ECLI:NL:RVS:2018:2517, Raad van State, 25-07-2018, 201705000/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-07-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 juni 2014 heeft het college een aanvraag van [partij] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen. [partij] is eigenaar van de woning aan [locatie 1] te Helmond. Bij besluit van 13 november 2013 heeft het college aan [appellant sub 1] een omgevingsvergunning verleend om, in afwijking van het ter plaatse geldende bestemmingsplan, kamers te verhuren van het naast de woning van [partij] gelegen pand aan [locatie 2]. [partij] heeft het college bij brief van 13 januari 2014 verzocht hem tegemoet te komen in de schade die hij als gevolg van dit besluit lijdt.

201705000/1/A2.
    Datum uitspraak: 25 juli 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1.    [appellant sub 1], wonend te Helmond,
    2.    het college van burgemeester en wethouders van Helmond,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 4 mei 2017 in zaak nr. 17/198 in het geding tussen:
    
    [partij]
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 24 juni 2014 heeft het college een aanvraag van [partij] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    
    Bij besluit van 12 februari 2015 heeft het college het door [partij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 5 oktober 2015 heeft het college het door [partij] tegen het besluit van 24 juni 2014 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 10 juni 2016 heeft de rechtbank de besluiten van 12 februari en 5 oktober 2015 vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit moet nemen op het door [partij] tegen het besluit van 24 juni 2014 gemaakte bezwaar.
    
    Bij besluit van 8 december 2016 heeft het college het door [partij] tegen het besluit van 24 juni 2014 opnieuw ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 4 mei 2017 heeft de rechtbank het door [partij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dit besluit vernietigd, het besluit van 24 juni 2014 herroepen en bepaald dat [partij] in aanmerking komt voor een tegemoetkoming van € 3.600,00 en dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en het college hoger beroep ingesteld.
    
    [appellant sub 1] heeft een nader stuk ingediend.
    
    [partij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 juni 2018, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door mr. J.W. de Rijk, advocaat te Helmond, het college, vertegenwoordigd door mr. M.C. Boelens-Horn en mr. J.L.S. van der Velden, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij], bijgestaan door mr. S. Oord, rechtsbijstandverlener te Amsterdam, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [partij] is eigenaar van de woning aan [locatie 1] te Helmond. Bij besluit van 13 november 2013 heeft het college aan [appellant sub 1] een omgevingsvergunning verleend om, in afwijking van het ter plaatse geldende bestemmingsplan, kamers te verhuren van het naast de woning van [partij] gelegen pand aan [locatie 2]. [partij] heeft het college bij brief van 13 januari 2014 verzocht hem tegemoet te komen in de schade die hij als gevolg van dit besluit lijdt.
    
    Rechtbankuitspraak van 10 juni 2016
    
    2.    De rechtbank heeft in haar uitspraak van 10 juni 2016 vastgesteld dat de omgevingsvergunning planologisch meerdere huishoudens in één woning toestaat. In de vergunning is geen limiet aan het aantal kamers en het aantal bewoners gesteld en dus ook niet aan het aantal huishoudens. Het moet er dan ook voor worden gehouden dat het is toegestaan de woning te verhuren aan een onbeperkt aantal huishoudens. Volgens de rechtbank heeft het college terecht opgemerkt dat ook overlast kan ontstaan door bewoning van de woning door één huishouden, zelfs met één persoon of in een andere samenlevingsvorm dan een gezin. Dit wordt door [partij] niet betwist, al merkt hij volgens de rechtbank terecht op dat bij de andere samenlevingsvorm wel sprake moet zijn van een huishouden en enige mate van verbondenheid tussen de bewoners. Aangezien het college een onbeperkt aantal huishoudens, ofwel bewoners of groepen bewoners zonder enige mate van verbondenheid heeft toegelaten, is het risico op overlast evenredig groter geworden. Dit is een ruimtelijk relevant effect. Door de toename van het risico op overlast vindt, naar het oordeel van de rechtbank, een planologische verslechtering plaats. Dit heeft het college volgens de rechtbank verkeerd ingeschat. Verder heeft de rechtbank overwogen dat bij het vaststellen van de WOZ-waarde vooral de feitelijke situatie bepalend is, maar dat dit niet wegneemt dat in zaken, waarin sprake is van een planologisch nadeel, bij de waardering van dat nadeel een daling van de WOZ-waarde moet worden betrokken. Dat heeft het college ten onrechte nagelaten, aldus de rechtbank.
    
