ECLI:NL:RVS:2017:1748, Raad van State, 12-07-2017, 201604921/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-07-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 augustus 2014 heeft het college de bedrijfsparkeervergunning van [appellante sub 2] voor het voertuig met kenteken […] ingetrokken.

201604921/1/A3.
    Datum uitspraak: 12 juli 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1.    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam
    2.    [appellante sub 2], gevestigd te Amsterdam,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 23 mei 2016 in zaak nr. 15/667 in het geding tussen:
    
    [appellante sub 2]
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 29 augustus 2014 heeft het college de bedrijfsparkeervergunning van [appellante sub 2] voor het voertuig met kenteken […] ingetrokken.
    
    Bij besluit van 23 december 2014 heeft het college het door [appellante sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 23 mei 2016 heeft de rechtbank het door [appellante sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 23 december 2014 vernietigd, het besluit van 29 augustus 2014 herroepen en bepaald dat die uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    
    [appellante sub 2] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft zijn zienswijze op het incidenteel hoger beroep gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 januari 2017, waar het college, vertegenwoordigd door mr. D.R. de Vries, en [appellante sub 2], vertegenwoordigd door mr. E.M. van Bommel, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
    
    De zaak is vervolgens verwezen naar een meervoudige kamer.
    
    Met toestemming van partijen is een nadere zitting achterwege gelaten, waarna de Afdeling het onderzoek krachtens artikel 8:64, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht heeft gesloten.
    
    Overwegingen
    
    1.    [appellante sub 2] is gevestigd in Amsterdam aan de [locatie]. Op dat adres oefent [persoon], tevens directeur van het bedrijf, vastgoedactiviteiten uit. Het betreft het aankopen, verkopen, verbouwen, bouwen en taxeren van onroerend goed. Op hetzelfde adres zijn ook de bedrijven [bedrijf A] en [bedrijf B] gevestigd. Deze bedrijven zijn ook werkzaam in de vastgoedbranche. Het college heeft de bedrijfsparkeervergunning van [appellante sub 2] ingetrokken omdat zij volgens het college samen met de andere twee bedrijven op hetzelfde adres moet worden beschouwd als één bedrijf als bedoeld in de Parkeerverordening 2013 en de bedrijven gezamenlijk niet voldoende werknemers hebben om recht te hebben op behoud van de bedrijfsparkeervergunning van [appellante sub 2]
    
    2.    De rechtbank heeft overwogen dat het college de drie bedrijven ten onrechte als één bedrijf heeft aangemerkt. Hierbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat [persoon] weliswaar ook is betrokken bij [bedrijf B], maar dat zij geheel gescheiden daarvan het bedrijf [appellante sub 2] uitoefent. De omstandigheden dat de bedrijven in dezelfde branche werkzaam zijn, dat [appellante sub 2] gebruik maakt van diensten en faciliteiten van [bedrijf B] en dat de bedrijven gezamenlijk in een pand zitten, heeft de rechtbank niet doorslaggevend geacht.
    
    Principaal hoger beroep
    
    3.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat [appellante sub 2] en [bedrijf B] zich samen met [bedrijf A] in het maatschappelijke verkeer presenteren als één bedrijf. Het college wijst hierbij op de uitspraken van de Afdeling van 22 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1739 en ECLI:NL:RVS:2016:1740, waaruit dit criterium volgt. De bedrijven verrichten soortgelijke bedrijfsactiviteiten, maken gebruik van dezelfde telefoon- en faxnummers, dezelfde secretariële ondersteuning en dezelfde kantoorfaciliteiten, en hebben een gemeenschappelijke website en entree en soortgelijke emailadressen. [persoon] is bovendien in dienst van [appellante sub 2] en [bedrijf B]. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte overwogen dat van belang is dat de bedrijven gescheiden bedrijfsvoeringen hebben. Daarbij bestrijdt het college dat de bedrijfsvoeringen zijn gescheiden.
    
