ECLI:NL:RVS:2017:2685, Raad van State, 04-10-2017, 201508672/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-10-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 oktober 2014 heeft het college besloten op het verzoek van [wederpartij] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob). Zijn verzoek strekt tot openbaarmaking van alle documentatie over personeelsuitjes van de gemeente in 2012 en 2013. Het college heeft dit verzoek afgewezen, op de grond dat het verzoek geen bestuurlijke aangelegenheid betreft en geen betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan.

201508672/1/A3.
    Datum uitspraak: 4 oktober 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    het college van burgemeester en wethouders van Heusden,  
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 13 oktober 2015 in zaak nr. 15/1136 in het geding tussen:
    
    [wederpartij]
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 6 oktober 2014 heeft het college besloten op het verzoek van [wederpartij] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob). Zijn verzoek strekt tot openbaarmaking van alle documentatie over personeelsuitjes van de gemeente in 2012 en 2013. Het college heeft dit verzoek afgewezen, op de grond dat het verzoek geen bestuurlijke aangelegenheid betreft en geen betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan.
    
    Op 5 maart 2015 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard op de grond dat het verzoek een bestuurlijke aangelegenheid betreft en meegedeeld het verzoek nader inhoudelijk te zullen beoordelen en daarop te besluiten. [wederpartij] is verzocht om het verzoek binnen drie weken nader te specificeren. Het verzoek tot vergoeding van de  gemaakte kosten in bezwaar is afgewezen omdat het college de gemachtigde niet als beroepsmatig rechtsbijstandverlener aanmerkt.
    
    Op 15 april 2015 is het verzoek gespecificeerd.
    
    Op 17 april 2015 heeft het college nader besloten en het verzoek buiten behandeling gesteld vanwege het feit dat dit niet binnen drie weken nadat daarom is verzocht, is gespecificeerd.
    
    Bij uitspraak van 13 oktober 2015 heeft de rechtbank het beroep gericht tegen het niet tijdig beslissen niet-ontvankelijk verklaard, vastgesteld dat het college een dwangsom van € 1140,00 heeft verbeurd vanwege niet tijdig beslissen op het verzoek, het door [wederpartij] tegen het besluit van 17 april 2015 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft op 28 januari 2016 een nieuw besluit op bezwaar genomen.
    
    [wederpartij] heeft hiertegen beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een zienswijze ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 april 2017, waar het college, vertegenwoordigd door mr. S.J.M. van Hezewijk, en [wederpartij], vertegenwoordigd door [gemachtigde], zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Ontvankelijkheid
    
    1.    Het college betoogt dat de handelwijze van [wederpartij] en zijn gemachtigde [gemachtigde] blijk geeft van misbruik van een wettelijke bevoegdheid. Daartoe betoogt het college dat het verzoek willekeurig en onlogisch is. [wederpartij] heeft een veelheid van soortgelijke verzoeken bij veel gemeenten ingediend. Hij stuurt direct ingebrekestellingen en maakt direct bezwaar zonder eerst gebruik te maken van de expliciet in de Wob-besluiten opgenomen informele mogelijkheden tot contact, aldus het college. Het beroep spitst zich daarnaast volgens het college toe op het verkrijgen van een proceskostenvergoeding. Ook wil de gemachtigde van [wederpartij] in beginsel niet op de hoorzitting verschijnen, maar telefonisch worden gehoord. Daarnaast hebben [wederpartij] en zijn gemachtigde volgens het college eerder verzoeken gedaan die zijn aangemerkt als oneigenlijk gebruik van procesrecht.
    
    1.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen onder andere in de uitspraak van 7 oktober 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3118) kan ingevolge artikel 13, gelezen in verbinding met artikel 15, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek de bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen, niet worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich tegen inhoudelijke behandeling van een bij de bestuursrechter ingesteld beroep dat misbruik van recht behelst en bieden een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig beroep. Daartoe zijn zwaarwichtige gronden vereist, die onder meer aanwezig zijn indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij zijn gegeven, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw.
    
