ECLI:NL:RVS:2017:3566, Raad van State, 27-12-2017, 201609077/1/A1 en 201609078/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-12-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 juli 2015 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een tijdelijke woonunit op de locatie kadastraal bekend gemeente Zweeloo, sectie G, nummer 3101, plaatselijk bekend [locatie] te Zweeloo (hierna: het perceel).

201609077/1/A1 201609078/1/A1.
    Datum uitspraak: 27 december 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    [appellanten], beiden wonend te Zweeloo, gemeente Coevorden,
    appellanten (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]),
    
    tegen de uitspraken van de rechtbank Noord-Nederland van 20 oktober 2016 in zaak nrs. 16/1064 en 16/2183 in de gedingen tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Coevorden.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 29 juli 2015 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een tijdelijke woonunit op de locatie kadastraal bekend gemeente Zweeloo, sectie G, nummer 3101, plaatselijk bekend [locatie] te Zweeloo (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 10 december 2015 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een tijdelijke luifel en berging aan die tijdelijke woonunit.
    
    Bij besluiten van 19 januari 2016 en 14 april 2016 heeft het college de door [appellant] tegen de besluiten van 29 juli 2015 en 10 december 2015 gemaakte bezwaren, onder aanvulling van de motivering daarvan, ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraken van 20 oktober 2016 heeft de rechtbank de door [appellant] tegen de besluiten van 19 januari 2016 en 14 april 2016 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraken zijn aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraken heeft [appellant] hoger beroepen ingesteld.
    
    Het college heeft schriftelijke uiteenzettingen gegeven.
    
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaken gezamenlijk ter zitting behandeld op 27 november 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. K.A. Faber, advocaat te Heerenveen, en het college, vertegenwoordigd door P.A. Bakker, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [vergunninghouder] gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1.    Het perceel van [vergunninghouder] grenst aan het perceel van [appellant]. Op 5 september 2013 is aan [vergunninghouder] van rechtswege omgevingsvergunning gegeven voor het bouwen van een woning met garage en paardenstal op het perceel. Deze omgevingsvergunning is bij uitspraak van de Afdeling van 4 november 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3377) onherroepelijk geworden. Bij besluit van 21 januari 2014 heeft het college aan [vergunninghouder] vergunning verleend voor een tijdelijke woonunit op het perceel voor maximaal vijf jaar. Nu deze woonunit op dezelfde plaats is gerealiseerd als de locatie waarop de woning is voorzien, heeft [vergunninghouder] op 9 juni 2015 een omgevingsvergunning aangevraagd om de tijdelijke woonunit naar een andere locatie op hetzelfde perceel te verplaatsen. [vergunninghouder] heeft daarnaast op 19 oktober 2015 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het realiseren van een tijdelijke luifel en berging aan die tijdelijke woonunit.
    
        [appellant] verzet zich tegen de aan [vergunninghouder] verleende omgevingsvergunningen voor het realiseren en verplaatsen van de tijdelijke woonunit en voor de aanbouw van een luifel en een berging aan die woonunit. Hij stelt door de woonunit, de luifel en de berging te worden geschaad in zijn bedrijfsbelangen.
    
    2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college de bouwplannen ten onrechte heeft getoetst aan het wijzigingsplan "Bestemmingsplan Buitengebied Zweeloo - Plan van wijziging ten behoeve van het verplaatsen van een grondgebonden bedrijf naar de Schapendijk te Zweeloo" (hierna: het wijzigingsplan). Daartoe voert hij aan dat het wijzigingsplan niet ziet op de kadastrale percelen G3100/G3101, waarop de bouwplannen zijn voorzien, maar alleen op het kadastrale perceel G3099. Volgens [appellant] heeft het college verwarring gecreëerd door wisselende perceelaanduidingen voor de gronden van [vergunninghouder] te gebruiken, waardoor door het college de indruk wordt gewekt dat het wijzigingsplan van toepassing is op de gronden waarop de bouwplannen zijn voorzien.
    
