ECLI:NL:RVS:2019:511, Raad van State, 20-02-2019, 201709995/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-02-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 juli 2016 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast diverse overtredingen op het perceel [locatie] te Pijnacker-Nootdorp (hierna: het perceel) te beëindigen en beëindigd te houden.

201709995/1/A1.
    Datum uitspraak: 20 februari 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Pijnacker, gemeente Pijnacker-Nootdorp,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 3 november 2017 in zaak nr. 17/3296 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Pijnacker-Nootdorp.
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 juli 2016 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast diverse overtredingen op het perceel [locatie] te Pijnacker-Nootdorp (hierna: het perceel) te beëindigen en beëindigd te houden.
    Bij besluit van 22 mei 2017 heeft het college naar aanleiding van het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar het besluit van 29 juli 2016 heroverwogen en de last herroepen voor wat betreft drie overtredingen en de last niet herroepen ten aanzien van het verwijderen en verwijderd houden van alle veulens (inclusief pony’s en paarden) op de locatie.
    Bij uitspraak van 3 november 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep, voor zover thans van belang, ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 oktober 2018, waar [appellant], bijgestaan door mr. P.J.G. Goumans, advocaat te Nijmegen, en het college, vertegenwoordigd door L. van Zeldert en bijgestaan door mr. S.W. Boot, advocaat te Rotterdam, zijn verschenen.
    Overwegingen
        Inleiding
    1.    [appellant] is eigenaar van het perceel en maat in de [maatschap]. De bedrijfsactiviteiten op het perceel worden uitgevoerd door de maatschap. De bedrijfsactiviteiten bestaan onder meer uit het opfokken van veulens, jaarlingen en twenters tot de leeftijd van drie jaar. Het opfokken houdt het bieden van weidegang, huisvesting en africhting in.
        Volgens het college zijn deze activiteiten in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan op grond waarvan op het perceel grondgebonden agrarische bedrijvigheid is toegestaan.
    Bij het besluit van 29 juli 2016 heeft het college [appellant] gelast om het opgeslagen hooi/kuilgras van de locatie te verwijderen en verwijderd te houden, het stallen van alle agrarische machines op de locatie te staken en gestaakt te houden, het gebruik van de locatie ten behoeve van een agrarisch hulpbedrijf te beëindigen en alle veulens op de locatie te verwijderen en verwijderd te houden. Voorts is gelast iedere met de te nemen maatregelen strijdige uiting op website(s), advertenties, sociale media of anderszins te beëindigen en beëindigd te houden. Bij besluit van 22 mei 2017 heeft het college de laatste twee lasten gehandhaafd.
    2.    Relevante niet in de uitspraak aangehaalde wetsartikelen en planregels zijn opgenomen in een bijlage die onderdeel is van deze uitspraak.
        Openbaarheid van de uitspraak van de rechtbank
        3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank in strijd met het bepaalde in artikel 8:78 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) de uitspraak niet in het openbaar heeft gedaan. Dat blijkt volgens hem al uit de omstandigheid dat de rechtbankuitspraak vermeldt dat de uitspraak is gedaan in aanwezigheid van de griffier, terwijl er verder staat dat de griffier niet in staat was om de uitspraak te ondertekenen. Verder blijkt uit navraag bij de rechtbank dat de uitspraak niet in het openbaar is geschied, aldus [appellant]. Ter zitting heeft hij toegelicht dat een medewerker van de rechtbank hem op 3 november 2017 desgevraagd telefonisch heeft medegedeeld dat de rechtbank de uitspraak niet in het openbaar zal uitspreken, maar dat de uitspraak uitsluitend aan zijn gemachtigde zal worden toegestuurd.
        3.1.    Artikel 8:78 van Awb luidt: "De uitspraak geschiedt in het openbaar."
    3.2    In de uitspraak staat vermeld dat de beslissing in het openbaar is uitgesproken op 3 november 2017. Volgens vaste jurisprudentie gaat de Afdeling ervan uit dat indien in de uitspraak is vermeld dat deze in het openbaar op een bepaalde datum is uitgesproken, daarvan dient te worden uitgegaan. De Afdeling heeft naar aanleiding van het betoog van [appellant] echter aanleiding gezien bij de rechtbank te informeren naar de wijze van openbaarmaking van de uitspraak. Een medewerker van de rechtbank heeft de door [appellant] beschreven werkwijze telefonisch aan de Afdeling bevestigd.
