ECLI:NL:RVS:2010:BN6181, Raad van State, 08-09-2010, 201000420/1/H2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-09-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 oktober 2005 heeft de raad van de gemeente Woudrichem een verzoek van [verzoeker] om vergoeding van planschade afgewezen.

201000420/1/H2.
      Datum uitspraak: 8 september 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de raad van de gemeente Woudrichem,
      appellant,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Breda van 20 november 2009 in zaak nr. 08/3810 in het geding tussen:
    
    [verzoeker], wonend te [woonplaats]
    
    en
    
    de raad.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 3 oktober 2005 heeft de raad van de gemeente Woudrichem een verzoek van [verzoeker] om vergoeding van planschade afgewezen.
    
    Bij brief van 21 december 2005 heeft [verzoeker] daartegen bezwaar gemaakt en de raad verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de administratieve rechter als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    
    De raad heeft met dat verzoek ingestemd en het bezwaarschrift met toepassing van artikel 7:1a, vijfde lid, van de Awb doorgezonden naar de rechtbank.
    
    Bij uitspraak van 20 november 2009, verzonden op 2 december 2009, heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door [verzoeker] ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 3 oktober 2005 vernietigd en de raad opgedragen een nieuw besluit te nemen op het verzoek. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 12 januari 2010, namens de raad hoger beroep ingesteld.
    
    [verzoeker] heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [verzoeker] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 augustus 2010, waar de raad, vertegenwoordigd door T.J.A. van Tilborg, ambtenaar in dienst van de gemeente, vergezeld van mr. L.A. van Montfoort, werkzaam bij Adviesbureau Van Montfoort, en [verzoeker], in persoon en bijgestaan door mr. C.M.F. Pennings en mr. B.J.P.G. Roozendaal, beiden advocaat te Breda, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO), zoals dit artikel luidde ten tijde hier van belang en voor zover thans van belang, kent de gemeenteraad, voor zover blijkt dat een belanghebbende ten gevolge van de bepalingen van een bestemmingsplan schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
    
    2.2. [verzoeker] is eigenaar van het perceel met bedrijfswoning en bedrijfsgebouwen aan de [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel). Hij heeft verzocht om vergoeding van planschade die hij stelt te hebben geleden als gevolg van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Buitengebied 1997". Hij heeft aan zijn verzoek ten grondslag gelegd dat, voor zover thans van belang, de bebouwingsmogelijkheden van het perceel drastisch zijn beperkt.
    
    2.3. Ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied", dat op 9 augustus 1985 onherroepelijk is geworden, was het perceel bestemd voor "Bedrijven met bijbehorende erven". In de op de plankaart aangegeven bebouwingsstrook is een bebouwingspercentage van 60% vermeld.
    
    Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied" zijn de op de kaart voor bedrijven met bijbehorende erven aangewezen gronden uitsluitend bestemd voor bouwwerken ten dienste van bedrijfsactiviteiten die op het moment van de tervisielegging van het ontwerpplan op deze gronden reeds worden uitgeoefend, met de daarbij behorende bedrijfswoningen, met dien verstande dat:
    
    a. de gebouwen uitsluitend mogen worden opgericht binnen de op de kaart aangegeven bebouwingsstroken;
    
    b. indien op de kaart een bebouwingspercentage is aangegeven, het bebouwde oppervlak niet meer zal bedragen dan door het op de kaart aangegeven bebouwingspercentage is bepaald (…);
    
    (…);
    
    d. de afstand van ieder gebouw tot elk van de zijdelingse perceelsgrenzen tenminste 2 meter zal bedragen;
    
    e. bij ieder bedrijf één eengezinshuis zijnde een bedrijfswoning mag worden gebouwd, met dien verstande dat:
    
    (…);
    
    6. de afstand tussen de zijgevel van een vrijstaande woning en een bedrijfsgebouw tenminste 3 meter zal bedragen;
    
    (…).
    
    2.3.1. Op 3 december 1997 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied 1997" vastgesteld. Dit bestemmingsplan is onherroepelijk geworden op 13 februari 2002. Ingevolge dit plan is het perceel bestemd voor "Bedrijven", nader aangeduid met de code B6.
    
    Ingevolge artikel 16, eerste lid, aanhef en onder a, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied 1997" zijn de op de plankaart als "Bedrijven" aangewezen gronden bestemd voor bedrijven, met de nadere bestemming die hierna is vermeld bij de code, waarmee het desbetreffende bestemmingsvlak op de plankaart is aangeduid, en voor daarbij behorende voorzieningen, waaronder begrepen parkeerplaatsen en tuinen.
    
