ECLI:NL:RVS:2018:1307, Raad van State, 19-04-2018, 201703937/1/V3, 201709124/1/V3 en 201710445/1/V3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-04-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij uitspraak van 12 mei 2017 heeft de rechtbank het daartegen door verzoeker C ingestelde beroep gegrond verklaard, de opheffing van de maatregel van bewaring bevolen en verzoeker C schadevergoeding toegekend.

201703937/1/V3, 201709124/1/V3 en 201710445/1/V3.
  Datum uitspraak: 19 april 2018
  
  
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
  
  
  
    Verwijzingsuitspraak in het kader van de hoger beroepen van:
  
  
  1. de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
  appellant,
  
  
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 12 mei 2017 in zaak nr. NL17.1844, in het geding tussen:
  
  
  
    C. (hierna: verzoeker C)
    en
    de staatssecretaris
  
  
  
    en
  
  
  2. J. (hierna: verzoeker J),
  appellant,
  
  
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Rotterdam, van 8 november 2017 in zaak nr. NL17.11420 in het geding tussen:
  
  
  
    verzoeker J
    en
    de staatssecretaris
  
  
  
    en
  
  
  3. S. (hierna: verzoeker S),
  appellant,
  
  
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Zwolle, van 21 december 2017 in zaak nr. NL17.14358 in het geding tussen:
  
  
  
    verzoeker S
    en
    de staatssecretaris.
  
  
  
    Procesverloop
  
  
  
    Zaak nr. 201703937/1/V3 (C)
  
  
  
    Bij besluit van 13 april 2017 is verzoeker C in vreemdelingenbewaring gesteld.
  
  
  
    Bij uitspraak van 12 mei 2017 heeft de rechtbank het daartegen door verzoeker C ingestelde beroep gegrond verklaard, de opheffing van de maatregel van bewaring bevolen en verzoeker C schadevergoeding toegekend.
  
  
  
    Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
  
  
  
    Verzoeker C, vertegenwoordigd door mr. J. Hofstede, advocaat te Almelo, heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
  
  
  
    De staatssecretaris heeft een nader stuk ingediend.
  
  
  
    De Afdeling heeft deze zaak ter zitting behandeld op 24 augustus 2017, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. D. Kuiper, is verschenen.
  
  
  
    Zaak nr. 201709124/1/V3 (J)
  
  
  
    Bij besluit van 24 oktober 2017 is verzoeker J in vreemdelingenbewaring gesteld.
  
  
  
    Bij uitspraak van 8 november 2017 heeft de rechtbank het daartegen door verzoeker J ingestelde beroep ongegrond verklaard en het verzoek om schadevergoeding afgewezen.
  
  
  
    Tegen deze uitspraak heeft verzoeker J, vertegenwoordigd door mr. M. Luijendijk, advocaat te Ede, hoger beroep ingesteld.
  
  
  
    Zaak nr. 201710445/1/V3 (S)
  
  
  
    Bij besluit van 6 december 2017 is verzoeker S in vreemdelingenbewaring gesteld.
  
  
  
    Bij uitspraak van 21 december 2017 heeft de rechtbank het daartegen door verzoeker S ingestelde beroep ongegrond verklaard en het verzoek om schadevergoeding afgewezen.
  
  
  
    Tegen deze uitspraak heeft verzoeker S, vertegenwoordigd door mr. Y. Tamer, advocaat te Den Haag, hoger beroep ingesteld.
  
  
  
    In alle drie de zaken
  
  
  
    Bij brieven van 6 april 2018 onderscheidenlijk 10 april 2018 heeft de Afdeling partijen medegedeeld dat in zaak nr. 201703937/1/V3 het onderzoek met toepassing van artikel 8:68 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is heropend en dat zij in alle drie de zaken voornemens is het Hof van Justitie te verzoeken bij wijze van prejudiciële beslissing en met toepassing van de spoedprocedure (PPU) uitspraak te doen op de in deze zaken voor te leggen vragen. De tekst van deze vragen was in concept bijgevoegd.
  
  
  
    Bij brieven van 9, 11, 12, 16 en 17 april 2018 hebben onderscheidenlijk verzoekers C en S en de staatssecretaris hierop gereageerd.
  
  
  
        Overwegingen
  
  
  
    Inleiding
  
  
  1. In alle drie de zaken heeft de beslissingsautoriteit, in casu de staatssecretaris, de door de betrokken onderdanen van derde landen ingediende verzoeken om internationale bescherming als kennelijk ongegrond in de zin van artikel 46, zesde lid, onder a, van Richtlijn 2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van internationale bescherming (herschikking) (PB 2013, L 180; hierna: de Procedurerichtlijn) afgewezen. De door deze verzoekers daartegen bij een rechterlijke instantie ingediende beroepen hebben zowel krachtens het Unierecht als het nationaal recht niet automatisch schorsende werking. De verzoekers hebben de rechterlijke instantie bij voorlopige voorziening verzocht uitspraak te doen over de vraag of zij op het grondgebied van de lidstaat mogen blijven. In deze verwijzingsuitspraak is de vraag aan de orde of artikel 46, achtste lid, van de Procedurerichtlijn zo moet worden uitgelegd dat louter het indienen van een zodanig verzoek tot gevolg heeft dat deze onderdanen niet langer illegaal verblijven op het grondgebied van de lidstaat als bedoeld in artikel 3 van Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (PB 2008, L 348; hierna: de Terugkeerrichtlijn) en zij daarom vallen onder de reikwijdte van Richtlijn 2013/33/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van normen voor de opvang van verzoekers om internationale bescherming (herschikking) (PB 2013, L 180; hierna: de Opvangrichtlijn). Dit vraagstuk is onder meer van belang voor de grondslag van bewaring en voor het recht op opvangvoorzieningen.
  
  
    1.1.    Hierna worden eerst de feiten van deze zaken weergegeven. Daarna volgt een overzicht van de toepasselijke wet- en regelgeving. Ten slotte volgen de redenen om prejudiciële vragen te stellen.
  
  
  
    De feiten
  
  
  
    Zaak nr. 201703937/1/V3 (C)
  
  
  
    Besluit en aangevallen uitspraak
  
  
  2. Verzoeker C heeft op 23 november 2011 een verzoek om internationale bescherming ingediend, dat de staatssecretaris bij besluit van 11 april 2017 heeft afgewezen. In dat besluit heeft de staatssecretaris onder meer vermeld dat verzoeker C Nederland onmiddellijk moet verlaten, dat het indienen van een beroepschrift niet tot gevolg heeft dat de rechtsgevolgen van het besluit worden opgeschort en dat hij de behandeling van het beroepschrift dan ook niet in Nederland mag afwachten. Voorts heeft de staatssecretaris in dat besluit vermeld dat verzoeker C de behandeling van een tijdig ingediend verzoek om een voorlopige voorziening wel in Nederland mag afwachten. Niet is in geschil dat hij tijdig, op 13 april 2017, een dergelijk verzoek heeft ingediend. De staatssecretaris heeft verzoeker C op 13 april 2017 krachtens artikel 59, eerste lid, aanhef, en onder a, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000), dat een omzetting is van artikel 15, eerste lid van de Terugkeerrichtlijn, in bewaring gesteld.
  
