ECLI:NL:RVS:2016:2375, Raad van State, 31-08-2016, 201507957/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-08-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 juli 2014 heeft het college het verzoek van [appellant] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) niet in behandeling genomen, omdat de gevraagde stukken geen bestuurlijke aangelegenheid betreffen.

201507957/1/A3.
    Datum uitspraak: 31 augustus 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 9 september 2015 in zaak nr. 15/472 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Oldenzaal.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 1 juli 2014 heeft het college het verzoek van [appellant] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) niet in behandeling genomen, omdat de gevraagde stukken geen bestuurlijke aangelegenheid betreffen.
    
    Bij besluit van 13 januari 2015 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 1 juli 2014, onder verbetering van de formulering, in stand gelaten.
    
    Bij uitspraak van 9 september 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 juli 2016, waar [appellant], vertegenwoordigd door ing. M.J.M. Bergers, werkzaam bij Bergers Rechtsbijstand, en het college, vertegenwoordigd door D.A. Cohen, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Wet- en regelgeving
    
    1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
    
    Ingevolge het tweede lid vermeldt de verzoeker bij zijn verzoek de bestuurlijke aangelegenheid of het daarop betrekking hebbend document, waarover hij informatie wenst te ontvangen.
    
    Verzoek en besluitvorming
    
    2. Bij brief van 5 juni 2014 heeft [appellant] het college op grond van de Wob verzocht om openbaarmaking van "alle documentatie betrekking hebbende op uw ondernemingsraad (denk hierbij o.a. aan de notulen, OR jaarverslag, de agenda voorafgaand aan de vergaderingen etc.) over het jaar 2012 en 2013".
    
    Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 1 juli 2014 heeft het college het verzoek afgewezen, omdat de documenten geen betrekking hebben op een bestuurlijke aangelegenheid. Daartoe heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de ondernemingsraad (hierna: OR) geen jaarverslagen opmaakt en de gevraagde notulen en agenda’s geen relatie hebben met het beleid of de interne organisatie van het college. Het gaat om stukken van derden die geen betrekking hebben op een bestuurlijke aangelegenheid. Dat die stukken toevallig in het archief van het college berusten, maakt dit volgens het college niet anders.
    
    Aangevallen uitspraak
    
    3. De rechtbank heeft het beroep niet-ontvankelijk verklaard wegens misbruik van recht, omdat [appellant] en zijn gemachtigde Bergers rechten en bevoegdheden zodanig evident hebben aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waarvoor zij zijn gegeven. Het doel is slechts geweest dat [appellant] een proceskostenvergoeding zou verkrijgen en het college aan hem de maximale dwangsom zou verbeuren. Hierbij is volgens de rechtbank van belang dat het procesgedrag in deze zaak blijk geeft van handelingen waarvan Bergers geweten moet hebben dat die een (tijdige) besluitvorming onnodig konden bemoeilijken. Volgens de rechtbank heeft [appellant] een zeer ruim Wob-verzoek ingediend. In het bezwaarschrift heeft Bergers namens [appellant] vermeld dat op grond van de Wob is verzocht om "het OR jaarverslag over 2012 en 2013, notulen en agenda van de OR". Eerst na de hoorzitting van de commissie bezwaarschriften van de gemeente Oldenzaal, waar [appellant] noch zijn gemachtigde is verschenen, en na ontvangst van het advies van die commissie heeft Bergers namens [appellant] aanvullende bezwaargronden ingediend waarin hij heeft benadrukt dat is verzocht om "alle documentatie betrekking hebbende op de OR". In verband met de ontvangst van de aanvullende bezwaargronden heeft het college de termijn voor het afgeven van een besluit op bezwaar verdaagd. Op 2 januari 2015 heeft Bergers namens [appellant] per fax een ingebrekestelling verstuurd. Voorts heeft de rechtbank overwogen, dat haar ambtshalve bekend is dat [appellant] en zijn gemachtigde Bergers veel procedures voeren naar aanleiding van besluitvorming over Wob-verzoeken en over het niet tijdig nemen van besluiten, en derhalve goed op de hoogte zijn van het ten aanzien van zulke procedures geldende recht. De rechtbank is tevens ambtshalve bekend met een beroepszaak naar aanleiding van een verzoek van Bergers om openbaarmaking van alle documenten over 2012 en 2013 met betrekking tot de ondernemingsraad van een andere gemeente. In die procedure werd Bergers bijgestaan door een (andere) jurist als gemachtigde. Ten slotte is de rechtbank ambtshalve bekend met een zaak over een vergelijkbaar Wob-verzoek dat later is gepreciseerd. Ter zitting kon niet worden verklaard waarom de inhoud van die genoemde Wob-verzoeken anders is dan dit verzoek. Gelet op deze geschetste gang van zaken, in samenhang met genoemde omstandigheden, zijn zwaarwichtige gronden aanwezig voor het oordeel dat misbruik van recht is gemaakt, aldus de rechtbank.
    
