ECLI:NL:RVS:2020:1647, Raad van State, 15-07-2020, 201906045/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-07-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 maart 2017 heeft de minister van Economische Zaken beslist op een door de Stichting ingediend verzoek om haar op grond van de Wet openbaarheid van bestuur documenten te verstrekken. Bij brief van 1 februari 2017 heeft Stichting Platform Storm bij de minister een Wob-verzoek ingediend. Dit verzoek is als volgt omschreven: "Namens de stichting, gevestigd te Zuiderdiep 189 in Nieuw Buinen, vraag ik u informatie te verstrekken inzake SDE+-subsidieaanvraag voor windpark De Drentse Monden en Oostermoer. Het windpark is financieel afhankelijk van het toekennen van de SDE+-subsidie. Op 27 september jl. is de najaarsronde 2016 opengesteld met een budget van € 5 miljard. Deze najaarsronde stond tot en met 27 oktober jl. open. De aanvragen moeten worden beoordeeld door de Rijkdienst voor Ondernemend Nederland. Dit zoals u in de kamerbrief van 1 november 2016 aangeeft, om aan te geven op welke aanvragen positief wordt beschikt. […]"

201906045/1/A3.
    Datum uitspraak: 15 juli 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Stichting Platform Storm, gevestigd te Nieuw-Buinen, gemeente Borger-Odoorn,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 28 juni 2019 in zaak nr. 17/3979 in het geding tussen:
    de Stichting
    en
    de minister van Economische Zaken.
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 maart 2017 heeft de minister beslist op een door de Stichting ingediend verzoek om haar op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) documenten te verstrekken.
    Bij besluit van 9 oktober 2017 heeft de minister het door de Stichting daartegen gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard, het besluit van 29 maart 2017 herroepen in die zin dat de documenten met de nummers 1.1, 1.4, 1.9, 1.12, 1.15, 1.18, 1.21, 1.24, 1.27, 1.30, 1.33, 1.36. 1.39, 1.42, 2.7, 2.12, 2.16 tot en met 2.31,3.8,3.10,3.12, 3.14, 3.16, 3.18, 3.20, 3.22, 3.24, 3.26, 3.28, 3.30, 3.32, 3.34, 3.36, 3.38, 3.40 en 4 gedeeltelijk openbaar worden gemaakt.
    Bij uitspraak van 28 juni 2019 heeft de rechtbank het door de Stichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de Stichting hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Stichting en Raedthuys Windenergie B.V. hebben de Afdeling de toestemming als bedoeld in artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) verleend.
    Geen van de partijen heeft binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht ter zitting te worden gehoord, waarna de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, gelezen in verbinding met artikel 8:108, eerste lid, van de Awb heeft gesloten.
    Overwegingen
    Wob-verzoek
    1.    Bij brief van 1 februari 2017 heeft de Stichting bij de minister een Wob-verzoek ingediend. Dit verzoek is als volgt omschreven:
    "Namens stichting Platform Storm, gevestigd te Zuiderdiep 189 in Nieuw Buinen (9521 AE), vraag ik u informatie te verstrekken inzake SDE+-subsidieaanvraag voor windpark De Drentse Monden en Oostermoer. Het windpark is financieel afhankelijk van het toekennen van de SDE+-subsidie. Op 27 september jl. is de najaarsronde 2016 opengesteld met een budget van € 5 miljard. Deze najaarsronde stond tot en met 27 oktober jl. open. De aanvragen moeten worden beoordeeld door de Rijkdienst voor Ondernemend Nederland. Dit zoals u in de kamerbrief van 1 november 2016 aangeeft, om aan te geven op welke aanvragen positief wordt beschikt. Dit WOB-verzoek ziet op SDE-(--subsidieverzoek voor windpark De Drentse Monden en Oostermoer, najaarsronde 2016. Het betreft een bestuursrechtelijke aangelegenheid en daarom vraag ik om toezending van alle informatie vastgelegd in documenten dienaangaande.
