ECLI:NL:RVS:2019:526, Raad van State, 20-02-2019, 201710002/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-02-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 juni 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de voorschotten zorgtoeslag, kindgebonden budget en huurtoeslag van [appellant] voor 2015 herzien en op nihil vastgesteld.

201710002/1/A2.
    Datum uitspraak: 20 februari 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.    de Belastingdienst/Toeslagen;
    2.    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de tussenuitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van
    8 juni 2017 en de uitspraak van 3 november 2017 in zaak nr. 17/333 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de Belastingdienst/Toeslagen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 juni 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de voorschotten zorgtoeslag, kindgebonden budget en huurtoeslag van [appellant] voor 2015 herzien en op nihil vastgesteld.
    Bij besluit van 21 juni 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de voorschotten zorgtoeslag, kindgebonden budget en huurtoeslag van [appellant] voor 2016 herzien en achtereenvolgens op nihil, € 260,00 en € 442,00 vastgesteld.
    Bij besluit van 12 december 2016, aangevuld bij besluit van 22 maart 2017, (hierna: het besluit op bezwaar) heeft de Belastingdienst/Toeslagen de door [appellant] daartegen gemaakte bezwaren gedeeltelijk gegrond verklaard.
    Bij tussenuitspraak van 8 juni 2017 heeft de rechtbank de Belastingdienst/Toeslagen in de gelegenheid gesteld het door haar vastgestelde gebrek in het besluit op bezwaar te herstellen.
    Bij brief van 11 augustus 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het besluit op bezwaar nader gemotiveerd.
    Bij uitspraak van 3 november 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit op bezwaar, met inbegrip van de aanvullende motivering van de Belastingdienst/Toeslagen van 11 augustus 2017, vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de Belastingdienst/Toeslagen hoger beroep ingesteld.
    [appellant] heeft naar aanleiding van het hoger beroep een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Hierbij heeft hij tevens incidenteel hoger beroep tegen de tussenuitspraak ingesteld.
    De Belastingdienst/Toeslagen heeft naar aanleiding van het incidenteel hoger beroep een zienswijze gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 juli 2018, waar de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken, en [appellant], vertegenwoordigd door mr. E.C. Gelok, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellant] is het er niet mee eens dat hij volgens de Belastingdienst/Toeslagen geen recht heeft op voorschotten zorgtoeslag, kindgebonden budget en huurtoeslag over twee perioden in 2015 en 2016.
    [appellant] en het kind van zijn echtgenote en hem hebben de Nederlandse nationaliteit. Aan het besluit op bezwaar heeft de dienst ten grondslag gelegd dat [appellant] geen recht heeft op de voorschotten omdat zijn echtgenote/toeslagpartner niet rechtmatig in Nederland verblijft.
    Volgens [appellant] dient het door de Belastingdienst/Toeslagen gemaakte onderscheid tussen aanvragers van toeslagen met een rechtmatig in Nederland verblijvende partner en aanvragers van toeslagen met een partner die niet rechtmatig in Nederland verblijft geen redelijk doel en voldoet dit onderscheid niet aan de eis van proportionaliteit. Daarom is het besluit op bezwaar, met inbegrip van de aanvullende motivering van de Belastingdienst/Toeslagen van 11 augustus 2017, genomen in strijd met het discriminatieverbod van artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (hierna: het IVBPR). Verder zijn volgens [appellant] zijn eigen ernstige psychische problemen en de aanwezigheid van een jong, kwetsbaar kind, dat een sterk belang heeft om in aanwezigheid van beide ouders op te groeien, dusdanig bijzonder dat ook sprake is van strijd met het discriminatieverbod van artikel 14, gelezen in verbinding met artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM).
