ECLI:NL:RVS:2018:622, Raad van State, 21-02-2018, 201604707/1/V1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-02-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 31 maart 2015 heeft de staatssecretaris een verzoek van de vreemdeling om opheffing van zijn ongewenstverklaring afgewezen.

201604707/1/V1.
    Datum uitspraak: 21 februari 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
    
    de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 19 mei 2016 in zaak nr. 16/1496 in het geding tussen:
    
    [de vreemdeling]
    
    en
    
    de staatssecretaris.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 31 maart 2015 heeft de staatssecretaris een verzoek van de vreemdeling om opheffing van zijn ongewenstverklaring afgewezen.
    
    Bij besluit van 5 januari 2016 heeft de staatssecretaris het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 19 mei 2016 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
    
    De vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. S.J. van der Woude, advocaat te Amsterdam, heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    
    Naar aanleiding van de bij arrest van 29 maart 2016, ECLI:NL:HR:2016:515, door de Hoge Raad gestelde prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie heeft de Afdeling partijen bericht dat de behandeling van de onderhavige zaak wordt aangehouden in afwachting van het antwoord van het Hof van Justitie.
    
    Bij arrest van 26 juli 2017, Ouhrami, ECLI:EU:C:2017:590 (hierna: het arrest Ouhrami), heeft het Hof van Justitie de gestelde vragen beantwoord.
    
    De vreemdeling en de staatssecretaris hebben desgevraagd een reactie ingediend.
    
    Vervolgens is het onderzoek gesloten.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    De vreemdeling is bij besluit van 16 november 2006 ongewenst verklaard omdat hij wegens een strafrechtelijke veroordeling op grond van de Opiumwet een gevaar vormt voor de openbare orde.
    
    Niet in geschil is dat de vreemdeling op 10 september 2007 naar Colombia is vertrokken. Hij stelt dat hij sinds december 2014 in Spanje verblijft. Op 13 maart 2015 heeft de vreemdeling verzocht om opheffing van de ongewenstverklaring omdat sinds zijn vertrek meer dan vijf jaren zijn verstreken. De staatssecretaris heeft dit verzoek afgewezen omdat de vreemdeling niet heeft aangetoond dat hij tenminste vijf jaar buiten de Europese Unie heeft verbleven en in die periode niet meer strafrechtelijk is vervolgd.
    
    Aangevallen uitspraak
    
    2.    De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak overwogen dat de ongewenstverklaring moet worden aangemerkt als een inreisverbod waarvan de gevolgen in beginsel niet langer jegens de vreemdeling mogen worden gehandhaafd dan vijf jaar nadat hij het grondgebied van de Europese Unie heeft verlaten (hierna: het inreisverbod) en dat, gelet op paragraaf A4/2.5.6 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (hierna: de Vc 2000), het inreisverbod ten tijde van het verzoek van de vreemdeling tot opheffing daarvan al van rechtswege was vervallen. Daarom is volgens de rechtbank niet relevant of de vreemdeling buiten de Europese Unie heeft verbleven en of hij in die periode strafrechtelijk is vervolgd. Volgens de rechtbank vindt toetsing aan deze criteria, gelet op artikel 6.5b, tweede lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: het Vb 2000), uitsluitend plaats indien de vreemdeling zou hebben verzocht om opheffing van het inreisverbod voordat het van rechtswege was vervallen.
    
    Duur van de ongewenstverklaring
    
    3.    De grief is gericht tegen de onder 2. weergegeven overwegingen. In het eerste deel van zijn grief voert de staatssecretaris aan dat uit het arrest van het Hof van Justitie van 19 september 2013, Filev en Osmani, ECLI:EU:C:2013:569, niet volgt dat hij geen ruimte meer heeft om na terugkeer van de vreemdeling in de Europese Unie te beoordelen of de maatregel voor onbepaalde duur nog gehandhaafd kan blijven. Nu de vreemdeling ongewenst is verklaard wegens een opiumdelict, kan de ongewenstverklaring ingevolge artikel 6.6, eerste lid, aanhef en onder a, van het Vb 2000 pas worden opgeheven na een verblijf van tenminste tien achtereenvolgende jaren buiten Nederland, aldus de staatssecretaris.
    
    3.1.    Uit de uitspraak van de Afdeling van 30 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2538, volgt dat een ongewenstverklaring die, zoals in het onderhavige geval, is opgelegd vóór de uiterste datum waarop de Terugkeerrichtlijn geïmplementeerd had moeten zijn, is aan te merken als een inreisverbod voor onbepaalde tijd waarvan de gevolgen in beginsel niet langer jegens de desbetreffende vreemdeling mogen worden gehandhaafd dan vijf jaar nadat hij het grondgebied van de Europese Unie heeft verlaten.
    
