ECLI:NL:RVS:2006:AZ1250, Raad van State, 24-10-2006, 200606028/2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-10-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 april 2005 hebben de Minister van Economische Zaken, de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en de Minister van Verkeer en Waterstaat op grondslag van artikel 39a van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) de rijksprojectenprocedure op projecten tot winning van gas onder de Waddenzee van toepassing verklaard en de Minister van Economische Zaken als projectminister aangewezen.

200606028/2.
      Datum uitspraak: 24 oktober 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak van de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op verzoeken om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen onder meer:
    
    
      1.    [verzoeker sub 1], wonend te [woonplaats],
      2.    de vereniging "Vogelbescherming Nederland", gevestigd te Zeist, en BirdLife International,
      3.    de stichting "Stichting Nateuropa", gevestigd te Schiermonnikoog, en anderen,
      verzoekers,
    
    
    en
    
    
      1.    de Minister van Economische Zaken,
      2.    de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
      3.    de Minister van Verkeer en Waterstaat,
      4.    het college van gedeputeerde staten van Fryslân,
      5.    het college van gedeputeerde staten van Groningen,
      6.    het dagelijks bestuur van het wetterskip Fryslân,
      7.    het dagelijks bestuur van het waterschap Noordzijlvest,
      8.    het college van burgemeester en wethouders van Dongeradeel,
      9.    het college van burgemeester en wethouders van De Marne,
      verweerders.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 april 2005 hebben de Minister van Economische Zaken, de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en de Minister van Verkeer en Waterstaat op grondslag van artikel 39a van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) de rijksprojectenprocedure op projecten tot winning van gas onder de Waddenzee van toepassing verklaard en de Minister van Economische Zaken als projectminister aangewezen.
    
    Op 6 oktober 2005 heeft de Tweede Kamer der Staten-Generaal ingestemd met dit besluit.
    
    Bij besluit van 26 juni 2006 heeft de Minister van Economische Zaken ingevolge artikel 39b van de WRO het rijksprojectbesluit "Gaswinning onder de Waddenzee vanaf de locaties Moddergat, Lauwersoog en Vierhuizen" (hierna: het rijksprojectbesluit) vastgesteld.
    
    Door verweerders sub 1 tot en met 9 zijn voor het aanleggen en in gebruik nemen van de productielocaties, het verrichten van boringen, het winnen van gas en het abandonneren van de productielocaties alsmede voor het aanleggen en in gebruik nemen van aardgastransportleidingen in totaal 32 uitvoeringsbesluiten genomen.
    
    Tegen het rijksprojectbesluit en/of (verschillende van) de uitvoeringsbesluiten hebben onder meer [verzoeker sub 1] bij brief van 15 augustus 2006, bij de Raad van State ingekomen op 18 augustus 2006, de vereniging "Vogelbescherming Nederland" en BirdLife International (hierna tezamen: Vogelbescherming Nederland) bij brief van 16 augustus 2006, bij de Raad van State ingekomen per faxbericht op dezelfde dag, en de stichting "Stichting Nateuropa" (hierna: Stichting Nateuropa) en anderen bij brief van 15 augustus 2006, bij de Raad van State ingekomen op 18 augustus 2006, beroep ingesteld.
    
    Bij dezelfde brief als waarmee beroep is ingesteld heeft [verzoeker sub 1] de Voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Bij brief van 16 augustus 2006, bij de Raad van State ingekomen per faxbericht op dezelfde dag, heeft Vogelbescherming Nederland de Voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Bij brief van 29 augustus 2006, bij de Raad van State ingekomen op 31 augustus 2006, heeft Stichting Nateuropa de Voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    De besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V." (hierna: de NAM) is als partij tot het geding toegelaten.
    