    Hoger beroep
    
    4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zich misbruik van recht voordoet. Hij voert hiertoe allereerst aan dat het beroep op misbruik van recht door het college voor het eerst ter zitting is gedaan, dat zijn gemachtigde verhinderd was ter zitting te verschijnen en dat de aldaar als zijn gemachtigde verschenen D.J.H. Dijkstra niet in staat was adequaat te reageren op dat beroep. Voorts voert [appellant] aan dat hij een redelijk doel nastreeft met zijn verzoek, omdat hij bezig is met drie onderzoeken over de OR, kerstpakketten en personeelsuitjes van overheidsorganen. Afgeronde onderzoeken publiceert hij op zijn website openbarebesluiten.nl. Voorts is de situatie in deze zaak volgens [appellant] niet vergelijkbaar met die van de uitspraak van de Afdeling van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4135. Hierbij is van belang dat het hem vrijstaat een ruim geformuleerd verzoek in te dienen, dat hij de aanvullende gronden in bezwaar juist heeft ingediend om het college te behoeden voor een onjuist besluit, dat hij met het verzenden van een ingebrekestelling heeft gewacht tot na de jaarwisseling en dat hij met zijn verzoek niet tot doel had dwangsommen te incasseren hetgeen in deze zaak ook niet aan de orde is. Voorts is van belang dat zijn verzoek niet is verstopt in een ander verzoek, dat er geen andere wettelijke regeling is op grond waarvan hij de gevraagde stukken kan krijgen, dat hij de juiste postadressen en zaakskenmerken van het college heeft gebruikt en dat zijn gemachtigde niet procedeert op basis van "no-cure no-pay", aldus [appellant].
    
