ECLI:NL:RVS:2025:1585, Raad van State, 09-04-2025, 202301602/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-04-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 oktober 2003 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland vastgesteld dat op en rond de percelen aan de [locatie 1] en de [locatie 2] in Hilversum sprake is van een geval van ernstige bodemverontreiniging dat vanwege de grondwaterverontreiniging met urgentie moet worden gesaneerd. appellante] is eigenaar van de percelen aan de [locatie 1] en [locatie 2] in Hilversum. Op deze percelen was tot 1983 een chemische wasserij/ververij gevestigd. De bebouwing op deze percelen wordt op dit moment gebruikt voor diverse maatschappelijke doeleinden, waaronder een moskee. Vanaf 1988 zijn diverse onderzoeken gedaan naar aanleiding van het vermoeden dat de bodem van de percelen ernstig verontreinigd is. Met het besluit van 6 oktober 2003 heeft het college vastgesteld dat ter plaatse een geval van ernstige bodemverontreiniging is ontstaan dat met spoed moet worden gesaneerd. De benodigde sanering heeft sindsdien niet plaatsgevonden. In de loop der jaren heeft overleg plaatsgevonden tussen het provinciebestuur, [appellante] en andere betrokken partijen. Dit overleg heeft niet geleid tot overeenstemming over de aanpak van de sanering.

202301602/1/R1.
    Datum uitspraak: 9 april 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellante], gevestigd in [plaats],
    appellante,
    en
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 6 oktober 2003 heeft het college vastgesteld dat op en rond de percelen aan de [locatie 1] en de [locatie 2] in Hilversum sprake is van een geval van ernstige bodemverontreiniging dat vanwege de grondwaterverontreiniging met urgentie moet worden gesaneerd.
    Bij besluit van 26 januari 2023 heeft het college het besluit van 6 oktober 2003 gedeeltelijk gewijzigd. Het college heeft vastgesteld dat het vastgestelde geval van ernstige verontreiniging naast een urgent geval van ernstige grondwaterverontreiniging ook een geval van ernstige verontreiniging van de grond van de percelen is en het tijdstip waarop uiterlijk met de sanering moet worden begonnen gewijzigd naar 1 juli 2024.
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellante] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 maart 2025, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. R. Lutje Schipholt en ing. S. van der Linden, zijn verschenen.
    Buiten bezwaar van het college heeft [appellante] ter zitting stukken overgelegd.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet, de Invoeringswet Omgevingswet en de Aanvullingswet bodem Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van het beroep tegen het besluit van 26 januari 2023 is het recht zoals dat gold ten tijde van het nemen van dat besluit bepalend.
    Inleiding
    2.       [appellante] is eigenaar van de percelen aan de [locatie 1] en [locatie 2] in Hilversum (hierna: de percelen). Op deze percelen was tot 1983 een chemische wasserij/ververij gevestigd. De bebouwing op deze percelen wordt op dit moment gebruikt voor diverse maatschappelijke doeleinden, waaronder een moskee.
    Vanaf 1988 zijn diverse onderzoeken gedaan naar aanleiding van het vermoeden dat de bodem van de percelen ernstig verontreinigd is. Met het besluit van 6 oktober 2003 heeft het college vastgesteld dat ter plaatse een geval van ernstige bodemverontreiniging is ontstaan dat met spoed moet worden gesaneerd. De benodigde sanering heeft sindsdien niet plaatsgevonden. In de loop der jaren heeft overleg plaatsgevonden tussen het provinciebestuur, [appellante] en andere betrokken partijen. Dit overleg heeft niet geleid tot overeenstemming over de aanpak van de sanering.
    In het kader van het hiervoor bedoelde overleg zijn echter wel aanvullende onderzoeken gedaan naar de bodemverontreiniging. Het college heeft hierin aanleiding gezien om het besluit van 6 oktober 2003 met het ambtshalve genomen besluit van 26 januari 2023 te actualiseren.
    [appellante] kan zich met dit besluit niet verenigen.
