ECLI:NL:RBNNE:2025:2574, Rechtbank Noord-Nederland, 07-05-2025, LEE 24/204
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2025-05-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Dienstenrichtlijn. Het college heeft onvoldoende gemotiveerd waarom specifiek de aan de vergunning verbonden beperking is opgenomen. Het college heeft in de voorschriften opgenomen dat een deel van het assortiment niet-volumineus mag zijn, namelijk maximaal 15% van het totale assortiment of 180 m2 aan kleinschalig assortiment. 
        Het rapport van DTNP waar het college de beperking mee motiveert, is pas ter zitting overgelegd.
        De rechtbank is van oordeel dat met het overgelegde rapport onvoldoende gemotiveerd is waarom gekozen is voor juist deze specifieke beperking. Het rapport zag op een andere situatie dan nu vergund is en is niet één op één vergelijkbaar.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Groningen
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: LEE 24/204 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 mei 2025 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] , uit [woonplaats 1] , eiseres
    (gemachtigde: W. Eilering),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Assen, het college 
    (gemachtigde: E. Venema).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het verbinden van voorschriften aan de omgevingsvergunning voor het gebruik van het perceel [adres] te [woonplaats 2] in afwijking van het bestemmingsplan.
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft voorschriften verbonden aan de verleende vergunning met het besluit van 26 april 2023. Met het bestreden besluit van 4 december 2023 op het bezwaar van eiseres heeft het college de verleende omgevingsvergunning met voorschriften in stand gelaten.
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.  
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 18 februari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van het college. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    2. De rechtbank beoordeelt of het college de voorschriften aan de omgevingsvergunning heeft kunnen verbinden. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    3. De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is en vernietigt daarom het bestreden besluit. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag voor een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. 
    
    
      4.1.
      De aanvraag voor een omgevingsvergunning is ingediend op 19 december 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
      
    
    
      4.2.
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        5. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
      
    
    
      5.1.
      Eiseres is eigenaresse van het perceel [adres] te [woonplaats 2] (hierna: het perceel). Op het perceel wil zij detailhandel vestigen, in de branches ‘sport en spel’ en ‘plant en dier’. Hiertoe heeft zij op 19 december 2022 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het gebruiken van het perceel in strijd met de geldende bestemming.
    
    
      5.2.
      Ten tijde van het bestreden besluit rustte op het perceel, voor zover hier van belang, de bestemming ‘Bedrijventerrein’ met de functieaanduidingen ‘bedrijf tot en met categorie 3.1’ en ‘specifieke vorm van bedrijventerrein – detailhandel in outletproducten’ op grond van het bestemmingsplan ‘Stadsbedrijvenpark’ (hierna: het bestemmingsplan). Het door eiseres aangevraagde gebruik was in strijd met deze bestemming. 
    
    
      5.3.
      Het college heeft eiseres een omgevingsvergunning verleend voor het afwijken van het bestemmingsplan. Aan de vergunning heeft het college de volgende twee voorwaarden verbonden:
      
        
          Maximaal 15% van het oppervlak van de hoofdbranche ‘sport en spel’ mag bestaan uit kleinschalig, ondersteunend assortiment (en dus minimaal 85% van het oppervlak van de hoofdbranche ‘sport en spel’ moet bestaan uit volumineus sport- en spelassortiment). Deze percentages gelden zowel voor het totaal aangevraagde oppervlakte van 1.200 m2 hoofdbranche ‘sport en spel’, maar ook voor elk (eventueel) zelfstandige winkel in de hoofdbranche ‘sport en spel’ die zich binnen de aangevraagde 1.200 m2 hoofdbranche ‘sport en spel’ vestigt.
        
        
          Het oppervlak kleinschalig ondersteunend assortiment binnen de hoofdbranche ‘sport en spel’ mag maximaal 180 m2 bedragen. 
        