    […]
    Dit verzoek om openbaarheid van overheidsinformatie betreft in het algemeen de volledig en juist gedane aanvraag met de daarvan deeluitmakende bijlagen en meer bepaald in het bijzonder, hoewel daartoe niet beperkt:
    - verleende omgevingsvergunning;
    - toestemmingsverklaring van de eigenaar van de beoogde locatie;
    - haalbaarheidsstudie, overeenkomstig en ingevolge:
        a. Handleiding haalbaarheidsstudie SDE+;
        b. Model exploitatieberekening SDE+, inclusief windrapport inbegrepen de financiële onderbouwing vereist ingevolge artikel 56 lid 2 sub e Besluit stimulering duurzame energieproductie, dus met wijze en kosten van financiering van eigen en vreemd investeringsvermogen of althans inzicht in de uitkomsten van het onderzoek naar de uitvoerbaarheid en de in dat onderzoek betrokken elementen en met totale tijds/haalbaarheid/zaaksopgave gebruiksklaar met netaansluiting en opgave van uitvoerbaarheid ter technische en economische haalbaarheid;
    - blijk van invulling van artikel 59 Besluit stimulering duurzame energieproductie waarbij de minister in ieder geval afwijzend op een aanvraag beslist indien:
         a. de aanvraag niet voldoet aan dit besluit en de daarop berustende bepalingen;
         b.  hij het onaannemelijk acht dat de productie-installatie binnen vier jaar of binnen de bij of krachtens artikel 61, eerste lid, vastgestelde termijn in gebruik wordt genomen;
         c. hij het onaannemelijk acht dat het plan, bedoeld in artikel 56, lid 2, onderdeel d:
    1. uitvoerbaar is;
    2. technisch haalbaar is;
    3. financieel haalbaar is;
    4. economisch haalbaar is;
         d. één of meer vergunningen als bedoeld in artikel 56, tweede lid, onderdeel c, niet zijn verleend;
    - blijk van invulling van artikel 59 Besluit stimulering duurzame energieproductie waarbij voor een categorie productie-installaties kan worden bepaald dat de minister afwijzend op een aanvraag beslist indien geen toestemming van de eigenaar van de beoogde locatie is verkregen voor het plaatsen van de productie-installatie."
    Besluitvorming minister
    2.    De minister heeft bij besluit van 29 maart 2017 aan de Stichting medegedeeld dat hij 116 documenten heeft aangetroffen die onder de reikwijdte van het verzoek vallen. Over de documenten met nummers 1.7, 1.8, 2.11, 2.14, 2.15, 3.2, 3.6 en 3.7 heeft de minister het standpunt ingenomen dat deze niet onder de Wob vallen omdat deze reeds openbaar zijn gemaakt.
         De minister heeft zich voorts op het standpunt gesteld dat openbaarmaking van een deel van de documenten geheel of gedeeltelijk moet worden geweigerd. Wat betreft de documenten met nummers 1.1, 1.3, 1.4, 1.9, 1.10, 1.12, 1.13, 1.15, 1.16,1.18, 1.19, 1.21, 1.22, 1.24, 1.25, 1.27, 1.28, 1.30, 1.31, 1.33, 1.34, 1.36, 1.37, 1.39, 1.40, 1.42, 1.43, 2.1, 2.3, 2.10, 2.16 t/m 2.31, 3.1, 3.3 en 3.8 t/m 3.41 heeft de minister openbaarmaking op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob geweigerd voor zover daarin persoonsgegevens zijn vermeld. Ten aanzien van deze gegevens is de minister van oordeel dat het belang dat de persoonlijke levenssfeer dient te worden geëerbiedigd, zwaarder moet wegen dan het belang van openbaarheid, zodat openbaarmaking op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob, achterwege moet blijven.
