ECLI:NL:RVS:2017:3523, Raad van State, 20-12-2017, 201507413/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-12-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 juni 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "Theehuis Westpolder" vastgesteld. Hieraan ligt ten grondslag het besluit van 16 juni 2014 van het college van gedeputeerde staten van Groningen waarbij ontheffing is verleend van de Omgevingsverordening Groningen 2009.

201507413/1/R2.
    Datum uitspraak: 20 december 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant A], [appellant B] en [appellant C], wonend te Vierhuizen, gemeente De Marne,
    
    en
    
    de raad van de gemeente De Marne,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 23 juni 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "Theehuis Westpolder" vastgesteld. Hieraan ligt ten grondslag het besluit van 16 juni 2014 van het college van gedeputeerde staten van Groningen waarbij ontheffing is verleend van de Omgevingsverordening Groningen 2009.
    
    Tegen deze besluiten hebben [appellant A], [appellant B] en [appellant C] beroep ingesteld.
    
    Bij besluit van 28 februari 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Theehuis Westpolder" gewijzigd vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant A], en [appellant C] zienswijzen ingediend.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 oktober 2017, waar [appellant A], [appellant C] en [appellant B], vertegenwoordigd door mr. M.A. Jansen, advocaat te Heerenveen, en de raad, vertegenwoordigd door mr. P.C.M. Smit, H.J. Schoonhoven en A. Sijpkens, zijn verschenen. Voorts is ter zitting als partij gehoord het college van gedeputeerde staten van Groningen, vertegenwoordigd door mr. M.O. van der Veen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heeft het beroep van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben. Het besluit van 28 februari 2017 is een besluit in de zin van artikel 6:19 van de Awb. Nu dat besluit niet geheel aan het beroep tegemoet komt hebben [appellant A] en anderen belang bij het besluit van 28 februari 2017 en heeft het beroep daarop mede betrekking.
    
    2.    In het gewijzigd vastgestelde plan is aan de gronden de bestemming "Gemengd" en de aanduiding "Vrijwaringszone - dijk" toegekend. De voor "Gemengd" aangewezen gronden zijn bestemd voor nutsvoorzieningen, horecabedrijf categorie 1, voorlichtingscentrum over omgevingsspecifieke onderwerpen (Waddengebied/Natuur/Groningen) met daaraan ondergeschikt bijbehorende sanitaire voorzieningen en kantoorruimte. Het gewijzigd vastgestelde plan maakt een gebouw met een hoogte van 9 m mogelijk ten behoeve van een voorlichtingscentrum en horecabedrijf categorie 1, het zogenoemde theehuis. Het theehuis en voorlichtingscentrum worden op een dijkmagazijn van het Waterschap Noorderzijlvest (hierna: het waterschap) geplaatst. Hiermee wordt een uitzichtpunt gecreëerd over de buitendijkse kwelders, de Westpolder met onder andere de karakteristieke boerderijen, de eendenkooien en de Marnewaard.
    
    3.    Het theehuis en informatiecentrum vormen het startpunt van diverse fietstochten langs de zeedijk en wandelingen over onder meer het laarzenpad. Het project "Kiek over Diek" heeft voorzien in de aanleg van een fietspad op en langs de zeedijk tussen Lauwersoog en Nieuw Statenzijl en de aanleg van de toeristische overstappunten (TOP’s) waaronder een overstappunt op de Westpolder naast het voorziene theehuis.
    
    4.    [appellant A] en anderen voeren aan dat het plan in strijd is met het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening. Tevens betogen zij dat het plan in strijd is met de Omgevingsverordening Groningen 2016 en dat de raad zich ten onrechte heeft beroepen op het overgangsrecht dat is opgenomen in de Omgevingsverordening Groningen 2016 omdat de op grond van de Omgevingsverordening Groningen 2009 verleende ontheffing niet in stand kan blijven. Voorts betogen zij dat het plan ten onrechte geen motivering bevat met betrekking tot de ladder voor duurzame verstedelijking. Tevens richten de beroepsgronden zich tegen het bodemonderzoek, het onderzoek naar de flora en fauna en het onderzoek in het kader van de gebiedsbescherming.
    
    5.    De relevante regels uit het bij besluit van 28 februari 2018 vastgestelde plan, het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (hierna: het Barro), de Wet op de ruimtelijke ordening (hierna: Wro), de Omgevingsverordening Groningen 2009 en het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro) zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    Toetsingskader
    
    6.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Het besluit van 28 februari 2017
    
    Ontvankelijkheid
    
    7.    De raad betwist de belanghebbendheid van [appellant A], [appellant B] en [appellant C]. De raad voert daartoe aan dat de afstanden tussen hun bedrijfswoningen en het plangebied te groot zijn om gevolgen van het plan te ondervinden. Bovendien is er gelet op de erfbeplanting rond de bedrijfswoningen en bedrijfsgebouwen geen of beperkt zicht op het plangebied. Het zicht vanuit de landbouwgronden is onvoldoende om [appellant A] en anderen als belanghebbenden aan te merken, aldus de raad.
    
