ECLI:NL:RBMNE:2025:2672, Rechtbank Midden-Nederland, 05-06-2025, UTR 23/3914  en UTR 24/3100
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2025-06-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Vergunning op grond van de Wet beheer rijswaterstaatwerken (Wbr) voor 3 elektrische laadpunten (6 laadplekken) als aanvullende voorziening bij het wegrestaurant van Hajé, een voetpad achter deze laadpunten en het verplaatsen van een container, op verzorgingsplaats Hendriksbos, aan de A28 in de gemeente Nunspeet.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Utrecht
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: UTR 23/3914  en UTR 24/3100
      
        
        uitspraak van de meervoudige kamer van 5 juni 2025 in de zaken tussen
      
    
    
  
  
    
      1. Helios Holding B.V, uit Lelystad, eiseres 
    (gemachtigde: mr. J.A.N. Baas),
    
  
  
    
      2Fastned B.V.uit Amsterdam 
    (gemachtigden: mr. L.P.W. Mensink en mr. J. Siskina), eiseres 
    
    
      en
    
    
    
      
        de minister van Infrastructuur en Waterstaat 
      
      (gemachtigden: mr. M.E.G. Otten, mr. L.L. van Oostrom en mr. I. Kabouti).
    
    
    
      Helios en Fastned zijn ook derde-partij in elkaars beroepen. 
    
    
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van Helios en Fastned tegen de vergunning verleend op grond van artikel 2 van de Wet beheer Rijkswaterstaatswerken (Wbr) aan Helios voor het aanleggen, behouden en onderhouden van drie elektrische laadpunten (6 laadplekken) als aanvullende voorziening bij het wegrestaurant, een voetpad achter de elektrische laadpunten en het verplaatsen van een molok container op verzorgingsplaats Hendriksbos langs de rijksweg A28 in de gemeente Nunspeet. De vergunning is verleend tot 21 juli 2032.
    
    
    
      1.1.
      Helios heeft op 30 mei 2022 een aanvraag gedaan voor de vergunningen. De minister heeft op 23 augustus 2022 een ontwerpvergunning opgesteld, waarin de gevraagde vergunning is toegewezen. Met het bestreden besluit van 20 juni 2023 is de minister bij deze toewijzing gebleven.
      
    
    
      1.2.
      Helios is het niet eens met de looptijd van de vergunning en heeft tegen het besluit beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder nummer UTR 23/3914.
      
    
    
      1.3.
      Ook Fastned heeft tegen het besluit beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder nummer UTR 24/3100.
      
    
    
      1.4.
      De minister heeft op de beroepen gereageerd met verweerschriften. 
      
    
    
      1.5.
      Fastned en Helios hebben op elkaars beroepen een schriftelijke reactie gegeven. 
      
    
    
      1.6.
      De rechtbank heeft de beroepen op 13 maart 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [A] , de gevolmachtigde van Helios, de gemachtigde van Helios, de gemachtigden van Fastned en de gemachtigden van de minister. 
      
      
        
          Beoordeling door de rechtbank
        
      
      
      
        
          Relevante regelgeving
        
      
      
      2. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een vergunning op grond van de Wbr is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. De aanvraag om een vergunning is ingediend voor 1 januari 2024. Dat betekent dat in dit geval de Wbr, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
      
      3. Op deze zaak is ook de Crisis- en herstelwet van toepassing. De minister en de rechtbank hebben dat beide niet eerder onderkend. Om die reden is het niet gelukt om uitspraak te doen binnen de wettelijke (maar overigens niet fatale) termijn van zes maanden na afloop van de beroepstermijn, zoals de Crisis- en herstelwet voorschrijft. 
      4. Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wbr kan de minister een vergunning slechts weigeren ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken.
      
