ECLI:NL:RBGEL:2025:4161, Rechtbank Gelderland, 02-06-2025, AWB-24_3204
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2025-06-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Beroep tegen de afwijzing van de aanvraag voor een individuele inkomenstoeslag op grond van de Participatiewet. Gemeenten zijn vrij om invulling te geven aan de begrippen ‘langdurig’ en ‘laag inkomen’. Het college heeft het beleid met betrekking tot de definitie ‘langdurig laag inkomen’ mogen vaststellen en heeft de aanvraag van eiser voor een individuele inkomenstoeslag terecht afgewezen.

RECHTBANK GELDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Zutphen
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ARN 24/3204 
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 
    
    
      in de zaak tussen
    
    
      [eiser] , uit [plaats] , eiser
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Apeldoorn, het college 
      (gemachtigde: [naam gemachtigde] ).
    
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over het beroep van eiser tegen de afwijzing van zijn aanvraag voor een individuele inkomenstoeslag op grond van de Participatiewet (Pw). Eiser is het niet eens met de afwijzing van zijn aanvraag. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van eisers aanvraag.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college ten onrechte het bezwaar van eiser niet-ontvankelijk heeft verklaard. De rechtbank verklaart om die reden het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank voorziet zelf in de zaak door het bezwaar van eiser ongegrond te verklaren. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Eiser heeft op 16 januari 2024 een aanvraag ingediend voor een individuele inkomenstoeslag op grond van de Pw. Het college heeft deze aanvraag met het besluit van 16 januari 2024 afgewezen. Met het bestreden besluit van 9 april 2024 heeft het college het bezwaar van eiser niet-ontvankelijk verklaard. 
    
    
    
      2.1.
      Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
      
    
    
      2.2.
      De rechtbank heeft het beroep op 17 april 2025 op zitting behandeld. Hieraan heeft deelgenomen: eiser. De gemachtigde van het college heeft zich afgemeld voor de zitting.
      
      
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        De feiten
      
      3. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Eiser ontvangt een uitkering op grond van de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten (Wajong). Op 16 januari 2024 heeft hij een aanvraag ingediend voor een individuele inkomenstoeslag op grond van artikel 36 van de Pw.
    
    
    
      3.1.
      Met het besluit van 16 januari 2024 wijst het college deze aanvraag af. Uit gegevens bij de aanvraag is gebleken dat eiser in de periode van 36 maanden (de referteperiode) voorafgaand aan de aanvraag inkomsten heeft gehad die hoger zijn dan de inkomensnorm van 100% van de van toepassing zijnde bijstandsnorm die het college hanteert. Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Volgens eiser zou het college een inkomensgrens hanteren die afwijkt van de richtlijn en het advies van de overheid van 110% van de bijstandsnorm. 
      
    
    
      3.2.
      Op 27 maart 2024 is het bezwaarschrift van eiser voorgelegd aan de Onafhankelijke bezwarencommissie van de gemeente Apeldoorn (hierna: de commissie). De commissie heeft het college geadviseerd om het bezwaar niet-ontvankelijk te verklaren, omdat het bezwaar van eiser enkel gericht zou zijn tegen de door het college gehanteerde inkomensnorm ter bepaling van een langdurig laag inkomen. Een gemeentelijke verordening is een algemeen verbindend voorschrift, waartegen geen bezwaar kan worden gemaakt. Het college heeft om deze reden, conform het advies van de commissie, met het bestreden besluit het bezwaar van eiser niet-ontvankelijk verklaard.
      
      
        
          Heeft het college het bezwaar van eiser terecht niet-ontvankelijk verklaard?
        
        4. De rechtbank zal ten eerste oordelen of het college het bezwaar van eiser terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Als dat zo is, kan de afwijzing van de aanvraag namelijk niet meer inhoudelijk worden beoordeeld.
      
      
    
    
      4.1.
      Het college heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat het bezwaar van eiser niet-ontvankelijk is. Het bezwaar van eiser richt zich tot de Verzamelverordening Participatiewet, IOAW, IOAZ 2018 (hierna: de Verzamelverordening), waarin is vastgelegd wat onder een langdurig laag inkomen wordt verstaan. De Verzamelverordening is een algemeen verbindend voorschrift, waartegen geen bezwaar en beroep kan worden ingesteld.
      