    8.    [appellant A] en anderen stellen dat zij belanghebbenden zijn. Zij voeren daartoe aan dat zij gevolgen van het plan zullen ondervinden omdat het plan een aanzienlijk aantal verkeersbewegingen zal generen op de Westpolder, de toegangsweg naar het plangebied, dat op dit moment een verkeersluw gebied is. Dit verkeer zal direct langs hun woningen komen omdat zij langs de Westpolder wonen. Zij vrezen daarom voor verkeershinder ten gevolge van het plan. Bovendien, stellen zij, hebben zij zicht vanaf hun percelen op het plangebied waarbij zij opmerken vaak op het land te zijn.
    
    9.    Om als belanghebbende bij een besluit in de zin van de Awb te kunnen worden aangemerkt, dient een natuurlijk persoon een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang te hebben dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit.
    
    10.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 23 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2271, is het uitgangspunt dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit - zoals een bestemmingsplan of een vergunning - toestaat, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit.
    
    11.    [appellant A], [appellant B] en [appellant C] wonen en exploiteren agrarische bedrijven in de directe omgeving van het plangebied op hun gronden aan de Westpolder. De kortste afstand tussen het plangebied en de woning van [appellant C] aan de [locatie 1] te Vierhuizen bedraagt ongeveer 550 m. Tussen het plangebied en de woning van [appellant A] aan de [locatie 2] te Vierhuizen ongeveer 1,7 km en tussen het plangebied en de woning van [appellant B] aan de [locatie 3] te Vierhuizen ongeveer 2 km.
    
    12.    De ontsluiting van het plangebied is overwegend voorzien via de Westpolder langs de bedrijfswoningen van [appellant A], [appellant B] en [appellant C]. Het betreft een rustig gebied met weinig verkeer. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat De Westpolder op dit moment overwegend wordt gebruikt voor bestemmingsverkeer en verkeer ten behoeve van de omliggende agrarische bedrijven. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting volgt dat zich ter hoogte van de woningen op drukke dagen en piekdagen in het hoogseizoen een aanzienlijke vergroting van het verkeersaanbod zal voordoen in een verkeersluw en agrarisch gebied. De Afdeling acht het aannemelijk dat [appellant A], [appellant B] en [appellant C] (hierna: [appellant A] en anderen) door de uitvoering van het plan feitelijke gevolgen zullen ondervinden. Gelet op de omstandigheden bestaat geen grond voor het oordeel dat voor [appellant A] en anderen gevolgen van enige betekenis ontbreken.
    
    Barro
    
    13.    [appellant A] en anderen betogen dat het plan in strijd is met de artikelen 2.5.6, 2.5.5 en 2.5.2 van het Barro. Zij voeren aan dat het plan significante negatieve gevolgen zal hebben voor de landschappelijke kwaliteiten van het waddengebied.
    
        Tevens betogen [appellant A] en anderen dat het plangebied is gesitueerd op een primaire waterkering en op grond van artikel 2.3.4 van het Barro een bestemmingsplan alleen een wijziging kan inhouden ten opzichte van het voorgaande bestemmingsplan voor zover daarbij geen belemmeringen kunnen ontstaan voor het onderhoud, de veiligheid of mogelijkheden voor versterking van de primaire waterkering. Deze waterkering is onderdeel van het traject Lauwersmeer-Vierhuizen. [appellant A] en anderen stellen dat waarschijnlijk binnen de planperiode een aanvang zal worden gemaakt met een dijkversterking voor dit traject en in dat geval nieuw toegevoegde functies op basis van dit plan een belemmering kunnen vormen voor de uitvoering van de dijkversterking.
    
    14.    De raad stelt zich op het standpunt dat het plan niet in strijd is met het Barro. In het plan is onderbouwd dat het plan geen significante negatieve gevolgen heeft voor de landschappelijke kwaliteiten in het gebied.
    
    15.    Blijkens kaart 4 behorend bij het Barro ligt het plangebied in het Waddengebied en grenst het aan de Waddenzee.
    
    16.    Ingevolge het voorheen geldende bestemmingsplan "Buitengebied 2008" waren de gronden uitsluitend bestemd voor waterkering in de vorm van dijken. Er staat een magazijngebouw ten behoeve van deze functie. Het betreft een eenlaags gebouw met dak met een bouwhoogte van in totaal 6 m.
    
    17.    Het theehuis en voorlichtingscentrum worden op het bestaande dijkmagazijn geplaatst waardoor een gebouw met een hoogte van 9 m mogelijk is. De footprint van ongeveer 100 m2 van het bestaande gebouw wordt niet vergroot. De twee extra bouwlagen mogen ongeveer 200 m2 bedragen.
    
    18.    De Afdeling stelt vast dat het plan een wijziging van het bestaande gebruik en de bestaande bebouwing mogelijk maakt. Als landschappelijke kwaliteiten van het Waddengebied worden aangemerkt de rust, weidsheid, open horizon en natuurlijkheid met inbegrip van de duisternis.
    
