ECLI:NL:RVS:2020:925, Raad van State, 01-04-2020, 201905625/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-04-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 juni 2016 heeft het college van burgemeester en wethouders van Voorst [appellant B] onder oplegging van een dwangsom gelast de bewoning van de percelen aan de [locatie] te Teuge te (laten) staken op uiterlijk 1 november 2016 en daarna gestaakt te houden. [appellant B] exploiteert sinds 1996 de [camping], gelegen aan [locatie] in Teuge. Vanaf 2007 wordt hij daarbij geholpen door onder andere zijn dochter, [appellant C]. [appellant B] en [appellant C] zijn de vennoten van [appellante]. Omdat volgens het college in strijd met het bestemmingsplan personen op de camping woonden, heeft het college [appellant B] gelast om die bewoning te (laten) staken op uiterlijk 1 november 2016 en daarna gestaakt te houden.

201905625/1/R4.
    Datum uitspraak: 1 april 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante A] (hierna: [appellante]), gevestigd te Teuge, gemeente Voorst, [appellant B] en [appellant C], wonend te Teuge, gemeente Voorst, (hierna tezamen: [appellante] en anderen),
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 13 juni 2019 in zaken nrs. 18/6538 en 19/2104 in het geding tussen onder meer:
    [appellante] en anderen
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Voorst.
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 juni 2016 heeft het college [appellant B] onder oplegging van een dwangsom gelast de bewoning van de percelen aan de [locatie] te Teuge te (laten) staken op uiterlijk 1 november 2016 en daarna gestaakt te houden.
    Bij besluit van 30 mei 2018 heeft het college besloten tot invordering van een volgens hem door [appellant B] verbeurde dwangsom van €5.000,00.
    Bij besluit van 2 november 2018 heeft het college het verzoek van
    [appellant B] om de last onder dwangsom van 29 juni 2016 op te heffen, afgewezen.
    Het college heeft het door [appellante] en anderen tegen dit besluit van 2 november 2018 ingediende bezwaarschrift met toepassing van artikel 7:1a, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) doorgezonden naar de rechtbank.
    Bij afzonderlijk besluit van 2 november 2018 heeft het college het door [appellante] en anderen tegen het besluit van 30 mei 2018 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 13 juni 2019 heeft de rechtbank het beroep tegen het besluit om de last onder dwangsom niet op te heffen niet-ontvankelijk verklaard voor zover het is ingesteld door onder andere [appellante] en [appellant C] en ongegrond verklaard, voor zover het is ingesteld door [appellant B]. Verder heeft de rechtbank het beroep tegen het besluit om de dwangsom in te vorderen gegrond verklaard, voor zover het is ingesteld door onder andere [appellante] en [appellant C]. De rechtbank heeft dat besluit in zoverre vernietigd, het bezwaar van onder andere [appellante] en [appellant C] tegen dat besluit niet-ontvankelijk verklaard en bepaald dat de uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit om de dwangsom in te vorderen. De rechtbank heeft het beroep tegen dat besluit ongegrond verklaard voor zover het is ingesteld door [appellant B].
    Tegen deze uitspraak hebben [appellante] en anderen hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 maart 2020, waar [appellante] en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en [appellant B], en het college, vertegenwoordigd door mr. F.H. van Sintmaartensdijk, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellant B] exploiteert sinds 1996 de [camping], gelegen aan [locatie] in Teuge. Vanaf 2007 wordt hij daarbij geholpen door onder andere zijn dochter, [appellant C]. [appellant B] en [appellant C] zijn de vennoten van [appellante].
         Omdat volgens het college in strijd met het bestemmingsplan personen op de camping woonden, heeft het college [appellant B] bij het besluit van 29 juni 2016 gelast om die bewoning te (laten) staken op uiterlijk 1 november 2016 en daarna gestaakt te houden.
        Op 23 maart 2018 heeft een inspecteur van de gemeente een controle uitgevoerd op de camping. Volgens het college is uit die controle gebleken dat er nog steeds personen op de camping wonen. Daarom heeft het college bij het besluit van 30 mei 2018 besloten tot invordering van een volgens hem door [appellant B] verbeurde dwangsom van € 5.000,00.
        [appellante] en anderen hebben het college verzocht om de last onder dwangsom van 29 juni 2016 op te heffen. Dat verzoek heeft het college bij besluit van 2 november 2018 afgewezen.