    De Voorzitter heeft de verzoeken ter zitting behandeld op 13 oktober 2006, waar [verzoeker sub 1] in persoon en bijgestaan door prof. ir. G. Daan, Vogelbescherming Nederland, vertegenwoordigd door mr. drs. A.E.M. Ninaber, dr. ir. B.S. van Gemerden, drs. M. Tentij en ing. A.K. Denneman, Stichting Nateuropa, vertegenwoordigd door W.L. Jonker-ter Veld, A.E. Taekema, mr. Ch. Boissevain, R. Jabobs, drs. F.A. Jacobs, M.J. Jansen, A.P.J.M. van Bijsterveldt, mr. Y.I.B. Lucardie-Samuels, drs. K. van Dam en P. Driessen, de Minister van Economische Zaken, vertegenwoordigd door mr. E.P. Koorstra, mr. J.H. Keinemans, drs. P. Jongerius en ir. J.P.A. Roest, allen ambtenaar bij het Ministerie van Economische Zaken, dr. J. de Vlas en A. Prakken, beiden ambtenaar bij het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, en dr. J.H. Breunese en dr. G. van Wirdum, beiden werkzaam bij TNO Bouw en Ondergrond, en de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, vertegenwoordigd door mr. M. Nagel en mr. ing. H.H.M. Durenkamp, beiden ambtenaar bij het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord de NAM, vertegenwoordigd door mr. N.H. van den Biggelaar, advocaat te Den Haag, J.P. van de Water, D. Doornhof en G.J.M. Wintermans.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Het oordeel van de Voorzitter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    
    2.2.    De Minister van Economische Zaken, de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en de NAM zijn van mening dat het beroep van [verzoeker sub 1] niet-ontvankelijk is en dat zijn verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening reeds om die reden zou moeten worden afgewezen. In dat verband wijzen zij erop dat de afstand van de woonplaats van [verzoeker sub 1] tot de dichtstbijzijnde winningslocatie achttien kilometer bedraagt. Voorts achten zij niet aannemelijk dat [verzoeker sub 1] door het rijksprojectbesluit en de uitvoeringsbesluiten in zijn beroepsuitoefening als waddenschilder wordt geschaad.
    
        De Minister van Economische Zaken en de NAM achten voorts het beroep van Stichting Nateuropa niet-ontvankelijk. Zij zijn van mening dat haar doelstelling in de statuten te ruim is geformuleerd.
    
    2.3.    De Voorzitter stelt voorop dat in de bodemprocedure wordt bepaald of de beroepen van [verzoeker sub 1] en Stichting Nateuropa ontvankelijk zijn. Hij is er voorshands niet van overtuigd dat in die procedure tot niet-ontvankelijkheid van de beroepen van deze verzoekers zal worden besloten. Hij ziet dan ook in de vraag naar de ontvankelijkheid van de beroepen van beide verzoekers geen beletsel hun verzoeken om het treffen van een voorlopige voorziening te beoordelen. Daarbij heeft hij betrokken dat hetgeen beide verzoekers aanvoeren in lijn ligt met het beroep van Vogelbescherming Nederland, dat, voor zover ingediend door de vereniging "Vogelbescherming Nederland", naar zijn oordeel zonder twijfel ontvankelijk is te achten.
    
    2.4.    Naar ter zitting is gebleken is de NAM voornemens begin 2007 met de gaswinning vanaf de locatie Moddergat te beginnen. De winning vanaf beide andere locaties zal op een later moment aanvangen. De bestaande exploratieputten op de drie locaties zullen hiertoe worden gerepareerd en gereedgemaakt waarvoor op deze locaties tijdelijk een 55 meter hoge boortoren zal worden geplaatst. Ook vinden (binnenkort) werkzaamheden plaats in de vorm van de aanleg van gastransportleidingen. De vorengenoemde werkzaamheden vinden plaats op grondslag van het rijksprojectbesluit en verscheidene uitvoeringsbesluiten. Anders dan van de zijde van verweerders sub 1 en 2 en de NAM naar voren is gebracht ziet de Voorzitter hierin voldoende aanleiding om van het spoedeisende karakter van de verzoeken om het treffen van een voorlopige voorziening uit te gaan. Hij heeft daarbij betrokken dat de Afdeling naar zijn verwachting in het derde of vierde kwartaal van 2007 in de bodemprocedure uitspraak zal doen.
    
    2.5.    Verzoekers komen op tegen het rijksprojectbesluit en/of (verschillende van) de uitvoeringsbesluiten.
    
        [verzoeker sub 1] voert onder meer aan dat de besluiten in strijd zijn met de in voorbereiding zijnde planologische kernbeslissing Derde Nota Waddenzee. Hij is van mening dat er geen zekerheid is dat de gaswinningsactiviteiten de natuurlijke kenmerken van de Waddenzee niet zullen aantasten. Daarbij wijst hij op een mogelijk cumulatief effect met de bestaande zoutwinning. De gaswinningsactiviteiten zullen voorts leiden tot de plaatsing van boortorens die het landschapsbeeld zullen aantasten en hem in zijn beroepsuitoefening zullen belemmeren.
    