    Ten aanzien van het perceel met de code B6 is in een tabel in het eerste lid vermeld dat de nadere bestemming opslagbedrijf is. Voorts is daarin vermeld dat de oppervlakte van de gebouwen op dat perceel per maart 1996 1.900 m2 bedroeg en dat de maximale oppervlakte van de gebouwen eveneens 1.900 m2 bedraagt.
    
    Ingevolge het derde lid mogen, met inachtneming van het bepaalde in de tabel in het eerste lid, op de gronden als bedoeld in het eerste lid uitsluitend worden gebouwd gebouwen en andere bouwwerken, waaronder zijn begrepen bij bedrijfswoningen behorende bedrijfsgebouwen.
    
    Ingevolge het vierde lid, aanhef en onder a, voor zover thans van belang, geldt voor het bouwen van bouwwerken als bedoeld in het derde lid dat de gezamenlijke oppervlakte van gebouwen binnen elk bestemmingsvlak niet meer mogen bedragen dan voor dat vlak in de tabel in het eerste lid is aangegeven.
    
    2.4. De raad heeft het verzoek om planschade ter advisering voorgelegd aan Adviesbureau Van Montfoort (hierna: Van Montfoort). In zijn advies van 25 augustus 2004 heeft Van Montfoort ten aanzien van de door [verzoeker] gestelde beperking van de bebouwingsmogelijkheden opgemerkt dat de totale oppervlakte van het zich op het perceel bevindende woonhuis met bijgebouwen en de bedrijfsbebouwing ten tijde van de planologische wijziging 1.900 m2 bedroeg. Het nieuwe planologische regime laat geen uitbreiding van dat bebouwingsoppervlak toe. Onder het voorheen geldende bestemmingsplan "Buitengebied" kon 60% van het - naar schatting - 4.600 m2 grote bebouwingsvlak worden bebouwd. Dat wil zeggen dat 2.760 m2 bebouwd kon worden, 860 m2 meer dan onder het nieuwe regime. Naar het oordeel van Van Montfoort was, gelet op de plaatsing van de bestaande bedrijfsgebouwen en het bebouwingsvlak en gezien de situering van de bedrijfswoning, realisering van dat bouwoppervlak in de vorm van een afzonderlijk nieuw gebouw niet goed mogelijk en was, gelet op de bouwkundige constructie en de vereiste afstanden tot de perceelsgrenzen en de verhouding tussen de te verkrijgen extra ruimte en de bouwkosten, uitbreiding van de bestaande bebouwing aan de zijkanten of aan de achterzijde voor een redelijk denkende en handelende potentiële koper geen reële mogelijkheid. Volgens Van Montfoort zou alleen aan de voorzijde van de bestaande bedrijfsbebouwing kunnen worden aangebouwd. De oppervlakte daarvan zou, gelet op het bepaalde in artikel 9, eerste lid, aanhef en onderdeel e, onder 6, van de planvoorschriften en de vorm van het bebouwingsvlak niet meer dan ongeveer 400 m2 kunnen bedragen, zodat de schade beperkt blijft tot de waarde van dat bebouwingsvlak. Van Montfoort heeft voorts aangegeven dat deze schade voor rekening van [verzoeker] moet worden gelaten, aangezien [verzoeker], gelet op een uitspraak van de voorzitter van de Afdeling voor de geschillen van bestuur van de Raad van State van 5 november 1992 rekening had moeten houden met wijziging van de bestemming van zijn perceel in die zin, dat in elk geval geen uitbreiding van de bestaande bebouwing zou worden toegestaan. Door van de onder het voorheen geldende bestemmingsplan bestaande bebouwingsmogelijkheden geen gebruik te maken moet [verzoeker] volgens Van Montfoort worden geacht het risico dat deze mogelijkheden in een nieuw bestemmingsplan geheel of gedeeltelijk zouden worden teruggenomen, te hebben aanvaard.
    
    De raad heeft het advies van Van Montfoort ten grondslag gelegd aan de afwijzing van het planschadeverzoek van [verzoeker] bij besluit van 3 oktober 2005.
    