    1.2.    De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het verzoek en het beroep van [wederpartij] misbruik van recht behelzen. Het verzoek ziet op een concreet aangegeven onderwerp over een afgebakende periode. [wederpartij] heeft gesteld hetzelfde verzoek bij een beperkt aantal gemeenten te hebben gedaan. Hij heeft toegelicht dat hij met deze steekproef de uitgaven van verschillende gemeenten aan personeelsuitjes wil vergelijken en de resultaten van die vergelijking op zijn website publiceren. Ter zitting is de onderzoeksopzet toegelicht. [wederpartij] en zijn gemachtigde hebben evenmin zodanig procesgedrag vertoond dat het gebruik maken van de bevoegdheid om bezwaar en beroep in te dienen als misbruik van die bevoegdheid gezien kan worden. Daarbij kent de Afdeling betekenis toe aan het feit dat de besluitvorming aanleiding gaf om daartegen op te komen, onder andere omdat het verzoek niet inhoudelijk is behandeld en de besluiten een weigering tot openbaarmaking van de gevraagde gegevens tot gevolg hadden.
    
    Inhoudelijk
    
    Hoger beroep college
    
    2.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte de brief van 5 maart 2015 niet als besluit op bezwaar heeft aangemerkt en derhalve ten onrechte heeft geoordeeld dat een dwangsom verschuldigd is.
    
        Het college betoogt voorts dat het besluit van 5 maart 2015 niet in strijd is met artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Het college betoogt dat een primair besluit slechts in bezwaar behoeft te worden herroepen als daarvoor aanleiding is. Het college had in het besluit op bezwaar ook alleen de motivering aan kunnen passen. Om zorgvuldig een besluit te nemen was volgens het college eerst nader onderzoek nodig. Daarvoor was volgens het college de in de brief van 5 maart 2015 gevraagde specificatie nodig.
    
        Het college betoogt ten slotte dat [wederpartij] geen bezwaar of beroep heeft ingesteld tegen het alsnog genomen besluit van 17 april 2015 en dat dit besluit daarom formele rechtskracht heeft gekregen.
    
    2.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 15 december 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AR7540 kan de enkele gegrondverklaring van een bezwaar, zonder dat het primaire besluit wordt herroepen of daarvoor een nieuw besluit in de plaats wordt gesteld, niet worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Indien tegen een dergelijke beslissing beroep wordt ingesteld, wordt dit aangemerkt als een beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit.
    
        Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 27 juni 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA8119 vloeit uit het karakter van de bezwaarschriftprocedure voort dat indien het bestuursorgaan na heroverweging tot de conclusie komt dat het aangevochten besluit niet in stand kan blijven, dit orgaan niet kan volstaan met gegrondverklaring van het bezwaarschrift. In dat geval dient voor het onjuist bevonden besluit een nieuw besluit in de plaats te worden gesteld. In sommige gevallen kan een vervangend besluit niet meteen worden genomen maar pas enige tijd later, omdat bijvoorbeeld eerst een extern advies moet worden ingewonnen. Indien tussen het onvolledige besluit op bezwaar en het later genomen vervangende besluit een onverbrekelijke samenhang bestaat vormen zij samen het in heroverweging genomen besluit op bezwaar.
    
    2.2.    Bij brief van 5 maart 2015 heeft het college het bezwaar van [wederpartij] gegrond verklaard omdat het van oordeel is dat het verzoek wel ziet op een bestuurlijke aangelegenheid. Het college heeft meegedeeld het verzoek inhoudelijk te zullen beoordelen en daarop te besluiten. Ten behoeve van het nieuwe besluit op het verzoek heeft het college verzocht om het verzoek binnen drie weken nader te specificeren. Het verzoek tot vergoeding van de gemaakte kosten in bezwaar is afgewezen omdat de gemachtigde niet als beroepsmatig rechtsbijstandverlener is aangemerkt.
    
        Op 15 april 2015 is het verzoek door [wederpartij] gespecificeerd. Op 17 april 2015 heeft het college nader besloten en het verzoek buiten behandeling gesteld vanwege het feit dat de specificatie niet binnen drie weken is ontvangen.
    
    2.3.    In de brief van 5 maart 2015 is het bezwaar gegrond verklaard omdat het eerdere besluit onjuist werd bevonden. Het college heeft dit besluit echter niet herroepen of daarvoor een nieuw besluit in de plaats gesteld. De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat de brief van 5 maart 2015 geen besluit op bezwaar is en het beroep daartegen als een beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar aangemerkt. Nu deze brief geen besluit is, wordt niet toegekomen aan de vraag of de brief van 5 maart 2015 voldoet aan artikel 7:11 van de Awb.
    
