ECLI:NL:RVS:2015:1002, Raad van State, 01-04-2015, 201404451/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-04-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 maart 2012, kenmerk 1296327, heeft het college het verzoek van Stichting Landelijk Fietsplatform om een financiële bijdrage voor de jaren 2012 en 2013 in het kader van het Meerjarenprogramma landelijke routenetwerken voor wandelen en fietsen 2007-2013 (hierna: het meerjarenprogramma) afgewezen.

201404451/1/A2.
    Datum uitspraak: 1 april 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. de stichting Stichting Landelijk Fietsplatform, gevestigd te Amersfoort,
    2. de stichting Stichting Wandelnet, gevestigd te Amersfoort,
    3. het college van gedeputeerde staten van Flevoland,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 17 april 2014 in zaken nrs. 12/3553 en 12/3599 in het geding tussen:
    
    Stichting Landelijk Fietsplatform en Stichting Wandelnet
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 maart 2012, kenmerk 1296327, heeft het college het verzoek van Stichting Landelijk Fietsplatform om een financiële bijdrage voor de jaren 2012 en 2013 in het kader van het Meerjarenprogramma landelijke routenetwerken voor wandelen en fietsen 2007-2013 (hierna: het meerjarenprogramma) afgewezen.
    
    Bij besluit van 21 maart 2012, kenmerk 1297443, heeft het college het verzoek van Stichting Wandelnet om een financiële bijdrage voor het jaar 2012 in het kader van het meerjarenprogramma afgewezen.
    
    Bij besluit van 5 september 2012, kenmerk 1372665, heeft het college het door Stichting Landelijk Fietsplatform tegen het besluit van 21 maart 2012, kenmerk 1296327, gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 5 september 2012, kenmerk 1372620, heeft het college het door Stichting Wandelnet tegen het besluit van 21 maart 2012, kenmerk 1297443, gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 17 april 2014 heeft de rechtbank in zaak nr. 12/3553 het door Stichting Landelijk Fietsplatform tegen het besluit van 5 september 2012, kenmerk 1372665, ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd voor zover dat betrekking heeft op de afwijzing van de subsidieaanvraag over 2013 en bepaald dat de rechtsgevolgen van het besluit, voor zover dat is vernietigd, geheel in stand blijven. De rechtbank heeft daarnaast in zaak nr. 12/3599 het beroep van Stichting Wandelnet tegen het besluit van 5 september 2012, kenmerk 1372620, ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben de beide stichtingen hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend en incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    De beide stichtingen hebben een zienswijze en nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 januari 2015, waar Stichting Landelijk Fietsplatform, vertegenwoordigd door haar [directeur] en haar [bestuurslid], bijgestaan door mr. A.M.C. Marius-van Eeghen, advocaat te Den Haag, Stichting Wandelnet, vertegenwoordigd door haar [bestuurslid] en haar [directeur], eveneens bijgestaan door mr. A.M.C. Marius-van Eeghen, en het college, vertegenwoordigd door ing. F.R. van Heest en B.P. van Berkel, bijgestaan door mr. V.A. Textor, advocaat te Arnhem, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 4:25, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt een subsidie geweigerd voor zover door verstrekking van de subsidie het subsidieplafond zou worden overschreden.
    
    Ingevolge artikel 4:51, eerste lid, geschiedt indien aan een subsidieontvanger voor drie of meer achtereenvolgende jaren subsidie is verstrekt voor dezelfde of in hoofdzaak dezelfde voortdurende activiteiten, gehele of gedeeltelijke weigering van de subsidie voor een daarop aansluitend tijdvak op de grond, dat veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich tegen voortzetting of ongewijzigde voortzetting van de subsidie verzetten, slechts met inachtneming van een redelijke termijn.
    
    Ingevolge 2, eerste lid, van de Subsidieverordening inrichting landelijk gebied Flevoland 2010 (hierna: SILG) kan het college subsidie verstrekken voor activiteiten als bedoeld in bijlage 1 van deze verordening.
    
    Ingevolge het tweede lid kan het college jaarlijks, ten behoeve van het bepaalde in lid 1, subsidieplafonds of een jaarprogramma vaststellen.
    
    Ingevolge artikel 2.2, eerste lid, van bijlage 1, kan subsidie worden verstrekt voor het ontwikkelen en onderhouden van landelijke routenetwerken voor wandelen en fietsen in Flevoland op grond van het in IPO-verband vastgestelde meerjarenprogramma.
    
