ECLI:NL:RBMNE:2025:2436, Rechtbank Midden-Nederland, 21-05-2025, 24/4759
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2025-05-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bestuurlijke boete opgelegd vanwege vier overtredingen van de Wet kinderopvang (Wko). Geen structurele herstelmaatregelen genomen om verdere overtredingen te voorkomen, waardoor geen reden is voor verdere matiging. Wel overschrijding van de redelijke termijn.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 24/4759 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 mei 2025 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] B.V., uit [vestigingsplaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. R.M. Kroese),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht 
    (gemachtigde: mr. N. Verkerk en L. Dehimi).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    1. In het besluit van 31 juli 2023 (primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd vanwege vier overtredingen van de Wet kinderopvang (Wko). Er is een boete opgelegd van € 5.000,-, omdat gedurende een hele dag een beroepskracht te weinig is ingezet. Er is een boete van € 2.500,-, opgelegd omdat minder dan een dagdeel een beroepskracht te weinig is ingezet. Daarnaast is twee keer een boete van € 2.500,-, omdat op twee dagen bij afwijking van de beroepskracht-kind ratio (Bkr) niet ten minste de helft van het aantal benodigde beroepskrachten is ingezet. De bestuurlijke boete bedraagt in totaal € 12.500,-.
    
    2. In het besluit van 23 mei 2024 heeft het college het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit gegrond verklaard en het primaire besluit gedeeltelijk herroepen, in die zin dat de boete is verlaagd met 10% tot een bedrag van € 11.250,-. 
    
    3. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
    
    4. De rechtbank heeft het beroep op 9 april 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van het college. 
    
  
  
    Totstandkoming besluit
    
    5. [eiseres] is gevestigd aan de [adres] te [plaats] . Het kindcentrum heeft 58 kindplaatsen. De opvang vindt plaats in vier stamgroepen: [stamgroep 1] , [stamgroep 2] , [stamgroep 3] en [stamgroep 4] . Op 2 november 2022 hebben toezichthouders van de Inspectie kinderopvang de locatie geïnspecteerd. De toezichthouders hebben geconstateerd dat in het pedagogische beleidsplan onvoldoende concreet is beschreven wat het beleid is ten aanzien van het samenvoegen van stamgroepen en wat het wenbeleid is als kinderen naar een nieuwe stamgroep gaan. Daarnaast is geconstateerd dat op twee dagen niet minimaal de helft van het aantal benodigde beroepskrachten is ingezet gedurende de pauzemomenten. 
    
    6.  Eiseres heeft op 16 februari 2023 haar zienswijze gegeven op het concept rapport. Op 22 februari 2023 is het inspectierapport definitief vastgesteld. 
    
    7. Op 21 maart 2023 is aan eiseres het voornemen kenbaar gemaakt om een bestuurlijke boete op te leggen naar aanleiding van de op 2 november 2022 geconstateerde overtredingen. 
    
    8. Op 4 april 2023 heeft eiseres haar zienswijze ingediend op het voornemen. 
    
    9. Op 15 juni 2023 heeft het college voor een deel van de geconstateerde overtredingen aanwijzingen gegeven om maatregelen te treffen om de geconstateerde overtredingen te beëindigen. 
    
    10. Daarna heeft de besluitvorming plaatsgevonden zoals genoemd in de inleiding.
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    11. Tussen partijen is niet in geschil dat eiseres in overtreding is geweest van de artikelen 1.49 en 1.50 van de Wko en artikel 7 van het Besluit kwaliteit kinderopvang (het Besluit). Eiseres betwist ook niet dat op grond van artikel 1.72 van de Wko een boete voor deze overtredingen kan worden opgelegd. Het voorgaande betekent dat de rechtbank nog uitsluitend de hoogte van de boete beoordeelt. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    12. De rechtbank is van oordeel dat het college de bestuurlijk boete niet verder had moeten matigen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Structurele herstelmaatregelen
      
    
    
    13. Eiseres voert aan dat het college de totale boete van € 11.250,- ten onrechte niet heeft gematigd met 35%, dan wel 25%. Eiseres heeft tijdig adequate herstelmaatregelen getroffen, waarmee wordt voorkomen dat er opnieuw een overtreding zal plaatsvinden van de Wko. Alle locaties zijn geïnstrueerd om in het geval van een personeelstekort vaste invalskrachten in te zetten, individuele kinderen af te bellen of een groep te sluiten. Dat structurele herstelmaatregelen zijn getroffen blijkt uit de omstandigheid dat er geen nieuwe overtredingen meer zijn geconstateerd. 
    