        Vogelbescherming Nederland voert onder meer aan dat de herstelopgaven voor de Waddenzee door de gaswinningsactiviteiten decennialang zullen worden gefrustreerd. Volledig herstel van areaalverlies en verminderde hoogteligging van de platen wordt pas in 2085 verwacht. Significante gevolgen voor de Waddenzee kunnen niet worden uitgesloten. Voorts is voor de benodigde extra zandsuppleties in de Noordzee kustzone ten onrechte geen passende beoordeling gemaakt, aldus verzoekster.
    
        Stichting Nateuropa voert onder meer aan dat de besluiten tot gaswinning strijdig zijn met de vigerende planologische kernbeslissing voor de Waddenzee. In 1999 is gaswinning afgewezen; er zijn sedertdien geen nieuwe onderzoeken gedaan die een ander licht op de zaak werpen. Gaswinning zal door het optreden van bodemdaling leiden tot onomkeerbare gevolgen voor de Waddenzee en het Lauwersmeer. Rekening moet worden gehouden met een veel grotere bodemdaling dan wordt voorzien. Daarbij komt dat over de gevolgen van de verzilting door de bodemdaling te weinig bekend is, aldus verzoekster. Zij acht het natuurlijke systeem van de Waddenzee te dynamisch om de gevolgen goed te kunnen meten. Verder acht verzoekster de winning en het storten van suppletiezand in de Noordzee kustzone schadelijk voor het bodemleven.
    
    2.6.    De Minister van Economische Zaken en de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit achten het rijksprojectbesluit in overeenstemming met het te dezer zake geldende rijksbeleid. Voorts stellen zij zich op basis van gedane onderzoeken op het standpunt dat het mogelijke gevolg van de gaswinning in de vorm van bodemdaling gedurende het eerste winningsjaar zeer beperkt moet worden geacht, namelijk in de orde van grootte van gemiddeld één millimeter in het kombergingsgebied Pinkegat. Een dergelijke bodemdaling is binnen het dynamische systeem van de Waddenzee volgens hen niet waar te nemen. Ook voor het overige achten zij de gevolgen van de start van de gaswinning beperkt. Daarbij wijzen zij voorts op de belangen die zijn betrokken bij een spoedige start van de gaswinning.
    
    2.7.    De Voorzitter overweegt dat de planologische kernbeslissing voor de Waddenzee en de daarop gevolgde nota's gaswinning onder de Waddenzee onder voorwaarden toelaatbaar achten. Wat betreft de planologische kernbeslissing Derde Nota Waddenzee overweegt hij dat deze in voorbereiding is en dat hieraan derhalve niet behoefde te worden getoetst. Overigens is de Voorzitter niet gebleken dat met genoemde planologische kernbeslissing een wijziging van het beleid wordt voorgestaan.
    
    2.8.    De Voorzitter acht aannemelijk dat een bodemdaling, zoals in 2.6. is aangegeven, niet binnen het dynamische systeem van de Waddenzee zal zijn waar te nemen. Hij ziet in de stukken en hetgeen verzoekers hebben aangevoerd voorshands onvoldoende aanleiding voor het oordeel dat beide ministers niet van vorenvermelde bodemdaling in het eerste winningsjaar hebben kunnen uitgaan. Hij heeft onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat een dergelijke bodemdaling zal leiden tot gevolgen voor de beschermenswaardige natuurwaarden van de Waddenzee en het Lauwersmeer. De verwijzing door verzoekers naar de gevolgen van de reeds langer plaatsvindende zoutwinning in Friesland acht de Voorzitter, los van de vraag of deze daadwerkelijk groter zijn dan destijds werd voorzien, in dit verband niet op zijn plaats. In hetgeen verzoekers inzake mogelijke verzilting hebben aangevoerd ziet de Voorzitter geen aanleiding voor de verwachting dat daar, uitgaande van voornoemde bodemdaling, reeds nu voor moet worden gevreesd.
    
