ECLI:NL:RVS:2019:2525, Raad van State, 24-07-2019, 201808860/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-07-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 november 2016 heeft het college geweigerd aan [appellante] een omgevingsvergunning te verlenen voor het veranderen van het gebruik van een bedrijfspand op het perceel [locatie] te Heerenveen ten behoeve van detailhandel.

201808860/1/A1.
    Datum uitspraak: 24 juli 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [persoon] handelend onder de naam [appellante], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 25 september 2018 in zaak nr. 17/1827 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Heerenveen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 25 november 2016 heeft het college geweigerd aan [appellante] een omgevingsvergunning te verlenen voor het veranderen van het gebruik van een bedrijfspand op het perceel [locatie] te Heerenveen ten behoeve van detailhandel.
    Bij besluit van 12 april 2017 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 25 september 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 12 april 2017 vernietigd en het besluit van 25 november 2016 herroepen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 juli 2019, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. G.H.D. van der Veer, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellante] wil voor één van haar relaties het winkelpand op het perceel verwerven. Deze relatie wil het pand gebruiken voor detailhandel.
        In het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Thialf en omgeving" is aan het perceel de bestemming "Detailhandel" toegekend. De aldus aangewezen gronden zijn ingevolge artikel 4.1 van de planregels bestemd voor, voor zover van belang, gebouwen ten behoeve van perifere detailhandel met de daarbij behorende parkeervoorzieningen.
        Volgens [appellante] is op 29 september 2016 een omgevingsvergunning van rechtswege gegeven, omdat zij in een brief van 3 augustus 2016 een aanvraag om omgevingsvergunning heeft gedaan en het college niet tijdig op die aanvraag heeft beslist. Het college was op 25 november 2016 niet langer bevoegd op de aanvraag te beslissen.
    Relevante regelgeving
    2.    Artikel 1:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt:
    "Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen."
    Aangevallen uitspraak
    3.    De rechtbank heeft overwogen dat er geen sprake is van een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Volgens de rechtbank is onduidelijk gebleven op welk concreet project of concrete activiteit, zoals vereist in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), de aanvraag ziet. Uit de toelichting die [appellante] heeft gegeven, blijkt niet meer dan dat het zou gaan om (perifere) detailhandel voor een (mogelijk) toekomstig plan van een mogelijk toekomstige koper. Van een concreet plan of activiteit op basis waarvan het college een deugdelijke afweging kan maken, is niet gebleken, aldus de rechtbank. Het college heeft de aanvraag ten onrechte als zodanig aangemerkt en ten onrechte het besluit van 25 november 2016 genomen. Nu er geen sprake is van een aanvraag, is er ook geen sprake van een van rechtswege gegeven omgevingsvergunning, aldus de rechtbank. Zij heeft het beroep gegrond verklaard, het besluit van 12 april 2017 vernietigd en het besluit van 25 november 2016 herroepen.
    Is een aanvraag gedaan?
    4.    In deze zaak staat de vraag centraal of het verzoek van [appellante] van 3 augustus 2016 een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb is. Volgens [appellante] heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat geen sprake is van een aanvraag in de zin van de Awb.
    4.1.    In de brief van 3 augustus 2016 staat:
    Betreft: omgevingsvergunning/mogelijk strijdig met bestemmingsplan
    […],
    Aan de [locatie] te Heerenveen staat een winkelpand te koop. Van een van onze relaties hebben wij de opdracht om het object te verwerven ten behoeve van detailhandel (perifere detailhandel).
    […].
    [locatie]
    Onderhavige locatie heeft een perceelsgrootte van 9.365 m² en een bebouwd oppervlak van 6.000 m². Dat betekent dat er voldoende ruimte is om een tweetal functies onder te brengen, namelijk een sport- of fietsenwinkel en in ieder geval een supermarkt. Beiden zullen een minimale maatvoering nodig zijn van tenminste 1.500 m² welke omvang niet beschikbaar is in of nabij het centrum van Heerenveen. […]. Er resteert circa 3.350 m² ten behoeve van logistiek en parkeren waardoor ruim 100 parkeerplaatsen mogelijk zijn. Zeer waarschijnlijk is het dat een deel van het bestaande gebouw ten behoeve van het parkeren zal worden gesloopt.
    Vergunning
    Naar onze overtuiging is de vestiging van perifere detailhandel op de onderhavige locatie niet beperkt tot de branches die zijn genoemd bij de begripsbepalingen. Wij verzoeken u dan ook om een omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruik van de gronden en bestaande bouwwerken ten behoeve van detailhandel met een bruto vloeroppervlak van meer dan 1.500 m². Een dergelijk vloeroppervlak is niet beschikbaar in het centrum van Heerenveen of de aanloopstraten en het ligt ook niet in de lijn der verwachting dat die mogelijkheid zich binnen afzienbare tijd voor gaat doen.
