ECLI:NL:RVS:2017:2552, Raad van State, 20-09-2017, 201609765/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-09-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 april 2016 heeft de staatssecretaris een aanvraag van Stichting De Ozonlaag om een scholengemeenschap voor voortgezet onderwijs te Den Haag op islamitische en hindoeïstische grondslag voor bekostiging in aanmerking te brengen toegewezen voor de schoolsoorten mavo en vwo en afgewezen voor de schoolsoort havo.

Bij deze uitspraak is een persbericht uitgebracht. 201609765/1/A2.
    Datum uitspraak: 20 september 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    Stichting De Ozonlaag, gevestigd te 's-Gravenhage,
    appellante,
    
    en
    
    de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 april 2016 heeft de staatssecretaris een aanvraag van Stichting De Ozonlaag om een scholengemeenschap voor voortgezet onderwijs te Den Haag op islamitische en hindoeïstische grondslag voor bekostiging in aanmerking te brengen toegewezen voor de schoolsoorten mavo en vwo en afgewezen voor de schoolsoort havo.
    
    Bij besluit van 22 december 2016 heeft de staatssecretaris het door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Den Haag (hierna: het college) en de Stichting Scholengroep Spinoza voor voortgezet onderwijs te Voorburg, Leidschendam en omstreken (hierna: Spinoza) hiertegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en de aanvraag van Stichting De Ozonlaag om de schoolsoorten mavo en vwo voor bekostiging in aanmerking te brengen alsnog afgewezen.
    
    Tegen dit besluit heeft Stichting De Ozonlaag beroep ingesteld.
    
    Bij besluit van 2 januari 2017 heeft de staatssecretaris aan
    Stichting De Ozonlaag een dwangsom toegekend van € 210,00 vanwege het overschrijden van de termijn om op de gemaakte bezwaren te beslissen.
    
    De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 maart 2017, waar Stichting De Ozonlaag, vertegenwoordigd door [voorzitter van de stichting], de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. J. Bootsma, advocaat te Den Haag, mr. M.Y. van Hattum en mr. J.W. de Kort, het college, vertegenwoordigd door mr. A.H.G. Blankenstein en drs. J. Bartels, en Spinoza, vertegenwoordigd door mr. M.R.A. Dekker, advocaat te Den Haag, en drs. P.A.W. Lamers, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Aanleiding van het geschil
    
    1.    Stichting De Ozonlaag heeft op 31 oktober 2015 de staatssecretaris verzocht een scholengemeenschap voor voortgezet onderwijs (mavo, havo en vwo) voor bekostiging in aanmerking te brengen.
    
        In het besluit van 28 april 2016 heeft de staatssecretaris de aanvraag toegewezen voor de schoolsoorten mavo en vwo. Aan de afwijzing van de aanvraag om bekostiging van de schoolsoort havo heeft de staatssecretaris ten grondslag gelegd dat daarvoor onvoldoende leerlingenpotentieel is.
    
        In het besluit van 22 december 2016 heeft de staatssecretaris de aanvraag om de schoolsoorten mavo en vwo voor bekostiging in aanmerking te brengen alsnog afgewezen omdat de berekening van het potentieel van de gevraagde islamitische/hindoeïstische scholengemeenschap niet in redelijkheid kan worden gebaseerd op de belangstelling voor de onderscheiden islamitische en hindoeïstische basisscholen te samen en de combinatie van de richtingen islamitisch en hindoeïstisch niet is terug te vinden in het onderwijs en in andere samenwerkingsvormen in de samenleving. Bovendien is volgens de staatssecretaris geen draagvlak voor de gevraagde scholengemeenschap. Daarom concludeert de staatssecretaris dat niet in redelijkheid kan worden aangenomen dat de gevraagde scholengemeenschap zal worden bezocht door minimaal het wettelijk vereiste aantal leerlingen.
    