    Aangevallen uitspraak
    2.    Naar het oordeel van de rechtbank zijn [appellante] en [appellant C] geen belanghebbenden bij de genomen besluiten. Daarom heeft de rechtbank het beroep daartegen niet-ontvankelijk verklaard, voor zover het door hen is ingesteld. De rechtbank heeft de beroepen ongegrond verklaard, voor zover ze zijn ingesteld door [appellant B].
    Belanghebbendheid
    3.    [appellante] en [appellant C] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij geen belanghebbenden zijn. Daartoe voeren zij aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat alleen degene tot wie de last is gericht als belanghebbende kan worden aangemerkt. Hoewel de last uitsluitend aan [appellant B] is gericht, betreft het hier geen activiteiten die [appellant B] op persoonlijke titel verricht, maar bedrijfsactiviteiten. De last heeft directe gevolgen voor de bedrijfsvoering en daarmee voor de financiële situatie van de vennootschap, zodat [appellante] en [appellant C] belanghebbenden zijn. Voorts is het verzoek tot opheffing van de last gedaan door [appellante], [appellant B] en [appellant C]. Deze partijen zijn als aanvrager van de opheffing allen als belanghebbenden aan te merken, aldus [appellante] en anderen.
    3.1.    Artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, luidt:
    "Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken."
    3.2.    Om als belanghebbende in de zin van de Awb te kunnen worden aangemerkt, dient een natuurlijk persoon een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang te hebben dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 30 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1546), heeft de wetgever de eis van een rechtstreeks belang gesteld, om te voorkomen dat een ieder, in welke hoedanigheid dan ook, of een persoon met slechts een verwijderd of indirect belang als belanghebbende zou moeten worden beschouwd en een rechtsmiddel zou kunnen instellen.
    3.3.    Ter zitting is gebleken dat zowel [appellant B] als [appellant C] eigenaar van de camping zijn. Zij zijn voorts de vennoten van [appellante]. [appellante] exploiteert de camping. De genomen besluiten hebben directe gevolgen voor de bedrijfsvoering van de camping en daarmee ook voor de financiële situatie van [appellant C] en [appellante]. Zij worden dan ook, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, rechtstreeks in een eigen belang geraakt. Gelet hierop zijn zij belanghebbenden in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
        Het betoog slaagt.
    4.    Het hoger beroep van [appellante] en [appellant C] is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank daarbij op hun beroepen heeft beslist.
    Van rechtswege gegeven beschikking
    5.    [appellant B] betoogt tevergeefs dat de rechtbank heeft miskend dat hem van rechtswege een beschikking tot opheffing van de last onder dwangsom is gegeven, nu het college niet tijdig op zijn verzoek daartoe heeft beslist. De beschikking van rechtswege is geregeld in paragraaf 4.1.3.3 van de Awb. In die paragraaf is in artikel 4.20a, eerste lid, van de Awb duidelijk en zonder voorbehoud bepaald dat die paragraaf van toepassing is, indien dit bij wettelijk voorschrift is bepaald. Dat is hier niet het geval, zodat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat geen beschikking van rechtswege is gegeven. Voor het oordeel dat, zoals [appellant B] aanvoert, artikel 4.20a, eerste lid, van de Awb niet van toepassing is als naast de Awb geen bijzonder bestuursrecht van toepassing is, biedt de tekst van dat artikel noch het systeem van de Awb aanleiding.     
        Het betoog faalt.
    Invorderingsbesluit
    6.    [appellant B] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat een overtreding heeft plaatsgevonden. Hij heeft geen huurders in een stacaravan laten wonen na de termijn die was geboden om aan de last te voldoen en daarmee hebben zij de last niet overtreden. De rechtbank heeft volgens hem ten onrechte geen betekenis gehecht aan de beperkte duur van het verblijf van de huurders. Volgens hem was van permanente bewoning, zoals dat begrip in de besluitvorming is gebruikt, geen sprake, omdat de huurders slechts één maand in de stacaravan verbleven ter overbrugging totdat hun nieuwe woning werd opgeleverd. De stacaravan was dan ook niet het hoofdverblijf van de huurders. De huurders stonden ook elders ingeschreven in de Basisregistratie Personen (hierna: het BRP) en beschikten over woonruimte elders, namelijk de nieuwe woning, aldus [appellant B].
