ECLI:NL:RVS:2018:2307, Raad van State, 11-07-2018, 201707488/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-07-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 oktober 2015 heeft het college een bestuurlijke boete van €12.000,00 aan [appellant] opgelegd.

201707488/1/A3.
  Datum uitspraak: 11 juli 2018
  
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
    
      [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 4 augustus 2017 in zaak nr. 16/2065 in het geding tussen:
    
    
    
      [appellant]
    
    
    
      en
    
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    
    
    
      Procesverloop
    
    
    
      Bij besluit van 14 oktober 2015 heeft het college een bestuurlijke boete van €12.000,00 aan [appellant] opgelegd.
    
    
    
      Bij besluit van 19 februari 2016 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    
    
      Bij uitspraak van 4 augustus 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    
    
      Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 juni 2018, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. M.H.J. van Riessen, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. A. Brandenburg en mr. R. Lo Fo Sang, zijn verschenen.
    
    
    
      Overwegingen
    
    
    1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    
      Inleiding
    
    
    2.    [ appellant] is de eigenaar van de woning op de [locatie], maar houdt daar niet zijn hoofdverblijf. Hij gebruikt de woning als tweede woning. Op 22 juni 2015 hebben toezichthouders van de gemeente de woning bezocht. Daarbij hebben zij geconstateerd dat in de woning toeristen verbleven die de woning via de website www.booking.com voor vier nachten hadden geboekt.
    
    
          Het college heeft [appellant] een bestuurlijke boete van €12.000,00 opgelegd, omdat hij het bepaalde in artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet heeft overtreden door de woning aan de woonruimtevoorraad te onttrekken.
    
    
    
      Tweede woning
    
    
    3. De rechtbank heeft overwogen dat op grond van artikel 26, derde lid, aanhef en onder a, van de Regionale Huisvestingsverordening Stadsregio Amsterdam 2013 (hierna: de Huisvestingsverordening) een tweede woning als bedoeld in artikel 1, onder x, van de Huisvestingsverordening niet onder de reikwijdte van artikel 30, eerste lid, van de Huisvestingswet valt. Vervolgens heeft de rechtbank overwogen dat uit voormeld artikel 1, onder x, volgt dat uitsluitend de eigenaar van de tweede woning gebruik mag maken. Als de woning wordt verhuurd aan derden, kan de woning niet langer worden aangemerkt als een tweede woning. Dat brengt met zich dat de woning niet meer op grond van artikel 26, derde lid, van de Huisvestingsverordening is uitgezonderd van de woonruimtevoorraad als bedoeld in artikel 30, eerste lid, van de Huisvestingswet. Om de woning aan de woonruimtevoorraad te mogen onttrekken, is dan een vergunning als bedoeld in voormeld artikel 30, eerste lid, nodig.
    
    
      3.1.    [
      appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de woning weer onder de woonruimtevoorraad als bedoeld in artikel 30, eerste lid, van de Huisvestingswet valt, omdat de woning aan derden is verhuurd. Daarover voert hij aan dat incidentele vakantieverhuur geen invloed heeft op de status van de woning als tweede woning als bedoeld in artikel 1, onder x, van de Huisvestingsverordening. Volgens [appellant] is het onbegrijpelijk dat een woning ten tijde van vakantieverhuur niet als tweede woning wordt aangemerkt, maar zodra hij als eigenaar gebruik maakt van de woning deze wel weer als tweede woning te gelden heeft. Daarnaast voert [appellant] aan dat de rechtbank ten onrechte uit artikel 1, onder x, van de Huisvestingsverordening heeft afgeleid dat uitsluitend de eigenaar gebruik mag maken van de tweede woning, omdat incidenteel vakantieverhuur op zichzelf genomen niet uitsluit dat de woning als tweede woning wordt gebruikt. [appellant] stelt dat het inherent is aan een tweede woning dat deze niet het hele jaar wordt bewoond of gebruikt. [appellant] betoogt verder dat nergens uit blijkt dat incidenteel vakantieverhuur artikel 26, derde lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingsverordening opzij zet. [appellant] wijst erop dat in de toelichting bij artikel 3.2.1., derde lid, van de Huisvestingsverordening 2016 is uiteengezet dat incidenteel vakantieverhuur niet te verenigen is met een tweede woning. Daaruit volgt volgens [appellant] dat het college kennelijk van oordeel is dat de regelgeving en de daarbij behorende toelichting voorheen niet duidelijk was. Omdat het gaat om een bestraffende sanctie, mag die onduidelijkheid niet voor zijn rekening komen. Tot slot betoogt [appellant] dat het oordeel van de rechtbank innerlijk tegenstrijdig is, omdat zij enerzijds overweegt dat de woning door vakantieverhuur binnen de woonruimtevoorraad wordt geplaatst en anderzijds dat door vakantieverhuur de woning uit de woonruimtevoorraad wordt gehaald.
      
