ECLI:NL:RVS:2019:754, Raad van State, 08-03-2019, 201901476/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-03-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 februari 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Den Haag het verzoek van [appellant] om hem als kiezer te registreren voor de verkiezing van de leden van provinciale staten, afgewezen. [appellant] heeft de Nederlandse nationaliteit en heeft in Nederland gewoond totdat hij in juni 2007 naar België is verhuisd. Bij e-mail van 11 februari 2019 heeft hij het college verzocht om hem als kiezer te registreren voor de verkiezing van de leden van provinciale staten op 20 maart 2019.

201901476/1/A2.
    Datum uitspraak: 8 maart 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te [woonplaats], België,
    appellant,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag (hierna: het college),
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 februari 2019 heeft het college het verzoek van [appellant] om hem als kiezer te registreren voor de verkiezing van de leden van provinciale staten, afgewezen.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    De Kiesraad heeft schriftelijk inlichtingen verstrekt.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 februari 2019, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door G. Wilkens, bijgestaan door S.M. Sterenborg en F.J.J.M. Andriessen, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de Kiesraad, vertegenwoordigd door mr. R.N.A. Al, gehoord.
    Overwegingen
    1.    [appellant] heeft de Nederlandse nationaliteit en heeft in Nederland gewoond totdat hij in juni 2007 naar België is verhuisd. Bij e-mail van 11 februari 2019 heeft hij het college verzocht om hem als kiezer te registreren voor de verkiezing van de leden van provinciale staten op 20 maart 2019.
    2.    Aan de afwijzing van het verzoek heeft het college ten grondslag gelegd dat [appellant] geen ingezetene van Nederland is en dat hij, om te mogen stemmen voor de verkiezing van de leden van provinciale staten, ingezetene van Nederland moet zijn.
    3.    [appellant] betoogt dat hij door de afwijzing van zijn aanvraag is beperkt in zijn democratische rechten die hij als Nederlander heeft. Door als niet-ingezetene van Nederland met het Nederlandse staatsburgerschap niet te mogen deelnemen aan de provinciale statenverkiezingen kan hij geen indirecte invloed uitoefenen op de samenstelling van de Eerste Kamer der Staten-Generaal, terwijl de Eerste Kamer een belangrijke wetgevende en controlerende taak heeft. Dat is in strijd met zijn grondrechten. Hij wordt als in het buitenland wonend Nederlands staatsburger gediscrimineerd als bedoeld in artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (hierna: IVBPR) ten opzichte van in Nederland woonachtige Nederlandse staatsburgers, die wel stemrecht hebben voor de provinciale statenverkiezingen en daarmee indirect voor de leden van Eerste Kamer. Deze discriminatie is ook in strijd met artikel 14 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) in samenhang met artikel 3 van het Eerste Protocol bij het EVRM en artikel 1 van Protocol nr. 12 bij het EVRM. Een rechtvaardigingsgrond voor deze discriminatie ontbreekt. Daarnaast dient hij op grond van artikel 25 van het IVBPR als Nederlands staatsburger als bedoeld in artikel 2 van het IVBPR in de gelegenheid te worden gesteld om invloed te hebben op de samenstelling van de Eerste Kamer. Tot slot belemmert het niet toekennen van kiesrecht, via de verkiezing van leden van provinciale staten, voor de Eerste Kamer hem in zijn vrijheid van vestiging als bedoeld in artikel 49 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: VWEU), aldus [appellant].
    3.1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    3.2.    Niet in geschil is dat [appellant] op de dag van de kandidaatstelling niet in de basisregistratie personen stond geregistreerd als ingezetene als bedoeld in artikel B 4 van de Kieswet van een Nederlandse provincie. [appellant] is derhalve op grond van artikel B 2 van de Kieswet niet kiesgerechtigd bij de verkiezing van de leden van provinciale staten. Het college heeft [appellant] op grond van artikel D 2 van de Kieswet derhalve terecht niet geregistreerd als kiezer.
    3.3.    [appellant] betoogt dat hij niet zozeer de leden van provinciale staten wenst te kiezen, maar dat hij primair invloed wil uitoefenen op de samenstelling van de Eerste Kamer wegens de taak die de Eerste Kamer heeft bij de totstandkoming van wetgeving en bij de controle op de uitvoerende macht. Zijn beroep richt zich in zoverre tegen het stelsel zoals neergelegd in artikel 55 van de Grondwet en de Kieswet, in het licht van zijn grondrechten neergelegd in een ieder verbindende verdragsbepalingen.
