ECLI:NL:CBB:2025:349, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 30-06-2025, 23/1357
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-06-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Hoger beroep, Meststoffenwet. Boete in verband met overschrijding gebruiksnormen. In hoger beroep ligt de vraag voor of de minister de eindvoorraad vaste rundveemest 2017 juist heeft vastgesteld. Het College oordeelt dat de vennootschap met de overgelegde luchtfoto’s en verklaringen van derden niet aannemelijk heeft gemaakt dat, zoals zij heeft gesteld, sprake was van een extra opslag van 111 ton vaste mest.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 23/1357
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 30 juni 2025 op het hoger beroep van:
    VOF [naam] , te [woonplaats] (vennootschap)(gemachtigde: A.H.J. van der Putten)
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 9 mei 2023, kenmerk 22/3607, in het geding tussen
    
    
    
      de vennootschap
    
    
    en 
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur 
    (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa).
    
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      De vennootschap heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 9 mei 2023 (ECLI:NL:RBZWB:2023:3164).
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend. 
      
        De zitting was op 14 mei 2025. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Verder is voor de vennootschap [naam] en van de zijde van de minister E.C. van Helden verschenen. 
    
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
      
    
    
      1.2
      De vennootschap exploiteert een landbouwbedrijf met melkvee. Toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (toezichthouders) hebben de vennootschap gecontroleerd op naleving van de gebruiksnormen in de Meststoffenwet (Msw) in het jaar 2017. De bevindingen van het onderzoek zijn opgenomen in een rapport van bevindingen van 11 juli 2018. Daarin hebben de toezichthouders geconcludeerd dat de vennootschap in 2017 de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de stikstofgebruiksnorm heeft overschreden.  
      
    
    
      1.3
      De minister heeft met het besluit van 14 januari 2022 (boetebesluit) aan de vennootschap een (gematigde) bestuurlijke boete opgelegd van € 30.594,25 wegens overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de stikstofgebruiksnorm. 
      
    
    
      1.4
      Met het besluit van 15 juni 2022 (bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en de boete verlaagd naar € 27.498,50. De minister heeft de eindvoorraad rundveedrijfmest gewijzigd vastgesteld en berekend dat de vennootschap de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 8.130 kg en de stikstofgebruiksnorm met 882 kg heeft overschreden. Dit zou resulteren in een boetebedrag van € 59.997,- maar omdat de vennootschap in 2017 nog niet bekend was met de resultaten van een onderzoek door de minister naar overschrijding van de gebruiksnormen in 2015 heeft de minister de boete gematigd met 50%. Daarnaast heeft de minister de boete nog eens met € 2.500,- gematigd omdat hij de beslistermijn heeft overschreden. 
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2		De rechtbank heeft het beroep van de vennootschap gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd, het boetebedrag vastgesteld op een bedrag van € 23.998,90 en bepaald dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit voor het overige in stand blijven. Daarbij heeft de rechtbank de oorspronkelijke, niet door de minister gematigde boete met 20% gematigd wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen. Als de vennootschap stelt dat er van een grotere mestvoorraad moet worden uitgegaan dan zij zelf heeft opgegeven en de minister heeft opgemeten, moet zij dat met objectieve gegevens onderbouwen. De rechtbank kan niet vaststellen of op het perceel ‘09 Zandstraat’ (perceel 09) daadwerkelijk vaste mest lag opgeslagen en hoeveel dat was. Het is onaannemelijk dat de toezichthouders deze mestopslag niet hebben gezien terwijl zij er wel langs zijn gereden. 
    
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
      3		Op de zitting is komen vast te staan dat in hoger beroep enkel nog de vraag voorligt of de minister de eindvoorraad vaste rundveemest in het jaar 2017 juist heeft vastgesteld. 
    
    
      
        Eindvoorraad 2017
      
    
    
    
      4.1
      De vennootschap heeft aangevoerd dat de minister de eindvoorraad 2017 ten onrechte heeft vastgesteld op 444 ton vaste rundveemest. De minister had die eindvoorraad moeten vaststellen op 555 ton vaste mest. Een hoeveelheid vaste mest van 111 ton die lag opgeslagen op perceel 09 is door de minister ten onrechte niet bij de voorraadvaststelling betrokken. Dat deze mestopslag daar aanwezig was, blijkt uit door de vennootschap overgelegde luchtfoto’s van onder meer 7 november 2017 en 8 januari 2018 en uit verklaringen van derden.
      
    
    
      4.2
      De minister heeft zich, kortgezegd, op het standpunt gesteld dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de vennootschap met de overgelegde luchtfoto’s onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat sprake was van een extra opslag van 111 ton vaste mest op perceel 09. 
      