        
      
      5. Bij de invulling van de begrippen ‘bescherming van waterstaatswerken’ en ‘verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken’ heeft de minister beoordelingsruimte. Deze beoordelingsruimte heeft hij ingevuld met beleidsregels, die zijn neergelegd in de ‘Kennisgeving Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen’ (hierna: de Kennisgeving). De Kennisgeving is in 2004 vastgesteld en in 2011, 2013, 2017, 2021, 2022 en 2024 gewijzigd. In de Kennisgeving wordt onderscheid gemaakt tussen basisvoorzieningen en aanvullende voorzieningen op verzorgingsplaatsen, waarbij – sinds de wijziging van de Kennisgeving uit 2022 – zeven criteria gelden om te beoordelen of iets als aanvullende voorziening kan worden aangemerkt. Aan de beleidsregels ligt ten grondslag dat voorzieningen op een verzorgingsplaats uit een oogpunt van verkeersveiligheid zoveel mogelijk moeten worden gegroepeerd en dat aanvullende voorzieningen geclusterd moeten worden gerealiseerd.
       
      6. Op 24 december 2022 is de Tijdelijke beleidsregel inzake de toepassing van de Wbr op elektrische laadpunten op verzorgingsplaatsen (Tijdelijke beleidsregel) in werking getreden. Deze beleidsregel houdt verband met de beleidsvisie Verzorgingsplaats van de Toekomst en schrijft de wijze voor waarop de looptijd van de op 23 december 2022 voorliggende en toekomstige aanvragen beperkt wordt. 
      
        
      
      7. De rechtbank beoordeelt of de minister in redelijkheid heeft kunnen besluiten de vergunning met een looptijd tot 21 juli 2032 aan Helios te verlenen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van Helios en Fastned.
      
        
      
      
        Het beroep van Helios met zaaknummer UTR 23/3914
        
      
      8. Helios voert aan dat de minister de looptijd van de verleende vergunning ten onrechte heeft beperkt. De concessie voor het exploiteren van haar wegrestaurant is 99 jaar geldig en daar had de minister bij moeten aansluiten. De aan Helios verleende concessie bestaat immers uit zowel de privaatrechtelijke als de publiekrechtelijke vergunning. Een mogelijke toekomstige herverdeling, zoals voorgestaan in de Tijdelijke beleidsregel, kan niet afdoen aan bestaande rechten. Daarbij wijst Helios op het Besluit Intrekking beleidsregels voor uitgifte locaties ter vestiging wegrestaurants langs rijkswegen en de daarin opgenomen overgangsregeling (Besluit Intrekking beleidsregels). Volgens Helios volgt daaruit dat het recht zoals dat destijds gold van toepassing blijft op de exploitatie van wegrestaurants. Aangezien laadplekken tegenwoordig een belangrijk onderdeel zijn van het kunnen blijven exploiteren van wegrestaurants, strekt het recht van Helios dat volgt uit de concessie zich ook uit tot de aangevraagde aanvullende voorziening. Verder had de minister op de aanvraag moeten beslissen naar de stand van de regelgeving van dat moment; de Tijdelijke beleidsregel was op dat moment nog niet in werking getreden. Daar komt nog bij dat de Tijdelijke beleidsregel niet van toepassing is op wegrestaurants als basisvoorziening. Deze worden niet expliciet genoemd. Helios voert verder aan dat het in strijd is met de Dienstenrichtlijn en -wet om de looptijd van de vergunning te beperken. De Wbr-vergunning voor een energielaadpunt als aanvullende voorziening is geen schaarse vergunning, zodat de geldigheidsduur alleen beperkt kan worden als dat noodzakelijk en evenredig is. Dat is niet het geval volgens Helios. In haar aanvullende gronden van beroep wijst Helios er nog op dat ook sprake is van strijd met artikel 10 van de Dienstenrichtlijn, omdat de beperkte looptijd van de vergunning niet vooraf openbaar is bekend gemaakt. 
      