    19.    In de plantoelichting is toegelicht waarom het realiseren van het theehuis en voorlichtingscentrum de landschappelijke kwaliteiten niet aantast. Daarbij is het volgende aangegeven. Het plan is landschappelijk goed ingepast en er vindt geen extra ruimtebeslag plaats omdat het theehuis en informatiecentrum op een bestaand gebouw worden geplaatst. Het huidige dijkmagazijn van het waterschap is 6 m hoog. Om bezoekers vanuit de opbouw een uitzicht te bieden over zowel de Waddenzee als het omliggende land voorziet het plan in de realisatie van een gebouw met een hoogte van 9 m. Bij het ontwerp is ervoor gekozen om het huidige dijkmagazijn te behouden. Het is één van de vele nagenoeg identieke dijkmagazijnen die het waterschap verspreid langs de kust heeft staan. Door het dijkmagazijn Westpolder te integreren in het ontwerp blijft deze herkenbaar in het landschap. Bovendien wordt het geheel geconcentreerd op één plek. Het gebouw zal gelet op de situering achter de dijk als een speldenprik op de dijk worden ervaren omdat het ongeveer 1 meter boven de dijk uitsteekt. Gelet hierop is geen sprake van horizonvervuiling. De dijk (horizon) is in de Westpolder niet kilometers kaal en leeg. Het gebouw is niet de enige verdichting langs de dijk. Ook de bomen van de nabijgelegen eendenkooien en de bebossing van de Mamewaard bepalen de horizon, aldus de toelichting.
    
        De raad heeft voorts toegelicht dat de toename van het aantal bezoekers ten gevolge van het plan beperkt is en dat de periode waar het gebruik zich zal concentreren een beperkt deel van het etmaal en jaar zal zijn. In paragraaf 4.5 van de plantoelichting is toegelicht dat als gevolg van de realisatie van het theehuis een gering effect op de verkeerssituatie wordt verwacht. Voor wat betreft het geluid is in paragraaf 4.6 van de plantoelichting opgenomen dat gelet op de omvang van het verkeer de effecten zeer gering zijn.
    
         In artikel 3, lid 3.3, van de planregels zijn beperkingen opgenomen met betrekking tot de verlichting van het terrein ter bescherming van de duisternis in het gebied.
    
         Tevens heeft de raad in dit verband verwezen naar de beperkingen die in de planregels zijn opgenomen ten aanzien van de openingstijden, het type horeca en de omvang van de horeca. In artikel 3, lid 3.3, aanhef en onder b, van de planregels is bepaald dat de horeca maximaal 100 m2 mag bedragen. Er is een horecabedrijf categorie 1 mogelijk. Volgens de definitiebepaling in artikel 1.15 is een dergelijk horecabedrijf vooral gericht op het verstrekken van etenswaren en maaltijden. Ingevolge artikel 3, lid 3.3, van de planregels mogen de openingstijden van het horecabedrijf en het voorlichtingscentrum uitsluitend in de periode tussen het tijdstip van zonsopgang en het tijdstip van zonsondergang liggen.
    
    20.    De raad heeft naar het oordeel van de Afdeling voldoende inzichtelijk gemaakt dat de met het plan voorziene ontwikkeling niet leidt tot significante negatieve gevolgen voor de landschappelijke kwaliteiten.
    
    21.    Het bestaande dijkmagazijn van het waterschap blijft gehandhaafd. Op grond van de aanduiding "vrijwaringszone - dijk" blijft de functie ten dienste van het dijkbeheer toegestaan. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de uitbreiding van het magazijngebouw zodanig beperkt is dat dit geen belemmeringen oplevert voor het onderhoud, de veiligheid, de instandhouding of de versterking van de primaire waterkering.
    
    22.    De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het plan zich niet verdraagt met de betreffende onderdelen van het Barro.
    
    De betogen falen.
    
    Omgevingsverordening Groningen 2016
    
    23.    [appellant A] en anderen betogen dat het plan niet voldoet aan de Omgevingsverordening Groningen 2016 omdat wordt voorzien in een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Tevens betogen zij dat de raad ten onrechte een beroep doet op het overgangsrecht dat is opgenomen in de Omgevingsverordening Groningen 2016 omdat de bij besluit van 16 juni 2014 door het college verleende ontheffing niet in stand kan blijven. Zij betogen dat het college niet bevoegd was om ontheffing te verlenen van artikel 4.27, vierde lid, van de destijds geldende Omgevingsverordening Groningen 2009 omdat de grondslag van de ontheffing onverbindend is. Deze grondslag heeft een ruimere strekking dan ingevolge artikel 4.1a, eerste lid, van de Wro is toegestaan. [appellant A] en anderen verwijzen in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling van 22 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2336. Tevens betogen zij dat het verlenen van een ontheffing van artikel 4.27, vierde lid, van de Omgevingsverordening provincie Groningen niet mogelijk was omdat geen sprake is van het verwezenlijken van gemeentelijk ruimtelijk beleid dat wegens bijzondere omstandigheden onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot de met de provinciale regels te dienen belangen.
    
