ECLI:NL:RVS:2020:1157, Raad van State, 29-04-2020, 201903261/1/A3 en 201903269/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-04-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij twee besluiten van 31 oktober 2017 heeft het college aanvragen van Neva om een vergunning voor woningvorming in de panden aan de Carnisselaan 56A en de Katendrechtse Lagedijk 206C te Rotterdam, afgewezen. Neva is eigenaar van de panden aan de Carnisselaan 56A en de Katendrechtse Lagedijk 206C te Rotterdam. Zij heeft aanvragen ingediend om vergunning voor woningvorming in die panden. Neva wil in deze panden de woonruimte verbouwen tot twee aparte zelfstandige woonruimten. Het college heeft deze aanvragen afgewezen omdat de panden zijn gelegen in een zogenoemd nulquotumgebied en het belang van het verbouwen van de panden tot ieder twee woonruimten niet groter is dan het belang van het behoud van de samenstelling van de woonruimtevoorraad.

201903261/1/A3 en 201903269/1/A3.
    Datum uitspraak: 29 april 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 13 maart 2019 in zaken nrs. 18/3599 en 18/3608 in het geding tussen:
    Neva Vastgoed B.V., gevestigd te Rotterdam,
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij twee besluiten van 31 oktober 2017 heeft het college aanvragen van Neva om een vergunning voor woningvorming in de panden aan de Carnisselaan 56A en de Katendrechtse Lagedijk 206C te Rotterdam, afgewezen.
    Bij twee besluiten van 30 mei 2018 heeft het college de door Neva daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 13 maart 2019 heeft de rechtbank het door Neva daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, de beide besluiten van 30 mei 2018 vernietigd, de beide besluiten van 31 oktober 2017 herroepen en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroepen ingesteld.
    Neva heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaken ter zitting gelijktijdig behandeld met zaken nrs. 201903274/1/A3, 201903279/1/A3 en 201904404/1/A3 op 7 januari 2020, waar het college, vertegenwoordigd door mr. I.M. van der Heijden en mr. A.H.T. van Gijssel, advocaten te Den Haag, en Neva, vertegenwoordigd door mr. E. Smits, advocaat te Rotterdam, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Het relevante juridische kader is opgenomen in de bijlage. Deze bijlage is onderdeel van de uitspraak.
    2.    Neva is eigenaar van de panden aan de Carnisselaan 56A en de Katendrechtse Lagedijk 206C te Rotterdam. Zij heeft aanvragen ingediend om vergunning voor woningvorming in die panden. Neva wil in deze panden de woonruimte verbouwen tot twee aparte zelfstandige woonruimten. Het college heeft deze aanvragen afgewezen omdat de panden zijn gelegen in een zogenoemd nulquotumgebied en het belang van het verbouwen van de panden tot ieder twee woonruimten niet groter is dan het belang van het behoud van de samenstelling van de woonruimtevoorraad. Volgens het college moeten de vergunningen daarom worden geweigerd op grond van artikel 3.3.4 van de op 6 april 2017 door de gemeenteraad van Rotterdam vastgestelde Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2017 (hierna: de Huisvestingsverordening 2017), zoals deze gold van 26 april 2017 tot 3 januari 2018. De aanwijzing van de nulquotumgebieden in Rotterdam is geregeld in artikel 3.3.2 van de Huisvestingsverordening en bijlage 2 bij de Huisvestingsverordening 2017.
    Nader stuk college
    3.    Ingevolge artikel 8:58, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kunnen partijen tot tien dagen voor de zitting nadere stukken indienen. Bij brief van 20 december 2019 heeft het college een nader stuk ingediend. Dit stuk bevat onder meer een nadere toelichting van 23 pagina's op de eerder, tijdig aangevoerde hogerberoepsgronden. De Afdeling ziet geen aanleiding deze nadere toelichting buiten beschouwing te laten. Bij het nader stuk zijn vijf bijlagen gevoegd waaronder drie rapporten en twee uitspraken van de rechtbank Rotterdam.  Door diverse feestdagen in de periode voorafgaand aan de zitting, bleven er slechts acht werkdagen over om het nader stuk en de bijlagen te bestuderen en een reactie daarop voor te bereiden. Gelet op de aard en de omvang van de bijlagen en het tijdstip waarop deze zijn ingediend, was het voor de overige partijen redelijkerwijs niet mogelijk op de zitting of op andere passende wijze daarop te reageren. Het college heeft ook geen bijzondere omstandigheden naar voren gebracht op grond waarvan moet worden geoordeeld dat het college deze stukken niet eerder had kunnen indienen. De bij de toelichting gevoegde drie rapporten worden daarom, ongeacht de relevantie daarvan, met het oog op een goede procesorde buiten beschouwing gelaten.
