ECLI:NL:RVS:2019:2516, Raad van State, 23-07-2019, 201710140/1/V1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-07-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 augustus 2016 heeft de staatssecretaris een aanvraag van de vreemdelingen om hun een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd te verlenen, afgewezen.

201710140/1/V1.
    Datum uitspraak: 23 juli 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
    de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats 's-Hertogenbosch, van 29 november 2017 in zaak nr. 17/7817 in het geding tussen:
    [de vreemdelingen]
    en
    de staatssecretaris.
    Procesverloop
    Bij besluit van 2 augustus 2016 heeft de staatssecretaris een aanvraag van de vreemdelingen om hun een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd te verlenen, afgewezen.
    Bij besluit van 6 april 2017 (hierna: het besluit) heeft de staatssecretaris het daartegen door de vreemdelingen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 29 november 2017 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdelingen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen.
    Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
    De vreemdelingen, vertegenwoordigd door mr. M.J.A. Bakker, advocaat te Den Haag, hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Vervolgens is het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
        Inleiding
    1.    De vreemdelingen hebben een aanvraag ingediend om verlening van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd in het kader van de definitieve regeling langdurig verblijvende kinderen (hierna: de Regeling), zoals neergelegd in paragraaf B9/6 van de vreemdelingencirculaire 2000 (hierna: de Vc 2000).
        De vreemdelingen vormen een gezin bestaande uit vader, moeder, twee dochters en een zoon. Zij hebben bij hun aanvraag de oudste dochter, geboren op [2004], aangemerkt als hoofdpersoon.
        De staatssecretaris heeft de aanvraag van de vreemdelingen afgewezen omdat zij niet hebben meegewerkt aan hun vertrek. Niet in geschil is dat de vreemdelingen in de perioden van 5 februari 2014 tot 15 augustus 2014, 14 april 2015 tot 15 juni 2016 en 3 november 2016 tot 6 april 2017 desgevorderd hebben moeten meewerken aan hun vertrek.
    Uitspraak van de rechtbank
    2.    De rechtbank heeft overwogen dat de staatssecretaris zich ondeugdelijk gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat de vreemdelingen niet hebben meegewerkt aan hun vertrek doordat zij op 18 juni 2014 en 28 mei 2015 zijn uitgenodigd voor een gesprek met de Dienst Terugkeer en Vertrek van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (hierna: DT&V), maar in die gevallen zonder kennisgeving niet zijn verschenen. Die uitnodiging kan volgens de rechtbank niet worden gelijkgesteld met een vordering, omdat de aan een uitnodiging verbonden gevolgen verschillen van de gevolgen die aan een vordering zijn verbonden.
    2.1.    De rechtbank heeft verder overwogen dat uit de opmerking van de vreemdelingen dat zij niet willen terugkeren naar Libië niet kan worden afgeleid dat zij niet bereid zijn om mee te werken aan hun vertrek. Daarbij heeft de rechtbank van belang geacht dat de vreemdelingen tijdens het gesprek met de DT&V van 19 juni 2015 hebben te kennen gegeven na afwijzing van hun beroep in de asielprocedure naar België of Duitsland te zullen gaan.
    Desgevorderd meewerken aan vertrek
    3.    De eerste grief van de staatssecretaris is gericht tegen de onder 2 weergegeven overweging. De staatssecretaris klaagt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat op de vreemdelingen een meewerkingsplicht rust, ook ten tijde van rechtmatig verblijf. Door onderscheid te maken tussen de termen 'uitnodiging' en 'vordering' heeft de rechtbank deze plicht niet onderkend en het meewerkcriterium te beperkt uitgelegd, aldus de staatssecretaris. Volgens de staatssecretaris is de rechtbank zonder nadere motivering voorbij gegaan aan het oordeel van de Afdeling in de uitspraak van 4 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2874.