    2.1.    Vast staat dat de tijdelijke woonunit is voorzien op het kadastrale perceel G3101. De rechtbank heeft in het door [appellant] aangevoerde omtrent de wisselende perceelaanduidingen terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college ten tijde van de vergunningverlening een onjuist beeld had van de kadastrale percelen en de concrete plaats waar de tijdelijke woonunit zal worden geplaatst. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat, gelet op de aanvragen en de bijbehorende situatietekeningen, afdoende blijkt waar de woonunit, de luifel en de berging zijn voorzien.  
    
        Bij besluit van 1 maart 2005 heeft het college het wijzigingsplan vastgesteld. De Afdeling heeft in de hiervoor genoemde uitspraak van 4 november 2015 overwogen dat het wijzigingsplan ook ziet op de kadastrale percelen G3100/G3101. De Afdeling ziet geen aanleiding thans tot een ander oordeel te komen. Het betoog van [appellant] dat het wijzigingsplan nooit rechtskracht heeft gekregen, volgt de Afdeling niet. Het besluit tot wijziging van het bestemmingsplan is op de daartoe voorgeschreven wijze bekendgemaakt door de terinzagelegging ervan met het wijzigingsplan en het desbetreffend bestemmingsplan ter gemeentesecretarie voor een ieder, op 28 april 2005 gedurende zes weken. Het wijzigingsplan is na afloop van de beroepstermijn van zes weken in werking getreden.
    
        Het betoog faalt.
    
    3.    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college een onjuist toetsingskader heeft gehanteerd. Volgens [appellant] is sprake van het bouwen van een bouwwerk, zodat een toetsing aan artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) had moeten plaatsvinden. De rechtbank heeft volgens [appellant] voorts niet onderkend dat het college niet bevoegd was om de omgevingsvergunningen met toepassing van artikel 4, aanhef en elfde lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) te verlenen. Er staat sinds 2006 een woonunit op het perceel, zodat de wettelijke termijn van tien jaar wordt overschreden door nu opnieuw vergunningen te verlenen, aldus [appellant].
    
    3.1.    Artikel 2.1 van de Wabo luidt:
    
    "1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    
    (…)
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (…)"
    
        Artikel 2.10 luidt:
    
    "1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
    
    (…)
    
    c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan (…) tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12 (…)
    
    2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is."
    
        Artikel 2.12 luidt:
    
    "1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    
    (…)
    
    2º in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen (…)"
    
        Artikel 4 van bijlage II van het Bor luidt:
    
    "Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2º, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    
    (…)
    
    11. ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar."
    
    3.2.    Op grond van het wijzigingsplan rust op het perceel de bestemming "Jonge veldontginningen" met de nadere aanduiding "grondgebonden agrarisch bedrijf". Ingevolge artikel 2 van de voorschriften van het wijzigingsplan geldt ten aanzien van de in de wijziging begrepen gronden dat de voorschriften, gegeven in het bestemmingsplan "Buitengebied Zweeloo", vastgesteld door de raad van de gemeente Zweeloo (een rechtsvoorganger van de gemeente Coevorden) bij besluit van 11 augustus 1997, van toepassing zijn. Daaruit volgt dat op het perceel ten hoogste één (bedrijfs/dienst)woning is toegestaan. Het bouwplan is in strijd met het wijzigingsplan, omdat ten tijde van de aanvraag op grond van de van rechtswege gegeven omgevingsvergunning voor het bouwen van een woning al een woning op het perceel is toegestaan en de woonunit derhalve een tweede woning betreft. Het college heeft met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 4, aanhef en elfde lid, van bijlage II van het Bor, omgevingsvergunningen verleend voor het afwijken van het wijzigingsplan.
    
    3.3.    Anders dan [appellant] betoogt, heeft het college geen onjuist toetsingskader gehanteerd. De rechtbank heeft in dat verband terecht overwogen dat artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo ruim moet worden uitgelegd, in de zin dat het begrip "gebruik" als in die bepaling bedoeld niet alleen betrekking heeft op het gebruiken van gronden of bouwwerken, maar ook op het bouwen van bouwwerken in strijd met het wijzigingsplan.
    