    2. Het meerjarenprogramma draagt bouwstenen aan om de taakstelling van de provincies voor de landelijke routenetwerken voor wandelen en fietsen in het kader van het Investeringsbudget Landelijk Gebied (hierna: ILG) nader inhoud te geven. Het meerjarenprogramma is door een werkgroep van vertegenwoordigers van de provincies en van de beide stichtingen opgesteld en in het kader van het Interprovinciaal Overleg (hierna: IPO) vastgesteld. Over het ILG heeft het Rijk met alle provincies bestuursovereenkomsten gesloten. Met de provincie Flevoland is op 18 december 2006 de ILG Bestuursovereenkomst 2007-2013 (hierna: de bestuursovereenkomst) gesloten. Op grond van deze overeenkomst financierden het Rijk en de provincie Flevoland ieder voor een deel de investeringen in het kader van het ILG voor deze provincie, waaronder de landelijke routenetwerken voor wandelen en fietsen. De financiering daarvoor vindt - naar de rechtbank heeft overwogen en in hoger beroep niet meer in geschil is - in de provincie Flevoland plaats door middel van subsidie op grond van de SILG.
    
    3. Bij besluit van 1 november 2011 heeft het college het subsidieplafond voor de ILG-maatregelen voor het jaar 2012 vastgesteld op nihil.
    
    Bij besluit van 16 oktober 2012 heeft het college het subsidieplafond voor de ILG-maatregelen voor het jaar 2013 vastgesteld op nihil.
    
    Bij gezamenlijke brief van 1 februari 2012 heeft Stichting Landelijk Fietsplatform een verzoek ingediend om een financiële bijdrage voor de jaren 2012 en 2013 in het kader van het meerjarenprogramma en heeft Stichting Wandelnet eenzelfde verzoek ingediend voor het jaar 2012.
    
    Het college heeft aan de besluiten tot afwijzing van de financiële bijdrage ten grondslag gelegd dat het subsidieplafond voor aanvragen in het kader van het ILG is vastgesteld op nihil. Dit omdat het Rijk de toekenning van ILG-budget dat voortvloeit uit de bestuursovereenkomst eenzijdig heeft beëindigd.
    
    Het incidenteel hoger beroep van het college
    
    4. Het college betoogt dat de rechtbank, door te overwegen dat ten tijde van het nemen van de besluiten op bezwaar voor het jaar 2013 nog geen subsidieplafond was vastgesteld zodat het college de afwijzing van de door Stichting Landelijk Fietsplatform voor dat jaar gevraagde subsidie niet kon gronden op het bestaan van het subsidieplafond voor 2013, ten onrechte onderscheid heeft gemaakt tussen de jaren 2011, 2012 en 2013. Ten tijde van de aanvraag was het subsidieplafond op nihil gesteld, zodat deze ingevolge artikel 4:25, tweede lid, van de Awb in zijn geheel moest worden afgewezen. Dit blijkt ook uit het besluit van 5 november 2010 tot het instellen van een subsidieplafond voor het jaar 2011 omdat dit ziet op de bedragen die in 2011 beschikbaar waren voor de resterende looptijd van het meerjarenprogramma, derhalve tot en met het jaar 2013, aldus het college.
    
    4.1. Uit het woord "jaarlijks" in artikel 2, tweede lid, van de SILG volgt dat dit subsidieplafond ziet op een afgesloten periode van een jaar. Het besluit tot het instellen van een subsidieplafond voor het jaar 2011 ziet dus uitsluitend op subsidies die worden aangevraagd voor dat jaar. Bij besluit van 16 oktober 2012 is het subsidieplafond voor het jaar 2013 vastgesteld. Ten tijde van de aanvragen van 1 februari 2012 was het subsidieplafond voor het jaar 2013 dus nog niet vastgesteld. De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat het college de aanvraag voor het jaar 2013 ten tijde van de besluitvorming niet met een beroep op artikel 4:25, tweede lid, van de Awb heeft kunnen afwijzen.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. Het incidenteel hoger beroep van het college is ongegrond.
    
    Het hoger beroep van de beide stichtingen
    
    6. De Afdeling begrijpt het hoger beroep van Stichting Landelijk Fietsplatform aldus, dat het wat betreft het jaar 2013 is gericht tegen de instandlating van de rechtsgevolgen van het besluit van 5 september 2012, kenmerk 1372665, door de rechtbank op basis van het bij besluit van 16 oktober 2012 vastgestelde subsidieplafond.
    
