ECLI:NL:RVS:2010:BM7099, Raad van State, 09-06-2010, 200906682/1/H3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-06-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 april 2009 heeft de minister van Justitie het door [appellant] tegen zijn besluit van 10 april 2006 tot weigering van afgifte van een verklaring omtrent het gedrag (hierna: VOG) gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.

200906682/1/H3.
      Datum uitspraak: 9 juni 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Utrecht van 16 juli 2009 in zaak nr. 09/1439 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de minister van Justitie.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 april 2009 heeft de minister van Justitie het door [appellant] tegen zijn besluit van 10 april 2006 tot weigering van afgifte van een verklaring omtrent het gedrag (hierna: VOG) gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 16 juli 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Utrecht in de bodemzaak het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 25 augustus 2009, hoger beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Bij brief van 10 februari 2010 heeft [appellant] nadere stukken ingediend.
    
    Bij brief van 11 februari 2010 heeft de minister nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 februari 2010, waar [appellant] in persoon, bijgestaan door mr. P.J.G. van der Donck, advocaat te Houten, en de minister, vertegenwoordigd door mr. N. Koorn, werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Artikel 28 van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (hierna: de Wjsg) verstaat onder een VOG een verklaring van de minister dat uit een onderzoek met betrekking tot het gedrag van de betrokken natuurlijke persoon of rechtspersoon, gelet op het risico voor de samenleving in verband met het doel waarvoor de afgifte is gevraagd en na afweging van het belang van betrokkene, niet is gebleken van bezwaren tegen die natuurlijke persoon of rechtspersoon.
    
    Ingevolge artikel 35, eerste lid, weigert de minister de afgifte van een VOG, indien in de justitiële documentatie met betrekking tot de aanvrager een strafbaar feit is vermeld dat, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving en de overige omstandigheden van het geval, aan een behoorlijke uitoefening van de taak of de bezigheden waarvoor de VOG wordt gevraagd, in de weg zal staan.
    
    2.1.1. Bij de beoordeling van een verzoek om afgifte van een VOG hanteert de minister beleidsregels. Tot 1 juli 2008 golden de Beleidsregels VOG NP-RP 2004 (hierna: de oude beleidsregels), vastgesteld bij besluit van de minister van 15 maart 2004 (Stcrt. 2004, 63).
    
    Volgens paragraaf 3.1 van de oude beleidsregels wordt een VOG zonder meer afgegeven indien de aanvrager vier jaar voorafgaand aan het moment van toetsing (datum beoordeling van de aanvraag) niet voorkomt in de justitiële documentatie, tenzij
    
    A. er sprake is van zedendelicten zoals bedoeld in artikel 240b tot en met artikel 250 van het Wetboek van Strafrecht, of
    
    B. de aanvrager in die vier jaar voorafgaand aan het moment van toetsing enige tijd in de gevangenis heeft doorgebracht.
    
    Op 1 juli 2008 zijn de Beleidsregels VOG-NP-RP 2008 (hierna: de nieuwe beleidsregels), vastgesteld bij besluit van de minister van 1 april 2008 (Stcrt. 2008, 119), in werking getreden.
    
    Volgens paragraaf 3.1.1 van de nieuwe beleidsregels vindt in beginsel beoordeling plaats op grond van de justitiële gegevens die voorkomen in de justitiële documentatie in de vier jaren voorafgaand aan de aanvraag. Van de terugkijktermijn van vier jaren wordt afgeweken wanneer:
    
    - het justitiële gegevens over zeden betreft zoals opgenomen in de artikelen 240b tot en met 250 van het Wetboek van Strafrecht;
    
    - de aanvraag voor de VOG samenhangt met een bijzondere wet of regeling waarin een andere termijn is opgenomen;
    
    - de aanvraag voor een VOG ziet op een functie met hoge integriteiteisen;
    
    - de aanvrager gedurende de voor zijn aanvraag relevante termijn enige tijd in detentie heeft doorgebracht dan wel een vrijheidsbeperkende maatregel heeft ondergaan.
    
    Volgens paragraaf 3.4 zal de VOG alsnog worden geweigerd wanneer betrokkene binnen de "terug te kijken" periode niet voorkomt in de justitiële documentatie maar het beoordelingskader ertoe zou leiden dat toekenning van de VOG gelet op de beoogde functie onverantwoord zou zijn. Van deze weigeringsmogelijkheid zal zeer terughoudend en slechts in uitzonderlijke gevallen gebruik worden gemaakt. Deze weigeringgrond kan slechts worden toegepast wanneer toekenning van de VOG gelet op de beoogde functie onverantwoord zou zijn en in de justitiële documentatie van de twintig jaren voorafgaand aan de aanvraag de volgende gegevens zijn aangetroffen:
    
    - justitiële gegevens over misdrijven waarop naar de wettelijke omschrijving een gevangenisstraf van twaalf jaren of meer is gesteld en,
    
    - waarvoor de aanvrager is veroordeeld tot:
    
    een onvoorwaardelijke gevangenisstraf of jeugddetentie en/of
    
    de maatregel van terbeschikkingstelling aan de staat en/of
    
    geplaatst is in een inrichting voor jeugdigen.
    