        Uit de tekst van artikel 4, aanhef en elfde lid, van bijlage II van het Bor volgt dat voor met het wijzigingsplan strijdig gebruik voor een periode van ten hoogste tien jaar vergunning kan worden verleend. De beperking tot een periode van maximaal tien jaar geldt blijkens de toelichting bij het elfde lid (nota van toelichting, blz. 55 en 56; Stb. 2014, 333) ook indien meerdere keren voor hetzelfde strijdige gebruik een tijdelijke vergunning wordt verleend. De totale tijdsduur van de vergunningen mag daarbij de maximale periode van tien jaar niet overschrijden. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 16 augustus 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2212), vangt de termijn van tien jaar aan bij de eerste verlening van een tijdelijke vergunning voor het strijdige gebruik, en biedt de tekst van artikel 4, aanhef en elfde lid, van bijlage II van het Bor, noch de toelichting bij het elfde lid, aanknopingspunten voor het oordeel dat, indien het strijdige gebruik reeds illegaal bestaat voorafgaand aan de eerste verlening van een tijdelijke vergunning, de termijn van tien jaar is aangevangen op het moment waarop het strijdige gebruik feitelijk is begonnen.
    
        Vast staat dat voor het gebruik van de woonunit in strijd met het wijzigingsplan voor het eerst op 21 januari 2014 vergunning is verleend. Door bij het besluit van 29 juli 2015 met toepassing van artikel 4, aanhef en elfde lid, van bijlage II van het Bor een omgevingsvergunning te verlenen voor maximaal vijf jaar, wordt de geldende wettelijke termijn van tien jaar niet overschreden. Dat, zoals [appellant] stelt, reeds sinds 2006 zonder vergunning een woonunit op het perceel zou staan, is, wat daar verder ook van zij en gelet op het vorenstaande, voor de beantwoording van de vraag wanneer de termijn van tien jaar aanvangt, niet relevant.
    
        Onder verwijzing naar de tussenuitspraak van de Afdeling van 29 november 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:3276) wordt overwogen dat onder het geldende recht niet vereist is dat de tijdelijke behoefte wordt aangetoond, maar dat slechts feitelijk mogelijk en aannemelijk dient te zijn dat de activiteit zonder onomkeerbare gevolgen kan worden beëindigd. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het, gelet op de lichte constructie en de relatief eenvoudige verplaatsbaarheid van de woonunit, feitelijk mogelijk en aannemelijk is dat de woonunit, de luifel en de berging zonder onomkeerbare gevolgen kunnen worden verwijderd. Dit betekent dat de rechtbank terecht tot de conclusie is gekomen dat het college bevoegd was om met toepassing van artikel 4, aanhef en elfde lid, van bijlage II van het Bor van het wijzigingsplan af te wijken.
    
        Het betoog faalt.
    
    4.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet in redelijkheid de gevraagde omgevingsvergunningen heeft kunnen verlenen. Het college heeft onvoldoende rekening gehouden met de bedrijfsbelangen van [appellant], nu de woonunit met luifel en berging binnen de geurcirkel van zijn bedrijf met mestplaat staat, aldus [appellant].
    
    4.1.    Het college heeft in de besluiten van 19 januari 2016 en 14 april 2016 toegelicht dat de afstand van de vergunde woonunit tot de mestplaat meer dan 50 meter bedraagt en dat niet is gebleken dat [appellant] door de woonunit in zijn bedrijfsvoering belemmerd zal worden dan wel dat [appellant] op andere wijze daarvan hinder zal ervaren. [appellant] heeft weliswaar gesteld, maar niet aannemelijk gemaakt dat voormelde afstand niet klopt. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college met toepassing van artikel 4, aanhef en elfde lid, van bijlage II van het Bor in redelijkheid de gevraagde omgevingsvergunningen heeft kunnen verlenen.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    [appellant] heeft voor het eerst ter zitting in hoger beroep betoogd dat het college de gevraagde omgevingsvergunningen niet had mogen verlenen, nu daartoe een schone grondverklaring vereist is. Aangezien de hoger beroepen zijn gericht tegen de aangevallen uitspraken, er geen reden is waarom deze grond niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd en [appellant] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen en omwille van de zekerheid van de andere partijen omtrent hetgeen in geschil is, had behoren te doen, dient deze grond buiten beschouwing te blijven.
    
    6.    De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraken dienen te worden bevestigd.
    
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraken.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. W. Sorgdrager, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    
    w.g. Troostwijk    w.g. Graaff-Haasnoot
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 27 december 2017
    
    531-842.