    Aangevallen uitspraak
    4.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de Huisvestingsverordening 2017, zoals deze gold van 26 april 2017 tot 3 januari 2018, onverbindend is wegens strijd met artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014 en bij de toetsing van de besluiten van 30 mei 2018 buiten toepassing moet blijven. Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit de tekst van dat artikel dat de gemeenteraad slechts gebruik mag maken van zijn bevoegdheid om een huisvestingsverordening vast te stellen indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte. Volgens de rechtbank heeft de gemeenteraad bij de vaststelling daarvan niet onderbouwd dat in de gemeente Rotterdam sprake is van schaarste aan goedkope woonruimte en was hij, gelet op artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014, niet bevoegd om een huisvestingsverordening vast te stellen, met uitzondering van de bevoegdheden met betrekking tot urgentieverklaring. Nu de bestreden besluiten zijn gebaseerd op de Huisvestingsverordening 2017, die onverbindend moet worden geacht, kunnen deze geen stand houden. Volgens de rechtbank kan het college Neva geen vergunningplicht voor woningvorming tegenwerpen. De rechtbank ziet daarom aanleiding zelf in de zaak te voorzien door de onderscheiden besluiten van 31 oktober 2017 te herroepen. Dit betekent dat Neva geen vergunning voor woningvorming nodig heeft voor het tot twee of meer woonruimten verbouwen van haar panden aan de Carnisselaan 56A en de Katendrechtse Lagedijk 206C te Rotterdam, aldus de rechtbank.
    Beoordeling gronden
    5.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de gehele Huisvestingsverordening 2017 onverbindend is. De Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad is in de plaats gekomen van zowel de Huisvestingsverordening Stadsregio Rotterdam 2006 als de Tijdelijke huisvestingsverordening aangewezen gebieden Rotterdam. Vanwege het inhoudelijke verband tussen het verlenen van toegang tot de woningmarkt en het beïnvloeden van de samenstelling van de woningvoorraad heeft de gemeenteraad ervoor gekozen om de regelgeving ter zake van beide onderwerpen in één verordening onder te brengen, namelijk de Huisvestingsverordening 2017. Volgens het college heeft de rechtbank miskend dat de bevoegdheid van de gemeenteraad om de verordening vast te stellen mede is gebaseerd op de Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek (hierna: de Wet bmgp). Hoofdstuk 2 van de Huisvestingsverordening 2017 kan zeker niet onverbindend worden geacht, omdat dat hoofdstuk volgens het college zijn directe grondslag kent in die wet. In hoofdstuk 2 zijn regels opgenomen met betrekking tot de toegang tot de woningmarkt en bevat de huisvestingsvergunning op grond van de Wet bmgp. Die wet biedt de gemeente mogelijkheden in de sturing van de woningvoorraad via het instrumentarium van de Huisvestingswet 2014, aldus het college.
    5.1.    De rechtbank heeft overwogen dat wanneer in een gemeente geen sprake is van schaarste van goedkope woningen, er geen bevoegdheid bestaat tot het vaststellen van een huisvestingsverordening. Ook uit de Wet bmgp vloeit echter een bevoegdheid voort om regels te stellen in een huisvestingsverordening. Deze regels zien met name op de woonruimteverdeling, hetgeen in de voorliggende zaken niet aan de orde is. Reeds daarom is de rechtbank buiten de omvang van het geschil getreden door te oordelen dat de gemeente in het geheel geen bevoegdheid had tot het vaststellen van een huisvestingsverordening en daarom de volledige verordening onverbindend te verklaren.
