ECLI:NL:RVS:2016:1981, Raad van State, 13-07-2016, 201504235/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-07-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 februari 2014 heeft de minister [appellante] een boete ten bedrage van € 21.600,00 opgelegd wegens overtreding van artikel 7.7, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: het Arbobesluit).

201504235/1/A3.
    Datum uitspraak: 13 juli 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 15 april 2015 in zaak nr. 14/2561 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 3 februari 2014 heeft de minister [appellante] een boete ten bedrage van € 21.600,00 opgelegd wegens overtreding van artikel 7.7, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: het Arbobesluit).
    
    Bij besluit van 8 juli 2014 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 3 februari 2014 gewijzigd voor zover het de hoogte van de boete betreft, de hoogte van de boete vastgesteld op € 7.200,00 en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 15 april 2015 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 maart 2016, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigden] en [siloplantbeheerder], allen werkzaam bij [appellante], bijgestaan door mr. M.A. Decoz, advocaat te Haarlem, is verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Arbeidsongeval
    
    1. Op 6 mei 2013 heeft zich een ongeval voorgedaan op de vestiging van [appellante] te Zwijndrecht. [werknemer] was aldaar bezig met het laden van een bulkvrachtwagen met cementpoeder. Hij had de vrachtwagen onder een silo geplaatst. Het cementpoeder dient met behulp van een afstortinstallatie met een flexibele beladingsbalg in de vrachtwagen te worden gestort. De afstortinstallatie is voorzien van een afzuiginrichting voor het filteren van vrijkomend cementstof. De gefilterde lucht wordt met een ventilator, die is voorzien van een draaiend schoepenrad, naar buiten geblazen. Bij het verrichten van deze werkzaamheden stond [werknemer] op een loopbordes, dat zich naast de bovenzijde van de vrachtwagen bevond, alsmede op de vrachtwagen zelf. Op enig moment stak [werknemer] zijn hand in de luchtuitlaat van de afzuiginrichting. Naar zijn zeggen deed hij dit om losse stukken cement uit de afzuiginrichting te verwijderen. Daarbij werd zijn hand gegrepen door het draaiende schoepenrad. Als gevolg hiervan heeft hij blijvend letsel opgelopen, aangezien enkele vingers deels zijn geamputeerd.
    
    Relevante regelgeving
    
    2. Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder h, van de Arbeidsomstandighedenwet wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder arbeidsmiddelen: alle op de arbeidsplaats gebruikte machines, installaties, apparaten en gereedschappen.
    
    3. Ingevolge artikel 7.7, eerste lid, van het Arbobesluit zijn bewegende delen van een arbeidsmiddel, indien zij gevaar opleveren, van zodanige schermen of beveiligingsinrichtingen voorzien, dat het gevaar zoveel mogelijk wordt voorkomen.
    
    4. Volgens artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (hierna: de Beleidsregel), zoals die luidde ten tijde van het besluit van 8 juli 2014, kunnen bij de berekening van de op te leggen bestuurlijke boete één of meer van de volgende factoren aan de orde zijn en achtereenvolgens leiden tot verlaging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag:
    
    1°. indien de werkgever aantoont dat hij de risico’s van de werkzaamheden waarbij de overtreding zich heeft voorgedaan voldoende heeft geïnventariseerd, een veilige werkwijze heeft ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van de Arbeidsomstandighedenwetgeving, deugdelijke, voor de arbeid geschikte, arbeidsmiddelen en persoonlijke beschermingsmiddelen ter beschikking heeft gesteld en de verdere nodige maatregelen heeft getroffen wordt de bestuurlijke boete gematigd met een derde;
    
    2°. indien de werkgever bovendien aantoont dat hij voldoende instructies heeft gegeven, wordt de bestuurlijke boete gematigd met nog een derde; en
    
    3°. indien de werkgever bovendien aantoont dat hij adequaat toezicht heeft gehouden, wordt geen bestuurlijke boete opgelegd.
    
