ECLI:NL:RVS:2018:300, Raad van State, 31-01-2018, 201703111/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-01-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 maart 2017 heeft het college van gedeputeerde staten een ontheffing ten behoeve van de nieuwvestiging van een discount-supermarkt van 1.302 m2 bruto vloeroppervlak buiten winkelconcentratiegebied, aan Nieuwe Gouwe O.Z., geweigerd.

201703111/1/R3.
    Datum uitspraak: 31 januari 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1.    het college van burgemeester en wethouders van Gouda,
    2.    Aldi Vastgoed B.V. en Aldi Zoetermeer B.V. (hierna tezamen en in enkelvoud: Aldi), onderscheidenlijk gevestigd te Culemborg en Bleiswijk, gemeente Lansingerland,
    appellanten,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 14 maart 2017 heeft het college van gedeputeerde staten een ontheffing ten behoeve van de nieuwvestiging van een discount-supermarkt van 1.302 m2 bruto vloeroppervlak buiten winkelconcentratiegebied, aan Nieuwe Gouwe O.Z., geweigerd.
    
    Tegen dit besluit hebben het college van burgemeester en wethouders en Aldi beroep ingesteld.
    
    Het college van gedeputeerde staten heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 november 2017, waar het college van burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door mr. B.T. Goerdat en ing. S.J. Haak, Aldi, vertegenwoordigd door mr. M.W. van Nijendaal, advocaat te Arnhem, mr. M.R. Kruisselbrink, advocaat te Zwolle, en T. Walfius, en het college van gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door mr. M. Molenwijk en mr. I.T.F. Vermeulen, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Het college van burgemeester en wethouders wil dat Aldi een supermarkt kan vestigen op een perceel aan Nieuwe Gouwe O.Z. Omdat in artikel 2.1.4, eerste lid, van de Verordening ruimte 2014 van de provincie Zuid-Holland (hierna: de Verordening) is bepaald dat een bestemmingsplan uitsluitend voorziet in nieuwe detailhandel op gronden binnen of aansluitend aan een bestaande winkelconcentratie in de centra van steden, dorpen en wijken, heeft het college van burgemeester en wethouders een verzoek ingediend bij het college van gedeputeerde staten om van deze regel ontheffing te verlenen.
    
        Het college van gedeputeerde staten heeft deze ontheffing bij het bestreden besluit geweigerd, omdat volgens dat college geen sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 3.2, eerste lid, van de Verordening en verder het gemeentelijk beleid door de regel waarvan ontheffing is verzocht niet onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot de met die regel te dienen provinciale belangen.
    
    Intrekking
    
    2.    Ter zitting heeft het college van burgemeester en wethouders de beroepsgrond ingetrokken dat het college van gedeputeerde staten bij het nemen van het bestreden besluit uit had moeten gaan van artikel 2.1.4, derde lid, van de Verordening zoals dat artikellid luidde ten tijde van de indiening van het verzoek om verlening van ontheffing.
    
    Artikel 2.1.4 van de Verordening
    
    3.    Het college van burgemeester en wethouders betoogt dat artikel 2.1.4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening onverbindend is wegens strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, nu de begrippen "winkelconcentratie" en "centra" niet nader zijn gedefinieerd in de regels van de Verordening. Voorts worden in het provinciale Programma ruimte andere termen gebruikt, te weten "te ontwikkelen centra", "te optimaliseren centra" en "overige centra".
    
    3.1.    Artikel 2.1.4, eerste lid ("Detailhandel binnen de centra"), aanhef en onder a, van de Verordening luidt:
    
    "Een bestemmingsplan voorziet uitsluitend in nieuwe detailhandel op gronden binnen of aansluitend aan een bestaande winkelconcentratie in de centra van steden, dorpen en wijken."
    
        Het tweede lid ("Omvang van ontwikkelingen binnen de centra"), aanhef en onder a, van deze bepaling luidt:
    
    "De nieuwe detailhandel, bedoeld in het eerste lid, voldoet aan de volgende eisen:
    
    a.  de ontwikkeling is in overeenstemming met het in het Programma ruimte beschreven ontwikkelingsperspectief voor de daarin benoemde te ontwikkelen centra, te optimaliseren centra en de overige centra."
    