    Besluit van 8 december 2016
    
    3.    Het college heeft aan zijn besluit van 8 december 2016 een advies van mr. J. Geers en C.A. van Beukering, werkzaam bij Tog Nederland Zuid B.V., van 17 november 2016 ten grondslag gelegd. Volgens Geers en Van Beukering leidt de planologische wijziging tot een zeer beperkte verslechtering van de privacy van [partij] en tot een zeer beperkte toename van de verkeersintensiteit. Uit de uitspraak van de rechtbank van 10 juni 2016 volgt dat de omgevingsvergunning het toelaat om in één woning meerdere huishoudens te hebben. Een onbeperkt aantal huishoudens, ofwel bewoners of groepen bewoners zonder enige mate van verbondenheid, vergroot het risico op overlast. Hierbij moet met name worden gedacht aan lichthinder en geluidsoverlast veroorzaakt door een intensiever gebruik van de opstallen omwille van de woonfunctie. Omdat de woning van [partij] al werd omsloten door woningen en er daarom reeds sprake was van overlast, brengt de omgevingsvergunning voor [partij] beperkt nadeel met zich. Van Beukering heeft de waarde van de woning van [partij] vóór de planologische wijziging getaxeerd op € 320.000,00 en ná de wijziging op € 317.000,00. De schade die [partij] als gevolg van het besluit van 13 november 2013 lijdt - € 3.000,00 - valt daarmee binnen het normaal maatschappelijk risico van [partij] en dient voor zijn rekening te blijven. Dat de WOZ-waarde van de woning van [partij] is verlaagd van € 350.000,00 naar € 297.000,00 kan volgens Geers en Van Beukering slechts in geringe mate het gevolg zijn van de kamerbewoning van het pand aan [locatie 2]. Hierbij wijzen zij erop dat de WOZ-waarde niet alleen naar beneden is bijgesteld omdat bij de waardebepaling onvoldoende rekening is gehouden met de kamerbewoning van het pand aan [locatie 2], maar ook omdat onvoldoende rekening is gehouden met de eenvoudige voorzieningen in de woning van [partij].
    
    Rechtbankuitspraak van 4 mei 2017
    
    4.    De rechtbank is van oordeel dat Geers en Van Beukering bij de beoordeling van het planologisch nadeel ten onrechte aspecten hebben betrokken die zij ook hebben betrokken bij de bepaling van de waarde van de woning van [partij] in de oude situatie. Dat onder het oude planologische regime reeds sprake was of kon zijn van een aantasting van privacy, een aanzienlijke parkeerdruk of een risico op overlast resulteert in een lagere waarde van de woning op de peildatum. Het neemt echter niet weg dat onder het nieuwe planologische regime deze nadelen onbeperkt kunnen toenemen omdat geen beperking is gesteld aan het aantal huishoudens in het pand. De enige beperking die er is, is gelegen in (de omvang van) het pand zelf. Op een gegeven moment zal het pand uit zijn voegen barsten als er te veel mensen in wonen. Dat neemt niet weg dat er een groot aantal individuen kan wonen in een huis dat voorheen slechts een dak boven het hoofd kon bieden aan één huishouden. Weliswaar kan een woongroep ook als een huishouden worden betiteld en kan een woongroep ook overlast veroorzaken, maar het verschil tussen een woongroep als huishouden en een onbepaalde groep individuen, is dat dit huishouden een duurzame bestendige gemeenschappelijke relatie met elkaar zou moeten hebben - anders is het geen huishouden. Die individuen hoeven dat niet te hebben. Het is eenvoudiger een huishouden aan te spreken op overlast dan bijvoorbeeld tien huishoudens. Dat niet met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid valt uit te sluiten dat zich in het pand aan [locatie 2] tien huishoudens zouden vestigen maakt de rechtbank op uit de onweersproken stelling van [partij] dat hij de dag voor de zitting nog dertien Afrikanen als buren had. Geers en Van Beukering hebben de mogelijke gevolgen van de planologische wijziging derhalve onvoldoende onderkend, aldus de rechtbank. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom sprake is van beperkt planologisch nadeel, terwijl de WOZ-waarde van de woning van [partij] fors is gedaald, met ongeveer 15%. Uit het vorenstaande volgt volgens de rechtbank dat het college het advies van Geers en Van Beukering niet aan zijn besluitvorming ten grondslag kon leggen. De rechtbank heeft het aangewezen geacht zelf in de zaak te voorzien. Volgens de rechtbank kan worden uitgegaan van de door Geers getaxeerde waarde van de woning vóór de planologische wijziging. Zij stelt de waardevermindering in goede justitie vast op € 10.000,00. Na aftrek van 2% van de door Geers getaxeerde waarde op de voet van artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wet ruimtelijke ordening resulteert dit in een tegemoetkoming ten bedrage van € 3.600,00, aldus de rechtbank.
    