  
        Verzoeker C heeft onder meer aangevoerd dat niet de Terugkeerrichtlijn maar de Opvangrichtlijn op hem van toepassing is, nu hij de behandeling van zijn verzoek om een behandeling om een voorlopige voorziening in Nederland mag afwachten.
  
  
  
    2.1.    De rechtbank heeft onder meer overwogen dat, nu verzoeker C de uitspraak op zijn verzoek op een voorlopige voorziening krachtens artikel 7.3, eerste lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: het Vb 2000) in Nederland mag afwachten, hij, gelet op artikel 46, vijfde en achtste lid, van de Procedurerichtlijn, het recht heeft om op het grondgebied te mogen verblijven als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Opvangrichtlijn en derhalve onder de werkingssfeer van die richtlijn valt. Verzoeker C zit volgens de rechtbank dus op een onjuiste wettelijke grondslag in bewaring.
  
  
  
    Hoger beroep
  
  
  
    2.2.    De staatssecretaris klaagt in zijn enige grief dat de rechtbank ten onrechte aldus heeft overwogen. Daartoe betoogt hij dat het feit dat verzoeker C de uitspraak op zijn verzoek op een voorlopige voorziening in Nederland mag afwachten, niet betekent dat hij daarmee rechtmatig verblijf heeft als bedoeld in artikel 8 van de Vw 2000 en dat hij dus onder de werking van de Terugkeerrichtlijn valt. In dat verband voert de staatssecretaris onder meer aan dat het begrip "rechtmatig verblijf" nationaalrechtelijk is en niet rechtstreeks op de Procedurerichtlijn valt terug te voeren, omdat die richtlijn slechts spreekt van "op het grondgebied mogen verblijven". De Procedurerichtlijn noopt daarom volgens de staatssecretaris niet tot het krachtens nationale wet- en regelgeving toekennen van rechtmatig verblijf aan verzoekers die een verzoek om een voorlopige voorziening hebben ingediend en de uitspraak op dat verzoek mogen afwachten. Volgens de staatssecretaris bestond derhalve geen aanleiding de grondslag van de maatregel van bewaring te wijzigen naar artikel 59b van de Vw 2000, dat een omzetting is van artikel 8 van de Opvangrichtlijn.
  
  
  
        Ter zitting bij de Afdeling heeft de staatssecretaris desgevraagd meegedeeld dat het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoeker C door de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Zwolle, op 31 juli 2017 in zaak nr. 17/8170 is afgewezen en dat hij op 15 augustus 2017 is uitgezet. In zijn nadere reactie van 9 april 2018 heeft hij dit nogmaals bevestigd.
  
  
  
    Zaak nr. 201709124/1/V3 (J)
  
  
  
    Besluit en aangevallen uitspraak
  
  
  3. Verzoeker J heeft op 13 september 2017 een verzoek om internationale bescherming ingediend, dat de staatssecretaris bij besluit van 24 oktober 2017 heeft afgewezen als kennelijk ongegrond. In dat besluit heeft de staatssecretaris onder meer vermeld dat verzoeker J Nederland onmiddellijk moet verlaten, dat het indienen van een beroepschrift niet tot gevolg heeft dat de rechtsgevolgen van het besluit worden opgeschort en dat hij de behandeling van het beroepschrift dan ook niet in Nederland mag afwachten. Voorts heeft de staatssecretaris in dat besluit vermeld dat verzoeker J de behandeling van een ingediend verzoek om een voorlopige voorziening wel in Nederland mag afwachten. Niet is in geschil dat hij een dergelijk verzoek heeft ingediend. De staatssecretaris heeft verzoeker J op 24 oktober 2017 krachtens artikel 59, eerste lid, aanhef, en onder a, van de Vw 2000 in bewaring gesteld.
  
  
        Verzoeker J heeft onder meer aangevoerd dat de maatregel van bewaring op een onjuiste grondslag berust, omdat op hem, door het indienen van een verzoek om een voorlopige voorziening dat hij in Nederland mag afwachten, niet de Terugkeerrichtlijn maar de Opvangrichtlijn van toepassing was. Gelet daarop moet de maatregel worden opgeheven, aldus verzoeker J.
  
  
  4. De rechtbank heeft overwogen dat nu het verzoek om internationale bescherming van verzoeker J is afgewezen en het beroep daartegen geen schorsende werking heeft, hij niet langer rechtmatig verblijf heeft in Nederland, zodat de staatssecretaris hem terecht krachtens artikel 59, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000, dat een omzetting is van artikel 15, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn, in bewaring heeft gesteld. Dat verzoeker J de behandeling van een verzoek om een voorlopige voorziening in Nederland mag afwachten doet daar volgens de rechtbank niet aan af, nu dit, zoals de staatssecretaris terecht heeft gesteld, slechts een tijdelijk beletsel voor de uitzetting is.
  
  
    Hoger beroep
  
  
  5. Verzoeker J klaagt in zijn enige grief dat de rechtbank ten onrechte aldus heeft overwogen. Daartoe betoogt hij dat de maatregel van bewaring moet worden opgeheven, omdat die op een onjuiste wettelijke grondslag berust. In dat verband voert hij onder meer aan dat de Terugkeerrichtlijn niet op hem van toepassing is omdat hij de behandeling van zijn verzoek om een voorlopige voorziening krachtens artikel 7.3 van het Vb 2000 in Nederland mag afwachten, zodat hij onder de werkingssfeer van de Opvangrichtlijn valt. Gelet daarop had hij krachtens artikel 59b van de Vw 2000 in bewaring moeten worden gesteld, aldus verzoeker J.
  
  
    5.1.    Bij bericht van 9 april 2018 heeft de staatssecretaris de Afdeling meegedeeld dat de bewaring van verzoeker J op 29 maart 2018 is opgeheven.
  
  
  
    Zaak nr. 201710445/1/V3 (S)
  
  
  
    Besluit en aangevallen uitspraak
  
  
  6. Verzoeker S heeft op 17 juni 2017 een verzoek om internationale bescherming ingediend, die de staatssecretaris bij besluit van 6 november 2017 heeft afgewezen als kennelijk ongegrond. In dat besluit heeft de staatssecretaris onder meer vermeld dat verzoeker S Nederland onmiddellijk moet verlaten, dat het indienen van een beroepschrift niet tot gevolg heeft dat de rechtsgevolgen van het besluit worden opgeschort en dat hij de behandeling van het beroepschrift dan ook niet in Nederland mag afwachten. Voorts heeft de staatssecretaris in dat besluit vermeld dat verzoeker S de behandeling van een ingediend verzoek om een voorlopige voorziening wel in Nederland mag afwachten. Niet is in geschil dat hij een dergelijk verzoek heeft ingediend. De staatssecretaris heeft verzoeker S op 6 december 2017 krachtens artikel 59, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000 in bewaring gesteld.
  