    Wettelijk kader
    3.       De relevante regelgeving is als bijlage bij deze uitspraak gevoegd. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Omvang van het geding
    4.       De Afdeling constateert dat deze zaak een lange voorgeschiedenis heeft. Sinds 1988 zijn diverse onderzoeken gedaan naar de bodemgesteldheid van de percelen van [appellante]. De Afdeling begrijpt uit de stukken in het dossier en wat besproken is op de zitting dat er voor de betrokkenen grote financiële en persoonlijke belangen op het spel staan. Zij benadrukt echter dat in deze procedure alleen een oordeel kan worden gegeven over de rechtmatigheid van het besluit van 26 januari 2023. Met dit besluit heeft het college bepaald dat vanwege de aanwezigheid van vluchtige chloorkoolwaterstoffen (hierna: VOCl) in de grond naast de ernstige grondwaterverontreiniging - sprake is van een geval van ernstige verontreiniging, dat met spoed moet worden gesaneerd. De Afdeling zal de bespreking van de beroepsgronden daarom toespitsen op de vraag of het college zich terecht op dit standpunt heeft gesteld.
    Ontbreken saneringsnoodzaak?
    5.       [appellante] betoogt in de eerste plaats dat geen sprake meer is van een geval van ernstige verontreiniging. Zij stelt zich op basis van eigen onderzoek van het grondwater van haar percelen op het standpunt dat de bodemverontreiniging op dit moment geen reëel risico vormt voor mens, plant of dier. Daarnaast is bij de bodemonderzoeken die aan het besluit van 26 januari 2023 ten grondslag liggen uitgegaan van onjuiste aannames over de stromingsrichting van het grondwater. Volgens haar kon het college zich niet op basis van die rapporten op het standpunt stellen dat zich op haar percelen nog steeds een geval van ernstige verontreiniging bevindt, dat met spoed moet worden gesaneerd. Op de zitting heeft [appellante] ter onderbouwing van haar betoog gewezen op door haarzelf gemaakte berekeningen van de grondwaterstroming aan de hand van zogenaamde "isohypsen". Een isohypse is een lijn op een kaart die punten van gelijke hoogte boven het zeeniveau verbindt.
    5.1.    Op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wbb kunnen gedeputeerde staten in een beschikking vaststellen of sprake is van een geval van ernstige verontreiniging naar aanleiding van een nader onderzoek. Op grond artikel 1 van de Wbb is "een geval van ernstige verontreiniging" een geval van verontreiniging waarbij de bodem zodanig is of dreigt te worden verontreinigd, dat de functionele eigenschappen die de bodem voor mens, plant of dier heeft, ernstig zijn of dreigen te worden verminderd. Bij het nemen van een besluit op grond van artikel 29, eerste lid, van de Wbb, moet het college ook vaststellen of het huidige dan wel voorgenomen gebruik van de bodem of de mogelijke verspreiding van de verontreiniging leiden tot zodanige risico's voor mens, plant of dier dat spoedige sanering noodzakelijk is. Dat volgt uit artikel 37, eerste lid, van de Wbb.
    5.2.    Het college heeft zich in het besluit van 26 januari 2023 op het standpunt gesteld dat de grond ter plaatse van de percelen van [appellante] sterk verontreinigd is met VOCl. Uit het bodemonderzoek van Antea van 13 augustus 2019 dat aan het besluit ten grondslag ligt blijkt dat in de grond met een bodemvolume van meer dan 25 m3 ter plaatse van de tuin aan de Geuzenweg 33 de interventiewaarde voor VOCl wordt overschreden. Onder verwijzing naar zijn besluit van 6 oktober 2003 heeft het college zich daarnaast op het standpunt gesteld dat nog steeds sprake is van onaanvaardbare verspreidingsrisico’s.
    5.3.    De Afdeling stelt vast dat het college in het besluit van 26 januari 2023 aan de hand van de ten tijde van belang geldende Circulaire bodemsanering 2013 heeft bepaald dat vanwege de verontreiniging van de grond op de percelen van [appellante] sprake is van een geval van ernstige verontreiniging, dat met spoed moet worden gesaneerd.
