ECLI:NL:RVS:2017:2354, Raad van State, 30-08-2017, 201607713/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-08-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 december 2014 heeft het college aan De Wassenaarsche Bouwstichting (hierna: WBS) omgevingsvergunning verleend voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan ten behoeve van het realiseren van 3 zorgvilla's op het perceel Poortlaan 20 te Wassenaar.

201607713/1/A1.
    Datum uitspraak: 30 augustus 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant] en anderen, wonend te Wassenaar,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 1 september 2016 in zaken nrs. 15/7870 en 15/7769 in het geding tussen:
    
    [appellant] en anderen
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Wassenaar.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 december 2014 heeft het college aan De Wassenaarsche Bouwstichting (hierna: WBS) omgevingsvergunning verleend voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan ten behoeve van het realiseren van 3 zorgvilla's op het perceel Poortlaan 20 te Wassenaar.
    
    Bij besluit van 22 september 2015 heeft het college het door [appellant] en anderen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 1 september 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en anderen hoger beroep ingesteld.
    
    Het college en WBS hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 augustus 2017, waar [appellant] en anderen, in de personen van [appellant], als vertegenwoordiger, en [persoon], het college, vertegenwoordigd door mr. R. Olivier, advocaat te Den Haag, en N.A. Dijkstra, en WBS, vertegenwoordigd door mr. J.A. Huijgen, advocaat te Den Haag, en [gemachtigden], zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    WBS wil op het perceel 3 zorgvilla's bouwen, waarvan er 2 met een luchtbrug met elkaar zijn verbonden. In de villa's worden 72 intramurale verzorgingsplekken gerealiseerd voor zwaar zorgbehoevende personen met een psychogeriatrische aandoening (dementie) alsmede voor ouderen met een somatische aandoening. Het college heeft bij het besluit van 16 december 2014 een omgevingsvergunning verleend voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). Daarbij is het college ervan uitgegaan dat het bouwplan ten aanzien van de bouwhoogte, het bouwvlak en de hellingshoek van de daken in strijd is met het bestemmingsplan.
    
        [appellant] en anderen hebben bezwaar tegen de bouw van de zorgvilla's. Zij vrezen, mede door de hoogte van de zorgvilla's, voor aantasting van hun woon- en leefklimaat en het beschermd stads- en dorpsgezicht.
    
    Onlosmakelijke activiteiten
    
    2.    [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat WBS niet alleen omgevingsvergunning heeft aangevraagd voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, maar ook voor de activiteit bouwen van een bouwwerk als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a. WBS heeft immers verzocht om een welstandstoets die op grond van artikel 2.10 van de Wabo onderdeel uitmaakt van de toetsing van die activiteit. Gelet hierop heeft de aanvraag mede op die activiteit betrekking. Aangezien de activiteit bouwen en de activiteit afwijken van het bestemmingsplan gelet op artikel 2.7 van de Wabo onlosmakelijke activiteiten zijn, is sprake van schending van dat artikel, aldus [appellant] en anderen.
    
    2.1.    Artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo luidt:
    
    "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    
    b. […],
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […]."
    
        Artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo luidt:
    
    "Onverminderd het bepaalde in de artikelen 2.10, tweede lid, en 2.11, tweede lid, draagt de aanvrager van een omgevingsvergunning er zorg voor dat de aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project. In afwijking van de eerste volzin en onverminderd artikel 2.5 kan, indien één van die onlosmakelijke activiteiten een activiteit is als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor die activiteit voorafgaand aan en los van de overige onlosmakelijke activiteiten een aanvraag om een omgevingsvergunning worden ingediend."
    
        Artikel 2.10, eerste lid, luidt:
    
    "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
    
    […]
    
    d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend;
    
    […]."
    
    2.2.    Gelet op artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo is het toegestaan om voor de activiteit gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan los van eventuele andere onlosmakelijke activiteiten een omgevingsvergunning aan te vragen. In zoverre doet zich geen strijd met die bepaling voor. Verder blijkt uit de aanvraag van 31 maart 2014 dat WBS omgevingsvergunning heeft aangevraagd voor de activiteit gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan en niet voor de activiteit bouwen van een bouwwerk. Dat het project in de aanvraag is omschreven als "De beoordeling van Ruimtelijke en Welstandtechnische aspecten voor het bouwen van 3 Urbanvilla's met in totaal 72-PG-plaatsen" en in de begeleidende brief van WBS van 31 maart 2014 wordt ingegaan op welstandsaspecten, leidt niet tot een ander oordeel, omdat dit er niet aan afdoet dat in de aanvraag niet is vermeld dat deze ook betrekking heeft op de activiteit bouwen van een bouwwerk. Ter zitting heeft WBS bevestigd dat nooit is beoogd de aanvraag ook betrekking te laten hebben op de activiteit bouwen van een bouwwerk. Het college heeft de aanvraag gelet hierop ook niet als zodanig opgevat. Overigens zou, indien de aanvraag wel mede betrekking zou hebben op die activiteit, zich evenmin strijd met artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo voordoen, reeds omdat de aanvraag in dat geval op beide onlosmakelijke activiteiten betrekking heeft.
    