    14. Over de herstelmaatregelen die eiseres heeft verricht, overweegt de rechtbank dat inspanningen ter voorkoming van verdere overtredingen die zijn verricht ná de overtreding van betekenis kunnen zijn voor de beoordeling of de opgelegde boete, gelet op de individuele omstandigheden, evenredig is. Van belang daarbij is of adequate maatregelen zijn genomen om nieuwe overtredingen te voorkomen en of deze maatregelen zeer snel na het constateren van de overtreding uit eigen beweging zijn genomen. De rechtbank verwijst naar en sluit aan bij de eerdere rechtspraak hierover.
    
    15. Het college erkent de positieve ontwikkeling. Hoewel er volgens het college geen sprake was van concrete herstelmaatregelen, is de boete uit coulance met 10% gematigd. De rechtbank overweegt dat de omstandigheid dat er geen overtredingen meer zijn vastgesteld en uit de stukken volgt dat kinderen zijn afgebeld, niet betekent dat eiseres structurele herstelmaatregelen heeft genomen. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij daadwerkelijk nieuwe maatregelen heeft genomen waarmee het risico wordt ondervangen dat in de toekomst opnieuw een overtreding zal plaatsvinden. Dat de medewerkers opnieuw geïnstrueerd zijn over de bestaande regels, is zonder nadere onderbouwing of concretisering, onvoldoende om aan te nemen dat herstelmaatregelen zijn getroffen zoals bedoeld in de rechtspraak, die een matiging van de boete kunnen rechtvaardigen. Er is daarom geen reden tot verdere matiging. De beroepsgrond slaagt niet.
    
    
      
        Overtreding 20 oktober 2022 [stamgroep 4] en 27 oktober 2022 [stamgroep 1]
      
    
    
    16. Eiseres vraagt de rechtbank om de tijdsduur van de bkr-overtreding vast te stellen. Volgens eiseres stelt het college ten onrechte dat de overtreding op stamgroep [stamgroep 4] van 9.10 uur tot 17.10 uur heeft geduurd, in totaal 8 uur. De overtreding op stamgroep [stamgroep 1] is ten onrechte vastgesteld van 10.05 tot 14.30 uur, in totaal 4 uur en vijfentwintig minuten. Het college mocht volgens eiseres niet de tijden 13.30 tot 14.30 uur meetellen, omdat op dat moment volgens het pedagogisch werkplan mocht worden afgeweken van de bkr. Als deze periode niet meegeteld wordt, is er sprake van een overtreding bij [stamgroep 4] van zes uur en dertig minuten. Dit is nog steeds een overtreding van meer dan de helft van de totale duur van een opvangdag van 11 uur. Ten aanzien van de overtreding bij [stamgroep 1] bedraagt de duur slechts twee uur en vijfentwintig minuten. Deze overtreding heeft in dat geval ook nog steeds minder dan een dagdeel geduurd. Eiseres vraagt de rechtbank desondanks de duur in rechte vast te stellen, omdat de tijdsduur van een bkr-overtreding relevant is voor de evenredigheidsbeoordeling. 
    
    17. De rechtbank is van oordeel dat het college terecht heeft aangenomen dat de overtreding bij [stamgroep 4] acht uur heeft geduurd. De overtreding bij [stamgroep 1] is ook terecht vastgesteld op vier uur en vijfentwintig minuten. In het pedagogisch werkplan is opgenomen dat de uren van 13.30 tot 14.30 uur de uren zijn waarin van de bkr kan worden afgeweken. De overtreding start op het moment dat het laatst gebrachte kind arriveert. Dit was bij [stamgroep 4] om 9.10 uur en bij [stamgroep 1] om 10.05 uur. De bkr wordt op dat moment meteen overtreden en de overtreding wordt bij [stamgroep 4] pas om 17.10 uur opgeheven. Bij [stamgroep 1] wordt de overtreding om 14.30 uur opgeheven. Er is gedurende al die tijd te weinig begeleiding. In dit geval telt ook de periode mee waarin mag worden afgeweken van de bkr omdat er geen sprake was van het tijdelijk niet voldoen, als bedoeld in artikel 7, vierde lid, van het besluit, terwijl de rest van de dag wel aan de bkr werd voldaan. Gezien het gewicht van het te beschermen belang van de norm, die bedoeld is om de veiligheid en het welzijn van zeer jonge, volledig afhankelijke kinderen te waarborgen, acht de rechtbank het uitgangspunt van een boete van € 5.000,- bij normale verwijtbaarheid passend voor een overtreding die langer dan een dagdeel duurt. De boete voor de overtreding bij [stamgroep 1] is vastgesteld op € 2.500,- , omdat de overtreding minder dan een dagdeel heeft geduurd. De rechtbank ziet geen aanleiding om de boetes verder te matigen vanwege de duur van de overtredingen. Weliswaar kan de duur van belang zijn, maar de ernst van de overtreding staat voorop. Het gaat erom dat er te weinig beroepskrachten beschikbaar waren, wat tekort doet aan de veiligheid en het welzijn van de opgevangen jonge kinderen. 
    
