ECLI:NL:RVS:2020:1410, Raad van State, 17-06-2020, 201905124/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-06-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 februari 2018 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om een recreatieverblijf en een vrijstaande berging met aangebouwde overkapping aan de [locatie] te Handel, gemeente Gemert-Bakel (hierna: het perceel), te verwijderen en verwijderd te houden. [appellant] is sinds 2016 eigenaar van het perceel. Het perceel is gelegen op recreatiepark De Rooye Asch. Op het perceel bevinden zich een recreatieverblijf en een vrijstaande berging met aangebouwde overkapping. Het recreatieverblijf is in 1985 gerealiseerd, en is in de loop van 1991 uitgebreid. Voor geen van de op het perceel aanwezige bouwwerken is een bouwvergunning als bedoeld in de destijds geldende Woningwet, dan wel een omgevingsvergunning voor bouwen als bedoeld in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht verleend.Op 20 juni 2013 heeft Wind Mee, eigenaresse van het recreatiepark, een verzoek ingediend bij het college om handhavend op te treden tegen de illegale bouwwerken op het recreatiepark.

201905124/1/R2.
    Datum uitspraak: 17 juni 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 22 mei 2019 in zaak nr. 18/2749 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Gemert-Bakel.
    Procesverloop
    Bij besluit van 9 februari 2018 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om een recreatieverblijf en een vrijstaande berging met aangebouwde overkapping aan de [locatie] te Handel, gemeente Gemert-Bakel (hierna: het perceel), te verwijderen en verwijderd te houden.
    Bij besluit van 18 september 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 9 februari 2018, onder verbetering van de motivering daarvan, in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 22 mei 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 mei 2020, waar [appellant], bijgestaan door mr. drs. F.K. van den Akker, advocaat te Eindhoven, en het college, vertegenwoordigd door mr. P. Fermont, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Wind Mee Exploitatie Onroerend Goed B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde], gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellant] is sinds 2016 eigenaar van het perceel. Het perceel is gelegen op recreatiepark De Rooye Asch. Op het perceel bevinden zich een recreatieverblijf en een vrijstaande berging met aangebouwde overkapping. Het recreatieverblijf is in 1985 gerealiseerd, en is in de loop van 1991 uitgebreid. Voor geen van de op het perceel aanwezige bouwwerken is een bouwvergunning als bedoeld in de destijds geldende Woningwet, dan wel een omgevingsvergunning voor bouwen als bedoeld in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) verleend.
        Op 20 juni 2013 heeft Wind Mee, eigenaresse van het recreatiepark, een verzoek ingediend bij het college om handhavend op te treden tegen, onder meer, de illegale bouwwerken op het recreatiepark.
        Het college heeft zich in het besluit op bezwaar op het standpunt gesteld dat [appellant] in strijd met artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo handelt door de bouwwerken op het perceel in stand te laten zonder omgevingsvergunning voor bouwen. Het recreatieverblijf past binnen het ter plaatse geldende bestemmingsplan "De Rooye Asch 2013" (hierna: het bestemmingsplan). De vrijstaande berging met aangebouwde overkapping past niet binnen het bestemmingsplan. Alleen een aangebouwd bijbehorend bouwwerk past daarbinnen. Het college is niet bereid om af te wijken van het bestemmingsplan.
        De rechtbank heeft geoordeeld dat het oorspronkelijke recreatieverblijf uit 1985 geen vergunningvrije caravan is, als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder b, onder 1, van de destijds geldende Kampeerwet. Ook nadien is het recreatieverblijf niet vergunningvrij geworden, zodat het college bevoegd was handhavend op te treden tegen het recreatieverblijf en de vrijstaande berging met aangebouwde overkapping, welke in stand zijn gelaten zonder omgevingsvergunning. Naar het oordeel van de rechtbank kan geen gerechtvaardigd beroep op het gelijkheidsbeginsel worden gedaan. [appellant] kan zich hier niet mee verenigen.