    De uitspraken van de rechtbank en de motivering van de Belastingdienst/Toeslagen
    2.    In de tussenuitspraak van 8 juni 2017 heeft de rechtbank overwogen dat voor het in artikel 9, tweede lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir) gemaakte onderscheid naar nationaliteit en verblijfsstatus in beginsel een redelijke en objectieve rechtvaardiging bestaat. Met dit onderscheid wordt een legitiem doel gediend. Ook heeft de rechtbank overwogen dat het onthouden van toeslagen aan een Nederlander onder zeer bijzondere omstandigheden in een concreet geval in strijd kan zijn met artikel 14 van het EVRM, in welk geval artikel 9, tweede lid, van de Awir, gelet op artikel 94 van de Grondwet, buiten toepassing moet worden gelaten. De rechtbank is tot het oordeel gekomen dat de Belastingdienst/Toeslagen onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de door [appellant] aangevoerde omstandigheden niet zo bijzonder zijn dat deze in het concrete geval er niet toe dienen te leiden dat artikel 9, tweede lid, van de Awir buiten toepassing moet worden gelaten. De dienst heeft zich slechts op het standpunt gesteld dat de situatie van [appellant] niet overeenkomt met de situatie in onder meer de uitspraak van de Afdeling van 22 oktober 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3788), terwijl het op de weg van de dienst lag om de aangevoerde omstandigheden op hun eigen merites te beoordelen. Het enkele standpunt van de dienst dat de aangevoerde omstandigheden niet zo bijzonder zijn, onder verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling van 6 maart 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:BZ3347 en ECLI:NL:RVS:2013:BZ3350), kan in ieder geval niet als zodanig gelden. Daarbij heeft de rechtbank overwogen dat het te meer van belang is dat een beoordeling van de concrete situatie van [appellant] plaatsvindt, aangezien de vraag voorligt of van hem gevergd kan of kon worden om zijn echtgenote het huis uit te zetten om aanspraak te blijven maken op toeslagen. In dat verband is zowel zijn eigen psychische situatie als de situatie en het belang van hun kind relevant. Wat betreft hun kind kan uit het verslag van orthopedagoog drs. T.F. Been van 6 maart 2015 (hierna: het verslag van Been) een belang om in aanwezigheid van beide ouders op te groeien worden afgeleid. Dit belang van het kind heeft de Belastingdienst/Toeslagen volgens de rechtbank ten onrechte niet (kenbaar) meegewogen. Anders dan de dienst lijkt te veronderstellen is dus niet uitsluitend de vraag van belang of beide ouders afzonderlijk in staat zijn voor het kind te zorgen. De rechtbank is daarom tot het oordeel gekomen dat het besluit op bezwaar niet berust op een deugdelijke motivering. Zij heeft de Belastingdienst/Toeslagen op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in de gelegenheid gesteld dit gebrek te herstellen.
    3.    De Belastingdienst/Toeslagen heeft in reactie op de tussenuitspraak van de rechtbank op 11 augustus 2017 een aanvullende motivering gegeven. Volgens de dienst levert het enkel benoemen van het risico dat het kind van [appellant] en zijn echtgenote een reactieve hechtingsstoornis zou kunnen ontwikkelen doordat hij gescheiden zou worden van één van beide ouders geen zeer bijzondere omstandigheid op. Omdat het gaat om een ‘eventuele ontwikkeling’ van een reactieve hechtingsstoornis, staat niet vast dat er inderdaad een hechtingsstoornis intreedt als het kind wordt gescheiden van één van beide ouders. Bovendien is het de vraag of er sprake is van een bijzondere omstandigheid, indien de hechtingsstoornis wel intreedt. De Belastingdienst/Toeslagen stelt zich dan ook op het standpunt dat er in dit geval geen sprake is van een zeer bijzondere omstandigheid die maakt dat artikel 9, tweede lid, van de Awir buiten toepassing moet worden gelaten.