      
        
          Beperken looptijd vergunning in strijd met privaatrechtelijke concessie
        
      
      
      9. De rechtbank volgt de minister in zijn standpunt dat het feit dat aan Helios het privaatrechtelijk beheer en de exploitatie van een wegrestaurant op de verzorgingsplaats zijn uitgegeven, niet betekent dat het publiekrechtelijke vergunningenstelsel van de Wbr niet van toepassing is. De minister wijst verder terecht erop dat uit het Besluit Intrekking beleidsregels ook niet volgt dat de looptijd van een op grond van de Wbr verleende publiekrechtelijke vergunning voor een aanvullende voorziening bij een wegrestaurant niet beperkt zou mogen worden. Dat Besluit Intrekking beleidsregels heeft geen betrekking op publieke rechten, maar op de civielrechtelijke rechtsbetrekking tussen exploitanten en de Staat. De stelling dat met de beperking van de looptijd afgedaan wordt aan bestaande rechten is niet juist. De aan Helios verleende concessie omvat niet het recht op de exploitatie van aanvullende voorzieningen maar enkel het wegrestaurant en daar wordt niets aan afgedaan. 
      
      10. De verwijzing naar de vonnissen in kort geding van de voorzieningenrechters van de rechtbank Den Haag van 29 januari 2025 (C/09/675614/KG ZA 24-1058) en de rechtbank Midden-Nederland van 7 maart 2025 helpt Helios niet. In deze procedure biedt de Wbr en het daarop gebaseerde beleid het toetsingskader voor de minister en de rechtbank. Dat aan het al dan niet verlenen van een Wbr-vergunning consequenties zijn verbonden voor het kunnen verkrijgen van een huurovereenkomst voor de grond waarop de vergunde voorziening kan worden gerealiseerd (‘de grond volgt de vergunning’) verandert daar niets aan. De voorzieningenrechters hebben bovendien enkel geoordeeld dat het criterium dat een exploitant over een Wbr-vergunning moet beschikken om in aanmerking te komen voor de huur van grond, geen onredelijk criterium is. Hoe hieruit volgt dat de bestuursrechter om die reden moet oordelen over de omvang van de concessie ziet de rechtbank niet in. 
      
        
      
      
        Beperken looptijd vergunning in strijd met Dienstenrichtlijn en -wet
      
      
      11. Het betoog van Helios dat het beperken van de looptijd van de vergunning in strijd is met de Dienstenrichtlijn- en wet volgt de rechtbank evenmin. Het is juist dat het hier gaat om een vergunning voor een niet schaars recht en dat het uitgangspunt daarvoor is dat de geldigheidsduur van de vergunning niet wordt beperkt. Een beperkte duur kan echter om een dwingende reden van algemeen belang toch gerechtvaardigd zijn. Deze beperking moet wel evenredig zijn met die reden van algemeen belang. In dat verband moet worden bezien of de beperking geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken en niet verder gaat dan nodig is om dat doel te bereiken. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister afdoende gemotiveerd dat daarvan in dit geval sprake is. De rechtbank legt hierna uit hoe zij tot dit oordeel komt.
      
      12. De minister ziet een dwingende reden van algemeen belang in de noodzaak om nieuw beleid te implementeren dat ziet op de inrichting van de verzorgingsplaatsen die voorzien in de (energie)behoeften van een zero-emissie wagenpark in 2050 en gedurende de transitiefase daarnaartoe. Met het nieuwe beleid wil de minister verzekeren dat er in 2050 voldoende voorzieningen zijn voor snelladen. De rechtbank onderschrijft dat dit doel als dwingende reden van algemeen belang kan worden aangemerkt en vindt hiervoor steun in de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de EU, waaruit volgt dat het waarborgen van de zekerheid van de energievoorziening een dwingend vereiste van algemeen belang is dat een rechtvaardiging kan vormen voor een beperking van het vrij verkeer van kapitaal. Naar het oordeel van de rechtbank geldt dit ook voor een beperking als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn. 
      13. De rechtbank acht in dit kader aannemelijk dat voor het verzekeren van voldoende voorzieningen voor snelladen in 2050, van belang is om de inrichting van verzorgingsplaatsen aan te passen. Daarbij heeft de minister gewezen op de brief aan de Tweede Kamer waarin – kort samengevat – uiteen is gezet dat gestreefd wordt naar concurrentie tussen verzorgingsplaatsen in plaats van op verzorgingsplaatsen en dat exclusiviteit duidelijkheid schept en de investeringsbereidheid bevordert. Het is volgens de minister dan ook van belang om over te gaan op een nieuwe verdelingssystematiek van Wbr-vergunningen voor elektrisch laden. Om het invoeren van die nieuwe verdelingssystematiek mogelijk te maken is het nodig om tot die invoering de looptijd van nieuw aangevraagde vergunningen te beperken. Vóór de invoering van de Tijdelijke beleidsregel werden vergunningen voor laadpunten als aanvullende voorziening verleend voor de duur van 15 jaar. Als daarbij aangesloten zou blijven worden, zou de implementatie van nieuw beleid vertragen, hetgeen ten koste zou gaan van de daarmee te dienen publieke doelen. 
      
