ECLI:NL:RVS:2018:1510, Raad van State, 09-05-2018, 201704930/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-05-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 november 2015 heeft de minister [appellant] een bestuurlijke boete opgelegd van € 6.700,00.

201704930/1/A2.
    Datum uitspraak: 9 mei 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 12 mei 2017 in zaak nr. 16/3240 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 november 2015 heeft de minister [appellant] een bestuurlijke boete opgelegd van € 6.700,00.
    
    Bij besluit van 20 juli 2016 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 12 mei 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 april 2018, waar [appellant], vergezeld door [personen], en de minister, vertegenwoordigd door mr. A. Costa Canes, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    De minister heeft [appellant] een boete opgelegd omdat een inspecteur van de Inspectie voor de Gezondheidszorg op 6 januari 2015 heeft geconstateerd dat [appellant] op drie websites waarvan hij eigenaar was, de titel tandarts voerde, terwijl hij niet als zodanig is ingeschreven in het BIG-register als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg (hierna: Wet BIG). Volgens de minister heeft [appellant] daarmee gehandeld in strijd met artikel 4, tweede lid, van de Wet BIG, omdat hij niet gerechtigd is die titel te voeren. Omdat [appellant] hier eerder voor is beboet, heeft de minister het in zijn beleid vermelde boetebedrag verdubbeld en de boete bepaald op € 6.700,00.
    
    Aangevallen uitspraak
    
    2.    De rechtbank heeft overwogen dat niet in geschil is dat [appellant] de titel tandarts niet meer mag voeren en dat hij dat op de drie door de inspecteur bezochte websites wel deed. Naar het oordeel van de rechtbank is niet gebleken dat [appellant] er alles aan heeft gedaan om de websites aan te passen of te verwijderen. Voor het oordeel dat [appellant] niets kan worden verweten bestaat geen grond, nu niet is gebleken dat hij uit eigen beweging pogingen heeft ondernomen om de overtreding te voorkomen of te beëindigen. De minister was dan ook bevoegd een boete op te leggen.
    
        De rechtbank heeft verder geoordeeld dat de opgelegde boete niet onevenredig is. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat [appellant] recidivist is en dat de minister daarom op grond van zijn beleid het boetebedrag kon verdubbelen. Gelet op de ernst van de overtreding, de mate waarin deze aan [appellant] kan worden verweten en de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan, heeft de rechtbank geen aanleiding gezien de boete te matigen.
    
    Hoger beroep
    
    3.    Uit het hogerberoepschrift van [appellant] maakt de Afdeling op dat hij zich niet kan vinden in het oordeel van de rechtbank over de hoogte van de boete.
    
    3.1.    Artikel 3, eerste lid, van de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg (hierna: Wet BIG), zoals deze wet gold ten tijde van belang, luidt: "Er worden registers ingesteld, waarin degenen die aan de daarvoor bij en krachtens deze wet gestelde voorwaarden voldoen, op hun aanvrage worden ingeschreven, onderscheidenlijk als: […] tandarts […]."
    
        Artikel 4, tweede lid, luidt: "Het is degene wie het recht tot het voeren van een in deze wet geregelde titel niet toekomt op grond van het eerste lid, verboden deze titel, een daarop gelijkende benaming dan wel een op die titel betrekking hebbend onderscheidingsteken, aangegeven met toepassing van artikel 93 of daarmee in hoofdzaak overeenstemmend, te voeren."
    
        Artikel 100 luidt: "Onze Minister is bevoegd een bestuurlijke boete van ten hoogste € 6 700,- op te leggen ter zake van een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens:
    
    - artikel 4, tweede lid; […]."
    
    3.2.    Uit het boeterapport van 9 juli 2015 volgt dat is geconstateerd dat op de websites <www.[...].nl>, <www.[...].nl> en <www.[...].nl> onderaan een pagina is vermeld: "Drs. [appellant], directeur, tandarts". De vermelding op de website <www.[...].nl> is geconstateerd op 6 januari 2015 en de website bleek op 9 juli 2015 niet meer actief. De vermeldingen op de andere websites zijn geconstateerd op 9 juli 2015. Alle websites waren volgens het boeterapport geregistreerd op naam van [appellant].
    
    3.3.    [appellant] bestrijdt de in het boeterapport vermelde constateringen niet. Nu hij niet als tandarts in het BIG-register is ingeschreven, heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat [appellant] het in artikel 4, tweede lid, van de Wet BIG neergelegde verbod heeft overtreden.
    
    3.4.    De minister is bevoegd wegens overtreding van artikel 4, tweede lid, van de Wet BIG een boete op te leggen. De minister moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
    
        De minister kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen inzake het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, dient de minister bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat het bedrag daarvan passend en geboden is.
    
        De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuur met betrekking tot de boete hieraan voldoet en dus leidt tot een evenredige sanctie.
    
    3.5.    De minister hanteerde ten tijde van belang bij het toezicht op de naleving van de Wet BIG de Beleidsregels bestuurlijke boete Minister VWS (hierna: de Beleidsregels). Uit artikel 2 van de Beleidsregels volgt dat bij de eerste constatering van een overtreding die beboetbaar is, de minister een waarschuwing kan geven in plaats van het opleggen van een boete. Bij de constatering van een tweede overtreding van hetzelfde voorschrift wordt een bestuurlijke boete opgelegd. Uit artikel 5 volgt dat in de wetsspecifieke bijlagen bij de Beleidsregels is vermeld in welke zwaartecategorie het beboetbare feit valt. Gedragingen in de categorie "*** 3 sterren" hebben grote consequenties voor de patiëntveiligheid, betreffen een gedraging met een groot productrisico of vormen een handeling met een grote mate van beïnvloedbaarheid op patiënten, beroepsbeoefenaren of publiek.
    
