ECLI:NL:CRVB:2025:532, Centrale Raad van Beroep, 27-03-2025, 23/3329 WMO15
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2025-03-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Verstrekking van maatwerkvoorziening in de vorm van een pgb op grond van de Wmo 2015. Het college had deze aanvraag moeten aanmerken als een aanvraag om een nieuwe maatwerkvoorziening en niet als een aanvraag om omzetting van de bestaande maatwerkvoorziening in een pgb. Dit betekent dat het college een volledig onderzoek had moeten verrichten met toepassing van de artikelen 2.3.2 en 2.3.5 van de Wmo 2015. Het college heeft zijn onderzoek niet verricht zoals omschreven in de uitspraak van de Raad van 21 maart 2018. De Raad voorziet zelf en verstrekt appellant alsnog een maatwerkvoorziening in de vorm van een pgb.

23/3329 WMO15
    Datum uitspraak: 27 maart 2025 
    
    
    
      Centrale Raad van Beroep
      Meervoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 15 november 2023, 22/6286 (aangevallen uitspraak)
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [appellant] te [woonplaats] (appellant)
    
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (college)
    
    
    
    
    
      
        SAMENVATTING
      
    
    
    
      Deze zaak gaat over een aanvraag om verstrekking van maatwerkvoorziening in de vorm van een pgb op grond van de Wmo 2015. Het college had deze aanvraag moeten aanmerken als een aanvraag om een nieuwe maatwerkvoorziening en niet als een aanvraag om omzetting van de bestaande maatwerkvoorziening in een pgb. Dit betekent dat het college een volledig onderzoek had moeten verrichten met toepassing van de artikelen 2.3.2 en 2.3.5 van de Wmo 2015. Het college heeft zijn onderzoek niet verricht zoals omschreven in de uitspraak van de Raad van 21 maart 2018. De Raad voorziet zelf en verstrekt appellant alsnog een maatwerkvoorziening in de vorm van een pgb.
    
    
    
  
  
    PROCESVERLOOP 
    
    
      Namens appellant heeft mr. T.M.J. Oosterhuis-Putter, advocaat, hoger beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend. Appellant heeft nadere stukken ingediend.
    
    
    
      De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 13 februari 2025. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Oosterhuis-Putter en [gemachtigde] . Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A. Wintjes.
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
    
    
    
      1.1.
      Appellant is geboren in 2001 en is bekend met gedragsproblematiek en psychische problematiek bij een laag intelligentieprofiel en een disharmonische sociaal-emotionele ontwikkeling. Aan appellant zijn in 2020 en 2021 verschillende maatwerkvoorzieningen verstrekt in de vorm van ambulante begeleiding en intramurale begeleiding. Deze trajecten zijn voortijdig beëindigd.
      
    
    
      1.2.
      Met een besluit van 11 maart 2021 is aan appellant op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) een maatwerkvoorziening verstrekt in de vorm van ondersteuning in natura door Jeugdprofs voor de duur van 15 maart 2021 tot en met 13 maart 2022. De aanbieder krijgt hiervoor maximaal € 561,- per week.
      
    
    
      1.3.
      Op 11 oktober 2021 heeft appellant verzocht om deze maatwerkvoorziening om te zetten in een persoonsgebonden budget (pgb) voor bekostiging van een traject in [plaatsnaam] van Jeugdwerk Nederland. Met een besluit van 5 januari 2022 heeft het college dit verzoek afgewezen.
      
    
    
      1.4.
      Appellant is vervolgens op 8 februari 2022 op eigen kosten naar [plaatsnaam] vertrokken waar hij op de locatie van Jeugdwerk Nederland in [plaatsnaam] heeft verbleven. In juni 2022 is het traject vroegtijdig afgebroken.
      
    
    
      1.5.
      Met een besluit van 4 maart 2022 heeft het college de onder 1.2 genoemde maatwerkvoorziening beëindigd met ingang van 12 december 2021, omdat appellant op die datum voor het laatst contact heeft gehad met de begeleiding en op 29 december 2021 heeft verzocht de maatwerkvoorziening te beëindigen.
      
    
    
      1.6.
      Met een besluit van 23 november 2023 (bestreden besluit) is het bezwaar van appellant tegen het besluit van 5 januari 2022 ongegrond verklaard. Het college heeft aan de afwijzing ten grondslag gelegd dat uit het ondersteuningsplan van 19 november 2021 blijkt dat er al meerdere Wmo-trajecten zijn ingezet die voortijdig zijn afgebroken en niet tot resultaat hebben geleid. Een behandeltraject bij de GGZ met wellicht opname op grond van de Zorgverzekeringswet is volgens het college de aangewezen weg. Dit is voorliggend op de Wmo 2015.
      