    Hoger beroep
    2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden, omdat zowel de in 1985 oorspronkelijk geplaatste stacaravan als de nadien opgerichte bijbehorende bouwwerken niet vergunningplichtig zijn. Volgens [appellant] is de in 1985 oorspronkelijk geplaatste stacaravan een caravan als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder b, onder 1, van de destijds geldende Kampeerwet. Deze stacaravan is een vergunningvrij bouwwerk op grond van artikel 47, derde lid, van de Woningwet 1962, in samenhang gelezen met voormeld artikel, en deze is op grond van het overgangsrecht van artikel 8, eerste lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) nog steeds vergunningvrij, aldus [appellant]. De in 1985 geplaatste stacaravan staat nog steeds op wielen en is niet verankerd op of in de grond, waardoor deze geschikt is om over de weg te worden vervoerd. Dat artikel 1, eerste lid, onder b, onder 1, van de destijds geldende Kampeerwet ook ziet op stacaravans die over de weg vervoerd kunnen worden, maar naar hun aard bedoeld zijn om langere tijd op dezelfde plek te staan, leidt [appellant] onder meer af uit de uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BK9916. Volgens [appellant] heeft de rechtbank ten onrechte verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1195, omdat dit geen vergelijkbaar geval betreft. Het recreatieverblijf waar het in die uitspraak om ging, was, anders dan zijn stacaravan, niet bestemd en geschikt om regelmatig over de weg te worden vervoerd, aldus [appellant].
        [appellant] stelt verder dat de in 1985 oorspronkelijk geplaatste stacaravan een hoofdgebouw is en dat zowel de uitbreidingen van dat hoofdgebouw als de vrijstaande berging met aangebouwde overkapping bijbehorende bouwwerken zijn, als bedoeld in artikel 1 van bijlage II van het Bor. Zij voldoen aan artikel 5, tweede lid, van bijlage II van het Bor. De bijbehorende bouwwerken zijn volgens [appellant] vergunningvrij op grond van artikel 3, aanhef en eerste lid, van bijlage II van het Bor, dan wel het tweede lid van dat artikel. Hij verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2466.
    2.1.    Artikel 47, derde lid, van de Woningwet 1962, zoals die gold van 21 december 1984 tot 1 oktober 1991, en het daaropvolgende artikel 40, tweede lid, van de Woningwet dat gold tot 1 januari 2008, luidden:
    "Ingeval een caravan als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder b, onder 1, van de Kampeerwet is aan te merken als bouwwerk, is niettemin voor het plaatsen daarvan geen bouwvergunning vereist in de gevallen, bedoeld in het vierde lid van genoemd artikel."
        Artikel 1, eerste lid, onder b, onder 1, van de destijds geldende Kampeerwet luidde:
    "Kampeermiddel: een tent, een tentwagen, een kampeerauto of een caravan."
        Artikel 1, vierde lid, luidde:
    "Ingeval een caravan als bedoeld in het eerste lid, onder b, onder 1, is aan te merken als een bouwwerk, is niettemin voor het plaatsen daarvan geen bouwvergunning, als bedoeld in artikel 47, eerste lid, van de Woningwet, vereist, mits het plaatsen geschiedt in overeenstemming met de bepalingen van deze wet en voorts de caravan is bestemd voor recreatief nachtverblijf en als zodanig wordt gebruikt."
        Artikel 3, aanhef, eerste en tweede lid, van bijlage II van het Bor luidt:
    "Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op:
    1. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    a. niet hoger dan 5 m,
    b. op een afstand van meer dan 1 m vanaf openbaar toegankelijk gebied, tenzij geen redelijke eisen van welstand van toepassing zijn,
    c. de ligging van een verblijfsgebied als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012, in geval van meer dan een bouwlaag, uitsluitend op de eerste bouwlaag, en
    d. niet voorzien van een dakterras, balkon of andere niet op de grond gelegen buitenruimte;
    2. een op de grond staand bouwwerk ten behoeve van recreatief nachtverblijf, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    a. niet hoger dan 5 m, en
    b. de oppervlakte niet meer dan 70 m2;"
        Artikel 5, tweede lid, luidt:
    "De artikelen 2 en 3 zijn niet van toepassing op een activiteit die plaatsvindt in, aan, op of bij een bouwwerk dat in strijd met artikel 2.1 van de wet is gebouwd of wordt gebruikt."
        Artikel 8, eerste lid, luidt:
    "Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de wet is niet vereist, indien die activiteiten betrekking hebben op het bouwen van een bouwwerk dat reeds was aangevangen voor de inwerkingtreding van de wet en op het tijdstip waarop met dat bouwen is begonnen daarvoor krachtens de Woningwet geen bouwvergunning was vereist."