    6.1.    De Afdeling stelt voorop dat in het kader van het invorderingsbesluit de vraag aan de orde is of [appellant B] de opgelegde last heeft overtreden. Voor zover [appellant B] betoogt dat de last onder dwangsom ten onrechte is opgelegd, omdat hij niet in strijd met het bestemmingsplan heeft gehandeld, overweegt de Afdeling onder verwijzing naar de uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:466, dat een belanghebbende in de procedure tegen de invorderingsbeschikking of de kostenverhaalsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren kan brengen die hij tegen de last onder dwangsom of last onder bestuursdwang naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan slechts in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen indien evident is dat er geen overtreding is gepleegd en/of betrokkene geen overtreder is. Van een dergelijk uitzonderlijk geval is hier geen sprake.
    6.2.    Het college heeft [appellant B] bij het besluit van 29 juni 2016 gelast om de bewoning op de percelen te staken en gestaakt te houden en niet om permanente bewoning te staken en gestaakt te houden. De omstandigheid dat het college in de overwegingen van dat besluit ook het begrip permanente bewoning gebruikt, maakt dat niet anders. Bovendien blijkt uit het besluit duidelijk dat het college met permante bewoning niet slechts bewoning voor lange tijd bedoelt. Het college heeft in het besluit toegelicht dat van belang is waar iemand zijn hoofdverblijf heeft. Volgens het besluit is een recreatiewoning ook een hoofdverblijf als de recreatiewoning tijdelijk als hoofdverblijf wordt gebruikt, bijvoorbeeld als iemand in afwachting is van een nieuwe woning.
        De rechtbank heeft terecht overwogen dat gelet op het rapport van de controle van 23 maart 2018 en de afgelegde verklaringen van de huurders aannemelijk is dat de huurders niet in de stacaravan verbleven om te recreëren, maar dat zij daar hun hoofdverblijf hadden, zoals bedoeld in de last onder dwangsom. Dat de duur van het verblijf beperkt was, doet aan de aard van het verblijf niet af. Op grond van de opgelegde last onder dwangsom was duidelijk dat ook een tijdelijk verblijf in afwachting van een nieuwe woning niet is toegestaan. De omstandigheid dat de huurders op een ander adres in het BRP stonden ingeschreven, leidt niet tot een ander oordeel, aangezien de huurders op dat adres - van hun (schoon)ouders - niet langer feitelijk verbleven. Dit geldt ook voor het feit dat zij beschikten over een nieuwe woning, aangezien die woning, naar niet in geschil is, nog niet geschikt was voor bewoning en daar ook feitelijk niet voor werd gebruikt. Ook de verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 26 maart 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC7589, leidt niet tot een ander oordeel. Zoals de rechtbank al heeft overwogen, zag die zaak op een andere vraag waarbij andere begrippen van toepassing waren.
    6.3.     Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat [appellant B] in strijd met de last heeft gehandeld, zodat het college bevoegd was om de dwangsom van € 5.000,00 in te vorderen.
        Het betoog faalt.
    7.    [appellant B] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat hij niet meer kan doen dan hij al doet om overtredingen te voorkomen. Volgens hem wordt in huurovereenkomsten opgenomen dat het gehuurde bestemd is voor recreatief gebruik en niet voor bewoning, is de duur van verhuur aan dezelfde gast beperkt tot een periode van acht maanden en wordt altijd een einddatum afgesproken. Ook verlangt hij bij aanvang van het verblijf van elke gast het huisadres en stuurt hij gasten bij twijfel over hun bedoelingen naar de gemeente. Bovendien is het controleren van het huisadres met toestemming van de gast bijzonder lastig, omdat de gast hem dan al voordat de gast naar de camping gaat daarvoor moet machtigen. Dit is ook een enorme inbreuk op de privacy, aldus [appellant B].
        Voorts voert [appellant B] aan dat de overweging van de rechtbank dat hij een rondje over de camping kan lopen en daarbij bijvoorbeeld kan observeren welke huurders hoeveel nachten achtereen verblijven, wie de huurders ontvangen en of zij post ontvangen, niet rijmt met het oordeel van de rechtbank dat de duur van het verblijf niet relevant is voor de beoordeling of sprake is van bewoning.