    3.2.    In de onherroepelijk geworden uitspraak van 29 september 2015 in zaak nr. 15/8163, waarbij de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, het eerste besluit op bezwaar van 15 april 2015 heeft vernietigd, heeft de rechtbank overwogen dat de staatssecretaris niet heeft betoogd dat de ongewenstverklaring moet worden aangemerkt als een inreisverbod voor de duur van tien jaar en dat hij, indien hij zich op dat standpunt had willen stellen, voorafgaand aan het nemen van dat besluit op bezwaar had moeten onderzoeken of aan de vereisten hiervoor is voldaan.
    
    In het ter uitvoering van die uitspraak genomen besluit op bezwaar van 5 januari 2016 heeft de staatssecretaris het verzoek tot opheffing van de ongewenstverklaring aangemerkt als een verzoek tot opheffing van een inreisverbod en dit verzoek afgewezen omdat de vreemdeling niet heeft aangetoond dat hij vijf jaar buiten de EU heeft verbleven en niet meer strafrechtelijk is vervolgd.
    
    Nu de gevolgen van een ongewenstverklaring die moet worden aangemerkt als een inreisverbod in beginsel niet langer dan vijf jaar jegens een vreemdeling mogen worden gehandhaafd, moet de staatssecretaris bij een verzoek om opheffing van die ongewenstverklaring, indien hij van oordeel is dat de gevolgen langer dan vijf jaar mogen worden gehandhaafd, deugdelijk motiveren dat de betreffende vreemdeling een ernstige bedreiging vormt voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale veiligheid als bedoeld in artikel 11, tweede lid, van de Terugkeerrichtlijn. Met de enkele vermelding in het besluit van 5 januari 2016 dat de vreemdeling in 2006 ongewenst is verklaard wegens een drugsdelict, heeft de staatssecretaris niet deugdelijk gemotiveerd dat dit het geval is. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak de ongewenstverklaring dan ook terecht aangemerkt als een inreisverbod voor de duur van vijf jaar.
    
    Het eerste deel van de grief faalt.
    
    3.3.    Er bestaat geen aanleiding voor het stellen van prejudiciële vragen over de duur van een inreisverbod langer dan vijf jaar, zoals de vreemdeling in zijn schriftelijke uiteenzetting heeft verzocht, omdat uit hetgeen hiervoor onder 3.2 is overwogen volgt dat deze vragen niet relevant zijn voor de oplossing van het geschil (zie het arrest van het Hof van Justitie van 6 oktober 1982, Cilfit, punt 10, ECLI:EU:C:1982:335).
    
    Verstrijken van de aan een inreisverbod verbonden duur
    
    4.    In het tweede deel van zijn grief voert de staatssecretaris aan dat een inreisverbod meebrengt dat een vreemdeling gedurende de daaraan verbonden duur buiten de Europese Unie moet verblijven en dat het nuttig effect van Richtlijn 2008/115/EG (hierna: de Terugkeerrichtlijn) teniet zou worden gedaan als die duur verstrijkt terwijl een vreemdeling in weerwil van een inreisverbod op het grondgebied van de Europese Unie verblijft. Volgens de staatssecretaris heeft de rechtbank niet onderkend dat, nu de vreemdeling niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij minstens vijf jaar buiten de Europese Unie heeft verbleven, niet vast staat dat het inreisverbod van rechtswege is vervallen en evenmin is voldaan aan de voor opheffing daarvan vereiste periode van verblijf buiten Nederland als bedoeld in artikel 6.5b (lees: artikel 6.5b, tweede lid,) van het Vb 2000.
    
    4.1.    Paragraaf A4/2.5.6 van de Vc 2000 luidt: 'Het inreisverbod vervalt van rechtswege na afloop van de duur die aan het inreisverbod is verbonden.'
    
    Artikel 6.5b, tweede lid, van het Vb 2000 luidt: 'In andere gevallen dan bedoeld in het eerste lid, kan Onze Minister op aanvraag het inreisverbod opheffen, indien de vreemdeling aantoont dat hij sinds zijn vertrek uit Nederland na het inreisverbod een onderbroken periode van ten minste de helft van de duur van het inreisverbod buiten Nederland heeft verbleven en hij zich in die periode niet schuldig heeft gemaakt aan misdrijven en dat hij niet aan strafvervolging onderworpen is.'
    