    
    
      3.2.
      Naar volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 22 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3205, valt een tweede woning als bedoeld in artikel 1, onder x, van de Huisvestingsverordening, mede gelet op de daarbij behorende toelichting, slechts onder de in artikel 26, derde lid, van de Huisvestingsverordening neergelegde uitzondering als de woning uitsluitend door de eigenaar wordt bewoond. Vaststaat dat [appellant] de woning aan toeristen verhuurde, zodat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de woning daardoor niet langer als tweede woning kon worden aangemerkt en daarom weer onder de reikwijdte van artikel 30, eerste lid, van de Huisvestingswet viel. Dat [appellant] slechts af en toe de woning aan toeristen verhuurde, maakt het voorgaande niet anders. Zodra [appellant] de woning aan toeristen verhuurde, werd de woning niet langer uitsluitend en duurzaam door de eigenaar gebruikt. De Afdeling volgt het betoog van [appellant] in dit verband dat de overwegingen van de rechtbank zoals weergegeven onder 3. innerlijk tegenstrijdig zijn niet. Zoals hiervoor uiteengezet viel de woning weer onder de woonruimtevoorraad als bedoeld in artikel 30, eerste lid, van de Huisvestingswet, omdat [appellant] als eigenaar niet uitsluitend en duurzaam van de woning gebruik maakte. Gelet hierop en op het feit dat [appellant] zijn hoofdverblijf niet in de woning houdt, had hij krachtens artikel 30, eerste lid, onder a, van de Huisvestingswet een onttrekkingsvergunning nodig om de woning te mogen verhuren aan toeristen en daarmee te onttrekken aan de woonruimtevoorraad.
      
      
            Verder kan uit de toelichting bij artikel 3.2.1., derde lid, van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 niet worden opgemaakt dat het college van oordeel is dat de regelgeving over de tweede woning en vakantieverhuur niet helder is.
      
      
      
            Het betoog faalt.
      
      
      
        Vakantieverhuur
      
      
      
        4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zijn beroep op het beleid van het college over toegestane vakantieverhuur niet slaagt, omdat hij niet voldoet aan de daaraan gestelde voorwaarden.  
      
      
      
            Daarover voert hij aan dat hij hierover via email contact heeft gehad met een jurist van de afdeling toezicht en handhaving van het stadsdeel Zuid en dat hij op basis daarvan erop mocht vertrouwen dat hij de woning incidenteel mocht verhuren aan toeristen. Daarnaast betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte het beleid van het college over toegestane vakantieverhuur niet onredelijk heeft geacht, nu het college daarin ten onrechte onderscheid maakt tussen woningen waarin iemand hoofdverblijf houdt en tweede woningen. Anders dan het college stelt, is sociale binding met de buurt afhankelijk van de persoon en niet of hij al dan niet hoofdverblijf houdt in de woning. Verder heeft het college volgens [appellant] niet onderbouwd dat een eigenaar van een tweede woning minder verantwoordelijkheid neemt en heeft hij evenveel controlemogelijkheden als iemand die hoofdverblijf houdt in een woning, omdat deze ook tijdens de vakantieverhuur afwezig is. Hij wordt als eigenaar van een tweede woning ongelijk behandeld ten opzichte van eigenaren die hoofdverblijf houden in een woning, aldus [appellant].
      