  
        Verzoeker S heeft onder meer aangevoerd dat de maatregel van bewaring op een onjuiste grondslag berust omdat hij rechtmatig verblijf heeft doordat hij beroep heeft ingesteld tegen het afwijzende asielbesluit en een verzoek om een voorlopige voorziening heeft ingediend.
  
  
  7. De rechtbank heeft overwogen dat er geen sprake is van een rechterlijke beslissing op grond waarvan uitzetting achterwege dient te blijven totdat op het bezwaarschrift of beroepschrift is beslist. Uit artikel 8, aanhef en onder h, van de Vw 2000 volgt niet dat het enkele indienen van een verzoek om een voorlopige voorziening rechtmatig verblijf met zich brengt. Dat is volgens de rechtbank pas aan de orde indien het verzoek is toegewezen. Nu dat niet het geval is, is verzoeker niet rechtmatig in Nederland en heeft de staatssecretaris hem terecht krachtens artikel 59, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000 in bewaring gesteld. Dat de staatssecretaris in voorkomende gevallen geen gebruik maakt van de bevoegdheid tot uitzetting totdat op het verzoek is beslist, maakt dit niet anders, aldus de rechtbank.
  
  
    Hoger beroep
  
  
  8. Verzoeker S klaagt in zijn enige grief dat de rechtbank ten onrechte aldus heeft overwogen. Daartoe betoogt hij dat de maatregel van bewaring op een onjuiste wettelijke grondslag berust omdat hij rechtmatig verblijf heeft nu hij de beslissing op zijn verzoek om een voorlopige voorziening krachtens artikel 7.3, eerste lid, van het Vb 2000 in Nederland mag afwachten. Gelet daarop had hij krachtens artikel 59b van de Vw 2000 in bewaring moeten worden gesteld, aldus verzoeker S.
  
  
    Wettelijk kader
  
  
  
    Het recht van de Europese Unie
  
  
  
    Richtlijn 2013/32/EU (Procedurerichtlijn/herschikking)
  
  
  
    Artikel 9
  
  
  1. Verzoekers mogen in de lidstaat blijven, louter ten behoeve van de procedure, totdat de beslissingsautoriteit overeenkomstig de in hoofdstuk III uiteengezette procedures in eerste aanleg een beslissing heeft genomen. Dat recht om te blijven houdt niet in dat de betrokkene recht heeft op een verblijfsvergunning.
  
  
    (…).
  
  
  
    Artikel 46
  
  
  1. De lidstaten zorgen ervoor dat voor verzoekers een daadwerkelijk rechtsmiddel bij een rechterlijke instantie openstaat.
  
  
    (…)
  
  
  5. Onverminderd het zesde lid staan de lidstaten de verzoekers toe om op het grondgebied te blijven tot de termijn waarbinnen zij hun recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel kunnen uitoefenen, verstreken is en, wanneer dat recht binnen de termijn werd uitgeoefend, in afwachting van de uitkomst van het rechtsmiddel.
  
  6. In het geval van bepaalde beslissingen is een rechterlijke instantie bevoegd om, op verzoek van de betrokken verzoeker of ambtshalve, uitspraak te doen over de vraag of de verzoeker op het grondgebied van de lidstaat mag blijven, indien deze beslissing resulteert in een beëindiging van het recht van de verzoeker om in de lidstaat te blijven, en het nationale recht in dergelijke gevallen niet voorziet in het recht om in de lidstaat te blijven in afwachting van de uitkomst van het rechtsmiddel.
  
  7. Het zesde lid is uitsluitend van toepassing op de in artikel 43 van de Procedurerichtlijn bedoelde procedures, indien aan de voorwaarden onder a en b van deze bepaling wordt voldaan. Anders is de hoofdregel van het vijfde lid weer van toepassing.
  
  8. Lidstaten staan de verzoeker toe om op het grondgebied te blijven in afwachting van de uitkomst van de in het zesde en zevende lid bedoelde procedure om te bepalen of de verzoeker al dan niet op     het grondgebied mag blijven.
  
  
    (…).
  
  
  
    Richtlijn 2013/33/EU (Opvang asielzoekers/herschikking)
  
  
  
    Artikel 2
  
  
  
    Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
  
  
  
    (…);
  
  
  b) "verzoeker": een onderdaan van een derde land of een staatloze die een verzoek om internationale bescherming heeft ingediend waarover nog geen definitieve beslissing is genomen;
  
  
    (…).
  
  
  
    Artikel 3
  
  
  1. Deze richtlijn is van toepassing op alle onderdanen van derde landen en staatlozen die een verzoek om internationale bescherming op het grondgebied, inclusief aan de grens, in de territoriale wateren of in de transitzones, van een lidstaat indienen voor zover zij als verzoeker op het grondgebied mogen verblijven, alsmede op de gezinsleden, indien zij overeenkomstig het nationale recht onder dit verzoek om internationale bescherming vallen.
  
  
    (…).
  
  
  
    Artikel 8
  
  
  1. De lidstaten houden een persoon niet in bewaring om de enkele reden dat hij een verzoeker is overeenkomstig Richtlijn 2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning of intrekking van internationale bescherming.
  
  2. In de gevallen waarin zulks nodig blijkt en op grond van een individuele beoordeling van elk geval, mogen de lidstaten een verzoeker in bewaring houden wanneer andere, minder dwingende maatregelen niet effectief kunnen worden toegepast.
  
  3. Een verzoeker mag alleen in bewaring worden gehouden:
  
  a. a) om zijn identiteit of nationaliteit vast te stellen of na te gaan;
  
  b) om de gegevens te verkrijgen die ten grondslag liggen aan het verzoek om internationale bescherming en die niet zouden kunnen worden verkregen als de betrokkene niet in bewaring zou worden gehouden, met name in geval van risico op onderduiken van de verzoeker;
  
  
    (…);
  
  
  d) indien hij ter voorbereiding van de terugkeer en/of ter uitvoering van het verwijderingsproces in bewaring wordt gehouden in het kader van een terugkeerprocedure uit hoofde van Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven, en de betrokken lidstaat op basis van objectieve criteria kan aantonen dat de betrokkene reeds de mogelijkheid van toegang tot de asielprocedure heeft gehad en er redelijke gronden zijn om aan te nemen dat de betrokkene het verzoek om internationale bescherming louter indient om de uitvoering van het terugkeerbesluit uit te stellen of te verijdelen;
  
  e) wanneer de bescherming van de nationale veiligheid of de openbare orde dat vereisen.
  
  
    (…).
  