    Besluiten van de minister
    
    5. Naar aanleiding van dit ongeval heeft de minister bij het besluit van 3 februari 2014 aan [appellante] een boete opgelegd. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat [appellante] artikel 7.7, eerste lid, van het Arbobesluit heeft overtreden. Volgens de minister is de ventilator met het schoepenrad een bewegend deel van een arbeidsmiddel dat gevaar oplevert en daarom had moeten zijn voorzien van schermen of beveiligingsinrichtingen. Met toepassing van de Beleidsregel heeft de minister een boete van € 21.600,00 opgelegd.
    
    6. Bij het besluit op bezwaar van 8 juli 2014 heeft de minister de hoogte van de boete met toepassing van artikel 1, elfde lid, onder 1° en 2°, van de Beleidsregel met twee derde gematigd. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat [appellante] de aan het vullen van een bulkvrachtwagen verbonden risico's afdoende heeft geïnventariseerd, daarvoor een veilige werkwijze heeft ontwikkeld en voldoende instructies heeft gegeven. Volgens de minister is echter niet aangetoond dat adequaat toezicht is gehouden op de uitvoering van werkzaamheden bij de silo's alsmede het daarbij naleven van instructies, zodat niet is voldaan aan de in artikel 1, elfde lid, onder 3°, van de Beleidsregel neergelegde matigingsgrond. Daarbij heeft de minister betrokken dat [werknemer] verscheidene instructies heeft overtreden zonder dat dit is opgemerkt, dat hij heeft verklaard vaker op deze wijze te handelen, dat de toezichthouder vanuit het kantoor geen zicht heeft op hetgeen zich bij de silo's afspeelt en dat niet is gebleken dat hij op andere wijze toezicht uitoefent.
    
    Beoordeling van het hoger beroep
    
    7. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat zij artikel 7.7, eerste lid, van het Arbobesluit heeft overtreden. De bewegende delen in de luchtuitlaat leveren bij normaal gebruik van de afstortinstallatie van de silo geen gevaar op, nu de luchtuitlaat zich dan niet binnen het bereik van de werknemer bevindt, aldus [appellante].
    
    7.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 14 februari 2007, ECLI:NL:RVS:2007:AZ8462), geldt de in artikel 7.7, eerste lid, van het Arbobesluit neergelegde verplichting niet slechts indien een arbeidsmiddel gevaar oplevert bij de normale uitvoering van opgedragen werkzaamheden. De omstandigheid dat medewerkers van [appellante] zijn geïnstrueerd om de afstortinstallatie vanaf een loopbordes naast de bovenzijde van de vrachtwagen te bedienen en dat de luchtuitlaat vanaf die plaats niet bereikbaar is, maakt dan ook niet dat voormelde bepaling niet is overtreden. Voor zover [appellante] erop heeft gewezen dat de luchtuitlaat zich op een hoogte van ongeveer vier meter boven het wegdek bevindt, wordt overwogen dat de desbetreffende werkzaamheden - het laden van een bulkvrachtwagen met cementpoeder - ook op hoogte verricht moeten worden. Voor het bedienen van de afstortinstallatie moet de werknemer zich immers ter hoogte van de bovenzijde van de vrachtwagen bevinden. Vanaf die plaats bevindt de luchtuitlaat zich, wat de hoogte betreft, binnen bereik van de werknemer. Dat de luchtuitlaat zich niet aan de zijde van het loopbordes, maar aan de tegenoverliggende zijde van de silo bevindt, zodat de werknemer slechts door te staan op de bovenzijde van de vrachtwagen en daarmee met overtreding van de instructies de luchtuitlaat kan bereiken, doet er niet aan af dat de luchtuitlaat bij het laden van een vrachtwagen betrekkelijk gemakkelijk kan worden bereikt door een werknemer. Het in de luchtuitlaat aanwezige schoepenrad is daarom een bewegend deel van een arbeidsmiddel dat gevaar oplevert. Nu de luchtuitlaat met het schoepenrad niet was afgeschermd en evenmin van een beveiligingsinrichting was voorzien, heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellante] artikel 7.7, eerste lid, van het Arbobesluit heeft overtreden.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. Voorts betoogt [appellante] dat de rechtbank de minister ten onrechte is gevolgd in het standpunt dat geen adequaat toezicht in de zin van artikel 1, elfde lid, aanhef en onder 3°, van de Beleidsregel is gehouden. [appellante] voert aan dat [siloplantbeheerder] toezicht houdt op de vestiging in Zwijndrecht. Vanuit zijn kantoor aldaar heeft hij goed zicht op de silo's. Volgens [appellante] heeft de rechtbank, door te overwegen dat relevant is dat [siloplantbeheerder] niet heeft opgemerkt dat [werknemer] voorafgaand aan het ongeval reeds een veiligheidsvoorschrift had overtreden, ten onrechte tot uitgangspunt genomen dat fulltime toezicht moet worden gehouden. Bovendien is alles in zeer korte tijd gebeurd, is [werknemer] een ervaren werknemer die ten tijde van het ongeval reeds dertien jaar in dienst was bij [appellante] en had het ongeval nooit kunnen gebeuren indien hij zich aan de regels en instructies had gehouden. Verder is het toezicht verankerd in diverse beleidsstukken en reglementen betreffende veiligheid en worden werknemers gewaarschuwd bij overtreding van veiligheidsregels, aldus [appellante].
    
