ECLI:NL:RVS:2018:1952, Raad van State, 13-06-2018, 201702867/1/A1 en 201702869/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-06-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 31 mei 2016 heeft het college een omgevingsvergunning tweede fase verleend aan [vergunninghouder] voor het verbouwen van het pand aan de Lange Haven 71 te Schiedam (hierna: het perceel) tot hotel en daaraan voorschriften verbonden.

201702867/1/A1 en 201702869/1.
    Datum uitspraak: 13 juni 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1.    [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellant sub 1]), wonend te Schiedam,
    2.    [appellant sub 2], wonend te Schiedam,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraken van de rechtbank Rotterdam van 24 februari 2017 in zaken nrs. 16/7525 en 16/7830 in de gedingen tussen:
    
    [appellant sub 1],
    [appellant sub 2],
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Schiedam.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 31 mei 2016 heeft het college een omgevingsvergunning tweede fase verleend aan [vergunninghouder] voor het verbouwen van het pand aan de Lange Haven 71 te Schiedam (hierna: het perceel) tot hotel en daaraan voorschriften verbonden.
    
    Bij afzonderlijke besluiten van 24 oktober 2016 heeft het college de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] afzonderlijk gemaakte bezwaren tegen het besluit van 31 mei 2016 ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraken van 24 februari 2017 heeft de rechtbank de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] daartegen afzonderlijk ingestelde beroepen gegrond verklaard, de besluiten van 24 oktober 2016 vernietigd, het besluit van 31 mei 2016 herroepen en bepaald dat de genoemde bijlagen deel uitmaken van het bestreden besluit. Deze uitspraken zijn aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraken hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] afzonderlijk hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaken gevoegd en ter zitting behandeld op 3 april 2018, waar [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], vertegenwoordigd door mr. A. van Diest en mr. M.R. Plug, advocaat te Delft, [appellant sub 2], bijgestaan door mr. M. P. Ph. M. Weerts, advocaat te Rotterdam, en het college, vertegenwoordigd door drs. S.J.C. Hovens, en dr. mr. G.H. Medema, zijn verschenen. Voorts is daar gehoord [vergunninghouder], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. A.M. Roepel, advocaat te Berkel en Rodenrijs, en [persoon].
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    De regelgeving die ten grondslag ligt aan de hiernavolgende rechtsoverwegingen, is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    2.    Bij besluit van 26 januari 2016 heeft het college met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) een omgevingsvergunning eerste fase verleend om af te wijken van het geldende bestemmingsplan ten behoeve van het gebruik van het pand op het perceel als hotel. Bij besluit van 31 mei 2016 heeft het college een omgevingsvergunning tweede fase verleend voor het verbouwen van het pand tot hotel. De vergunning is verleend voor de activiteiten bouwen en wijzigen van een rijksmonument, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en f, van de Wabo. In deze zaken is alleen de omgevingsvergunning tweede fase aan de orde.
    
    Hoger beroep
    
    3.    [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de uitgebreide voorbereidingsprocedure gevolgd had moeten worden. Ze voeren daartoe aan dat op de aanvraag om een omgevingsvergunning artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo van toepassing is, omdat een advies van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap is vereist. [appellant sub 2] voert aan dat artikel 6.4, eerste lid, aanhef en onder a, onder 4°, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) niet te stringent moet worden toegepast maar dat bekeken dient te worden of er een functionele wijziging van het monument is. [appellant sub 1] voert daartoe aan dat de rechtbank heeft miskend dat in vergelijkbare gevallen zoals genoemd op de website www.cultureelerfgoed.nl wel advies wordt gevraagd.
    
        [appellant sub 1] en [appellant sub 2] voeren verder aan dat uit artikel 15, vierde lid, van de Erfgoedverordening Schiedam 2010 een adviesplicht voortvloeit voor het college, zodat alleen al daarom de uitgebreide procedure van toepassing is.
    