    24.    De raad stelt zich op het standpunt dat omdat het college op 16 juni 2014 op basis van de Omgevingsverordening Groningen 2009 ontheffing heeft verleend ten behoeve van de ruimtelijke ontwikkeling die is voorzien in het plan, de regels van de Omgevingsverordening Groningen 2016, gelet op het in artikel 2.3 van deze verordening opgenomen overgangsrecht, niet van toepassing zijn op het besluit van 28 februari 2017.
    
    25.    Op 1 juni 2016 is de Omgevingsverordening Groningen 2016 vastgesteld en op 12 juli 2016 is deze Omgevingsverordening in werking getreden. Ten tijde van de vaststelling van het besluit van 28 februari 2017 diende het bestemmingsplan derhalve te voldoen aan de regels van deze Omgevingsverordening. Op grond van artikel 2.3 van deze Omgevingsverordening zijn de regels van hoofdstuk 2 van de verordening echter niet van toepassing op een bestemmingsplan dat bestemmingen en regels bevat die afwijken van deze verordening ten behoeve:
    
    a. van het vastleggen van bestaande bebouwing en bestaand gebruik;
    
    b. ontwikkelingen waarvoor Gedeputeerde Staten een ontheffing hebben verleend op grond van het recht zoals dat gold voor de inwerkingtreding van deze verordening of waarmee Gedeputeerde Staten anderszins hebben ingestemd.
    
    26.    Op 16 juni 2014 heeft het college op verzoek van de gemeente De Marne op grond van de Omgevingsverordening Groningen 2009 een ontheffing verleend ten behoeve van de in het plan opgenomen ruimtelijke ontwikkeling.
    
    27.    Tegen het besluit tot het verlenen van ontheffing kunnen met het oog op een doelmatige rechtsgang eerst rechtsmiddelen worden aangewend bij het besluit waarop het betrekking heeft. Nu het beroep van [appellant A] en anderen mede betrekking heeft op het besluit van het college van gedeputeerde staten van 16 juni 2014 tot ontheffingverlening en de raad zich op het standpunt stelt dat vanwege deze ontheffing gelet op het overgangsrecht de regels van de Omgevingsverordening provincie Groningen 2016 niet van toepassing zijn op het besluit van 28 februari 2017, maakt het beroep tegen de ontheffing derhalve deel uit van dit geding. In dat kader kunnen de bezwaren tegen de verleende ontheffing aan de orde worden gesteld en zal worden beoordeeld of het college in redelijkheid de ontheffing heeft kunnen verlenen en of de raad bij het besluit van 28 februari 2017 het overgangsrecht heeft kunnen inroepen.
    
    28.    Het college stelt dat het op grond van artikel 4.4, tweede lid, van de Omgevingsverordening Groningen 2009, zoals dat luidde ten tijde van het verlenen van de ontheffing, bevoegd was om een ontheffing te verlenen. Dit artikel heeft geen ruimere strekking dan artikel 4.1a, eerste lid, van de Wro. Tevens stelt het college dat het zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat ontheffing van artikel 4.27, vierde lid, van de Omgevingsverordening provincie Groningen 2009 kon worden verleend omdat sprake is van het verwezenlijken van gemeentelijk ruimtelijk beleid. Het vasthouden aan het verbod in artikel 4.27, vierde lid, op vergroting van het gebouw staat, gelet op de bijzondere omstandigheden van dit geval, niet in verhouding tot het met het verbod te dienen provinciaal belang, aldus het college.
    
    29.    Bij besluit van 30 maart 2013 hebben Provinciale Staten van Groningen naar aanleiding van de wijziging van de Wro waarbij artikel 4.1a, dat voorziet in een belangrijke beperking van de mogelijkheid om ontheffing te kunnen verlenen van de provinciale verordening, is toegevoegd, een aantal artikelen uit de Omgevingsverordening provincie Groningen 2009 gewijzigd vastgesteld waaronder artikel 4.4, tweede lid. Deze herziening is op 1 juni 2013 in werking getreden.     
    
    30.    De Afdeling stelt vast dat het gewijzigde artikel 4.4, tweede lid, van de Omgevingsverordening Groningen 2009 ten grondslag is gelegd aan het besluit van het college van 16 juni 2014. Naar het oordeel van de Afdeling heeft artikel 4.4, tweede lid, van de Omgevingsverordening Groningen 2009 niet een ruimere strekking dan ingevolge artikel 4.1a, eerste lid, van de Wro is toegestaan. Het betoog dat de ingeroepen grondslag uit de verordening zich niet verdraagt met artikel 4.1a, eerste lid, van de Wro, faalt.
    