    Mocht u van mening zijn dat een dergelijk gebruik strijdig is met de bestemmingsplanbepalingen, in casu de begripsbepaling "perifere detailhandel", dan moet dit verzoek tevens worden gezien als een verzoek om met een omgevingsvergunning af te wijken van de bestemmingsplanbepalingen door toepassing van de klein buitenplanse vrijstellingsprocedure. Een binnenplanse vrijstellingsprocedure ontbreekt in ieder geval.
    […].
    4.2.    De gebruikelijke weg om een aanvraag om omgevingsvergunning in te dienen, is langs elektronische weg als bedoeld in artikel 4.3, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) via het Omgevingsloket online, of met gebruikmaking van het formulier als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, van het Bor. Een aanvraag kan ook worden gedaan op andere wijze. De Afdeling heeft in de uitspraak van 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:829, uiteengezet hoe een verzoek om omgevingsvergunning dat op een andere dan de gebruikelijke wijze is gedaan, moet worden beoordeeld. In die uitspraak is overwogen dat alleen sprake is van een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb, als voor het bestuursorgaan meteen duidelijk is, of kan zijn dat een aanvraag is gedaan. Het dient daarbij altijd te gaan om een zelfstandig stuk. De Afdeling heeft daarbij van belang geacht dat in de Awb een regeling is opgenomen dat bij het niet tijdig beslissen op een aanvraag van rechtswege een vergunning is gegeven. Die regeling betekent dat een omgevingsvergunning tot stand kan komen zonder een beoordeling of die vergunning, gelet op de wettelijke eisen en de betrokken belangen, wel behoort te worden verleend. Een omgevingsvergunning kan onder de Wabo zelfs van rechtswege worden gegeven voor een activiteit die in strijd is met het bestemmingsplan. Een omgevingsvergunning zal een definitieve verandering van de omgeving mogelijk maken. Gelet op de betrokken belangen en de door de wetgever met de regeling beoogde rechtszekerheid is het belangrijk dat voor het bestuursorgaan meteen duidelijk is wanneer de regeling van toepassing is en waarop een van rechtswege gegeven omgevingsvergunning concreet betrekking heeft. Daarom moet duidelijk zijn wanneer een aanvraag wordt gedaan en voor welke concrete activiteiten omgevingsvergunning wordt aangevraagd, aldus de uitspraak van 20 maart 2019.
    4.3.    De Afdeling zal hierna beoordelen of uit de brief van 3 augustus 2016 blijkt dat een aanvraag is gedaan en voor welke concrete activiteiten omgevingsvergunning wordt aangevraagd. Alleen als dat duidelijk uit die brief blijkt, is sprake van een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb.
    4.4.    In de brief van 3 augustus 2016 heeft [appellante] het college onder het kopje 'Vergunning' verzocht om een vergunning te verlenen voor het gebruik van de gronden en bestaande bouwwerken ten behoeve van detailhandel met een bruto vloeroppervlak van meer dan 1.500 m².
        [appellante] heeft het verzoek gedaan in een zelfstandig stuk. Uit het verzoek blijkt weliswaar dat [appellante] heeft beoogd een aanvraag in te dienen, maar naar het oordeel van de Afdeling blijkt uit het verzoek niet voor welke concrete activiteiten omgevingsvergunning wordt aangevraagd, aangezien een voldoende concrete omschrijving van het plan ontbreekt. Hierdoor is niet duidelijk voor welke vorm of vormen van detailhandel het pand zal worden gebruikt en, uitgaande van meer dan één vorm van detailhandel, hoe de in het pand beschikbare oppervlakte van 6.000 m² zal worden verdeeld over deze vormen van detailhandel. Door het vermelden van een minimale oppervlakte van 1.500 m² is evenmin duidelijk welke omvang de vorm of verschillende vormen van detailhandel zullen hebben. De onder het kopje '[locatie]' vermelde informatie geeft de benodigde concreetheid niet, aangezien daar is vermeld wat volgens [appellante], gelet op de oppervlakte van het pand, in het pand zou kunnen worden gevestigd. De mededeling dat het zeer waarschijnlijk is dat een deel van het bestaande gebouw ten behoeve van het parkeren zal worden gesloopt, maakt dat onvoldoende duidelijk is, of een deel van het gebouw zal worden gesloopt, en zo ja welk deel van het gebouw, met welk een omvang zal worden gesloopt.
        Gelet op het voorgaande, heeft de rechtbank terecht overwogen dat, aangezien niet duidelijk is voor welke concrete activiteiten een omgevingsvergunning wordt aangevraagd, geen sprake is van een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Het betoog faalt.
    5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
    w.g. Van Ravels    w.g. Pieters
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2019
    473.