         Wat betreft de documenten met nummers 1.1 t/m 1.3, 1.5, 1.9 t/m 1.44, 2.1 t/m 2.10, 2.12, 2.16 t/m 2.31, 3.1, 3.3, 3.4, 3.8, 3.10, 3.12, 3.14, 3.16, 3.18, 3.20, 3.22, 3.24, 3.26, 3,28, 3.30, 3.32, 3.34, 3.36, 3.38 en 3.40 heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat deze documenten bedrijfs- en fabricagegegevens bevatten. Deze gegevens zijn volgens de minister vertrouwelijk aan hem medegedeeld. Uit deze gegevens kunnen wetenswaardigheden worden afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering, het productieproces, de afzet van producten of de kring van afnemers en leveranciers. Deze gegevens geven volgens hem inzicht in de waarde van de verschillende onderdelen van het windpark, door de aanvrager geraamde verschillende kostenposten van het windpark en de wijze en de afkomst van financiering. Het betreft onder andere informatie over de turbinekeuze, de windenergieopbrengsten, de projectplanning, informatie over (potentiële) leveranciers, financiële gegevens, de financiering, en de inhoud van privaatrechtelijke privé-afspraken. Openbaarmaking van deze documenten heeft de minister geheel of gedeeltelijk geweigerd op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob. De minister heeft daarbij in aanmerking genomen dat de documenten met nummers 1.1, 1.9, 1.12, 1.15, 1.18, 1.21, 1.24, 1.27, 1.30, 1.33, 1.36, 1.39, 1.42, 2.16 t/m 2.31, 3.8, 3.10, 3.12, 3.14, 3.16, 3.18, 3.20, 3.22, 3.24, 3.26, 3.28, 3.30, 3.32, 3.34, 3.36, 3.38 en 3.40 weliswaar milieuinformatie bevat, maar dat het geen emissie-informatie betreft. Het gaat hierbij om het aantal turbines en het vermogen per turbine. Volgens de minister weegt het belang van bescherming van vertrouwelijk verstrekte bedrijfsgegevens zwaarder dan het algemeen belang van openbaarheid, omdat de betreffende informatie concurrentiegevoelig is.
         Over de documenten met nummers 1.10, 1.13, 1.16, 1.19, 1.22, 1.25, 1.28, 1.31, 1.34, 1.37, 1.40, 1.43 en 2.3 heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat openbaarmaking van een aantal gegevens in deze documenten zou kunnen leiden tot onevenredige benadeling van de personen en/of organisatie(s) waar deze informatie betrekking op heeft. Deze benadeling bestaat uit concurrentiegevoelige informatie die (mogelijk) niet geweigerd kan worden op grond van de absolute weigeringsgrond voor bedrijfs- en fabricagegegevens. Bedrijven moeten erop kunnen vertrouwen dat bedrijfsvertrouwelijke of anderszins concurrentiegevoelige informatie vertrouwelijk blijft. Volgens de minister wegen de belangen van deze personen en/of organisatie(s) waarop de informatie betrekking heeft zwaarder dan het belang van openbaarheid. Openbaarmaking moet volgens de minister dan ook op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob worden geweigerd.
         De minister heeft zich verder op het standpunt gesteld dat na weglating van de informatie die op grond van de hiervoor beschreven weigeringsgronden wordt geweigerd, in de documenten met nummers 1.3, 1.10, 1.13, 1.16, 1.19, 1.22, 1.25, 1.28, 1.31, 1.34, 1,37, 1.40, 1.43, 2.1, 2.3, 2.10, 3.1 en 3.3 , geen informatie overblijft die ziet op een bestuurlijke aangelegenheid. Van deze documenten kunnen alleen de voorpagina en eventuele inhoudsopgave worden verstrekt.
         De documenten met nummers 1.6, 2.13, 3.5, kunnen volgens de minister in het geheel openbaar worden gemaakt.
    3.    In het besluit op bezwaar heeft de minister het besluit van 29 maart 2017 herroepen in die zin dat de documenten met de nummers 1.1, 1.4, 1.9, 1.12, 1.15, 1.18, 1.21, 1.24, 1.27, 1.30, 1.33, 1.36. 1.39, 1.42, 2.7, 2.12, 2.16 tot en met 2.31,3.8,3.10,3.12, 3.14, 3.16, 3.18, 3.20, 3.22, 3.24, 3.26, 3.28, 3.30, 3.32, 3.34, 3.36, 3.38, 3.40 en 4 gedeeltelijk openbaar worden gemaakt.
    Hoger beroep van de Stichting
    4.    De Stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister, wat betreft de documenten met nummer 1.3, 2.10 en 3.3., die betrekking hebben op windrapporten, zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat die geen milieuinformatie bevatten. Zij voert hiertoe aan dat in de windrapporten informatie is opgenomen over geluidsemissie, slagschaduw en het rendement van de windturbines aan de hand van theoretische modellen en berekeningen. Volgens de Stichting liggen deze windrapporten ten grondslag aan de vergunningverlening van de plaatsing van windturbines en bevatten deze rapporten aldus concrete, voorspelbare, niet-hypothetische gegevens over emissies in het milieu. Zij voert voorts aan dat de windsnelheid wel degelijk iets zegt over de geluidsemissie van windturbines. In dit verband wijst zij erop dat het Activiteitenbesluit milieubeheer en de Activiteitenregeling milieubeheer voorschrijven dat initiatiefnemers de geluidsemissies dienen te registreren en te berekenen door middel van windsnelheidsgegevens.