    2.5. De raad komt in de eerste plaats op tegen de overweging van de rechtbank dat de bebouwingsmogelijkheden met 860 m2 zijn afgenomen en niet, zoals aan het besluit van 3 oktober 2005 ten grondslag is gelegd, met 400 m2. Volgens de raad heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat hij, door zich op het standpunt te stellen dat wegens de feitelijke situatie het zeer onrealistisch is dat de maximale bebouwingsmogelijkheden onder het oude regime zouden worden benut, voorbij is gegaan aan de maximale invulling van de planologische mogelijkheden onder het oude regime en derhalve een onjuiste maatstaf heeft gehanteerd. Volgens de raad heeft de rechtbank miskend wat de meest rendabele invulling van het perceel was en dat de door haar bedoelde bebouwingsmogelijkheden slechts met waardeverlies voor de bedrijfswoning zouden kunnen worden gerealiseerd.
    
    2.5.1. Voor de beoordeling van een verzoek om schadevergoeding op grond van artikel 49 van de WRO dient te worden bezien of sprake is van een wijziging van het planologische regime waardoor een belanghebbende in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient een vergelijking te worden gemaakt tussen de gestelde schadeveroorzakende planologische maatregel en het voordien geldende planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, doch hetgeen op grond van deze regimes maximaal kon, onderscheidenlijk kan worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking heeft plaatsgevonden. Slechts wanneer realisering van de maximale mogelijkheden van het planologische regime met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan daarin aanleiding worden gevonden om te oordelen dat van voormeld uitgangspunt moet worden afgeweken.
    
    2.5.2. In geschil is of realisering van meer dan 400 m2 extra bebouwing op het eigen perceel van [verzoeker] onder het oude regime met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kon worden uitgesloten. Anders dan bij schade ten gevolge van een planologische ontwikkeling op naburige percelen, het geval is (zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 20 mei 2005 in zaak nr. 200407509/1 en 11 juli 2007 in zaak nr. 200605999/1) speelt in een geval als dit een rol in hoeverre de maximale mogelijkheden van het oude planologische regime rendabel zijn, dat wil zeggen dat realisering daarvan niet tot een nadeliger vermogenspositie zal leiden. De rechtbank heeft dat onvoldoende onderkend.
    
    2.5.3. Uit het advies van Van Montfoort volgt dat het, gelet op de feitelijke situatie en de onder het oude regime geldende planvoorschriften, niet mogelijk was om op rendabele wijze meer dan 400 m2 extra bebouwing te realiseren. De enkele door [verzoeker] ter zitting bij de Afdeling aangevoerde en niet aan de hand van een deskundigenrapport onderbouwde stelling, dat hij op relatief eenvoudige en rendabele wijze aan de achterzijde van de bestaande bebouwing 460 m2 extra bebouwing kan realiseren vormt onvoldoende grond voor het oordeel dat het advies onjuist is en de raad het niet aan het besluit op het planschadeverzoek ten grondslag heeft kunnen leggen. Gelet hierop heeft de raad, anders dan de rechtbank heeft overwogen het verlies van 460 m2 aan bebouwingsmogelijkheden niet bij de planvergelijking behoeven betrekken. Realisering van die 460 m2 kan met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid uitgesloten worden geacht. Het betoog slaagt derhalve.
    
    2.6. De raad komt voorts op tegen het oordeel van de rechtbank dat de planologische wijziging niet voorzienbaar was. Hij betoogt dat de rechtbank onvoldoende is ingegaan op hetgeen in het advies van Van Montfoort daarover is gesteld. Volgens de raad volgt daaruit dat het voor [verzoeker] voorzienbaar was dat de bebouwingsmogelijkheden op het perceel zouden worden beperkt.
    
    2.6.1. Bij de beantwoording van de vraag, of sprake is van aanvaarding door [verzoeker] van het risico dat de bouwmogelijkheid op het perceel zou kunnen worden beperkt, is van belang of de voortekenen van de voor hem nadelige planwijziging reeds enige tijd zichtbaar waren. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 7 november 2007 in zaak nr. &lt;a target="_blank"  href="http://200702220/1"&gt;200702220/1&lt;/a&gt;) is alleen sprake van zogenoemde passieve risicoaanvaarding als sprake is van voorzienbaarheid en in het verleden geen stappen zijn ondernomen tot realisering van de bouwmogelijkheden die met het nieuwe regime zijn komen te vervallen. Hieruit vloeit voort dat voorafgaand aan de vraag of onder het oude planologische regime concrete pogingen tot realisering van de bestaande bouwmogelijkheden zijn ondernomen, de vraag dient te worden beantwoord of de nadelige planologische wijziging, hier in de vorm van een beperking van de bouwmogelijkheden op het perceel, voorzienbaar was. Daarbij dient rekening te worden gehouden met de volgende omstandigheden.
    