    2.2.    Tussen partijen is niet in geschil dat het recreatieverblijf in 1985 is gerealiseerd. In 1985 had het recreatieverblijf een totale oppervlakte van 50 m2 en uit de bouwtekeningen blijkt dat het recreatieverblijf ongeveer 14,2 m lang was en een breedte van 3,2 m had. Bij de beoordeling of het recreatieverblijf in 1985 een caravan was, als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder b, onder 1, van de destijds geldende Kampeerwet, heeft de rechtbank terecht verwezen naar de criteria zoals opgenomen in de hierboven vermelde uitspraak van 17 april 2019. De Afdeling ziet geen aanleiding thans van deze criteria af te wijken. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat, gelet op de vorm, omvang en verankering, het recreatieverblijf in 1985 als geheel niet bestemd en geschikt was om regelmatig over de weg te worden vervoerd. Gelet op de foto’s en de bouwtekeningen was sprake van een plaatsgebonden recreatieverblijf. Daarbij heeft de rechtbank terecht betekenis toegekend aan het feit dat het recreatieverblijf sinds 1985 niet meer daadwerkelijk is verplaatst. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het recreatieverblijf in 1985 geen caravan was, als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder b, onder 1, van de destijds geldende Kampeerwet en dat het daarom geen vergunningvrij bouwwerk op grond van artikel 47, derde lid, van de Woningwet 1962 betrof. De uitspraak van 20 januari 2010, waarnaar [appellant] verwijst, doet aan dit oordeel niet af, omdat daarin alleen is geoordeeld dat het feit dat een stacaravan wordt gebruikt als woning, er niet toe kan leiden dat de stacaravan om die reden niet langer als stacaravan kan worden beschouwd, maar zou moeten worden gezien als woning.
        In 1991 is het recreatieverblijf uitgebreid. Het bestaat sindsdien uit meerdere delen die aan elkaar zijn geschakeld en functioneel met elkaar zijn verbonden. In 1991 heeft het recreatieverblijf een totale oppervlakte van 113 m2 gekregen en uit de bouwtekeningen blijkt dat het recreatieverblijf ongeveer 14,2 m lang is en een breedte van 7,8 m heeft. De rechtbank heeft terecht overwogen dat ook dit verblijf niet bestemd en geschikt is om regelmatig over de weg te worden vervoerd. Gelet op de vorm, omvang en verankering van het recreatieverblijf, is ook sinds 1991 geen sprake van een caravan als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder b, onder 1, van de destijds geldende Kampeerwet. Om deze reden is evenmin sprake van een vergunningvrij bouwwerk op grond van artikel 47, derde lid, van de destijds geldende Woningwet. Omdat niet is voldaan aan de vereisten van artikel 3, tweede lid, van bijlage II van het Bor, is het in stand laten van het recreatieverblijf ook thans niet omgevingsvergunningvrij.
        Uit artikel 8, eerste lid, van bijlage II van het Bor volgt dat een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen niet is vereist, indien het bouwen van een bouwwerk reeds was aangevangen voor de inwerkingtreding van de Wabo en op het tijdstip waarop met dat bouwen is begonnen daarvoor krachtens de Woningwet geen bouwvergunning was vereist. Anders dan [appellant] stelt, doet deze situatie zich hier niet voor, omdat vaststaat dat voor zowel het oorspronkelijke recreatieverblijf in 1985 als voor het recreatieverblijf na de uitbreiding in 1991 een bouwvergunning was vereist. De rechtbank heeft, gelet hierop, derhalve terecht overwogen dat [appellant] geen geslaagd beroep kan doen op het overgangsrecht van artikel 8, eerste lid, van bijlage II van het Bor.
        Anders dan [appellant] betoogt, heeft de rechtbank voorts terecht overwogen dat dit ook betekent dat, gelet op artikel 5, tweede lid, van bijlage II van het Bor, voor de vrijstaande berging met aangebouwde overkapping een omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen en afwijken van het bestemmingsplan is vereist.
        Het betoog faalt.
    3.    Nu zowel het oorspronkelijke recreatieverblijf in 1985 als het recreatieverblijf na de uitbreiding in 1991 geen vergunningvrije caravan is, als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder b, onder 1, van de destijds geldende Kampeerwet, was het college bevoegd handhavend op te treden tegen het recreatieverblijf en de vrijstaande berging met aangebouwde overkapping, nu deze in strijd met artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo in stand zijn gelaten zonder omgevingsvergunning. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    Gelijkheidsbeginsel
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld door alleen handhavend op te treden tegen illegale bouwwerken op het recreatiepark die geen eigendom zijn van Wind Mee. Het college stelt gefaseerd handhavend op te treden, waarbij de hoogste prioriteit wordt gegeven aan illegale bouwwerken binnen de bestemming "Recreatie-2" van het bestemmingsplan, maar deze stelling wordt niet ondersteund door besluitvorming of vastgesteld beleid, aldus [appellant]. Daarnaast is, anders dan bij [appellant], niet overgegaan tot handhaving ten aanzien van illegale bouwwerken van Wind Mee binnen de bestemming "Recreatie-2", aldus [appellant].
