ECLI:NL:RBAMS:2024:8870, Rechtbank Amsterdam, 16-12-2024, AMS 22/3908
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2024-12-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Beroep gegrond. Bezwaar had niet-ontvankelijk moeten worden verklaard, omdat het Havenbedrijf Amsterdam geen belanghebbende is. Het Havenbedrijf heeft geen rechstreeks belang, maar (slechts) een afgeleid belang.

RECHTBANK AMSTERDAM
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: AMS 22/3908 
    
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 16 december 2024 in de zaak tussen
    
      [eiser 1] , uit Amsterdam en 
    
      
        
          [eiser 2]
        , uit ‘s-Hertogenbosch, eisers
      (gemachtigde: mr. K.L. Markerink),
    
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, verweerder 
    (gemachtigde: mr. T. Janssens).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [derde-partij] uit Amsterdam
      (gemachtigde: mr. I.H. van den Berg).
    
    
    
      Partijen worden hierna aangeduid als [eiser 1] , [eiser 2] , het college en het [derde-partij] . 
    
    
  
  
    Inleiding en procesverloop
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van [eiser 1] en [eiser 2] tegen de afwijzing van de aanvraag van [eiser 1] om een omgevingsvergunning.
    
    
    
      1.1.
      Op 1 november 2019 heeft [eiser 1] een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor het realiseren van een flexibel en transformeerbaar werkgebouw voor creatieve industrie met een voorzieningenplint op de [adres] in Amsterdam.
      
    
    
      1.2.
      
        [eiser 1] heeft het college vervolgens op 23 maart 2020 verzocht om binnen twee weken de omgevingsvergunning van rechtswege bekend te maken, omdat het college niet binnen de beslistermijn heeft beslist. Tegen de weigering van het college is door [eiser 1] bezwaar en beroep ingesteld. Deze rechtbank heeft het beroep van [eiser 1] op 12 oktober 2021 gegrond verklaard. Volgens de rechtbank is de reguliere procedure op de aanvraag van vergunninghouder van toepassing en heeft het college dus niet binnen de beslistermijn op de aanvraag besloten. Door dit tijdsverloop is er een omgevingsvergunning van rechtswege verleend en dient het college deze binnen twee weken bekend te maken aan de vergunninghouder.
      
    
    
      1.3.
      Met het primaire besluit van 26 oktober 2021 is aan [eiser 1] een omgevingsvergunning van rechtswege verleend voor de activiteiten 'bouwen van een bouwwerk' en 'het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan'. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan ' [bestemmingsplan] ' en op de gronden de bestemming 'bedrijf-1'. Volgens het college is het bouwplan in strijd met de artikelen 1.8, 3.1, 3.2 onder a en 11 onder b, van het bestemmingsplan. In dit laatste artikel staat dat binnen de bestemmingen Bedrijf-1 en Bedrijf 2 gezamenlijk maximaal 382.500 m² brutovloeroppervlakte voor gebouwen mag worden gerealiseerd. Het [derde-partij] heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt.
      
    
    
      1.4.
      Met een besluit van 1 juli 2022 op het bezwaar van het [derde-partij] heeft het college het bezwaar van het [derde-partij] ongegrond verklaard en de omgevingsvergunning in stand gelaten. Het college heeft het advies van de commissie bezwaarschriften overgenomen. Uit het advies volgt dat er, anders dan waar in het besluit van 26 oktober 2021 van wordt uitgegaan - geen sprake is van strijd met de artikelen 1.8, 3.1 en 3.2 onder a, van de planregels. Met betrekking tot de gestelde strijd met artikel 11 onder b, van het bestemmingsplan volgt uit het advies dat het bestemmingsplan geen uitsluitsel geeft over welke methode voor de berekening van het bruto vloeroppervlakte (bvo) moet worden toegepast. Dit betekent dat gebruikmaking van de NEN-norm 2580 niet bij voorbaat ongeoorloofd is. De methode die namens het college is gehanteerd en die uitgaat van de oppervlaktematen zoals geregistreerd in de BAG-lijst voldoet in ieder geval niet, omdat deze lijst uitgaat van het gebruiksoppervlak. De door Alphaplan gebruikte NEN-norm 2580 telt alle binnenruimten van een gebouw mee als bvo. Dit wijkt af van de berekeningswijze volgens het bestemmingsplan, omdat volgens die berekeningswijze bepaalde ruimtes in gebouwen uitgezonderd zijn. Zowel de BAG-lijst als het rapport van Alphaplan kunnen dus geen grondslag bieden voor de vaststelling van het plafond van 382.500 m² bvo uit artikel 11, onder b, van het bestemmingsplan. Er is daarom geen overschrijding van het plafond gebleken en dus geen sprake van strijd met artikel 11, onder b, van het bestemmingsplan. Het [derde-partij] heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
      
    
    
      1.5.
      De rechtbank heeft het beroep op 19 juli 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [de persoon 1] en [de persoon 2] namens het [derde-partij] , bijgestaan door de gemachtigde van het [derde-partij] . Namens het college hebben deelgenomen: de gemachtigde van het college, vergezeld door [de persoon 3] . Namens [eiser 1] heeft deelgenomen: [de persoon 4] , [de persoon 5] en de gemachtigde van [eiser 1] .
      