    4.    De rechtbank heeft in de uitspraak van 3 november 2017 geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen met de aanvullende motivering niet in redelijkheid tot de conclusie heeft kunnen komen dat geen sprake is van omstandigheden die zo zeer bijzonder zijn dat deze in dit geval dienen te leiden tot buiten toepassing laten van artikel 9, tweede lid, van de Awir. Volgens de rechtbank heeft de dienst ten onrechte niet de psychische situatie van [appellant] in zijn beoordeling betrokken. Dit betekent dat de dienst er niet in is geslaagd het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek te herstellen. De psychische situatie van [appellant] is van belang in het kader van de vraag of van hem gevergd kan worden zijn echtgenote het huis uit te zetten om aanspraak te blijven maken op toeslagen. [appellant] heeft namelijk gesteld dat hij vanwege zijn situatie de zorg van zijn echtgenote nodig heeft, maar ook dat de aanwezigheid van zijn echtgenote noodzakelijk is vanwege de zorg voor hun kind. Dit wordt bevestigd door de door [appellant] overgelegde verklaring van 19 juli 2017 van psychiater dr. G.E. Smid, arts in opleiding N. Elstins en maatschappelijk werker E.M.L. Heezemans, allen werkzaam bij Centrum 45 (hierna: de verklaring van Centrum 45), en de verklaring van 21 augustus 2017 van gezinsbegeleidster M. van Bokhorst (hierna: de verklaring van Van Bokhorst). Uit de verklaring van Centrum 45 volgt bovendien dat de aanwezigheid van zijn vrouw en kind een belangrijke beschermende factor is tegen suïcide. Daarnaast bevestigt de verklaring van Van Bokhorst het belang van [appellant] bij aanwezigheid van zijn echtgenote in verband met de zorg voor hun kind, aldus de rechtbank.
    Verder heeft de rechtbank overwogen dat uit het verslag van Been een belang van het kind kan worden afgeleid om in aanwezigheid van beide ouders op te groeien. Dit belang is, anders dan de Belastingdienst/Toeslagen lijkt te veronderstellen, een actueel belang. Hierbij is niet bepalend of de genoemde reactieve hechtingsstoornis daadwerkelijk zal intreden. Het kind heeft er immers nu belang bij om in aanwezigheid van zijn ouders op te groeien ter voorkoming van de ontwikkeling van zo’n stoornis. Daarnaast heeft hij thans baat bij voorspelbaarheid in de gezinssituatie, ter voorkoming van nadelige gevolgen in zijn ontwikkeling. Door te eisen dat het intreden van de gevolgen al vaststaat, heeft de Belastingdienst/Toeslagen een te strenge maatstaf aangelegd en is de dienst voorbij gegaan aan het belang om die (eventuele) gevolgen juist te voorkomen.
    De rechtbank komt tot het oordeel dat het besluit op bezwaar, met inbegrip van de aanvullende motivering van 11 augustus 2017, onrechtmatig is.
    De hoger beroepen
    5.    De Wet op de zorgtoeslag, de Wet op de huurtoeslag en de Wet op het kindgebonden budget zijn inkomensafhankelijke regelingen als bedoeld in artikel 1 van de Awir.
    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
    Beginsel van hoor en wederhoor
    6.    De Belastingdienst/Toeslagen betoogt dat de rechtbank in strijd met het beginsel van hoor en wederhoor heeft gehandeld door de dienst niet in de gelegenheid te stellen te reageren op de naar aanleiding van zijn aanvullende motivering van 11 augustus 2017 ingekomen stukken van [appellant]. Omdat de rechtbank het onderzoek vervolgens op korte termijn heeft gesloten, heeft de dienst ook niet binnen een redelijke termijn van twee weken uit eigen beweging kunnen reageren.
    6.1.    De rechtbank heeft in brieven van 15 juni 2017 de Belastingdienst/Toeslagen en [appellant] meegedeeld dat indien de dienst gebruik maakt van de mogelijkheid het in de tussenuitspraak vastgestelde gebrek te herstellen, [appellant] in de gelegenheid wordt gesteld te reageren. Bij brieven van 14 augustus 2017 is partijen meegedeeld dat [appellant] vier weken de tijd krijgt te reageren op de aanvullende motivering van de Belastingdienst/Toeslagen van 11 augustus 2017. De zienswijze van [appellant] van 8 september 2017 is op 12 september 2017 bij de rechtbank binnengekomen. Bij deze zienswijze heeft [appellant] de eerder genoemde verklaringen van Centrum 45 en Van Bokhorst overgelegd. De zienswijze met bijlagen is bij brief van 12 september 2017 door de rechtbank naar de dienst doorgezonden. Bij brieven van 22 september 2017 heeft de rechtbank partijen meegedeeld het onderzoek, zonder nadere zitting, te sluiten.