        Het betoog faalt.
    
    Overschrijding bouwgrenzen
    
    3.    [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet met toepassing van artikel 22, eerste lid, aanhef en onder d, van de planvoorschriften mocht afwijken van de bouwgrenzen. Daartoe voeren zij aan dat de overschrijding van de bouwgrenzen, afgezet tegen de omvang van het toegestane bouwvlak, groter is dan de 9,6% waar de rechtbank vanuit is gegaan. De overschrijding bedraagt volgens hen niet 199 m2, maar 230 m2. Een dergelijke afwijking kan niet worden aangemerkt als gering in de zin van artikel 22, eerste lid, aanhef en onder d, van de planvoorschriften, aldus [appellant] en anderen. Zij stellen dat slechts onbeduidende overschrijdingen als gering kunnen worden aangemerkt.
    
    3.1.    Artikel 22, eerste lid, aanhef en onder d, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Prinsenwijk" luidt:
    
    "Indien niet op grond van een andere bepaling van deze voorschriften vrijstelling kan worden verleend, zijn burgemeester en wethouders bevoegd vrijstelling te verlenen van de desbetreffende bepalingen van het plan voor:
    
    a. het afwijken van de voorgeschreven maten, afmetingen en percentages tot een maximum van 10%, indien in verband met de realisering van de bestemming of ingekomen bouwaanvraag, de afwijking gewenst of noodzakelijk is en geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de belangen van derden,
    
    […]
    
    d. geringe afwijkingen van bestemmings- of bouwgrenzen, welke in het belang zijn van een ruimtelijk of technisch beter verantwoorde plaatsing van bouwwerken of welke noodzakelijk zijn in verband met de werkelijke toestand van het terrein,
    
    […]"
    
    3.2.    Artikel 22, eerste lid, aanhef en onder d, van de planvoorschriften biedt geen grond voor het oordeel dat het begrip "geringe afwijkingen" zo beperkt moet worden uitgelegd, dat daaronder, zoals [appellant] en anderen aanvoeren, uitsluitend onbeduidende afwijkingen vallen. De aard van de overschrijding houdt verband met de keuze om ten behoeve van de ruimtelijke inpassing in plaats van één grote bouwmassa drie kleinere zorgvilla's te bouwen met daartussen openingen. Daardoor is geen sprake van een overschrijding op één plek, maar van enkele kleinere overschrijdingen op verschillende plekken. De rechtbank heeft dan ook terecht geconcludeerd dat de overschrijding van de bouwgrenzen in totaal nog als een geringe afwijking in de zin van artikel 22, eerste lid, aanhef en onder d, van de planvoorschriften kan worden aangemerkt. Dat is niet anders als de overschrijding in totaal 230 m2 in plaats van 199 m2 zou bedragen. De verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 5 november 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3961), waarin een overschrijding van het bouwvlak van 0,25 cm als gering werd aangemerkt, en de uitspraak van 28 januari 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:174), waarin een overschrijding van het bouwvlak van 0,35 m als marginaal werd aangemerkt, leidt niet tot een ander oordeel, reeds omdat de betrokken overwegingen uit die uitspraken geen betrekking hadden op de uitleg van een planvoorschrift als hier aan de orde, maar op de beoordeling van de gemaakte belangenafweging. Daaruit volgt niet dat afwijkingen groter dan 0,35 m niet gering zijn als bedoeld in artikel 22, eerste lid, aanhef en onder d, van de planvoorschriften.
    
        Het betoog faalt.
    
    Luchtbrug
    
    4.    [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat artikel 4, onder a, van de planvoorschriften alleen van toepassing is op uitstekende delen boven de maximum goothoogte. Volgens [appellant] en anderen verbiedt die bepaling niet alleen uitstekende delen boven de maximum goothoogte, maar ook uitstekende delen onder die hoogte buiten de beschreven denkbeeldige vlakken die de betreffende gevel ter hoogte van de maximum goothoogte snijden en terugvallen onder hoeken van 45˚ met de horizon. Aangezien de luchtbrug niet aan deze bepaling voldoet, is het bouwplan op dit punt in strijd met het bestemmingsplan, aldus [appellant] en anderen.
    