  
  
    Richtlijn 2008/115/EG (Terugkeerrichtlijn)
  
  
  
    De considerans
  
  
  
    (…)
  
  
  9. Overeenkomstig de Procedurerichtlijn mag een onderdaan van een derde land die in een lidstaat asiel heeft aangevraagd niet worden beschouwd als iemand die illegaal op het grondgebied van die lidstaat verblijft, totdat het afwijzende besluit inzake het verzoek respectievelijk het besluit waarbij het verblijfsrecht van de betrokkene wordt beëindigd, in werking is getreden.
  
  
    (…).
  
  
  
  
  
    Artikel 2
  
  
  1. Deze richtlijn is van toepassing op illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijvende onderdanen van derde landen.
  
  
    (…).
  
  
  
    Artikel 3
  
  
  
    (…)
  
  
  2. Onder "illegaal verblijf" wordt verstaan: de aanwezigheid op het grondgebied van een lidstaat, van een onderdaan van een derde land die niet of niet langer voldoet aan de voorwaarden voor toegang die zijn vastgesteld in artikel 5 van de Schengengrenscode, of aan andere voorwaarden voor toegang tot, verblijf of vestiging in die lidstaat.
  
  
    (…)
  
  
  5. Onder "verwijdering" wordt verstaan: de tenuitvoerlegging van de terugkeerverplichting, dat wil zeggen de fysieke verwijdering uit de lidstaat.
  
  
    (…).
  
  
  
    Artikel 4
  
  
  
    (…)
  
  
  4. Wat betreft onderdanen van derde landen die overeenkomstig artikel 2, lid 2, onder a, buiten het toepassingsgebied van deze richtlijn vallen, wordt door de lidstaten:
  
  
    (…)
  
  
  b) het beginsel van non-refoulement geëerbiedigd.
  
  
    Artikel 5
  
  
  
    Bij de tenuitvoerlegging van deze richtlijn eerbiedigen de lidstaten het beginsel van non-refoulement.
  
  
  
  
  
    Artikel 9
  
  
  
    1a. De lidstaten stellen de verwijdering uit in geval deze in strijd zou zijn met het beginsel van non-refoulement.
  
  
  
    (…).
  
  
  
    Artikel 15
  
  
  1. Tenzij in een bepaald geval andere afdoende maar minder dwingende maatregelen doeltreffend kunnen worden toegepast, kunnen de lidstaten de onderdaan van een derde land jegens wie een terugkeerprocedure loopt alleen in bewaring houden om zijn terugkeer voor te bereiden en/of om de verwijderingsprocedure uit te voeren, met name indien:
  
  a. a) er risico op onderduiken bestaat, of
  
  b) de betrokken onderdaan van een derde land de voorbereiding van de terugkeer of de verwijderingsprocedure ontwijkt of belemmert.
  
  
    De bewaring is zo kort mogelijk en duurt niet langer dan de voortvarend uitgevoerde voorbereiding van de verwijdering.
  
  
  
    (…).
  
  
  
    Totstandkomingsgeschiedenis van de relevante unierechtelijke regelgeving
  
  
  
    "Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de verlening of intrekking van internationale bescherming (herschikking)" van 21 oktober 2009 (COM(2009) 554 definitief)
  
  
  
    3.1.5. Toegang tot een daadwerkelijk rechtsmiddel
  
  
  
    (…). Voorts heeft het voorstel ten doel de beroepsprocedures van de richtlijn in overeenstemming te brengen met het beginsel van gelijkheid van wapens en wordt bepaald dat de beroepsprocedures tegen in eerste aanleg gegeven beslissingen over verzoeken om internationale bescherming, behoudens beperkte uitzonderingen, automatisch een opschortende werking hebben.
  
  
  
    "Standpunt (EU) nr. 7/2013 van de Raad in eerste lezing met het oog op de aanneming van een Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming (herschikking)", door de Raad vastgesteld op 6 juni 2013, 2013/C 179 E/02, gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie van 25 juni 2013, C 179 E
  
  
  
    III-B.  (…) In een beperkt aantal gevallen kan een lidstaat er evenwel in voorzien dat die automatisch schorsende werking niet van toepassing is. In die gevallen moeten de lidstaten erin voorzien dat een rechterlijke instantie bevoegd is om, op verzoek van de verzoeker of ambtshalve, uitspraak te doen over de vraag of de verzoeker op het grondgebied mag blijven. (…) Wanneer de niet-automatisch schorsende werking wordt toegepast, wordt de verzoeker toegestaan op het grondgebied te blijven in afwachting van de uitkomst van de procedure voor het bepalen of de verzoeker op het grondgebied mag blijven. Voorts geldt in alle gevallen het beginsel van non-refoulement.
  
  
  
    "Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement (…) over het standpunt van de Raad over de aanneming van een voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale beschermingsstatus" van 10 juni 2013 (COM(2013) 411 final)
  
  
  
    3.3 (…) Wanneer een beroep geen automatische schorsende werking heeft, kan bovendien om schorsende werking worden verzocht en moet de betrokkene op het grondgebied kunnen blijven terwijl dat verzoek wordt behandeld. Derhalve is er geen risico op terugkeer zonder voorziening in rechte.
  
  
  
    "Toelichting per artikel bij Gewijzigd voorstel voor een Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale beschermingsstatus (herschikking)" van 1 juni 2011 (COM(2011) 319 definitief)
  
  
  
    Artikel 46 (komt overeen met artikel 41 van het voorstel van 2009): (…) In lid 5 is verduidelijkt dat de verzoeker het recht heeft om op het grondgebied van de lidstaat te blijven tot de termijn waarbinnen het rechtsmiddel moet worden uitgeoefend, is verstreken. (…) Er is verduidelijkt dat uitzonderingen op het beginsel van de automatische schorsende werking alleen mogelijk zijn wanneer er gronden zijn voor een versnelde procedure of voor niet-ontvankelijkheid. Als gevolg van de uitbreiding van de gronden voor de versnelde procedure in artikel 31, lid 6, heeft dit lid een ruimere werkingssfeer dan in het voorstel van 2009.
  
  
  
    "Aanbeveling van de Commissie tot vaststelling van een gemeenschappelijk "terugkeerhandboek" voor gebruik door de bevoegde autoriteiten van de lidstaten bij de uitvoering van terugkeergerelateerde taken" van 27 september 2017 (C(2017) 6505)
  
  
  
    1.2 (…) Onder deze zeer ruime definitie vallen alle onderdanen van een derde land die niet legaal in een lidstaat verblijven. Onderdanen van een derde land die zich fysiek op het grondgebied van een EU-lidstaat bevinden, verblijven hier legaal of illegaal. Een andere mogelijkheid is er niet.
  
