ECLI:NL:RVS:2018:421, Raad van State, 07-02-2018, 201701009/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-02-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 december 2016 heeft de staatssecretaris geweigerd het door de raad van de gemeente Westland (hierna: de raad) bij besluit van 5 juli 2016 vastgestelde Plan van Scholen basisonderwijs 2017-2019 (hierna: het Plan) goed te keuren.

Bij deze uitspraak is een persbericht uitgebracht. 201701009/1/A2.
    Datum uitspraak: 7 februari 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de Islamitische Stichting Nederland voor Onderwijs en Opvoeding - ISNO, Yunus Emre Den Haag, gevestigd te Den Haag,
    appellante,
    
    en
    
    de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (thans: de minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media),
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 22 december 2016 heeft de staatssecretaris geweigerd het door de raad van de gemeente Westland (hierna: de raad) bij besluit van 5 juli 2016 vastgestelde Plan van Scholen basisonderwijs 2017-2019 (hierna: het Plan) goed te keuren.
    
    Tegen dit besluit heeft Yunus Emre beroep ingesteld.
    
    De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 januari 2018, waar Yunus Emre, vertegenwoordigd door mr. P.H. de Lange, advocaat te Leiden, bijgestaan door A. Maas en M.J. Struik, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.Y. van Hattum, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    Het relevante wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    
    Achtergrond
    
    2.    De stichting wil in de gemeente Westland een islamitische basisschool oprichten. Om voor bekostiging in aanmerking te komen, heeft de stichting de raad verzocht om opneming in het plan van nieuwe scholen. Bij dat verzoek dient, in een geval als dit, op grond van artikel 76, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet op het primair onderwijs (hierna: de WPO) onder meer een prognose te worden overgelegd die gegevens bevat over het belangstellingspercentage voor het basisonderwijs van de desbetreffende richting in een vergelijkbare gemeente. Aan de hand van die gegevens kan antwoord worden gegeven op de vraag of aannemelijk is dat de op te richten school de stichtingsnorm haalt. Volgens de door de stichting overgelegde prognose is de gemeente Maastricht vergelijkbaar met de gemeente Westland en is het op grond van het belangstellingspercentage in Maastricht (5,25%) aannemelijk dat de op te richten school de in Westland geldende stichtingsnorm van 257 leerlingen haalt.
    
    3.    De raad heeft in navolging van de stichting Maastricht en Westland vergeleken op vier punten, namelijk de bevolkingssamenstelling (het percentage niet Westerse inwoners met een islamitische - Turkse en Marokkaanse - achtergrond), het aantal inwoners, de leerlingdichtheid en de ligging van de gemeente. Hieruit volgt volgens de raad dat Maastricht niet zonder meer vergelijkbaar is met Westland, maar dat de verschillen niet zo groot zijn dat geconcludeerd kan worden dat beide gemeenten niet vergelijkbaar zijn en dat het daardoor niet aannemelijk is dat de voor Westland geldende stichtingsnorm wordt gehaald. Bij besluit van 5 juli 2016 heeft de raad het verzoek dan ook ingewilligd en de islamitische basisschool opgenomen in het Plan. De islamitische basisschool is de enige school die in het Plan is opgenomen.
    