    
    
      1.6.
      De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst. De rechtbank heeft het college in de gelegenheid gesteld een nieuw besluit op het bezwaar van het [derde-partij] te nemen, omdat het college in het verweerschrift heeft meegedeeld haar standpunt in de beslissing op het bezwaar van 1 juli 2022 niet te handhaven. 
      
    
    
      1.7.
      Met een nieuwe beslissing op het bezwaar van het [derde-partij] van 3 juni 2024 heeft het college het besluit van 1 juli 2022 ingetrokken, het bezwaar van het [derde-partij] alsnog gegrond verklaard en de omgevingsvergunning alsnog geweigerd. Het college komt op grond van de "Memo BVO [bestemmingsplan] 25 april 2023" tot de conclusie dat het maximaal toegestane aantal m² bvo van 382.500 m² genoemd in artikel 11 onder b van het bestemmingsplan wordt overschreden. Uit de Memo blijkt dat per 25 april 2023 het aantal in gebruik genomen m² bvo 418.771 m² bedraagt. Gelet op het onderzoek naar Haven-Stad, de strijd met het maximaal aantal toegestane m² bvo, de bescherming van het stedelijk milieu en gelet op het feit dat er geen ruimtelijke onderbouwing is aangeleverd, is het bouwplan in strijd met een goede ruimtelijke ordening. Het college wenst daarom niet mee te werken aan de verlening van een omgevingsvergunning.
      
    
    
      1.8.
      Met een brief van 10 juli 2024 hebben [eiser 1] en [eiser 2] beroep ingesteld tegen het besluit van 3 juni 2024.
      
    
    
      1.9.
      Met een brief van 12 juli 2024 heeft het [derde-partij] haar beroep ingetrokken. Daarbij heeft zij verzocht het college in de proceskosten te veroordelen.
      
    
    
      1.10.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Het [derde-partij] heeft ook schriftelijk gereageerd. 
      
    
    
      1.11.
      De rechtbank heeft het beroep op 11 november 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen namens [eiser 1] en [eiser 2] : [de persoon 5] , [de persoon 4] en de gemachtigde van [eiser 1] en [eiser 2] , vergezeld door [de persoon 6] . Namens het college hebben deelgenomen: de gemachtigde van het college, vergezeld door [de persoon 7] en [de persoon 3] . Namens het [derde-partij] hebben deelgenomen: [de persoon 2] en [de persoon 1] en de gemachtigde van het [derde-partij] . 
      
    
  
  
    Overgangsrecht
    
    
      2. Per 1 januari 2024 is de Wabo ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat vóór die datum de aanvraag om de omgevingsvergunning is ingediend, is in deze zaak de Wabo met de onderliggende regelingen nog van toepassing. Dit volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet.
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      3. De rechtbank stelt vast dat de beslissing op bezwaar van 3 juni 2024 (het bestreden besluit) nu ter beoordeling voorligt. Dat betekent dat de rechtbank beoordeelt of het college de omgevingsvergunning in redelijkheid kon weigeren. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van [eiser 1] en [eiser 2] . 
    
    
    
      3.1.
      De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
      
        
          Ontvankelijkheid [derde-partij]
        
      
      
      4. [eiser 1] en [eiser 2] voeren aan dat het [derde-partij] als overheidsvennootschap van de gemeente Amsterdam niet in staat kan en mag worden gesteld bezwaar en beroep in te stellen tegen de door (een bestuursorgaan van) die overheid verleende vergunning. Daarnaast heeft het [derde-partij] nog geen rechten op het perceel, waarvan de gemeente Amsterdam de erfverpachter is. Op 31 mei 2060 eindigt pas de erfpacht van [eiser 2] en ontstaat het recht van erfpacht van het [derde-partij] . Er bestaat voor het [derde-partij] dan ook slechts een afgeleid belang. Het belang van het [derde-partij] vloeit namelijk slechts voort uit de contractuele relatie met de gemeente Amsterdam. 
      
      5. Het college en het [derde-partij] stellen zich op het standpunt dat er weliswaar banden bestaan tussen de gemeente en het [derde-partij] , maar dat dit niet maakt dat het [derde-partij] geen zelfstandige rechtspersoon is die in staat is, gerechtigd is en zelfs verplicht is haar eigen belangen te behartigen, onder andere door middel van het instellen van rechtsmiddelen die haar bij wet toekomen. 
      