    3.1.    Ingevolge artikel 3.7, eerste lid, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 3.10, eerste lid, van de Wabo, is op een aanvraag om een omgevingsvergunning de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing, tenzij de uitgebreide voorbereidingsprocedure geldt. De beantwoording van de vraag of op een aanvraag om een omgevingsvergunning de reguliere dan wel de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is, is, gelet op artikel 3.10, eerste lid, van de Wabo, afhankelijk van de activiteit die is aangevraagd. De Wabo bepaalt daarmee exclusief welke procedure op een aanvraag om een omgevingsvergunning van toepassing is. Het college heeft hierin derhalve geen vrije keuze, maar dient die voorbereidingsprocedure toe te passen die uit de Wabo voortvloeit.
    
        Uit artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo volgt dat voor het wijzigen van een rijksmonument de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is als krachtens artikel 2.26, derde lid, van de Wabo een adviseur is aangewezen.
    
    3.2.    Tussen partijen is niet in geschil dat de aanvraag om een omgevingsvergunning ziet op een activiteit als bedoeld in 2.1, eerste lid onder f, van de Wabo. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de verwijzing naar artikel 2.2 in artikel 2.26, derde lid, van de Wabo ziet op gevallen waarin op grond van een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist om een monument als bedoeld in die verordening te wijzigen. De nu aan de orde zijnde vergunning is niet vereist op grond van de Erfgoedverordening Schiedam 2010. Het gaat hier daarom niet om een situatie als bedoeld in artikel 2.2. van de Wabo waarvoor gelet op artikel 2.26, derde lid, van de Wabo een adviesplicht geldt. Dit betekent dat reeds daarom  niet op grond van de Erfgoedverordening de uitgebreide voorbereidingsprocedure moet worden gevolgd.
    
    3.3.    Verder is in geschil of de aangevraagde activiteit betrekking heeft op de in artikel 6.4, eerste lid, aanhef en onder a, onder 4°, van het Bor bedoelde situatie: "het geven van een nieuwe bestemming aan een rijksmonument of een belangrijk deel daarvan."
    
    3.4.    De rechtbank heeft overwogen dat hier geen nieuwe bestemming aan het monument wordt gegeven maar dat sprake is van een afwijking van het bestemmingsplan wat betreft het beoogde gebruik als hotel. Verder heeft de rechtbank overwogen dat de werkzaamheden aan het pand geen zodanig ingrijpende wijzigingen betreffen dat hierdoor de monumentale waarde van het pand wordt aangetast.
    
    3.5.    Bij de beoordeling van de vraag of sprake is van een nieuwe bestemming als bedoeld in artikel 6.4, eerste lid, aanhef en onder a, onder 4°, van het Bor is het al dan niet wijzigen van een bestemming van een object in het bestemmingsplan niet van belang. De Afdeling wijst in dit verband op de nota van toelichting bij het Bor (Stb. 2010, 143, blz. 100) waarin is vermeld dat hier niet is bedoeld het voornemen tot wijziging van de bestemming van het monument in het bestemmingsplan. Evenmin is van belang of sprake is van ingrijpende wijzigingen die mogelijk de monumentale waarde van het pand aantasten. Anders dan in onderdeel 2° van artikel 6.4, eerste lid, aanhef en onder a, van het Bor, is de activiteit in onderdeel 4° van artikel 6.4, eerste lid, aanhef en onder a, van het Bor niet beperkt tot ingrijpende wijzigingen. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
        Blijkens de overgelegde stukken is een omgevingsvergunning aangevraagd voor het wijzigen van een voormalig woonhuis met winkel en appartementen naar een hotel. Ook blijkt uit deze aanvraag dat werkzaamheden uitgevoerd worden aan meerdere beschermde onderdelen van het monument. Onder meer de volgende onderdelen zijn aangevinkt:
    
    - Kozijnen, ramen en deuren: verandering en onderhoud met wijziging;
    
    - Gevels: verandering conform bestaand;
    
    - Casco en constructie: onderhoud met wijziging;
    
    - Buitenwerk: vervanging conform bestaand.
    