    4.    De staatssecretaris heeft bij besluit van 22 december 2016 geweigerd goedkeuring te geven aan het Plan. Volgens de staatssecretaris zijn Westland en Maastricht vergelijkbaar wat betreft het aantal inwoners en de leerlingdichtheid en zijn de verschillen in de ligging van de gemeenten niet zodanig dat op grond daarvan niet zou kunnen worden gesproken van vergelijkbare gemeenten. Daarentegen is er een dusdanig verschil tussen de bevolkingssamenstelling van Maastricht en die van Westland dat in dit opzicht niet gesproken kan worden van vergelijkbare gemeenten, aldus de staatssecretaris. Hoewel het percentage inwoners met een Turkse en Marokkaanse achtergrond nagenoeg gelijk is, verschilt het feitelijk aantal inwoners met deze achtergrond aanzienlijk, nu er in de gemeente Westland 2.215 inwoners met die achtergrond zijn, terwijl dat er in de gemeente Maastricht 3.412 zijn. Bovendien wordt een islamitische school niet alleen bezocht door leerlingen met een Turkse en Marokkaanse achtergrond, maar ook door niet Westerse allochtone leerlingen met een herkomst uit andere islamitische landen. In de gemeente Westland bedroeg de totale bevolking niet Westerse allochtonen met een herkomst uit een islamitisch land 3.080, terwijl dat aantal in Maastricht 5.109 bedroeg. Volgens de staatssecretaris is dit verschil dermate groot dat de gemeente Westland ook om die reden niet vergelijkbaar is met de gemeente Maastricht. Gelet hierop kan het belangstellingspercentage voor het islamitisch onderwijs dat voor Maastricht is vastgesteld niet worden gehanteerd voor de onderbouwing van de belangstelling voor een islamitische basisschool in de gemeente Westland, aldus de staatssecretaris.
    
    Beroep
    
    5.    Yunus Emre betoogt dat de staatssecretaris zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat Maastricht niet vergelijkbaar is door de verschillen in de bevolkingssamenstelling tussen Maastricht en Westland.
    
        Daartoe voert zij allereerst aan dat de staatssecretaris ten onrechte stelt dat het feitelijke aantal inwoners met een Turkse en Marokkaanse achtergrond in beide gemeenten aanzienlijk verschilt, nu het verschil in absolute zin een rechtstreeks gevolg is van het verschil in aantal inwoners en de staatssecretaris heeft gesteld dat beide gemeenten vergelijkbaar zijn wat het aantal inwoners betreft.
    
        Voorts voert zij aan dat de staatssecretaris met zijn stelling dat een islamitische school niet alleen bezocht wordt door leerlingen met een Turkse en Marokkaanse achtergrond, maar ook door niet Westerse allochtone leerlingen met een herkomst uit andere islamitische landen, heeft miskend dat het meenemen van het percentage niet Westerse allochtone leerlingen met een herkomst uit andere islamitische landen niet tot een wezenlijk andere conclusie leidt. In dat kader is van belang dat het verschil in percentage inwoners met een Turkse en Marokkaanse achtergrond tussen Westland en Maastricht (2,12/2,79=) 0,759% is, terwijl dat verschil (2,95/4,17=) 0,707% is voor zover het gaat om niet Westerse allochtonen met een herkomst uit een islamitisch land. Bovendien miskent de staatssecretaris hiermee dat de andere gemeenten waarmee Westland is vergeleken een nog groter percentage niet Westerse allochtone leerlingen met een herkomst uit andere islamitische landen kennen, zodat ook gelet hierop Maastricht de meest vergelijkbare gemeente is. Voorts is het verschil niet zodanig dat de staatssecretaris aannemelijk heeft gemaakt dat de stichtingsnorm niet zal worden gehaald. Op basis van het belangstellingspercentage in Maastricht mag worden verwacht dat de stichtingsnorm in Westland ruimschoots zal worden gehaald. De prognose voorspelt immers een belangstelling van 507 leerlingen, terwijl de stichtingsnorm slechts 257 leerlingen bedraagt. Zelfs bij volledige correctie voor het verschil in bevolkingssamenstelling is aannemelijk dat de stichtingsnorm nog wordt gehaald.
    