    4.2.    De vraag is of in dit geval de aan het inreisverbod verbonden duur volledig is verstreken door het enkele tijdsverloop van meer dan vijf jaar nadat die termijn is aangevangen en, indien dit niet het geval is, of de vreemdeling heeft voldaan aan de vereisten voor opheffing als bedoeld in artikel 6.5b, tweede lid, van het Vb 2000.
    
    4.3.    In het arrest Ouhrami heeft het Hof van Justitie onder meer het volgende overwogen:
    
    "42. De vraag wat uiteindelijk het tijdstip is waarop een inreisverbod begint rechtsgevolgen teweeg te brengen, en op basis waarvan de duur van dat verbod moet worden berekend, dient te worden beantwoord gelet op de bewoordingen, de opzet en het doel van richtlijn 2008/115.
    
    43. Artikel 3, punt 6, van richtlijn 2008/115 omschrijft „inreisverbod" als „een administratieve of rechterlijke beslissing of handeling waarbij de betrokkene de toegang tot en het verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor een bepaalde termijn wordt verboden, samen met een terugkeerbesluit". Laatstbedoeld besluit is in artikel 3, punt 4, van deze richtlijn gedefinieerd als „de administratieve of rechterlijke beslissing of handeling waarbij wordt vastgesteld dat het verblijf van een onderdaan van een derde land illegaal is of dit illegaal wordt verklaard en een terugkeerverplichting wordt opgelegd of vastgesteld".
    
    44. Ingevolge artikel 11, lid 1, van richtlijn 2008/115 gaat het terugkeerbesluit gepaard met een inreisverbod indien er geen termijn voor vrijwillig vertrek is toegekend, of indien niet aan de terugkeerverplichting is voldaan. In de overige gevallen kan het terugkeerbesluit een inreisverbod omvatten.
    
    45. Uit de bewoordingen van deze bepalingen alsmede uit het gebruik van de uitdrukking "inreisverbod" vloeit voort dat een dergelijk verbod wordt geacht een terugkeerbesluit aan te vullen door het betrokkene te verbieden gedurende een bepaalde tijd na zijn "terugkeer", zoals deze term is gedefinieerd in artikel 3, punt 3, van richtlijn 2008/115, en dus na zijn vertrek van het grondgebied van de lidstaten, dat grondgebied opnieuw te betreden en er vervolgens te verblijven.
    […]
    
    51. Een eventueel inreisverbod vormt aldus een middel om de doeltreffendheid van het terugkeerbeleid van de Unie te vergroten, door te waarborgen dat gedurende een bepaalde periode na de verwijdering van een illegaal verblijvende derdelander, deze persoon niet legaal zal kunnen terugkomen op het grondgebied van de lidstaten.
    
    52. Aan deze doelstelling van artikel 11 van richtlijn 2008/115 en aan het algemene doel dat met deze richtlijn wordt nagestreefd […] zou afbreuk worden gedaan indien de weigering van een dergelijke derdelander om gevolg te geven aan de terugkeerverplichting en mee te werken in het kader van een verwijderingsprocedure hem in staat zou stellen zich geheel of ten dele te onttrekken aan de rechtsgevolgen van een inreisverbod, wat het geval zou zijn indien het tijdvak waarin een dergelijk inreisverbod geldt, gedurende deze procedure zou kunnen ingaan of verstrijken."
    