        Op de zitting is door het college toegelicht dat het pand op het perceel een monumentaal patriciërshuis is waarvan veel karaktervolle elementen in de loop der jaren verloren zijn gegaan. Alleen de buitenkant van het pand is opgenomen in de redengevende omschrijving.
    
        In de nota van toelichting bij het Bor (Stb. 2010, 143, blz. 100) staat: "Bij het geven van een nieuwe bestemming aan een beschermd monument gaat het om wijzigingen van het monument en de mogelijke aantasting van monumentale waarden ten gevolge van veranderend gebruik. Functie en staat van een monument zijn nauw met elkaar verweven. Een wijziging van deze twee-eenheid kan direct ingrijpen in de reden van de aanwijzing als beschermd monument."
    
        Nu een voormalig woonhuis met winkel en appartementen verbouwd wordt tot hotel, is sprake van veranderend gebruik van het pand. De functie van het pand wijzigt naar hotel. Ook blijkt uit de aanvraag om een omgevingsvergunning dat werkzaamheden plaatsvinden aan de gevels, alsmede aan het casco, de constructie en het buitenwerk. Onder verwijzing naar de nota van toelichting is er naar het oordeel van de Afdeling dan ook sprake van wijzigingen aan het monument die mogelijk monumentale waarden aantasten ten gevolge van veranderd gebruik. Dit betekent dat sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 6.4, eerste lid, aanhef en onder a, onder 4°, van het Bor. Het college had in dit geval inhoudelijk advies moeten vragen aan de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. De uitgebreide voorbereidingsprocedure is ten onrechte niet gevolgd.
    
        Het betoog slaagt.
    
    Conclusie
    
    4.    De hoger beroepen zijn gegrond. De aangevallen uitspraken dienen te worden vernietigd. De beroepen zijn gegrond. De besluiten van 24 oktober 2016 komen wegens strijd met artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo voor vernietiging in aanmerking. Het besluit van 31 mei 2016 dient te worden herroepen. Het college zal alsnog met toepassing van de uitgebreide voorbereidingsprocedure, waarbij advies aan de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap zal moeten worden gevraagd, een nieuw besluit op de aanvraag moeten nemen.
    
    5.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling tot slot aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) te bepalen dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
    
    6.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Voor zover [appellant sub 2] heeft verzocht om vergoeding van de door hem in bezwaar gemaakte proceskosten, overweegt de Afdeling dat deze kosten niet voor vergoeding in aanmerking komen omdat [appellant sub 2] hierom niet al in de bezwaarfase overeenkomstig artikel 7:15, derde lid, van de Awb heeft verzocht.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart de hoger beroepen gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraken van de rechtbank Rotterdam van 24 februari 2017 in zaken nrs. 16/7525 en 16/7830;
    
    III.    verklaart de beroepen tegen de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Schiedam van 24 oktober 2016, kenmerken 1.2016.0142.001 / 16UIT11934 en 1.2016.0142.002 / 16UIT11935 gegrond;
    
    IV.    vernietigt de onder III genoemde besluiten;
    
    V.    herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Schiedam van 31 mei 2016, kenmerk 16UIT06600;
    
    VI.    bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Schiedam nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    
    VII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Schiedam tot vergoeding van bij [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] in verband met de behandeling van het bezwaar, beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.505,00 (zegge: tweeduizendvijfhonderdvijf euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Schiedam tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.004,00 (zegge: tweeduizendvier euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IX.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Schiedam aan [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 250,00 (zegge: tweehonderdvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt;
    
    X.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Schiedam aan [appellant sub 2] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 250,00 (zegge: tweehonderdvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. Schueler, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
    
    w.g. Schueler    w.g. Soede
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 13 juni 2018
    
    270-866.  BIJLAGE
    
    Algemene wet bestuursrecht
    
    Artikel 7:15
    
    […]
    
    3. Het verzoek wordt gedaan voordat het bestuursorgaan op het bezwaar heeft beslist. Het bestuursorgaan beslist op het verzoek bij de beslissing op het bezwaar.
    