    3.2.    De vraag naar de verbindendheid van algemeen verbindende voorschriften wordt door de rechter exceptief getoetst. De exceptieve toetsing houdt in dat de rechter een niet door de formele wetgever gegeven voorschrift buiten toepassing dient te laten, indien dit voorschrift in strijd is met een hogere regeling. Een zodanig voorschrift kan voorts wegens strijd met een algemeen rechtsbeginsel buiten toepassing worden gelaten indien het desbetreffende overheidsorgaan, in aanmerking genomen de feitelijke omstandigheden en de belangen die aan dit orgaan ten tijde van de totstandbrenging van het voorschrift bekend waren of op grond van deugdelijk onderzoek behoorden te zijn, in redelijkheid niet tot vaststelling van dat voorschrift heeft kunnen komen. De rechter heeft echter niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend, naar eigen inzicht vast te stellen. Het is aan het regelgevend bevoegd gezag de verschillende belangen en de feiten en omstandigheden die bij het nemen van een besluit inhoudende algemeen verbindende voorschriften betrokken zijn, tegen elkaar af te wegen.
    
    3.3.    De omstandigheid dat de begrippen "winkelconcentratie" en "centra" niet nader zijn gedefinieerd in de Verordening, brengt naar het oordeel van de Afdeling niet met zich dat artikel 2.1.4, eerste lid, van de Verordening in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Naar het oordeel van de Afdeling kunnen deze begrippen worden uitgelegd aan de hand van de betekenis in het normale spraakgebruik. Dat in het Programma ruimte de termen "te ontwikkelen centra", "te optimaliseren centra" en "overige centra" worden gebruikt, doet aan het vorenstaande niet af. Zoals onder meer kan worden afgeleid uit het bepaalde in artikel 2.1.4, tweede lid, van de Verordening, zijn al deze centra aan te merken als "centra" als bedoeld in artikel 2.1.4, eerste lid, van de Verordening.
    
        Het betoog van het college van burgemeester en wethouders faalt.
    
    Artikel 3.2, eerste lid, van de Verordening
    
    4.    Het college van burgemeester en wethouders betoogt dat het gemeentelijk belang bij de Aldi-vestiging als een "hard-discount"-supermarkt, die complementair is aan het supermarktaanbod in Gouda, navenant groter is dan het provinciaal belang dat ziet op sterke centra. Daarbij wijst het college erop dat uit onderzoek is gebleken dat een Aldi-vestiging op deze locatie niet zal leiden tot duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau of tot een onaanvaardbare aantasting van leef- en ondernemersklimaat en dat er geen mogelijkheden voor vestiging zijn binnen bestaande winkelconcentraties, winkelgebieden en in de centra van steden, dorpen en wijken. Volgens het college van burgemeester en wethouders heeft een te eenzijdige belangenafweging plaatsgevonden.
    
    4.1.     Aldi betoogt dat het college van gedeputeerde staten ten onrechte heeft gesteld dat zich in dit geval geen bijzondere omstandigheden voordoen als bedoeld in artikel 3.2, eerste lid, van de Verordening. Volgens Aldi doet zich in dit geval een situatie voor waarin de Verordening niet voorziet, te weten dat in de bestaande centra geen ruimte is voor nieuwe detailhandelsontwikkelingen. Volgens Aldi wordt uit het bestreden besluit niet duidelijk waarom het college van gedeputeerde staten zich op het standpunt stelt dat er geen sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 3.2, eerste lid, van de Verordening.
    
        Aldi betoogt dat het college van gedeputeerde staten bij het nemen van het bestreden besluit een verkeerd provinciaal belang als uitgangspunt heeft genomen, te weten het belang van het versterken van bestaande winkelcentra. Volgens haar had het college van gedeputeerde staten het belang van het versterken van de detailhandelsstructuur als provinciaal belang aan moeten merken en vervolgens moeten nagaan of de vestiging van een Aldi op deze locatie bijdraagt aan een versterking van de detailhandelsstructuur. Naar het oordeel van Aldi zal de vestiging het provinciaal belang niet aantasten, nu uit onderzoeken is gebleken dat de vestiging niet zal leiden tot nieuwe leegstand en geen afbreuk doet aan het perspectief van het bestaande winkelgebied. Volgens Aldi geeft het bestreden besluit onvoldoende inzicht in de achterliggende belangenafweging en is het onvoldoende gemotiveerd, omdat onduidelijk is welke waarde wordt toegekend aan de visie van de gemeente op versterking van de detailhandelsstructuur. De onevenredige belemmering van het gemeentelijk beleid als bedoeld in artikel 3.2 van de Verordening is gelegen in de omstandigheid dat Aldi zonder ontheffing geen vestiging kan realiseren in Gouda.
    