    2.2. [appellant] heeft op 26 oktober 2005 verzocht om afgifte van een VOG ten behoeve van de functie van locatieleider van een basisschool. Bij besluit van 4 juni 2007 heeft de minister het bezwaar van [appellant] tegen zijn besluit tot weigering van 10 april 2006 ongegrond verklaard. Hieraan heeft de minister ten grondslag gelegd dat [appellant] op 17 februari 1998 onherroepelijk is veroordeeld ter zake van overtreding van artikel 289 van het Wetboek van Strafrecht tot een gevangenisstraf van acht jaar. Bij dit besluit heeft de minister getoetst aan de oude beleidsregels. Als gevolg van de uitspraak van de Afdeling van 4 maart 2009 (zaak nr. 200804107/1) diende de minister opnieuw op het bezwaar van [appellant] te beslissen aangezien hij onvoldoende had gemotiveerd op welke grond de VOG kon worden geweigerd onder de oude beleidsregels. Bij het thans bij de rechtbank bestreden besluit van 16 april 2009 heeft de minister getoetst aan de nieuwe beleidsregels en de afwijzing van de aanvraag gehandhaafd met toepassing van paragraaf 3.4 van die beleidsregels. Hieraan heeft hij wederom de veroordeling uit 1998 ten grondslag gelegd. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat het beoordelingskader tot de conclusie leidt dat toekenning van de VOG gelet op de beoogde functie onverantwoord zou zijn.
    
    2.3. [appellant] betoogt dat de voorzieningenrechter in zijn uitspraak heeft miskend dat de minister in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel heeft gehandeld door niet de oude beleidsregels toe te passen en dat deze uitspraak er toe leidt dat bestuursorganen tussentijds beleidsregels kunnen aanpassen. De minister had volgens [appellant] de oude beleidsregels moeten toepassen en uitvoering moeten geven aan de uitspraak van de Afdeling van 4 maart 2009. Hij betoogt dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat hij onder de oude beleidsregels niet zonder meer met succes aanspraak kon maken op afgifte van een VOG.
    
    2.4. Paragraaf 3.4 van de nieuwe beleidsregels biedt - anders dan de oude beleidsregels - de minister de mogelijkheid rekening te houden met de strafrechtelijke veroordeling van [appellant] uit 1998 en de VOG om deze reden te weigeren. Nu deze nieuwe beleidsregels derhalve ongunstiger zijn voor [appellant], ziet de Afdeling aanleiding te beoordelen of de minister deze in dit geval heeft mogen toepassen.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 maart 2010 in zaak nr. 200906261/1/H2), geldt bij een heroverweging in bezwaar als bedoeld in artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht, als uitgangspunt dat rekening moet worden gehouden met alle relevante feiten en omstandigheden zoals die zich op dat moment voordoen en dat het recht moet worden toegepast zoals dat op dat moment geldt. Dit geldt eveneens voor beleidsregels. De enkele omstandigheid dat een belanghebbende door toepassing van de nieuwe beleidsregels in een ongunstigere positie komt, is onvoldoende om van dit uitgangspunt af te wijken. Wel kan in bijzondere gevallen van dit uitgangspunt worden afgeweken. Van een dergelijk bijzonder geval zal bijvoorbeeld sprake kunnen zijn indien in rechte is vastgesteld dat het eerdere besluit in strijd met de oude beleidsregels een weigering inhoudt en dat besluit vernietigd is teneinde die beleidsregels op de juiste wijze toe te passen.
    