    4.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in bijvoorbeeld de uitspraak van 4 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1982, en de uitspraak van 1 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1425, mag handhavingsbeleid er niet toe strekken dat tegen overtredingen met een lage prioriteit nimmer wordt opgetreden. Dit betekent echter niet dat bij de handhaving geen prioriteiten mogen worden gesteld. Prioriteitstelling is toegestaan om in het kader van doelmatige handhaving onderscheid te maken in de wijze waarop uitvoering wordt gegeven aan de handhavingstaak. Zo kan prioritering bepalend zijn voor de mate waarin toezicht wordt gehouden op de naleving van voorschriften. Ook mag prioritering inhouden dat bij bepaalde lichte overtredingen alleen naar aanleiding van een klacht of een verzoek van een belanghebbende wordt beoordeeld of handhavend moet worden opgetreden. Wanneer door een belanghebbende om handhaving wordt verzocht, kan echter niet uitsluitend onder verwijzing naar de prioriteitstelling van handhaving worden afgezien. Alleen onder bijzondere omstandigheden immers mag van handhaving worden afgezien. De keuze van een bestuursorgaan om in verband met een beperkte handhavingscapaciteit een bepaalde overtreding een lage prioriteit toe te kennen, geldt niet als een bijzondere omstandigheid. Het orgaan zal dus na een verzoek om handhaving een afweging moeten maken in het individuele geval, waarbij de belangen van de verzoeker worden betrokken. Bij deze afweging moet het bestuursorgaan bezien of het ondanks de prioritering in dit geval toch moet optreden.
        Het resultaat van die afweging kan zijn dat van handhaving wordt afgezien, gelet op het karakter van het overtreden voorschrift, het daarbij betrokken algemene belang en de belangen van de verzoeker. Leidt de naar aanleiding van een verzoek van een belanghebbende uitgevoerde beoordeling of handhavend moet worden opgetreden daarentegen tot het nemen van een sanctiebesluit, dan levert dat op zichzelf geen strijd met het gelijkheidsbeginsel op ten opzichte van gevallen waarin niet om handhaving is verzocht en geen sanctiebesluit is genomen. In die gevallen doet zich immers niet de omstandigheid voor dat een verzoek is gedaan waarmee in de bestuurlijke afweging rekening moet worden gehouden.
    4.2.    Wind Mee heeft op 20 juni 2013 een verzoek ingediend bij het college om handhavend op te treden tegen alle illegale bouwwerken op het recreatiepark. Op zitting heeft het college toegelicht dat het een algemene gedragslijn volgt ten aanzien van handhaving op het recreatiepark door aan illegale bouwwerken binnen de bestemming "Recreatie-1" de laagste prioriteit te geven. De illegale bouwwerken binnen deze bestemming zijn volgens het college geen recreatieverblijven, maar algemene voorzieningen voor het recreatiepark zoals een douchegebouw. Het standpunt van het college dat tegen deze algemene voorzieningen niet als eerste handhavend kan worden opgetreden, acht de Afdeling niet onredelijk. Op zitting heeft het college verder toegelicht dat inmiddels op één bouwwerk na alle illegale bouwwerken van Wind Mee binnen de bestemming "Recreatie-1" zijn verwijderd. Het illegale bouwwerk dat nog moet worden verwijderd, is al aangeschreven en zal eveneens worden verwijderd. Het college heeft daarmee handhavend opgetreden tegen alle illegale bouwwerken van Wind Mee binnen de bestemming "Recreatie-1", aldus het college.
         Gelet op de handhavingsbesluiten van het college van 3 oktober 2016 en 21 november 2016, stelt de Afdeling voorts vast dat het college ook handhavend heeft opgetreden tegen de illegale bouwwerken van
    Wind Mee binnen de bestemming "Recreatie-2".
         Gelet op het voorgaande is niet gebleken dat het college alleen handhavend heeft opgetreden tegen illegale bouwwerken op het recreatiepark die geen eigendom zijn van Wind Mee. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt.
         Het betoog faalt.
    Conclusie
    5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 17 juni 2020
    531-955.