    31.    Het plan maakt het vergroten van een gebouw in de zin van artikel 4.27, van de Omgevingsverordening Groningen 2009 mogelijk, ten einde een theehuis en informatiecentrum te realiseren. Dit initiatief vloeit voort uit toeristisch-recreatief beleid van de gemeente De Marne zoals verwoord in de plantoelichting en beschreven in rechtsoverwegingen 2 en 3. Het college heeft acht geslagen op dit beleid. Tevens heeft het college bij het verlenen van de ontheffing in aanmerking genomen dat de ruimtelijke kwaliteit ter plaatse met het voorgenomen plan verbetert, dat het bij deze ruimtelijke ontwikkeling — de aanpassing van een bestaand gebouw - gaat om een bijzondere, uitzonderlijke situatie die zich incidenteel voordoet en dat deze ruimtelijke ontwikkeling voorziet in een maatschappelijke behoefte die gelet op de situering en bestaande gebouw niet elders kan worden gerealiseerd.
    
    32.    Gelet op de maatschappelijke behoefte en de geringe omvang van de vergroting van het bestaande gebouw heeft het college in redelijkheid kunnen vaststellen dat handhaving van het verbod als bedoeld in artikel 4.27 zou leiden tot een onevenredige belemmering van het gemeentelijke ruimtelijke beleid en op die grond de door de gemeente De Marne gevraagde ontheffing kunnen verlenen.
    
    33.    De raad heeft zich derhalve met juistheid op het standpunt gesteld dat op grond van artikel 2.3 van de Omgevingsverordening Groningen 2016 deze verordening niet van toepassing is. Aan de beroepsgronden die betrekking hebben op strijdigheid met de Omgevingsverordening Groningen 2016 wordt derhalve niet toegekomen.
    
    34.    De betogen falen.
    
    Ladder voor duurzame verstedelijking
    
    35.    [appellant A] en anderen betogen dat het plan in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is vastgesteld omdat het plan ten onrechte geen motivering bevat met betrekking tot de ladder voor duurzame verstedelijking.
    
    36.    De raad stelt dat de beoogde ontwikkeling gelet op de kleinschalige uitbreiding en de niet substantiële functiewijziging die het plan mogelijk maakt, niet kan worden aangemerkt als een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in het Bro, zodat artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro niet van toepassing is.
    
    37.    De Afdeling ziet zich gesteld voor de vraag of de ontwikkeling die het plan mogelijk maakt een nieuwe stedelijke ontwikkeling in de zin van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar overzichtsuitspraak van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724, inzake artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, gelden daarbij, voor zover thans van belang, de volgende uitgangspunten.
    
        Een in een bestemmingsplan voorziene ontwikkeling dient voldoende substantieel te zijn om als stedelijke ontwikkeling te kunnen worden aangemerkt.
    
         Wanneer een bestemmingsplan voorziet in kleinschalige bedrijfsbebouwing, het plandeel met de bedrijfsbestemming beperkt van omvang is en beperkte gebruiksmogelijkheden biedt, voorziet dit plan in zoverre niet in een stedelijke ontwikkeling.
    
        Wanneer een bestemmingsplan voorziet in een andere stedelijke voorziening dan een woningbouwlocatie in de vorm van een gebouw met een bruto-vloeroppervlakte kleiner dan 500 m2, kan deze ontwikkeling in beginsel niet als een stedelijke ontwikkeling worden aangemerkt.
    
    38.    Reeds gelet op de beperkte uitbreiding van het bestaande gebouw is de Afdeling van oordeel dat de raad er terecht van is uitgegaan dat het plan niet voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in het Bro, zodat artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro niet van toepassing is.
    
    39.    Het betoog faalt.
    
    Bodemonderzoek
    
    40.    [appellant A] en anderen voeren aan dat het het onderzoek naar de bodem dateert van 11 juli 2013 en meer dan twee jaar oud is. Ingevolge artikel 3.1.1a Bro kan volgens [appellant A] en anderen bij de vaststelling van een bestemmingsplan geen gebruik worden gemaakt van onderzoeken die ouder zijn dan twee jaar. Dit onderzoek kan derhalve niet gebruikt worden en daarmee ontbreekt het vereiste onderzoek, aldus [appellant A] en anderen.
    
    41.    De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat het gehanteerde bodemonderzoek dat aan het besluit van 23 juni 2015 ten grondslag is gelegd ook aan het besluit van 28 februari 2017 ten grondslag kon worden gelegd omdat zich na de totstandkoming van het onderzoeksrapport niet zodanige ontwikkelingen in het plangebied hebben voorgedaan dat de raad dit onderzoek niet in redelijkheid aan het recente besluit ten grondslag heeft mogen leggen.
    
    42.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in haar uitspraak van 20 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1075, staat artikel 3.1.1a er niet aan in de weg dat onderzoeksgegevens ouder dan twee jaar aan het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan ten grondslag worden gelegd.
    
    43.    [appellant A] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het bodemonderzoek zodanig is verouderd, dan wel dat zich na de totstandkoming van het onderzoeksrapport zodanige ontwikkelingen in het plangebied hebben voorgedaan dat de raad dit onderzoek niet in redelijkheid aan het besluit van 28 februari 2017 ten grondslag heeft mogen leggen.
    