    Wettelijk kader
    
    2.    De wettelijke bepalingen die in deze zaak van belang zijn, zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    Beoordeling
    
    Partijstelling
    
    3.    Stichting De Ozonlaag betoogt dat de Afdeling ten onrechte het college en Spinoza op de voet van artikel 8:26 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in de gelegenheid heeft gesteld als partij aan het geding deel te nemen. Stichting De Ozonlaag wijst er in dit verband op dat op de bezwaren van het college en Spinoza door de staatssecretaris is beslist bij besluit van 22 december 2016 en thans slechts haar beroep tegen dat besluit aan de orde is.
    
    3.1.    Artikel 8:26, eerste lid, van de Awb strekt ertoe om degenen, die een belang hebben dat tegengesteld is aan dat van de appellant, tot het geding toe te laten ter voorkoming van een verslechtering van hun positie. Het belang van het college en Spinoza is tegengesteld aan dat van Stichting De Ozonlaag. Het door Stichting De Ozonlaag in beroep bestreden besluit van 22 december 2016 is immers genomen naar aanleiding van onder meer de bezwaren van het college en Spinoza, gericht tegen het besluit van 28 april 2016, en strookt met hun wensen. Nu het door Stichting De Ozonlaag ingestelde beroep ertoe kan leiden dat het besluit op bezwaar wordt vernietigd, waardoor het college en Spinoza in een nadeliger positie zouden komen te verkeren, dienen het college en Spinoza als procespartij te kunnen deelnemen aan het geding.
    
    3.2.    Het betoog faalt.
    
    Ontvankelijkheid bezwaren
    
    4.    Stichting De Ozonlaag betoogt dat de staatssecretaris ten onrechte het college en Spinoza heeft ontvangen in hun bezwaren tegen het besluit van 28 april 2016. Volgens Stichting De Ozonlaag zijn het college en Spinoza geen belanghebbenden in de zin van artikel 1:2 van de Awb bij het besluit omtrent de bekostiging van de door Stichting De Ozonlaag op te richten scholengemeenschap.
    
    4.1.    De vraag of de belangen waarin het college en Spinoza beschermd willen worden, deel uitmaken van de belangen die bij het besluit waartegen zij opkomen moeten worden afgewogen, speelt geen rol bij de beoordeling van de vraag of zij belanghebbenden zijn in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
    
        Nu de gemeente Den Haag de plaats van vestiging is van de gevraagde scholengemeenschap, zal het college in de huisvesting daarvan moeten voorzien. Daarmee is haar belang rechtstreeks bij het besluit betrokken.
    
        Spinoza heeft scholen in het voedingsgebied van de gevraagde scholengemeenschap en betrekt leerlingen uit het zelfde gebied. Dat Spinoza geen scholen heeft met een islamitische of hindoeïstische denominatie, doet er niet aan af dat de scholen van Spinoza gevolgen kunnen ondervinden van de oprichting van de door Stichting De Ozonlaag beoogde school, nu in het gebied nog geen voortgezet onderwijs wordt aangeboden op de beoogde grondslag en het leerlingenaanbod waaruit Spinoza put kan worden geraakt.
    
        Gelet op het vorenstaande, heeft de staatssecretaris het college en Spinoza terecht als belanghebbenden in de zin van artikel 1:2 van de Awb aangemerkt.
    
    4.2.    Het betoog faalt.
    
    Relativiteit
    
    5.    Stichting De Ozonlaag kan voorts niet worden gevolgd in haar standpunt dat de staatssecretaris heeft miskend dat het relativiteitsvereiste in de weg zou staan aan het gegrond verklaren van de door het college en Spinoza gemaakte bezwaren. Het relativiteitsvereiste als bedoeld in artikel 8:69a van de Awb richt zich tot de bestuursrechter. Zoals is uiteengezet in de memorie van toelichting bij de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 20-21) heeft de wetgever ervoor gekozen om het relativiteitsvereiste zoals neergelegd in artikel 8:69a van de Awb slechts in te voeren voor de fase van het beroep bij de rechter, en niet ook voor de fase van het bezwaar, nu het beslissen op bezwaar een wezenlijk ander karakter heeft dan rechtspraak. In de bezwaarprocedure dient een volledige heroverweging van het genomen besluit plaats te vinden en daarbij past niet een toetsing in bezwaar die beperkt is tot toetsing aan die rechtsregels welke de belangen van de bezwaarmaker beoogt te beschermen.
    
