ECLI:NL:RVS:2019:1075, Raad van State, 10-04-2019, 201805400/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-04-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 oktober 2017 heeft de examencommissie een verzoek van [appellante] om toekenning van een aangepaste toetswijze afgewezen.

201805400/1/A2.
    Datum uitspraak: 10 april 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 23 mei 2018 in zaak nr. 18/608 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de examencommissie beroepsopleiding advocaten.
    Procesverloop
    Bij besluit van 16 oktober 2017 heeft de examencommissie een verzoek van [appellante] om toekenning van een aangepaste toetswijze afgewezen.
    Bij besluit van 9 januari 2018 heeft de examencommissie het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 23 mei 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De examencommissie heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 februari 2019, waar [appellante], bijgestaan door mr. N.J.F. Snoek, advocaat te Amstelveen, en de examencommissie, vertegenwoordigd door mr. M.W.P. de Boer en mr. A.P. Wenting, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellante] volgt sinds september 2015 de beroepsopleiding voor advocaten. Bij brief van 10 juli 2017 heeft zij de examencommissie verzocht om de resterende toetsen van de opleiding op aangepaste wijze te mogen afleggen. [appellante] heeft aan het verzoek ten grondslag gelegd dat zij een chronisch traag werkende schildklier heeft waarvoor zij medicatie gebruikt. Door complicaties met de medicatie heeft [appellante] last van een concentratiestoornis en extreme vermoeidheid.
    2.    De examencommissie heeft het verzoek afgewezen, omdat uit de door [appellante] overgelegde stukken niet blijkt dat vanwege haar medische situatie niet kan worden gevergd dat zij de toetsen op de gebruikelijke wijze aflegt. Uit de verklaringen van twee huisartsen volgt dat [appellante] extra tijd voor de toetsen zou moeten krijgen. Daaraan is al tegemoetgekomen. Ook kan zij gebruik maken van een kleinschalige, rustige toetslocatie en mag zij met behoud van de toetskans afzien van een tweede toets op dezelfde dag. Voor zover [appellante] stelt dat zij proefondervindelijk heeft vastgesteld dat haar duurvermogen tekortschiet om de extra tijd te benutten en daarom andere maatregelen noodzakelijk zijn, heeft zij deze beperking niet aannemelijk heeft gemaakt.
    Aangevallen uitspraak
    3.    De rechtbank heeft overwogen dat artikel 8:4, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bepaalt dat geen beroep kan worden ingesteld tegen besluiten inhoudende de beoordeling van het kennen of kunnen van een kandidaat of leerling die is geëxamineerd of getoetst, dan wel inhoudende de vaststelling van opgaven, beoordelingsnormen of nadere regels voor die examinering of toetsing. Het bestreden besluit gaat over de wijze waarop [appellante] wordt getoetst en bevat nadere regels daarvoor. De toetswijze is ten nauwste verbonden met de beoordeling van het kennen en kunnen. Gelet op de beperkte omvang en aard van de toetsing van de bestuursrechter, kan hetgeen [appellante] heeft aangevoerd over een met het oog op haar functiebeperking adequate toetswijze niet leiden tot een gegrond beroep, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    4.    De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage die aan deze uitspraak is gehecht en daarvan deel uitmaakt.
    5.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het in deze zaak gaat om een in artikel 8:4, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb bedoeld besluit waartegen geen beroep kan worden ingesteld. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van die bepaling volgt dat alleen die gevallen van beroep zijn uitgezonderd, waarin iemand is ‘opgegaan’ voor een proef of een examen, aldus [appellante].
    5.1.    Bij het voorstel van wet van 23 januari 1992 tot wijziging van onder meer de Awb (Kamerstukken II 1991/92, 22 495, nr. 2), is in artikel 8.1.1.1, eerste lid, bepaald dat een belanghebbende tegen een besluit beroep kan instellen bij de rechtbank. In artikel 8.1.1.5, aanhef en onder e, is bepaald dat geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit "inhoudende een beoordeling van het kennen of kunnen van een kandidaat of leerling die ter zake is geëxamineerd of op enigerlei andere wijze is getoetst". Uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze laatste bepaling (Kamerstukken II 1991/92, 22 495, nr. 3, blz. 105) volgt dat deze uitzondering is ontleend aan de voorheen geldende Wet Arob, die in deze uitzondering voorzag omdat beslissingen, inhoudende een examenuitslag of een uitslag op elke andere wijze van toetsen van het kennen of kunnen van een kandidaat of leerling, "zich niet lenen voor beoordeling door de administratieve rechter". In de toelichting is verder vermeld dat aan deze uitzondering geen wijdere strekking dient te worden toegekend dan deze onder de Wet Arob had. Derhalve is de beoordeling van "het kennen of kunnen", bijvoorbeeld bij de uitvoering van de arbeidsongeschiktheidswetgeving, niet uitgezonderd van beroep op de rechtbank. Dat betekent dat alleen die gevallen zijn uitgezonderd waarin iemand is "opgegaan" voor een proef of een examen, aldus de memorie van toelichting.