      
        
          Uitspraak van de rechtbank
        
      
      
      2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten. De rechtbank is van oordeel dat het college de e-mail van 11 oktober 2021 terecht heeft opgevat als een verzoek tot omzetting van de lopende maatwerkvoorziening in een pgb. Omdat het hier gaat om een aanvraag tot omzetting van de maatwerkvoorziening in een pgb mocht het ondersteuningsverslag van 19 november 2021 worden gebaseerd op de twee eerdere ondersteuningsverslagen van 25 februari 2020 en 4 maart 2021, waaraan voldoende onderzoek ten grondslag ligt. Uit deze ondersteuningsverslagen volgt dat appellant intramurale begeleiding nodig had naast een behandeling binnen de GGZ. De maatwerkvoorziening via Jeugdprofs was ook ingezet om appellant voor te bereiden op en toe te leiden naar beschermd wonen. Op de zitting heeft het college voldoende gemotiveerd dat behandeling naast het traject op [plaatsnaam] niet mogelijk was en dat het traject niet paste bij de gestelde doelen van appellant. Bovendien is ook dit traject voortijdig beëindigd. Voor zover het traject wel passend was heeft het college naar het oordeel van de rechtbank voldoende onderbouwd dat het pgb zou zijn geweigerd op grond van artikel 2.3.6, vijfde lid, aanhef en onder a, van de Wmo 2015. Ten slotte zijn er naar het oordeel van de rechtbank geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan afgeweken zou moeten worden van de relevante wet- en regelgeving. Ook toepassing van de hardheidsclausule als bedoeld in artikel 6.1 van de Verordening maatschappelijke ondersteuning en Jeugdhulp Rotterdam 2018 is niet aan de orde.
      
      
        
          Het standpunt van appellant 
        
      
      
      3. Appellant is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Hij heeft, kort samengevat, aangevoerd dat het onderzoek van het college niet zorgvuldig is geweest omdat het stappenplan uit de uitspraak van de Raad van 21 maart 2018 niet is gevolgd. Het college had moeten onderzoeken wat appellant nodig had. Hierbij benadrukt appellant dat eerdere behandelingen niet tot succes hebben geleid en dat er begin 2022 ook geen traject beschikbaar was met hetzelfde aanbod als Jeugdwerk Nederland op [plaatsnaam]. Verder heeft appellant zijn beroep op de hardheidsclausule herhaald en een beroep gedaan op het evenredigheidsbeginsel.
      
    
  
  
    Het oordeel van de Raad
    
    
      4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit in stand heeft gelaten aan de hand van wat appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep slaagt.
    
    
    
      
        Kwalificatie van de aanvraag
      
    
    
    
      4.1.
      De Raad is, anders dan de rechtbank, van oordeel dat het college de e-mail van 11 oktober 2021 had moeten opvatten als een aanvraag om een nieuwe maatwerkvoorziening in de vorm van een pgb en niet strikt als een aanvraag om omzetting van de al verstrekte maatwerkvoorziening in een pgb. Weliswaar heeft de moeder van appellant in de e-mail verzocht om omzetting van de maatwerkvoorziening in een pgb, maar uit de verdere inhoud van de e-mail en de e-mailwisseling die daarop is gevolgd blijkt dat zij heeft gevraagd om financiering van een traject bij Jeugdwerk Nederland in [plaatsnaam] met een pgb of op een andere wijze. Zij heeft uitgebreid toegelicht dat de bestaande maatwerkvoorziening in de vorm van begeleiding door Jeugdprofs geen passende bijdrage levert omdat de begeleiding niet het gewenste resultaat heeft en de thuissituatie onhoudbaar is geworden. Hierbij heeft zij uitgelegd dat de problemen van appellant door drugs- en drankgebruik, een omgekeerd dag en nachtritme, contacten met verkeerde vrienden en het ontbreken van structuur en een dagbesteding erger worden en dat zij bang is dat appellant zichzelf of een ander iets aandoet. Ook heeft zij toegelicht welke begeleiding Jeugdwerk Nederland in [plaatsnaam] kan bieden en dat dit volgens haar wel een passende oplossing lijkt, te meer omdat appellant daarbij uit zijn leefomgeving wordt gehaald en negatieve invloeden en verleidingen niet aanwezig zijn. Hieruit volgt dat appellant heeft beoogd een nieuwe maatwerkvoorziening aan te vragen in de vorm van een pgb. Verder neemt de Raad in aanmerking dat het college de lopende maatwerkvoorziening bij Jeugdprofs met ingang van 12 december 2021 heeft beëindigd op verzoek van appellant. Daarmee kon er sinds die datum geen sprake meer zijn van een aanvraag om omzetting van een al verstrekte maatwerkvoorziening.
      
