ECLI:NL:RVS:2022:1152, Raad van State, 20-04-2022, 202002530/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-04-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 augustus 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Deurne aan [vergunninghouder] omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een veldschuur op het perceel aan de [locatie] te Liessel. Op het perceel staat een veldschuur die in 1956 zonder een vergunning is gebouwd. [vergunninghouder] en zijn echtgenote, die hoogbejaard zijn, wonen sinds 1992 in het gebouw. In het voorheen geldende bestemmingsplan was het gebouw bestemd als een noodwoning. De raad van de gemeente Deurne heeft naderhand het bestemmingsplan "Tweede herziening bestemmingsplan Buitengebied" vastgesteld. Daarin is voor het gebruik dat [vergunninghouder] en zijn echtgenote van de veldschuur maken persoonsgebonden overgangsrecht opgenomen. Dat betekent dat zij de veldschuur legaal bewonen. Voor de veldschuur is echter nooit een bouwvergunning verleend. Om die reden heeft [wederpartij], die op het perceel daarnaast woont, aan het college om handhaving gevraagd.

202002530/1/R2.
    Datum uitspraak: 20 april 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    het college van burgemeester en wethouders van Deurne,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­-Brabant van 6 maart 2020 in zaak nr. 19/2857 in het geding tussen:
    [wederpartij], wonend te Liessel, gemeente Deurne,
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 15 augustus 2017 heeft het college aan [vergunninghouder] omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een veldschuur op het perceel aan de [locatie] te Liessel (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 23 september 2019 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 15 augustus 2017 met verbetering van de motivering gehandhaafd.
    Bij uitspraak van 6 maart 2020 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 23 september 2019 vernietigd en het college opgedragen om opnieuw op het bezwaar van [wederpartij] te beslissen, met inachtneming van de uitspraak.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 22 september 2020 heeft het college het bezwaar van [wederpartij] alsnog gegrond verklaard, het besluit van 15 augustus 2017 herroepen en de gevraagde omgevingsvergunning alsnog geweigerd.
    Tegen dat besluit heeft [vergunninghouder] beroepsgronden aangevoerd.
    [wederpartij] en het college hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college en [vergunninghouder] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 januari 2022, waar het college, vertegenwoordigd door mr. R.E.H.G. Paping-Driessen, [wederpartij], bijgestaan door mr. G.J.M. de Jager, advocaat te Rotterdam, en [vergunninghouder], vertegenwoordigd door mr. N.M.C.H. Crooijmans, advocaat te Deurne, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Waar gaat deze zaak over?
    1.       Op het perceel staat een veldschuur die in 1956 zonder een vergunning is gebouwd. [vergunninghouder] en zijn echtgenote, die hoogbejaard zijn, wonen sinds 1992 in het gebouw. In het voorheen geldende bestemmingsplan was het gebouw bestemd als een noodwoning. De raad van de gemeente Deurne heeft naderhand het bestemmingsplan "Tweede herziening bestemmingsplan Buitengebied" vastgesteld. Daarin is voor het gebruik dat [vergunninghouder] en zijn echtgenote van de veldschuur maken persoonsgebonden overgangsrecht opgenomen. Dat betekent dat zij de veldschuur legaal bewonen. Voor de veldschuur is echter nooit een bouwvergunning verleend. Om die reden heeft [wederpartij], die op het perceel daarnaast woont, aan het college om handhaving gevraagd. Handhaving is niet aan de orde wanneer het college alsnog een omgevingsvergunning voor het gebruik zou willen verlenen. Het college en [vergunninghouder] willen dat ook, zodat [vergunninghouder] en zijn echtgenote daar kunnen blijven wonen totdat zij het gebouw verlaten. [wederpartij] vindt dat het illegaal gebouwde bouwwerk niet mag worden gelegaliseerd.