    6.2.    Volgens de rechtbank heeft de Belastingdienst/Toeslagen bij beantwoording van de vraag of sprake is van zeer bijzondere omstandigheden ten onrechte niet de psychische situatie van [appellant] betrokken. Bij haar oordeelsvorming heeft de rechtbank gebruik gemaakt van de verklaring van Centrum 45 en de verklaring van Van Bokhorst. De rechtbank heeft deze verklaringen weliswaar bij brief van 12 september 2017 aan de dienst doen toekomen maar heeft hierbij de dienst niet uitdrukkelijk de mogelijkheid gegeven op deze stukken te reageren. De rechtbank heeft in deze brief volstaan met de opmerking: "De rechtbank heeft een of meer stukken aan het dossier gevoegd. Ik stuur u hiervan een kopie. Als u naar aanleiding van de brief vragen hebt, kunt u contact opnemen met de administratie van de rechtbank […]." Daarbij komt dat de aan het oordeel van de rechtbank ten grondslag gelegde verklaring van Centrum 45, anders dan het eerder in de procedure overgelegde verslag van Been dat betrekking heeft op het kind van [appellant], specifiek ziet op de situatie van [appellant] zelf. Doordat de rechtbank vervolgens bij brieven van 22 september 2017 het onderzoek heeft gesloten, heeft de Belastingdienst/Toeslagen niet de mogelijkheid gekregen adequaat op de zienswijze met bijlagen te reageren. Door uitspraak te doen en die mede te baseren op de bij de zienswijze gevoegde verklaringen zonder dat de dienst de mogelijkheid heeft gehad daarop te reageren, heeft de rechtbank in strijd met het beginsel van hoor en wederhoor gehandeld.
    Het betoog slaagt.
    Tussenconclusie
    7.    Dit betekent dat het hoger beroep reeds hierom gegrond is en de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking komt.
    8.    De Afdeling zal het geschil inhoudelijk beoordelen zodat partijen weten waar zij aan toe zijn. Daarbij heeft de Afdeling in aanmerking genomen dat de Belastingdienst/Toeslagen in hoger beroep alsnog op de verklaringen van Centrum 45 en Van Bokhorst heeft kunnen reageren.
    Het (door)koppelingsbeginsel
    9.    Niet in geschil is dat de echtgenote van [appellant] in de periode van 1 februari tot en met 30 april 2015 en van 1 juni tot en met 31 december 2016 geen rechtmatig verblijf had. In hoger beroep is aan de orde of dit met zich brengt dat [appellant] in deze perioden geen recht heeft op de eerder genoemde voorschotten.
    10.    [appellant] betoogt dat de rechtbank in de tussenuitspraak ten onrechte niet heeft onderkend dat het gemaakte onderscheid tussen aanvragers van toeslagen met een rechtmatig in Nederland verblijvende partner en aanvragers van toeslagen met een partner die niet rechtmatig in Nederland verblijft geen redelijk doel dient, niet geschikt is om het doel te bereiken en dat een redelijke verhouding tussen doel en middel ontbreekt. Hij voert in dit verband aan dat de toeslagen worden toegekend voor betalingsverplichtingen (premie, huur en kosten voor de kinderen) die onafhankelijk zijn van de vraag of de toeslagpartner al dan niet rechtmatig in Nederland verblijft. Zijn echtgenote profiteert niet van de toeslagen aldus [appellant]. Zo is de zorgtoeslag alleen aan hem toegekend. Ook zijn de huurkosten en de kosten van hun kind niet afhankelijk van de aanwezigheid van zijn echtgenote. Verder zal [appellant] niet alleen het bewonen van de huurwoning moeten opeisen (en zijn echtgenote de woning moeten verlaten) maar zal hij ook feitelijk van haar moeten scheiden om voor de gevraagde toeslagen in aanmerking te komen.
    10.1.    Toepassing van artikel 9, tweede lid, van de Awir leidt tot een onderscheid tussen enerzijds een Nederlander die samenwoont met een Nederlandse partner of een vreemdeling met een verblijfsrecht ingevolge artikel 8 van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000), en anderzijds een Nederlander, zoals [appellant], die samenwoont met een vreemdeling die niet over een zodanig verblijfsrecht beschikt.