        Overigens, zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 2 november 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2927), geldt in het Nederlandse recht een rechtsnorm die ertoe strekt dat bij de verdeling van schaarse vergunningen door het bestuur op enigerlei wijze aan (potentiële) gegadigden ruimte moet worden geboden om naar de beschikbare vergunning(en) mee te dingen. Deze rechtsnorm is gebaseerd op het gelijkheidsbeginsel dat in deze context strekt tot het bieden van gelijke kansen. Naar het oordeel van de Afdeling is deze rechtsnorm ook van toepassing op de bekostiging van onderwijs op grond van de Wet op het voortgezet onderwijs (hierna: WVO), omdat deze wet voorziet in een stelsel van gereguleerde concurrentie tussen schoolbesturen. In het verlengde hiervan draagt het college zorg voor voorzieningen in de huisvestiging van scholen op het grondgebied van de gemeente. Anders dan Stichting De Ozonlaag betoogt zijn derhalve regels aan de orde die mede strekken tot bescherming van de belangen van bestaande scholen en het college.
    
        Het betoog faalt.
    
    Bekostiging
    
    6.    Stichting De Ozonlaag betoogt, dat de staatssecretaris haar ten onrechte, zonder wettelijke grondslag en op basis van subjectieve criteria, heeft tegengeworpen dat voor de door haar beoogde scholengemeenschap op islamitische en hindoeïstische grondslag onvoldoende leerlingenpotentieel is. De stichting wijst er in dit verband op dat, uitgaande van de combinatie van de islamitische richting en hindoeïstische richting, de door haar op te richten scholengemeenschap op basis van de in de Regeling Voorzieningenplanning VO (hierna: de Regeling) neergelegde rekenmethodiek voldoet aan de in artikel 65 van de Wet op het voortgezet onderwijs (hierna: WVO) opgenomen stichtingsnormen om voor bekostiging in aanmerking te komen.
    
    6.1.    Om voor bekostiging in aanmerking te komen dient ingevolge artikelen 65, eerste lid, aanhef, en artikel 66, tweede lid, van de WVO het onderwijs van de beoogde scholengemeenschap uit te gaan van een richting. Stichting de Ozonlaag wenst een scholengemeenschap op islamitische en hindoeïstische grondslag. Beide grondslagen zijn als zodanig als onderscheiden richtingen te kwalificeren.
    
        Voorts dient aannemelijk te zijn dat de scholengemeenschap bezocht zal worden door voldoende leerlingen. Dit wordt verondersteld indien kan worden aangenomen dat aan de in artikel 65, eerste lid, van de WVO neergelegde stichtingsnormen zal worden voldaan. Aan de orde is de vraag of de staatssecretaris terecht tot het oordeel is gekomen dat dit in het onderhavige geval niet kan worden aangenomen.
    
    6.2.    Niet in geschil is dat onder ‘richting’ in de artikelen 65 en 66 van de WVO mede meerdere ‘richtingen’ kunnen worden begrepen en dat bij de aanvraag om bekostiging van een nieuw te stichten school van meerdere richtingen de potentiëlen van deze richtingen mogen worden opgeteld om aan de stichtingsnorm te voldoen (vergelijk onder meer de uitspraak van de Afdeling van 21 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:872).
    
        Evenmin is in geschil dat Stichting De Ozonlaag in het kader van de beoordeling of wordt voldaan aan de wettelijk voorgeschreven stichtingsnormen, onvoldoende netto leerlingenpotentieel heeft voor een scholengemeenschap op uitsluitend islamitische of hindoeïstische grondslag.
    