    7. De beide stichtingen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het subsidieplafond voor de jaren 2012 en 2013 hun niet kan worden tegengeworpen. Volgens de beide stichtingen heeft de rechtbank miskend dat het hier gaat om een duursubsidie en dat het college daarom ten onrechte geen redelijke termijn als bedoeld in artikel 4:51, eerste lid, van de Awb in acht heeft genomen. Zij voeren daartoe aan dat zij in het kader van het meerjarenprogramma gedurende zeven jaren een subsidierelatie hebben met de colleges van gedeputeerde staten van alle provincies van Nederland, deze colleges als één subsidiegever aangemerkt dienen te worden en door alle andere colleges over alle jaren, dus inclusief 2012 en 2013, subsidie is verstrekt. Er is derhalve aan hen voor drie of meer achtereenvolgende jaren subsidie verstrekt voor dezelfde of in hoofdzaak dezelfde voortdurende activiteit, als bedoeld in artikel 4:51, eerste lid, aldus de beide stichtingen.
    
    7.1. De bevoegdheid van het college tot het verlenen van subsidie en het vaststellen van een subsidieplafond berust op artikel 2 van de SILG. Ingevolge artikel 4:25, tweede lid, van de Awb vormt een vastgesteld subsidieplafond een dwingende weigeringsgrond. Artikel 4:51 bevat een regeling voor de beëindiging van langdurige subsidies. Daarbij dient een redelijke termijn in acht te worden genomen. Het tweede lid van dat artikel maakt het mogelijk dat in afwijking van artikel 4:25, tweede lid, subsidie wordt verleend voor het nog niet verstreken gedeelte van de redelijke termijn. De bescherming van langdurig gesubsidieerden kan dus niet worden doorbroken door een beroep op het subsidieplafond.
    
    De beide stichtingen hebben met het college een subsidierelatie voor de periode waarin door het college aan de beide stichtingen subsidie is verstrekt en niet ook voor de periode waarin door de colleges van gedeputeerde staten van de andere provincies subsidie is verstrekt. Bij besluit van 28 juli 2009 heeft het college aan Stichting Landelijk Fietsplatform een subsidie verstrekt van € 89.078,00 voor de jaren 2007 en 2008, waarbij het ging om een project. Aan Stichting Wandelnet heeft het college niet eerder subsidie verstrekt. Het college heeft aan de beide stichtingen dus niet voor drie of meer jaren subsidie verstrekt. De rechtbank is dan ook terecht en op goede gronden tot het oordeel gekomen dat tussen het college en de beide stichtingen geen langdurige subsidierelatie is ontstaan zodat artikel 4:51 toepassing mist. Dat er anderszins wel sprake is van een langdurige relatie, zoals de beide stichtingen hebben aangevoerd, is voor de toepassing van deze bepaling niet relevant en maakt op zichzelf nog niet dat het college met voorbijgaan aan het subsidieplafond subsidie had dienen te verlenen.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. De beide stichtingen voeren voorts aan dat het college met het subsidieplafond eerder gemaakte afspraken over de bijdrage voor routenetwerken voor de jaren 2012 en 2013 heeft geschonden. Die afspraken zijn neergelegd in het meerjarenprogramma.
    
    8.1. Het meerjarenprogramma is geen wettelijk voorschrift op basis waarvan het subsidieplafond buiten toepassing moet worden gelaten. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat van de zijde van het college geen concrete en ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan jegens de beide stichtingen waaraan zij een gerechtvaardigde verwachting mochten ontlenen dat de gevraagde subsidie zou worden verleend. In het meerjarenprogramma worden geen ondubbelzinnige toezeggingen gedaan. In de naar aanleiding van het meerjarenprogramma gesloten bestuursovereenkomst is dat evenmin gebeurd. De beide stichtingen zijn geen partij bij deze overeenkomst en deze overeenkomst bevat geen derdenbeding. Er is ook geen bepaling in de bestuursovereenkomst opgenomen waaruit een ondubbelzinnige toezegging aan de beide stichtingen blijkt. Aan het meerjarenprogramma en de bestuursovereenkomst kunnen op zichzelf dan ook geen rechtens te honoreren verwachtingen worden ontleend. Voor zover de beide stichtingen zich op het standpunt stellen dat er sprake is van een bijzonder feitencomplex rond de routenetwerken en de financiering daarvan en dat er van de zijde van het college geen signaal is geweest dat de subsidie zou worden beëindigd terwijl daarvoor wel de gelegenheid is geweest, zoals bij de midterm review van 6 juli 2010, kan dat, wat daarvan verder ook zij, niet tot het oordeel leiden dat het college gehouden was in afwijking van de SILG en in strijd met artikel 4:25, tweede lid, van de Awb de gevraagde subsidie te verlenen.
    
    Het betoog faalt.
    
    9. De hoger beroepen zijn ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, dient te worden bevestigd.
    
    10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. A. Hammerstein en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, griffier.
    
    w.g. Slump w.g. Dallinga
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 1 april 2015
    
    18-809.