        Volgens Aldi had het college van gedeputeerde staten de gevraagde ontheffing niet in redelijkheid mogen weigeren, nu sprake is van een bijzondere omstandigheid, het provinciaal belang niet wordt aangetast en een vestiging van Aldi bijdraagt aan de verwezenlijking van het gemeentelijk beleid.
    
    4.2.    Het college van gedeputeerde staten stelt zich op het standpunt dat, binnen het wettelijke kader van de ontheffingsmogelijkheid, zich in dit geval geen bijzondere omstandigheden voordoen die een afwijking van de Verordening rechtvaardigen. Het ontbreken van geschikte locaties in een centrumgebied kan volgens het college van gedeputeerde staten niet als een dergelijke omstandigheid worden aangemerkt.
    
    4.3.    Artikel 4.1a, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) luidt:
    
    "Bij de verordening, bedoeld in artikel 4.1, eerste lid, kan worden bepaald dat het college van gedeputeerde staten op aanvraag van het college van burgemeester en wethouders ontheffing kan verlenen van krachtens dat lid vast te stellen regels, voor zover de verwezenlijking van het gemeentelijk ruimtelijk beleid wegens bijzondere omstandigheden onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot de met die regels te dienen provinciale belangen. Aan de ontheffing kunnen voorschriften worden verbonden indien de betrokken provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken."
    
    4.4.    Artikel 3.2, eerste lid ("Ontheffing"), van de Verordening luidt:
    
    "Gedeputeerde staten kunnen op verzoek van burgemeester en wethouders ontheffing verlenen van de regels van deze verordening voor zover de verwezenlijking van het gemeentelijk ruimtelijk beleid wegens bijzondere omstandigheden onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot de met die regels te dienen provinciale belangen."
    
    4.5.    Nu de beoogde locatie voor een supermarkt van Aldi op een perceel aan Nieuwe Gouwe O.Z. niet is gelegen op gronden binnen of aansluitend aan een bestaande winkelconcentratie in de centra van steden, dorpen en wijken, zou het als zodanig bestemmen van een supermarkt op die locatie in strijd zijn met artikel 2.1.4, eerste lid, van de Verordening. Om deze strijd te voorkomen heeft het college van burgemeester en wethouder een verzoek tot verlening van een ontheffing als bedoeld in artikel 3.2, eerste lid, van de Verordening ingediend. Het college van gedeputeerde staten heeft deze ontheffing geweigerd, onder meer omdat zich volgens dit college geen bijzondere omstandigheden voordoen die een afwijking van de Verordening rechtvaardigen.
    
    4.6.    Naar het oordeel van de Afdeling vormen de door Aldi naar voren gebrachte omstandigheden dat zij een supermarkt in Gouda wil vestigen maar in de bestaande centra geen ruimte is voor nieuwe detailhandelsontwikkelingen, meer in het bijzonder voor de door haar gewenste supermarkt, geen bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 3.2, eerste lid, van de Verordening, die het verlenen van een ontheffing rechtvaardigen. Daartoe acht de Afdeling redengevend dat in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 4.1a, eerste lid, van de Wro is benadrukt dat met grote terughoudendheid dient te worden omgegaan met de mogelijkheid om ontheffing te verlenen van de krachtens provinciale verordening gestelde regels. In de parlementaire geschiedenis is vermeld dat de ontheffingsmogelijkheid is bedoeld voor bijzondere, uitzonderlijke situaties die zich incidenteel voordoen, waarbij kan worden gedacht aan een innovatief project waarbij zwaarwegende maatschappelijke belangen een rol spelen. Uitgangspunt is blijkens de parlementaire geschiedenis dat in de provinciale regels zelf dient te worden geconcretiseerd in welke gevallen de regeling niet van toepassing is om zo vooraf duidelijkheid te geven over de regels die door andere bestuursorganen in acht moeten worden genomen (Kamerstukken II, 2011/12, 32 821, nr. 8, blz. 4 en nr. 9, blz. 2 en 3).
    