    Bij nota van wijziging van 12 oktober 1993 (Kamerstukken II 1993/94, 23 258, nr. 5) is het voorstel van wet van 23 januari 1992 gewijzigd en is aan het voorgestelde artikel 8.1.1.5, aanhef en onder e, toegevoegd: "dan wel inhoudende de vaststelling van opgaven, beoordelingsnormen of nadere regels voor die examinering of toetsing,". Blijkens de in de nota opgenomen toelichting zou door het openstellen van beroep tegen besluiten in het voorgestelde artikel 8.1.1.1, ook beroep mogelijk zijn tegen besluiten inhoudende de vaststelling van opgaven, beoordelingsnormen of nadere regels voor de examinering of toetsing (bijvoorbeeld over de toegestane hulpmiddelen bij examens) - alle besluiten van algemene strekking. Dat is niet wenselijk, omdat deze besluiten ten nauwste zijn verbonden met de beoordeling van het kennen en kunnen van de examenkandidaat, welke besluiten - alle beschikkingen - niet vatbaar zijn voor beroep. Bovendien zou de tenuitvoerlegging van een uitspraak van de administratieve rechter lang na afloop van het examen of de toetsing tot grote praktische problemen kunnen leiden. Het is immers vrijwel ondoenlijk om dan nog de examens in het algemeen te herzien en het kan ook de kandidaat die inmiddels aan een vervolgopleiding is begonnen voor grote problemen stellen, aldus de nota van wijziging.
    5.2.    Het besluit van de examencommissie is geen beoordeling van het kennen of kunnen van [appellante]. Evenmin zijn bij het besluit opgaven of beoordelingsnormen vastgesteld. Het betoog spitst zich toe op de vraag of bij het besluit nadere regels voor de examinering of toetsing zijn vastgesteld.
    5.3.    Artikel 15 van het Examenreglement beroepsopleiding advocaten oktober 2015 (hierna: het Examenreglement) biedt de stagiaire met een functiebeperking de mogelijkheid om de examencommissie te verzoeken om de toetsen, in afwijking van de algemeen voorgeschreven toetswijze, te mogen afleggen op een wijze die zo veel als mogelijk is aangepast aan de individuele beperking. De beslissing op het verzoek werkt uitsluitend jegens de aanvrager en is dan ook geen besluit van algemene strekking, maar een beschikking als bedoeld in artikel 1:3, tweede lid, van de Awb. Verder valt niet in te zien dat door een uitspraak van de bestuursrechter over zo’n besluit, in algemene zin toetsen zouden moeten worden herzien en andere kandidaten daardoor voor grote problemen worden gesteld. De beslissing op een verzoek als bedoeld in artikel 15, tweede lid, van het Examenreglement is ook geen besluit van algemene strekking, inhoudende nadere regels voor de examinering of toetsing, dat de wetgever blijkens de hiervoor, onder 5.1, vermelde toelichting van beroep heeft willen uitzonderen.
    5.4.    Gelet op het voorgaande kan het besluit van de examencommissie van 16 oktober 2017 niet worden gerekend tot de besluiten als bedoeld in artikel 8:4, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    6.    Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de door [appellante] in beroep aangevoerde grond beoordelen.
    Beroepsgrond over afwijzing verzoek
    7.    [appellante] heeft in beroep betoogd dat de examencommissie het verzoek om toekenning van een aangepaste toetswijze ten onrechte heeft afgewezen. De examencommissie heeft niet onderkend dat een noodzaak bestaat om de nog af te leggen toetsen mondeling af te nemen. Zij wijst op de overgelegde verklaringen van medisch deskundigen en op informatie van de Schildklier Organisatie Nederland. Uit deze stukken volgt dat haar schildklierproblemen de concentratie verstoren en dat mondelinge toetsen daaraan tegemoetkomen. Dat is niet het geval met de toegekende extra tijd en aangepaste locatie. Het bestreden besluit berust niet op een deugdelijke motivering en is het in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, aldus [appellante].