        Aangezien de aangevallen uitspraak, anders dan daarin is vermeld, niet in het openbaar is uitgesproken, concludeert de Afdeling dat niet is voldaan aan artikel 8:78 van de Awb. Dat de griffier verhinderd was de uitspraak te ondertekenen is voor dit oordeel niet van belang. Er is geen reden om aan het niet openbaar maken van de aangevallen uitspraak geen gevolgen te verbinden. Het betreft hier een zaak waarin niet digitaal wordt geprocedeerd maar sprake is van een papieren dossier, dus van een procedure waarin al sinds jaar en dag uitspraken openbaar dienen te worden gemaakt.
        Het betoog slaagt.
        4.    Het hoger beroep is reeds hierom gegrond. Hetgeen voor het overige is aangevoerd tegen de aangevallen uitspraak behoeft geen bespreking meer. De Afdeling zal de aangevallen uitspraak vernietigen en het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar en het beroep tegen het besluit van 22 mei 2017 beoordelen in het licht van de daartegen aangevoerde beroepsgronden.
        Het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar
        5.    [appellant] heeft beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op zijn bezwaar tegen het besluit van 29 juli 2016. Het college heeft op 22 mei 2017 een besluit op zijn bezwaarschrift genomen. Bij dat besluit heeft het college erkend dat het te laat op zijn bezwaarschrift heeft beslist en heeft het een bedrag van € 490,00 voor de verbeurde dwangsommen aan [appellant] toegekend. Uit de stukken blijkt dat [appellant] instemt met de toekenning van dit bedrag. Niet is gebleken dat [appellant] nog belang heeft bij de beoordeling van zijn beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit. De Afdeling zal dit beroep daarom niet-ontvankelijk verklaren.
    Het beroep tegen het besluit van 22 mei 2017
    6.    Uit artikel 6:20, derde lid, van de Awb, in verbinding gelezen met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, volgt dat het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar mede betrekking heeft op het besluit van 22 mei 2017. Het college heeft bij dat besluit de last herroepen voor wat betreft drie overtredingen en de last gehandhaafd voor zover dat ziet op het verwijderen en verwijderd houden van alle veulens (inclusief pony’s en paarden) op de locatie en het beëindigen en beëindigd houden van iedere met de te nemen maatregelen strijdige uiting op website(s), advertenties, sociale media of anderszins.
    7.    [appellant] betoogt dat het college niet bevoegd was handhavend op te treden tegen de opslag van hooi- en kuilgras en het stallen van agrarische machines op het perceel en dat het college ten onrechte niet is ingegaan op zijn bezwaar dat uit de planregels niet volgt dat sprake moet zijn van een zelfstandig en volwaardig grondgebonden bedrijf. [appellant] voert verder aan dat het college niet bevoegd was handhavend op te treden tegen het gebruik van het perceel ten behoeve van het opfokken van paarden. Volgens hem is het opfokken van veulens een grondgebonden agrarische bedrijvigheid en is dit gebruik derhalve toegestaan op grond van het bestemmingsplan. De omstandigheid dat de dieren niet ter plaatse zijn gefokt, betekent volgens [appellant] niet dat er geen sprake is van productiegericht opfokken, omdat het opfokbedrijf feitelijk gezien gericht is op het voortbrengen van een agrarisch product.
    7.1.    In het besluit van 22 mei 2017 heeft het college de last voor zover die ziet op de opslag van hooi- en kuilgras en het stallen van agrarische machines op het perceel ingetrokken. Voor zover het betoog van [appellant] ziet op deze onderdelen van de last behoeft dat geen bespreking.
        Voor zover [appellant] betoogt dat het college ten onrechte niet is ingegaan op zijn bezwaar dat uit de planregels niet volgt dat sprake moet zijn van een zelfstandig en volwaardig grondgebonden bedrijf, mist dat feitelijke grondslag. In het besluit van 22 mei 2017 wordt voor de motivering verwezen naar het verweerschrift van het college in bezwaar. In dat verweerschrift heeft het college inhoudelijk op dit bezwaar gereageerd.