        Tussen het gegrond verklaren van het bezwaar in de brief van 5 maart 2015 en het later alsnog genomen besluit van 17 april 2015 bestaat een onverbrekelijke samenhang. Deze moeten dus worden beschouwd als de samenstellende bestanddelen van de in heroverweging genomen beslissing op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar. Dit besluit is echter pas op 17 april 2015 tot stand gekomen. De rechtbank heeft deze datum dan ook terecht als datum van het besluit op bezwaar genomen en op grond daarvan de verschuldigdheid en hoogte van de dwangsom vastgesteld.
    
        Ingevolge artikel 6:20, derde lid, heeft het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit mede betrekking op het alsnog genomen besluit. Het beroep bij de rechtbank is derhalve mede gericht tegen het op 17 april 2015 genomen besluit. Het besluit van 17 april 2015 heeft derhalve geen formele rechtskracht gekregen.
    
        De betogen van het college falen.
    
    Proceskosten in bezwaar
    
    3.    Het college stelt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college ten onrechte het verzoek tot proceskostenvergoeding heeft afgewezen op de grond dat [gemachtigde] onvoldoende juridische ervaring en scholing heeft om als rechtsbijstandverlener te worden aangemerkt. Het verzoek tot proceskostenvergoeding is volgens het college in bezwaar terecht afgewezen.
    
    3.1.    Om voor een vergoeding van kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in aanmerking te komen, dient degene die als derde beroepsmatig rechtsbijstand verleent voldoende deskundig te zijn. Daartoe dient hij over enige juridische scholing te beschikken. Bij de beoordeling daarvan kunnen onder meer de door hem ingediende processtukken worden betrokken.
    
        Gelet op de processtukken van [gemachtigde] en op de door hem overgelegde certificaten van juridische scholing over de jaren 2013, 2014 en 2015 en gelet op het feit dat hij de afgelopen jaren regelmatig voor cliënten procedures voert onder de handelsnaam [gemachtigde] Rechtsbijstand, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat hij in deze procedure beroepsmatig rechtsbijstand heeft verleend.
    
        Het betoog van het college faalt.
    
    4.    Daarnaast betoogt het college dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de primaire beslissing is herroepen. Het college betoogt dat met het besluit van 17 april 2015 het primaire besluit in feite in stand is gelaten, omdat het buiten behandeling stellen van het verzoek hetzelfde effect heeft als een afwijzing.
    
    4.1.    Artikel 7:15, tweede lid, van de Awb luidt:
    
    "De kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, worden door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voorzover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid."
    
    4.2.    Met het besluit van 17 april 2015 is het primaire besluit tot afwijzing van het verzoek om informatie herroepen en vervangen door het buiten behandeling stellen van het verzoek. Nu met het buiten behandeling stellen van een verzoek geen inhoudelijk oordeel wordt gegeven over dit verzoek is dit een herroeping van de afwijzing op inhoudelijke gronden in het primaire besluit. De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat het primaire besluit in het besluit van 17 april 2015 is herroepen.
    
        Het betoog van het college faalt.
    
    Conclusie hoger beroep college
    
    Het hoger beroep van het college is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    Beroep [wederpartij] tegen besluit van 28 januari 2016
    
    5.    [wederpartij] heeft onder de vermelding "incidenteel hoger beroep" beroep ingesteld tegen het nieuwe besluit op bezwaar van 28 januari 2016 (verzonden 29 januari 2016).
    
    5.1.    Bij besluit van 28 januari 2016 heeft het college het vernietigde besluit van 17 april 2015 vervangen. Dit besluit wordt gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    
        De gronden uit het door [wederpartij] als incidenteel hoger beroep aangeduide stuk zullen gelet daarop als gronden van beroep gericht tegen dit besluit worden aangemerkt.
    
    6.    [wederpartij] betoogt dat het college het verzoek had kunnen behandelen op grond van de precisering van zijn verzoek op 15 april 2015 en de tijdens de bezwaarprocedure gegeven toelichting. Voor zover het college desondanks meent dat die precisering niet voldoende is, had het college een nieuwe hoorzitting kunnen houden of nadere toelichting kunnen verzoeken. [wederpartij] betoogt dat het college dat niet heeft gedaan en daarom het bezwaar ten onrechte ongegrond heeft verklaard en het verzoek heeft afgewezen.
    