    4.    Artikel 1, aanhef en onder b, van de Parkeerverordening 2013 luidt:
    
    "In deze verordening en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    
    a. […]
    
    b. bedrijf of beroep:
    
    - elk in de maatschappij als zelfstandige eenheid optredend organisatorisch verband waarin krachtens arbeidsovereenkomst of krachtens publiekrechtelijke aanstelling arbeid wordt verricht;
    
    - de zelfstandige die voor de voorziening in het bestaan is aangewezen op arbeid in het eigen bedrijf of zelfstandig beroep;
    
    - een niet-commerciële organisatie die hieraan door het college is gelijkgesteld;
    
    met dien verstande dat bedrijven en beroepen worden beschouwd als één bedrijf en één beroep indien de vestigingsadressen hetzelfde zijn of het een aaneengesloten bebouwing betreft, dan wel sprake is van een (juridische) constructie waaruit moet worden geconcludeerd dat het in wezen één bedrijf of beroep betreft."
    
    5.    Vaststaat dat in de Parkeerverordening tot uitgangspunt is genomen dat bedrijven als één bedrijf moeten worden beschouwd als zij op hetzelfde adres zijn gevestigd. Het college hanteert echter de vaste, niet uit de Parkeerverordening 2013 voortvloeiende gedragslijn dat in alle gevallen waarin aan voormelde eis wordt voldaan, tevens wordt bezien of sprake is van een juridische constructie waaruit moet worden geconcludeerd dat het in wezen één bedrijf betreft. Dit doet het college omdat in Amsterdam ook zogenoemde bedrijfsverzamelgebouwen zijn waarin diverse, volledig van elkaar gescheiden, bedrijven zijn gevestigd. Gelet op het feit dat het college en [appellante sub 2] hebben verwezen naar diverse uitspraken van de Afdeling die tot verschillende conclusies in deze zaak zouden leiden (zie onder meer de uitspraken van 13 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:999 en 1002 en van 22 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1739 en 1740), ziet de Afdeling aanleiding haar jurisprudentie in het licht van de handelswijze van het college te verduidelijken. In het kader van de beoordeling of sprake is van één bedrijf in de zin van de Parkeerverordening 2013 ligt het in de rede om eerst te bezien of de vergunninghouders zich in het maatschappelijk verkeer presenteren als één bedrijf. Daarnaast kan worden bezien of er feiten of omstandigheden zijn die wijzen op een zodanige juridische constructie tussen de bedrijven dat om die reden moet worden geconcludeerd dat in wezen sprake is van één bedrijf. Zoals blijkt uit de beoordeling van de voorliggende zaak in de navolgende overweging, hangt van de omstandigheden van het geval af welk van de twee genoemde aspecten bepalend is voor de beantwoording van de vraag of in het kader van de Parkeerverordening 2013 sprake is van één bedrijf. Zie ook de uitspraken van vandaag, ECLI:NL:RVS:2017:1746 en ECLI:NL:RVS:2017:1747, in vergelijkbare zaken die op dezelfde datum ter zitting zijn behandeld.
    
    5.1.    [appellante sub 2] is gevestigd in een pand waarin ook [bedrijf B] en [bedrijf A] zijn gevestigd. Hoewel de bedrijven niet exact dezelfde werkzaamheden uitoefenen, zijn ze alle actief in de vastgoedbranche. De directeur van [appellante sub 2], [persoon], is als werknemer vermeld op de website van [bedrijf B] en heeft ook een aandeel in dat bedrijf. De vermelding "[naam]" in de naam van het bedrijf verwijst bovendien naar [persoon]. [bedrijf A] is ook aandeelhouder van [bedrijf B]. [appellante sub 2], [bedrijf B], en [bedrijf A] hebben daarnaast een gemeenschappelijke entree. Voorts hebben de bedrijven één telefoon- en faxnummer, hebben zij een gezamenlijke secretaresse en gelijksoortige emailadressen. De Afdeling is dan ook van oordeel dat [appellante sub 2], [bedrijf B] en [bedrijf A] zich in het maatschappelijk verkeer presenteren als één bedrijf. Gelet hierop heeft het college terecht [appellante sub 2], [bedrijf B] en [bedrijf A] als één bedrijf in de zin van de Parkeerverordening 2013 aangemerkt.
    
        Het betoog slaagt.
    
    5.2.    Het hoger beroep is gegrond.
    
    Het incidenteel hoger beroep
    
    6.    [appellante sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte in haar uitspraak niet is ingegaan op de beroepsgrond dat het college het besluit ten onrechte heeft gebaseerd op de checklist. Het besluit is genomen in strijd met de algemene beginselen van zorgvuldig bestuur, nu er geen voor derden kenbaar en consistent intrekkingsbeleid door het college is vastgesteld.
    