  
  
    Het nationale recht
  
  
  
    Vreemdelingenwet 2000
  
  
  
    Artikel 8
  
  
  
    (…)
  
  
  h. De verzoeker heeft in Nederland uitsluitend rechtmatig verblijf in afwachting van de beslissing op een bezwaarschrift of beroepschrift, terwijl bij of krachtens deze wet of op grond van een rechterlijke beslissing uitzetting van de aanvrager achterwege dient te blijven totdat op het bezwaarschrift of beroepschrift is beslist.
  
  
    (…).
  
  
  
    Artikel 59
  
  
  1. Indien het belang van de openbare orde of de nationale veiligheid zulks vordert kan, met het oog op de uitzetting, door de staatssecretaris in bewaring worden gesteld de verzoeker die:
  
  a. geen rechtmatig verblijf heeft;
  
  b. die rechtmatig verblijf heeft op grond van artikel 8, onder f, g en h, niet zijnde een verzoeker als bedoeld in artikel 59a of 59b.
  
  
    (…).
  
  
  
    Artikel 59b
  
  
  1. De verzoeker die rechtmatig verblijf heeft op grond van artikel 8, onder f, g of h, voor zover dit betrekking heeft op een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning als bedoeld in artikel 28, kan door de staatssecretaris in bewaring worden gesteld, indien:
  
  a. bewaring noodzakelijk is met het oog op vaststelling van de identiteit of nationaliteit van de verzoeker;
  
  b. bewaring noodzakelijk is met het oog op het verkrijgen van gegevens die noodzakelijk zijn voor beoordeling van een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28, met name indien er sprake is van een risico op onttrekking;
  
  c. de verzoeker:
  
  
    1°in bewaring werd gehouden in het kader van een terugkeerprocedure uit hoofde van de Terugkeerrichtlijn;
  
  
  
    2°reeds de mogelijkheid van toegang tot de asielprocedure heeft gehad; en
  
  
  
    3°op redelijke gronden aangenomen kan worden dat hij de aanvraag louter heeft ingediend om de uitvoering van het terugkeerbesluit uit te stellen of te verijdelen; of
  
  
  d. de verzoeker een gevaar vormt voor de nationale veiligheid of openbare orde als bedoeld in artikel 8, derde lid, onderdeel e, van de Opvangrichtlijn.
  
  
    (…).
  
  
  
    Artikel 82
  
  
  1. De werking van het besluit omtrent een verblijfsvergunning wordt opgeschort totdat de beroepstermijn is verstreken of, indien beroep is ingesteld, op het beroep is beslist.
  
  2. Het eerste lid is niet van toepassing indien:
  
  
    (…)
  
  
  c. de aanvraag is afgewezen als kennelijk ongegrond op grond van artikel 30b, met uitzondering van artikel 30b, eerste lid, onderdeel h;
  
  
    (…).
  
  
  6. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld omtrent het recht om al dan niet in afwachting van de uitspraak op een verzoek om een voorlopige voorziening in Nederland te mogen verblijven.
  
  
    Vreemdelingenbesluit 2000
  
  
  
    Artikel 7.3
  
  
  1. Indien een verzoek om een voorlopige voorziening is gedaan teneinde uitzetting te voorkomen voordat is beslist op een beroep gericht tegen een besluit dat is genomen naar aanleiding van een aanvraag om een verblijfsvergunning als bedoeld in artikel 28 van de Vw 2000, is het de verzoeker toegestaan de uitspraak op dit verzoek hier te lande af te wachten.
  
  
    (…).
  
  
  
    Aanleiding prejudiciële vragen
  
  
  9. Hoewel de feiten in alle drie de zaken verschillen, ligt dezelfde rechtsvraag voor, zodat de Afdeling alle zaken in één verwijzingsuitspraak voorlegt aan het Hof.
  
  
    9.1.    De mogelijkheden om een verzoeker in bewaring te stellen zijn na implementatie van de Terugkeerrichtlijn en de Opvangrichtlijn geregeld in onder meer de artikelen 59 en 59b van de Vw 2000. Artikel 15, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn is omgezet in artikel 59 van de Vw 2000 en artikel 8, derde lid, onder a, b, d en e, van de Opvangrichtlijn is omgezet in artikel 59b, eerste lid, onder a, b, c en d, van de Vw 2000.
  
  
  
        Op welke wettelijke grondslag een verzoeker in bewaring kan worden gesteld, hangt onder meer af van het antwoord op de vraag of hij rechtmatig verblijf heeft als bedoeld in artikel 8 van de Vw 2000. Indien een verzoeker op de onjuiste grondslag in bewaring is gesteld, is de bewaring van aanvang af onrechtmatig.
  
  
  
    9.2.    Niet is in geschil dat de verzoekers met het instellen van beroep tegen de afwijzende asielbesluiten van 11 april 2017 onderscheidenlijk 24 oktober 2017 onderscheidenlijk 6 november 2017 geen rechtmatig verblijf in de zin van artikel 8 van de Vw 2000 hebben gekregen, nu het beroep in alle drie de zaken geen automatisch schorsende werking heeft. Deze uitzondering op de automatische schorsende werking van het aanwenden van een rechtsmiddel is geregeld in artikel 82, tweede lid, van de Vw 2000, dat een omzetting is van artikel 46, vijfde en zesde lid, van de Procedurerichtlijn.
  
  
  
        Ingevolge artikel 82, zesde lid, van de Vw 2000, gelezen in samenhang met artikel 7.3, eerste lid, van het Vb 2000, dat een correcte omzetting is van artikel 46, achtste lid, van de Procedurerichtlijn, is het een verzoeker echter toegestaan om in beroep de uitspraak op een verzoek om een voorlopige voorziening in Nederland af te wachten. De verzoeker kan een zodanig verzoek indienen als zijn beroep tegen de afwijzing van zijn verzoek om internationale bescherming niet automatisch schorsende werking heeft en uitzetting dreigt.
  
  
  
    9.3.    Zoals de rechtbank in de aangevallen uitspraak in zaak nr. 201703937/1/V3 (C) terecht heeft overwogen, heeft verzoeker C met het indienen van een verzoek om een voorlopige voorziening geen rechtmatig verblijf als bedoeld in artikel 8, onder h, van de Vw 2000. Dit geldt ook voor verzoekers J en S. Zoals de Afdeling immers eerder heeft overwogen, bevat artikel 8 van de Vw 2000 een uitputtende opsomming van de gronden waarop, dan wel de omstandigheden waaronder, een verzoeker rechtmatig verblijf in Nederland heeft (uitspraak van 10 juni 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AE6645). De situatie waarin de verzoeker de beslissing op zijn beroep niet in Nederland mag afwachten, maar de beslissing op zijn verzoek om een voorlopige voorziening wel, valt daar niet onder. De vraag is echter of deze uitleg in het licht van het Unierecht, meer in het bijzonder de Procedurerichtlijn, stand kan houden en of aan artikel 7.3, eerste lid, van het Vb 2000 toch geen rechtmatig verblijf kan worden ontleend. Dit is van belang voor de beantwoording van de vraag of de staatssecretaris de verzoekers in onderhavige zaken op de juiste grondslag in bewaring heeft gesteld. Om deze vraag te kunnen beantwoorden, zal eerst worden gekeken naar de bewoordingen van de relevante Unierechtelijke bepalingen en de conclusie van de Advocaat-Generaal in de zaak Gnandi tegen België van 15 juni 2017 (ECLI:EU:C:2017:467) en zijn aanvullende conclusie hierin van 22 februari 2018 (ECLI:EU:C:2018:90).
  