      
        
          Onderzoek door het college
        
      
      
    
    
      4.2.
      Wat onder 4.1. is overwogen betekent dat het college een volledig onderzoek had moeten verrichten met toepassing van de artikelen 2.3.2 en 2.3.5 van de Wmo 2015 en de vraag welke begeleiding naar aard en omvang nodig is moet beantwoorden aan de hand van die artikelen. Uit artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in samenhang met de artikelen 2.3.2 en 2.3.5 van de Wmo 2015 vloeit voort dat het college voldoende kennis dient te vergaren over de feiten en omstandigheden en af te wegen belangen die van belang zijn voor het nemen van een besluit over maatschappelijke ondersteuning.
      
    
    
      4.3.
      In de uitspraak van de Raad van 21 maart 2018 is uiteengezet op welke wijze het onderzoek naar maatschappelijke ondersteuning onder de Wmo 2015 moet plaatsvinden. Daarbij is overwogen dat wanneer bij het college melding wordt gedaan van een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning, het college allereerst moet vaststellen wat de hulpvraag is. Vervolgens zal het college moeten vaststellen welke problemen worden ondervonden bij de zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie. Wanneer die problemen voldoende concreet in kaart zijn gebracht, kan worden bepaald welke ondersteuning naar aard en omvang nodig is om een passende bijdrage te leveren aan de zelfredzaamheid of participatie van de ondersteuningsvrager. Vervolgens moet onderzocht worden of en in hoeverre er andere mogelijkheden zijn die de nodige hulp en ondersteuning kunnen bieden. Slechts voor zover de hiervoor bedoelde mogelijkheden en voorzieningen ontoereikend zijn, dient het college een maatwerkvoorziening te verstrekken. Voor zover het onderzoek naar de nodige ondersteuning specifieke deskundigheid vereist, zal een specifiek deskundig oordeel en advies niet mogen ontbreken.
      
    
    
      4.4.
      Eerst wanneer duidelijk is welke maatwerkvoorziening naar aard en omvang nodig is, wordt toegekomen aan de vraag of deze wordt verstrekt in de vorm van ondersteuning in natura of – indien de cliënt dat wenst – in de vorm een pgb. Dan pas wordt ook toegekomen aan de vraag of naar het oordeel van het college is gewaarborgd dat de ondersteuning die de cliënt met het pgb wenst in te kopen, veilig, doeltreffend en cliëntgericht wordt verstrekt, als bedoeld in artikel 2.3.6, tweede lid, onder c, van de Wmo 2015.
      
    
    
      4.5.
      De Raad is van oordeel dat het college zijn onderzoek niet heeft verricht zoals omschreven in 4.3. Het college heeft zich gebaseerd op eerdere ondersteuningsverslagen en is er daarbij vanuit gegaan dat de ondersteuningsbehoefte nog steeds is dat appellant intramurale begeleiding nodig heeft in de vorm van een opname. De maatwerkvoorziening in de vorm van begeleiding bij Jeugdprofs was echter juist bedoeld als overbrugging om appellant naar intramurale begeleiding en de juiste behandeling toe te leiden. De moeder van appellant heeft in haar e-mail van 11 oktober 2021 en de e-mailwisseling die daarop is gevolgd erkend dat behandeling nodig is, maar toegelicht dat de begeleiding door Jeugdprofs niet het gewenste resultaat heeft. Zij heeft zich op het standpunt gesteld dat het traject bij Jeugdwerk Nederland op [plaatsnaam] wel geschikt lijkt als overbrugging en daarom een passende bijdrage levert aan de zelfredzaamheid en participatie van appellant. Het college heeft dit ten onrechte niet onderzocht.
      
    
    
      4.6.
      Dit betekent dat het hoger beroep slaagt. De aangevallen uitspraak zal worden vernietigd. Het beroep zal gegrond worden verklaard en het bestreden besluit zal wegens strijd met artikel 3:2 en artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, worden vernietigd.
      
    
    
      4.7.
      Aansluitend moet worden bezien welk vervolg hieraan moet worden gegeven. Gelet op wat in 4.5 is overwogen en gezien het feit dat het vanwege het tijdsverloop niet zinvol is dat het college alsnog onderzoek doet, ziet de Raad aanleiding om op de hierna te bespreken manier zelf in de zaak te voorzien.
      