      
      
    
    
      5.4.
      Eiseres kan zich niet verenigen met de opgelegde voorwaarden en heeft bezwaar gemaakt tegen de oplegging hiervan. De voornaamste bezwaren van eiseres zijn dat perifere detailhandel in andere delen van het bestemmingsplan wél is toegestaan zonder de beperkingen, gesteld met de aan eiseres opgelegde voorwaarden. Daarnaast stelt eiseres dat de opgelegde voorwaarden in strijd zijn met artikel 15, derde lid, sub b en c, van de Dienstenrichtlijn, nu niet duidelijk is welk doel met het opleggen van de voorwaarden nagestreefd wordt en of dit doel niet met minder vergaande maatregelen bereikt kan worden. De ruimtelijke uitstraling van volumineuze detailhandel kan als doel in ieder geval niet kwalificeren als een dwingende reden van algemeen belang. Bovendien wordt een dergelijke beperking niet systematisch toegepast, omdat bijvoorbeeld een bouwmarkt in de verste verte geen significant volumineus aanbod heeft.
    
    
      5.5.
      Het college heeft het primaire besluit in stand gelaten onder aanvulling van de motivering. In het bestreden besluit heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de opgelegde voorwaarden te rechtvaardigen en in lijn met de Dienstenrichtlijn zijn. Het doel van het opleggen van de voorwaarden is het voorkomen van leegstand in de binnenstad van Assen. Op grond van daartoe gevoerd beleid, onder andere volgend uit de ‘Visie op de detailhandelsstructuur gemeente Assen van 19 oktober 2023’ (hierna: de detailhandelsvisie), worden buiten de hoofdstructuur (de binnenstad en enkele wijkcentra) in principe alleen perifere detailhandel in volumineuze goederen, perifere detailhandelsvestigingen die van maatschappelijke meerwaarde zijn of vestigingen met een uitzonderlijk karakter toegestaan. Dit om te voorkomen dat het vestigen van reguliere detailhandel buiten de hoofdstructuur ten koste gaat van de positie van bestaande winkelgebieden. De detailhandelsvisie bouwt voort op het beleid dat al sinds 2009 wordt gevoerd en was vastgelegd in de ‘Ontwikkelvisie detailhandel en horeca’. Dit beleid wordt coherent en systematisch toegepast. Ook in het verleden is de gemeente niet bereid geweest medewerking te verlenen aan aanvragen voor nieuwe winkels in reguliere detailhandel buiten de hoofdstructuur. Door deze voorwaarden op te nemen wordt toegestaan dat eiseres een klein deel van de winkel gebruikt voor de verkoop van kleinschalig assortiment. Vanuit praktisch oogpunt wordt een oppervlaktebeperking opgenomen, zodat niet steeds discussie hoeft te worden gevoerd over het aanbod van kleinschalig assortiment. De relatieve en absolute grens, zoals opgenomen in de voorwaarden, is gebaseerd op advies van DTNP, adviesbureau op het gebied van detailhandel. 
      
      
        
          Strijd met de Dienstenrichtlijn
        
        6. Eiseres stelt dat de opgelegde voorwaarden in strijd zijn met artikel 15, derde lid, sub b en c, van de Dienstenrichtlijn. De beperkingen zijn niet noodzakelijk, omdat het beleidsdoel ook bereikt wordt zonder de beperkingen. De winkel in de branche ‘sport en spel’ heeft een bvo van meer dan 1.000 m2 en voldoet daarmee aan het in het beleid gestelde criterium voor het vloeroppervlak. De relatieve en absolute beperking zijn daarnaast niet onderbouwd. Er wordt slechts gesteld dat deze beperkingen gebruikelijk zijn en gebaseerd op cijfers of onderzoek van DTNP, maar de onderbouwing van DTNP ontbreekt volledig. De beperking is daarnaast niet gebruikelijk. Deze wordt in geen enkele andere branche opgelegd. In het beleid wordt bovendien alleen iets gezegd over zeer-volumineuze goederen, te weten met een inhoud van meer dan 1 kubieke meter. Skippyballen en sjoelbakken voldoen hier niet aan, terwijl het wel degelijk volumineuze goederen kunnen zijn. De beperking wordt ook niet systematisch en coherent toegepast. In het gemeentelijk beleid geldt enkel een beperking voor branchevreemd assortiment, maar daarvan is hier geen sprake. Evenzo is voor geen enkele andere branche een beperking als de onderhavige opgenomen. De beperking gaat tot slot verder dan nodig is. Volstaan had kunnen worden met een lager percentage. De absolute grens is eveneens ontoelaatbaar. 
      