  
  
    Rechtspraak van de Afdeling over de bewoordingen in de relevante bepalingen van de Opvangrichtlijn en de Procedurerichtlijn
  
  
  
    9.4.    In artikel 3, eerste lid, van de Opvangrichtlijn staan de bewoordingen "mogen verblijven" en in artikel 9, eerste lid, van de Procedurerichtlijn, "mogen blijven". De Afdeling heeft in haar uitspraak van 22 september 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN8249, overwogen dat de bewoordingen "mogen verblijven" in artikel 3, eerste lid, van de Opvangrichtlijn, betekenen het hebben van rechtmatig verblijf als bedoeld in artikel 8 van de Vw 2000. Voorts volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 4 oktober 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BT7118, r.o. 2.5.2.2., dat die uitleg ook geldt voor artikel 7, eerste lid, van de Procedurerichtlijn (thans: artikel 9, eerste lid), nu sprake is van in essentie gelijkluidende bewoordingen. In artikel 46, vijfde, zesde en achtste lid, van de Procedurerichtlijn staan de bewoordingen "toestaan te blijven" (vijfde en achtste lid), respectievelijk "mogen blijven" (zesde lid).
  
  
  
    9.5.    De vraag is of, ook in het licht van voormelde uitspraken van de Afdeling, de bewoordingen van artikel 46, achtste lid, anders kunnen worden uitgelegd dan die van artikel 9, eerste lid, en artikel 46, vijfde en zesde lid, van de Procedurerichtlijn, hoewel deze in essentie gelijkluidend zijn.
  
  
  
    9.6.    De uitleg van bepalingen van Unierecht moet plaatsvinden volgens de door het Hof in zijn rechtspraak beschreven methode. Volgens die methode is bij de uitleg van de tekst van artikel 46, achtste lid, van de Procedurerichtlijn in de eerste plaats een vergelijking van de verschillende taalversies vereist (zie punt 18 van het arrest van het Hof van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335). Verder moet de betrokken bepaling, gelet op de noodzaak van een eenvormige uitlegging van deze versies, indien daartussen verschillen bestaan, worden uitgelegd met inachtneming van de algemene opzet en de doelstelling van de regeling waarvan zij een onderdeel vormt (zie punt 28 van het arrest van het Hof van 24 oktober 1996, Kraaijeveld, ECLI:EU:1996:404). Ook als de taalversies volledig overeenstemmen, moet in het oog worden gehouden dat het Unierecht een eigen terminologie bezigt. In de tweede plaats moet bij de bepaling van de betekenis van de draagwijdte van die begrippen volgens vaste rechtspraak van het Hof rekening worden gehouden met zowel de bewoordingen van de betrokken bepalingen van Unierecht als met de context ervan, als ook met de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaken en met de ontstaansgeschiedenis van die regeling (zie punt 58 van het arrest van het Hof van 24 juni 2015, H.T., ECLI:EU:C:2015:413). In de derde plaats kan de considerans van de Procedurerichtlijn de inhoud van de bepaling preciseren (zie punt 42 van het arrest van het Hof van 11 juni 2015, Z. Zh. en I.O., ECLI:EU:C:2015:377).
  
  
  
    Bewoordingen van de relevante Unierechtelijke bepalingen en de conclusie van de Advocaat-Generaal in de zaak Gnandi
  
  
  
    9.7.    In de Engelse taalversie staat in artikel 9, eerste lid, en artikel 46, vijfde en achtste lid, van de Procedurerichtlijn: "shall allow applicants to remain in the territory". In de Franse taalversie staat in diezelfde bepalingen: "autorisent les demandeurs à rester sur leur territoire". Gelet op deze bewoordingen in de Engelse en Franse taalversies zijn de bewoordingen "mogen blijven" en "toestaan te blijven" in de Nederlandse taalversie kennelijk gelijkluidend, hetgeen zou kunnen duiden op een gelijke betekenis, namelijk het hebben van rechtmatig verblijf.
  
  
  
    9.8.    In dit verband wijst de Afdeling op de conclusie van de Advocaat-Generaal in de zaak Gnandi. Daarin overweegt de Advocaat-Generaal dat uit het arrest van het Hof van 30 mei 2013 in de zaak Arslan, ECLI:EU:C:2013:343, punten 44 tot en met 49, en meer in het algemeen uit de onderlinge samenhang tussen de Terugkeerrichtlijn en de Procedurerichtlijn, blijkt dat een onderdaan van een derde land die asiel heeft aangevraagd niet kan worden geacht illegaal te verblijven op het grondgebied van de lidstaat waar hij zijn verzoek om internationale bescherming heeft ingediend, zolang hij aan het Unierecht of het nationale recht het recht ontleent om - in afwachting van de uitkomst van de procedure betreffende dat verzoek - op dat grondgebied te verblijven (punt 55). Voorts merkt de Advocaat-Generaal op dat onderdanen van een derde land die zich fysiek op het grondgebied van een lidstaat bevinden, daar uit het oogpunt van de Terugkeerrichtlijn legaal dan wel illegaal verblijven. Een andere mogelijkheid is er niet (punt 57). Dit heeft hij in zijn aanvullende conclusie van 22 februari 2018 bevestigd, waarin hij spreekt van een 'binair stelsel' (punten 30 t/m 33).
  
  
  
        Uit het voorgaande zou kunnen worden afgeleid dat er Unierechtelijk gezien dus geen variant tussen legaal en illegaal verblijf mogelijk is. Dit zou betekenen dat het niet mogelijk is dat een verzoeker feitelijk op het grondgebied van een lidstaat mag verblijven in afwachting van een beslissing op het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening, zonder dat daarmee sprake is van legaal verblijven.
  