    De Afdeling overweegt dat de grondwetgever heeft gekozen voor een parlementair stelsel met een Staten-Generaal bestaande uit twee Kamers, waarbij ingevolge artikel 55 van de Grondwet de leden van de Eerste Kamer via getrapte verkiezingen worden gekozen door de leden van provinciale staten en de leden van een kiescollege als bedoeld in artikel 132a, derde lid van de Grondwet. In de Kieswet heeft dit stelsel nader vorm gekregen. De verkiezing van de leden van de Eerste Kamer is daarmee onlosmakelijk verbonden met de provinciale statenverkiezingen, waarvoor de ingezetene-eis van artikel B 2 van de Kieswet geldt.
    Gelet op de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) inzake artikel 3 van het Eerste Protocol bij het EVRM is die bepaling alleen van toepassing op de verkiezing van de wetgevende macht, of ten minste van één van haar kamers als zij uit meerdere kamers bestaat, aldus het arrest van 2 maart 1987 inzake Mathieu-Mohin en Clerfeyt tegen België, paragraaf 53, (ECLI:CE:ECHR:1987:0302JUD000926781). [appellant] is ingevolge artikel B 1 van de Kieswet kiesgerechtigd voor de Tweede Kamer. Uit de jurisprudentie van het EHRM (onder meer uit het vorengenoemde arrest  paragraaf 54, alsmede uit het arrest Yumak en Sadak tegen Turkije van 8 juli 2008, paragraaf 110, ECLI:CE:ECHR:2008:0708JUD001022603) volgt dat Staten - zoals ook de Kiesraad ter zitting heeft toegelicht - een ruime vrijheid hebben bij het inrichten van hun kiesstelsel. Met het in artikel B 2 van de Kieswet neergelegde vereiste dat [appellant] in Nederland moet zijn ingeschreven om kiesgerechtigd te zijn voor de verkiezing van de leden van provinciale staten, heeft de wetgever deze vrijheid niet overschreden (zie ook het arrest van 7 mei 2013 in de zaak Shindler tegen het Verenigd Koninkrijk, ECLI:CE:ECHR:2013:0507JUD001984009). Artikel 25 van het IVBPR, dat vergelijkbare bescherming biedt als artikel 3 van het Eerste Protocol, noopt niet tot een ander oordeel.
    Uit het voorgaande volgt dat de bepalingen uit de Kieswet waarop het besluit is gegrond ook in deze zaak toegepast mogen worden. Dat betekent dat het college [appellant] ook in zoverre terecht niet als kiezer heeft geregistreerd voor de verkiezingen van de leden van provinciale staten teneinde hem op die wijze indirect invloed te geven op de samenstelling van de Eerste Kamer. Ook was het college niet gehouden om [appellant] op andere wijze direct of indirect als kiezer aan te merken voor de verkiezing van de leden van de Eerste Kamer.
    3.4.    [appellant] voert voorts aan dat hij een zodanig sterke verbondenheid met Nederland voelt en economisch aan Nederland is gebonden, dat hij ook daarom als kiesgerechtigde moet worden geregistreerd.
    Het enkele feit dat een niet-ingezetene van Nederland in zijn belangen kan worden geraakt door Nederlandse wetgeving, betekent niet dat de wetgever is gehouden om een dergelijke ingezetene in afwijking van de Grondwet en de Kieswet direct stemrecht te verlenen voor de verkiezing van de leden van de Eerste Kamer. In dit verband wijst de Afdeling op in Nederland verblijvende niet-Nederlanders, zijnde geen onderdaan van een lidstaat van de Europese Unie, alsmede op in Nederland verblijvende onderdanen van andere lidstaten van de Europese Unie, waarvan aannemelijk is dat ook zij door Nederlandse wetgeving in hun belangen kunnen worden geraakt. Dergelijke ingezetenen zijn evenmin kiesgerechtigd voor de leden van provinciale staten, de Eerste en Tweede Kamer, maar slechts en onder bepaalde voorwaarden kiesgerechtigd voor de leden van de gemeenteraad en het waterschap. De positie van [appellant] verschilt in dit opzicht niet van dergelijke ingezetenen.
    Voor zover [appellant] aanvoert dat hij in een vergelijkbare positie verkeert ten opzichte van in Nederland woonachtige Nederlandse staatsburgers, overweegt de Afdeling dat [appellant] als niet-ingezetene, in vergelijking met in Nederland wonende Nederlanders, in aanzienlijk mindere mate wordt geraakt door Nederlandse wetgeving die mede door de Eerste Kamer wordt aangenomen (vergelijk ook het eerder genoemde arrest Shindler). Nu van voldoende vergelijkbaarheid ten opzichte van in Nederland woonachtige Nederlanders geen sprake is, is van de door [appellant] gestelde strijd met verscheidene internationale discriminatieverboden geen sprake.
    3.5.    Voor zover [appellant] aanvoert dat het besluit in strijd is met artikel 49 van het VWEU, bestaat onvoldoende rechtstreeks verband tussen kiesgerechtigdheid voor de Eerste Kamer en het recht op vrije vestiging, zodat het niet kunnen stemmen voor de leden van provinciale staten geen belemmering voor vrije vestiging is.