      
    
    
      6.1.
      
        Het college stelt zich op het standpunt dat de opgelegde voorwaarden evenredig en te rechtvaardigen zijn. Het zonder meer toestaan van een winkel in de hoofdbranche ‘sport en spel’ met een niet gelimiteerd niet-volumineus assortiment buiten de reguliere winkelgebieden kan leegstand in de binnenstad van Assen veroorzaken en zou daarmee het ondernemersklimaat en daarmee het stedelijk milieu in Assen schaden. Met de opgelegde voorwaarden wordt effectief het door de gemeente beoogde doel bereikt, terwijl dit doel niet met minder beperkende voorwaarden kan worden bereikt. De grens van 15% en van 180 m2 uit de voorwaarden heeft het college gebaseerd op een advies van DTNP. In dat advies geeft DTNP onder meer aan dat een zelfstandige winkel van 200 m2 prima inpasbaar zou zijn in de reguliere detailhandelsstructuur van Assen. Door een dergelijke winkel buiten de hoofdstructuur toe te staan zou leegstand kunnen ontstaan in de binnenstad. De relatieve en absolute oppervlaktebeperkingen zorgen ervoor dat onder deze 200 m2 wordt gebleven. Ter onderbouwing van het standpunt dat de opgenomen voorwaarden voldoen aan de eisen van artikel 15, derde lid, sub b en c, van de Dienstenrichtlijn verwijst het college naar twee uitspraken; een van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 1 mei 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1831 en een van deze rechtbank van 21 december 2023, ECLI:NL:RBNNE:2023:5540, waarin geoordeeld is dat de onderliggende planregel niet evident in strijd is met de Dienstenrichtlijn.
        
          Toepasselijke bepalingen
        
      
    
    
      6.2.
      Tussen partijen is niet in geschil dat de Dienstenrichtlijn van toepassing is. Wel is ter zitting met partijen besproken dat artikel 15 van de Dienstenrichtlijn over ‘eisen’ gaat en dat in deze zaak voorligt of bepaalde voorschriften aan de vergunning verbonden konden worden. De rechtbank heeft eiseres daarom voorgelegd of zij niet bedoeld heeft zich te beroepen op artikel 9 en 10 van de Dienstenrichtlijn, welke bepalingen zien op vergunningstelsels en vergunningen. De gemachtigde van eiseres heeft dit ter zitting beaamd en aangegeven dat het de bedoeling was zich op deze laatste artikelen te beroepen. De rechtbank zal daarom beoordelen of het verbinden van de voorschriften aan de omgevingsvergunning in strijd was met artikel 9 en 10 van de Dienstenrichtlijn. 
    
    
      6.3.
      
        Eiseres heeft niet gesteld dat het vergunningstelsel van de Wabo op zichzelf in strijd is met de Dienstenrichtlijn, maar eiseres meent in dit geval dat het verbinden van de voorschriften niet noodzakelijk is vanwege een dringende reden van algemeen belang en dat de beperkingen niet evenredig zijn, omdat ze niet onderbouwd zijn, niet gebruikelijk zijn, niet systematisch en coherent worden toegepast en verder gaan dan nodig is om het doel te bereiken. In artikel 10, tweede lid, sub b en c, van de Dienstenrichtlijn zijn het noodzakelijkheids- en evenredigheidsvereiste geregeld. De toets van de rechtbank beperkt zich daarom tot deze bepalingen.
        
          Noodzakelijkheid 
        
      
    