    7.2.    Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Lint Oude Leede 2" rust op het perceel de bestemming "Agrarisch - Agrarisch Bedrijf".
        Op grond van artikel 3.1 van de planregels in samenhang bezien met de verbeelding is op het perceel grondgebonden agrarische bedrijvigheid toegestaan. Grondgebonden agrarische bedrijvigheid is als zodanig niet in het bestemmingsplan gedefinieerd. Wel het begrip ‘agrarische bedrijvigheid’. Hier wordt onder verstaan "bedrijvigheid, geheel of overwegend gericht op het bedrijfsmatig voortbrengen van producten door het telen van gewassen en/of het houden van dieren, waaronder een paardenfokkerij, met uitzondering van paardenhouderij en manege". Onder een grondgebonden agrarisch bedrijf wordt "een veehouderij, akkerbouwbedrijf, tuinbouw- of fruitteeltbedrijf, dat functioneel geheel of hoofzakelijk afhankelijk is van de ter plaatse bij het bedrijf behorende grond als agrarisch productiemiddel, met uitzondering van paardenhouderij en manege" verstaan. Voorts wordt onder paardenfokkerij "een volwaardig aan de grond gebonden agrarisch bedrijf dat zich richt op het bedrijfsmatig, op agrarische productie gericht opfokken, huisvesten en trainen (zadelmak maken) van paarden en pony’s tot een leeftijd van maximaal drie jaar" verstaan.
        Op het perceel worden geen paarden gefokt, maar elders gefokte dieren tot drie jaar opgefokt. Het opfokken van paarden bestaat onder meer uit het bieden van weidegang, huisvesting en africhten.
        Volgens het college is het enkel opfokken van elders gefokte paarden in strijd met de bestemmingsomschrijving omdat op grond van de definitie van het begrip agrarische bedrijvigheid de bedrijvigheid moet zijn gericht op het voortbrengen van een product. Daar wordt met het enkel opfokken van paarden en pony’s niet aan voldaan, aldus het college, omdat de dieren niet op het perceel zijn geboren.
    7.3.    Op grond van de definitie van het begrip ‘agrarische bedrijvigheid’ mogen op het perceel dieren worden gehouden die bedrijfsmatig zijn voortgebracht. Daaronder wordt onder meer een paardenfokkerij begrepen. Volgens de definitie van het begrip ‘paardenfokkerij’ is dat een bedrijf dat zich onder meer richt op het opfokken van paarden. Het college stelt op zich terecht dat uit de definitie van het begrip agrarische bedrijvigheid volgt dat de bedrijvigheid geheel of overwegend moet zijn gericht op het voortbrengen van paarden, maar uit de definitie volgt tevens dat een paardenfokkerij een vorm van agrarische bedrijvigheid is. Onder paardenfokkerij wordt volgens de definitie in het bestemmingsplan immers ook het opfokken van paarden begrepen. De bestemmingsplanregels maken derhalve geen duidelijk onderscheid tussen het fokken en opfokken van paarden. Aangezien op het perceel het houden van dieren is toegestaan en de bestemmingsplanregels geen duidelijk onderscheid maken tussen het fokken en opfokken van paarden, is de Afdeling van oordeel dat de activiteiten van [appellant], bestaande uit het opfokken van paarden die elders zijn geboren tot een leeftijd van drie jaar, kan worden begrepen onder het begrip "agrarische bedrijvigheid" als bedoeld in het bestemmingsplan. Anders dan het college stelt, kan hetgeen op bladzijdes 39 en 82 van de toelichting op het bestemmingsplan staat vermeld niet aan deze conclusie afdoen, omdat aan de toelichting geen bindende betekenis toekomt en de bestemmingsplanregels op zich duidelijk zijn.
        Het college was om die reden derhalve niet bevoegd om handhavend op te treden tegen het gebruik van het perceel ten behoeve van het opfokken van  paarden, daargelaten of sprake is van een volwaardig aan de grond gebonden agrarisch bedrijf.
        Het betoog slaagt.
