ECLI:NL:RVS:2019:509, Raad van State, 20-02-2019, 201803718/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-02-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 januari 2017 heeft het algemeen bestuur [appellante] onder aanzegging van bestuursdwang gelast de [onderzeeboot] uit het openbaar water van de gemeente Amsterdam te verwijderen en verwijderd te houden.

201803718/1/A3.
    Datum uitspraak: 20 februari 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd te [plaats] (België),
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 22 maart 2018 in zaak nr. 17/4683 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Noord, thans: het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 9 januari 2017 heeft het algemeen bestuur [appellante] onder aanzegging van bestuursdwang gelast de [onderzeeboot] uit het openbaar water van de gemeente Amsterdam te verwijderen en verwijderd te houden.
    Bij besluit van 13 juli 2017 heeft het algemeen bestuur het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 22 maart 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het algemeen bestuur heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 januari 2019, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. E. Pringuet en mr. J. van Landschot, advocaten te Drongen (België), en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. P.J.M. Nooij en mr. A. Ballafkih, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    De [onderzeeboot] is een onderzeeboot en ligt al geruime tijd zonder ligplaatsvergunning in de haven van de Nederlandsche Dok en Scheepsbouw Maatschappij (hierna: NDSM-haven) te Amsterdam. Uit onderzoek van het algemeen bestuur volgt dat de [onderzeeboot] in slechte staat verkeert. Er is al langere tijd geen onderhoud gepleegd aan de onderzeeboot. De buitenkant van de [onderzeeboot] is verroest, bevat scheuren en is aangegroeid met een dikke laag algen en schelpen. [appellante] heeft zich bij de eigenaar, [bedrijf], gemeld om de [onderzeeboot] in België te slopen. Omdat de [onderzeeboot] onder andere 1500 kilogram asbest bevat, is hiervoor een transportvergunning van de Inspectie Leefomgeving en Transport (hierna: ILT) nodig. Deze vergunning heeft [appellante] niet verkregen van de ILT vanwege onvoldoende financiële zekerheidstelling ten opzichte van de Staat der Nederlanden. Ter zitting heeft [appellante] toegelicht dat de Staat der Nederlanden in eerste instantie € 54.000,00 als waarborgsom wenste. Vervolgens heeft de Staat der Nederlanden de waarborgsom verhoogd naar € 1.000.000,00. [appellante] kon of wilde dit niet betalen.
        Onder meer vanwege de slechte staat waarin de [onderzeeboot] verkeert en het feit dat de [onderzeeboot] geen ligplaatsvergunning heeft, heeft het algemeen bestuur, nadat het verschillende keren gepoogd heeft opheldering te verkrijgen over de stand van zaken met betrekking tot de transportvergunning, [appellante] gelast de [onderzeeboot] te verwijderen uit de NDSM-haven en verwijderd te houden wegens overtreding van artikel 2.5.2 van de Verordening op het binnenwater 2010 (hierna: Vob). De rechtbank heeft geoordeeld dat het algemeen bestuur [appellante] terecht heeft aangemerkt als overtreder.
    Hoger beroep
    2.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het algemeen bestuur haar kon aanmerken als overtreder van artikel 2.5.2 van de VOB. [appellante] stelt namelijk dat zij geen eigenaar van de [onderzeeboot] is. Op de koopovereenkomst van de [onderzeeboot], die zij heeft gesloten met [bedrijf], is Belgisch recht van toepassing. Naar Belgisch recht is de eigendomsoverdracht pas voltooid op het moment dat de zaak is geleverd. Omdat de [onderzeeboot] nog in de NDSM-haven ligt en niet geleverd is aan [appellante], is zij geen eigenaar en dus niet als overtreder aan te merken. Verder is de koopovereenkomst op 6 september 2017 ontbonden omdat het onmogelijk was de [onderzeeboot] in België af te leveren. Ook heeft zij alles gedaan wat in haar macht lag om ervoor te zorgen dat de [onderzeeboot] vervoerd kon worden naar België. Omdat de ILT niet meewerkte, ligt de [onderzeeboot] thans nog in de NDSM-haven. Het is daarom onredelijk om de last onder bestuursdwang aan haar op te leggen, aldus [appellante].
    Wettelijk kader
    3.    Artikel 5:1, eerste en tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt: ‘1. In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
    2. Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.’
        Artikel 5:21, aanhef en onder a, van de Awb luidt: ‘Onder last onder bestuursdwang wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
    a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding.’
        Artikel 5:24, derde lid, van de Awb luidt: ‘De last onder bestuursdwang wordt bekendgemaakt aan de overtreder, aan de rechthebbenden op het gebruik van de zaak waarop de last betrekking heeft en aan de aanvrager.’
        Artikel 2.5.2, eerste lid, van de Vob luidt: ‘Het is verboden een object in, op of boven het water te plaatsen of te houden.’