    5.1.    Het belangstellingspercentage van de vergelijkingsgemeente is geregeld in artikel 76, tweede lid, aanhef en onder a, van de WPO. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van die bepaling volgt dat verschillende factoren van belang zijn bij de vraag naar de vergelijkbaarheid van een gemeente, zoals de ligging van de gemeente, de bevolkingssamenstelling en, als het een groeigemeente betreft, de gemeente waaruit de desbetreffende bevolking afkomstig is. Daarnaast spelen de factoren leerlingdichtheid en totaal aantal inwoners een rol (Kamerstukken II 1992/93, 23 070, nr. 3, blz. 21 en nr. 6, blz. 40). Verder wordt gestreefd naar een zo groot mogelijke vergelijkbaarheid tussen de gemeenten, waardoor wordt voorkomen dat «de ene gemeente wordt opgezadeld met de toevallige denominatieve verdeling in een andere gemeente» (Kamerstukken II 1993/94, 23 070, nr. 13, blz. 24). Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 9 september 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ7205) vloeit voort dat de beoordeling van de vergelijkbaarheid van gemeenten niet is beperkt tot de vermelde factoren. Deze factoren moeten worden beschouwd als mogelijk relevante voorbeelden van beoordelingscriteria. De situatie in een concreet geval is bepalend voor de vraag welke criteria bij de beoordeling van de vergelijkbaarheid van gemeenten relevant zijn. Bij die beoordeling heeft de raad een zekere beoordelingsruimte (vergelijk de uitspraak van 18 november 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK3664).
    
    5.2.    De staatssecretaris heeft terecht geconstateerd dat er een verschil in bevolkingssamenstelling bestaat tussen Westland en Maastricht. Tussen partijen is niet in geschil dat 2,12% van de inwoners van Westland een Turkse en Marokkaanse achtergrond heeft, terwijl dit in Maastricht 2,79% van de inwoners is. Als wordt gekeken naar het totaal aantal niet Westerse allochtonen met een herkomst uit een islamitisch land, is dat verschil iets groter. Immers, in Westland bestaat 2,95% van de bevolking uit niet Westerse allochtonen met een herkomst uit een islamitisch land en in Maastricht 4,17%. Dit betekent echter niet dat reeds daarom beide gemeentes niet vergelijkbaar kunnen worden geacht. De Afdeling acht in dit kader het volgende van belang.
    
        Uit de door Yunus Emre bij de aanvraag overgelegde cijfers, die door de staatssecretaris niet zijn betwist, blijkt dat in Westland aanzienlijk meer basisschoolgaande kinderen (namelijk 9.642) wonen dan in Maastricht (te weten: 6.481). Deze cijfers hadden voor de staatssecretaris aanleiding moeten zijn om, in het kader van de vergelijking van de bevolkingssamenstelling van beide gemeentes, niet alleen te kijken naar het aantal inwoners met een Turkse en Marokkaanse achtergrond respectievelijk het aantal niet Westerse allochtonen met een herkomst uit een islamitisch land, maar ook naar het aantal basisschoolgaande kinderen. Immers, niet valt uit te sluiten dat, hoewel Westland minder inwoners met een herkomst uit een islamitisch land heeft dan Maastricht, die inwoners in Westland (relatief) zoveel meer kinderen in de basisschoolgaande leeftijd hebben dan in Maastricht, dat op basis daarvan aannemelijk is dat de stichtingsnorm van 257 leerlingen zal worden gehaald. Nu, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 29 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:865), het doel van de vergelijking erin is gelegen de vraag te beantwoorden of aannemelijk is dat de op te richten school ten minste de stichtingsnorm haalt, heeft de staatssecretaris dit aspect ten onrechte niet bij de vergelijking betrokken.
    
    5.3.    Het betoog slaagt.
    
    Conclusie
    
    6.    Gelet op het voorgaande is het beroep gegrond en behoeft hetgeen Yunus Emre overigens nog heeft aangevoerd geen bespreking meer. Het besluit van 22 december 2016 dient wegens strijd met 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht te worden vernietigd. De minister dient met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit te nemen.
    