        De rechtbank had haar oordeel dan ook moeten beperken tot het deel van de huisvestingsverordening dat in de voorliggende zaken voorligt, namelijk het in artikel 21, aanhef en onder d, van de Huisvestingswet 2014 geregelde verbod tot woningvorming zonder vergunning, geregeld in hoofdstuk 3 van de Huisvestingsverordening 2017.
    5.2.    Het betoog van het college slaagt in zoverre.
    6.    Voorts betoogt het college dat de rechtbank ten onrechte hoofdstuk 3 van de Huisvestingsverordening 2017 onverbindend heeft verklaard, omdat wordt voldaan aan artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014. De gemeenteraad heeft het noodzakelijk en passend geacht om - binnen de in dat artikel gegeven bevoegdheid - een regulerend stadsbreed kader op te stellen. Volgens het college heeft de rechtbank ten onrechte geen betekenis gehecht aan de onderzoeksnotitie "Verkenning schaarste aan grote woningen" van 21 november 2018 (hierna: de onderzoeksnotitie van 21 november 2018) en een onjuiste uitleg gegeven aan de Woningmarkstrategie en Woonvisie Regio Rotterdam 2014-2020 (hierna: de Woonvisie). Volgens het college is voor meer evenwicht in de Rotterdamse woningvoorraad voorzien in een afname van het aantal woningen. Het college wijst erop dat de term "goedkoop" in artikel 2 van de Huisvestingswet 2014 niet is gedefinieerd en betoogt dat gemeenteraden de ruimte hebben om die categorieën woonruimten die schaars zijn op de lokale woningmarkt aan te wijzen in de huisvestingsverordening. De voorwaarde daarbij is, dat deze schaarste leidt tot onevenwichtige en onrechtvaardige effecten, aldus het college. Voorts wijst het college op het onderzoek van RIGO "Schaarste in de Regio Rotterdam" van 14 januari 2015 (hierna: het RIGO-rapport), dat aan de Huisvestingsverordening 2017 ten grondslag ligt, en nog diverse andere stukken. Volgens het college kon de Huisvestingsverordening 2017 worden vastgesteld omdat dit noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van de hierboven benoemde schaarste aan goedkope woonruimte. Door de schaarste bij eengezinswoningen is een deel van de huishoudens als ze groeien (gezinnen) in het sociale segment genoodzaakt in een kleine woning te blijven wonen. Daarmee wordt de markt van kleinere woningen verstoord. Door de schaarste bij eengezinswoningen ziet een deel van de gezinnen zich genoodzaakt te verhuizen naar buiten Rotterdam om daar geschikte woonruimte te vinden. Dat is ongewenst, omdat het voor het draagvlak aan voorzieningen in Rotterdam belangrijk is dat ook groeiende huishoudens in de stad blijven wonen. Om grip te houden op de ontwikkelingen binnen dat deel van de woningvoorraad en om de effecten voor de gezinnen in Rotterdam gecontroleerd te houden, is het dan ook noodzakelijk de Huisvestingsverordening 2017 stadsbreed van toepassing te verklaren. Dit maakt het eveneens mogelijk om gebiedsgericht de juiste afwegingen te maken bij voorgenomen ingrepen die een effect hebben op de samenstelling van de woningvoorraad. Nu de noodzaak tot het vaststellen van een huisvestingsverordening is aangetoond, heeft de gemeenteraad gebruik kunnen maken van de aan hem toekomende bevoegdheid op grond van artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 ter bestrijding van onevenwichtige en onevenredige effecten van de geconstateerde schaarste aan goedkope woonruimte en andere redenen zoals de leefbaarheid, aldus het college.
