ECLI:NL:RVS:2018:3026, Raad van State, 19-09-2018, 201705108/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-09-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 december 2014 heeft het college een aanvraag van [appellante] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.

201705108/1/A2.
    Datum uitspraak: 19 september 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te Hank, gemeente Werkendam,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 23 mei 2017 in zaak nr. 16/9302 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Werkendam.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 3 december 2014 heeft het college een aanvraag van [appellante] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    
    Bij besluit van 4 oktober 2016 heeft het college, voor zover thans van belang, het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, dat besluit herroepen en [appellante] een tegemoetkoming in planschade van € 31.789,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 11 augustus 2010, toegekend.
    
    Bij uitspraak van 23 mei 2017 heeft de rechtbank het door [appellante]  daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    
    Het college heeft eveneens een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 juli 2018, waar het college, vertegenwoordigd door J. Schmidt, is verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    In deze procedure is in geschil is of de door [appellante] geleden planschade geheel of gedeeltelijk onder het normale maatschappelijke risico valt en voor haar rekening blijft.
    
        aanvraag
    
    2.    [appellante] is eigenares van een bedrijventerrein met opstallen en een verhard buitenterrein op buitendijks gelegen gronden aan het Keizersveer te Hank (hierna: de onroerende zaak). Bij brief van 30 juli 2010 heeft [appellante] het college verzocht om een tegemoetkoming in de planschade die zij heeft geleden ten gevolge van de inwerkingtreding van het bij raadsbesluit van 19 juni 2007 vastgestelde bestemmingsplan Buitengebied Werkendam (hierna: het nieuwe bestemmingsplan). Aan deze aanvraag is ten grondslag gelegd dat de planologische verandering tot een aanzienlijke beperking van de gebruiksmogelijkheden, de maximale bebouwingsoppervlakte en het maximale bouwvolume van de onroerende zaak heeft geleid en dat de waarde van de onroerende zaak daardoor is verminderd.
    
        standpunt van het college
    
    3.    In het besluit op bezwaar van 4 oktober 2016, gelezen in samenhang met een daarin ingelast advies van Gloudemans van 15 september 2016, heeft het college uiteengezet dat [appellante] als gevolg van de planologische verandering in een nadeliger positie is komen te verkeren, dat de waarde van de onroerende zaak bij de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan op 11 juli 2008 van € 3.074.900,00 naar € 2.981.613,00 is gedaald en dat [appellante] een schade van € 93.287,00 heeft geleden. Voorts heeft het college bepaald dat een gedeelte van die schade, gelijk aan twee procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voorafgaand aan de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan (€ 61.498,00), op grond van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) onder het normale maatschappelijke risico valt. Ter motivering van de hoogte van de toegepaste drempel heeft het college aansluiting gezocht bij het wettelijk minimumforfait van artikel 6.2, tweede lid, van de Wro. Dat deze bepaling slechts geldt bij een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade door een planologische verandering op de gronden van derden (hierna: indirecte planschade), laat volgens het college onverlet dat ook in een geval waarin, zoals hier, de planschade door een planologische verandering op de gronden van de aanvrager is veroorzaakt (hierna: directe planschade), geen plaats is voor volledige vergoeding van de planschade. Voorts heeft het college uiteengezet dat de Afdeling bij uitspraak van 11 februari 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:336) aansluiting heeft gezocht bij het minimumforfait van artikel 6.2, tweede lid, van de Wro en dat de Afdeling die drempel heeft omschreven als een minimumforfait dat altijd geldt, ook als de desbetreffende schadeveroorzakende ontwikkeling niet als normaal kan worden beschouwd.
    
        oordeel van de rechtbank
    
    4.    De rechtbank heeft overwogen dat het bepalen van de omvang van het normale maatschappelijke risico in de eerste plaats aan het college is en dat het college daarbij beoordelingsruimte toekomt. Zij heeft vastgesteld dat het college voor het bepalen van de hoogte van de drempel aansluiting heeft gezocht bij het stelsel van nadeelcompensatie en daarbij heeft betrokken dat de drempel van twee procent van de waarde van de onroerende zaak een minimumforfait is, dat dat minimumforfait zelfs geldt als de schadeveroorzakende ontwikkeling niet als normaal kan worden beschouwd en dat naarmate schade meer in de lijn der verwachtingen ligt, van een hogere drempel kan worden uitgegaan. Naar het oordeel van de rechtbank passen deze uitgangspunten binnen de beoordelingsruimte van het college en heeft het college in redelijkheid kunnen uitgaan van het drempel van twee procent van de waarde van de onroerende zaak.
    
        hoger beroep
    
    5.    [appellante] is het niet eens met het oordeel van de rechtbank. Daartoe voert zij aan dat het college ten onrechte niet eerst heeft onderzocht of en zo ja, in hoeverre de planologische verandering in de lijn der verwachtingen lag. Voorts voert zij aan dat het college onvoldoende draagkrachtig heeft gemotiveerd dat een drempel van twee procent van de waarde van de onroerende zaak in dit geval redelijk is.
    
        beoordeling van het hoger beroep
    
    5.1.    Schade die behoort tot het normale maatschappelijke risico dient redelijkerwijs ten laste te blijven van de aanvrager om een tegemoetkoming in planschade.
    