    4.1.    Artikel 4, onder a, van de planvoorschriften luidt:
    
    "Van een gebouw, waarvoor een maximum goothoogte is bepaald, mag geen deel uitsteken buiten de denkbeeldige vlakken, die de betreffende gevel snijden ter hoogte van de maximum goothoogte en terugvallen onder hoeken van 45° met de horizon, dan wel de voor het betreffende gebouw in deze voorschriften specifiek bepaalde dakhellingen, met dien verstande dat ondergeschikte bouwdelen, zoals dakkapellen (die voldoen aan lid b), antennes en schoorstenen, buiten beschouwing blijven."
    
    4.2.    Het college heeft in zijn schriftelijke uiteenzetting toegelicht dat het doel van artikel 4, onder a, van de planvoorschriften is om te waarborgen dat delen van een bouwwerk die uitsteken boven de goothoogte het nut van het maximaliseren van die goothoogte niet teniet doen. Volgens het college blijkt dit ook uit de voorbeelden van ondergeschikte bouwdelen die worden genoemd, te weten dakkapellen, antennes en schoorstenen. Voorts blijkt dit uit het feit dat van de hoek van 45° wordt afgeweken als voor het desbetreffende gebouw een specifiek bepaalde dakhelling wordt voorgeschreven, aldus het college.
    
    4.3.     Naar het oordeel van de Afdeling is deze toelichting overtuigend. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat artikel 4, onder a, van de planvoorschriften zo moet worden gelezen dat deze alleen van toepassing is op uitstekende delen boven de maximum goothoogte en dus niet op uitstekende bouwdelen onder de maximum goothoogte. Aangezien de luchtbrug onder de maximum goothoogte blijft, is deze niet in strijd met artikel 4, onder a, van de planvoorschriften.
    
        Het betoog faalt.
    
    Stads- en dorpsgezicht
    
    5.    [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank het college ten onrechte is gevolgd in zijn standpunt dat het bouwplan past in het straat- en bebouwingsbeeld en niet leidt tot aantasting van het beschermd stads- en dorpsgezicht. Volgens hen blijkt uit de overgelegde tekeningen en foto's het tegendeel. In dat verband stellen zij dat het karakteristieke zicht vanaf de Ridderlaan op het schip van de St. Willibrorduskerk verdwijnt en alleen de torenspits nog een stukje boven de zorgvilla's uitsteekt. Ook wijzen zij erop dat de omliggende woningen niet hoger zijn dan 10 m.
    
    5.1.    Het college heeft terecht de maximale bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt als uitgangspunt gehanteerd bij zijn beoordeling, aangezien bouwwerken die aan die bouwmogelijkheden voldoen op grond van het bestemmingsplan rechtstreeks zijn toegestaan. Gelet op die bouwmogelijkheden heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het bouwplan niet past in het straat- en bebouwingsbeeld of leidt tot aantasting van het beschermd stads- en dorpsgezicht. De rechtbank heeft in dat verband terecht verwezen naar het rapport "Cultuurhistorische toets in verband met bouw van drie zorgvilla's ter plaatse van de Ridderhof, Poortlaan 20 Wassenaar in beschermd dorpsgezicht". In dat rapport is, anders dan [appellant] en anderen hebben aangevoerd, gemotiveerd uiteengezet waarom zich geen strijd met het straat- en bebouwingsbeeld voordoet en waarom geen sprake is van aantasting van het beschermd stads- en dorpsgezicht. Daarbij is onder meer van belang geacht dat er nieuwe doorkijkjes ontstaan door de open ruimte tussen de zorgvilla's die passen in de traditie van de stedenbouwkunde van de wijk en dat de stijl van de nieuwbouw beter in de omgeving past dan de stijl van de huidige bebouwing. Dat [appellant] en anderen een andere waardering aan het bouwplan geven dan in dat rapport wordt gedaan, biedt onvoldoende grond voor het oordeel dat het college dat rapport niet aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft mogen leggen.
    
        De omstandigheid dat het zicht vanaf de Ridderlaan op het schip van de St. Willibrorduskerk verdwijnt, leidt niet tot een ander oordeel. Daarbij is van belang dat als overeenkomstig de bouwmogelijkheden van het bestemmingsplan bebouwing met een hoogte van 12 m zou worden gerealiseerd, dat zicht evenzeer zou verdwijnen. Ook de stelling dat de woningen in de omgeving maar 10 m hoog zijn leidt niet tot een ander oordeel, reeds omdat dit er niet aan afdoet dat het bestemmingsplan op het perceel van de zorgvilla's een hoogte van 12 m toestaat. Voor zover [appellant] en anderen hebben aangevoerd dat een hoogte van 12 m niet is toegestaan, omdat op grond van het Handboek Welstand & Beeldkwaliteit de zichtlijnen naar de kerk moeten worden behouden, maakt dat het voorgaande niet anders. De beoordeling of de zorgvilla's voldoen aan redelijke eisen van welstand is in deze procedure niet aan de orde. Die beoordeling vindt plaats in het kader van de vergunning voor de activiteit bouwen van een bouwwerk als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 14 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1565), toetst de welstandscommissie het bouwplan aan de hand van de criteria in de welstandsnota aan redelijke eisen van welstand en heeft zij zich daarbij in beginsel te richten naar de bouwmogelijkheden die het geldende bestemmingsplan biedt. Voor zover juist zou zijn dat volgens het Handboek Welstand & Beeldkwaliteit de zichtlijnen naar de kerk moeten worden behouden, kan dat er dan ook niet aan afdoen dat ter plaatse gebouwen zijn toegestaan met een hoogte van 12 m.
    