    
    
      4.8.
      De Raad constateert in de eerste plaats dat alle eerder ingezette trajecten er niet toe hebben geleid dat appellant (enkele van) de gestelde doelen heeft behaald. Volgens het college is behandeling in de vorm van opname nodig. De ondersteuning via Jeugdprofs is ingezet om appellant ter overbrugging ambulante begeleiding aan te bieden bij moeder thuis, en appellant toe te leiden naar opname. Het was de bedoeling dat appellant aangemeld zou worden voor een begeleid- of beschermd wonen-traject. Omdat appellant zich bij verschillende zorgaanbieders meerdere malen had misdragen, wilde niemand hem opnemen.
      
    
    
      4.9.
      Bij de aanvraag om een nieuwe maatwerkvoorziening is het belang benadrukt van rust in het gezin, van belang voor normalisering van de huiselijke relaties, en van een omgeving voor appellant zonder negatieve invloeden en verleidingen, met een normaal dag- en nachtritme. Vaststaat dat appellant gedurende ruim vier maanden het traject bij Jeugdwerk Nederland op [plaatsnaam] heeft gevolgd. Hierbij is onder andere ingezet op een gezond dag- en nachtritme en op het onder controle krijgen van het middelengebruik. Dat dit traject voortijdig is afgebroken betekent, anders dan het college heeft gesteld, niet dat geen van de ondersteuningsdoelen is behaald. Ter zitting heeft de moeder van appellant onweersproken verklaard dat wel degelijk iets is bereikt met het traject, omdat appellant tijdens het traject gesprekken heeft gevoerd met een psycholoog, daar meer inzicht heeft gekregen en na terugkomst geen drugs meer heeft gebruikt. De voortgangsrapportage van Jeugdwerk Nederland over de periode 8 februari 2022 tot mei 2022 bevestigt ook dat er verbetering te zien was. Dit leidt de Raad tot de conclusie dat het traject op [plaatsnaam] wel enig resultaat heeft opgeleverd en in ieder geval niet minder resultaat dan alle voorafgaande trajecten. De Raad zal aan appellant een maatwerkvoorziening in de vorm van een pgb verstrekken voor de periode dat hij het traject bij Jeugdwerk Nederland in [plaatsnaam] heeft gevolgd, van 8 februari 2022 tot 25 juni 2022 (negentien weken en vier dagen). Omdat het college op grond van 2.3.6, vijfde lid, van de Wmo 2015 een pgb kan weigeren voor dat gedeelte dat duurder is dan de door het college voorgestelde maatwerkvoorziening in natura, sluit de Raad aan bij het bedrag van € 561,- per week van de laatst verstrekte maatwerkvoorziening in natura. Het totaalbedrag over de periode 8 februari 2022 tot 25 juni 2022 bedraagt op basis hiervan € 10.979,57. Dit bedrag moet het college aan appellant uitbetalen.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      4.10.
      De aangevallen uitspraak zal worden vernietigd. Het beroep zal gegrond worden verklaard en het bestreden besluit zal wegens strijd met artikel 3:2 en artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, worden vernietigd. De Raad zal aan appellant een maatwerkvoorziening in de vorm van een pgb verstrekken voor de periode dat hij het traject bij Jeugdwerk Nederland in [plaatsnaam] heeft gevolgd, van 8 februari 2022 tot 25 juni 2022. Dit pgb bedraagt € 10.979,57. 
      
      
        5. Het college zal worden veroordeeld in de proceskosten van appellant en de kosten van het bezwaar. Deze kosten worden begroot op € 1.814,- in hoger beroep (1 punt voor het hoger beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting), op € 1.814,- in beroep (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting) en op € 1.294,- in bezwaar (1 punt voor het bezwaarschrift en 1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting). Ook moet het college het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 186,- aan appellant vergoeden.
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep
    
    
    
      
        vernietigt de aangevallen uitspraak;
      
      
        verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 23 november 2023;
      
      
        voorziet zelf in de zaak als overwogen onder 4.10 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 23 november 2023;
      
      
        veroordeelt het college in de kosten van appellant tot een bedrag van € 4.922,-;
      
      
        bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 186,- vergoedt.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door M.A.H. van Dalen-van Bekkum als voorzitter en K.H. Sanders en C.W.C.A Bruggeman als leden, in tegenwoordigheid van C.C.M. van ‘t Hol als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 27 maart 2025.
    
    
    
    
    
      						(getekend) M.A.H. van Dalen-van Bekkum
    
    
    
    
    
      						(getekend) C.C.M. van ’t Hol
    
  
  
     ECLI:NL:CRVB:2018:819, onder 4.4.2.
  
  
     ECLI:NL:CRVB:2018:819, onder 4.4.2.
  
  
     Uitspraak van 22 november 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:2569.