  
  
    Ontstaansgeschiedenis, doelstelling en systematiek van de Procedurerichtlijn
  
  
  
    9.9.    In het voorstel voor herschikking van de Procedurerichtlijn (COM(2009) 554 definitief, paragraaf 3.1.5) blijkt dat het voorstel onder meer ten doel heeft de beroepsprocedures van de richtlijn in overeenstemming te brengen met het beginsel van processuele gelijkheid en wordt bepaald dat beroepsprocedures tegen in eerste aanleg gegeven beslissingen over verzoeken om internationale bescherming, behoudens beperkte uitzonderingen, automatisch schorsende werking hebben. Wanneer een beroep geen schorsende werking heeft, kan een verzoeker om schorsende werking verzoeken en wordt het hem toegestaan op het grondgebied te blijven in afwachting van de uitkomst van de procedure voor het bepalen of de verzoeker op het grondgebied mag blijven. Derhalve is er geen risico op terugkeer zonder voorziening in rechte. In de artikelsgewijze toelichting staat bij artikel 46 dat in het zesde lid is verduidelijkt dat uitzonderingen op het beginsel van automatische schorsende werking alleen mogelijk zijn wanneer er gronden zijn voor een versnelde procedure of voor niet-ontvankelijkheid.
  
  
  
    9.10.    Artikel 46, vijfde lid, van de Procedurerichtlijn formuleert de hoofdregel dat het aanwenden van een rechtsmiddel schorsende werking heeft. Het zesde lid bepaalt daarop de uitzonderingen. Uit het zevende lid volgt dat het zesde lid alleen onder bepaalde voorwaarden op de grensprocedure als bedoeld in artikel 43 van de Procedurerichtlijn van toepassing is. In het geval het aanwenden van een rechtsmiddel dus volgens het zesde of zevende lid niet automatisch schorsende werking heeft, moet een rechterlijke instantie kunnen beslissen (ambtshalve of op verzoek) of het beroep toch schorsende werking krijgt en de verzoeker de uitkomst van zijn rechtsmiddel op het grondgebied van de lidstaat mag afwachten. Het achtste lid bepaalt vervolgens dat de lidstaten de verzoeker toestaan om op het grondgebied te blijven in afwachting van de uitkomst van de in het zesde en zevende lid bedoelde procedure om te bepalen of de verzoeker al dan niet op het grondgebied mag blijven.
  
  
  
    9.11.    Uit de systematiek van artikel 46 van de Procedurerichtlijn volgt derhalve dat het achtste lid is opgenomen om te voorkomen dat het aanwenden van een rechtsmiddel zinloos wordt. Het zesde lid van artikel 46 voorziet immers in de mogelijkheid om alsnog schorsende werking van het aangewende rechtsmiddel te verzoeken indien dit niet automatisch schorsende werking heeft. Als een verzoeker de uitkomst op dat verzoek niet op het grondgebied van de lidstaat zou mogen afwachten, wordt daarmee afbreuk gedaan aan de doeltreffendheid van een rechtsmiddel.
  
  
  
        In dat verband is tevens van belang dat de Advocaat-Generaal in punt 88 van zijn conclusie van 15 juni 2017 in de zaak Gnandi heeft overwogen dat uit het terugkeerhandboek volgt dat, waar dit handboek verklaart dat bij een weigeringsbeslissing betreffende een verzoek om internationale bescherming ook een terugkeerverplichting wordt opgelegd, dit niet verwijst naar een beslissing waartegen een rechtsmiddel in de zin van artikel 46, eerste lid, van de Procedurerichtlijn openstaat. Een dergelijke verklaring ziet volgens de Advocaat-Generaal veeleer op een beslissing die is genomen in één van de in artikel 46, zesde lid, van de in de Procedurerichtlijn opgesomde situaties. Hij lijkt derhalve ook een duidelijk onderscheid te maken tussen de gevolgen van een beslissing waartegen het beroep automatisch schorsende werking heeft, en die waarbij dat niet het geval is, zoals aan de orde in onderhavige zaken. Of uit het voorgaande de conclusie kan worden getrokken dat, indien artikel 46, zesde lid, en in het verlengde daarvan het achtste lid, van de Procedurerichtlijn van toepassing is, ook de Terugkeerrichtlijn van toepassing is, is echter niet zonder meer duidelijk.
  
  
  
    Gevolgen en risico’s van gelijke betekenis van de bewoordingen van artikelen 9, eerste lid, en 46, vijfde en zesde lid, respectievelijk artikel 46, achtste lid, van Procedurerichtlijn
  
  
  
    9.12.    De Afdeling wijst op het volgende. Indien de bewoordingen van artikel 9, eerste lid, en artikel 46, vijfde en zesde lid, van de Procedurerichtlijn op dezelfde wijze moeten worden uitgelegd als die van artikel 46, achtste lid, en in alle gevallen dus sprake is van legaal verblijf en er inderdaad geen variant als vorenbedoeld mogelijk is, zou dit tot gevolg hebben dat in de situatie dat het beroep geen automatisch schorsende werking heeft, een verzoeker alsnog legaal verblijf krijgt louter door het indienen van een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening. De Afdeling vraagt zich af of dat een zinvolle uitleg is van artikel 46, achtste lid, van de Procedurerichtlijn, omdat daarmee deze bepaling haar nut lijkt te verliezen.
  
  
  
    9.13.    Daarnaast wijst de Afdeling bovendien erop dat dit tot onwenselijke gevolgen kan leiden die te maken hebben met de verschillende gronden van bewaring, die volgen uit de Opvangrichtlijn en de Procedurerichtlijn en zijn omgezet in het nationale recht. Ten eerste wordt het risico op kennelijk misbruik van de asielprocedure aanzienlijk groter, omdat het verzoekers ertoe kan bewegen louter een verzoek om een voorlopige voorziening in te dienen om zo rechtmatig verblijf te verkrijgen. Zo kan een verzoeker die na afwijzing van zijn verzoek om internationale bescherming in bewaring is gesteld krachtens artikel 59, eerste lid, onder a, van de Vw 2000 door het indienen van een verzoek om een voorlopige voorziening bewerkstelligen dat hij moet worden vrijgelaten, omdat hij niet op één van de overige gronden van artikel 59b van de Vw 2000 in bewaring kan worden gesteld of gehouden. De gronden om een verzoeker in de beroepsfase in bewaring te stellen worden immers beperkt. Zo kan een verzoeker bij wie na afwijzing van het verzoek om internationale bescherming wordt gevreesd dat een risico bestaat dat hij zich aan het toezicht zal onttrekken of de voorbereiding van het vertrek of de uitzettingsprocedure ontwijkt of belemmert, niet krachtens artikel 59, eerste lid, onder a, van de Vw 2000 in bewaring worden gesteld, indien hij een verzoek om een voorlopige voorziening indient. Die mogelijkheid doet zich pas voor na de eventuele afwijzing van dat verzoek. Evenmin kan een verzoeker op dat moment krachtens artikel 59b, eerste lid, onder a of b, van de Vw 2000 in bewaring worden gesteld, nu die gronden louter van toepassing zijn in de fase waarin nog geen beslissing in eerste aanleg is genomen. Daarna zal immers duidelijkheid bestaan over de identiteit en nationaliteit van de verzoeker en zullen de gegevens die ten grondslag liggen aan het verzoek om internationale bescherming reeds zijn verkregen. Een verzoeker kan in deze situatie in de beroepsfase derhalve slechts krachtens artikel 59b, eerste lid, onder c en d, van de Vw 2000 in bewaring worden gesteld.
  