    3.6.    Het betoog faalt.
    4.    Het beroep is ongegrond.
    5.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Rijsdijk, griffier.
    w.g. Bijloos    w.g. Rijsdijk
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 8 maart 2019
    705.
    Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
    Artikel 14
    Het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, moet worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
    Protocol nr. 12 bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
    Artikel 1
    1. Het genot van elk in de wet neergelegd recht moet worden verzekerd zonder enige discriminatie op welke grond dan ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
    2. Niemand mag worden gediscrimineerd door enig openbaar gezag op met name een van de in het eerste lid vermelde gronden.
    Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten
    Artikel 25
    Elke burger heeft het recht en dient in de gelegenheid te worden gesteld, zonder dat het onderscheid bedoeld in artikel 2 wordt gemaakt en zonder onredelijke beperkingen:
    (a) deel te nemen aan de behandeling van openbare aangelegenheden, hetzij rechtstreeks of door middel van vrijelijk gekozen vertegenwoordigers;
    (b) te stemmen en gekozen te worden door middel van betrouwbare periodieke verkiezingen die gehouden worden krachtens algemeen en gelijkwaardig kiesrecht en bij geheime stemming, waardoor het vrijelijk tot uitdrukking brengen van de wil van de kiezers wordt verzekerd;
    (c) op algemene voet van gelijkheid te worden toegelaten tot de overheidsdiensten van zijn land.
    Artikel 26
    Allen zijn gelijk voor de wet en hebben zonder discriminatie aanspraak op gelijke bescherming door de wet. In dit verband verbiedt de wet discriminatie van welke aard ook en garandeert een ieder gelijke en doelmatige bescherming tegen discriminatie op welke grond ook, zoals ras, huidskleur, geslacht, taal, godsdienst, politieke of andere overtuiging, nationale of maatschappelijke afkomst, eigendom, geboorte of andere status.
    Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
    Artikel 49
    In het kader van de volgende bepalingen zijn beperkingen van de vrijheid van vestiging voor onderdanen van een lidstaat op het grondgebied van een andere lidstaat verboden. […]
    Grondwet
    Artikel 55
    De leden van de Eerste Kamer worden gekozen door de leden van provinciale staten en de leden van een kiescollege als bedoeld in artikel 132a, derde lid. […]
    Artikel 129
    1. De leden van provinciale staten en van de gemeenteraad worden rechtstreeks gekozen door de Nederlanders, tevens ingezetenen van de provincie onderscheidenlijk de gemeente, die voldoen aan de vereisten die gelden voor de verkiezing van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. […]
    […].
    Artikel 132a
    […]
    3. In deze openbare lichamen worden verkiezingen gehouden voor een kiescollege voor de Eerste Kamer. Artikel 129 is van overeenkomstige toepassing.
    Kieswet
    Artikel B 1
    1. De leden van de Tweede Kamer der Staten-Generaal worden gekozen door degenen die op de dag van de kandidaatstelling Nederlander zijn en op de dag van de stemming de leeftijd van achttien jaar hebben bereikt, met uitzondering van degenen die op de dag van de kandidaatstelling hun werkelijke woonplaats hebben in Aruba, Curaçao of Sint Maarten.
    […]
    Artikel B 2
    De leden van provinciale staten worden gekozen door degenen die op de dag van de kandidaatstelling ingezetenen zijn van de provincie, mits zij Nederlander zijn en op de dag van de stemming de leeftijd van achttien jaar hebben bereikt.
    Artikel B 4
    1. Onder ingezetenen van Nederland, van de provincie, van het waterschap en van de gemeente verstaat deze wet hen die onderscheidenlijk in Nederland, in de provincie, in het waterschap en in de gemeente werkelijke woonplaats hebben.
    2. Zij die als ingezetene met een adres in een gemeente zijn ingeschreven in de basisregistratie personen, worden voor de toepassing van deze wet, behoudens bewijs van het tegendeel, geacht werkelijke woonplaats te hebben in die gemeente.
    […]
    Artikel D 2
    Burgemeester en wethouders van ’s-Gravenhage dragen zorg voor een registratie van personen die hun werkelijke woonplaats buiten Nederland hebben en aan wie kiesrecht toekomt op grond van artikel B 1 en die niet zijn uitgesloten van het kiesrecht op grond van artikel B 5.
    Artikel D 3
    1. Registratie van een persoon als bedoeld in artikel D 2 gebeurt op aanvraag, onverminderd artikel D 6, tweede en derde lid. […]
    2. Een aanvraag dient uiterlijk zes weken voor de dag van de stemming te zijn ontvangen om registratie ten behoeve van die stemming mogelijk te maken.
    […]