    6.3.    Dat onder ‘richting’ mede moet worden begrepen meerdere ‘richtingen’, betekent niet dat iedere combinatie van richtingen waarmee volgens de in de Regeling neergelegde rekenmethodiek wordt voldaan aan het vereiste netto leerlingenpotentieel voor een scholengemeenschap zoals neergelegd in artikel 65 van de WVO reeds daarom voor bekostiging in aanmerking moet worden gebracht. Anders dan Stichting De Ozonlaag stelt, strekken de uitspraken van de Afdeling van 21 augustus 2013 (onder meer de hiervoor vermelde uitspraak met kenmerk ECLI:NL:RVS:2013:872) niet zo ver dat elke combinatie van (door de jurisprudentie erkende) richtingen, waarmee opgeteld aan de stichtingsnorm kan worden voldaan, aanvaardbaar is. In die uitspraken was immers slechts aan de orde of op zichzelf onder de term ‘richting’ in artikel 65 van de WVO mede begrepen kan worden ‘richtingen‘, waarbij de potentiëlen van deze richtingen bij elkaar mogen worden opgeteld om aan de stichtingsnorm te voldoen. Eerst thans staat ter beoordeling of de staatssecretaris aan het optellen van richtingen en hun potentiëlen grenzen kan stellen.
    
    6.4.    Volgens de Stichting De Ozonlaag dient de scholengemeenschap voor bekostiging in aanmerking te komen omdat blijkens statistische gegevens met het potentieel van beide richtingen bij elkaar opgeteld het vereiste netto leerlingenpotentieel wordt gehaald en daarmee aan de stichtingsnormen wordt voldaan. In de door de Stichting De Ozonlaag voorgestane uitleg van artikel 65 van de WVO dient in dit verband aan de bewoordingen "redelijkerwijs kan worden aangenomen" geen zelfstandige betekenis toe te komen. Die bewoordingen duiden evenwel op een zekere marge. Voor wat betreft de cijfermatige berekening is deze ingevuld door de Regeling. Dat neemt niet weg dat daarnaast nog een zekere beslissingsruimte voor de staatsecretaris resteert. Het oogmerk van de wettelijke regeling, zoals onder meer blijkt uit de memorie van toelichting, Kamerstukken II1958/59, 4350, nr. 3, p. 15, is dat slechts levensvatbare scholen worden gesticht. Gelet op deze doelstelling kan bij een combinatie van richtingen niet klakkeloos worden volstaan met een optelsom van het leerlingenpotentieel van elke afzonderlijke richting. Aannemelijk dient te zijn dat de belangstelling voor de ene richting opgeteld bij de belangstelling voor de andere richting een totaal oplevert dat representatief is voor de belangstelling voor een combinatie van die twee richtingen. Artikel 65 van de WVO staat er derhalve niet aan in de weg dat de staatssecretaris, bij de beoordeling of is voldaan aan de stichtingsnormen, mede betrekt of het in het concrete geval realistisch is uit te gaan van een te verwachten leerlingenaantal dat is bepaald door het optellen van de gegevens van de twee te combineren richtingen. Daarbij mag de staatssecretaris betekenis toekennen aan de mate van doorwerking van de combinatie van richtingen die aan het op de school te geven onderwijs ten grondslag wordt gelegd op andere terreinen van het maatschappelijk leven, aan het draagvlak voor de scholengemeenschap binnen de geloofsgemeenschappen van de respectievelijke richtingen en aan de onderlinge verenigbaarheid van de richtingen. Weliswaar dient de overheid zich bij haar beoordeling gelet op de in artikel 23 van de Grondwet verankerde vrijheid van onderwijs terughoudend op te stellen, doch het gaat hier niet om een eigen oordeel van de staatssecretaris over de inhoud van het onderwijs. Op grond van artikel 23 van de Grondwet en de daarop gestoelde onderwijswetgeving kan de staatssecretaris zich in het kader van de bekostiging van het onderwijs uitspreken over de betekenis van richtingen en hun onderlinge verhoudingen. Het vorenstaande brengt in algemene zin met zich dat alleen de belangstellingspercentages van richtingen die min of meer in elkaars verlengde liggen bij elkaar mogen worden opgeteld.
    