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 22 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3788) verbiedt artikel 14 van het EVRM niet iedere ongelijke behandeling van gelijke gevallen, maar slechts die behandeling die als een ongerechtvaardigd onderscheid moet worden beschouwd, dat wil zeggen, dat voor het gemaakte onderscheid geen redelijke en objectieve rechtvaardiging bestaat. Dit doet zich voor, indien dat onderscheid geen legitiem doel dient of er geen redelijke, proportionele verhouding is tussen de gebruikte middelen en het doel dat daarmee wordt beoogd te realiseren (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3470).
    10.2.    In artikel 10, eerste lid, van de Vw 2000 is het koppelingsbeginsel neergelegd. Deze bepaling strekt ertoe het recht op verstrekkingen, voorzieningen en uitkeringen ten laste van de collectieve middelen te koppelen aan het rechtmatig verblijf in Nederland (Kamerstukken II 1994/95, 24 233, nr. 3, blz. 1-2). Het uitgangspunt dat illegale vreemdelingen geen aanspraken op collectieve voorzieningen kunnen doen gelden, heeft de wetgever als beginsel van het vreemdelingenrecht aangemerkt (Kamerstukken II 1995/96, 24 233, nr. 6, blz. 3-4).  Zoals blijkt uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Awir (Kamerstukken II 2004/05, 29 764, nr. 3, blz. 44), heeft de wetgever het koppelingsbeginsel niet alleen van toepassing geacht op de in artikel 10, eerste lid, van de Vw 2000 bedoelde situatie dat een vreemdeling zelf om verstrekkingen, voorzieningen en uitkeringen verzoekt, maar ook op de in artikel 9, tweede en derde lid, van de Awir genoemde gevallen, waarin een Nederlander een tegemoetkoming aanvraagt en deze een partner dan wel een medebewoner heeft die in Nederland geen rechtmatig verblijf houdt in de zin van artikel 8 van de Vw 2000. In die gevallen wordt ook wel gesproken van het doorkoppelingsbeginsel.
    Voor het gemaakte onderscheid naar nationaliteit en verblijfsstatus, zoals dat uit zowel artikel 10, eerste lid, van de Vw 2000, als artikel 9, tweede lid, van de Awir volgt, bestaat volgens bestendige rechtspraak van de Afdeling in beginsel een redelijke en objectieve rechtvaardiging. Met dit onderscheid wordt een legitiem doel gediend. Immers, met de toepassing hiervan wordt beoogd te voorkomen dat illegaal in Nederland verblijvende vreemdelingen door ontvangst van tegemoetkomingen en voorzieningen, in staat worden gesteld tot voortzetting van hun niet rechtmatig verblijf, het verwerven van een schijn van legaliteit of het opbouwen van een zodanige sterke rechtspositie - of de schijn hiervan - dat zij na ommekomst van de procedure zo goed als onuitzetbaar blijken. Met hetgeen in artikel 9, tweede lid, van de Awir is neergelegd, is in zoverre hierbij aangesloten dat deze bepaling ertoe strekt daarenboven te voorkomen dat de niet rechtmatig in Nederland verblijvende partner zou kunnen meeprofiteren van de tegemoetkomingen die aan de Nederlander of een vreemdeling met een verblijfsrecht ingevolge artikel 8 van de Vw 2000 worden toegekend worden toegekend (zie bijvoorbeeld de eerdergenoemde uitspraak van de Afdeling van 22 oktober 2014).