    4.1.    Artikel 1 van de Wob luidt: "In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    […]
    g. milieu-informatie: hetgeen daaronder wordt verstaan in artikel 19.1a van de Wet milieubeheer."
         Artikel 10, eerste lid, luidt: "Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit:
    […]
    c. bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld;
         Artikel 10, tweede lid, luidt: "Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
    […]
    e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
    […]"
         Het vierde lid luidt: "Het eerste lid, aanhef en onder c en d, het tweede lid, aanhef en onder e, en het zevende lid, aanhef en onder a, zijn niet van toepassing voorzover het milieu-informatie betreft die betrekking heeft op emissies in het milieu. Voorts blijft in afwijking van het eerste lid, aanhef en onder c, het verstrekken van milieu-informatie uitsluitend achterwege voorzover het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het daar genoemde belang."
         Artikel 19.1a, eerste lid, van de Wet milieubeheer luidt: "In dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder milieu-informatie: alle informatie, neergelegd in documenten, over:
    a. de toestand van elementen van het milieu, zoals lucht en atmosfeer, water, bodem, land, landschap en natuurgebieden met inbegrip van vochtige biotopen, kust- en zeegebieden, biologische diversiteit en haar componenten, met inbegrip van genetisch gemodificeerde organismen, en de interactie tussen deze elementen;
    b. factoren, zoals stoffen, energie, geluid, straling of afval, met inbegrip van radioactief afval, emissies, lozingen en ander vrijkomen van stoffen in het milieu die de onder a bedoelde elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten;
    c. maatregelen, met inbegrip van bestuurlijke maatregelen, zoals beleidsmaatregelen, wetgeving, plannen, programma’s, milieuakkoorden en activiteiten die op de onder a en b bedoelde elementen en factoren van het milieu een uitwerking hebben of kunnen hebben, alsmede maatregelen of activiteiten ter bescherming van die elementen;
    d. verslagen over de toepassing van de milieuwetgeving;
    e. kosten-baten- en andere economische analyses en veronderstellingen die worden gebruikt in het kader van de onder c bedoelde maatregelen en activiteiten;
    f. de toestand van de gezondheid en veiligheid van de mens, met inbegrip van de verontreiniging van de voedselketen, indien van toepassing, de levensomstandigheden van de mens, waardevolle cultuurgebieden en bouwwerken, voorzover zij worden of kunnen worden aangetast door de onder a bedoelde toestand van elementen van het milieu of, via deze elementen, door de onder b en c bedoelde factoren, maatregelen of activiteiten."
    4.2.    Zoals de Afdeling heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 16 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2211, onder verwijzing naar de arresten van het Hof van 23 november 2016, Bayer CropScience, ECLI:EU:C:2016:890, en Commissie/ACC, ECLI:EU:C:2016:889, kan uit die arresten worden afgeleid dat onder de begrippen "emissies in het milieu" en "informatie over emissies in het milieu" niet alleen gegevens moeten worden begrepen die de daadwerkelijke uitstoot betreffen, maar ook de gegevens over de invloeden van die emissies op het milieu alsook de gegevens die het publiek in staat stellen te controleren of de beoordeling van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies, die aan de besluitvorming door een bestuursorgaan ten grondslag heeft gelegen, juist is. De begrippen "emissies in het milieu" en "informatie over emissies in het milieu" moeten niet restrictief worden uitgelegd.
         Uit de arresten van het Hof volgt dus weliswaar dat het begrip "informatie die betrekking heeft op uitstoot in het milieu" niet restrictief moet worden uitgelegd, maar het Hof overweegt tevens dat dit niet betekent dat alle informatie die in wat voor verband ook staat met emissies in het milieu onder dat begrip valt. Dat laatste zou de nuttige werking ontnemen aan de mogelijkheid om openbaarmaking van milieu-informatie te weigeren ter bescherming van commerciële belangen.