    4.1. Zoals uit de uitspraak van de Afdeling van 19 november 2014 volgt, zijn zwaarwichtige gronden vereist om tot het oordeel te komen dat een beroepsgerechtigde misbruik heeft gemaakt van een wettelijke bevoegdheid. Slechts als daarover geen enkele twijfel bestaat volgt niet-ontvankelijkverklaring. Naar het oordeel van de Afdeling kan uit de door de rechtbank in aanmerking genomen omstandigheden niet worden afgeleid dat [appellant], of zijn gemachtigde Bergers, de bevoegdheid om het Wob-verzoek in te dienen en tegen de afwijzing daarvan rechtsmiddelen aan te wenden heeft gebruikt zonder redelijk doel of uitsluitend om ten laste van de overheid geldsommen te incasseren. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat [appellant] aannemelijk heeft gemaakt dat hij de desbetreffende documenten heeft opgevraagd in het kader van een onderzoek naar de uitoefening van bevoegdheden door ondernemingsraden binnen gemeenten. In het kader van dat onderzoek heeft hij achttien Wob-verzoeken gedaan in verschillende gemeenten, waarvan zeventien verzoeken zijn gehonoreerd. Ter zitting bij de Afdeling heeft Bergers toegelicht dat het verschil tussen het hier aan de orde zijnde Wob-verzoek en het vergelijkbare Wob-verzoek in een andere gemeente, is dat laatstgenoemd verzoek is gepreciseerd omdat daarom door het betrokken bestuursorgaan was verzocht. Bergers heeft verder toegelicht dat de resultaten van onderzoeken als die van [appellant] vaak media-aandacht trekken. Artikelen die in de media zijn gepubliceerd naar aanleiding van tips van [appellant], of tips van derden, publiceert [appellant] op zijn website, evenals zijn afgeronde onderzoeken. Voorts heeft [appellant], anders dan de rechtbank heeft overwogen, een duidelijk verzoek ingediend waarop het college afdoende heeft kunnen reageren. In de aanvullende bezwaargronden is het verzoek bovendien herhaald voor het geval het naar aanleiding van het bezwaarschrift, anders dan bedoeld was opgevat. De formulering daarvan komt overeen met het initiële verzoek. Wat betreft de indiening van aanvullende bezwaargronden na de ontvangst van het advies van de commissie bezwaarschriften wordt overwogen dat dit de procedure weliswaar heeft vertraagd, maar dat het college die indiening zelf niet als verwarrend of belemmerend heeft ervaren en daarbij de mogelijkheid heeft benut de termijn voor het nemen van een besluit op bezwaar te verdagen. Het stond [appellant] voorts vrij het college een ingebrekestelling te sturen toen de besluittermijn was verstreken, hetgeen Bergers namens hem op 2 januari 2015 heeft gedaan. Het college heeft vervolgens binnen twee weken een besluit genomen en de aanvullende bezwaargronden bij het besluit van 13 januari 2015 betrokken. Gelet hierop kan op basis van de beschikbare gegevens in dit geval niet worden vastgesteld dat voor het gedrag van [appellant] of zijn gemachtigde Bergers geen andere plausibele verklaring kan worden gegeven dan dat hij beoogde ten laste van de overheid dwangsommen en proceskosten te incasseren en aldus misbruik heeft gemaakt van een wettelijke bevoegdheid.
    
    Het betoog slaagt.
    
    5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak komt voor vernietiging in aanmerking. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling alsnog de bij de rechtbank aangevoerde beroepsgrond bespreken.
    
    Beroep
    
    6. [appellant] betoogt dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat zijn verzoek om documenten geen betrekking heeft op een bestuurlijke aangelegenheid. Hij voert hiertoe aan dat het begrip ‘bestuurlijk’ in artikel 3 van de Wob betrekking heeft op het openbaar bestuur in al zijn facetten. Het college heeft miskend dat documenten en andere vastgelegde gegevens die betrekking hebben op de OR moeten worden aangemerkt als documenten betreffende een bestuurlijke aangelegenheid, aldus [appellant].
    
    6.1. Ingevolge artikel 3, tweede lid, van de Wob vermeldt de verzoeker bij zijn verzoek de bestuurlijke aangelegenheid of het daarop betrekking hebbende document waarover hij informatie wenst te ontvangen. Gelet op het doel van de Wob houdt het begrip ‘bestuurlijk’ in: het openbaar bestuur in al zijn facetten. Het betreft niet alleen het externe optreden van het bestuur, maar ook de interne organisatie. De Afdeling verwijst hiervoor naar rechtsoverweging 2.1 van haar uitspraak van 9 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:659. De documenten betreffende de OR waar [appellant] om heeft verzocht betreffen de interne organisatie van de gemeente Oldenzaal en moeten derhalve worden aangemerkt als documenten over een bestuurlijke aangelegenheid in de zin van de Wob.
    
    Het betoog slaagt.
    
    7. Het beroep is gegrond. Het besluit van 13 januari 2015 moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 3, eerste lid, van de Wob. Het college dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
    
    8. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit op het bezwaar van [appellant] slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
    9. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 9 september 2015 in zaak nr. 15/472;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Oldenzaal van 13 januari 2015, kenmerk:
    
    INT-14-00472;
    
    V. bepaalt dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    
    VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Oldenzaal tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1984,00 (zegge: negentienhonderdvierentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Oldenzaal aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 415,00 (zegge: vierhonderdvijftien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. A.B.M. Hent, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Veenboer, griffier.
    
    w.g. Slump w.g. Veenboer
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 31 augustus 2016
    
    730.