        De staatssecretaris heeft vastgesteld dat de combinatie van islamitische en hindoeïstische richtingen niet is terug te vinden in het onderwijs en evenmin op andere terreinen van het maatschappelijk leven doorwerkt. Onder meer gelet op de reacties van de Hindoeraad Nederland en de Vereniging Islamitische Schoolbesturen Organisatie (ISBO) is de staatssecretaris tevens tot de conclusie gekomen dat er een gebrek aan draagvlak is voor de gevraagde scholengemeenschap binnen zowel de islamitische als de hindoeïstische gemeenschap. Daarbij heeft de staatssecretaris mede de fundamentele verschillen tussen de islamitische en hindoeïstische richting, waarop de Hindoeraad en de ISBO hebben gewezen, in aanmerking genomen. Stichting De Ozonlaag heeft geen gronden aangevoerd op basis waarvan over deze punten anders zou moeten worden geoordeeld. De staatssecretaris heeft zich gelet hierop op het standpunt kunnen stellen dat niet in redelijkheid kan worden uitgegaan van een te verwachten leerlingenaantal dat wordt bepaald door het optellen van de potentiëlen van de islamitische richting en de hindoeïstische richting, zodat niet aan de stichtingsnorm wordt voldaan.
    
    6.5.    Het betoog faalt.
    
    Gelijkheidsbeginsel
    
    7.    Met een beroep op het gelijkheidsbeginsel wijst Stichting De Ozonlaag op een besluit van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 2 juni 2015, waarbij een aanvraag van Stichting Tjalling Koopmans College Amsterdam om een scholengemeenschap voor voortgezet onderwijs te Utrecht op humanistische, algemeen-bijzondere, hindoeïstische, islamitische, reformatorische en gereformeerd-vrijgemaakte grondslag te Utrecht voor bekostiging in aanmerking te brengen is goedgekeurd (Staatscourant 2 juni 2015, nr. 14537, p. 25 e.v.).
    
        De staatssecretaris heeft ter zitting toegelicht dat het besluit van 2 juni 2015, evenals het beluit van 28 april 2016 op de aanvraag van Stichting De Ozonlaag, is genomen in navolging van de uitspraken van de Afdeling van 21 augustus 2013 (onder meer de hiervoor reeds vermelde met kenmerk ECLI:NL:RVS:2013:872), waarbij de Afdeling heeft overwogen dat leerlingpotentiëlen van verschillende richtingen bij elkaar mogen worden opgeteld. Naar aanleiding van de bezwaren tegen het besluit van 28 april 2016 heeft de staatssecretaris de uitspraken van 21 augustus 2013 van de Afdeling nader bezien en daaruit afgeleid dat die uitspraken er weliswaar toe strekken dat potentiëlen van verschillende richtingen in beginsel bij elkaar mogen worden opgeteld, doch dat dit er niet aan in de weg staat dat in het concrete geval bij de beoordeling of is voldaan aan de stichtingsnormen kan worden betrokken of het realistisch is om uit te gaan van een te verwachten leerlingenaantal dat is bepaald door het zonder meer optellen van gegevens van de te combineren richtingen. Dit heeft in dit geval tot heroverweging van de eerdere besluitvorming geleid. Gelet op het hiervoor onder 6.4 overwogene heeft de staatssecretaris zich terecht op dit standpunt kunnen stellen en derhalve tot een andere beoordeling kunnen komen. Dat eerder op grond van een striktere interpretatie van de rechtspraak van de Afdeling over de uitleg van artikel 65 van de WVO anders is beslist, maakt niet dat de staatssecretaris in het thans voorliggende geval in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld.
    
        Het betoog faalt.
    