    2.6.2. [verzoeker] heeft in het verleden op het perceel een transport- en expeditiebedrijf geëxploiteerd, waarvan hij directeur en grootaandeelhouder was. Bij besluit van 5 maart 1992 heeft het college [verzoeker], onder oplegging van een dwangsom, met toepassing van artikel 28, eerste lid, van de Hinderwet bevolen dat bedrijf te sluiten. Naar aanleiding van een verzoek om voorlopige voorziening heeft de voorzitter van de Afdeling voor de geschillen van bestuur van de Raad van State bij uitspraak van 5 november 1992 dit besluit geschorst, voor zover daarbij was bepaald dat eerst twee jaar na het onherroepelijk worden van het daarin vervatte sluitingsbevel tot het aanzeggen van bestuursdwang zal worden overgegaan en gelast dat het college uiterlijk per 5 november 1994 bestuursdwang toepast. Bij brief van 5 januari 1993 heeft het college in het kader van het voornemen van [verzoeker] om zijn transport- en expeditiebedrijf te verplaatsen naar het bedrijventerrein De Rietdijk-Oost elders in de gemeente Woudrichem, medegedeeld dat het provinciaal bestuur niet akkoord is met een grootschalige uitbreiding van dat bedrijventerrein en slechts een beperkte uitbreiding in het noordelijke gedeelte acceptabel vindt, mits het perceel aan de [locatie] aan zijn bestemming wordt onttrokken. Omdat een eerdere grondaanbieding van het college betrekking had op het zuidelijke deel, heeft het college te kennen gegeven die aanbieding niet te handhaven. Het heeft [verzoeker] een ander perceel op het bedrijventerrein aangeboden. Ten aanzien van het perceel aan de [locatie] merkt het college in de brief tot slot op dat overleg plaatsvindt met de provincie over een bestemmingsplanregeling met een zodanige opzet, dat ter plaatse naast een agrarische regeling ook de opslag van conservenproducten mogelijk is. Bij brief van 3 augustus 1993 heeft [verzoeker] in het kader van de aankoop van grond op het bedrijventerrein De Rietdijk-Oost verklaard zich ten aanzien van het perceel te conformeren aan bovengenoemde uitspraak van 5 november 1992. [verzoeker] heeft uiteindelijk op 27 juni 1994 een perceel op het bedrijventerrein Rietdijk-Oost gekocht en zijn transport- en expeditiebedrijf daarheen verplaatst. De bedrijfsbebouwing op het perceel aan de [locatie] gebruikt hij sedertdien voor opslag.
    
    2.6.3. Uit de overweging van de voorzitter van de Afdeling voor de geschillen van bestuur van de Raad van State in de uitspraak van 5 november 1992 dat het perceel na het vertrek van het transport- en expeditiebedrijf weer als agrarisch gebied zou moeten worden bestemd, kan, nog daargelaten dat de uitspraak een voorlopig karakter had en betrekking had op een sluitingsbevel in het kader van de Hinderwet, niet worden afgeleid dat [verzoeker] er rekening mee diende te houden dat de bebouwingsmogelijkheden op het perceel onder het nieuwe bestemmingsplan zouden worden beperkt. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat in de uitspraak alleen wordt gesproken over de bestemming en niet over de bebouwingsmogelijkheden van het perceel. Dat, naar de raad aanvoert en ter zitting nader heeft gemotiveerd, in die uitspraak ook wordt gesproken over de bestaande bebouwing op het perceel, de bedrijfsloods, is, wat daar verder ook van zij, niet van belang. Het gaat hier om de vraag, of de planologische wijziging de bebouwingsmogelijkheden heeft beperkt. Gelet hierop kan ook de door Van Montfoort aangehaalde correspondentie, waarin de mogelijke wijziging van de bestemming van het perceel in een agrarische bestemming aan de orde is gekomen, niet leiden tot het oordeel dat voor [verzoeker] voorzienbaar was dat de bebouwingsmogelijkheden op het perceel beperkt zouden worden. Voor het oordeel dat [verzoeker] door na het vertrek van het transport- en expeditiebedrijf van het perceel geen gebruik te maken van de onder het destijds geldende bestemmingsplan "Buitengebied" bestaande maximale bebouwingsmogelijkheden, het risico heeft aanvaard dat dit niet meer mogelijk zou zijn onder het nieuwe planologische regime, bestaat, naar ook de rechtbank heeft geoordeeld, gelet op het vorenstaande geen grond. Het betoog faalt derhalve.
    
    2.7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust. De raad dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
    
    2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. J.A. Hagen, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Wieland, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Altena w.g. Wieland
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 8 september 2010
    
    502.