    7.    Bij de beoordeling van dit betoog is sprake van een zogenoemde exceptieve toetsing.
        Een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, kan door de rechter in een zaak over een besluit dat op zo’n voorschrift berust, worden getoetst op rechtmatigheid. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt tevens de bevoegdheid toe te bezien of het betreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding zijnde besluit. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer, waarbij de toetsing wordt verricht op de wijze als door de Afdeling is uiteengezet in haar uitspraak van 12 februari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:452). Zoals in die uitspraak is overwogen, kan de enkele strijd met formele beginselen als het beginsel van zorgvuldige besluitvorming (artikel 3:2 van de Awb) en het motiveringsbeginsel niet leiden tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift. Als de bestuursrechter als gevolg van een gebrekkige motivering of onzorgvuldige voorbereiding van het voorschrift niet kan beoordelen of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of het evenredigheidsbeginsel, kan hij het voorschrift wel buiten toepassing laten en een daarop berustend besluit vernietigen.
    8.    Zoals volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 wordt met de vergunningplicht voor het samenvoegen, onttrekken en omzetten van woonruimte voorkomen dat de schaarste op de woningmarkt door verandering in de woonruimtevoorraad zal toenemen. Gemeenten kunnen in hun huisvestingsverordening een deel van de woonruimtevoorraad afbakenen waar bovenstaande vergunningen voor nodig zijn. Hierbij geldt dat deze afbakening gericht moet zijn op het voorkomen van schaarste in het goedkope deel van de woningmarkt. Verdringing in de hogere segmenten van de woningmarkt is geen reden voor overheidsingrijpen. Derhalve zal deze regelgeving betrekking moeten hebben op dat deel van de woonruimtevoorraad waar een huisvestingsvergunning voor nodig is. De gemeenteraad zal in de verordening aan moeten geven welke grenzen hij hiervoor wil hanteren.
    8.1.    De aanwijzing op grond van artikel 21 van de Huisvestingswet geschiedt met het oog op het behoud van de woonruimtevoorraad. Deze moet onderscheiden worden van de aanwijzing van categorieën goedkope woonruimten op grond van artikel 7 van de Huisvestingswet, die ziet op de categorie waarbij kan worden ingegrepen in de woonruimteverdeling.
        Uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 volgt dat de aanwijzing op grond van artikel 21 van de Huisvestingswet ruimer kan zijn dan de aanwijzing op grond van artikel 7 van die wet en dat het niet uitgesloten is dat de gemeenteraad op grond van artikel 21 van de Huisvestingswet de woonruimtevoorraad op het hele grondgebied van de gemeente aanwijst. De noodzaak van deze aanwijzing moet onderbouwd worden.
    8.2.    Na evaluatie van de Wet bmgp is in de Huisvestingswet een mogelijkheid gecreëerd om een verbod tot woningvorming zonder vergunning in te stellen (Kamerstukken II 2013/14, 33 797, nr. 3). Dit is een aanvulling op het reeds in artikel 21 van de Huisvestingswet geregelde verbod op het zonder vergunning samenvoegen, onttrekken en omzetten van woonruimte en neergelegd in artikel 21, aanhef en onder d, van de Huisvestingswet 2014. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de gemeenteraad pas van de bevoegdheid tot het instellen van een vergunningplicht voor woningvorming gebruik mag maken wanneer is voldaan aan het bepaalde in artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014. Op grond van dat artikellid maakt de gemeenteraad van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte. Pas wanneer aan de in dit artikellid genoemde voorwaarden is voldaan kan de raad gebruikmaken van zijn bevoegdheid tot aanwijzing van delen van de woonruimtevoorraad op het grondgebied van zijn gemeente en een vergunningplicht invoeren, in dit geval voor het verbouwen van een woonruimte uit de aangewezen woningvoorraad tot twee of meer woonruimten.
    9.    Uit het voorgaande volgt dat de gemeenteraad in dit geval voorafgaand aan het stellen van regels in de huisvestingsverordening als bedoeld in artikel 24 van de Huisvestingswet 2014, diende te onderbouwen dat sprake is van schaarste aan goedkope woonruimte en van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten die noodzaken tot ingrijpen in de woonruimtevoorraad. Gelet op  artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014 diende de gemeenteraad bij het vaststellen van de Huisvestingsverordening 2017 dus ook aan te tonen dat de schaarste aan goedkope woonruimte zodanig is en tot zulke onevenwichtige en onrechtvaardige effecten leidt dan wel dreigt te leiden dat het noodzakelijk is ter bestrijding van die effecten ook in te grijpen in de duurdere woonruimtevoorraad, voor het gehele grondgebied van de gemeente Rotterdam.