  
  
        Daarnaast kan het verzoekers ertoe bewegen om alleen om die reden een asielaanvraag in te dienen, zodat bij afwijzing daarvan een verzoek om een voorlopige voorziening kan worden ingediend omdat daarmee alsnog rechtmatig verblijf wordt verkregen. Het is voor een verzoeker immers aantrekkelijk om rechtmatig verblijf te hebben, omdat de Opvangrichtlijn en de daaruit voortvloeiende rechten dan op hem van toepassing zijn en hij onder meer recht houdt op opvangvoorzieningen en de gronden voor bewaring veel beperkter zijn.
  
  
  
    9.14.    De Afdeling kan zich gelet op het vooroverwogene voorstellen dat een nuancering op het binaire stelsel zowel mogelijk als wenselijk is, zolang bij de verwijdering van een verzoeker door de lidstaten altijd het beginsel van non-refoulement wordt gerespecteerd. Dit is immers een absoluut recht en verwijdering van een verzoeker wordt uitgesteld, indien dat in strijd zou zijn met het beginsel van non-refoulement (zie paragraaf 1.5 van het terugkeerhandboek). Dit is met artikel 7.3, eerste lid, van het Vb 2000 gewaarborgd.
  
  
  
    Prejudiciële vraag
  
  
  10. Indien een verzoek om internationale bescherming is afgewezen en het beroep daartegen geen automatische schorsende werking heeft, kan de verzoeker met een verzoek om een voorlopige voorziening bewerkstelligen dat hij in elk geval tijdelijk niet wordt uitgezet. Dit is voorzien in artikel 7.3, eerste lid, van het Vb 2000. Er moet immers worden voorkomen dat inbreuk wordt gemaakt op het recht van een verzoeker op een doeltreffende voorziening in rechte en het beginsel van non-refoulement moet worden eerbiedigt. De Afdeling vraagt zich echter af, gelet op het onder 9.4. t/m 9.14. overwogene, of artikel 46, achtste lid, van de Procedurerichtlijn zo kan worden uitgelegd dat een verzoeker door het indienen van een verzoek om een voorlopige voorziening weliswaar tijdelijk niet wordt uitgezet, maar hij daarmee geen legaal verblijf behoudt of verkrijgt. Daarom legt de Afdeling het Hof de volgende vragen voor:
  
  1. In het geval dat een beslissingsautoriteit een verzoek om internationale bescherming als kennelijk ongegrond heeft afgewezen in de zin van artikel 46, zesde lid, onder a, van Richtlijn 2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van internationale bescherming (herschikking) (PB 2013, L 180) en het beroep daartegen bij een rechterlijke instantie krachtens nationaal recht geen automatisch schorsende werking heeft, moet artikel 46, achtste lid, van deze richtlijn dan aldus worden uitgelegd dat het louter indienen van een verzoek om een voorlopige voorziening tot gevolg heeft dat de verzoeker niet langer illegaal verblijf heeft op het grondgebied van de lidstaat als bedoeld in artikel 3 van Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (PB 2008, L 348) en hij daarom valt onder de reikwijdte van Richtlijn 2013/33/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van normen voor de opvang van verzoekers om internationale bescherming (herschikking) (PB 2013, L 180)?
  
  2. Is voor de beantwoording van vraag 1 van belang dat het nationale recht - gelet op het beginsel van non-refoulement - erin voorziet dat de verzoeker niet zal worden verwijderd voordat een rechterlijke instantie op verzoek heeft beslist dat het beroep tegen de beslissing tot afwijzing van internationale bescherming niet mag worden afgewacht?
  
  
    Verzoek om toepassing van de prejudiciële spoedprocedure als bedoeld in artikel 267, laatste alinea, van het VWEU
  
  
  11. In gevallen waarin een oordeel moet worden gegeven over de rechtmatigheid van een maatregel van bewaring, terwijl de desbetreffende verzoeker nog in bewaring zit, zal gelet op artikel 6 van het Handvest spoedig uitspraak moeten worden gedaan.
  
  
        Nu verzoeker S in zaak nr. 201710445/1/V3 nog is gedetineerd en de situatie valt binnen Hoofdstuk 2 van titel V van het derde deel van het VWEU, ziet de Afdeling aanleiding om het Hof krachtens artikel 107 van het Reglement voor de procesvoering te verzoeken de prejudiciële vraag te behandelen volgens de spoedprocedure. De beantwoording van de vraag is doorslaggevend voor de rechtmatigheid van de bewaring van verzoeker S. Indien het antwoord op de vraag luidt dat verzoeker S door het indienen van een verzoek om een voorlopige voorziening rechtmatig verblijf heeft, is de bewaring onrechtmatig, omdat hij dan ten onrechte krachtens artikel 59, eerste lid, onder a, van de Vw 2000 in bewaring is gesteld.
  
  
  12. Gelet op het vorenstaande, zal de behandeling van het hoger beroep worden geschorst totdat het Hof uitspraak heeft gedaan.
  
  
    Beslissing
  
  
  
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
  
  
  
    I.    verzoekt het Hof van Justitie van de Europese Unie bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de volgende vragen:
  
  
  1. In het geval dat een beslissingsautoriteit een verzoek om internationale bescherming als kennelijk ongegrond heeft afgewezen in de zin van artikel 46, zesde lid, onder a, van
  
  
        Richtlijn 2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van internationale bescherming (herschikking) (PB 2013, L 180) en het beroep daartegen bij een rechterlijke instantie krachtens nationaal recht geen automatisch schorsende werking heeft, moet artikel 46, achtste lid, van deze richtlijn dan aldus worden uitgelegd dat het louter indienen van een verzoek om een voorlopige voorziening tot gevolg heeft dat de verzoeker niet langer illegaal verblijf heeft op het grondgebied van de lidstaat als bedoeld in artikel 3 van Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (PB 2008, L 348) en hij daarom valt onder de reikwijdte van Richtlijn 2013/33/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van normen voor de opvang van verzoekers om internationale bescherming (herschikking) (PB 2013, L 180)?
  
  
  2. Is voor de beantwoording van vraag 1 van belang dat het nationale recht - gelet op het beginsel van non-refoulement - erin voorziet dat de verzoeker niet zal worden verwijderd voordat een rechterlijke instantie op verzoek heeft beslist dat het beroep tegen de beslissing tot afwijzing van internationale bescherming niet mag worden afgewacht?
  
  
    II.    schorst de behandeling totdat het Hof uitspraak heeft gedaan en houdt iedere verdere beslissing aan.
  
  
  
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. A.B.M. Hent, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Leeman, griffier.
  
  
  
    w.g. Verheij    w.g. Leeman
    voorzitter    griffier
  
  
  
    Uitgesproken in het openbaar op 19 april 2018
  
  
  
    759.