      6. De rechtbank stelt vast dat het [derde-partij] een privaatrechtelijke rechtspersoon is, te weten een naamloze vennootschap. De Afdeling bestuursrechtsspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft onder meer geoordeeld dat het enkele feit dat het bestuursorgaan een meerderheidsaandeel in een privaatrechtelijke rechtspersoon heeft, onvoldoende is om aan te nemen dat die rechtspersoon werkzaam is onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan. Dit neemt naar het oordeel van de rechtbank niet weg dat per geval zal moeten worden beoordeeld of die privaatrechtelijke rechtspersoon ook belanghebbende is bij een door het bestuursorgaan genomen besluit. 
      
      7. In artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Ingevolge artikel 8:1 van de Awb kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter, nadat bezwaar is gemaakt zoals is bepaald in artikel 7:1, eerste lid, van de Awb. De wetgever heeft deze eis mede gesteld om te voorkomen dat een ieder, in welke hoedanigheid ook, of een persoon met slechts een verwijderd of indirect belang, als belanghebbende zou moeten worden beschouwd en een rechtsmiddel zou kunnen aanwenden. Om als belanghebbende te kunnen worden aangemerkt, dient sprake te zijn van een voldoende objectief en actueel, eigen, persoonlijk belang dat de betrokkene in voldoende mate onderscheidt van anderen. Dat belang moet rechtstreeks bij het desbetreffende besluit betrokken zijn. Bij een uitsluitend van een andere betrokkene afgeleid belang is in beginsel niet aan deze eis voldaan. 
      
      8. De rechtbank oordeelt dat het college het [derde-partij] ten onrechte heeft aangemerkt als belanghebbende. Het [derde-partij] heeft namelijk geen rechtstreeks belang als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, maar (slechts) een afgeleid belang. Er zijn geen redenen om dit afgeleide belang niet aan het [derde-partij] tegen te werpen. De rechtbank licht dat hierna toe. 
      
      9. In de statuten van het [derde-partij] is vastgelegd dat het [derde-partij] tot doel heeft het havengebied te ontwikkelen, aan te leggen, te beheren en te exploiteren. Het [derde-partij] heeft op de zitting verder toegelicht dat zij de exclusieve privaatrechtelijke zeggenschap heeft over het havengebied. Ten aanzien van niet-havengebonden bedrijven, zoals in deze zaak, heeft het [derde-partij] daaraan toegevoegd dat zij niet zelfstandig bevoegd is, doch toestemming van de gemeente vereist. Gevraagd naar de concrete gevolgen van de verlening van vergunning voor het [derde-partij] heeft zij toegelicht zich verantwoordelijk te voelen voor naleving van het bestemmingsplan. Ook heeft zij als verhuurder van de percelen behoefte aan duidelijkheid jegens haar (aspirant)huurders, over de grens van het bvo-plafond. 
      
      10. De betrokkenheid van het [derde-partij] bij de ontwikkeling, het beheer en de exploitatie van het havengebied is onvoldoende om met betrekking tot de omgevingsvergunning waar het hier om gaat een objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang aan te nemen. Het [derde-partij] ontleent geen rechtstreeks belang aan de transformatieovereenkomst of de volmacht econoom. In 2013 heeft de gemeente Amsterdam het perceel immers onder opschortende voorwaarde in erfpacht uitgegeven aan het [derde-partij] . Het recht van erfpacht van het [derde-partij] ontstaat pas op het moment dat het recht van erfpacht van [eiser 2] eindigt, te weten op 31 mei 2060. Het [derde-partij] heeft tot die tijd geen zakelijke rechten op het perceel waarop het bouwplan van [eiser 1] is gesitueerd. De betrokkenheid van het [derde-partij] bij de vergunning is nu en in de nabije toekomst dus niet te relateren aan een zakelijk belang, maar uitsluitend aan de contractuele relatie die zij heeft met het college. De rechtbank is niet gebleken dat het [derde-partij] vanwege haar contractuele relatie met het college door de verlening van de vergunning in een fundamenteel recht wordt geschaad of dat haar betrokkenheid bij de vergunning een zelfstandige aanspraak op rechtsbescherming rechtvaardigt. Haar behoefte aan duidelijkheid over het plafond is op zichzelf begrijpelijk, maar deze behoefte constitueert geen zelfstandig belang als het er om gaat of de vergunning wel of niet wordt verleend. De naleving van het bestemmingsplan is een belang van de gemeente Amsterdam en geen zelfstandig en eigen belang van het [derde-partij] .
      Deze beroepsgrond van [eiser 1] en [eiser 2] slaagt. 
      
      11. Nu het [derde-partij] niet als belanghebbende kan worden aangemerkt komt de rechtbank niet toe aan bespreking van de overige gronden van eisers. 
      
