ECLI:NL:RVS:2025:831, Raad van State, 04-03-2025, 202206041/1/V1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-03-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 februari 2020 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid vastgesteld dat de vreemdeling nooit rechtmatig verblijf als gemeenschapsonderdaan heeft gehad en het verblijfsdocument bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Vw 2000 ingenomen.

202206041/1/V1.
    Datum uitspraak: 4 maart 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
    de minister van Asiel en Migratie,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 23 september 2022 in zaak nr. NL22.8470 in het geding tussen:
    [de vreemdeling]
    en
    de minister.
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 februari 2020 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid vastgesteld dat de vreemdeling nooit rechtmatig verblijf als gemeenschapsonderdaan heeft gehad en het verblijfsdocument bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Vw 2000 ingenomen.
    Bij besluit van diezelfde datum heeft de staatssecretaris een aanvraag van de vreemdeling om afgifte van een document als bedoeld in artikel 9, tweede lid, van de Vw 2000, waaruit haar duurzaam verblijfsrecht als gemeenschapsonderdaan blijkt, afgewezen.
    Bij besluit van 15 april 2022 heeft de staatssecretaris het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 23 september 2022 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, de besluiten van 28 februari 2020 herroepen, bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit en bepaald dat de staatssecretaris aan de vreemdeling een verblijfsdocument, waaruit haar duurzaam verblijfsrecht blijkt, verstrekt vanaf 17 september 2019.
    Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
    De vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. I.M. Hagg, advocaat in Amsterdam, heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De vreemdeling is geboren op [geboortedatum] 1968 en heeft de Ghanese nationaliteit. Bij besluit van 15 januari 2015 heeft de minister op grond van artikel 9, eerste lid, van de Vw 2000 een document aan de vreemdeling verstrekt, waaruit haar rechtmatig verblijf als familielid van een burger van de Europese Unie blijkt. Het verblijf is bij de gestelde partner van de vreemdeling, geboren op [geboortedatum] 1969 en met de Spaanse nationaliteit (hierna: referent).
    2.       Op 17 september 2019 heeft de vreemdeling een aanvraag ingediend om afgifte van een document, waaruit haar duurzaam verblijfsrecht als gemeenschapsonderdaan blijkt. Bij besluit van 28 februari 2020 heeft de minister deze aanvraag afgewezen. Aan deze afwijzing heeft de minister ten grondslag gelegd dat de vreemdeling niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij vijf jaar ononderbroken rechtmatig verblijf in Nederland heeft gehad. Hierbij heeft de minister verwezen naar het besluit van dezelfde datum, waarin hij heeft vastgesteld dat de vreemdeling nooit rechtmatig verblijf heeft gehad. De minister stelt in dat besluit dat de vreemdeling onder valse voorwendselen een verblijfsrecht in Nederland heeft bewerkstelligd dan wel dat zij heeft verzuimd er melding van te maken dat de relatie tussen haar en referent was verbroken toen de minister haar een verblijfsdocument verstrekte. Tegen het besluit waarin hij heeft vastgesteld dat de vreemdeling nooit rechtmatig verblijf heeft gehad, heeft de vreemdeling bezwaar gemaakt.
    2.1.    In het besluit op bezwaar van 15 april 2022 stelt de minister zich niet langer op het standpunt dat de vreemdeling nooit rechtmatig verblijf als gemeenschapsonderdaan heeft gehad. De minister neemt wel aan dat de vreemdeling op enig moment heeft samengewoond met referent, maar stelt dat dit slechts van korte duur is geweest en dat zij nu niet meer met hem samenwoont. Dus heeft de vreemdeling nu geen rechtmatig verblijf als gemeenschapsonderdaan meer en blijft het verblijfsdocument bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Vw 2000 volgens de minister ingenomen.
    Uitspraak van de rechtbank
    3.       De rechtbank heeft vooropgesteld dat de minister eerder na onderzoek heeft vastgesteld dat tussen de vreemdeling en referent een oprechte en duurzame relatie bestaat en op grond daarvan een verblijfsdocument heeft verstrekt. Hoewel een relatie na een dergelijke vaststelling kan eindigen zonder dat de betrokkene dit meldt, is dit volgens de rechtbank op zichzelf geen reden om bij een aanvraag duurzaam verblijf opnieuw onderzoek te doen naar de relatie door nadere bewijsstukken te vragen over het bestaan van de relatie. De minister is zijn onderzoek naar de relatie tussen de vreemdeling en referent gestart, omdat er een vermoeden van misbruik zou zijn. Alleen de vaststelling van de minister dat de vreemdeling bij de aanvraag onvoldoende bewijzen heeft overgelegd die aannemelijk maken dat zij daadwerkelijk een relatie heeft met referent, is geen voldoende aanwijzing voor een gegrond vermoeden van misbruik. Omdat er volgens de rechtbank onvoldoende aanwijzingen zijn dat de relatie tussen de vreemdeling en referent is verbroken, is er maar één conclusie mogelijk en dat is dat er nog steeds een relatie is.