    
    
      4.2.
      De rechtbank overweegt als volgt. Op grond van artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, in samenhang met artikel 7:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan geen bezwaar worden gemaakt tegen een besluit inhoudende een algemeen verbindend voorschrift. Tegen de Verzamelverordening staat dus niet de mogelijkheid open van het indienen van een bezwaarschrift, zoals het college in het bestreden besluit terecht heeft aangevoerd.
      
      
        4.2.1.
        Deze bepalingen staan er echter niet aan in de weg dat de rechtmatigheid van een algemeen verbindend voorschrift in het kader van een bezwaar of beroep tegen een concreet besluit bij wege van exceptieve toetsing wordt beoordeeld. Gelet hierop is van belang of het bezwaar van eiser was gericht tegen de door het college gehanteerde inkomensnorm ter bepaling van een langdurig laag inkomen, of tegen de afwijzing van zijn aanvraag voor een individuele inkomenstoeslag. Het bezwaar van eiser had door het college moeten worden opgevat gericht te zijn tegen de afwijzing van zijn aanvraag. Dat deze afwijzing onder andere te maken heeft met de beleidsvrijheid die gemeenten hebben bij de invulling van de begrippen langdurig en laag inkomen, is onvoldoende om te concluderen dat eisers bezwaar slechts was gericht tegen de door het college gehanteerde definitie van een langdurig laag inkomen zoals omschreven in de Verzamelverordening. Het college had het bezwaar dan ook – in ieder geval mede – dienen aan te merken als een bezwaar tegen de afwijzing van zijn aanvraag. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college het bezwaar van eiser daarom ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.
        
        
          
            Mocht het college het beleid m.b.t. de definitie van langdurig laag inkomen vaststellen?
          
          5. Eiser voert aan dat het college aanvullend beleid voert en daardoor handelt in strijd met de voorwaarden genoemd in artikel 36 van de Pw. Het college heeft onvoldoende gemotiveerd waarom het beleid gerechtvaardigd is. Eiser voert daarbij aan dat het recht op een individuele inkomenstoeslag niet afhankelijk zou moeten zijn van de gemeente waarin iemand woont.  
        
        
      
    
    
      5.1.
      Uit artikel 8 van de Pw volgt dat gemeenten vrij zijn om invulling te geven aan de begrippen langdurig en laag inkomen. In artikel 34 van de Verzamelverordening is opgenomen dat sprake is van een langdurig laag inkomen als het inkomen gedurende de referteperiode niet hoger was dan 100% van de bijstandsnorm.
      
    
    
      5.2.
      Algemeen verbindende voorschriften die geen wet in formele zin zijn, zoals de Verzamelverordening, kunnen worden getoetst op rechtmatigheid, in het bijzonder op verenigbaarheid met hogere regelgeving. Daarnaast kunnen aan de inhoud of wijze van totstandkoming van een algemeen verbindend voorschrift zodanig ernstige gebreken kleven dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren beslissingen. Dit is eerder in de rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) tot uitdrukking gebracht. In dat geval kan de bestuursrechter een algemeen verbindend voorschrift buiten toepassing laten en een daarop berustend uitvoeringsbesluit om die reden vernietigen. Bij deze, niet rechtstreekse, toetsing van het algemeen verbindende voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals het evenredigheidsbeginsel, een belangrijke richtsnoer. Daarbij is bepalend of de Verzamelverordening geschikt en noodzakelijk is om het daarmee te dienen doel te bereiken en of de daarbij betrokken belangen evenwichtig zijn afgewogen. De intensiteit van die beoordeling is afhankelijk van onder meer de beslissingsruimte die het vaststellend orgaan heeft, gelet op de aard en inhoud van de vaststellingsbevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen. Die beoordeling kan materieel terughoudend zijn als de beslissingsruimte voortvloeit uit de feitelijke of technische complexiteit van de materie, dan wel als bij het nemen van de beslissing politiek-bestuurlijke afwegingen kunnen worden of zijn gemaakt. In dat laatste geval heeft de rechter niet de taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen wordt toegekend naar eigen inzicht vast te stellen. Wat betreft de in acht te nemen belangen en de weging van die belangen geldt dat de beoordeling daarvan intensiever kan zijn naarmate het algemeen verbindend voorschrift meer ingrijpt in het leven van de belanghebbende(n) en daarbij fundamentele rechten aan de orde zijn.
      