    Dwangsom
    
    8.    Ingevolge artikel 4:19, eerste lid, van de Awb heeft het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de beschikking op aanvraag mede betrekking op een beschikking tot vaststelling van de hoogte van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
    
        Nu Stichting De Ozonlaag de door de staatssecretaris bij besluit van 2 januari 2017 vastgestelde dwangsom heeft betwist, heeft het beroep van Stichting De Ozonlaag tevens betrekking op dat besluit.
    
    8.1.    Bij brief van 27 oktober 2016 heeft Stichting De Ozonlaag de staatssecretaris in gebreke gesteld wegens het uitblijven van een besluit op de tegen het besluit van 28 april 2016 gemaakte bezwaren. Er is door vijf bezwaarmakers bezwaar gemaakt. Stichting De Ozonlaag heeft zelf geen bezwaar tegen het besluit van 28 april 2016 gemaakt, maar wordt gelet op artikel 7:14a van de Awb gelijk gesteld met de indiener van een bezwaarschrift. De staatssecretaris heeft eerst op 22 december 2016 op de gemaakte bezwaren beslist. Niet in geschil is dat de staatssecretaris gedurende de wettelijk gelimiteerde termijn van 42 dagen een dwangsom heeft verbeurd. De staatssecretaris heeft de maximale hoogte van de dwangsom bepaald op € 1.260,00. Onder verwijzing naar artikel 4:17, zevende lid, gelezen in samenhang met artikel 7:14a, heeft de staatssecretaris bepaald dat Stichting De Ozonlaag recht heeft op één-zesde deel van het totale bedrag van € 1.260,00, derhalve € 210,00.
    
    8.2.    Volgens Stichting De Ozonlaag heeft de staatssecretaris de verbeurde dwangsommen ten onrechte niet geheel aan haar toegekend. Zij wijst er in dit verband op dat de vijf bezwaarmakers de staatssecretaris niet in gebreke hebben gesteld en dat zij als enige ingebrekesteller recht heeft op het totale dwangsombedrag. Voorts wijst Stichting De Ozonlaag erop dat slechts twee van de bezwaarmakers bij het besluit van 22 december 2016 als belanghebbenden zijn aangemerkt, zodat het totale dwangsombedrag door ten hoogste drie zou moeten worden gedeeld. Nu bovendien de belanghebbendheid van de overige twee bezwaarmakers in beroep wordt bestreden en zij aldus alsnog niet-ontvankelijk kunnen worden verklaard, hadden de verbeurde dwangsommen volgens Stichting De Ozonlaag aan haar als enige direct belanghebbende moeten worden toegekend.
    
    8.3.    Paragraaf 4.1.3.2. is ingevolge artikel 7:14 van de Awb van toepassing op besluiten op bezwaar. In geval van niet tijdig beslissen op een bezwaar moet de indiener van een bezwaarschrift worden aangemerkt als een aanvrager in de zin van artikel 4:17. In de bezwaarfase kan niet alleen de bezwaarmaker een beroep doen op paragraaf 4.1.3.2, waarin artikel 4:17 is opgenomen. Gelet op artikel 7:14a wordt de aanvrager van het primaire besluit, indien een ander daartegen bezwaar heeft gemaakt, in zoverre gelijkgesteld met de bezwaarmaker.
    
        De hoogte van de totale dwangsom is overeenkomstig artikel 4:17, eerste, tweede en derde lid, vastgesteld op € 1.260,00. De staatssecretaris heeft zich vervolgens ten onrechte op basis van artikel 4:17, zevende lid, op het standpunt gesteld dat Stichting De Ozonlaag recht heeft op één-zesde deel van het totale dwangsombedrag. Deze bepaling, gelezen in samenhang met artikel 7:14 van de Awb, ziet immers niet op de situatie dat er meerdere personen zijn die elk een eigen en dus afzonderlijk bezwaarschrift hebben ingediend. Zoals ook in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 7:14 is vermeld (Kamerstukken II 2004/2005. 29 934, nr. 6, blz. 17) kunnen die personen wel ieder voor zich aanspraak maken op de volledige dwangsom. Mede gelet op artikel 7:14a is de staatssecretaris Stichting De Ozonlaag vanwege de door haar gedane ingebrekestelling, het volledige dwangsombedrag verschuldigd.
    