    Hoger beroep
    Gegrond vermoeden van misbruik
    4.       De minister richt grief 1 tegen het oordeel van de rechtbank dat hij geen aanwijzingen heeft gegeven voor een gegrond vermoeden van misbruik. Dat de vreemdeling onvoldoende bewijzen heeft overgelegd die aannemelijk maken dat zij een relatie heeft met referent, heeft de rechtbank volgens de minister ten onrechte onvoldoende geacht.
    4.1.    Dat de vreemdeling niet met documenten aannemelijk heeft gemaakt dat zij vijf jaar heeft samengewoond met referent, heeft de rechtbank terecht onvoldoende geacht voor een gegrond vermoeden van misbruik (uitspraak van de Afdeling van 3 mei 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1875, onder 5.2.3). Om een diepgaander onderzoek naar de relatie te mogen verrichten, moet de minister aannemelijk maken dat er aanwijzingen zijn voor een vermoeden van misbruik. Die waren er in dit geval niet.
    Deze grief faalt.
    Verbreken relatie
    5.       De minister richt grief 2 tegen het oordeel van de rechtbank dat uit het gehoor van 10 maart 2022 onvoldoende aanwijzingen naar voren zijn gekomen om aan te nemen dat de relatie tussen de vreemdeling en referent is verbroken.
    5.1.    Voorafgaand aan het besluit op bezwaar heeft de minister twee besluiten genomen met twee verschillende beoordelingskaders. De minister heeft de aanvraag van de vreemdeling om een document waaruit haar duurzaam verblijfsrecht blijkt, afgewezen onder verwijzing naar het besluit van diezelfde datum tot inname van het verblijfsdocument. In laatstgenoemd besluit stelt de minister dat de vreemdeling nooit rechtmatig verblijf als gemeenschapsonderdaan heeft gehad. In het besluit op bezwaar stelt de minister niet langer dat de vreemdeling nooit rechtmatig verblijf heeft gehad, maar wel dat de vreemdeling nu geen rechtmatig verblijf als gemeenschapsonderdaan meer heeft. Het betoog van de minister dat de rechtbank het besluit tot afwijzing van de aanvraag van een duurzaam verblijfsrecht als gemeenschapsonderdaan niet mocht toetsen, omdat het bezwaar daartegen niet was gericht, slaagt niet. De minister heeft in dat besluit immers volledig verwezen naar het besluit tot inname van het verblijfsdocument. Die verwijzing maakt dat de vreemdeling met haar bezwaarschrift tegen het besluit tot inname van het verblijfsdocument ook tegen het besluit tot afwijzing van haar aanvraag om een duurzaam verblijfsrecht als gemeenschapsonderdaan bezwaar heeft gemaakt.
    5.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 19 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:603, onder 6.1, volgt uit vaste rechtspraak van het Hof van Justitie dat familieleden van een Unieburger die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten, alleen het duurzaam verblijfsrecht verwerven als die Unieburger, ten eerste, zelf aan de vereisten van artikel 16, eerste lid, van de Verblijfsrichtlijn voldoet en, ten tweede, deze familieleden tijdens de betrokken periode bij de Unieburger hebben gewoond. Zie het arrest van het Hof van 8 mei 2013, Alarape en Tijani, ECLI:EU:C:2013:290, punten 34 en 37. De bewijslast of aan die vereisten is voldaan ligt bij de aanvrager. Uit de uitspraak van de Afdeling van 7 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3584, onder 3.6, volgt dat het verblijfsrecht van rechtswege eindigt als een vreemdeling niet meer aan de vereisten voldoet. De bewijslast voor het standpunt dat een vreemdeling niet meer aan de vereisten voldoet, ligt bij de minister. Dit geldt ook in het geval dat de minister niet langer stelt dat de vreemdeling nooit rechtmatig verblijf heeft gehad, maar slechts dat deze inmiddels geen rechtmatig verblijf meer heeft.