    8.1. De rechtbank heeft, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 23 maart 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP8473, terecht overwogen dat het antwoord op de vraag wanneer adequaat toezicht is gehouden afhangt van de omstandigheden van het geval, zoals de aard van de werkzaamheden, de ervaring van de werknemer en zijn positie in het bedrijf. Van een werkgever kan in beginsel niet worden gevergd dat hij voortdurend een toezichthouder naast een - ervaren - werknemer plaatst. Nu [werknemer], naar niet in geschil is, als ervaren werknemer kan worden beschouwd, kon van [appellante] niet worden gevergd dat zij voortdurend toezicht liet houden op de werkzaamheden van [werknemer]. Dat [siloplantbeheerder] niet heeft opgemerkt dat [werknemer] zeer korte tijd voorafgaand aan het ongeval boven op de bulkvrachtwagen stond, hetgeen in strijd is met de aan hem gegeven veiligheidsinstructies, en dat [siloplantbeheerder] door anderen moest worden geattendeerd op het ongeval, maakt op zichzelf dan ook nog niet dat [siloplantbeheerder] geen adequaat toezicht heeft gehouden. Niettemin heeft de rechtbank terecht overwogen dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellante] niet heeft aangetoond dat adequaat toezicht is gehouden. Uit de door [appellante] overgelegde stukken kan slechts worden afgeleid dat binnen het bedrijf als geheel het belang van het houden van toezicht op de naleving van onder meer veiligheidsvoorschriften en meer in het bijzonder de veiligheidsvoorschriften voor het laden van bulkvrachtwagens wordt onderkend en herhaaldelijk wordt onderstreept. Verder kan uit de door [appellante] overgelegde brieven, waarin werknemers na schending van veiligheidsinstructies worden gewaarschuwd en met klem worden opgeroepen om zich aan de instructies te houden, worden opgemaakt dat binnen het bedrijf daadwerkelijk toezicht wordt uitgeoefend en medewerkers worden aangespoord om zich aan de veiligheidseisen te houden. Die stukken bevatten evenwel geen concrete aanknopingspunten om aannemelijk gemaakt te achten dat ook op de vestiging in Zwijndrecht, waar het ongeval heeft plaatsgevonden, daadwerkelijk adequaat toezicht werd gehouden op het laden van bulkvrachtwagens. Alle overgelegde waarschuwingsbrieven hebben geen betrekking op gebeurtenissen op de vestiging in Zwijndrecht, zodat uit die brieven niets kan worden afgeleid over het toezicht op die vestiging. Verder is weliswaar door diverse betrokkenen te kennen gegeven dat [siloplantbeheerder] belast is met het toezicht op de vestiging in Zwijndrecht, maar het is niet duidelijk gemaakt wat dit toezicht concreet inhoudt. Uit de verklaringen van [siloplantbeheerder] kan niet worden opgemaakt dat hij zich bezighoudt met het houden van concreet toezicht op naleving van de regelgeving en instructies met betrekking tot arbeidsomstandigheden en veiligheid. Uit die verklaringen rijst veeleer het beeld dat hij slechts toezicht houdt op het laden en lossen om ervoor te zorgen dat dit ordelijk verloopt, zonder dat hij daarbij tevens nadrukkelijk toezicht houdt op de arbeidsomstandigheden en veiligheid. Zo heeft [siloplantbeheerder] onder meer verklaard dat chauffeurs die bekend zijn met de vestiging in Zwijndrecht, van hem de sleutel van de klepafsluiter van de desbetreffende silo krijgen en dat zij vervolgens veelal geheel zelfstandig hun vrachtwagen laden. Voorts heeft [werknemer] tegenover de inspecteur verklaard dat het zijn gebruikelijke werkwijze was om boven op de vrachtwagen te staan tijdens het laden. Deze verklaring wordt bevestigd door de afwijkende afleespositie van de manometer op de vrachtwagen van [werknemer]. Niet gebleken is dat [siloplantbeheerder] deze met de veiligheidsinstructies van [appellante] strijdige handelwijze van [werknemer] ooit heeft opgemerkt en hem daarop heeft aangesproken.
    