    8.    [appellant] betoogt verder dat het college in het in bezwaar gehandhaafde besluit ten onrechte heeft beslist op het verzoek van de [maatschap] om medewerking te verlenen aan het doorlopen van een binnenplanse wijzigingsprocedure om toevoeging van de bestemming agrarisch hulpbedrijf op het perceel mogelijk te maken en het doorlopen van een afwijkingsprocedure om de bouw van een bedrijfswoning mogelijk te maken. Volgens [appellant] is het niet mogelijk om in een aan hem gericht besluit te beslissen op een verzoek van de maatschap.
    8.1    Het college heeft in het kader van de vraag of de overtreding kon worden gelegaliseerd in het in bezwaar gehandhaafde besluit van 29 juli 2016 overwogen dat hiervan geen sprake was. Van een besluit op een aanvraag, zoals [appellant] stelt, is dan ook geen sprake.
        Het betoog faalt.
    9.    Nu het college niet bevoegd was handhavend op te treden, behoeven de door [appellant] aangevoerde beroepsgronden inzake het overtrederschap, de duidelijkheid en de hoogte van de last en de strijd met artikel 7:13 van de Awb, geen bespreking.
    Eindconclusie
    10.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar niet-ontvankelijk verklaren en het beroep tegen het besluit van 22 mei 2017 gegrond verklaren, dat besluit vernietigen en het besluit van 29 juli 2016 herroepen.
    11.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Daarbij is niet inbegrepen de door [appellant] gemaakte proceskosten in bezwaar omdat het college die reeds eerder heeft vergoed.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 3 november 2017 in zaak nr. 17/3296;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit niet-ontvankelijk;
    IV.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Pijnacker-Nootdorp van 22 mei 2017, gegrond;
    V.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Pijnacker-Nootdorp van 22 mei 2017, kenmerk 17UIT07106;
    VI.    herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Pijnacker-Nootdorp van 29 juli 2016, kenmerk 16UIT11557;
    VII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Pijnacker-Nootdorp tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.304,00 (zegge: tweeduizend driehonderdvier euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Pijnacker-Nootdorp aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 418,00 (zegge: vierhonderdachttien euro) voor de behandeling van het beroep en hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, griffier.
    w.g. Minderhoud    w.g. Van Driel
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 20 februari 2019
    414-884.
    Bestemmingsplan "Lint Oude Leede 2"
    Artikel 1 luidt:
    "[…].
    agrarische bedrijvigheid:
    bedrijvigheid, geheel of overwegend gericht op het bedrijfsmatig voortbrengen van producten door het telen van gewassen en/of het houden van dieren, waaronder een paardenfokkerij, met uitzondering van paardenhouderij en manege.
    […].
    grondgebonden agrarisch bedrijf:
    een veehouderij, akkerbouwbedrijf, tuinbouw- of fruitteeltbedrijf, dat functioneel geheel of hoofdzakelijk afhankelijk is van de ter plaatse bij het bedrijf behorende grond als agrarisch productiemiddel, met uitzondering van paardenhouderij en manege.
    […].
    paardenfokkerij:
    een volwaardig aan de grond gebonden agrarisch bedrijf dat zich richt op het bedrijfsmatig, op agrarische productie gericht opfokken, huisvesten en trainen (zadelmak maken) van paarden en pony’s tot een leeftijd van maximaal drie jaar.
    paardenhouderij:
    het bedrijfsmatig, niet op agrarische productie gericht houden en stallen van paarden en pony's, met als ondergeschikte nevenactiviteit het fokken, africhten, trainen en berijden van paarden en pony's.
    […]."
    Artikel 3.1 luidt:
    "De voor ‘Agrarisch - Agrarisch Bedrijf’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. grondgebonden agrarische bedrijvigheid;
    b. een intensieve veehouderij ter plaatse van de aanduiding ‘intensieve veehouderij’;
    c. een agrarisch hulpbedrijf ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van agrarisch - agrarisch hulpbedrijf’;
    d. een paardenhouderij ter plaatse van de aanduiding ‘paardenhouderij’;
    e. bedrijfswoningen ter plaatse van de aanduiding ‘bedrijfswoning’ met inbegrip van een beroep aan huis;
    met bijbehorende voorzieningen."
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1 luidt:
    "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    […]."