    2.4.1. Ten tijde van het besluit op bezwaar van 4 juni 2007 golden de oude beleidsregels. In dat besluit is overwogen dat [appellant] in de periode van vier jaar voorafgaand aan het moment van toetsing, als bedoeld in paragraaf 3.1 van de oude beleidsregels, niet voorkomt in de justitiële documentatie, dat hij in deze periode evenmin enige tijd in de gevangenis heeft doorgebracht en dat in de justitiële documentatie ten aanzien van hem geen zedendelicten worden vermeld. In haar uitspraak van 4 maart 2009 heeft de Afdeling overwogen dat de minister bij het vaststellen van de oude beleidsregels heeft gekozen voor het uitgangspunt dat een aanvraag om afgifte van een VOG wordt ingewilligd indien de aanvrager in de periode van vier jaar voor indiening van de aanvraag niet in de justitiële documentatie voorkomt, waarbij, voor zover hier van belang, uitsluitend een uitzondering is gemaakt voor zedendelicten. Hieruit vloeit voort dat de minister bij het vaststellen van de beleidsregels moet hebben voorzien dat deze ertoe strekten dat aan plegers van andere categorieën delicten een VOG wordt afgegeven indien zij aan de overige voorwaarden van de beleidsregels voldoen. In de uitspraak van 4 maart 2009 was de Afdeling van oordeel dat de door de minister ingeroepen bijzondere omstandigheid dat het door [appellant] gepleegde delict een ernstig misdrijf gericht tegen het leven is dat, mede gelet op veranderde inzichten omtrent het belang van een veilige schoolomgeving, niet verenigbaar is met de functie ten behoeve waarvan de VOG is aangevraagd, geen grond biedt om ten nadele van [appellant] af te wijken van de oude beleidsregels. Omdat de minister in het besluit van 4 juni 2007 ook overigens niet uiteen had gezet waarom zich met betrekking tot het door [appellant] gepleegde feit bijzondere individuele omstandigheden voordoen die rechtvaardigen dat zijn aanvraag om afgifte van een VOG niet wordt ingewilligd hoewel in het door de minister ingewonnen reclasseringsrapport aan de kans op recidive de laagst mogelijke classificatie is gegeven en [appellant] reeds sedert 2002 in het onderwijs werkzaam is, was dit besluit naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende gemotiveerd.
    
    2.4.2. In het nieuwe besluit op bezwaar van 16 april 2009 heeft de minister geen bijzondere omstandigheden aangevoerd op grond waarvan destijds afwijking van de oude beleidsregels gerechtvaardigd was. Ter zitting bij de Afdeling heeft hij dit desgevraagd evenmin gedaan. Aldus heeft de minister geen uitvoering gegeven aan de uitspraak van de Afdeling van 4 maart 2009. Dat als uitgangspunt heeft te gelden dat een bestuursorgaan bij een heroverweging in bezwaar het beleid toepast zoals dat op dat moment geldt, biedt hiervoor geen rechtvaardiging. Zoals hiervoor onder 2.4 is overwogen, kan er in bijzondere gevallen aanleiding zijn van dit uitgangspunt af te wijken. Een dergelijk geval doet zich hier voor. Omdat de minister ook na de vernietiging van het eerste besluit op bezwaar van 4 juni 2007 geen bijzondere omstandigheden heeft aangevoerd op grond waarvan hij in afwijking van de oude beleidsregels de afgifte van de VOG mocht weigeren, dient het er voor te worden gehouden dat [appellant] ten tijde van dit besluit op bezwaar met succes aanspraak kon maken op afgifte van de door hem aangevraagde VOG. Onder deze omstandigheden brengt de rechtszekerheid met zich dat de minister bij het besluit van 16 april 2009 toepassing diende te geven aan de oude beleidsregels. De voorzieningenrechter heeft dit niet onderkend.
    
    Het betoog slaagt.
    
    2.5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 16 april 2009 van de minister alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt eveneens voor vernietiging in aanmerking. Zoals hiervoor is overwogen, leidt de toepassing van de oude beleidsregels ertoe dat de minister gehouden is de VOG aan [appellant] te verstrekken. De Afdeling zal om die reden op na te melden wijze in de zaak voorzien. Het besluit van 10 april 2006 zal worden herroepen. De minister dient binnen twee weken na verzending van deze uitspraak aan [appellant] een VOG te verstrekken. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    
    2.6. De minister dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Het verzoek van [appellant] om vergoeding van de kosten die hij in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken wordt afgewezen, nu niet is gebleken van kosten die ingevolge het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komen.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Utrecht van 16 juli 2009 in zaak nr. 09/1439;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van de minister van Justitie van 16 april 2009, kenmerk 35600200510260005;
    
    V. herroept het besluit van de minister van Justitie van 10 april 2006, kenmerk NP 35600200510260005;
    
    VI. bepaalt dat de minister van Justitie binnen twee weken na verzending van deze uitspraak aan [appellant] een verklaring omtrent het gedrag verstrekt;
    
    VII. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 16 april 2009;
    
    VIII. veroordeelt de minister van Justitie tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.314,44 (zegge: dertienhonderdveertien euro en vierenveertig cent), waarvan € 1.288,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IX. gelast dat de minister van Justitie aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 373,00 (zegge: driehonderddrieënzeventig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, voorzitter, en mr. T.M.A. Claessens en mr. C.W. Mouton, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.J.A. Idema, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Konijnenbelt w.g. Idema
      Voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 9 juni 2010
    
    512.