    Hoger beroep
    
    5.    [appellant sub 1] en het college betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college het advies van Geers en Van Beukering niet aan zijn besluitvorming ten grondslag kon leggen. Volgens [appellant sub 1] en het college heeft de rechtbank ten onrechte gewicht toegekend aan de mededeling van [partij] dat hij een dag voor zitting nog dertien Afrikanen als buren had. [appellant sub 1] bestrijdt dat dit het geval was. Het college stelt zich op het standpunt dat de feitelijke situatie niet van belang is bij de planvergelijking. De rechtbank heeft volgens [appellant sub 1] en het college het verschil tussen het oude planologische regime, dat één huishouden toestond in het pand aan [locatie 2], en het nieuwe planologische regime, dat kamerverhuur toestaat, overschat. Een huishouden moet volgens vaste rechtspraak ruimer moet worden opgevat dan de rechtbank - kennelijk - veronderstelt. Volgens het college dient niet het aantal huishoudens dat op één adres is toegestaan leidend te zijn, maar het aantal personen. Het aantal personen dat het pand aan [locatie 2] onder het oude regime kon bewonen wijkt niet af van het aantal personen dat het pand onder het nieuwe regime kan bewonen. [appellant sub 1] en het college voeren verder aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat Geers en Van Beukering onvoldoende hebben gemotiveerd waarom de door Geers vastgestelde waardedaling van de woning van [partij] sterk afwijkt van de daling van de WOZ-waarde. Volgens de WOZ-beschikking is de waarde van de woning van [partij] lager vastgesteld, omdat bij een eerdere vaststelling onvoldoende rekening is gehouden met de kamerbewoning van het pand aan [locatie 2] en met de eenvoudige voorzieningen in de woning. Hoe deze twee waardedrukkende factoren zich tot elkaar verhouden blijkt niet uit de beschikking, zodat niet kan worden geconcludeerd dat het toestaan van kamerbewoning in het pand aan [locatie 2] een sterk waardedrukkend effect heeft. [appellant sub 1] wijst er verder op dat de WOZ-waarden van de woningen in de gemeente Helmond in het algemeen lager zijn vastgesteld zonder dat hiervoor specifieke waardedrukkende omgevingsfactoren zijn aan te wijzen. Ten slotte voert [appellant sub 1] aan dat de uitspraak van de rechtbank innerlijk tegenstrijdig is, omdat, hoewel de rechtbank oordeelt dat het advies van Geers en Van Beukering ondeugdelijk is, zij uitgaat van de door Geers getaxeerde waarde van de woning van [partij].
    
    5.1.    Indien in een advies van een door een bestuursorgaan benoemde onafhankelijke en onpartijdige deskundige op objectieve wijze verslag is gedaan van het door deze deskundige verrichte onderzoek en daarin op inzichtelijke wijze is aangegeven welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, mag dat bestuursorgaan bij het nemen van een besluit op een verzoek om tegemoetkoming in planschade van dat advies uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht (zie de uitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582). Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het advies van Geers en Van Beukering van 17 november 2016 niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen en dat het college hier zijn besluitvorming niet op heeft kunnen baseren. De Afdeling overweegt hiertoe als volgt.
    
    5.2.    Voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade dient te worden onderzocht of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en ten gevolge daarvan schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient de desbetreffende wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze planschade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het oude planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar hetgeen maximaal op grond van het oude planologische regime kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking heeft plaatsgevonden (zie de genoemde Afdelingsuitspraak van 28 september 2016).
    