    44.    Het betoog faalt.
    
    Flora en fauna
    
    45.    [appellant A] en anderen voeren aan dat de aan het besluit van 28 februari 2017 ten grondslag gelegde Quickscan flora en fauna TOP’s (een toeristische overstapplaats) Westpolder, Hoogwatum en Termunterzijl van 29 oktober 2014 van Grontmij (hierna: de quickscan) meer dan twee jaar oud is. Ingevolge artikel 3.1.1a Bro kan bij de vaststelling van een bestemmingsplan geen gebruik worden gemaakt van onderzoeken die ouder zijn dan twee jaar. Het onderzoek kan derhalve niet gebruikt worden en daarmee ontbreekt het vereiste onderzoek te meer nu in het betreffende onderzoek is getoetst aan de inmiddels ingetrokken Flora- en faunawet terwijl op 28 februari 2017 de Wet natuurbescherming van kracht was. [appellant A] en anderen betogen ten slotte dat in de quickscan ten onrechte geen rekening is gehouden met de komst van het theehuis.
    
    46.    Op 1 januari 2017 is de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) in werking getreden en is de Flora- en faunawet ingetrokken.
    
    47.    In de quickscan zijn de effecten van verschillende activiteiten in onder meer de Westpolder getoetst aan de Flora- en faunawet. Ten aanzien van de Westpolder is onder meer vermeld dat een van de activiteiten betreft het bouwen van een theehuis op het huidige gebouw van het waterschap. Het betoog dat met het theehuis geen rekening is gehouden, faalt.
    
    48.    [appellant A] en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat de aan het besluit van 28 februari 2017 ten grondslag gelegde quickscan, die is opgesteld en ten grondslag is gelegd aan het besluit van 23 juni 2015 toen de Flora- en faunawet nog van kracht was, zodanig is verouderd, dan wel zich na de totstandkoming van het onderzoeksrapport zodanige ontwikkelingen in het plangebied hebben voorgedaan dat de raad dit onderzoek niet in redelijkheid aan het besluit van 28 februari 2017 ten grondslag heeft mogen leggen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat in de quickscan onderzoek is gedaan naar de ontwikkelingen die het plan zoals vastgesteld bij besluit van 28 februari 2017 mogelijk maakt. De Flora- en faunawet is opgegaan in de op 1 januari 2017 in werking getreden Wnb. [appellant A] en anderen hebben niet gesteld noch aannemelijk gemaakt dat een quickscan uitgevoerd op grond van de op 1 januari 2017 in werking getreden Wnb tot andere conclusies zou hebben geleid voor wat betreft de uitvoerbaarheid van het plan.
    
    49.    Het betoog faalt.
    
    Natura 2000-gebied Waddenzee
    
    50.    [appellant A] en anderen betogen dat niet is uit te sluiten dat het plan een significant verstorend effect zal hebben op het naastgelegen Natura 2000-gebied Waddenzee. Nu niet op voorhand kan worden uitgesloten dat er significant verstorende effecten op het Natura 2000-gebied kunnen optreden, had een passende beoordeling moeten worden gemaakt.
    
    51.    De raad stelt zich op het standpunt dat uit de voortoets volgt dat kan worden uitgesloten dat het plan significante gevolgen heeft voor het Natura 2000-gebied en dat derhalve een passende beoordeling niet is vereist.
    
    52.    De Waddenzee is bij Aanwijzingsbesluit van 26 februari 2009 aangewezen als Natura 2000-gebied. De instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied Waddenzee betreft doelstellingen voor habitattypen, broedvogels, niet-broedvogels en habitatsoorten waaronder enkele zeevissoorten en de grijze en gewone zeehond.
    
    53.    Voor het project "Kiek over Diek" is voor de voorziene fietsroute inclusief de geplande TOP’s, ook ter hoogte van de Westpolder, in 2013 door Grontmij een passende beoordeling uitgevoerd in het kader van de Natuurbeschermingswet 1998. Hierin zijn de in het gebied voorkomende habitattypen en habitatsoorten en de effecten van het project "Kiek over Diek" beschreven. In de passende beoordeling zijn de uitkomsten van een onderzoek naar de mogelijke ecologische effecten van de aanleg van het laarzenpad op de kwelder meegewogen. In de passende beoordeling is ook het binnendijks gelegen parkeerterrein in aanmerking genomen dat ook door de bezoekers van het theehuis zal worden gebruikt.
    
    54.    In de plantoelichting is een voortoets voor het plan opgenomen. Daarbij zijn onder meer gegevens uit de eerdergenoemde passende beoordeling in het kader van "Kiek over Diek", de quickscan zoals vermeld in rechtsoverweging 46 en een rapport Ecologische toetsing kwelderherstel Groningen uit 2011 betrokken. In aanvulling op de passende beoordeling en de quickscan zijn de gevolgen voor het theehuis beoordeeld. Daarbij is nader bezien of een visuele verstoring van vogels door fysieke verdichting als gevolg van verhoging van het bestaande gebouw plaatsvindt. Tevens is bezien wat de gevolgen van het plan zijn voor kwalificerende broedvogels en niet-broedvogels. Ook is bezien of er sprake is van verstoring vanaf de binnendijks gelegen parkeerplaats, entree en buitenruimte rond het gebouw of door gebruik van dijk en laarzenpad door bezoekers van het theehuis. Hieruit is aldus de raad gebleken dat is uitgesloten dat het plan significante gevolgen heeft voor het Natura 2000-gebied.
    