    Toetsingsmaatstaf
    7.1.    Onder verwijzing naar de uitspraak van 13 juni 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW8205, overweegt de Afdeling dat het de bevoegdheid van de algemene raad van de Nederlandse orde van advocaten is om de wijze van examinering van de beroepsopleiding vast te stellen (zie artikel 3.14 van de Verordening op de Advocatuur). De algemene raad heeft de bevoegdheden betreffende het examen, waaronder die tot het nemen van een besluit als aan de orde, gedelegeerd aan de examencommissie (zie artikel 3, eerste lid, van het Examenreglement). Het is aan de examencommissie om de verschillende bij het nemen van het besluit betrokken belangen tegen elkaar af te wegen. De rechter dient te toetsen of het besluit niet strijdig is met wettelijke voorschriften, dan wel of de afweging van de betrokken belangen niet onredelijk is.
    Overgelegde stukken
    7.2.    [appellante] heeft ter staving van het verzoek verschillende medische verklaringen overgelegd. In de verklaringen van haar voormalige en huidige huisarts is vermeld dat [appellante] door schildklierproblemen en een noodgedwongen overstap op een ander medicijn daartegen, klachten ervaart. Beide artsen verzoeken om toekenning van extra tijd voor de toetsen. In de verklaring van de behandelend endocrinoloog van [appellante] is vermeld dat zij a-specifieke klachten ervaart, die in tijd gerelateerd zijn aan het omzetten van de schildkliermedicatie. De afwijkende bloedwaarden kunnen gepaard gaan met vermoeidheid en concentratiestoornissen, aldus die verklaring.
    7.3.    In bezwaar zijn adviezen uitgebracht door de medisch adviseurs A.C.J. Wever, ingeschakeld door de examencommissie, en M.M.F. Timmerhuis en P.A.M. Marijnen, ingeschakeld door [appellante]. Volgens Wever bestaat geen aanleiding voor verdergaande aanpassingen dan die reeds getroffen zijn. De verklaringen van de huisartsen onderschrijven niet dat [appellante] niet in staat is om met extra toetstijd de toetsen op de reguliere, digitale wijze af te leggen. Verder is niet duidelijk waarom een mondelinge toets voor [appellante] het meest geschikt is, zoals zij stelt. Een mondelinge toets kan problematisch zijn voor een kandidaat die last heeft van traagheid en concentratieproblemen, omdat in korte tijd, onder andermans regie en onder hoogspanning moet worden gepresteerd. Bij de reguliere digitale toets heeft de kandidaat de regie en kan hij de volgorde van de vragen zelf bepalen. Verder kunnen de klachten van [appellante] niet worden geobjectiveerd. [appellante] stelt enerzijds dat zij trager en minder geconcentreerd is, maar anderzijds ook dat zij de gelegenheid heeft om tussen haar eigen werkzaamheden als advocaat door voldoende rust te nemen en dat de klachten geen reden zijn om zittingen bij de rechtbank te vermijden. Daaruit blijkt dat [appellante] zich goed kan concentreren, al kost dit meer moeite en moet zij na inspanning meer rust nemen, aldus Wever. Volgens Timmerhuis heeft Wever nagelaten om de medische beperkingen te duiden met behulp van een functionele mogelijkhedenlijst. Wever interpreteert zelf de consequenties van de klachten voor de belastbaarheid tijdens een examen. Dat ligt buiten haar competentie. Wever is bovendien geen advocaat en kan niet bekend zijn met de inhoud van het werk en de belasting daarvan. Dat de regie bij een mondeling examen niet bij de kandidaat ligt, is geen medisch argument en heeft niets te maken met medische beperkingen. [appellante] kan zich bij een mondeling examen beter uitdrukken, aldus Timmerhuis. Marijnen heeft zich achter het advies van Timmerhuis geschaard. Veel voorkomende symptomen van de door [appellante] ervaren problemen zijn gelegen in geheugen-, angst-, paniek- en stemmingsstoornissen. Verder is verlenging van de examenduur geen adequate oplossing voor mensen met een verstoorde energiehuishouding. Deze zijn juist gebaat bij een kortere examenduur en mondelinge examens, aldus Marijnen.