    Aan het geschil waarover de Afdeling in deze zaak uitspraak moet doen gaat een lange voorgeschiedenis met de nodige procedures vooraf. Over het bestemmingsplan waarin persoonsgebonden overgangsrecht is opgenomen hebben zowel [vergunninghouder] als [wederpartij] bij de Afdeling geprocedeerd (zie de uitspraak van 1 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:246). [vergunninghouder] heeft op 24 mei 2017 een aanvraag om omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen ingediend voor de legalisatie van de veldschuur. Bij besluit van 15 augustus 2017 heeft het college de omgevingsvergunning verleend voor de veldschuur. Volgens het college is van strijd met het bestemmingsplan geen sprake, omdat de veldschuur op grond van het persoonsgebonden overgangsrecht kan en mag worden bewoond. Bij het besluit van 29 januari 2018 heeft het college het bezwaar van [wederpartij] ongegrond verklaard en het besluit van 15 augustus 2017 gehandhaafd. Dit besluit op bezwaar is vervolgens vernietigd in de uitspraak van de rechtbank van 9 augustus 2018. Deze uitspraak van de rechtbank is door de Afdeling bevestigd in haar uitspraak van 8 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1494. Daarbij heeft de Afdeling overwogen dat weliswaar een omgevingsvergunning is aangevraagd voor een veldschuur, maar dat uit het aanvraagformulier en de bijbehorende tekeningen blijkt dat het gebouw geschikt zal zijn voor bewoning. Nu het bouwen van een woning ter plaatse niet is toegestaan, heeft het college in strijd met het bestemmingsplan een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een woning, aldus de uitspraak van de Afdeling.
    Op 29 augustus 2019 heeft [vergunninghouder] zijn aanvraag en de bijbehorende bouwtekeningen gewijzigd. Zo staat in de gewijzigde aanvraag dat het gebouw gebruikt zal worden als veldschuur en zijn de woonvoorzieningen en de vlizotrap naar de zolder uit de bouwtekeningen verwijderd. Bij het besluit op bezwaar van 23 september 2019 heeft het college het bezwaar van [wederpartij] opnieuw ongegrond verklaard en het besluit van 15 augustus 2017, met inachtneming van de gewijzigde gegevens en een nadere motivering, in stand gelaten.
    In de aangevallen uitspraak van 6 maart 2020 heeft de rechtbank overwogen dat het beoogde gebruik van de veldschuur wonen is, zodat het college de omgevingsvergunning wegens strijd met het bestemmingsplan had moeten weigeren.
    Hoger beroep
    2.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het beoogde gebruik in strijd is met het bestemmingsplan. Daartoe voert het college aan dat er alleen een veldschuur wordt vergund die binnen de bestemming "Agrarisch - 3" past. Door de omgevingsvergunning te verlenen voor een veldschuur kunnen de huidige bewoners daar blijven wonen op grond van het persoonsgebonden overgangsrecht van artikel 44.3, onder a, van de planregels. Op het moment dat het persoonsgebonden overgangsrecht eindigt, mag de vergunde veldschuur niet meer gebruikt worden voor wonen. Er is dan ook geen aanleiding om aan te nemen dat de veldschuur in de toekomst in strijd met het bestemmingsplan zal worden gebruik, aldus het college.
    2.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 21 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1591, dient bij de toetsing van een bouwplan aan een bestemmingsplan niet slechts te worden bezien of het bouwwerk overeenkomstig de bestemming kan worden gebruikt, maar dient mede te worden beoordeeld of het bouwwerk ook met het oog op zodanig gebruik wordt opgericht. Dit houdt in dat een bouwwerk in strijd met de bestemming moet worden geoordeeld indien redelijkerwijs valt aan te nemen dat het bouwwerk uitsluitend of mede zal worden gebruikt voor andere doeleinden dan die waarin de bestemming voorziet.
    2.2.    Artikel 5.1.1 van de planregels luidt:
    "De voor 'Agrarisch - 3' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. de ontwikkeling van een in hoofdzaak gemengde plattelandseconomie;
    b. de uitoefening van het agrarisch bedrijf;
    c. agrarisch grondgebruik;
    d. behoud, herstel en ontwikkeling van de landschappelijke waarden;
    e. behoud en bescherming van de aardkundige waarden ter plaatse van de aanduiding 'wro-zone - omgevingsvergunning aardkundig waardevol gebied';
    f. ter plaatse van de aanduiding 'wro-zone - wijzigingsgebied zoekgebied ecologische verbindingszone / watersystemen' de instandhouding van waarden ten behoeve van de verwezenlijking, behoud en herstel van de ontwikkeling van een natuurlijk watersysteem, alsmede de instandhouding van waarden teneinde de toekomstige, via wijzigingsbevoegdheid te realiseren ecologische verbindingszones, niet onmogelijk te maken;
    g. behoud en bescherming van de archeologische en cultuurhistorische waarden;
    h. waterhuishoudkundige doeleinden;
    i. extensief recreatief medegebruik;
    j. doeleinden van openbaar nut;
    k. biomassavergisting.