    
      6.4.
      De rechtbank kan eiseres niet volgen in het betoog dat de beperking door middel van de voorschriften niet noodzakelijk is. Het college heeft uiteengezet dat het toestaan van een winkel in de branche ‘sport en spel’ alleen kan als het assortiment grotendeels uit volumineuze goederen bestaat. Wanneer de winkel op deze plek zou worden toegestaan, zonder de gestelde beperking, kan dit leiden tot leegstand in de binnenstad van Assen. De rechtbank overweegt dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) in een uitspraak van 1 mei 2024 over de onderliggende planregel uit artikel 5.1, aanhef en onder a, sub 2, en onder s, van het bestemmingsplan, waarin een algehele vestigingsbeperking is opgenomen, heeft geoordeeld dat het voorkomen van (een verdere toename van) leegstand in de binnenstad een dwingende reden is van algemeen belang, welke rechtvaardigt dat een beperking wordt opgelegd. In dit geval is het eiseres wel toegestaan om een detailhandelsvestiging te realiseren, in afwijking van het bestemmingsplan. Nu vaststaat dat ten aanzien van de planregel voldaan wordt aan het noodzakelijkheidsvereiste, is de rechtbank van oordeel dat ook het opleggen van beperkingen door middel van een voorschrift aan een vergunning in beginsel gerechtvaardigd is ter voorkoming van leegstand in de binnenstad van Assen. Het feit dat de winkel een bvo zal hebben van 1.000 m2 en daarmee voldoet aan een van de criteria voor vestiging op een perifere locatie doet daar niet aan af, nu deze toetsingsfactor uit het beleid van de gemeente ziet op winkels met een volumineus assortiment en de beperking juist opgelegd is ten aanzien van het niet-volumineuze assortiment van de te vestigen winkel.  
      
      
        
          Evenredigheid
        
      
    
    
      6.5.
      De rechtbank is tevens van oordeel dat de oplegging van de voorschriften in beginsel evenredig is. De rechtbank is van oordeel dat het een geschikte maatregel is, die niet verder gaat dan nodig en in de specifieke omstandigheden niet tot onevenredige gevolgen leidt.
      
      
        6.5.1.
        Eiseres’ stelling dat er geen sprake is van een coherente en systematische toepassing van de voorschriften kan in dit geval niet tot de conclusie leiden dat het opleggen van de voorschriften niet evenredig is. Naar het oordeel van de rechtbank is het inherent aan vergunningvoorschriften dat zij zien op een specifieke situatie, omdat met het opleggen van voorschriften juist beoogd wordt maatwerk te leveren voor het individuele geval. De eis dat deze voorschriften coherent en systematisch worden toegepast kan dan ook niet gesteld worden. Daarnaast heeft het college in het bestreden besluit toegelicht dat het gebruikelijk is dat winkels in volumineuze detailhandel ook een (ondersteunend) kleinschalig assortiment voeren. Volgens het college wordt in dat geval een oppervlaktebeperking voor de verkoop van kleinschalig assortiment gebruikt. De enkele stelling van eiseres dat het niet gebruikelijk is om een dergelijke oppervlaktebeperking op te leggen, omdat dit in geen enkele andere branche gebeurt, is voor de rechtbank geen aanleiding om de toelichting van het college niet aannemelijk te achten. 
      
      
        6.5.2.
        
          De rechtbank is daarnaast van oordeel dat de beperking niet verder gaat dan nodig is. In de eerder genoemde uitspraak van de Afdeling van 1 mei 2024 oordeelde de Afdeling dat de (verdergaande) branchebeperking in de planregel voldeed aan het evenredigheidsvereiste van artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn. Daarmee is geoordeeld dat een algeheel verbod tot vestiging van detailhandel op het perceel niet in strijd is met de bepalingen uit de Dienstenrichtlijn. In de onderhavige situatie mag eiseres onder voorwaarden detailhandel vestigen op het perceel. Aangezien een verdergaand algeheel verbod evenredig is geoordeeld, acht de rechtbank het toestaan onder voorwaarden ook evenredig.
          
            Onderbouwing van de beperkingen
          
        
      
    
    
      6.6.
      Ten aanzien van eiseres’ stelling dat de opgelegde relatieve en absolute beperkingen niet onderbouwd zijn en dat ook volstaan had kunnen worden met een lager percentage, overweegt de rechtbank dat het college in het bestreden besluit verwijst naar onderzoek door DTNP. Het college heeft echter verzuimd het onderzoek bij te voegen. Pas ter zitting heeft het college een rapport van DTNP (Beoordeling Sport en Spel aan de [adres] te [woonplaats 2] van 21 maart 2023) overgelegd. Het bestreden besluit is in die zin niet deugdelijk gemotiveerd. 
      