    7.    De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 22 december 2016, met kenmerk OND/ODS-2016/14195 U;
    
    III.    veroordeelt de minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media tot vergoeding van bij de Islamitische Stichting Nederland voor Onderwijs en Opvoeding - ISNO, Yunus Emre Den Haag in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IV.    gelast dat de minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media aan de Islamitische Stichting Nederland voor Onderwijs en Opvoeding - ISNO, Yunus Emre Den Haag het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 333,00 (zegge: driehonderddrieëndertig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
    
    w.g. Borman    w.g. Ouwehand
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 7 februari 2018
    
    752.  BIJLAGE - WETTELIJK KADER (zoals dit luidde ten tijde van belang)
    
    Wet op het primair onderwijs
    
    Artikel 74:
    
    1 De bekostiging van een openbare en een bijzondere school kan slechts een aanvang nemen, indien zij voorkomt op een voor de gemeente van vestiging vastgesteld plan van nieuwe scholen. […] De bekostiging kan slechts aanvangen per 1 augustus van een schooljaar.
    
    2 De gemeenteraad stelt het plan, bedoeld in het eerste lid, eerste volzin, al dan niet in samenwerking met de raad van een of meer andere gemeenten, elk jaar voor 1 augustus vast. Het plan bestrijkt 3 achtereenvolgende schooljaren volgende op het jaar van de vaststelling en vermeldt in elk geval welke scholen bij de aanvang van het eerste schooljaar van de planperiode voor bekostiging in aanmerking komen en de reden waarom de overige scholen daarvoor niet in aanmerking komen. Het plan vermeldt verder van elke school de plaats van vestiging en de te verwachten omvang. Het plan behoeft de goedkeuring van Onze minister, bedoeld in artikel 79.
    
    […]
    
    Artikel 75:
    
    1 Een voorstel van burgemeester en wethouders aan de gemeenteraad dat de opneming in het plan van een of meer openbare scholen bevat, gaat vergezeld van:
    
    a. een prognose van het te verwachten aantal leerlingen,
    
    b. de beschrijving van het voedingsgebied,
    
    c. de aanduiding van de plaats in de gemeente waar het onderwijs moet worden gegeven en
    
    d. de voorgestelde datum van ingang van de bekostiging.
    
    […]
    
    5 De in het eerste lid bedoelde prognose:
    
    a. geeft inzicht in het te verwachten aantal leerlingen voor elk jaar van het tijdvak waarop de prognose betrekking heeft,
    
    b. is gebaseerd op statistische gegevens over een tijdvak van 5 jaar en
    
    c. vermeldt de berekeningen die tot de uitkomsten hebben geleid.
    
    De prognose bevat gegevens omtrent:
    
    1°. het voedingsgebied,
    
    2°. de plaats in de gemeente waar het onderwijs moet worden gegeven,
    
    3°. de bevolking in het voedingsgebied van 0 tot en met 14 jaar, verdeeld in leeftijdsgroepen van 1 jaar,
    
    4°. de te verwachten instroom naar en uitstroom uit die bevolking,
    
    5°. het te verwachten aantal levendgeborenen en
    
    6°. indien het betreft openbaar onderwijs waarvoor nog geen basisonderwijs binnen de gemeente wordt gegeven: het belangstellingspercentage voor het openbaar basisonderwijs in een vergelijkbare gemeente, of
    
    […].
    
    De prognose kan tevens gegevens bevatten naar aanleiding van de directe meting.
    
    6 Bij ministeriële regeling worden modellen vastgesteld voor het verstrekken van de prognose, bedoeld in het eerste lid. Daarbij wordt aangegeven op welke wijze de prognose wordt ingediend.
    
    Artikel 76:
    
    1 Een verzoek om opneming in het plan van een bijzondere school moet voor 1 februari van het jaar van de vaststelling van het plan bij de gemeenteraad worden ingediend.
    