    Een en ander met bijbehorende voorzieningen, zoals perceelsontsluitingen, en overeenkomstig de in 5.1.2 opgenomen Nadere detaillering van de bestemmingsomschrijving."
    Artikel 5.2.1 luidt:
    "Op de binnen deze bestemming gelegen gronden mag uitsluitend worden gebouwd ten behoeve van de bestemming omschreven in 5.1."
    Artikel 5.5.1 luidt:
    "In ieder geval geldt als strijdig met de bestemming gebruik van gronden en/of opstallen voor:
    […];
    d. woondoeleinden, met uitzondering van de toegestane bedrijfswoningen; onder woondoeleinden strijdig met de bestemming wordt ook het bieden van huisvesting aan tijdelijke werknemers verstaan, zowel in de bedrijfswoning als daarbuiten, en het direct daarmee verbandhoudend gebruik van voorzieningen zoals gemeenschappelijke verblijfsruimte (kantine), sanitair (douches, toiletten), kook- en wasgelegenheid;
    […]."
    Artikel 44.3 luidt:
    "a. Het gebruik als woning ter plaatse van de aanduiding 'wro-zone - woning met persoonsgebonden overgangsrecht' mag worden voortgezet en wel uitsluitend door de persoon/personen die op het moment van het van kracht worden van deze voorschriften volgens de gemeentelijke basisadministratie van de gemeente Deurne als hoofdbewoner en diens partner staan ingeschreven op het betreffende adres. Eventuele inwonende gezinsleden mogen in de woning wonen zolang ze inwonen bij degene, die als hoofdbewoner dan wel als diens partner volgens de gemeentelijke basis-administratie van de gemeente Deurne als hoofdbewoner en diens partner op het betreffende adres staan ingeschreven op het moment van het van kracht worden van deze voorschriften.
    […]."
    2.3.    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het concrete beoogde gebruik van het gebouw niet het gebruik als veldschuur, maar het gebruik als woning is. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het gebouw al jaren door [vergunninghouder] wordt bewoond. Bovendien heeft [vergunninghouder] zowel bij de rechtbank als bij de Afdeling ter zitting verklaard dat de veldschuur nog steeds gebruikt zal gaan worden als woning. Dit betekent dat het bouwwerk zal worden gebruikt voor een ander doel dan waarin de bestemming "Agrarisch" voorziet, waardoor sprake is van strijd met artikel 5.2.1 van de bouwregels. Zoals is overwogen in de hiervoor genoemde uitspraak van 8 mei 2019 kan het persoonsgebonden overgangsrecht, voor het gebruik van de veldschuur als woning overeenkomstig artikel 44.3, van de planregels, de strijd met de bouwvoorschriften in het bestemmingsplan niet wegnemen. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat het beoogde gebruik in strijd is met het bestemmingsplan.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie voor het hoger beroep
    3.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    Het incidenteel hoger beroep van [wederpartij]
    4.       [wederpartij] heeft hoger beroep ingesteld onder de voorwaarde dat het hoger beroep van het college gegrond is. Deze voorwaarde is niet vervuld, omdat het hoger beroep van het college, gelet op wat hiervoor staat, ongegrond zal worden verklaard. Het incidenteel hoger beroep van [wederpartij] is daarom vervallen. De Afdeling komt niet toe aan een inhoudelijke bespreking daarvan.
    Het besluit van 22 september 2020
    5.       Bij besluit van 22 september 2020 heeft het college opnieuw beslist op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar. Het college heeft dat bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 15 augustus 2017 herroepen en de gevraagde omgevingsvergunning alsnog geweigerd.
    Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), gelezen in samenhang met de artikelen 6:19, eerste lid, van die wet, geacht eveneens onderwerp te zijn van dit geding.
    6.       [vergunninghouder] betoogt dat het college ten onrechte heeft nagelaten om zijn aanvraag mede aan te merken als aanvraag voor planologisch strijdig gebruik. Hij voert aan dat het college op grond van artikel 2.10, tweede lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) had moeten afwegen of voor het bouwen van de veldschuur, waarin wordt gewoond, een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan kon worden verleend. Het college betoogt dat het niet bereid is om met afwijking van het bestemmingsplan toch een omgevingsvergunning te verlenen. Het college wijst daarbij onder meer op het feit dat de Provinciale Verordening de toevoeging van een woning niet toestaat.