    2.9.    Wat betreft de extra zandsuppleties in de Noordzee kustzone die in verleende vergunningen op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 in verband met de aan de gaswinning toe te rekenen bodemdaling worden voorgeschreven, overweegt de Voorzitter dat ter zitting is gebleken dat recent reguliere zandsuppleties zijn uitgevoerd en dat extra aan de gaswinning toe te rekenen suppleties voor het eerst zijn voorzien in 2009. Tot het moment dat de Afdeling uitspraak in de bodemprocedure zal doen, zullen derhalve geen zandsuppleties met het oog op de onderhavige gaswinning worden uitgevoerd.
    
    2.10.    Wat betreft de door Stichting Nateuropa ter zitting genoemde aanleg van gastransportleidingen overweegt de Voorzitter dat deze aanleg deels plaatsvindt op grondslag van vergunningen die in het kader van het rijksprojectbesluit zijn genomen. De graafwerkzaamheden ten behoeve van de aanleg van deze leidingen zullen tijdelijk tot enige verstoring van natuur- en landschapswaarden kunnen leiden. In hetgeen verzoekers hebben aangevoerd, ziet de Voorzitter geen aanleiding voor de verwachting dat de natuur- en landschapswaarden zich na het dichten van de sleuven voor de leidingen niet meer zullen herstellen.
    
    2.11.    De Voorzitter acht verder niet uitgesloten dat de plaatsing van een boortoren op de drie locaties gevolgen zal hebben voor het landschapsbeeld en tot enige mate van hinder voor [verzoeker sub 1] in zijn beroepsuitoefening kan leiden. Met name de boortoren op de locatie Moddergat zal vanaf de Waddenzee zichtbaar zijn. De boortorens op de locaties Vierhuizen en Lauwersoog vallen, naar ter zitting is gebleken, deels binnen bebouwde omgeving. De verwachting is dat de boortoren gedurende een periode van enkele weken tot hooguit enkele maanden op een locatie aanwezig zal zijn. De reparaties van de exploratieputten zullen ongeveer vijf à zes maanden in beslag nemen, verdeeld over de drie locaties. De boortoren zal na het gereedkomen van de reparaties worden afgebroken. De Voorzitter is van oordeel dat de Minister van Economische Zaken de gevolgen voor het landschapsbeeld en de beroepsuitoefening van [verzoeker sub 1] beperkt heeft kunnen achten.
    
    2.12.    Ter zitting heeft Vogelbescherming Nederland de vrees uitgesproken dat bij afwijzing van de verzoeken om het treffen van een voorlopige voorziening ook bij een voor de NAM ongunstige uitspraak in de bodemprocedure niet meer tot beëindiging of stopzetting van de winning zal worden overgegaan. Hieromtrent overweegt de Voorzitter dat indien de Afdeling in de bodemprocedure de besluiten die gaswinning mogelijk maken, vernietigt, de winning zal moeten worden stilgelegd. Afwijzing van de verzoeken kan er niet toe leiden dat de NAM zich in die situatie met recht zou kunnen beroepen op het zijn ontstaan van een gerechtvaardigd vertrouwen te mogen (blijven) winnen.
    
    2.13.    Uit het vorenstaande volgt dat niet aannemelijk is geworden dat zich tot het moment dat de Afdeling in de bodemprocedure uitspraak zal doen meer dan zeer beperkte gevolgen van de gaswinning en bijbehorende werkzaamheden zijn te verwachten. Daarbij is van belang dat, mocht de Afdeling aanleiding zien in de bodemprocedure één of meer besluiten te vernietigen, de eenmaal aangevangen gaswinning kan worden stilgelegd. Mede in aanmerking genomen de niet onaannemelijke belangen die zijn betrokken bij een spoedige en overigens beperkte start van de gaswinning, ziet de Voorzitter onvoldoende aanleiding tot schorsing van het rijksprojectbesluit en/of (verschillende van) de uitvoeringsbesluiten over te gaan. Hij ziet geen aanleiding verder dan hij hierboven heeft gedaan, op de door verzoekers aangevoerde argumenten in te gaan.
    
    2.14.    Gelet op het vorenstaande bestaat aanleiding de verzoeken om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
    
    2.15.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    wijst de verzoeken af.
    
    Aldus vastgesteld door mr. A. Kosto, als Voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. S. Bechinka, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Kosto		w.g. Bechinka
      Voorzitter    		ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 oktober 2006
    
    371