    9.1.    Het college betoogt in algemene zin dat, ondanks dat sprake is van een statisch overschot aan woonruimte, er sprake is van een dynamische schaarste van woonruimte in Rotterdam ten tijde van het vaststellen van de Huisvestingsverordening 2017. Dit zou het geval zijn bij eengezinswoningen in het sociale segment en alle woningtypen in het middensegment. Deze dynamische schaarste blijkt volgens het college zowel uit de wachttijden voor gereguleerde huurwoningen als uit de moeilijke (financiële) bereikbaarheid van woningen in de geliberaliseerde huursector of koopwoningen. Daarbij verwijst het college naar het RIGO-rapport. Dit rapport is volgens het college ten grondslag gelegd aan de eerdere versie van de verordening, de op 17 december 2015 door de gemeenteraad van Rotterdam vastgestelde Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad. De verordeningen die nadien zijn vastgesteld, waaronder de versie die thans in geding is, betroffen volgens het college wijzigingen ten opzichte van de in 2015 vastgestelde verordening.
        Neva betoogt in haar schriftelijke uiteenzetting dat het RIGO-rapport niet kenbaar ten grondslag is gelegd aan de in 2015 vastgestelde versie van de verordening. In het daarbij behorende raadvoorstel is geen verwijzing opgenomen naar het RIGO-rapport. Het college heeft ter zitting bij de Afdeling toegelicht, dat de gemeenteraad dat RIGO-rapport ten grondslag heeft gelegd aan de op 18 juni 2015 vastgestelde Verordening Woonruimtebemiddeling regio Rotterdam 2015 en dat daarom de inhoud daarvan nog in het geheugen van de gemeenteraadsleden zou zitten bij de vaststelling van de toenmalige huisvestingsverordening. Zoals bij alle besluiten geschiedt de rechterlijke toetsing van algemeen verbindende voorschriften uitgaande van feiten en omstandigheden, inclusief het hogere wettelijke kader, ten tijde van de vaststelling van het voorschrift. Wel kan het verwerend orgaan over die feiten en omstandigheden nadere argumenten of bewijs aanvoeren. Dat de gemeenteraad het RIGO-rapport niet kenbaar aan de Huisvestingsverordening 2017 ten grondslag heeft gelegd, betekent daarom niet dat het RIGO-rapport niet alsnog kan dienen als onderbouwing voor de gebruikmaking van de in de Huisvestingswet neergelegde bevoegdheid tot het instellen van de Huisvestingsverordening voor woningen en wijken zoals in de voorliggende zaken. Het RIGO-rapport is echter gebaseerd op cijfers over de sociale huursector, terwijl het in deze zaken gaat om woningen buiten de gereguleerde huursector. Dat er volgens het college voorafgaand aan de vaststelling van de Huisvestingsverordening op 17 december 2015 geen objectieve gegevens over die geliberaliseerde huursector beschikbaar waren - hetgeen Neva heeft betwist - neemt niet weg dat de gemeente naar die sector voorafgaand aan die vaststelling ook geen onderzoek heeft gedaan.
    9.2.    De woning Carnisselaan 56A betreft een dubbele bovenwoning met een oppervlak van circa 95 m2 in de wijk Carnisse, die Neva wil verbouwen en transformeren in twee zelfstandige appartementen van circa 50 en 45 m2. Uit het staafdiagram op pagina 3 van de door het college aangehaalde onderzoeksnotitie van 21 november 2018, blijkt echter dat er in Rotterdam meer woningen van 75-100 m2 aanwezig waren, dan gewenst. Uit dat staafdiagram blijkt dus niet van schaarste aan dit type woning in Rotterdam en evenmin dat daarvan in de betreffende wijk sprake zou zijn. Een woonwens zegt bovendien slechts in beperkte mate iets over schaarste, omdat de realiseerbaarheid van de wens naar een andere of grotere woning ook afhankelijk is van andere factoren, zoals financiële haalbaarheid.