        
      
      14. De minister heeft ter onderbouwing van zijn standpunt in zijn brief aan de Tweede Kamer van 12 juli 2022 verwezen naar onderzoeken door Radicand en ImpulsEconomen waaruit naar voren komt dat een nieuwe verdelingssystematiek aangewezen is en dat het wenselijk is om de timing van de vergunningverlening onder het bestaande en nieuwe regime op elkaar af te stemmen. Helios heeft hier niets concreets tegenover gesteld. De stelling dat de beperkte geldigheidsduur juist op gespannen voet staat met de doelen van het toekomstige beleid heeft Helios, bezien in het licht van de onderbouwing door de minister, niet aannemelijk gemaakt. Uit de toelichting bij de Tijdelijke beleidsregel blijkt verder dat de minister zorgvuldig heeft afgewogen op welke manier het doel het beste bereikt kan worden en waarom ervoor is gekozen om vergunningen te verlenen met een beperkte looptijd. Enerzijds is van belang om het transitieproces niet te vertragen en anderzijds is van belang dat ook in de overgangsfase niet een tekort aan laadvoorzieningen ontstaat. De minister heeft gezocht naar een goede balans en de gemaakte keuze komt de rechtbank voor als een geschikt middel om het uiteindelijke doel te bereiken. De omstandigheid dat het wetgevingsproces vertraging heeft opgelopen, waardoor de Tijdelijke beleidsregel verlengd moest worden, maakt dit niet anders.
      
      15. Van strijd met artikel 10 van de Dienstenrichtlijn is naar het oordeel van de rechtbank evenmin sprake. Dit artikel schrijft voor dat vergunningstelsels zijn gebaseerd op criteria die beletten dat de bevoegde instanties hun beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefenen. Op grond van het tweede lid, onder f, zijn deze criteria vooraf openbaar bekendgemaakt. In dit geval is weliswaar na het indienen van de aanvraag door Helios, maar ruim voor het nemen van het bestreden besluit het beleid aangaande de looptijd aangepast. Dit beleid gold vanaf dat moment voor iedere aanvrager. Van willekeur is naar het oordeel van de rechtbank dan ook geen sprake. Verder is ook niet gebleken dat Helios als gevolg van de aanpassing van het beleid wijzigingen in haar aanvraag heeft moeten aanbrengen dan wel daartoe kosten heeft moeten maken. Ook overigens is niet gebleken dat Helios nadeel heeft ondervonden vanwege de omstandigheid dat eerst na het indienen van de aanvraag het beleid aangaande de looptijd is gewijzigd. 
      
      
        
          Tijdelijke beleidsregel niet van toepassing op wegrestaurants
        
      
      
      16. Helios stelt dat de Tijdelijke beleidsregel niet van toepassing zou zijn op wegrestaurants, omdat die niet genoemd worden in artikel 3. De rechtbank overweegt hierover dat artikel 3 de geldigheidsduur van een vergunning voor het maken en behouden van elektrische laadpunten als basisvoorziening of aanvullende voorziening regelt, ongeacht de aanvrager. Niet valt in te zien waarom dit niet van toepassing zou zijn op exploitanten van wegrestaurants.
      