    4.4.    Uit punt 45 van het arrest Ouhrami volgt, evenals uit het arrest van het Hof van Justitie van 1 oktober 2015, Celaj, ECLI:EU:C:2015:640, punten 27, 30 en 33, dat een vreemdeling tegen wie een inreisverbod is uitgevaardigd, het grondgebied van de Europese Unie, nadat hij dit heeft verlaten, niet opnieuw mag betreden en er niet mag verblijven gedurende de duur van het inreisverbod. Verder volgt uit punt 52 van het arrest Ouhrami dat aan het doel van het inreisverbod afbreuk zou worden gedaan als een vreemdeling zich geheel of ten dele kan onttrekken aan de rechtsgevolgen van een inreisverbod. Dit zou het geval zijn als de duur van een inreisverbod ingaat of verstrijkt terwijl een vreemdeling niet voldoet aan zijn terugkeerverplichting en niet meewerkt aan een verwijderingsprocedure. De Afdeling begrijpt de zinsnede in punt 52 van dit arrest dat een vreemdeling zich ten dele zou kunnen onttrekken aan de rechtsgevolgen van een inreisverbod aldus, dat het Hof van Justitie doelt op een situatie waarin de duur van een inreisverbod zou ingaan en verstrijken gedurende de periode waarin een vreemdeling het grondgebied van de Europese Unie nog niet heeft verlaten en dit pas doet nadat de duur van het inreisverbod al ten dele zou zijn verstreken. De Afdeling leidt uit punt 52 van het arrest af dat evenzeer afbreuk wordt gedaan aan het doel van het inreisverbod als de duur van een inreisverbod volledig zou kunnen verstrijken wanneer een vreemdeling na het uitvaardigen van dat inreisverbod het grondgebied van de Europese Unie heeft verlaten maar daarheen weer terugkeert binnen de duur van dat inreisverbod, omdat ook in dat geval een vreemdeling zich ten dele zou kunnen onttrekken aan de rechtsgevolgen van een inreisverbod. Voor het volledig verstrijken van de duur van een inreisverbod is daarom vereist dat een vreemdeling gedurende de volledige duur van het inreisverbod buiten de Europese Unie heeft verbleven. Dit betekent dat de duur van een inreisverbod niet volledig is verstreken indien een vreemdeling, nadat hij is vertrokken uit de Europese Unie, zich binnen de duur van dat inreisverbod weer op het grondgebied van de Europese Unie begeeft.
    
    4.5.    Uit het voorgaande volgt dat de staatssecretaris terecht betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de enkele omstandigheid dat de vreemdeling meer dan vijf jaar geleden uit de Europese Unie is vertrokken, ertoe leidt dat het inreisverbod al van rechtswege was vervallen op het moment dat de vreemdeling verzocht om opheffing daarvan. Daarvoor is, zoals volgt uit 4.4, immers vereist dat de vreemdeling aannemelijk maakt dat hij niet alleen is vertrokken maar ook de volledige duur van het inreisverbod, te weten vijf jaar, buiten de Europese Unie heeft verbleven.
    
    Het tweede deel van de grief slaagt.
    
    4.6.    Gelet op hetgeen hiervoor onder 4.4 en 4.5 is overwogen bestaat geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen over de gevolgen voor het verstrijken van de aan een inreisverbod verbonden duur indien een vreemdeling opnieuw het grondgebied van de Europese Unie betreedt voordat die duur is verstreken, zoals de vreemdeling in zijn schriftelijke uiteenzetting heeft verzocht, aangezien de opgeworpen vragen kunnen worden beantwoord aan de hand van de rechtspraak van het Hof van Justitie (zie het arrest van 6 oktober 1982, Cilfit, punten 13 en 14; ECLI:EU:C:1982:335).
    
    Verzoek om opheffing
    
    4.7.    De vreemdeling heeft gesteld dat hij na zijn vertrek uit de Europese Unie op 10 september 2007 meer dan vijf jaar in Colombia heeft verbleven, in december 2014 naar Spanje is gereisd, sindsdien daar verblijft en sinds zijn vertrek niet meer strafrechtelijk is vervolgd. Ter staving hiervan heeft de vreemdeling Spaanstalige documenten overgelegd.
    
    4.8.    De vreemdeling heeft met de door hem overgelegde stukken, reeds omdat deze niet zijn vertaald, niet aannemelijk gemaakt dat hij tenminste vijf jaar buiten de Europese Unie heeft verbleven. De staatssecretaris betoogt daarom terecht dat de rechtbank niet heeft onderkend dat niet vast staat dat het inreisverbod van rechtswege is vervallen. Voorts betoogt de staatssecretaris terecht dat de vreemdeling niet heeft aangetoond dat hij heeft voldaan aan de voor opheffing vereiste periode van verblijf buiten Nederland als bedoeld in artikel 6.5b, tweede lid, van het Vb 2000. Hieruit volgt dat de staatssecretaris het verzoek om opheffing terecht heeft afgewezen.
    
    De grief slaagt ook in zoverre.
    
    Conclusie
    
    5.    Het hoger beroep is kennelijk gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van de vreemdeling tegen het besluit van 5 januari 2016 alsnog ongegrond verklaren.
    
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 19 mei 2016 in zaak nr. 16/1496;
    
    III.    verklaart het in die zaak ingestelde beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. H.G. Lubberdink en mr. H.G. Sevenster, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. van Goeverden-Clarenbeek, griffier.
    
    w.g. Verheij    w.g. Van Goeverden-Clarenbeek
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 februari 2018
    
    488-827.