        De vraag of schade tot het normale maatschappelijke risico behoort, dient te worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang is onder meer of de ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd waarmee de benadeelde rekening had kunnen houden in de zin dat de ontwikkeling in de lijn van de verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop de ontwikkeling zich zou voordoen. In dit verband komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gevoerde beleid past. Verder is de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel van belang.
    
    5.2.    Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is de vaststelling van de omvang van het normale maatschappelijke risico in de eerste plaats aan het bestuursorgaan, dat daarbij beoordelingsruimte toekomt. Het bestuursorgaan dient deze vaststelling naar behoren te motiveren. Indien de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, toetst de rechter deze motivering en kan hij, indien de gegeven motivering niet volstaat, in het kader van de definitieve beslechting van het geschil op grond van artikel 8:41a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), de omvang van het normale maatschappelijke risico zelf vaststellen door in een concreet geval zelf te bepalen welke drempel of korting redelijk is.
    
    5.3.    Wanneer een schadeveroorzakende planologische verandering een normale maatschappelijke ontwikkeling is, betekent dat op zichzelf nog niet dat die planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag. Indien die planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, betekent dat voorts nog niet dat de gevolgen van de ontwikkeling geheel onder het normale maatschappelijke risico vallen. In dit verband komt tevens betekenis toe aan het antwoord op de vraag of de schade in de vorm van waardevermindering van de desbetreffende onroerende zaak onevenredig is in verhouding tot de waarde van die onroerende zaak. Dit zijn verschillende aspecten die bij de beoordeling van het normale maatschappelijke risico worden betrokken en elkaar niet uitsluiten.
    
    5.4.    Niet in geschil is dat het wettelijk minimumforfait van artikel 6.2, tweede lid, van de Wro in dit geval niet van toepassing is. Dat laat onverlet dat, gelet op artikel 6.2, eerste lid, van de Wro, onderzocht dient te worden of de schade van [appellante] binnen het normale maatschappelijke risico valt. Afhankelijk van de uitkomst van dat onderzoek, dient te worden bezien of en zo ja, in hoeverre de schade voor rekening van [appellante] dient te worden gelaten.
    
    5.5.    Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 6.2, eerste lid, van de Wro en de jurisprudentie van de Afdeling valt niet af te leiden dat volledige vergoeding van directe planschade is uitgesloten. In dit opzicht bestaat derhalve, mede gelet op artikel 6.2, tweede lid, van de Wro, een onderscheid met indirecte planschade. Dat laat onverlet dat directe planschade op grond van artikel 6.2, eerste lid, van de Wro geheel of gedeeltelijk voor rekening van de aanvrager kan blijven, indien de desbetreffende planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag en de schade, bestaande uit waardevermindering van de desbetreffende onroerende zaak, niet onevenredig is in verhouding tot de waarde van die onroerende zaak.
    
    5.6.    Uit het besluit van 4 oktober 2016, gelezen in samenhang met het daarin ingelaste advies van Gloudemans, blijkt dat het college niet heeft onderzocht of de planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag. Dat betekent dat het college onvoldoende draagkrachtig heeft gemotiveerd dat een gedeelte van de door [appellante] geleden schade op grond van artikel 6.2, eerste lid, van de Wro onder het normale maatschappelijke risico valt. De door het college aangehaalde uitspraken van de Afdeling van 11 februari 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:336), 1 april 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1005) en 9 september 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2828) leiden niet tot een ander oordeel, omdat uit deze uitspraken niet valt af te leiden dat bij directe planschade met een gedeeltelijke schadevergoeding mag worden volstaan, indien de schadeveroorzakende planologische ontwikkeling niet in de lijn der verwachtingen lag.
    
        Het betoog slaagt.
    
        conclusie
    
    6.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door [appellante] tegen het besluit van 4 oktober 2016 ingestelde beroep gegrond verklaren en dat besluit wegens strijd met artikel 6:2, eerste lid, van de Wro vernietigen.
    
        definitieve beslechting van het geschil
    
    7.    De Afdeling zal hierna met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven, omdat de inhoud van dat besluit, gelet op het volgende, de rechterlijke toets kan doorstaan.
    