      
    
    
      4.1.
      Vaststaat dat [appellant] niet in de Basisregistratie Personen is ingeschreven op het adres van de woning. Daarnaast staat vast dat [appellant] geen hoofdverblijf houdt in de woning. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in voormelde uitspraak van 22 november 2017, kan als niemand de woning permanent bewoont, reeds daarom geen sprake zijn van vakantieverhuur dat is uitgezonderd van het verbod behoudens vergunning op woningonttrekking als bedoeld in artikel 30 van de Huisvestingswet. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat [appellant] geen geslaagd beroep kan doen op het beleid van het college over toegestane vakantieverhuur.
      
    
    
      4.2.
      Het beroep van [appellant] op het vertrouwensbeginsel slaagt niet. Niet kan worden vastgesteld dat een uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke toezegging is gedaan, die bij [appellant] gerechtvaardigde verwachtingen heeft gewekt. De door [appellant] overgelegde email van de jurist van stadsdeel Zuid van 7 september 2015 dateert van na de geconstateerde overtreding op 22 juni 2015. Daarnaast verzoekt de jurist in de email ter verduidelijking nog een bevestiging van de wijze van gebruik van de woning en of [appellant] de voorkeur geeft aan een vergunning om de woning te kunnen onttrekken aan de woonruimtevoorraad. Daaruit had [appellant] kunnen afleiden dat hij een vergunning nodig had om zijn woning aan toeristen te verhuren. Voor zover de geldende regelgeving [appellant] niet helder was, had het op zijn weg gelegen daarover bij het college nadere toelichting te vragen.
      
    
    
      4.3.
      De rechtbank heeft verder terecht onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 22 november 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AZ2803 overwogen dat het beleid van het college om tweede woningen uit te zonderen van toegestane vakantieverhuur omwille van de leefbaarheid van de omgeving van de desbetreffende woonruimte niet onredelijk moet worden geacht. Het college heeft daaraan in redelijkheid het volgende ten grondslag kunnen leggen. Het college wil met vorenbedoelde uitzondering voorkomen dat buurten ontvolkt raken. Daarnaast heeft vakantieverhuur veel effect op de leefomgeving. In dit verband is van belang dat eigenaren van tweede woningen minder sociale binding met de buurt en minder controlemogelijkheden bij vakantieverhuur hebben. De Afdeling volgt de stellingen van [appellant] dat sociale binding met de buurt afhankelijk is van de persoon en dat hij evenveel controlemogelijkheden over een woning heeft als iemand die aldaar zijn hoofdverblijf houdt niet. Uit het feit dat een persoon eigenaar is van een tweede woning en aldaar geen hoofdverblijf houdt, vloeit logischerwijs voort dat hij slechts een gedeelte van het jaar in de woning zal verblijven. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat een persoon die hoofdverblijf houdt in een woning makkelijker aanspreekbaar is door mensen uit de buurt als de vakantieverhuur uit de hand zou lopen, reeds omdat hij vaker in de woning verblijft. Dat die persoon ten tijde van de vakantieverhuur zelf niet aanwezig is, doet daaraan dan ook niet af. Ook heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat personen die hoofdverblijf houden in een woning in het algemeen meer sociale binding hebben met de buurt, bijvoorbeeld omdat zij in de buurt werken, vrijwilligerswerk doen, deelnemen aan het verenigingsleven, vrienden of familie hebben, of hun eventuele kinderen in de buurt naar school gaan. Daarom heeft een persoon die hoofdverblijf houdt in een woning in zoverre meer belang bij het beperken van het effect van vakantieverhuur op de leefomgeving.  
      
    
    
      4.4.
      Nu het beleid van het college om tweede woningen uit te zonderen van toegestane vakantieverhuur niet onredelijk moet worden geacht, faalt reeds hierom het beroep van [appellant] op het gelijkheidsbeginsel.
      
      
            Het betoog faalt.
      
      
      
        Persoonlijke spullen in de woning
      
      
      
        5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte eraan voorbij is gegaan dat het hoofdargument van het college is dat er geen persoonlijke spullen in de woning zijn aangetroffen.
      
      
      
            Daarover voert hij aan dat uit het rapport van bevindingen blijkt dat de toezichthouders slechts oppervlakkig hebben gekeken en dat hij zijn persoonlijke spullen in kasten heeft opgeborgen.
      