    Standpunt examencommissie
    7.4.    De examencommissie heeft zich op het standpunt gesteld dat uit artikel 15, tweede lid, van het Examenreglement niet volgt dat een stagiaire met een functiebeperking steeds de volgens de stagiaire meest ideale toetswijze moet worden toegekend. De mogelijkheid om de toetswijze aan te passen, wordt begrensd door de aard en het doel van de toetsing, de vraag of de gevraagde aanpassing de gestelde belemmering kan wegnemen, en de organisatorische mogelijkheden en belastbaarheid van de opleiding. Een toets is een vergelijkend meetinstrument ten opzichte van andere kandidaten, en vormt naar zijn aard een drempel. De mogelijkheid om een andere toetswijze toe te kennen, is slechts bedoeld om oneigenlijke drempels weg te nemen, die los staan van de inhoud van de toets. Dat de reguliere toetswijze niet de meest ideale is, of niet de beste resultaten oplevert, is op zichzelf geen reden om tot aanpassing over te gaan. De examencommissie betwist niet dat [appellante] klachten ervaart met betrekking tot traagheid, vermoeidheid en concentratieproblemen. Deze klachten hebben geleid tot toekenning van meer toetstijd, een rustigere toetslocatie en de mogelijkheid om met behoud van de toetskans af te zien van een tweede toets op dezelfde dag. Vraag is of verdergaande aanpassingen noodzakelijk zijn.
    Ter beantwoording daarvan is de examencommissie allereerst ingegaan op de vraag in hoeverre de gestelde beperkingen het gevolg zijn van de problemen met de schildklier. Volgens de examencommissie is het zeer aannemelijk dat de klachten ten aanzien van traagheid, vermoeidheid en concentratiestoornissen samenhangen met de schildklierproblemen, maar geldt dat niet voor de gestelde problemen met de interpretatie van toetsvragen en het beantwoorden van multiple-choice vragen.
    De examencommissie heeft zich vervolgens voor de vraag gesteld welke voor toetsing relevante functiebeperking [appellante] aannemelijk heeft gemaakt. [appellante] stelt dat de vermoeidheidsklachten leiden tot beperking van haar duurvermogen. Dat vindt de examencommissie op zichzelf zeer navolgbaar, en daarom is [appellante] vrijgesteld van een tweede toets op dezelfde dag. Dat het duurvermogen te beperkt is om één reguliere toets af te leggen, volgt volgens de examencommissie echter niet uit de beschikbare stukken. [appellante] stelt dit proefondervindelijk te hebben ervaren, maar de eigen overtuiging is niet voldoende om aan te nemen dat het onmogelijk is om, met de getroffen aanpassingen, een reguliere toets af te leggen. Over de concentratie- en geheugenstoornissen heeft de examencommissie opgemerkt dat dat geen functiebeperkingen zijn als bedoeld in artikel 15, tweede lid, van het Examenreglement. Deze problemen zien niet alleen op de toetsing, maar des te meer op de voorbereiding daarvan. Aanpassing van de toetswijze ondervangt deze problemen dan ook niet.
    Verder is de examencommissie ingegaan op de vraag in hoeverre de gestelde beperkingen betrekking hebben op de toetswijze. De klachten over de concentratie- en geheugenstoornissen hebben niet slechts betrekking op de toetswijze, maar ook op de inhoud. Dat geldt ook voor de klachten met betrekking tot interpretatie van toetsvragen en de beantwoording van multiple-choice vragen.
    Hoewel aannemelijk is dat [appellante] zich niet optimaal voelt en toetsen om uiteenlopende redenen als vermoeiend ervaart, is niet aannemelijk dat een enkele toets te lang is en daardoor de noodzaak bestaat een kortere toets aan te bieden, aldus de examencommissie.
    Beoordeling
    7.5.    De examencommissie heeft ten aanzien van het verzoek als bedoeld in artikel 15, tweede lid, van het Examenreglement, in redelijkheid tot uitgangspunt van beoordeling kunnen nemen dat een toets wordt afgenomen op de reguliere wijze zoals beschreven in het toetsplan, tenzij aannemelijk is dat een aangepaste toetsvoorziening noodzakelijk is wegens een door chronische ziekte of handicap veroorzaakte beperking. Het standpunt van de examencommissie, dat de mogelijkheid om de toetswijze aan te passen wordt begrensd door de aard en het doel van de toetsing, door de vraag of de gevraagde aanpassing de gestelde belemmering kan wegnemen, en door de organisatorische mogelijkheden en belastbaarheid van de opleiding, is daarbij niet onredelijk te achten.