    
    
      5.3.
      Naar het oordeel van de rechtbank is artikel 34 van de Verzamelverordening niet in strijd met hogere wetgeving, in het bijzonder niet met het bepaalde in artikel 8 en artikel 36 van de Pw. De Pw biedt de gemeenteraad ruimte bij de invulling van de begrippen langdurig en laag inkomen. De keuze om de referteperiode te bepalen op een periode van 36 maanden en een langdurig laag inkomen te bepalen op 100% van de bijstandsnorm, is het resultaat van een politiek-bestuurlijke afweging van belangen die valt binnen de regelruimte van de gemeenteraad. De gemaakte keuze is niet in strijd met de algemene rechtsbeginselen of algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Zoals in 5.2 is vermeld, is het niet de taak van de rechter om de waarde of het maatschappelijk gewicht van de betrokken belangen naar eigen inzicht vast te stellen.
      
    
    
      5.4.
      De rechtbank merkt daarbij op, dat aan artikel 34 van de Verzamelverordening geen zodanig ernstige gebreken kleven dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag had mogen dienen voor de afwijzing van de aanvraag van eiser voor een individuele inkomenstoeslag. De rechtbank oordeelt dat het college het beleid met betrekking tot de definitie van langdurig laag inkomen zo heeft mogen vaststellen.
      
      
        
          Heeft het college de aanvraag terecht afgewezen?
        
        6. Met het besluit van 16 januari 2024 heeft het college de aanvraag van eiser voor een individuele inkomenstoeslag afgewezen, omdat hij gedurende de referteperiode voorafgaand aan zijn aanvraag inkomsten heeft gehad die hoger zijn dan de inkomensnorm die het college hanteert.
      
      
    
    
      6.1.
      Indien een aanvrager niet voldoet aan de in de Verzamelverordening opgenomen invulling van het begrip langdurig laag inkomen, kan niet op grond van persoonlijke omstandigheden een individuele inkomenstoeslag worden verleend. Omdat eiser gedurende de referteperiode een inkomen had dat meer bedroeg dan 100% van de van toepassing zijnde bijstandsnorm, komt hij op grond van artikel 34 van de Verzamelverordening niet in aanmerking voor de individuele inkomenstoeslag. Dat eiser in een gemeente waarin een andere invulling is gegeven aan het begrip laag inkomen wel in aanmerking zou kunnen komen voor een individuele inkomenstoeslag, vormt geen aanleiding om eiser in afwijking van de Verzamelverordening een individuele inkomenstoeslag te verlenen. Dat op dit punt verschillen bestaan tussen gemeenten is immers inherent aan de in artikel 36 van de Pw besloten decentralisatiegedachte. Dit is vaste rechtspraak van de CRvB. De rechtbank is van oordeel dat het college de aanvraag terecht heeft afgewezen.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      7. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit en voorziet met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak door te bepalen dat het bezwaar van eiser ongegrond wordt verklaard. 
    
    
    
      7.1.
      Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden. Er zijn geen proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - verklaart het bezwaar tegen het besluit van 16 januari 2024 ongegrond;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde bestreden besluit;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 51 aan eiser moet vergoeden.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. I.A.M. van Boetzelaer-Gulyas, rechter, in aanwezigheid van mr. J.M. van Kouwen, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
    
      Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
    
    
    
      Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
    
  
  
     Dit blijkt uit artikel 8, tweede lid, van de Pw.
  
  
     Zie bijvoorbeeld CRvB 25 juni 2024, ECLI:NL:CRVB:2024:1321.
  
  
     Zie bijvoorbeeld CRvB 1 juli 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2016.
  
  
     CRvB 1 juli 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2016.
  
  
     Zie bijvoorbeeld CRvB 16 mei 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1825 en CRvB 5 december 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:2488.