    6.1.    De Afdeling stelt vast dat de rechtbank het besluit van 23 december 2014 heeft vernietigd en het besluit van 29 augustus 2014 heeft herroepen. Gelet hierop bestond voor de rechtbank geen aanleiding om op deze beroepsgrond van [appellante sub 2] in te gaan.
    
        Het betoog faalt. De Afdeling komt overigens hierna toe aan beoordeling van deze grond.
    
    6.2.    Het incidenteel hoger beroep is ongegrond.
    
    Conclusie en verdere behandeling
    
    7.    Gelet op hetgeen onder 5.2 is overwogen, dient de aangevallen uitspraak te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling alsnog de overige beroepsgronden van [appellante sub 2] beoordelen.
    
    8.    [appellante sub 2] betoogt dat het besluit ten onrechte op de interne checklist is gebaseerd. Het besluit is genomen in strijd met de algemene beginselen van zorgvuldig bestuur, nu er geen voor derden kenbaar en consistent intrekkingsbeleid door het college is vastgesteld.
    
    8.1.    Het intrekkingsbesluit is gebaseerd op de Parkeerverordening 2013. Het betreft een tijdelijke vergunning die stilzwijgend is verlengd. In dat kader wordt met enige regelmaat gecontroleerd of nog aan de voorwaarden wordt voldaan. Dat bij die beoordeling een interne, ambtelijke checklist wordt gehanteerd, betekent op zichzelf niet dat het besluit niet rechtmatig is. Het college is niet gehouden intrekkingsbeleid vast te stellen. Wel dient consequent te worden gehandeld. Niet is gebleken dat daarvan geen sprake is. Gelet hierop leidt het feit dat het college geen kenbaar en consistent intrekkingsbeleid heeft vastgesteld, niet tot het oordeel dat het besluit niet in stand kan blijven.
    
        Het betoog faalt.
    
    9.    [appellante sub 2] betoogt verder dat het college op grond van artikel 40 van de Parkeerverordening 2013 van de intrekking had moeten afzien, nu deze intrekking onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen en derhalve tot bijzondere hardheid leidt. Zij wijst erop dat in het deelvergunningengebied Zuid 2.1 geen wachtlijst voor bedrijfsparkeervergunningen bestaat en in de nabijheid van haar kantoor ook voldoende parkeergelegenheid is. Bovendien is [appellante sub 2] voor haar dagelijkse werkzaamheden afhankelijk van het gebruik van haar auto. Parkeren zonder parkeervergunning zou tot veel hogere kosten leiden.
    
    9.1.    Artikel 40 van de Parkeerverordening 2013 luidt:
    
    "Het college is bevoegd, in gevallen waarin de toepassing van deze verordening naar hun (lees: zijn) oordeel tot een bijzondere hardheid leidt, ten gunste van de aanvrager af te wijken van het bepaalde in deze verordening."
    
    9.2.    Ter zitting heeft het college toegelicht dat in de praktijk alleen van artikel 40 gebruik wordt gemaakt in situaties waarin het gaat om de tijdelijke onbereikbaarheid van de eigen stallingsplaats van de aanvrager, bijvoorbeeld door werkzaamheden aan de weg, of in andere situaties waarvan het bij voorbaat duidelijk is dat het slechts om een tijdelijke voorziening gaat. De Afdeling acht deze praktijk niet onredelijk. Gelet hierop heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de voorliggende situatie onvoldoende aanleiding vormt voor het toepassen van de hardheidsclausule.
    
        Het betoog faalt.
    
    10.    Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 23 december 2014 van [appellante sub 2] alsnog ongegrond verklaren.
    
    11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam gegrond;
    
    II.    verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellante sub 2] ongegrond;
    
    III.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 23 mei 2016 in zaak nr. 15/667;
    
    IV.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van [appellante sub 2] ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. H.G. Lubberdink en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van drs. M.H. Kuggeleijn-Jansen, griffier.
    
    w.g. Van Altena    w.g. Kuggeleijn-Jansen
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 12 juli 2017
    
    545.