    55.    De Afdeling ziet in hetgeen [appellant A] en anderen hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich op grond van de voortoets niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat het plan significante gevolgen heeft voor het Natura 2000-gebied. Het betoog faalt.
    
    Conclusie besluit van 28 februari 2017
    
    56.    Het beroep tegen het besluit van 28 februari 2017 is ongegrond.
    
    Conclusie besluit van 23 juni 2015
    
    57.    Nu blijkens hetgeen hiervoor is overwogen het beroep tegen het besluit van 28 februari 2017 niet leidt tot een vernietiging van dat besluit, wordt dat besluit onherroepelijk. Hieruit volgt dat aan het besluit van 23 juni 2015 in zoverre geen betekenis meer toekomt. Onder deze omstandigheden en nu niet is gebleken van enig belang bij een beoordeling van het beroep tegen het besluit van 23 juni 2015 ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat [appellant A] en anderen in zoverre geen procesbelang meer hebben. In verband hiermee dient hun beroep tegen het besluit van 23 juni 2015 niet-ontvankelijk te worden verklaard, omdat de besluiten betrekking hebben op dezelfde ontwikkelingen.
    
    Artikel 8:69a van de Awb
    
    58.    Voor zover in deze uitspraak is geoordeeld dat een beroepsgrond faalt en niet uitdrukkelijk op de toepasselijkheid van artikel 8:69a van de Awb is ingegaan, heeft de Afdeling zich niet uitgesproken over de vraag of dat artikel van toepassing is.
    
    Proceskosten
    
    59.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het beroep tegen het besluit van de gemeenteraadraad van De Marne van 23 juni 2015 niet-ontvankelijk;
    
    II.    verklaart het beroep tegen het besluit van de gemeenteraadraad van De Marne van 28 februari 2017 ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. G. van der Wiel en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.M. Ouwehand, griffier.
    
    w.g. Uylenburg    w.g. Ouwehand
    Voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 december 2017
    
    224  BIJLAGE
    
    Barro
    
        Artikel 2.3.4 luidt:
    
    "1. Met betrekking tot gronden waarop een primaire waterkering ligt of die de functie van primaire waterkering hebben, of beschermingszones, kan een bestemmingsplan worden vastgesteld dat een wijziging inhoudt ten opzichte van het daaraan voorafgaande bestemmingsplan voor zover bij de verwezenlijking daarvan geen belemmeringen kunnen ontstaan voor:
    
    a. de instandhouding of versterking van het zandige deel van het kustfundament, of
    
    b. het onderhoud, de veiligheid of mogelijkheden voor versterking van de primaire waterkering."
    
         Artikel 2.5.2 luidt:
    
    "1. Als landschappelijke kwaliteiten van de Waddenzee worden aangemerkt de rust, weidsheid, open horizon en natuurlijkheid met inbegrip van de duisternis.
    
    2. (…)"
    
        Artikel 2.5.5 luidt:
    
    "1. Een bestemmingsplan dat betrekking heeft op de Waddenzee maakt ten opzichte van het daaraan voorafgaande bestemmingsplan geen nieuw gebruik of nieuwe bebouwing dan wel wijziging van bestaand gebruik of bestaande bebouwing mogelijk die significante negatieve gevolgen kan hebben voor de landschappelijke of cultuurhistorische kwaliteiten, bedoeld in artikel 2.5.2.
    
    2. Als gebruik of bebouwing met significante negatieve gevolgen wordt in ieder geval aangemerkt gebruik dat of bebouwing die de landschappelijke of cultuurhistorische kwaliteiten aantast of bedreigt.
    
    3.
    
    (…)
    
        Artikel 2.5.6 luidt:
    
    "Op een bestemmingsplan dat betrekking heeft op het waddengebied, dat nieuw gebruik of nieuwe bebouwing dan wel een wijziging van bestaand gebruik of bestaande bebouwing mogelijk maakt en daardoor afzonderlijk of in combinatie met ander gebruik of andere bebouwing significante gevolgen kan hebben voor de landschappelijke of cultuurhistorische kwaliteiten, bedoeld in artikel 2.5.2, zijn de artikelen 2.5.4 en 2.5.5 van overeenkomstige toepassing. "
    
    Regels behorende bij het bij besluit van 28 februari 2017 vastgestelde plan
    
        Artikel 1.15 luidt:
    
    "Een horecabedrijf, categorie 1 betreft een bedrijf die in beginsel alleen overdag en ’s avonds behoeven te zijn geopend (vooral verstrekking van etenswaren en maaltijden) en daardoor slechts beperkte hinder voor omwonenden veroorzaken.
    
    (…)"
    
         Artikel 3 luidt:
    
    "3.1 Bestemmingsomschrijving
    
    De voor ‘Gemengd’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. nutsvoorzieningen;
    
    b. horecabedrijf, categorie 1;
    
    c. voorlichtingscentrum over omgeving specifieke onderwerpen (Waddengebied/Natuur/Groningen);
    
    d. met daaraan ondergeschikt bijbehorende sanitaire voorzieningen en kantoorruimte.
    