    De Afdeling ziet in de door [appellant] genoemde omstandigheden dat zijn echtgenote niet profiteert van de toeslagen, zij de huurwoning zou moeten verlaten en hij feitelijk van haar zou moeten scheiden om weer toeslagen te kunnen ontvangen, geen aanleiding voor het oordeel dat voor het onderscheid naar nationaliteit en verblijfsstatus geen redelijke en objectieve rechtvaardiging bestaat. In de perioden waar het hier omgaat was [appellant] gehuwd en woonde hij samen met zijn echtgenote die geen rechtmatig verblijf had. Dit niet rechtmatige verblijf is in deze procedure uitgangspunt en leidend. Voor [appellant] gelden wat betreft zijn aanspraak op de voorschotten dezelfde regels als voor ieder ander met een (toeslag)partner die geen rechtmatig verblijf heeft. [appellant] stelt op zichzelf terecht dat bijvoorbeeld de zorgtoeslag bedoeld is als tegemoetkoming in de kosten van zijn zorgverzekering. Maar anders dan hij stelt is het in een situatie als hier aan de orde niet uitgesloten dat de echtgenote profiteert van de tegemoetkomingen. Zij leeft immers samen met haar echtgenoot en kind in dezelfde woning. De door [appellant] genoemde omstandigheden zijn dan ook niet anders dan die waarop de bestendige rechtspraak van de Afdeling ziet (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 13 juni 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1943)). De rechtbank heeft dan ook terecht en op goede gronden geoordeeld geen aanleiding te zien van deze rechtspraak af te wijken. Toepassing van het (door)koppelingsbeginsel is dan ook objectief bezien niet ongerechtvaardigd tegenover [appellant] en zijn kind.
    Het betoog van [appellant] faalt.
    De vraag naar zeer bijzondere omstandigheden
    11.    De Belastingdienst/Toeslagen betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat sprake is van zeer bijzondere omstandigheden die met zich brengen dat artikel 9, tweede lid, van de Awir buiten toepassing moet worden gelaten. Volgens de dienst is de psychische situatie van [appellant] niet een zeer bijzondere omstandigheid. In de rechterlijke oordeelsvorming mag geen gebruik worden gemaakt van de verklaring van Centrum 45 en de verklaring van Van Bokhorst omdat deze niet zijn gebaseerd op de situatie zoals deze aan de orde is, maar op te verwachten ontwikkelingen in de psychische situatie van [appellant]. Volgens deze verklaringen is weliswaar de aanwezigheid van de echtgenote van [appellant] noodzakelijk vanwege zowel de zorg voor haar zoon als haar echtgenoot en zal het risico op suïcide van [appellant] toenemen wanneer zoon en vrouw uit Nederland zouden moeten vertrekken. Dat de situatie zich zo zal ontwikkelen is volgens de dienst echter onvoldoende onderbouwd. Daarbij komt dat deze verklaringen zijn opgesteld na 2016, zodat deze niet van betekenis zijn voor de hier aan de orde zijnde periode.
    Ook betoogt de Belastingdienst/Toeslagen dat de situatie en het belang van hun kind niet met zich brengen dat sprake is van een zeer bijzondere omstandigheid. Het verslag van Been is volgens de dienst te algemeen en onvoldoende onderbouwd omdat hierin wordt gesproken over een mogelijke ontwikkeling van een reactieve hechtingsstoornis van hun kind wanneer hij van één van zijn ouders wordt gescheiden. De gevolgen van een scheiding van het kind van één van zijn ouders moeten vaststaan, aldus de dienst.
    11.1.    Deze hogerberoepsgronden zien op de vraag of de uitsluiting van de in geding zijnde tegemoetkomingen door de toepassing van het (door)koppelingsbeginsel in een redelijke, proportionele verhouding tot het hiervoor, onder 10.2., omschreven legitieme doel staat. De onthouding van de tegemoetkomingen aan [appellant], kan onder zeer bijzondere, dat wil zeggen erg bezwarende, omstandigheden in een concreet geval in strijd zijn met het discriminatieverbod van artikel 14, gelezen in verbinding met artikel 8 van het EVRM, en artikel 26 van het IVBPR. In zo’n geval moet artikel 9, tweede lid, van de Awir, gelet op artikel 94 van de Grondwet, buiten toepassing worden gelaten.