    7.1.    In de schriftelijke uiteenzetting in hoger beroep heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de voor [appellante] nadelige planologische verandering, bestaande uit een beperking van de maximale bebouwingsmogelijkheden van de onroerende zaak tot een eenmalige uitbreiding van ten hoogste 10 procent van de bestaande bebouwing, een normale maatschappelijke ontwikkeling is die in de lijn der verwachtingen lag. Bij brief van 6 juli 2018 heeft het college dat standpunt nader toegelicht. In die brief is het volgende uiteengezet.
    
        De onroerende zaak is gelegen in een gebied waarop de in de Staatscourant van 19 april 1996, nr. 77, bekendgemaakte Beleidslijn Ruimte voor de Rivier, als gewijzigd in de Staatscourant van 12 mei 1997, nr. 87,  (hierna: de Beleidslijn) van toepassing was. De hoofdlijn van de Beleidslijn houdt in dat nieuwe activiteiten in het winterbed van de grote rivieren die zouden kunnen leiden tot waterstandsverhoging in de huidige situatie, feitelijke belemmering voor toekomstige vergroting van de afvoercapaciteit of potentiële schade bij hoogwater, in beginsel niet worden toegestaan. Op grond hiervan kon [appellante] verwachten dat de maximale bebouwingsoppervlakte bij een bestemmingsplanwijziging zou afnemen. Uit de uitspraak van de Afdeling van 21 maart 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:972) valt af te leiden dat de Beleidslijn directe werking had. Op grond van de in de Beleidslijn opgenomen overgangsregeling was eenmalige uitbreiding tot maximaal 10 procent van de bestaande bebouwing toegestaan. De Beleidslijn is ingetrokken bij en vervangen door de in de Staatscourant van 12 juli 2006, nr. 133, bekendgemaakte Beleidsregels grote rivieren (hierna: de Beleidsregels). Uit de Beleidsregels valt af te leiden dat de bebouwingsmogelijkheden voor de bedrijfslocatie van [appellante] ook daarin zijn beperkt tot eenmalige uitbreiding van maximaal 10 procent van de bestaande bebouwing. In bijlage 3 bij de Beleidsregels is vermeld dat de situatie ten tijde van de inwerkingtreding van de Beleidslijn daarbij als referentie wordt genomen.
    
        Op grond van een op 8 april 1997 genomen luchtfoto is meetbaar dat destijds op de bedrijfslocatie van [appellante] binnen het bouwvlak ongeveer 9.475 m² aan bebouwing aanwezig was. Bij de vaststelling van het nieuwe bestemmingsplan is een bestaand bebouwd oppervlak van 9.733 m² aangehouden. De maximale bebouwingsoppervlakte van 18.000 m² van het oude planologische regime was vanaf de inwerkingtreding van de Beleidslijn niet meer direct uitvoerbaar. [appellante] had dat kunnen weten. De bebouwingsoppervlakte die nog was toegestaan, lag tussen 10.422,5 m² en 10.706,3 m² (9.475 m² tot 9.733 m² vermeerderd met 10 procent). Dit is conform de maximale bebouwingsoppervlakte van 10.707 m² van de bedrijfslocatie onder het nieuwe bestemmingsplan. De afname van de maximale bebouwingsoppervlakte van de bedrijfslocatie was een normale maatschappelijke ontwikkeling, namelijk een maatregel voor de waterveiligheid, die in ieder geval sinds de inwerkingtreding van de Beleidslijn in de lijn der verwachtingen lag, aldus het college in de brief van 6 juli 2018.
    
    7.2.    Uit deze - door [appellante] niet weersproken - uiteenzetting van het college valt af te leiden dat een beperking van het bebouwingsoppervlak en bouwvolume van de onroerende zaak gedurende een reeks van jaren in de lijn der verwachtingen lag. Voorts lag het, gelet op de milieueffecten van de oude gebruiksmogelijkheden, in de lijn der verwachtingen dat bij een bestemmingsplanwijziging een keuze voor een meer op maat gesneden bestemming zou worden gemaakt, los van de vraag of het planologische beleid daartoe noopte. Onder deze omstandigheden heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat een deel van de door [appellante] geleden schade, gelijk aan twee procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voorafgaand aan de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan, op grond van artikel 6.2, eerste lid, van de Wro onder het normale maatschappelijke risico valt.
    
        proceskosten
    
    8.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 23 mei 2017 in zaak nr. 16/9302;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Werkendam van 4 oktober 2016;
    
    V.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
    
    VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Werkendam tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.503,00 (zegge: vijftienhonderddrie euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Werkendam aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 835,00 (zegge: achthonderdvijfendertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. E.A. Minderhoud en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    
    w.g. Van Altena    w.g. Hazen
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 19 september 2018
    
    452.