    7.6.    De examencommissie heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat uit de door [appellante] overgelegde stukken niet volgt dat haar klachten een zodanige beperking veroorzaken, dat zij nog slechts mondelinge toetsen kan afleggen. In de verklaringen van de huisarts en voormalig huisarts van [appellante] wordt juist verzocht om extra toetstijd bij de reguliere toetswijze, die haar reeds is toegekend. Dat in de verklaringen van Timmerhuis en Marijnen is vermeld dat [appellante] zich bij een mondelinge toets beter kan uitdrukken, en dat mensen met een verstoorde energiehuishouding baat hebben bij mondelinge toetsen, brengt niet met zich dat het voor [appellante] onmogelijk is om de toets op de reguliere wijze af te leggen, met inachtneming van de eerder toegekende aanpassingen. Voorts heeft de examencommissie ter zitting bij de Afdeling toegelicht dat het een misvatting is dat een mondelinge toets minder intensief is. Bij een mondelinge toets moet in een uur dezelfde hoeveelheid examenstof worden getoetst als bij een reguliere toets, waarvoor de kandidaat drie uur de tijd heeft.
    7.7.    Nu [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat het noodzakelijk is de toetsen mondeling af te leggen, bestaat geen grond voor het oordeel dat de examencommissie niet in redelijkheid tot haar besluit heeft kunnen komen. Dat betekent dat de examencommissie het verzoek mocht afwijzen.
    Het betoog faalt.
    Slotsom
    8.    [appellante] heeft in hoger beroep terecht aangevoerd dat de rechtbank, in navolging van hetgeen de examencommissie daarover in beroep naar voren heeft gebracht, niet heeft onderkend dat het beroepen besluit geen besluit is als bedoeld in artikel 8:4, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb. Dat leidt echter niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak, omdat de rechtbank het beroep terecht, zij het op onjuiste gronden, ongegrond heeft verklaard. Het hoger beroep is daarom ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    9.    De Afdeling ziet in het voorgaande aanleiding om de examencommissie op na te melden wijze te veroordelen tot vergoeding van de proceskosten van het hoger beroep.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.    veroordeelt de examencommissie beroepsopleiding advocaten tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.024,00 (zegge: duizendvierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    III.    gelast dat de Examencommissie Beroepsopleiding Advocaten aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 253,00 (zegge: tweehonderddrieënvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Baart, griffier.
    w.g. Hagen    w.g. Baart
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 10 april 2019
    799.
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 8:4, derde lid
    Geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit:
    a. […]
    b. inhoudend een beoordeling van het kennen of kunnen van een kandidaat of leerling die ter zake is geëxamineerd of op enigerlei andere wijze is getoetst, dan wel inhoudende de vaststelling van opgaven, beoordelingsnormen of nadere regels voor die examinering of toetsing,
    c. […].
    Verordening op de advocatuur
    Artikel 3.14
    1. De algemene raad stelt een opleidingsreglement vast, waarin de inhoud van de beroepsopleiding advocaten, de cursusonderdelen, de omvang ervan en de opleidingsmaatregelen zijn opgenomen. De eindtermen, de exameneisen en het curriculum van de beroepsopleiding advocaten zijn daaronder begrepen. In het opleidingsreglement kunnen de taken van een uitvoeringsorganisatie als bedoeld in artikel 3.23, worden opgenomen en bevoegdheden betreffende het onderwijs worden gedelegeerd.
    2. De algemene raad stelt een examenreglement vast met regels over de inrichting en de organisatie van het examen, de wijze en tijdstippen waarop daaraan kan worden deelgenomen, de wijze waarop het examen wordt afgenomen en de instelling, samenstelling en taken van de examencommissie en de delegatie van bevoegdheden betreffende het examen aan de examencommissie.
    Examenreglement beroepsopleiding advocaten oktober 2015
    Artikel 15
    1. De onderdelen van de opleiding worden getoetst op de wijze zoals aangegeven in het toetsplan, dat voor elke cursuscyclus gepubliceerd zal zijn in de voor die cyclus geldende digitale leeromgeving. Het toetsplan wordt opgesteld door de examencommissie.
    2. Een stagiaire met een functiebeperking kan bij de examencommissie een verzoek indienen om gelegenheid te krijgen de toetsen op een zo veel mogelijk aan zijn individuele beperking aangepaste wijze af te leggen (verlenging van de standaardduur van de toetsing en/of gebruik van hulpmiddelen en/of aanpassing van de toetsvorm). De examencommissie kan, met schriftelijke toestemming van de stagiaire, advies inwinnen bij derden alvorens op dit verzoek te beslissen.