      
        
          Regelgeving op moment van aanvraag en bijzondere omstandigheden
        
      
      
      17. De rechtbank volgt Helios ook niet in zijn standpunt dat de minister op de aanvraag had moeten beslissen met inachtneming van de regelgeving zoals die gold op het moment van de aanvraag. Als hoofdregel geldt dat het bestuursorgaan rekening moet houden met het recht zoals dit geldt ten tijde van het nemen van het besluit (op bezwaar). Dit geldt ook voor beleidsregels. In bijzondere gevallen kan van dit uitgangspunt worden afgeweken. Helios heeft niet uiteengezet wat in dit geval bijzondere omstandigheden zijn die een afwijking rechtvaardigen. De enkele stelling dat Helios naar eigen zeggen zo goed als zeker aanspraak had kunnen maken op een Wbr-vergunning met een langere looptijd dan tot 21 juli 2032, is niet als een dergelijke bijzondere omstandigheid aan te merken, omdat het voortbouwt op een scenario dat niet heeft plaatsgevonden en bovendien niet is gebleken van een rechtstreekse aanspraak. Ook overigens is de rechtbank niet gebleken van bijzondere omstandigheden die een afwijking rechtvaardigen.
      
      18. Helios heeft evenmin geconcretiseerd welke omstandigheden maken dat de minister toepassing had moeten geven aan artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht. Dat Helios wil inspelen op de transitie naar elektrisch rijden, maar dat het realiseren van de laadpunten gelet op de beperkte looptijd financieel zeer ongunstig is, heeft zij op geen enkele wijze onderbouwd. Bovendien heeft Helios tijdens de zitting verklaard dat de laadplekken inmiddels zijn gerealiseerd. De financiële impact was kennelijk niet van dien aard, dat Helios van het realiseren heeft afgezien. 
      
        
      
      
        Europese regelgeving: AFIR en EPBD III
      
      
      19. Tot slot heeft Helios een beroep gedaan op de Alternative Fuels Infrastructure Regulation (AFIR) en de Energy Performance of Buildings Directive (EPBD III) en aangevoerd dat de beperkte looptijd van de vergunning hiermee in strijd is. Daarbij wijst Helios erop dat uit de AFIR volgt dat specifieke uitroldoelen gehaald moeten worden in 2050. De EPBD III brengt mee dat de aanleg van laadpunten op parkeerterreinen van bestaande utiliteitsgebouwen, waaronder horeca, vanaf 2025 verplicht is. Volgens Helios leidt de beperking van de looptijd ertoe dat het realiseren van deze plicht financieel niet goed haalbaar is. 
      
        
      
      
        20. Deze gronden slagen niet. Gelet op wat hiervoor is overwogen, is de beperkte looptijd van de vergunning een geschikt en noodzakelijk middel om de doelen te bereiken die ook met de AFIR worden nagestreefd. Bovendien leidt het bestreden besluit er toe dat Helios laadpalen bij het wegrestaurant kan realiseren en is gebleken dat Helios deze laadpalen inmiddels ook daadwerkelijk heeft gerealiseerd. Van strijd met de AFIR en de EPBD III is dan ook geen sprake.
        
          
          Het beroep van Fastned met zaaknummer UTR 24/3100
        
        21. Fastned voert aan dat de vergunde aanvullende voorziening van Helios feitelijk een basisvoorziening is. Gelet op de afstand van de beoogde locatie van de laadplekken tot het wegrestaurant en de situering ervan na het passeren van de afrit naar het wegrestaurant, ontbreekt de samenhang met de basisvoorziening en is de vergunning voor zes laadplekken als aanvullende voorziening in strijd met de Kennisgeving en had die geweigerd moeten worden. 
      
      
      22. De minister en Helios stellen zich op het standpunt dat de aard van de gevraagde voorziening voor elektrische laadpunten aanvullend is aan het wegrestaurant dat Helios op de verzorgingsplaats Hendriksbos als basisvoorziening exploiteert en dat wordt voldaan aan de criteria die zijn opgenomen in de Kennisgeving 
      
      23. Voor de beoordeling of een doelmatig en veilig gebruik van de verzorgingsplaats is verzekerd, is de feitelijke situatie, zoals die bestond op het moment van de vergunningaanvraag, van belang.
      