      
    
    
      5.1.
      Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat vaststaat dat [appellant] geen hoofdverblijf in de woning houdt, daarom vakantieverhuur niet was toegestaan en het dan niet meer relevant is of er persoonlijke spullen in de woning aanwezig waren.
      
      
            Het betoog faalt.
      
      
      
        Conclusie
      
      
      6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
      
      7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
        Beslissing
      
      
      
        De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
      
      
      
        bevestigt de aangevallen uitspraak.
      
      
      
        Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
      
      
      
        w.g. Michiels    w.g. Klein
        lid van de enkelvoudige kamer    griffier
      
      
      
        Uitgesproken in het openbaar op 11 juli 2018
      
      
      
        689.
      
      
    
  
  
    BIJLAGE
    
    
      Huisvestingswet
    
    
    
      Artikel 30
    
    
    1. Het is verboden een woonruimte die behoort tot een door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening daartoe met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad aangewezen categorie en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    
    a. aan de bestemming tot bewoning te onttrekken, of voor een zodanig gedeelte aan die bestemming te onttrekken, dat die woonruimte daardoor niet langer geschikt is voor bewoning door een huishouden van dezelfde omvang als waarvoor deze zonder zodanige onttrekking geschikt is;
    
    b. met andere woonruimte samen te voegen;
    
    c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten;
    
    d. te verbouwen tot twee of meer woonruimten.
    
    
      Artikel 85a
    
    
    1. De gemeenteraad kan bij verordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de artikelen 7, eerste en tweede lid, 8, 18, eerste lid, en 30, eerste lid. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
    
    2. De bestuurlijke boete kan niet hoger zijn dan:
    
    a. € 340 voor overtreding van artikel 7, eerste lid;
    
    b. € 7 500 voor overtreding van de artikelen 8, en 18, eerste lid, en
    
    c. € 18 500 voor overtreding van de artikelen 7, tweede lid, en 30, eerste lid.
    
    3. De gemeenteraad stelt bij verordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.
    
    4. In afwijking van het eerste en derde lid treedt het algemeen bestuur van een plusregio als bedoeld in artikel 104 van de Wet gemeenschappelijke regelingen voor de toepassing van die leden in de plaats van de gemeenteraad.
    
    
      Regionale Huisvestingsverordening Stadsregio Amsterdam 2013
    
    
    
      Artikel 26 Werkingsgebied
    
    
    
      […]
    
    
    3. Als woonruimte als bedoeld in artikel 30 van de wet wordt in de gemeente Amsterdam aangewezen alle woonruimte ongeacht huur- of koopprijs met uitzondering van
    
    a. tweede woning huur en tweede woning koop zoals bedoeld in artikel 1 onder w en x; en
    
    b. door burgemeester en wethouders aangewezen woonruimte voor huisvesting van studenten die staan ingeschreven bij een universiteit, een hogere beroepsopleiding of een middelbare beroepsopleiding gevestigd in het gebied van de Stadsregio Amsterdam, alsmede voor promovendi verbonden aan deze instellingen, waarbij sprake is van omzetting van zelfstandige en onzelfstandige woonruimte; en
    
    c. woonruimte op de adressen genoemd in bijlage 6 ‘Adressen Solids’ bij deze verordening.
    
    
      Artikel 27 Reikwijdte vergunningsplicht
    
    
    
      Het is verboden om woonruimte aangewezen in artikel 26, derde tot en met zevende lid zonder vergunning aan bestemming tot bewoning te onttrekken, met andere woonruimte samen te voegen of van zelfstandig in onzelfstandige woonruimte om te zetten.
    
    
    
      Artikel 59 Bestuurlijke boete
    
    
    1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van artikel 7 en artikel 30 van de wet.
    
    2. Burgemeester en wethouders leggen een boete op
    
    a. voor de eerste overtreding van de artikelen genoemd in het eerste lid overeenkomstig kolom A van de in bijlage vijf opgenomen tabel;
    
    b. voor de tweede en volgende overtreding van de artikelen genoemd in het eerste lid binnen drie jaar na de eerste overtreding overeenkomstig kolom B van de in bijlage 5 genoemde tabel.
    
    
      Bijlage 5, behorende bij artikel 59