    7.1.    Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 30 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:849, heeft de rechtbank terecht overwogen dat van de eigenaar van een pand die dat verhuurt, mag worden gevergd dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het door hem verhuurde object wordt gemaakt. De eigenaar dient aannemelijk te maken dat hij niet wist en niet kon weten dat het object in strijd met het bestemmingsplan werd gebruikt. De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat [appellant B] dit niet aannemelijk heeft gemaakt. Weliswaar heeft [appellant B] in algemene zin zijn werkwijze toegelicht, maar hij heeft geen stukken of gegevens overgelegd die betrekking hebben op het verblijf van de huurders waarop het invorderingsbesluit is gebaseerd. Hij heeft daarom niet aannemelijk gemaakt dat hij zich in dat geval tot op zekere hoogte heeft geïnformeerd over het gebruik van de stacaravan en dus ook niet dat hij niet wist en niet kon weten dat de stacaravan voor bewoning werd gebruikt. Dat [appellant B] zich moest informeren over het gebruik geldt te meer, aangezien aannemelijk is dat de huurders in ieder geval drie maanden in de stacaravan verbleven tijdens een voor recreanten minder gewilde periode, namelijk de winterperiode. Wat [appellant B] heeft aangevoerd over het verblijf van een andere, latere huurder leidt niet tot een ander oordeel, omdat dat geen betrekking heeft op het verblijf dat aan het invorderingsbesluit ten grondslag ligt.
        De overwegingen van de rechtbank over het controleren van het gebruik van de kampeermiddelen op de camping, zoals het lopen van een rondje over de camping, zijn overwegingen ten overvloede. De rechtbank heeft in die overwegingen slechts voorbeelden genoemd van dingen die [appellant B] eventueel zou kunnen doen om zich te informeren over het gebruik van kampeermiddelen. Wat [appellant B] over die overwegingen heeft aangevoerd, behoeft daarom geen bespreking. Het is overigens in eerste instantie aan [appellant B] zelf om te kijken op welke wijze hij zich het beste kan informeren.
        Het betoog faalt.
    8.    [appellant B] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op het betoog dat zij ernstig geschaad worden in hun concurrentiepositie als gevolg van het handhavend optreden van het college. Hiertoe voert hij aan dat directe concurrenten in andere gemeenten nog wel kampeermiddelen kunnen verhuren aan mensen die (tijdelijk) wonen op hun camping, aldus [appellant B]
       Ook is de rechtbank ten onrechte niet ingegaan op het betoog dat het college het bezwaar ten onrechte ongegrond heeft verklaard. Het college had het bezwaar gegrond moeten verklaren, omdat het college nader onderzoek heeft moeten uitvoeren en heeft erkend dat sprake was van een motiveringsgebrek, aldus [appellant B].
    8.1.    De rechtbank is ten onrechte niet op deze beroepsgronden ingegaan. Omdat de beroepsgronden niet slagen, leidt dat echter niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. De omstandigheid dat handhavend optreden mogelijk gevolgen kan hebben voor de concurrentiepositie van de camping maakt niet dat het college van invordering had moeten afzien. Voorts bevat de Awb, zoals ook het college heeft opgemerkt in zijn schriftelijke uiteenzetting, geen bepaling op grond waarvan een bestuursorgaan gehouden is een bezwaar gegrond te verklaren.
        Het betoog faalt.
    9.    Het hoger beroep van [appellant B] is ongegrond.
    Conclusie
    10.    Zoals hiervoor is geoordeeld, is het hoger beroep van [appellante] en [appellant C] gegrond. Het hoger beroep van [appellant B] is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, voor zover daarbij op de beroepen van [appellante] en [appellant C] is beslist. De uitspraak moet voor het overige, voor zover aangevallen, worden bevestigd.
    11.    De gronden die [appellante] en [appellant C] in beroep hebben aangevoerd, zijn gelijk aan die van [appellant B]. Uit de beoordeling van het hoger beroep van [appellant B] volgt dat die gronden niet slagen. De Afdeling zal daarom, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, de beroepen van [appellante] en [appellant C] tegen de besluiten van 2 november 2018 alsnog ongegrond verklaren.
    12.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep van [appellante A] en [appellant C] gegrond;
    II.    verklaart het hoger beroep van [appellant B] ongegrond;
    III.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 13 juni 2019 in zaken nrs. 18/6538 en 19/2104 voor zover daarbij op de beroepen van [appellante A] en [appellant C] is beslist;
    IV.    verklaart de bij de rechtbank door [appellante A] en [appellant C] ingestelde beroepen ongegrond;
    V.    bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige, voor zover aangevallen;
    VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Voorst tot vergoeding van bij [appellante A] en [appellant C] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 525,00 (zegge: vijfhonderdvijfentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het college aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    VII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Voorst aan [appellante A] en [appellant C] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 519,00 (zegge: vijfhonderdnegentien euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. H.C.P. Venema en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 1 april 2020
    457-930.