    3.2 Bouwregels
    
    3.2.1 Gebouwen
    
    Voor het bouwen van gebouwen geldt de volgende regel:
    
    a. de bouwhoogte van gebouwen bedraagt maximaal 9 m.
    
    3.3 Specifieke gebruiksregels
    
    De gronden mogen worden gebruikt als bedoeld in artikel 3.1, onder de volgende voorwaarden:
    
    a. de openingstijden van het horecabedrijf en het voorlichtingscentrum mogen uitsluitend in de periode tussen het tijdstip van zonsopgang en het tijdstip van zonsondergang liggen;
    
    b. de vloeroppervlakte die voor horeca wordt gebruikt bedraagt maximaal 100 m2;
    
    c. tussen 0.00 uur en 6.00 uur mag geen lichtuitstraling buiten de perceelgrens plaatsvinden;
    
    d. de verlichting binnen de bebouwing mag niet op de zee gericht zijn;
    
    e. de verlichting binnen de bebouwing dient naar beneden gericht te zijn;
    
    f. de verlichting buiten de bebouwing mag niet op zee gericht zijn;
    
    g. de verlichting buiten de bebouwing dient naar beneden gericht te zijn;
    
    h. de hoogte van de verlichting buiten de bebouwing bedraagt maximaal 3 m ."
    
        Artikel 6 luidt:
    
    "6.1.1 Aanduidingsomschrijving
    
    Ter plaatse van de aanduiding "vrijwaringszone - dijk" zijn de gronden, naast de andere voor die gronden aangewezen bestemming(en), tevens aangeduid voor de bescherming, ophoging, verbreding en verbetering van het doelmatig en veilig functioneren van de nabijgelegen primaire waterkering met de daarbij behorende bouwwerken."
    
    Wro
    
        Artikel 4.1 luidt:
    
    "Indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken, kunnen bij of krachtens provinciale verordening regels worden gesteld omtrent de inhoud van bestemmingsplannen."
    
         Artikel 4.1a, eerste lid, luidt:
    
    "Bij de verordening, bedoeld in artikel 4.1, eerste lid, kan worden bepaald dat het college van gedeputeerde staten op aanvraag van het college van burgemeester en wethouders ontheffing kan verlenen van krachtens dat lid vast te stellen regels, voor zover de verwezenlijking van het gemeentelijk ruimtelijk beleid wegens bijzondere omstandigheden onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot de met die regels te dienen provinciale belangen. Aan de ontheffing kunnen voorschriften worden verbonden indien de betrokken provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken.’
    
    Omgevingsverordening Groningen 2009
    
        Artikel 1.2, zoals dat gold ten tijde van het verlenen van de ontheffing, luidt:
    
    "1. Voor zover in het betreffende artikel niet anders is bepaald, is het daartoe bij of krachtens de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht aangewezen bevoegd gezag bevoegd ontheffing te verlenen van de regels van deze verordening. In alle andere gevallen zijn Gedeputeerde Staten hiertoe bevoegd.
    
    2. In een besluit van Gedeputeerde Staten tot het nemen van een beschikking op een aanvraag tot ontheffing wordt vermeld van welke regels van deze verordening ontheffing wordt verleend."
    
        Artikel 4.4. luidt:
    
    "1. Ontheffing van de regels in titel 4.2, titel 4.3, titel 4.4 en titel 4.5 van dit hoofdstuk kan uitsluitend worden aangevraagd door de betrokken gemeente.
    
    2. Ontheffing van de regels in titel 4.2, titel 4.3, titel 4.4 en titel 4.5 van dit hoofdstuk kan uitsluitend worden verleend voor zover de verwezenlijking van het gemeentelijk ruimtelijk beleid wegens bijzondere omstandigheden onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot de met die regels te dienen provinciale belangen."
    
    Artikel 4.27 luidt:
    
    "1. (…)
    
    2. (…)
    
    3. (…)
    
    4. Onverminderd het bepaalde in artikel 4.27a, lid 2, stelt het bestemmingsplan regels ter bescherming van de ruimtelijk relevante kenmerken van voormalige bedrijfsgebouwen en voorziet niet in:
    
    a. het vergroten van gebouwen;
    
    b. het oprichten van nieuwe gebouwen.
    
    (…)"
    
    Bro
    
        Artikel 3.1.6., tweede lid, luidt:
    
    "De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt voldoet aan de volgende voorwaarden:
    
    a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;
    
    b. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, en;
    
    c. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel b, blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld."
    
        Artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, luidt:
    
    "Onder een stedelijke ontwikkeling wordt verstaan een ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen."
    
        Artikel 3.1.1a luidt:
    
    "Bij vaststelling van een bestemmingsplan kan in ieder geval gebruik worden gemaakt van gegevens en onderzoeken die niet ouder zijn dan twee jaar."