    Hoewel de rechtbank ten onrechte doorslaggevend heeft geacht dat [siloplantbeheerder] op 6 mei 2013 de door [werknemer] begane overtredingen niet heeft waargenomen, heeft de rechtbank terecht overwogen dat de minister zich met juistheid op het standpunt heeft gesteld dat [appellante] niet heeft aangetoond dat adequaat toezicht is gehouden.
    
    8.2. Nu [appellante] niet heeft aangetoond dat [siloplantbeheerder] daadwerkelijk toezicht hield, kan buiten bespreking blijven of hij vanuit zijn kantoor zicht heeft op de silo's en of hij vanaf die plaats de werkzaamheden zodanig goed kan zien, dat hij vanuit het kantoor toezicht kan houden.
    
    8.3. Voorts is voor het antwoord op de vraag of adequaat toezicht is gehouden, niet van belang dat het ongeval niet had kunnen gebeuren indien [werknemer] zich aan de instructies had gehouden.
    
    Het betoog faalt.
    
    Verdergaande matiging
    
    9. De minister heeft naar voren gebracht dat toepassing van de Beleidsregel, zoals die thans na wijzigingen luidt, zou leiden tot matiging van de oorspronkelijk opgelegde boete met drie vierde in plaats van met twee derde. Hij verzoekt om de hoogte van de boete hiermee in overeenstemming te brengen door deze vast te stellen op € 5.400,00. De Afdeling ziet aanleiding om aan dit verzoek te voldoen.
    
    Slotoverwegingen
    
    10. Het hoger beroep is, gelet op hetgeen onder 9 is overwogen, gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van de minister van 8 juli 2014 gegrond verklaren. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking, voor zover de hoogte van de boete is vastgesteld op € 7.200,00. De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien door het besluit van de minister van 3 februari 2014 te herroepen, de hoogte van de boete vast te stellen op € 5.400,00 en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 8 juli 2014.
    
    11. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 15 april 2015 in zaak nr. 14/2561;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 8 juli 2014, kenmerk WBJA/JA-SVA/1.204.0537.001, voor zover de hoogte van de boete is vastgesteld op € 7.200,00;
    
    V. bepaalt dat de hoogte van de boete wordt vastgesteld op € 5.400,00 (zegge: vijfduizend vierhonderd euro);
    
    VI. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 8 juli 2014, voor zover dat is vernietigd;
    
    VII. veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.025,34 (zegge: tweeduizend vijfentwintig euro en vierendertig cent), waarvan € 1.984,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VIII. gelast dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 825,00 (zegge: achthonderdvijfentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, griffier.
    
    w.g. Borman w.g. Herweijer
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 13 juli 2016
    
    640.