    3.1.    Volgens paragraaf B9/6 van de Vc 2000, zoals luidend ten tijde van de aanvraag, verleent de staatssecretaris een verblijfsvergunning aan een vreemdeling die in het kader van de Regeling als hoofdpersoon kan worden beschouwd en die voldoet aan de in de Regeling weergegeven vereisten. De staatssecretaris verleent ook een verblijfsvergunning aan gezinsleden die deel uitmaken van het gezin van de vreemdeling (de hoofdpersoon) aan wie een verblijfsvergunning wordt verleend, tenzij de feitelijke gezinsband inmiddels is verbroken. De staatssecretaris verleent vorenbedoelde verblijfsvergunning niet als bij de hoofdpersoon of een gezinslid sprake is van een of meer van de in paragraaf B9/6.2, onder a tot en met f, weergegeven contra-indicaties, zoals die ten tijde van de beoordeling van de aanvraag worden geconstateerd. Een van die contra-indicaties (e) houdt in dat de desbetreffende vreemdeling niet heeft meegewerkt aan zijn vertrek. Voor de vaststelling of een vreemdeling al dan niet heeft meegewerkt aan zijn vertrek beoordeelt de staatssecretaris of die vreemdeling in redelijkheid de vereiste stappen heeft ondernomen om invulling te geven aan de wettelijke vertrekplicht. Hierbij wordt in elk geval van een vreemdeling verlangd dat hij aannemelijk maakt dat hij zich, met het oog op zijn vertrek, heeft gewend tot:
    1. de vertegenwoordiging van de eigen autoriteiten of die van een ander land waartoe toegang kan worden verkregen;
    2. de Internationale Organisatie voor Migratie, en deze organisatie heeft aangegeven dat zij niet in staat is het vertrek te realiseren om redenen gelegen buiten de invloedssfeer van de desbetreffende vreemdeling; en
    3. de DT&V, ten behoeve van facilitering bij het verkrijgen van de vereiste (reis)documenten, en deze dienst heeft aangegeven dat dit niet is geslaagd om redenen gelegen buiten de invloedssfeer van de desbetreffende vreemdeling.
    3.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 4 september 2015, zijn de onder 3.1 vermelde cumulatieve voorwaarden, die de staatssecretaris heeft vastgesteld om te kunnen beoordelen of vreemdelingen die een beroep doen op de Regeling hebben meegewerkt aan vertrek, niet kennelijk onredelijk.
        Uit die uitspraak volgt ook dat een onderscheid moet worden gemaakt tussen (i) de plicht om zelfstandig en uit eigen initiatief het vertrek uit Nederland voor te bereiden en (ii) de plicht om desgevorderd mee te werken aan het voorbereiden van het vertrek uit Nederland. Tijdens periodes van (procedureel) rechtmatig verblijf geldt dat een vreemdeling alleen desgevorderd moet meewerken aan de voorbereiding van zijn vertrek. Verder volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 29 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2095, dat de staatssecretaris, gelet op artikel 61, tweede lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000), in redelijkheid van een vreemdeling kan verlangen dat die vreemdeling ter voorbereiding van het vertrek ingaat op uitnodigingen voor een gesprek met de DT&V. Uit deze uitspraken moet worden afgeleid dat onder 'desgevorderd' in het kader van deze meewerkingsplicht ook moet worden verstaan: 'op uitnodiging'.
        Hoewel de rechtbank terecht heeft overwogen dat het geen gevolg geven aan een vordering strafbaar is krachtens artikel 108 van de Vw 2000, is de vraag die voorligt echter niet of de vreemdelingen strafbaar hebben gehandeld. Het is de vraag of de vreemdelingen zich coöperatief hebben opgesteld door mee te werken aan hun vertrek toen dat van hen werd verlangd. Dat een vreemdeling niet op eigen initiatief aan vertrek hoeft te werken doet niet af aan zijn meewerkingsplicht.
        De staatssecretaris klaagt dan ook terecht dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de staatssecretaris de vreemdelingen heeft gevorderd mee te werken aan hun vertrek door hen uit te nodigen voor gesprekken met de DT&V en dat zij, door niet te verschijnen, dus niet hebben meegewerkt.
        De grief slaagt.
    Bereidheid meewerken aan vertrek
    4.    De tweede grief van de staatssecretaris is gericht tegen de onder 2.1 weergegeven overweging. De staatssecretaris klaagt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat met het begrip 'vertrek' in de Regeling niet wordt bedoeld vertrek naar enig ander land binnen het Schengengebied, maar vertrek naar het land van herkomst dan wel een ander land waar voor de desbetreffende vreemdeling toegang gewaarborgd is. Met de opmerking van de vreemdelingen dat zij na afwijzing van hun beroep in de asielprocedure naar België of Duitsland zullen gaan, hebben de vreemdelingen volgens de staatssecretaris niet te kennen gegeven bereid te zijn mee te werken aan hun vertrek naar hun land van herkomst of een land waar hun toegang gewaarborgd is, aangezien de vreemdelingen afkomstig zijn uit Libië en niet eerder rechtmatig verblijf hebben gehad in België of Duitsland. De rechtbank heeft, volgens de staatssecretaris, dan ook ten onrechte overwogen dat hij zijn standpunt dat de vreemdelingen niet hebben meegewerkt aan hun vertrek ondeugdelijk heeft gemotiveerd.
    4.1.    In paragraaf B9/6. van de Vc 2000, en zoals weergegeven onder 3.1, staat dat de IND aanneemt dat de vreemdeling heeft meegewerkt aan zijn vertrek als hij aannemelijk maakt dat hij zich, met het oog op zijn vertrek, heeft gewend tot de vertegenwoordiging van de eigen autoriteiten of die van een ander land waartoe toegang kan worden verkregen.