    Artikel 8:113
    
    […]
    
    2. Indien de uitspraak van de hogerberoepsrechter ertoe strekt dat het bestuursorgaan een nieuw besluit neemt, kan de uitspraak tevens inhouden dat beroep tegen dat besluit slechts kan worden ingesteld bij de hogerberoepsrechter.
    
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
    
    Artikel 2.1
    
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    
    […]
    
    f. het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een rijksmonument of het herstellen, gebruiken of laten gebruiken van een rijksmonument op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht,
    
    […]
    
    Artikel 2.2
    
    1. Voor zover ingevolge een bepaling in een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist om:
    
    […]
    
    b. een monument als bedoeld in een zodanige verordening:
    
    1°. te slopen, te verstoren, te verplaatsen of in enig opzicht te wijzigen of
    
    2°. te herstellen, te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht,
    
    […]
    
    geldt een zodanige bepaling als een verbod om een project voor zover dat geheel of gedeeltelijk uit die activiteiten bestaat, uit te voeren zonder omgevingsvergunning.
    
    Artikel 2.12
    
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    
    1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    
    2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    
    3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
    
    […]
    
    Artikel 2.26
    
    3. Het bevoegd gezag stelt de bij algemene maatregel van bestuur en, in gevallen als bedoeld in artikel 2.2, de bij de betrokken verordening aangewezen bestuursorganen of andere instanties in gevallen die behoren tot een bij die maatregel, onderscheidenlijk verordening aangewezen categorie in de gelegenheid hem advies uit te brengen over de aanvraag of het ontwerp van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning.
    
    Artikel 3.7
    
    1. Deze paragraaf is van toepassing op de voorbereiding van besluiten, tenzij paragraaf 3.3 daarop van toepassing is.
    
    2. In afwijking van het eerste lid is deze paragraaf tevens van toepassing op de voorbereiding van een besluit als bedoeld in artikel 3.10, derde lid.
    
    Artikel 3.10
    
    1. Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op:
    
    […]
    
    d. een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder f, voor zover voor die activiteit krachtens artikel 2.26, derde lid, een adviseur is aangewezen;
    
    […]
    
    Besluit omgevingsrecht (Bor)
    
    Artikel 6.4
    
    1. Met betrekking tot een aanvraag ten aanzien van een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder f, van de wet, worden als adviseurs aangewezen:
    
    a. Onze Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, indien de activiteit betrekking heeft op:
    
    1°. het slopen van een rijksmonument of een deel daarvan voor zover van ingrijpende aard,
    
    2°. het ingrijpend wijzigen van een rijksmonument of een belangrijk deel daarvan, voor zover de gevolgen voor de waarde van het rijksmonument vergelijkbaar zijn met de gevolgen van het geval, bedoeld onder 1°,
    
    3°. het reconstrueren van een rijksmonument of een belangrijk deel daarvan, waarbij de staat van het monument wordt teruggebracht naar een eerdere staat of een veronderstelde eerdere staat van dat monument, of
    
    4°. het geven van een nieuwe bestemming aan een rijksmonument of een belangrijk deel daarvan;
    
    […]
    
    Erfgoedverordening Schiedam 2010
    
    Artikel 15
    
    1. Het college zendt onmiddellijk een afschrift van de ontvankelijke aanvraag om vergunning voor een beschermd monument aan de monumentencommissie.
    
    2. De monumentencommissie adviseert schriftelijk over de aanvraag binnen acht weken na de datum van verzending van het afschrift.
    
    3. Het college kan voorschrijven dat de aanvrager van een vergunning nader onderzoek moet verrichten, zoals een bouwhistorisch onderzoek.
    
    4. Het college is verplicht de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed om advies te vragen wanneer de monumentale waarden van een rijksmonument in het geding zijn. Het gaat om de volgende ingrepen:
    
    a. (gedeeltelijke) afbraak;
    
    b. ingrijpende wijzigingen vergelijkbaar met gedeeltelijke afbraak;
    
    c. reconstructie;
    
    d. herbestemming.