        Het betoog faalt.
    
    Parkeren
    
    6.    [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte als uitgangspunt heeft genomen dat een parkeernorm van 0,5 parkeerplaatsen per verzorgings- of wooneenheid geldt. Daartoe voeren zij aan dat de rechtbank heeft miskend dat artikel 12, tweede lid, aanhef en onder d, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Prinsenwijk" alleen betrekking heeft op de uitbreiding van bestaande gebouwen en niet op volledige nieuwbouw zoals hier aan de orde.
    
    6.1.    Artikel 12, tweede lid, aanhef en onder d, van de planvoorschriften luidt:
    
    "Voor het bouwen van gebouwen en andere bouwwerken gelden, met inachtneming van artikel 1, de volgende bepalingen.
    
    […]
    
    d. Indien bestaande gebouwen worden uitgebreid dient op eigen terrein te worden voldaan aan de parkeernorm van 0,5 parkeerplaats per verzorgings- of wooneenheid."
    
    6.2.    Het betoog van [appellant] en anderen is gebaseerd op een onjuiste lezing van de aangevallen uitspraak. Het college heeft in het kader van de beoordeling van de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het project onderzocht hoeveel parkeerplaatsen benodigd zijn. Daarbij heeft het college aansluiting gezocht bij een richtlijn van CROW. De door de rechtbank genoemde parkeernorm van 0,5 parkeerplaatsen per verzorgings- of wooneenheid heeft zij niet ontleend aan artikel 12, tweede lid, aanhef en onder d, van de planvoorschriften, maar aan die richtlijn van CROW. [appellant] en anderen hebben geen gronden aangevoerd waarom niet had mogen worden aangesloten bij die richtlijn en evenmin waarom aan die richtlijn niet wordt voldaan.
    
        Het betoog faalt.
    
    7.    [appellant] en anderen betogen voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan in strijd is met artikel 1, vierde lid, aanhef en onder a, van de planvoorschriften, omdat op grond daarvan het verharden van voortuinen ten behoeve van parkeren niet is toegestaan en parkeren alleen is toegestaan op een toegangspad en een oprit naar de garage. Ook is volgens hen een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo nodig voor het aanleggen van parkeerplaatsen.
    
    7.1.    Artikel 1 van de planvoorschriften bevat de beschrijving in hoofdlijnen. Het vierde lid van dat artikel luidt:
    
    "Bij de toepassing van een vrijstellings- en wijzigingsbevoegdheid en de mogelijkheid voor het stellen van nadere eisen, wordt getoetst aan de volgende algemene criteria:
    
    a. straat en bebouwingsbeeld
    
    ten aanzien van de binnen een bestemming toegelaten gebruiksvormen dient rekening te worden gehouden met de instandhouding c.q. tot stand brengen van een, in stedenbouwkundig opzicht, samenhangend straat- en bebouwingsbeeld zoals omschreven in de toelichting bij dit plan. In ieder geval is het verharden van voortuinen ten behoeve van parkeren niet toegestaan. Parkeren is alleen toegestaan op een toegangspad en een oprit naar de garage.
    
    […]."
    
    7.2.    De aanvraag in deze procedure heeft geen betrekking op een omgevingsvergunning voor het aanleggen van parkeerplaatsen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo. Hetgeen [appellant] en anderen daarover hebben aangevoerd, faalt reeds daarom. Voorts is geen vergunning aangevraagd of verleend voor het afwijken van het bestemmingsplan ten behoeve van het parkeren van voertuigen. Een dergelijke vergunning is ook niet nodig, omdat het bepaalde in artikel 1, vierde lid, van de planvoorschriften onverlet laat dat op het perceel de bestemming "Maatschappelijke doeleinden" rust en parkeren binnen die bestemming ten dienste daarvan is toegestaan. Dat op het perceel mede de bestemming "Beschermd stads- en dorpsgezicht" rust, maakt dat niet anders. Reeds hierom heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat zich geen strijd met artikel 1, vierde lid, van de planvoorschriften voordoet.
    
        Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    
    w.g. Wortmann    w.g. Van Roessel
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 30 augustus 2017
    
    457.