    In wat [appellante] daartegen aanvoert ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college dit ten onrechte heeft gedaan. Uit het bodemonderzoek van Antea dat aan het besluit van 26 januari 2023 ten grondslag ligt volgt namelijk dat zich in de grond een geval van ernstige verontreiniging bevindt, dat met spoed moet worden gesaneerd. In het onderzoeksrapport staat dat de bodemmonsters zijn genomen door medewerkers die daartoe zijn gecertificeerd in overeenstemming met de relevante normen. Uit het eigen onderzoek van [appellante], die geen onafhankelijke bodemdeskundige is, volgt niet dat de conclusies uit het onderzoeksrapport van Antea onjuist zijn. [appellante] heeft haar stelling dat haar onderzoeksresultaten zijn gecertificeerd ook niet onderbouwd.
    Het college heeft er op de zitting bovendien op gewezen dat de conclusies in het bodemonderzoek van Antea zijn gebaseerd op monsternames in het veld. Daardoor kan ook zonder berekening met isohypsen worden bepaald waar zich een grondwaterverontreiniging bevindt en hoe die zich verspreidt. Uit [appellante]s berekeningen met isohypsen volgt dus niet dat het college van onvolledige of onjuiste informatie is uitgegaan.
    5.4.    Het betoog slaagt niet.
    Te oude bodemverontreiniging?
    6.       [appellante] betoogt daarnaast dat het college het besluit van 26 januari 2023 niet mocht nemen, omdat de bodemverontreiniging vóór 1 januari 1975 is ontstaan. Volgens [appellante] staat de Wbb eraan in de weg dat sanering van een geval van ernstige verontreiniging dat vóór 1975 is ontstaan plaatsvindt op kosten van de eigenaar van het perceel. Zij voert daarbij aan dat op 5 juni 1974 een brand op haar terrein heeft plaatsgevonden. Die brand zou de oorzaak zijn van de bodemverontreiniging.
    6.1.    Anders dan [appellante] betoogt, staat de Wbb er niet aan in de weg dat het college een (gewijzigd) besluit neemt over de ernst en spoedeisendheid van een geval van ernstige verontreiniging dat geheel of ten dele vóór 1 januari 1975 is ontstaan. De Wbb is ook in het leven geroepen om historische gevallen - dat wil zeggen gevallen die zijn ontstaan voor inwerkingtreding van de Wbb op 1 januari 1987 - aan te pakken. Daaronder vallen dus ook gevallen die vóór 1 januari 1975 zijn ontstaan.
    Zoals het college terecht aanvoert, is de datum van 1 januari 1975 van belang voor de vraag of de overheid de kosten van een sanering op grond van onrechtmatige daad kan verhalen op de veroorzaker van de bodemverontreiniging (zie bijvoorbeeld het arrest van de Hoge Raad van 24 april 1992, ECLI:NL:HR:1992:ZC0576), maar is deze datum niet relevant voor de vraag of het college op grond van artikel 29 en 37 van de Wbb zijn besluit kon nemen.
    6.2.    Het betoog slaagt niet.
    Oorzaak van de bodemverontreiniging
    7.       [appellante] betoogt dat haar niet kan worden verweten dat op de percelen een bodemverontreiniging is ontstaan. Zij voert daartoe aan dat bij het blussen van de hiervoor genoemde brand bodemverontreinigende bedrijfsstoffen met het bluswater zijn weggespoeld naar een rioolzinkput en zich van daaruit verder hebben verspreid. De verontreiniging is daarmee volgens haar te wijten aan het verkeerd blussen dan wel anderszins handelen door de brandweer.
    7.1.    Anders dan [appellante] aanvoert, speelt bij het nemen van het besluit van 26 januari 2023 geen rol wat de oorzaak is van het geval van ernstige verontreiniging. Die vraag valt namelijk buiten het beoordelingskader van artikel 29 en 37 van de Wbb.