      
        
          Immateriële schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn
        
      
      
      12. [eiser 1] en [eiser 2] verzoeken om een immateriële schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn.
      
      13. De rechtbank overweegt dat volgens vaste rechtspraak de behandeling van zaken als deze, waarin van een bezwaar- en beroepsprocedure sprake is, maximaal twee jaar mag duren. Het college heeft het bezwaarschrift op 1 juli 2022 ontvangen. In dit geval heeft de procedure gerekend vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift tot deze uitspraak, afgerond naar boven, twee jaar en bijna zes maanden geduurd. In beginsel is dan sprake van overschrijding van de redelijke termijn met bijna een half jaar. 
      
      14. In dit geval hebben zich echter bijzondere omstandigheden voorgedaan die aanleiding zijn voor verlenging van de redelijke termijn. Het college heeft op 14 juli 2023 meegedeeld het bestreden besluit van 1 juli 2022 niet te handhaven. De rechtbank heeft daarop het onderzoek ter zitting op 19 juli 2023 geschorst en het college in de gelegenheid gesteld voor 1 oktober 2023 een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Vervolgens zijn partijen in overleg getreden over een minnelijke oplossing en om die reden hebben zij de rechtbank twee keer gezamenlijk verzocht de termijn voor het nemen van een nieuw besluit op bezwaar te verlengen. De rechtbank heeft deze verzoeken gehonoreerd en de termijn uiteindelijk verlengd tot 1 juni 2024.  Partijen hebben geen minnelijke oplossing bereikt. Op 3 juni 2024 heeft het college een nieuw besluit op bezwaar genomen. 
      15. De rechtbank stelt vast dat de gezamenlijke verzoeken van partijen hebben geleid tot een uitstel van in totaal acht maanden, namelijk de periode van 1 oktober 2023 tot 1 juni 2024. Met deze periode is de redelijke termijn verlengd. Omdat op het moment van de uitspraak de redelijke termijn nog niet is overschreden, wijst de rechtbank het verzoek om schadevergoeding af. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    16. Het [derde-partij] is ten onrechte als belanghebbende aangemerkt. Dit betekent dat het college het bezwaar van het [derde-partij] niet-ontvankelijk had moeten verklaren. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. 
    
    17. De rechtbank neemt met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb nu zelf een beslissing en bepaalt dat het bezwaar van het [derde-partij] niet-ontvankelijk is. 
    
    18. Omdat [eiser 1] en [eiser 2] geen griffierecht hebben betaald, hoeft het college geen griffierecht aan hen te vergoeden. Wel krijgen [eiser 1] en [eiser 2] een vergoeding van hun proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.750,- omdat de gemachtigde van [eiser 1] en [eiser 2] een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting van 11 november 2024 heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. 
    
    19. Verder bestaat aanleiding voor een proceskostenveroordeling van het college in beroep ten gunste van het [derde-partij] . Artikel 8:75a van de Awb bepaalt dat in het geval van intrekking van het beroep, omdat het bestuursorgaan geheel of gedeeltelijk aan de indiener van het beroepschrift is tegemoetgekomen, het bestuursorgaan op verzoek van de indiener bij afzonderlijke uitspraak met toepassing van artikel 8:75 van de Awb in de kosten kan worden veroordeeld. Het college is met het bestreden besluit aan het [derde-partij] tegemoet gekomen, waarna deze haar beroep heeft ingetrokken. Dat het bestreden besluit van nu wordt vernietigd, doet aan de eerdere tegemoetkoming van het bestuursorgaan en de daarop volgende intrekking van het beroep door het [derde-partij] niet af. De vergoeding bedraagt € 1.750,- omdat de gemachtigde van het [derde-partij] beroep heeft ingesteld en aan de zitting van 19 juli 2023 heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. 
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond; 
    - vernietigt het bestreden besluit van 3 juni 2024;
    - bepaalt dat het bezwaar van het [derde-partij] niet-ontvankelijk is en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde bestreden besluit;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan [eiser 1] en [eiser 2] ;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan het [derde-partij] ;
    - draagt het college op het betaalde griffierecht van € 365,- aan het [derde-partij] te vergoeden. 
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. L. Sanders, voorzitter, en mr. T.L. Fernig-Rocour en mr. D. Sullivan, leden. De griffier mr. I.N. van Soest is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 16 december 2024.
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). 
  
  
     ECLI:NL:RBAMS:2021:6032.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 31 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:658 en de uitspraak van de Afdeling van 14 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1723.
  
  
     Artikel 4 van de statuten van het [derde-partij] , na wijziging op 22 februari 2019.
  
  
     Zie de uitspraken van de Afdeling van 13 december 2023 ECLI:NL:RVS:2023:4635 en 18 december 2019 ECLI:NL:RVS:2019:4327.
  
  
     Samengevat in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252