    11.2.    Volgens het eerdergenoemde verslag van Been uit 2015 heeft het kind van [appellant] en zijn echtgenote een ontwikkelingsachterstand, is er een vermoeden van autisme en is sprake van een ernstig verstoord hechtingsproces. Volgens Been is het belangrijk dat het kind niet gescheiden gaat worden van de mensen met wie hij een hechtingsrelatie heeft opgebouwd. Wanneer de hechting nog meer verstoord raakt doordat hij gescheiden zal worden van één van zijn ouders, ontwikkelt hij volgens haar mogelijk een reactieve hechtingsstoornis die een verhoogd risico geeft op het ontwikkelen van persoonlijkheidsstoornissen. Verder staat in het verslag dat wanneer er iets in de gezinssituatie verandert, dit van invloed zal zijn op de voorspelbaarheid en structuur waar hij baat bij heeft, en dus nadelige gevolgen kan hebben voor zijn ontwikkeling.
    In de verklaring van Centrum 45, het landelijk expertise- en behandelcentrum voor pyschotrauma, staat dat [appellant] poliklinisch wordt behandeld door een arts, beeldend therapeut en maatschappelijk werker. Doel van de behandeling is verdere stabilisatie en vermindering van depressieve klachten. Ook is een crisisplan gemaakt in verband met chronische suïcidale gedachten. De aanwezigheid van zijn vrouw en kind(eren) is een belangrijke beschermende factor tegen suïcide. De verwachting wordt uitgesproken dat het risico op suïcide zal toenemen en mogelijk niet zal kunnen worden afgewend als zijn vrouw uit Nederland moet vertrekken waarbij de kinderen mee zullen gaan.
    Volgens de verklaring van Van Bokhorst zal het kind indien hij van zijn vader wordt gescheiden een reactieve hechtingsstoornis ontwikkelen. Ook staat in deze verklaring dat [appellant] met een ernstige posttraumatische stress stoornis en chronische suïcidale gedachten kampt en dat zijn gezin een belangrijke beschermende factor is.
    11.3.    In aanvulling op overweging 6.2. en gezien overweging 8 oordeelt de Afdeling het volgende. Anders dan de dienst in hoger beroep betoogt, kan bij de rechterlijke toets gebruik worden gemaakt van het verslag van Been, de verklaring van Centrum 45 en de verklaring van Van Bokhorst. Dat deze twee laatste verklaringen dateren uit 2017, dus van na de toeslagjaren, staat hieraan niet in de weg. In de verklaring van Centrum 45 staat dat [appellant] sinds oktober 2015 in behandeling is bij dit centrum. In de verklaring van Van Bokhorst wordt ook geput uit de onderzoeken van en ervaringen uit eerdere jaren. De bevindingen in deze verklaringen zien dus ook op de jaren voorafgaande aan de opstelling hiervan in 2017.
    Dat in het verslag van Been en in de eerdergenoemde verklaringen met name de te verwachten ontwikkelingen in de psychische en persoonlijke situatie van [appellant] en zijn zoon centraal staan, geeft op zichzelf evenmin aanleiding te oordelen dat van deze stukken geen gebruik mag worden gemaakt. Deze te verwachten ontwikkelingen zijn gebaseerd op onderzoek en bevindingen van de opstellers. Niet op voorhand kan worden uitgesloten dat te verwachten ontwikkelingen relevant zouden kunnen zijn bij het antwoord op de vraag of sprake is van zeer bijzondere omstandigheden.
    Dit betoog faalt.
    11.4.    Zoals eerder is overwogen gaat het in deze zaak om het recht op voorschotten gedurende de periode van 1 februari tot en met 30 april 2015 en van 1 juni tot en met 31 december 2016. Bij beantwoording van de vraag of in deze perioden sprake is van zeer bijzondere omstandigheden staat voorop dat de echtgenote in deze perioden geen rechtmatig verblijf had en de hier van belang zijnde feiten en omstandigheden in die perioden niet hebben geleid tot toekenning van rechtmatig verblijf aan de echtgenote. Gezien de ratio van het doorkoppelingsbeginsel is van belang dat verstrekking van voorschotten aan [appellant] kan bijdragen aan de voortzetting van het wederrechtelijke verblijf van zijn echtgenote in Nederland en daarmee het vreemdelingenbeleid frustreert. Alleen onder zeer bijzondere omstandigheden kan worden geoordeeld dat de onthouding van de voorschotten aan [appellant] in strijd is met het discriminatieverbod, zoals weergegeven onder overweging 11.1.