    8.4.    Het betoog slaagt.
    
    Conclusie
    
    9.    Het beroep tegen het besluit van 22 december 2016 is ongegrond.     Het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 2 januari 2017 is gegrond. Dit besluit dient wegens strijd met 4:17 van de Awb te worden vernietigd. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    
    10.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    
    11.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het van rechtswege ontstane beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 2 januari 2017, kenmerk DUO/BNB 2017/2 m;
    
    III.    verklaart het beroep tegen het besluit van 22 december 2016 ongegrond;
    
    IV.    bepaalt dat de door de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap verbeurde dwangsom als bedoeld in artikel 4:17 van de Algemene wet bestuursrecht ter hoogte van € 1.260,00 in zijn geheel aan Stichting De Ozonlaag verschuldigd is;
    
    V.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van Y.M. van Soest-Ahlers, griffier.
    
    w.g. Slump    w.g. Van Soest-Ahlers
    Voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 september 2017
    
    343.
    
    BIJLAGE
    
    Grondwet
    
    Artikel 23
    
    1. Het onderwijs is een voorwerp van de aanhoudende zorg der regering.
    
    2 Het geven van onderwijs is vrij, behoudens het toezicht van de overheid en, voor wat bij de wet aangewezen vormen van onderwijs betreft, het onderzoek naar de bekwaamheid en de zedelijkheid van hen die onderwijs geven, een en ander bij de wet te regelen.
    
    (…)
    
    5. De eisen van deugdelijkheid, aan het geheel of ten dele uit de openbare kas te bekostigen onderwijs te stellen, worden bij de wet geregeld, met inachtneming, voor zover het bijzonder onderwijs betreft, van de vrijheid van richting.
    
    (…)
    
    7 Het bijzonder algemeen vormend lager onderwijs, dat aan de bij de wet te stellen voorwaarden voldoet, wordt naar dezelfde maatstaf als het openbaar onderwijs uit de openbare kas bekostigd. De wet stelt de voorwaarden vast, waarop voor het bijzonder algemeen vormend middelbaar en voorbereidend hoger onderwijs bijdragen uit de openbare kas worden verleend.
    
    Algemene wet bestuursrecht
    
    Artikel 1:2
    
    1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    (…)
    
    Artikel 4:17
    
    1. Indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, verbeurt het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. De Algemene termijnenwet is op laatstgenoemde termijn niet van toepassing.
    
    2. De dwangsom bedraagt de eerste veertien dagen € 20 per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 30 per dag en de overige dagen € 40 per dag.
    
    3. De eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, is de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.
    
    4. (…)
    
    5. (…)
    
    6. Geen dwangsom is verschuldigd indien:
    
    a. het bestuursorgaan onredelijk laat in gebreke is gesteld,
    
    b. de aanvrager geen belanghebbende is, of
    
    c. de aanvraag kennelijk niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond is.
    
    7. Indien er meer dan één aanvrager is, is de dwangsom aan ieder van de aanvragers voor een gelijk deel verschuldigd.
    
    Artikel 4:19
    
    1. Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de beschikking op de aanvraag heeft mede betrekking op een beschikking tot vaststelling van de hoogte van de dwangsom, voorzover de belanghebbende deze beschikking betwist.
    
    (…).
    
    Artikel 7:14
    
    (…) en titel 4.1, met uitzondering van (…) paragraaf 4.1.3.2, zijn niet van toepassing op besluiten op grond van deze afdeling.
    
    Artikel 7:14a
    
    Indien door een ander dan de aanvrager bezwaar is gemaakt tegen een besluit op aanvraag, wordt de aanvrager voor de toepassing van paragraaf 4.1.3.2 gelijkgesteld met de indiener van het bezwaarschrift.
    