    De vraag of [appellante] kan worden verplicht om het geval van ernstige verontreiniging te saneren, moet worden beantwoord aan de hand van artikel 55b, van de Wbb. Op grond van dat artikel is de eigenaar van een bedrijfsterrein waar een geval van ernstige verontreiniging is ontstaan, verplicht de bodem te saneren indien in een beschikking als bedoeld in artikel 29, eerste lid, en artikel 37, eerste lid, van de Wbb, is vastgesteld dat spoedige sanering noodzakelijk is. De saneringsplicht volgt daarmee dus rechtstreeks uit de wet en niet uit het besluit van het college van 26 januari 2023 (vergelijk de uitspraak van 17 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1929, onder 8.3 en de uitspraak van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4159, onder 5.1). Het maakt daarbij niet uit of de eigenaar van zo’n bedrijventerrein ook de veroorzaker van de verontreiniging is. Dat is vaste rechtspraak van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 22 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1667, onder 7.2).
    7.2.    Het betoog slaagt niet.
    Bestraffende sanctie?
    8.       [appellante] betoogt ten slotte dat, als zij moet saneren, er sprake zou zijn van het na vele jaren uitvoeren van een straf die geen redelijk doel meer dient. Zij voert daartoe aan dat de grondwaterverontreiniging zes meter beneden het maaiveld zit, waar het volgens haar geen risico vormt voor mens, plant of dier. Bovendien leidt het saneren tot milieuschade, bijvoorbeeld door de emissies van vrachtwagenbewegingen, aldus [appellante].
    8.1.    Het enkele feit dat [appellante] op grond van de Wbb verplicht kan worden om te saneren, maakt niet dat sprake is van de tenuitvoerlegging van een straf. Zoals de Afdeling onder van 7.2 van de hiervoor genoemde uitspraak van 22 mei 2019 heeft overwogen, is een bestuursrechtelijke verplichting met het oog op het belang van de bescherming van de bodem geen bestraffing voor een strafbaar feit.
    Het college heeft bovendien aan de hand van het wettelijk kader van de Wbb vastgesteld dat er sprake is van een geval van ernstige verontreiniging, dat met spoed moet worden gesaneerd. De Afdeling volgt daarom niet de stelling van [appellante] dat het geval van verontreiniging geen gevaar oplevert voor mens, plant of dier. De stelling van [appellante] dat door de sanering milieuschade zal ontstaan - wat daar ook van zij - maakt niet dat het college zijn besluit van 26 januari 2023 niet mocht nemen.
    8.2.    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    9.       Het beroep is ongegrond.
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. M. Soffers, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.L. van Driel Kluit, griffier.
    w.g. Soffers
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Driel Kluit
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 9 april 2025
    703-1136
     
    BIJLAGE
     
    Wet bodembescherming
    Artikel 1
    […]
    nader onderzoek: onderzoek met betrekking tot de vraag of een geval van verontreiniging een geval van ernstige verontreiniging is;
    […]
    geval van ernstige verontreiniging: geval van verontreiniging waarbij de bodem zodanig is of dreigt te worden verontreinigd, dat de functionele eigenschappen die de bodem voor mens, plant of dier heeft, ernstig zijn of dreigen te worden verminderd;
    Artikel 29
    1. Gedeputeerde staten kunnen in een beschikking vaststellen of sprake is van een geval van ernstige verontreiniging:
    a. naar aanleiding van een nader onderzoek of
    b. naar aanleiding van een melding als bedoeld in artikel 28, eerste lid.
    […]
    Artikel 37
    1. Gedeputeerde staten stellen in een beschikking als bedoeld in artikel 29, eerste lid, waarbij zij vaststellen dat er sprake is van een geval van ernstige verontreiniging, tevens vast of het huidige dan wel voorgenomen gebruik van de bodem of de mogelijke verspreiding van de verontreiniging leiden tot zodanige risico's voor mens, plant of dier dat spoedige sanering noodzakelijk is.
    2. Indien gedeputeerde staten vaststellen dat van risico's sprake is als bedoeld in het eerste lid, bepalen zij dat met de sanering dient te worden begonnen voor een door hen vast te stellen tijdstip dat ligt zo spoedig mogelijk na de inwerkingtreding van de beschikking, bedoeld in het eerste lid. Bij de beschikking kunnen gedeputeerde staten het uiterste tijdstip van indienen van het saneringsplan, bedoeld in artikel 39, aangeven.
    […]