    De Afdeling onderkent dat de uit de in overweging 11.2. genoemde verslagen blijkende omstandigheden voor [appellant] en zijn kind ernstig zijn. Deze leiden er echter niet toe dat het onder 10.1. vermelde onderscheid niet gerechtvaardigd is te achten en [appellant], hoewel deze omstandigheden niet tot een rechtmatig verblijf van zijn echtgenote hebben geleid, toch recht zou hebben op de eerdergenoemde voorschotten.
    De Afdeling komt daarom tot de conclusie dat geen sprake is van zeer bijzondere omstandigheden die met zich brengen dat artikel 9, tweede lid, van de Awir buiten toepassing moet worden gelaten.
    Dit betoog van de Belastingdienst/Toeslagen slaagt.
    Eindconclusie
    12.    Het hoger beroep van de Belastingdienst/Toeslagen is gegrond. De uitspraak van de rechtbank van 3 november 2017 dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank heeft nagelaten de rechtsgevolgen van het besluit van de Belastingdienst/Toeslagen van 12 december 2016, aangevuld bij besluit van 22 maart 2017 in stand te laten. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de rechtsgevolgen van dit besluit en de aanvulling hierop in stand laten. Dit betekent dat [appellant] in de periode van 1 februari tot en met 30 april 2015 en van 1 juni tot en met 31 december 2016 geen recht heeft op voorschotten zorgtoeslag, kindgebonden budget en huurtoeslag.
    Het incidenteel hoger beroep van [appellant] tegen de tussenuitspraak van de rechtbank van 8 juni 2017 is ongegrond gelet op hetgeen de Afdeling hiervoor onder het kopje (door)koppelingsbeginsel heeft overwogen.
    13.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep van de Belastingdienst/Toeslagen gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 3 november 2017 in zaak nr. 17/333, voor zover is nagelaten de rechtsgevolgen van het besluit van de Belastingdienst/Toeslagen van 12 december 2016, aangevuld bij besluit van 22 maart 2017, in stand te laten;
    III.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit en de aanvulling geheel in stand blijven;
    IV.    verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellant] tegen de tussenuitspraak van de rechtbank van 8 juni 2017 ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. H.G. Lubberdink en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, griffier.
    w.g. Van Altena    w.g. Bindels
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 20 februari 2019
    85.
    Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten
    Artikel 26
    Allen zijn gelijk voor de wet en hebben zonder discriminatie aanspraak op gelijke bescherming door de wet. In dit verband verbiedt de wet discriminatie van welke aard ook en garandeert een ieder gelijke en doelmatige bescherming tegen discriminatie op welke grond ook, zoals ras, huidskleur, geslacht, taal, godsdienst, politieke of andere overtuiging, nationale of maatschappelijke afkomst, eigendom, geboorte of andere status.
    Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
    Artikel 8
    1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
    2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
    Artikel 14
    Het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, moet worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
    Grondwet
    Artikel 94
    Binnen het Koninkrijk geldende wettelijke voorschriften vinden geen toepassing, indien deze toepassing niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties.
    Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen
    Artikel 9
    […]
    2. Ingeval de partner van de belanghebbende een vreemdeling is die niet rechtmatig verblijf houdt in de zin van artikel 8 van de Vreemdelingenwet 2000, heeft de belanghebbende geen aanspraak op een tegemoetkoming.
    3. Indien in een inkomensafhankelijke regeling is bepaald dat naast de draagkracht van de belanghebbende en diens partner ook de draagkracht van medebewoners van belang is voor de beoordeling van de aanspraak op of de bepaling van de hoogte van een tegemoetkoming, heeft de belanghebbende geen aanspraak op een tegemoetkoming ingeval een medebewoner een vreemdeling is die niet rechtmatig verblijf houdt in de zin van artikel 8 van de Vreemdelingenwet 2000.
    […].
    Vreemdelingenwet 2000
    Artikel 10
    1. De vreemdeling die geen rechtmatig verblijf heeft, kan geen aanspraak maken op toekenning van verstrekkingen, voorzieningen en uitkeringen bij wege van een beschikking van een bestuursorgaan.
    […].