    Artikel 8:69a
    
    De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
    
    Wet op het voortgezet onderwijs, Titel III, Afdeling I
    
    Artikel 64
    
    1.Bekostiging uit de openbare kas van een school neemt geen aanvang dan krachtens de bepalingen van deze afdeling.
    
    2. Artikel 4:32 van de Algemene wet bestuursrecht is niet van toepassing op de bekostiging van scholen
    
    Artikel 65
    
    1. Onze Minister brengt voor bekostiging in aanmerking een school waarvan redelijkerwijs kan worden aangenomen dat deze, gelet op de belangstelling voor de desbetreffende schoolsoort, de verlangde richting en het leerlingenverloop, blijkens statistische gegevens, onder meer verstrekt door het Centraal Bureau voor de Statistiek, zal worden bezocht door ten minste:
    
    a. 390 leerlingen, wat een school voor voorbereidend wetenschappelijk onderwijs betreft;
    
    b. 325 leerlingen, wat een school en 130 leerlingen wat een afdeling voor hoger algemeen voortgezet onderwijs betreft;
    
    c. 260 leerlingen, wat een school voor middelbaar algemeen voortgezet onderwijs betreft;
    
    d. 260 leerlingen, wat een school voor voorbereidend beroepsonderwijs met één profiel als bedoeld in artikel 10b, derde lid, betreft, met dien verstande dat meer dan één profiel binnen de desbetreffende nieuw te vormen school voor bekostiging in aanmerking wordt gebracht, indien voor elk profiel aannemelijk wordt gemaakt dat dit door ten minste 160 leerlingen zal worden gevolgd, of
    
    e. 120 leerlingen, wat een school voor praktijkonderwijs betreft.
    
    2. Een scholengemeenschap die twee of meer van de in het eerste lid genoemde scholen omvat, wordt in ieder geval voor bekostiging in aanmerking gebracht indien op dezelfde manier als volgens het eerste lid kan worden aangetoond, dat het aantal leerlingen van elk van de samenstellende scholen ten minste drie kwart zal bedragen van het daarvoor in het eerste lid genoemde aantal.
    
    (…)
    
    Artikel 66
    
    1. Het bevoegd gezag kan bij Onze Minister een aanvraag indienen om een school of scholengemeenschap voor bekostiging in aanmerking te brengen. De aanvraag wordt ingediend voor 1 november.
    
    2. Elke aanvraag vermeldt de schoolsoorten, de verlangde richting en de plaats van vestiging van de school of scholengemeenschap en gaat vergezeld van een prognose over de te verwachten omvang. Een aanvraag voor een school voor praktijkonderwijs wordt ingediend in overeenstemming met de bevoegde gezagsorganen in het samenwerkingsverband waarvan de school deel gaat uitmaken en na overleg met de gemeente.
    
    (…)
    
    Artikel 76
    
    Bij ministeriële regeling worden nadere voorschriften vastgesteld voor de uitvoering van deze afdeling.
    
    Bij de Regeling voorzieningenplanning VO is uitvoering gegeven aan voormeld artikel 76 van de WVO.
    
    Regeling voorzieningenplanning VO
    
    Artikel 2:
    
    De methodiek voor het opstellen van de leerlingprognose die voor stichting van een school, scholengemeenschap of profiel vereist is op grond van de artikelen 65, eerste en tweede lid, en 68, eerste lid, van de wet, wordt vastgesteld overeenkomstig bijlage 1.
    
    Bijlage 1 luidt, voor zover thans van belang:
    
    Een profiel (in de betekenis van vmbo-profiel), school of scholengemeenschap komt voor bekostiging in aanmerking indien met een prognose aannemelijk wordt gemaakt dat het profiel, de school of scholengemeenschap zal worden bezocht door de aantallen leerlingen als genoemd, in de artikelen 65, eerste en tweede lid, en 68 van de wet (de zogenaamde stichtingsnormen). Het schoolbestuur kan op twee manieren aantonen dat het gevraagde profiel, de school of scholengemeenschap voldoet aan de stichtingsnormen: met een indirecte meting of met een directe meting.