    4.3.    De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennisgenomen van de door de minister overgelegde documenten. De documenten 1.3, 2.10 en 3.3 betreffen windrapporten die zien op de oprichting van het windpark De Drentse Monden en Oostermoer. Het oprichten van zo’n park kan onder omstandigheden worden aangemerkt als een maatregel die een uitwerking kan hebben op het milieu of als maatregel ter bescherming van het milieu. De in de windrapporten opgenomen informatie is echter geen milieuinformatie. Hiertoe is van belang dat de windrapporten een berekening inhoudt van de energieopbrengsten ter garantstelling van de financieel-economische uitvoerbaarheid van Windpark Drentse Monden en Oostermoer. De in de windrapporten opgenomen informatie over geluid, slagschaduw en het rendement van windturbines betreft informatie die aan de hand van theoretische modellen en modelmatige berekeningen tot stand is gekomen. Middels een windrapport maakt een aanvrager de elektriciteitsproductie waarvoor subsidie wordt aangevraagd aannemelijk. Deze informatie dient ter ondersteuning van de financieel-economische uitvoerbaarheid en het rendement van het windmolenpark. De Afdeling is derhalve met de rechtbank van oordeel dat de informatie in de documenten 1.3, 2.10 en 3.3 geen milieuinformatie bevat en derhalve ook geen informatie over emissies in het milieu.
         Het betoog faalt.
    5.    De Stichting betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister openbaarmaking van document met nummer 1.31 heeft mogen weigeren. Zij voert hiertoe aan dat het televisieprogramma Argos soortgelijke documenten wel op grond van de Wob heeft verkregen. Dat een ambtenaar van de minister het document per abuis heeft meegezonden mag volgens haar niet ten nadele van de Stichting worden uitgelegd. Er is geen weigeringsgrond die zich verzet tegen openbaarmaking, aldus de Stichting.
    5.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de minister niet heeft beoogd document met nummer 1.31, dat een anterieure overeenkomst betreft tussen een exploitant en de eigenaar van de grond waarop een van de windmolens wordt geplaatst, openbaar te maken. De rechtbank heeft in dit verband met juistheid overwogen dat de minister gemotiveerd heeft gesteld dat een gedeelte van dit document per abuis niet is weggelakt. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat het besluit op bezwaar niet strekt tot openbaarmaking van voormeld document. Dit brengt met zich dat voormeld document in dit geval niet openbaar is gemaakt ingevolge de Wob.
         De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de minister openbaarmaking van dit document op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob heeft mogen weigeren. Hiertoe is van belang dat de overeenkomst inzicht geeft in de bedrijfsvoering van de derde-belanghebbende. De overeenkomst bevat concurrentiegevoelige informatie die rechtstreeks van invloed is op de onderhandelingspositie van de derde-belanghebbende bij onderhandelingen met andere grondeigenaren. De minister heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat openbaarmaking van deze overeenkomst zou kunnen leiden tot onevenredige benadeling van de derden waar deze informatie betrekking op heeft.
         Het betoog faalt.
    6.    De Stichting betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister openbaarmaking van gegevens die zien op de persoonlijke levenssfeer achterwege heeft mogen laten omdat het belang van bescherming daarvan zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking. Zij voert hiertoe aan dat de minister de gestelde vrees voor benadeling onvoldoende concreet en aannemelijk heeft gemaakt. Het enkele feit dat er diverse incidenten hebben plaatsgevonden is niet toereikend om tot de objectieve conclusie van bedreiging te komen. Het enkele feit dat tussen de derde-belanghebbenden en de omwonenden een enigszins gespannen verhouding bestaat, is onvoldoende om aan te nemen dat openbaarmaking schade als gevolg van vernielingen en bedreigingen jegens de derde-belanghebbenden met zich mee zal brengen, aldus de Stichting.
    6.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de minister openbaarmaking van gegevens die zien op de persoonlijke levenssfeer achterwege heeft mogen laten omdat het belang van bescherming daarvan zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking. De rechtbank heeft hiertoe terecht overwogen dat er maatschappelijke weerstand bestaat tegen de realisering van dit windmolenpark. De rechtbank heeft daarbij terecht van belang geacht dat de daarmee samenhangende onrust en uiting van bedreigingen, alsmede de door minister gegeven toelichting voor wat betreft de aard van de bedreigingen, het in dit geval aannemelijk maakt dat openbaarmaking van de namen en voorletters van de betrokken ambtenaren of de betrokken zakelijke functionarissen, waarna deze persoonsgegevens niet alleen kenbaar zijn voor de Stichting, maar voor een ieder openbaar zijn, een veiligheidsrisico voor deze betrokken ambtenaren en betrokken zakelijke functionarissen met zich brengt.
         Het betoog faalt.
    7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.
    w.g. Bijloos
    voorzitter   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 15 juli 2020
    818.