    
    
      4.3
      Het College is het eens met de rechtbank en de minister. Hieronder legt het College uit waarom. 
      
      
        4.4.1
        Op 30 januari 2018 hebben de toezichthouders een bedrijfsbezoek afgelegd bij de vennootschap en daarbij de mestvoorraad van het bedrijf opgemeten. Op 31 januari 2018 heeft de vennootschap van de minister een overzicht ontvangen van de opgemeten mestvoorraad, waaronder de voorraad vaste mest, uitgesplitst naar locatie. In dat overzicht heeft de minister de voorraad vaste mest op 30 januari 2018 vastgesteld op 492,51 ton. Na berekening van de mestproductie van de op het bedrijf aanwezige runderen in de periode van 1 januari 2018 tot en met 29 januari 2018 hebben de toezichthouders de voorraad vaste mest per 31 december 2017 vastgesteld op 443,5 ton. De vennootschap heeft naar aanleiding van de ontvangst van dit overzicht niet bij de minister gemeld dat een deel van de voorraad vaste mest ontbrak. Daar komt bij dat de vennootschap zelf in het bemestingsplan van 31 januari 2018 een vergelijkbare hoeveelheid heeft opgegeven, namelijk een eindvoorraad vaste mest van 450 ton in 2017.
        
      
      
        4.4.2
        Zoals het College eerder heeft overwogen (onder 5.2 van de uitspraak van 13 juni 2023, ECLI:NL:CBB:2023:286) ligt het op de weg van een landbouwer om juiste opgaven te doen ten aanzien van de voorraden dierlijke meststoffen op zijn bedrijf. Indien de landbouwer van mening is dat de gedane opgave niet juist of onvolledig is gedaan, ligt het eveneens op zijn weg om de eerdere opgave te ontkrachten met gebruikmaking van betrouwbaar, objectief verifieerbaar bewijs. Hierin is de vennootschap naar het oordeel van het College niet geslaagd. 
        
      
      
        4.4.3
        Het College kent aan de luchtfoto’s van perceel 09 niet de waarde toe die de vennootschap daaraan gehecht wenst te zien. Onvoldoende duidelijk is dat de luchtfoto van perceel 09 waarop een mestopslag te zien is op 8 januari 2018 is genomen. Het betreft hier een zogenaamd screenshot van een deel van een computerscherm waar kennelijk door de vennootschap bij is geschreven ‘Bron: satellietdataportaal: 8 januari 2018’. Deze notitie toont niet aan dat de luchtfoto op 8 januari 2018 is genomen. Ook uit de zogenaamde URL (uniek webadres) die deels op het screenshot is te zien, kan niet met voldoende zekerheid worden afgeleid dat de luchtfoto op 8 januari 2018 is genomen. Met deze foto heeft de vennootschap dan ook niet aannemelijk gemaakt dat de eindvoorraad vaste mest 2017 moet worden verhoogd met 111 ton. Ook de luchtfoto’s waarvan de vennootschap stelt dat deze dateren van 10 februari 2018, 22 april 2018 en 8 mei 2018 maken dit niet aannemelijk, alleen al omdat deze data te ver verwijderd liggen van 31 december 2017. 
        
      
      
        4.4.4
        Ook aan de verklaringen van derden die de aanwezigheid van de mestopslag op perceel 09 bevestigen, kent het College niet de waarde toe die de vennootschap daaraan wenst te hechten. Deze verklaringen zijn onvoldoende objectief en verifieerbaar.
        
        
          
            Ambtshalve beoordeling overschrijding van de redelijke termijn
          
        
        
      
    
    
      4.5
      Zoals het College eerder heeft overwogen (uitspraak van 14 januari 2025, ECLI:NL:CBB:2025:7) beoordeelt hij in boetezaken ambtshalve of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), is overschreden.
      
      
        4.5.1
        In een bestraffende zaak als deze geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dat is in dit geval 10 juli 2019, de datum waarop de minister aan de vennootschap heeft meegedeeld voornemens te zijn haar een bestuurlijke boete op te leggen wegens overtreding van de Msw. In dit geval is deze termijn ten tijde van deze uitspraak met twee jaar overschreden.
      
      
        4.5.2
        
          De minister heeft op grond van zijn beleid over matiging van de boete bij overschrijding van de beslistermijn de boete gematigd met € 2.500,- wegens het verstrijken van meer dan 26 weken tussen de datum van het boeterapport en de oplegging van de boete. Het College ziet in het gegeven dat de minister de boete al heeft gematigd wegens overschrijding van de beslistermijn aanleiding om geen verdergaande matiging toe te passen voor de overschrijding van de redelijke termijn tot zes maanden (zie de uitspraak van het College van 23 juli 2024, ECLI:NL:CBB:2024:500, onder 5.3). Voor de overschrijding van de redelijke termijn vanaf zes tot twaalf maanden zou plaats zijn voor een matiging van de boete met 5% met een maximum van € 2.500,-. Gelet op het gegeven dat de minister de boete al met dit maximumbedrag heeft gematigd, is er geen aanleiding voor een verdergaande, aanvullende matiging wegens overschrijding van de redelijke termijn voor de overschrijding tot twaalf maanden. Voor de resterende overschrijding van de redelijke termijn vanaf twaalf maanden ziet het College in het gegeven dat de rechtbank de boete al met 20% heeft gematigd, geen aanleiding voor een verdergaande, aanvullende matiging wegens overschrijding van de redelijke termijn.
          
            Conclusie 
          
        
        
        
          5		Het hoger beroep slaagt niet. Dat betekent dat de aangevallen uitspraak in stand blijft. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
        
        
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, mr. M.L. Noort en mr. A. van Gijzen, in aanwezigheid van mr. A.C. van Helvoort, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 juni 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. R.W.L. Koopmans					w.g. A.C. van Helvoort