    Beoordeling hoger beroep
    4.    Niet in geschil is dat de [onderzeeboot] zonder ligplaatsvergunning in de NDSM-haven ligt. Daarmee is artikel 2.5.2, eerste lid, van de Vob overtreden. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    4.1.    Het algemeen bestuur heeft zich op het standpunt gesteld dat [appellante] als eigenaar en als overtreder kan worden aangemerkt en heeft dit ook aan de last onder bestuursdwang ten grondslag gelegd. Dit blijkt volgens het algemeen bestuur uit het volgende.
    4.1.1.    Op 22 mei 2013 heeft [appellante] met [bedrijf] een koopovereenkomst gesloten. Doel van de overeenkomst was dat [appellante] de [onderzeeboot] zou vervoeren naar België om aldaar te worden gesloopt, zo volgt ook uit een e-mail van [persoon A], vertegenwoordiger van [bedrijf], gericht aan [persoon B], vertegenwoordiger van [appellante], van 10 april 2017. Voor dit vervoer had [appellante] een transportvergunning nodig van de ILT. Op het moment dat de koopovereenkomst was gesloten, heeft de vertegenwoordiger van [bedrijf] de ILT laten weten dat hij zich terugtrekt en dat [appellante] een aanvraag zou doen voor de transportvergunning, zo volgt uit een e-mail van 31 mei 2013 van de ILT. Verder is de [onderzeeboot] eenmaal losgeslagen vanwege slecht weer. [appellante] heeft toegezegd de kosten van het vastmaken van de [onderzeeboot] te zullen vergoeden. Ter zitting heeft het college toegelicht dat [appellante] zich richting het havenbedrijf als eigenaar gedroeg. Ook heeft [appellante] onderzocht of de [onderzeeboot] in Nederland gesloopt kon worden.
    4.2.    De Afdeling stelt vast dat de [onderzeeboot] sinds 2002 zonder ligplaatsvergunning in de NDSM-haven ligt. Tot het algemeen bestuur op 9 januari 2017 een last onder bestuursdwang heeft opgelegd aan [appellante], is hiertegen nooit opgetreden. Gedurende die tijd is wel liggeld gevraagd voor de [onderzeeboot]. Uit het advies van de bezwaarschriftencommissie volgt dat de gemeente Amsterdam eerst heeft onderzocht of de [onderzeeboot] onderdeel kon uitmaken van het Maritiem Kwartier, een museumhaven in de kom van de NDSM-haven. In de loop van 2005 heeft de gemeente dit project beëindigd. Verder heeft in de [onderzeeboot] in 2005 een voorstelling over de Kursk plaatsgevonden. In 2008 is [bedrijf] eigenaar geworden van de [onderzeeboot] en heeft zij gepoogd de onderzeeboot buiten Europa te slopen. Toen dit onmogelijk bleek, is [bedrijf], zoals het algemeen bestuur ter zitting heeft toegelicht, op zoek gegaan naar kopers. Sinds 2009 zijn er verschillende gegadigden geweest voor de koop van de [onderzeeboot]. In 2013 heeft [bedrijf] met [appellante] een koopovereenkomst gesloten. De koopovereenkomst is op 6 september 2017 ontbonden. De koopovereenkomst en de daarmee beoogde overdracht van de eigendom hadden uitsluitend een functie in het kader van de ontmanteling en sloop van de [onderzeeboot]. De overeenkomst diende er niet toe [appellante] eigenaar te laten worden van een in de NDSM-haven ligplaats innemende [onderzeeboot]. Ter zitting heeft [appellante] toegelicht dat de koopovereenkomst meteen is ontbonden toen het onmogelijk bleek de [onderzeeboot] voor de sloop te vervoeren naar België doordat van de ILT geen transportvergunning kon worden verkregen en dus het doel van de overeenkomst niet kon worden bereikt.
        [appellante] heeft aannemelijk gemaakt dat zij uitsluitend met het oog op de sloop voor enige tijd een koopovereenkomst heeft gehad met de eigenaar van de [onderzeeboot], [bedrijf]. In wezen stond zij hiermee buiten de door het algemeen bestuur vastgestelde illegale situatie. Hoewel de [onderzeeboot], gezien haar slechte staat, een risico kon vormen voor het milieu en handhavend optreden daarom op zichzelf gerechtvaardigd was, heeft het algemeen bestuur, gezien de hiervoor genoemde omstandigheden, de last onder bestuursdwang in redelijkheid niet aan [appellante] kunnen opleggen. De rechtbank is ten onrechte tot een andere conclusie gekomen.
        Het betoog slaagt.
    5.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 13 juli 2017 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien. Het primaire besluit van 9 januari 2017 zal worden herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    6.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 22 maart 2018 in zaak nr. 17/4683;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.    vernietigt het besluit van het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Noord van 13 juli 2017, kenmerk Z17-78851/80484;
    V.    herroept het besluit van 9 januari 2017, kenmerk Z16-75021/76826;
    VI.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.048,00 (zegge: tweeduizend achtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 841,00 (zegge: achthonderdeenenveertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. A.B.M. Hent, voorzitter, en mr. H.G. Lubberdink en mr. B.J. van Ettekoven, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
    w.g. Hent    w.g. Klein
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 20 februari 2019
    176-857.