    4.2.    Uit paragraaf B9/6.2 van de Vc 2000 volgt dat de staatssecretaris terecht betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat met het begrip 'vertrek' in de Regeling wordt bedoeld vertrek naar het land van herkomst of een ander land waartoe toegang kan worden verkregen. Uit de opmerkingen van de vreemdelingen in het vertrekgesprek van 17 juni 2015 dat zij, in het geval negatief op hun asielaanvraag zal worden beslist, niet zullen terugkeren naar Libië maar naar België of Duitsland zullen vertrekken, volgt dan ook niet dat zij bereid zijn mee te werken aan hun vertrek als bedoeld in de Regeling. Uit het voorgaande en hetgeen de Afdeling onder 3.1 heeft overwogen volgt dat de staatssecretaris zich niet ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de vreemdelingen niet hebben meegewerkt aan hun vertrek.
        De grief slaagt.
    Conclusie
    5.    Het hoger beroep van de staatssecretaris is kennelijk gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Omdat de zaak geen verdere behandeling door de rechtbank behoeft, wordt deze, anders dan de vreemdelingen hebben verzocht, zonder terugwijzing afgedaan. De Afdeling toetst het besluit in het licht van de daartegen bij de rechtbank aangevoerde beroepsgronden, voor zover daarop, na hetgeen hiervoor is overwogen, nog moet worden beslist.
    Het beroep
    6.    De vreemdelingen hebben een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel en hiertoe vier minuten overgelegd. Zij voeren aan dat de staatssecretaris daarin het standpunt heeft ingenomen dat door die vreemdelingen niet aan het vertrek hoeft te worden gewerkt indien sprake is van (procedureel) rechtmatig verblijf. Volgens de vreemdelingen valt niet in te zien waarom de staatssecretaris in hun geval zwaardere eisen stelt.
    6.1.    Uit de minuten blijkt dat de desbetreffende vreemdelingen niet zelfstandig hoefden te werken aan hun vertrek, omdat zij rechtmatig verblijf hadden gedurende het beroep. Wel mag in dat geval van een vreemdeling worden verlangd dat deze desgevorderd meewerkt aan zijn vertrek. Uit de minuten blijkt niet dat de staatssecretaris - anders dan in het voorliggende geval - die vreemdelingen heeft uitgenodigd voor vertrekgesprekken en die vreemdelingen niet zijn verschenen, zodat niet is komen vast te staan dat sprake is van gelijke gevallen.
        De beroepsgrond faalt.
    7.    De vreemdelingen hebben in beroep tevens aangevoerd dat sprake is van schending van artikel 8 van het EVRM. Zij voeren hiertoe aan dat de staatssecretaris hun belangen en het belang van de staat ondeugdelijk heeft afgewogen. Zo heeft de staatssecretaris niet in hun voordeel meegewogen dat zij rechtmatig verblijf hebben gehad, geen sprake is geweest van een verstoring van de openbare orde en dat zij niet in strijd met het vreemdelingenrecht hebben gehandeld. Verder heeft de staatssecretaris volgens de vreemdelingen onvoldoende rekening gehouden met het belang van de kinderen. Zij verwijzen hierbij naar het arrest van het EHRM van 3 oktober 2014, Jeunesse tegen Nederland, ECLI:CE:ECHR:2014:1003JUD001273810, naar het gedragswetenschappelijk onderzoeksrapport van 29 mei 2017 en naar het rapport 'De schade die kinderen oplopen als zij na langdurig verblijf in Nederland gedwongen worden uitgezet' van Kalverboer en Zijlstra. Als laatste voeren de vreemdelingen aan dat sprake is van een objectieve belemmering om het privéleven in Libië voort te zetten, omdat in Libië een zeer ernstige veiligheidssituatie heerst. De staatssecretaris heeft dit ten onrechte niet bij de belangenafweging betrokken, aldus de vreemdelingen.
    7.1.    Uit de jurisprudentie van het EHRM (arrest van 31 januari 2006, Rodrigues da Silva en Hoogkamer tegen Nederland, ECLI:CE:ECHR:2006:0131JUD005043599), en die van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 13 juli 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ7527) volgt dat de staatssecretaris bij de belangenafweging in het kader van het door artikel 8 van het EVRM beschermde recht op eerbiediging van het privéleven een 'fair balance' moet vinden tussen het belang van de vreemdelingen enerzijds en het Nederlands algemeen belang dat is gediend bij het uitvoeren van een restrictief toelatingsbeleid anderzijds. Daarbij moet hij alle voor die belangenafweging van betekenis zijnde feiten en omstandigheden kenbaar betrekken.