    5.3.    In haar uitspraak van 10 juni 2016 heeft de rechtbank overwogen dat, aangezien het college een onbeperkt aantal huishoudens heeft toegelaten, het risico op overlast voor [partij] evenredig groter is geworden en dat dit een ruimtelijk relevant effect is. Door de toename van het risico op overlast vindt, naar het oordeel van de rechtbank, een planologische verslechtering plaats. Tegen de uitspraak van 10 juni 2016 is geen hoger beroep ingesteld, zodat moet worden uitgegaan van de juistheid van hetgeen de rechtbank heeft vastgesteld. Geers en Van Beukering hebben zich op het standpunt gesteld dat het planologisch nadeel dat [partij] als gevolg van het besluit van 13 november 2013 lijdt beperkt is en dat dit zich vertaalt in een waardevermindering van € 3.000,00. De Afdeling is van oordeel dat Geers en Van Beukering dit standpunt onvoldoende hebben onderbouwd en dat daarom niet van de juistheid ervan kan worden uitgegaan. De Afdeling volgt de rechtbank in haar in de uitspraak van 4 mei 2017 gegeven oordeel dat onder het nieuwe planologische regime de aantasting van privacy, de parkeerdruk en het risico op overlast aanzienlijk kunnen toenemen omdat geen beperking is gesteld aan het aantal huishoudens in het pand en dat Geers en Van Beukering de mogelijke gevolgen van de planologische wijziging onvoldoende hebben onderkend. De Afdeling volgt [appellant sub 1] en het college niet in hun standpunt dat de rechtbank het onder 5.2 weergegeven toetsingskader onjuist heeft toegepast. De Afdeling begrijpt de overweging over de feitelijke situatie zo dat de rechtbank hiermee heeft willen illustreren dat het niet met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid valt uit te sluiten dat zich in het pand aan [locatie 2] tien huishoudens zouden kunnen vestigen. Zolang een feitelijke situatie niet strijdig is met het geldende planologische regime kan deze bij uitstek dienen om de mogelijke gevolgen van de planologische situatie te illustreren.
    
        De rechtbank heeft bij haar beoordeling verder terecht de forse daling van de WOZ-waarde van de woning van [partij] betrokken. Hoewel een daling van de WOZ-waarde doorgaans geen aanleiding vormt om te twijfelen aan de juistheid van een taxatie in het kader van de bepaling van de omvang van de planschade, kan van een bestuursorgaan worden verlangd dat het zijn besluit van een nadere motivering voorziet in het geval een aanzienlijk verschil tussen de WOZ-waarde en de taxatie in het kader van planschade bestaat (zie de genoemde Afdelingsuitspraak van 28 september 2016). In dit geval bestond daar aanleiding voor, omdat de WOZ-waarde van de woning van [partij] is verlaagd van € 350.000,00 naar € 297.000,00 en Geers en Van Beukering tot een schade van € 3.000,00 komen. Geers en Van Beukering hebben er in hun advies op zichzelf terecht op gewezen dat uit de WOZ-beschikking blijkt dat de WOZ-waarde is gedaald omdat bij een eerdere vaststelling onvoldoende rekening is gehouden met de eenvoudige voorzieningen in de woning van [partij]. Geers en Van Beukering hebben in hun advies echter onvermeld gelaten dat in de WOZ-beschikking ook staat vermeld dat de woning als gevolg van de aan [appellant sub 1] verstrekte "kamerverhuurvergunning" "aanzienlijk" in waarde is gedaald. Deze constatering is slecht in overeenstemming te brengen met een waardedaling van € 3.000,00 en ook omdat Geers en Van Beukering hieraan voorbij zijn gegaan is hun advies gebrekkig.
    
        Uit het vorenstaande volgt dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college het advies van Geers en Van Beukering niet aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft kunnen leggen. De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling de waardevermindering van de woning van [partij] in goede justitie kunnen vaststellen op € 10.000,00, zodat dit na aftrek van 2% van de door Geers en Van Beukering getaxeerde waarde resulteert in een tegemoetkoming ten bedrage van € 3.600,00. Dat de rechtbank zich voor de waardebepaling van de woning van [partij] onder het oude planologische regime heeft gebaseerd op het advies van Geers en Van Beukering maakt, anders dan [appellant sub 1] stelt, niet dat haar uitspraak innerlijk tegenstrijdig is. Dat de rechtbank - terecht - twijfelde aan de beoordeling van de omvang van de planschade van [partij] brengt niet met zich dat zij niet kon uitgaan van de juistheid van de waardebepaling van de woning van [partij] in het advies onder het oude regime.
    
    5.4.    Het betoog faalt.
    
    Slotsom
    
    6.    De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    7.    Het college dient ten aanzien van [partij] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Helmond tot vergoeding van bij [partij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    III.    bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Helmond een griffierecht van € 501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro) wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. B.J. Schueler en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Dijkshoorn
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 juli 2018
    
    735.