        De woning Katendrechtse Lagedijk 206C betreft een bovenwoning van circa 108 m2 in de Tarwewijk, die Neva wil verbouwen tot twee zelfstandige appartementen van circa 54 m2. Uit de onderzoeksnotitie volgt dat de marktdruk voor grondgebonden eensgezins- en benedenwoningen veel hoger is dan voor een bovenwoning, zoals de betreffende woning aan de Katendrechtse Lagedijk 206C. Voor jongeren met een laag inkomen en voor eenpersoonshuishoudens op zoek naar een goedkope kleine woning blijkt volgens die notitie bovendien juist sprake te zijn van een dynamische schaarste aan kleinere appartementen. Dit beeld wordt bevestigd in de door het college aangehaalde Woonvisie.
    9.3.    Uit het vorenstaande volgt dat de raad bij de vaststelling van de Huisvestingsverordening 2017 op 6 april 2017 niet heeft onderbouwd dat in de in dit geding centraal staande wijken van de gemeente Rotterdam sprake was of is van schaarste aan goedkope woonruimte buiten de gereguleerde huursector en van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten die het opnemen van een verbod tot woningvorming, met vergunningplicht rechtvaardigde. Die onderbouwing is evenmin te vinden in het RIGO-rapport, de onderzoeksnotitie van 21 november 2018 en de Woonvisie. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de gemeenteraad door de regels zoals opgenomen in hoofdstuk 3, paragraaf 3.3, van de Huisvestingsverordening 2017 inbreuk maakt op het eigendomsrecht van particuliere huizenbezitters. De Afdeling sluit niet uit dat de gemeenteraad met nader onderzoek alsnog kan motiveren dat er voor de betreffende woningen dan wel wijken een bevoegdheid bestaat tot het instellen van het in artikel 21, aanhef en onder d, van de Huisvestingswet 2014 geregelde verbod tot woningvorming zonder vergunning, zoals geregeld in hoofdstuk 3, paragraaf 3.3, van de Huisvestingsverordening 2017. Dit brengt mee dat voormelde bepalingen in de voorliggende twee zaken buiten toepassing dienden te worden gelaten. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat het college Neva geen vergunningplicht voor deze woningvorming kon tegenwerpen. De slotsom is dat de aangevallen uitspraak in stand kan blijven met verbetering van de gronden waarop de rechtbank haar oordeel heeft gebaseerd.
    10.    Het betoog faalt.
    Conclusie
    11.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    12.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam tot vergoeding van bij Neva Vastgoed B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.050,00 (zegge: duizendvijftig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    III.    bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam een griffierecht van € 519,00 (zegge: vijfhonderdnegentien euro) wordt geheven. 
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. E.A. Minderhoud en mr. A. Kuijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.A.M. van Deventer-Lustberg, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 29 april 2020
    587.
     
    BIJLAGE
     
    Huisvestingswet 2014
    Artikel 2
    1. De gemeenteraad maakt van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte.
    2. De gemeenteraad kan van zijn bevoegdheden op grond van de artikelen 12 en 13, alsmede, voor zover daartoe noodzakelijk, van die op grond van artikel 7, ook gebruik maken indien daartoe geen noodzaak is vanuit het oogpunt van het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte.
    Artikel 4
    1. De gemeenteraad kan uitsluitend bij verordening voor de duur van ten hoogste vier jaar regels geven met betrekking tot:
    a. het in gebruik nemen of geven van goedkope woonruimte, en
    b. wijzigingen in de bestaande woonruimtevoorraad.
    […].
    Artikel 21
    Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
    b. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar met andere woonruimte samen te voegen of samengevoegd te houden;
    c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
    d. tot twee of meer woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden.
    Artikel 24
    De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening regels omtrent de gronden die tot weigering van een vergunning als bedoeld in artikel 21 of 22 kunnen leiden en de voorwaarden en voorschriften die burgemeester en wethouders kunnen verbinden aan een vergunning als bedoeld in die artikelen.
    Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek
    Artikel 1
    1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    a. huisvestingsvergunning: vergunning als bedoeld in artikel 8 van de Huisvestingswet 2014;
    b: regio: gebied dat uit een oogpunt van het functioneren van de woonruimtemarkt als een samenhangend geheel kan worden beschouwd;
    c. huisvestingsverordening: verordening als bedoeld in artikel 4 van de Huisvestingswet 2014;
    (…)
    2. Op de huisvestingsvergunning, bedoeld in het eerste lid, onderdeel a, en de huisvestingsverordening, bedoeld in het eerste lid, onderdeel c, zijn de artikelen 5, 6, 8, 9, eerste lid, 18, 19 en 32 tot en met 35 van de Huisvestingswet 2014 van overeenkomstige toepassing, met dien verstande dat in die artikelen voor artikel 7 wordt gelezen: artikelen 8, 9 en 10 van de Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek.
    Artikel 8
    1. De gemeenteraad kan, indien dat naar zijn oordeel noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van grootstedelijke problematiek in de gemeente en voldoet aan de eisen van subsidiariteit en proportionaliteit, in de huisvestingsverordening bepalen dat woningzoekenden die minder dan zes jaar voorafgaand aan de aanvraag van een huisvestingsvergunning onafgebroken ingezetene zijn van de regio waarin de gemeente is gelegen, slechts voor een huisvestingsvergunning voor het in gebruik nemen van in die verordening aangewezen categorieën van woonruimte in aanmerking komen indien zij beschikken over:
    a. een inkomen op grond van het in dienstbetrekking verrichten van arbeid;
    b. een inkomen uit zelfstandig beroep of bedrijf;
    c. een inkomen op grond van een regeling voor vrijwillig vervroegd uittreden;
    d. een ouderdomspensioen als bedoeld in de Algemene Ouderdomswet;
    e. een ouderdoms- of nabestaandenpensioen als bedoeld in de Wet op de loonbelasting 1964, of
    f. een aanspraak op studiefinanciering als bedoeld in de Wet studiefinanciering 2000.
    2. De gemeenteraad bepaalt in de huisvestingsverordening dat burgemeester en wethouders aan een woningzoekende die niet voldoet aan de eisen, genoemd in het eerste lid, een huisvestingsvergunning voor het in gebruik nemen van woonruimte als bedoeld in dat lid kunnen verlenen, indien het weigeren van die huisvestingsvergunning tot een onbillijkheid van overwegende aard zou leiden.
    Artikel 9
    1. De gemeenteraad kan, indien dat naar zijn oordeel noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van grootstedelijke problematiek in de gemeente en voldoet aan de eisen van subsidiariteit en proportionaliteit, in de huisvestingsverordening bepalen dat voor daarbij aan te wijzen categorieën van woonruimte bij het verlenen van huisvestingsvergunningen voorrang wordt gegeven aan woningzoekenden die voldoen aan in die verordening vastgelegde sociaal-economische kenmerken.
    Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2017, zoals deze gold van 26 april 2017 tot 3 januari 2018
    Paragraaf 3.3 Vergunning voor woningvorming
    Artikel 3.3.1 Toepassingsgebied
    Deze paragraaf is van toepassing op alle woonruimten die zijn gelegen in de straten en gebieden die zijn genoemd in bijlage 4 bij deze verordening.
    Artikel 3.3.2 Vergunningvereiste vergunning voor woningvorming
    Het is verboden om een in artikel 3.3.1 aangewezen woonruimte zonder een vergunning voor woningvorming te verbouwen tot twee of meer woonruimten.
    Artikel 3.3.4 Criteria voor verlening vergunning voor woningvorming
    Het college weigert een vergunning voor woningvorming, tenzij het belang van het verbouwen van de woonruimte tot twee of meer woonruimten groter is dan het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad.
    Artikel 3.3.6 Nadere regels
    Het college kan nadere regels vaststellen voor het verstrekken van een vergunning als bedoeld in deze paragraaf.
    Bijlage 4 bij de Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2017
    Lijst van nulquotumgebieden, zoals genoemd in artikel 1.1 onder n, artikel 3.2.5 en artikel 3.3.1 van de verordening.