    5.3.    Omdat de minister de aanvraag van de vreemdeling om een document waaruit haar duurzaam verblijfsrecht blijkt, alleen heeft afgewezen onder verwijzing naar het besluit van diezelfde datum tot inname van het verblijfsdocument, lag bij de rechtbank slechts ter beoordeling voor het standpunt van de minister of het verblijfsrecht van de vreemdeling was geëindigd, omdat de relatie was beëindigd. De bewijslast ligt dan bij de minister. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de minister niet aan die bewijslast heeft voldaan. Het betoog van de minister dat hij zich niet alleen op het gehoor van 10 maart 2022 heeft gebaseerd, maar op alle door de vreemdeling verstrekte bewijzen, baat hem niet. Uit de overgelegde stukken blijken ook geen concrete aanwijzingen dat de relatie is beëindigd. De vreemdeling heeft administratieve stukken, een aantal ongedateerde foto’s, WhatsApp-berichten en bankafschriften van een gezamenlijke bankrekening overgelegd. De minister stelt ten onrechte dat uit deze stukken volgt dat de gestelde relatie is verbroken en de vreemdeling en referent niet meer samenwonen. De vreemdeling hoeft niet te bewijzen dat de relatie bestaat; het is veeleer aan de minister om te bewijzen dat de relatie niet meer bestaat. De minister stelt weliswaar terecht dat de administratieve stukken slechts aannemelijk maken dat de vreemdeling en referent staan ingeschreven op hetzelfde adres, maar hieruit blijkt niet dat de relatie niet meer bestaat of de vreemdeling en referent niet meer samenwonen. Ook uit de overgelegde foto’s, WhatsApp-berichten en bankafschriften blijkt niet dat de relatie niet meer bestaat of de vreemdeling en referent niet meer samenwonen.
    Deze grief faalt.
    Verstrekken verblijfsdocument
    6.       De minister richt grief 3 tegen de opdracht van de rechtbank om aan de vreemdeling een verblijfsdocument waaruit haar duurzaam verblijfsrecht blijkt, te verstrekken.
    6.1.    Zoals de minister terecht betoogt, heeft de rechtbank niet zelf in de zaak mogen voorzien, omdat zij niet alle feiten heeft vastgesteld die noodzakelijk zijn ter beoordeling van de aanvraag voor het duurzaam verblijfsrecht. Uit het voorgaande volgt namelijk dat in beroep bij de rechtbank alleen de vraag voorlag of de minister terecht had geoordeeld of het rechtmatig verblijf was beëindigd en niet de vraag of de vreemdeling op haar aanvraag een document voor duurzaam verblijf moest worden verstrekt. De overwegingen van de rechtbank gaven dus geen antwoord op die laatste vraag. De minister wijst er terecht op dat de rechtbank daardoor ook niet heeft vastgesteld dat aan alle vereisten om een dergelijk document te krijgen, was voldaan. Alleen al om die reden had de rechtbank geen grond om zelf in de zaak te voorzien.
    Deze grief slaagt.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is gegrond. De Afdeling vernietigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover zij heeft bepaald dat de minister aan de vreemdeling een verblijfsdocument waaruit haar duurzaam verblijfsrecht blijkt verstrekt vanaf 17 september 2019. Gelet op het falen van grieven 1 en 2 heeft de rechtbank het besluit van 15 april 2022 wel terecht vernietigd en de besluiten van 28 februari 2020 terecht herroepen. Daarom zal de Afdeling de uitspraak van de rechtbank voor het overige bevestigen. Dit betekent dat de minister een nieuw besluit op de aanvraag om een document voor duurzaam verblijf zal moeten nemen. Daarbij ligt de bewijslast bij de vreemdeling. Omdat het hoger beroep gegrond is, hoeft de minister geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 23 september 2022 in zaak nr. NL22.8470, voor zover zij heeft bepaald dat de minister van Asiel en Migratie aan de vreemdeling een verblijfsdocument, waaruit haar duurzaam verblijfsrecht blijkt, verstrekt vanaf 17 september 2019;
    III.      bevestigt die uitspraak voor het overige.
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. J.J.W.P. van Gastel, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Schuurman, griffier.
    w.g. Wissels
    voorzitter
    w.g. Schuurman
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 4 maart 2025
    382/282-1078