        In het bestreden besluit is opgemerkt dat uitplaatsing of realisatie van nieuwe detailhandel buiten de centra een veelvuldig voorkomende wens bij gemeenten en initiatiefnemers is. In alle gevallen waarop, net als dit geval, artikel 2.1.4, eerste lid, van de Verordening van toepassing is, kan dan de vraag aan de orde komen of binnen de bestaande centra ruimte is voor de gewenste ontwikkelingen. Gelet hierop is van een bijzondere, uitzonderlijke situatie die zich incidenteel voordoet, geen sprake. De in het verzoek om ontheffing aangevoerde omstandigheden dat het gemeentelijke beleid als doelstelling heeft om een compleet aanbod van dagelijkse levensmiddelen aan de inwoners aan te bieden, dat toevoeging van een Aldi op de gewenste locatie geen negatieve effecten heeft op het supermarktaanbod en dat de beoogde locatie een restkavel is die voor bedrijven niet aantrekkelijk is als vestigingslocatie, wat daarvan ook zij, maken niet dat het ontbreken van ruimte binnen of aansluitend aan een bestaande winkelconcentratie als bijzondere omstandigheid moet worden aangemerkt.
    
        Het betoog van Aldi faalt.
    
    4.7.    Gezien het vorenstaande behoeven de overige betogen van het college van burgemeester en wethouders en van Aldi die zien op de toepassing van artikel 3.2, eerste lid, van de Verordening, geen bespreking meer.
    
    Vertrouwensbeginsel
    
    5.    Het college van burgemeester en wethouders betoogt dat door uitlatingen van een gedeputeerde in het zogenoemde Regionaal Economisch Overleg van 11 december 2014 en in vervolg daarop een emailbericht van de behandelend provinciaal ambtenaar van 5 oktober 2016, de rechtens te honoreren verwachting is gewekt dat de ontheffing zal worden verleend. Het college van burgemeester en wethouders wijst er in dit verband op dat bij de voorbereiding van het besluit nimmer de indruk is gewekt dat de ontheffing niet zou worden verleend, omdat het college van gedeputeerde staten niet heeft medegedeeld dat de op zijn verzoek door het college van burgemeester en wethouders ingediende nadere onderbouwingen van het verzoek om verlening van ontheffing onvoldoende zijn om tot verlening te kunnen overgaan. Volgens het college is het bestreden besluit dan ook in strijd met het vertrouwensbeginsel genomen.
    
    5.1.    Uit de in het beroepschrift aangehaalde passage uit de notulen van het Regionaal Economisch Overleg van 11 december 2014 blijkt niet dat de betreffende gedeputeerde heeft verklaard dat de ontheffing zal worden verleend. Hij heeft alleen verklaard dat een ontheffing eerder voor deze locatie verleend zou kunnen worden dan voor een locatie aan de Van Reenensingel. De verklaringen van de ambtenaar van de provincie in het emailbericht kunnen evenmin worden aangemerkt als toezegging dat de ontheffing zal worden verleend. Deze ambtenaar verklaart in het hiervoor bedoelde emailbericht immers dat hij de ontheffing in concept zal opstellen en dat dan de gedeputeerde kan aangeven of deze klaar is voor vaststelling.
    
        Dat het college van gedeputeerde staten bij de voorbereiding van het besluit niet heeft medegedeeld dat de op zijn verzoek door het college van burgemeester en wethouders ingediende nadere onderbouwingen van het verzoek om verlening van ontheffing onvoldoende zijn om tot verlening te kunnen overgaan, kan op zichzelf noch in combinatie met de hiervoor bedoelde verklaringen worden aangemerkt als een toezegging dat de ontheffing zal worden verleend.
    
        De conclusie is derhalve dat het college van burgemeester en wethouders niet aannemelijk heeft gemaakt dat door of namens het college van gedeputeerde staten verwachtingen zijn gewekt dat de ontheffing zou worden verleend. Het college van gedeputeerde staten heeft het bestreden besluit niet in strijd met het vertrouwensbeginsel genomen.
    
        Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    6.    De beroepen zijn ongegrond.
    
    Proceskosten
    
    7.      Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart de beroepen ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. G. van der Wiel en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
    
    w.g. Van Diepenbeek    w.g. Lap
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 31 januari 2018
    
    288.