      24. De rechtbank leidt uit de beschrijvingen van verzorgingsplaats Hendriksbos en het fotomateriaal het volgende af. Vanaf de snelweg A28 geeft de bebording bij de eerste splitsing rechtsaf aan voor het tankstation en linksaf voor de andere voorzieningen (eten en laden). De weg linksaf volgend naar de andere voorzieningen, volgt daarna een tweede splitsing linksaf naar het wegrestaurant en rechtdoor naar het laadstation van Fastned. Dit laadstation is zichtbaar vlak na de bocht aan de rechterkant. De afslag naar het wegrestaurant is men dan vrijwel voorbij. Schuin tegenover het laadstation van Fastned zijn de laadplekken van Helios voorzien. Deze zijn gesitueerd op vier bestaande parkeerplaatsen en twee nog aan te leggen parkeerplaatsen. Deze parkeerplaatsen zijn met een groenstrook gescheiden van de parkeerplaats direct gelegen aan het wegrestaurant. Het bestaande voetpad vanaf de voorziene laadplekken naar het wegrestaurant zal ook worden aangepast. Niet is betwist dat de loopafstand vanaf de beoogde laadplekken van Helios naar de ingang van het wegrestaurant 100 meter bedraagt. 
      
      25. In het bestreden besluit is opgemerkt dat het uitgangspunt is dat in het voorzieningenbeleid een beperkt aantal basisvoorzieningen wordt toegestaan en dat andere (aanvullende) voorzieningen slechts worden toegestaan als deze geconcentreerd bij een basisvoorziening worden gerealiseerd. Een versnipperd aanbod van voorzieningen over de verzorgingsplaats doet afbreuk aan de uniformiteit, continuïteit en voorspelbaarheid van de wegstructuur. Verder is gewezen op het in de Kennisgeving opgenomen criterium dat de aanvullende voorziening in het belang van het veilig en doelmatig gebruik geen afbreuk doet aan de uniforme en sobere opzet van de verzorgingsplaats. Dit betekent dat een aanvullende voorziening geclusterd moet worden gerealiseerd bij een basisvoorziening. Dit zal in de meeste gevallen betekenen dat de aanvullende voorziening is gelegen op het perceel van de basisvoorziening, direct aangrenzend aan het perceel van de basisvoorziening of in de nabijheid van het perceel van de basisvoorziening. Volgens de minister wordt hieraan voldaan omdat de beoogde laadvoorziening is geclusterd zowel bij het wegrestaurant als nabij de andere laadvoorzieningen op de verzorgingsplaats, waaronder die van Fastned.
      
      26. De rechtbank is van oordeel dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd dat de feitelijke inrichting van de verzorgingsplaats en de locatie van de aangevraagde aanvullende voorziening voldoet aan de - in het belang van een veilig en doelmatig gebruik - uniforme en sobere opzet van de verzorgingsplaats en dat daarmee een logische en voorspelbare weginfrastructuur op de verzorgingsplaats wordt geborgd. De laadvoorziening van Helios kan immers pas worden bereikt nadat men het bord met de afslag wegrestaurant is gepasseerd. De automobilist heeft dan al een keuze gemaakt voor al dan niet een bezoek aan het wegrestaurant of het laden van de auto. De eerstvolgende (basis)voorziening die men – in geval men kiest voor laden – ziet is dan het laadstation van Fastned. Dit maakt dat er op het eerste gezicht geen herkenbare samenhang is tussen de aanvullende laadvoorziening van Helios en haar basisvoorziening wegrestaurant. Daarnaast is de clustering met het laadstation van Fastned, op het oog veel groter dan met het wegrestaurant, waardoor de samenhang met het restaurant nog onduidelijker wordt en de samenhang tussen neven- en basisvoorziening verder ontbreekt. Hierbij speelt verder mee dat door de bebossing op de verzorgingsplaats de voorzieningen ook pas later dan op andere verzorgingsplaatsen te zien zijn. De logische en herkenbare samenhang, die uniformiteit en voorspelbaarheid beoogt, ontbreekt hier dan ook. Gelet hierop schiet de motivering van de minister dat duidelijk is dat het gaat om een aanvullende voorziening die in het beleid past, tekort.
      