    
      
        De redelijke termijn
      
    
    
    18. Eiseres voert aan dat het voornemen voor de bestuurlijke boete dateert van 21 maart 2023. De bezwaarfase heef in totaal één jaar en 3 maanden geduurd. Op 21 maart 2025 is de redelijke termijn van twee jaar voor bezwaar en beroep overschreden. Eiseres verzoekt de rechtbank om de boetes met 5% te matigen. 
    
    
      De rechtbank overweegt hierover dat de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM, is overschreden, indien de duur van de totale procedure onredelijk lang is. Als uitgangspunt heeft daarbij te gelden dat de beslechting van een geschil over een punitieve sanctie, zoals in dit geval, niet binnen een redelijke termijn geschiedt als - behoudens bijzondere omstandigheden - de rechter in eerste aanleg niet binnen twee jaar na aanvang van de termijn uitspraak heeft gedaan. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat aan hem een boete zal worden opgelegd. In beginsel is dat in boetezaken het moment van de kennisgeving dat een boete zal worden opgelegd. In dit geval gaat het dan om de datum van het voornemen, 21 maart 2025. 
    
    
    19. Omdat de termijn is aangevangen op 21 maart 2023 is de termijn op het moment van deze uitspraak overschreden met (afgerond naar boven) twee maanden. Van bijzondere omstandigheden die ertoe zouden moeten leiden dat de vertraging aan eiseres moet worden toegerekend, is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. De rechtbank acht daarom een matiging van de boete aangewezen. In de gevallen waarin de redelijke termijn met minder dan zes maanden is overschreden, wordt de boete verminderd met 5%. De rechtbank zal dat bedrag ook in deze zaak toepassen.
    
    
      
        De proceskosten in bezwaar
      
    
    
    20. Eiseres stelt zich op het standpunt dat het college ten onrechte heeft afgezien van vergoeding van de proceskosten in bezwaar, omdat eiseres wel adequate herstelmaatregelen heeft genomen. 
    
    21. Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank volgt eiseres niet in haar standpunt dat zij adequate herstelmaatregelen heeft genomen, zoals hiervoor overwogen. Verder overweegt de rechtbank dat de kosten die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, door het bestuursorgaan uitsluitend worden vergoed voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. De rechtbank overweegt dat het college het bezwaar gegrond heeft verklaard omdat zij de boete uit coulance heeft gematigd vanwege de positieve ontwikkeling bij eiseres. Aan de voorwaarden voor kostenvergoeding is niet voldaan, wanneer een besluit wordt herroepen als gevolg van een verandering in omstandigheden. 
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      22. Het beroep is gegrond, omdat de boete wordt gematigd wegens de overschrijding van de redelijke termijn. Dat betekent dat de rechtbank het bestreden besluit vernietigt, voor zover daarbij de boete is vastgesteld op € 11.250,-. De rechtbank voorziet zelf in de zaak en bepaalt de hoogte van de boete op € 10.687,50.  Het college moet ook het griffierecht en de proceskosten van eiseres vergoeden die eiseres heeft gemaakt in verband met het verzoek om schadevergoeding. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,– (2 punten met een waarde per punt van € 907,–) omdat gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        herroept het primaire besluit, stelt de hoogte van de boete vast op € 10.687,50 en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
      
      
        bepaalt dat het college aan eiseres een bedrag van € 371,- aan griffierecht vergoedt;
      
      
        veroordeelt het college in de vergoeding van de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.814,-;
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. G. Schnitzler, rechter, in aanwezigheid van mr. N.A.P. Vrijsen, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 21 mei 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
     Bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State ( de Afdeling) van 24 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2023, overweging 9.1.
  
  
     de uitspraak van de Afdeling van 10 februari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL3345.
  
  
     op grond van artikel 7:15 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)