        In de bij de Beleidsregels behorende bijlage voor de Wet BIG is overtreding van artikel 4, tweede lid, van de Wet BIG aangemerkt als gedraging in de categorie "*** 3 sterren". De overtreding wordt direct beboet en daarvoor geldt een normbedrag van € 3.350,00. Verder volgt uit de bijlage dat de boete wordt verdubbeld indien binnen vier jaar nadat een overtreding is geconstateerd opnieuw een overtreding van dezelfde wettelijke norm wordt geconstateerd.
    
    3.6.    De Afdeling is van oordeel dat het door de minister toegepaste beleid in overeenstemming is met de daaraan te stellen eisen als vermeld onder 3.4 en dat het beleid als zodanig niet onredelijk is. De op grond van het beleid op te leggen boete van € 3.350,00, die verdubbeld kan worden als het om een herhaalde overtreding gaat, is op zichzelf niet disproportioneel.
    
    3.7.    Dat het beleid op zichzelf niet onredelijk is, laat onverlet dat de rechter zonder terughoudendheid dient te toetsen of de opgelegde boete een evenredige sanctie is. Naar het oordeel van de Afdeling is de door de minister aan [appellant] opgelegde boete van € 6.700,00 dat niet. Daartoe wordt als volgt overwogen.
    
    3.8.    Ter zitting in hoger beroep heeft [appellant] toegelicht dat hij een externe partij opdracht heeft gegeven om alle vermeldingen als tandarts van zijn websites te verwijderen. Alle vermeldingen zijn verwijderd, behalve die onder een artikel over het door [appellant] bedachte "nul gaatjes-project", dat op alle drie de websites was gepubliceerd en waarvoor de minister de thans in geding zijnde boete heeft opgelegd. De externe partij moet die vermelding over het hoofd hebben gezien, aldus [appellant]. Verder stelt [appellant] dat hij weliswaar niet zelf heeft gecontroleerd of alle vermeldingen waren verwijderd, maar wel bij de opdrachtnemer heeft nagevraagd of de opdracht is uitgevoerd. Dat werd hem bevestigd. Op enig moment zijn alle websites in het geheel verwijderd. De tandartspraktijken zijn verkocht en onder een andere naam verder gegaan.
    
        De minister heeft ter zitting onderschreven dat [appellant] zich op zijn websites niet in bredere zin als tandarts presenteerde dan met de enkele vermelding onder het artikel. Daaraan komt volgens de minister echter geen gewicht toe omdat het de verantwoordelijkheid is van de overtreder om op de volledige verwijdering van de vermelding toe te zien.
    
    3.9.    De minister wijst er op zichzelf terecht op dat het voor risico van [appellant] komt dat niet alle vermeldingen als tandarts van zijn websites zijn verwijderd. Daaruit volgt dat de overtreding [appellant] ten volle kan worden verweten. Daarmee is echter niet gezegd dat de hoogte van de boete in een redelijke verhouding staat tot de overtreding. De door de minister aan [appellant] opgelegde boete van € 6.700,00 is de hoogste boete die voor de overtreding van artikel 4, tweede lid, van de Wet BIG kan worden opgelegd. Naar het oordeel van de Afdeling is de overtreding - die erop neerkomt dat per abuis een vermelding als tandarts resteerde onder het artikel over het "nul gaatjes-project" op de drie websites - niet zo ernstig dat deze de maximaal op te leggen boete rechtvaardigt.
    
    3.10.    Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling aanleiding de opgelegde boete te matigen. De Afdeling acht een boete van € 3.350,00 passend en geboden. Dat is het in het beleid vermelde normbedrag voor de overtreding van artikel 4, tweede lid, van de Wet BIG, zonder verdubbeling wegens herhaalde overtreding van dat voorschrift.
    
    3.11.    Voor zover [appellant] verder heeft gewezen op door hem ervaren misstanden bij het toezicht op zijn voormalige tandartsenpraktijk door de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd, overweegt de Afdeling dat deze gestelde misstanden geen betrekking hebben op de opgelegde boete of de overtreding. Zij kunnen reeds daarom niet leiden tot verdere matiging.
    
    Slotsom
    
    4.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door [appellant] tegen het besluit van 20 juli 2016 ingestelde beroep alsnog gegrond verklaren, dat besluit vernietigen en het besluit van 17 november 2015 herroepen. De Afdeling zal met toepassing van artikel 8:72a van de Awb op na te melden wijze in de zaak voorzien en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    
    5.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 12 mei 2017 in zaak nr. 16/3240;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport van 20 juli 2016, kenmerk DWJZ-2015001004;
    
    V.    herroept het besluit van 17 november 2015, kenmerk 2015-1229086/BB1000247/ES;
    
    VI.    stelt de boete vast op een bedrag van € 3.350,00;
    
    VII.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    
    VIII.    gelast dat de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 250,00 (zegge: tweehonderdvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.J.J.M. Pans, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Baart, griffier.
    
    w.g. Pans    w.g. Baart
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 9 mei 2018
    
    799.