        6.6.1.
        Uit het rapport blijkt dat, ter voorkoming van leegstand in de binnenstad, een winkel met kleinschalig assortiment in de branche ‘sport en spel’ van 200 m2 niet wenselijk is. Een winkel van die grootte kan zich zonder problemen vestigen in een (leegstaand) pand in de binnenstad. Het toestaan van een winkel van die grootte met kleinschalig assortiment zou een precedent creëren voor vestiging van andere centrumbranches buiten de reguliere detailhandelsstructuur. Daarmee wordt, zo concludeert het rapport, het ondernemersklimaat in de stad ernstig aangetast en de voorzieningenstructuur en het voorzieningenniveau voor inwoners negatief beïnvloed. Het college verwijst naar een door DTNP gehanteerde relatieve bovengrens van 10-20% voor het toestaan van ondersteunend kleinschalig assortiment. Het college heeft vervolgens naar de grens van 200 m2 als absolute bovengrens gekeken en aan de hand daarvan een percentage (tussen de 10 en 20%) van 15% vastgesteld. Deze relatieve beperking komt overeen met een absolute beperking van 180 m2.
      
      
        6.6.2.
                De rechtbank is van oordeel dat het college met het ter zitting overgelegde rapport van DTNP het gebrek in de motivering van het bestreden besluit niet heeft hersteld. Het college verwijst naar een door DTNP geadviseerde relatieve bovengrens van 10-20% voor het toestaan van kleinschalig assortiment bij winkels in volumineuze goederen. Het is de rechtbank echter niet duidelijk waar het college dit advies vandaan haalt. Met het overgelegde rapport heeft het college bovendien niet uitgelegd waarom een kleinschalig assortiment van 180 m2 zou inbreken op de reguliere detailhandelsstructuur. In het overgelegde rapport van 21 maart 2023 gaat het om een zelfstandige winkel van 200 m2, volledig bestaand uit kleinschalig assortiment, waarvan DTNP concludeert dat die zich ook prima kan vestigen in de binnenstad. Hier is echter sprake van een winkel in volumineuze goederen mét kleinschalig assortiment. Deze kan zich helemaal niet vestigen in de binnenstad. Met het onderzoek is ook niet gezegd dat een zelfstandige winkel van kleiner formaat (zoals 180m2) zich niet zou kunnen vestigen in de binnenstad. Integendeel, dit zou volgens het rapport prima kunnen, nu er leegstaande panden in de binnenstad zijn van dat formaat of groter. De beperking van 180 m2 lijkt daarom niet logisch.Uit het bestreden besluit en het onderliggende rapport blijkt derhalve niet waarom specifiek een grens van 180 m2 is gekozen. 
      
      
        6.6.3.
        De rechtbank zal gelet op het vorenstaande het bestreden besluit vernietigen en verweerder opdragen een nieuw besluit te nemen.
        
          
        
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      7. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met het motiveringsbeginsel van artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. 
    
    
    
      7.1.
      De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak.
      
    
    
      7.2.
      
        Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten.
        Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.  
        
          Beslissing
        
      
      
      
        De rechtbank:
      
      - verklaart het beroep gegrond;
      - vernietigt het besluit van 4 december 2023;
      - draagt het college op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
      - bepaalt dat het college het griffierecht van € 187,- aan eiseres moet vergoeden;
      - veroordeelt het college tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eiseres.
      
      
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. L. Mulder, rechter, in aanwezigheid van mr. M. Dijk, griffier.
        Uitgesproken in het openbaar op 7 mei 2025.
      
      
      
      
      
      
      
      
        
          
          
          
            
              
                griffier
              
              
                rechter
              
            
          
        
      
      
      
      
        Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
      
      
      
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (Dienstenrichtlijn)
      
    
    
    
      Artikel 10
    
    
    
      
        Vergunningstelsels zijn gebaseerd op criteria die beletten dat de bevoegde instanties hun beoordelingsvrijheid op willekeurige wijze uitoefenen.
      
      
        De in lid 1 bedoelde criteria zijn: 
      
    
    
    
      
        niet-discriminatoir;
      
      
        gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
      
      
        evenredig met die reden van algemeen belang;
      
      
        (…)
      
    
    
    
  
  
     Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2024:1831.