        Uit het arrest Butt kan voorts worden afgeleid dat zwaarwegende redenen van migratiebeleid in beginsel aanleiding zijn het gedrag van de ouders van een vreemdeling aan de desbetreffende vreemdeling toe te rekenen, in verband met het risico dat ouders gebruikmaken van de positie van hun kinderen om een verblijfsrecht te verkrijgen. Indien de desbetreffende vreemdeling dan wel diens ouders konden - althans hadden moeten - weten dat het verblijfsrecht van die vreemdeling onzeker was, bestaat slechts onder bijzondere omstandigheden reden voor de conclusie dat op grond van artikel 8 van het EVRM een verplichting bestaat tot het laten voortzetten van het privéleven.
        Volgens vaste jurisprudentie van het EHRM (bijvoorbeeld het arrest Jeunesse) dienen in alle beslissingen over kinderen hun belangen een eerste overweging te vormen en moet aan die belangen, hoewel die belangen op zichzelf niet doorslaggevend kunnen zijn, aanzienlijk gewicht toekomen.
    7.2.    Het betoog van de vreemdelingen over de algemene veiligheidssituatie in Libië kan in deze procedure niet aan de orde komen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 8 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1623). Als de vreemdelingen menen dat deze situatie noopt tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd kunnen zij een daartoe strekkende aanvraag indienen.
    7.3.    Het oudste kind, de hoofdpersoon, is op [2004] geboren in Caïro, Egypte. Haar broertje en zusje zijn in Nederland geboren in 2008 onderscheidenlijk 2013. De vreemdelingen zijn allen in het bezit van de Libische nationaliteit. Niet in geschil is dat de vreemdelingen van 17 juli 2008 tot en met 20 juli 2012 rechtmatig verblijf in Nederland hebben gehad. De ouders konden - althans hadden moeten - weten dat hun verblijfspositie onzeker was. Uit 7.1 volgt dat aan de omstandigheid dat het privéleven zich heeft ontwikkeld tijdens dit onzekere verblijf in beginsel doorslaggevend gewicht toekomt, behoudens bijzondere omstandigheden.
        De staatssecretaris heeft niet ten onrechte de lange verblijfsduur van de kinderen in Nederland en de worteling die daarvan het gevolg is, noch de moeilijkheden die de kinderen bij terugkeer in Libië mogelijk zullen ondervinden, als zodanige omstandigheden aangemerkt. Daarbij heeft de staatssecretaris terecht in aanmerking genomen dat de kinderen samen met hun ouders, die geruime tijd in Libië hebben gewoond, zullen terugkeren naar Libië. Voor zover de vreemdelingen hebben aangevoerd dat de kinderen de Libische taal onvoldoende beheersen om in Libië een opleiding te volgen die vergelijkbaar is met hun huidige opleiding, heeft de staatssecretaris zich niet ten onrechte op het standpunt gesteld dat de ouders het grootste deel van hun leven in Libië hebben gewoond en hebben deelgenomen aan het maatschappelijk leven en dat niet is aangetoond dat zij zichzelf niet in Libië kunnen handhaven en hun kinderen daarin niet kunnen begeleiden. Daarbij heeft de staatssecretaris terecht betrokken dat de kinderen via hun ouders affiniteit hebben met de taal die in Libië wordt gesproken. Ook heeft de staatssecretaris bij het besluit betrokken dat er nog familie van de vreemdelingen in Libië woont waarmee zij nog contact hebben, zodat zij bij terugkeer niet geheel zonder sociaal-maatschappelijke contacten zullen zijn. Voorts heeft de staatssecretaris zich niet ten onrechte op het standpunt gesteld dat de zoon nog zeer jong is, te weten vier jaar oud, en daarom niet kan worden aangenomen dat hij zich niet zou kunnen aanpassen en dat de vormende jaren van de jongste dochter pas zijn begonnen.
        De staatssecretaris heeft dan ook deugdelijk gemotiveerd dat de door hem gemaakte afweging heeft geresulteerd in een 'fair balance' als hiervoor bedoeld. Dat de staatssecretaris de belangen van de kinderen niet doorslaggevend heeft geacht betekent niet dat deze belangen onvoldoende zijn meegewogen. De door de vreemdelingen overgelegde rapporten maken dit niet anders.
        De beroepsgrond faalt.
    8.    Het beroep is ongegrond. Er is geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats 's-Hertogenbosch, van 29 november 2017 in zaak nr. 17/7817;
    III.    verklaart het door de vreemdelingen bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. E. Steendijk, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Willems, griffier.
    w.g. Troostwijk    w.g. Willems
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 23 juli 2019
    412-850.