    6.1.    Het college heeft in het nieuwe besluit op bezwaar van 28 januari 2016 de nadere specificatie betrokken die [wederpartij] in het bezwaarschrift van 14 november 2014, in de brief van 15 april 2015 en in de pleitnota ten behoeve van de hoorzitting bij de bezwaarschriftencommissie heeft overgelegd. Het college heeft het bezwaar ongegrond verklaard en het verzoek in heroverweging afgewezen op de grond dat het niet voldoende gespecificeerd is.
    
    6.2.    In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank bepaald dat het college opnieuw op het bezwaar diende te beslissen met inachtneming van de uitspraak. In de uitspraak van de rechtbank is geoordeeld dat [gemachtigde] als beroepsmatig rechtsbijstandverlener moet worden aangemerkt. Het college diende met inachtneming van de uitspraak een nieuw besluit te nemen. Omdat het college de proceskostenvergoeding in bezwaar heeft afgewezen op de grond dat [gemachtigde] niet als beroepsmatig rechtsbijstandverlener kan worden aangemerkt, heeft het in zoverre het besluit niet genomen met inachtneming van de uitspraak van de rechtbank en komt het besluit reeds daarom voor vernietiging in aanmerking.    
    
        [wederpartij] heeft in zijn initiële verzoek gevraagd om openbaarmaking van alle documentatie met betrekking tot personeelsuitjes in 2012 en 2013. Daarnaast is in de specificatie van 15 april 2015 en de pleitnotitie ten behoeve van de hoorzitting in bezwaar toegelicht dat het verzoek onder andere  ziet op documentatie inzake de kosten van personeelsuitjes, te weten facturen, offertes en betalingsbewijzen, documenten inzake het vrijmaken van budgetten in de begroting, stukken omtrent de motivering van de begroting, documenten over het inhouden van bedragen voor de personeelsvereniging of personeelsuitjes. Voorts ziet het verzoek op uitnodigingen die uitgedeeld zijn aan medewerkers, e-mails, berichten op intranet en sms-verkeer. Ook stukken van de OR en van Human Resource die zien op personeelsuitjes vallen onder het verzoek, zo heeft [wederpartij] toegelicht in de pleitnotitie.
    
        Het begrip personeelsuitjes tezamen met de nadere toelichtingen over de soort documenten of andere dragers van informatie naar tijd beperkt is niet zodanig vaag of onduidelijk dat het college niet in staat kan worden geacht om een oordeel te vormen of de gevraagde stukken onder het college berusten en, zo ja, deze openbaar te maken. Gelet op het verzoek en de nadere toelichting is de Afdeling van oordeel dat het college in het nieuwe besluit van 28 januari 2016 niet heeft mogen afzien van een inhoudelijke beoordeling van het verzoek. Het college heeft derhalve ten onrechte het verzoek afgewezen op de grond dat het onvoldoende gespecificeerd was.
    
        Het betoog van [wederpartij] slaagt.
    
    7.    [wederpartij] betoogt voorts dat het college ten onrechte in het nieuwe besluit op bezwaar wederom het verzoek om vergoeding van de proceskosten in bezwaar heeft afgewezen omdat zijn gemachtigde [gemachtigde] door het college niet als professionele rechtsbijstandverlener wordt aangemerkt.
    
    7.1.     Zoals onder 3.1 heeft het college [gemachtigde] ten onrechte niet als professionele rechtsbijstandverlener aangemerkt.
    
        Het betoog slaagt.
    
    Conclusie beroep [wederpartij]
    
    8.    Het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 28 januari 2016 is gegrond. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 3, vijfde lid, van de Wob voor vernietiging in aanmerking.
    
    Proceskostenvergoeding
    
    9.    Het college dient ten aanzien van [wederpartij] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
        Het college dient in het nieuw te nemen besluit op bezwaar te oordelen over de proceskosten in bezwaar.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II.    verklaart het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 28 januari 2016 gegrond;
    
    III.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Heusden van 28 januari 2016;
    
    IV.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Heusden tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 990,00 (zegge: negenhonderdnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    V.    bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Heusden een griffierecht van € 497,00 (zegge: vierhonderdzevenennegentig euro) wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. F.D. van Heijningen en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. D. Rietberg, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Rietberg
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 4 oktober 2017
    
    725.