    2 Het verzoek vermeldt de richting van de school en naam en adres van het bevoegd gezag en gaat vergezeld van de gegevens genoemd in artikel 75, eerste lid, juncto artikel 75, vijfde lid, met dien verstande dat in afwijking van artikel 75, eerste lid, juncto artikel 75, vijfde lid, onderdeel c, onder 6° en 7°, de prognose gegevens bevat omtrent:
    
    a. indien het betreft een richting waarvoor nog geen basisonderwijs binnen de gemeente wordt gegeven: het belangstellingspercentage voor het basisonderwijs van die richting in een vergelijkbare gemeente, of
    
    […]
    
    Artikel 77:
    
    1 De gemeenteraad neemt een bijzondere school in elk geval in het plan op, indien op grond van de bij het verzoek overgelegde gegevens aannemelijk is dat zij binnen 5 jaar vanaf de datum van ingang van de bekostiging en voorts gedurende 15 jaar na die periode van 5 jaar zal worden bezocht door ten minste het aantal leerlingen dat overeenkomt met de voor de gemeente geldende stichtingsnorm.
    
    2 Bij ministeriële regeling wordt voor elke gemeente een stichtingsnorm vastgesteld welke 10/6 bedraagt van de voor de gemeente geldende opheffingsnorm berekend op grond van artikel 154. […]
    
    Artikel 78:
    
    Bij de berekening van het aantal leerlingen dat een openbare of een bijzondere school zal bezoeken, worden niet meegeteld leerlingen die wonen binnen redelijke afstand van een openbare school, onderscheidenlijk van een bijzondere school van de desbetreffende richting of richtingen en voor wie op die school plaatsruimte aanwezig is.
    
    Artikel 79:
    
    1 […]
    
    2 Binnen 2 weken na de vaststelling wordt het plan ter goedkeuring aan Onze minister gezonden. Het gaat vergezeld van de ingewilligde verzoeken en de stukken genoemd in het eerste lid. Indien de bij het verzoek gevoegde gegevens onvoldoende zijn om het verzoek te kunnen beoordelen, deelt Onze minister voor 15 september volgend op de in de eerste volzin bedoelde datum aan burgemeester en wethouders mede dat de gegevens voor 15 oktober daaropvolgend dienen te worden aangevuld. Indien de aanvullende gegevens niet voor 15 oktober zijn verstrekt, wordt het verzoek buiten behandeling gelaten.
    
    […]
    
    4 Onze minister onthoudt zijn goedkeuring voor zover:
    
    […]
    
    b. 1°. op grond van de bij het verzoek om goedkeuring overgelegde gegevens niet aannemelijk is dat een school overeenkomstig de artikelen 77 en 78 zal worden bezocht door het ingevolge artikel 77 vereiste aantal leerlingen, dan wel
    
    2°. indien het in een zodanig geval betreft een openbare school de stichting daarvan niet noodzakelijk is, omdat de in artikel 75, vierde lid, eerste volzin, omschreven situatie zich niet voordoet;
    
    […]
    
    d. niet is voldaan aan het bij en krachtens deze wet bepaalde met betrekking tot de prognoses;
    
    e. is uitgegaan van kennelijk ondeugdelijke prognoses, of
    
    f. ten aanzien van een op het plan geplaatste school ten onrechte niet is bepaald dat zij voor bekostiging in aanmerking komt bij de aanvang van het eerste schooljaar van de planperiode.
    
    […]
    
    6 Indien ten gevolge van een besluit van Onze minister op grond van het vierde lid een school uit het plan moet vervallen, maakt Onze minister dit besluit binnen 2 weken bekend aan de indiener van het verzoek om opneming in het plan van de betrokken school.
    
    7 Indien tegen een besluit van Onze minister als bedoeld in het zesde lid beroep is ingesteld en de uitspraak dan wel het naar aanleiding daarvan genomen besluit van Onze minister strekt tot het voor bekostiging in aanmerking brengen van de school, neemt de gemeenteraad de school op in het na de uitspraak onderscheidenlijk het besluit vast te stellen plan.