    6.1.    Artikel 2.1 van de Wabo luidt:
    "1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    […],
    c. het gebouwen van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    […]."
    Artikel 2.10 luidt:
    "1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
    […];
    c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
    […].
    2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is."
    6.2.    Nu het bouwen van de veldschuur, gelet op het beoogde gebruik daarvan, in strijd is met het bestemmingsplan, moet de aanvraag van [vergunninghouder] op grond van artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo mede worden aangemerkt als een aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Het college heeft dat ten onrechte niet onderkend. Het besluit van 22 september 2020 is daarom in strijd met artikel 2.10, eerste lid, onder c, en tweede lid, van de Wabo genomen.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    7.       Het beroep van [vergunninghouder] tegen het besluit van 22 september 2020 is gegrond. Dit besluit moet worden vernietigd. Dat betekent dat het college, met inachtneming van de regels van de uitgebreide voorbereidingsprocedure in zoverre alsnog op de aanvraag om een omgevingsvergunning, waarbij van het bestemmingsplan wordt afgeweken, moet beslissen. De Afdeling ziet evenwel in de bijzondere omstandigheden van het geval aanleiding om de rechtsgevolgen van het besluit van 22 september 2020 in stand te laten.
    8.       Met het oog op de finale beslechting van dit langlopende geschil en gelet op artikel 8:41a van de Awb zal de Afdeling hierna uitleggen wat de gevolgen van deze uitspraak zijn. Zo lang de hoogbejaarde [vergunninghouder] en zijn eveneens hoogbejaarde echtgenote in de veldschuur blijven wonen kan voor de veldschuur geen omgevingsvergunning voor het bouwen van de schuur worden gegeven. Nadat de bewoning door hen is beëindigd kan de veldschuur in beginsel als veldschuur worden vergund en daarmee gelegaliseerd. Gebruik van de veldschuur voor bewoning is dan niet legaal. Tot die tijd is het gebruik van de veldschuur als woning door [vergunninghouder] en zijn echtgenote toegestaan omdat het bestemmingsplan voor hen in persoonsgebonden overgangsrecht voorziet.
    Omdat zolang [vergunninghouder] en zijn echtgenote gebruik maken van hun persoonsgebonden overgangsrecht van artikel 44.3 van de planregels en in de veldschuur blijven wonen en geen omgevingsvergunning voor het bouwen van de veldschuur kan worden afgegeven, is de veldschuur juridisch bezien een illegaal bouwwerk. Tegen een illegaal bouwwerk kan handhavend worden opgetreden. Als [wederpartij] als belanghebbende het college zou vragen daartegen op te treden, zal het college daarover een gemotiveerd besluit moeten nemen.  Daarbij zal het college moeten bezien of aan de beginselplicht tot handhaving - gelet op de voorgeschiedenis en de bijzondere omstandigheden van het geval - in de weg staat dat handhaving tot zodanig onevenredige gevolgen voor [vergunninghouder] en zijn echtgenote leidt dat van handhaving moet worden afgezien. De Afdeling wijst in dit verband als voorbeeld naar haar uitspraak van 10 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2350.
    9.       Naar aanleiding van het verhandelde ter zitting ziet de Afdeling aanleiding om partijen op te roepen om in overleg of via mediation een einde te maken aan hun geschil, waarbij van college mag worden verwacht dat het daarbij een initiërende en regisserende rol op zich neemt. De in dat kader te maken afspraken zouden onder meer in kunnen houden dat het college en [vergunninghouder] aan [wederpartij] zekerheid bieden dat na beëindiging van de bewoning door [vergunninghouder] en zijn echtgenote, de veldschuur niet langer als woning kan worden gebruikt, bijvoorbeeld door verwijdering van alle woonvoorzieningen en een expliciete toezegging van het college dat tegen nieuwe bewoning handhavend zal worden opgetreden.
    Proceskosten
    10.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       verklaart het beroep van [vergunninghouder] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Deurne van 22 september 2020, kenmerk HZ-2017-0794/OMG, gegrond;
    III.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Deurne van 22 september 2020, kenmerk HZ-2017-0794/OMG;
    IV.      bepaalt dat de rechtsgevolgen van het onder III. vernietigde besluit in stand blijven;
    V.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Deurne tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.138,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Deurne tot vergoeding van bij [vergunninghouder] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.518,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.     bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Deurne een griffierecht van € 532,00 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. E.J. Daalder en mr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.W.L. van der Heijden, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 20 april 2022
    884