      27. Hoewel niet in geschil is dat (alleen) het aantal laadplekken niet doorslaggevend is voor de vraag of nog sprake is van een aanvullende voorziening, is nog steeds het uitgangspunt dat er wel samenhang moet zijn tussen de basis- en de nevenvoorziening en dat de aanvullende voorziening naar zijn aard ondergeschikt is aan de hoofdactiviteit van de basisvoorziening waar het bij hoort. Gezien beschreven feitelijke inrichting van de verzorgingsplaats is de rechtbank van oordeel dat de samenhang tussen de basisvoorziening wegrestaurant en de aanvullende voorziening van Helios hier onvoldoende duidelijk is. 
      
      28. Het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12 van de Awb. De rechtbank ziet geen aanleiding om zelf te voorzien of een bestuurlijke lus toe te passen. De rechtbank bepaalt daarom dat de minister binnen vier weken een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. 
      
      
      
        
          Conclusie en gevolgen
        
      
      
      29. Het beroep van Helios is ongegrond. Helios krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
      
      30. Het beroep van Fastned is gegrond. Omdat het beroep gegrond is, moet de minister het griffierecht aan Fastned vergoeden. Ook krijgt Fastned een vergoeding van haar proceskosten. De minister moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,- omdat de gemachtigde van Fastned een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. 
      
      
      
      
        
          Beslissing
        
      
      
      
        De rechtbank:-	verklaart het beroep van Helios ongegrond;- 	verklaart het beroep van Fastned gegrond;
      
      
        
          vernietigt het bestreden besluit;
        
        
          draagt de minister op om binnen vier weken een nieuw besluit te nemen met 
        
      
      inachtneming van deze uitspraak;
      
        
          bepaalt dat de minister het griffierecht van € 371,- aan Fastned moet vergoeden;
        
        
          veroordeelt de minister tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan Fatsned.
        
      
      
      
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. P.J. Blok, voorzitter, en mr. I. Helmich en mr. P.J.M. Mol, leden, in aanwezigheid van mr. L.E. Mollerus, griffier.
        Uitgesproken in het openbaar op 5 juni 2025.
      
      
      
      
      
        
          De voorzitter is verhinderd om de uitspraak te ondertekenen
        
      
      
      
      
        
          
          
          
            
              
                griffier
              
              
                voorzitter
              
            
          
        
      
      
      
      
        Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
      
      
      
      
        
          Informatie over hoger beroep
        
        Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Op het hoger beroep tegen deze uitspraak is de Crisis- en herstelwet van toepassing. Dit betekent dat in het hogerberoepschrift de gronden van hoger beroep kenbaar moeten worden gemaakt. Na de genoemde termijn van zes weken kunnen geen nieuwe beroepsgronden meer worden aangevoerd. Indien binnen de beroepstermijn geen gronden zijn ingediend, wordt het hoger beroep niet-ontvankelijk verklaard. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
      
      
    
  
  
     Er is sprake van een infrastructureel project in de zin van categorie 11.1 van bijlage I bij de Crisis- en herstelwet: aanleg en uitbreiding van overdekte en niet overdekte energielaadpunten voor het opladen van voertuigen voor goederen- en personentransport.
  
  
     ECLI:NL:RBMNE:2025:927.
  
  
     Artikel 11, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 7 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1520, r.o. 11.
  
  
     Zie bijvoorbeeld het arrest van 22 oktober 2013, ECLI:EU:C:2013:677, r.o. 59.
  
  
     Tweede Kamer, vergaderjaar 2021-2022, 31305, nr. 361.
  
  
     TK 2021-2022, 31305, nr. 361.
  
  
     Radicand Economics, Verzorgingsplaatsen van de toekomst: Verkenning van verdelingsmethodes, pag. 43.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 13 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:433.
  
  
     Zie onder meer de uitspraak van 4 december 2024 van de Afdeling, ECLI:NL:RVS:2024:4990. 
  
  
     Zie de uitspraak van 18 augustus 2021 van de Afdeling, ECLI:NL:RVS:2021:1837.