ECLI:NL:RVS:2025:1699, Raad van State, 16-04-2025, 202401458/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-04-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 mei 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Moerdijk besloten over te gaan tot invordering van een verbeurde dwangsom, voortvloeiende uit een besluit tot handhaving van 30 september 2019. [wederpartij] recyclet hol- en vlak glasafval en levert de schone glasscherven als grondstof voor de glas- en glaswolindustrie. Het hoofdproces van de inrichting aan de [locatie] te Heijningen betreft het bewerken van glasafval zodat de ontstane glasscherven elders opnieuw gebruikt kunnen worden. De inrichting heeft twee productielijnen, een glaslijn en een poederlijn. Bij beide processen ontstaat stof en beide lijnen hebben twee emissiepunten. Naar aanleiding van meldingen heeft de Omgevingsdienst bij de emissiepunten van de poederlijn metingen verricht waarbij is geconstateerd dat bij de beide emissiepunten de in artikel 2.5, tweede lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer genoemde norm van 5 mg/Nm3 werd overschreden.

202401458/1/R4.
    Datum uitspraak: 16 april 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Moerdijk,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­-West­-Brabant van 22 januari 2024 in zaak nr. 21/1127 in het geding tussen:
    [wederpartij], gevestigd in Heijningen, gemeente Moerdijk,
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 15 mei 2020 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van een verbeurde dwangsom, voortvloeiende uit een besluit tot handhaving van 30 september 2019.
    Bij besluit van 25 mei 2020 heeft het college [wederpartij] een last onder dwangsom opgelegd.
    Bij besluit van 28 januari 2021 heeft het college de door [wederpartij] tegen de besluiten van 15 en 25 mei 2020 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 22 januari 2024 heeft de rechtbank het door [wederpartij] ingestelde beroep voor zover gericht tegen het besluit van 28 januari 2021 over het besluit van 15 mei 2020 ongegrond verklaard, het beroep gericht tegen het besluit van 28 januari 2021 over het besluit van 25 mei 2020 gegrond verklaard en het besluit van 25 mei 2020 herroepen.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak behandeld op een zitting op 17 januari 2025, waar het college, vertegenwoordigd door mr. S. de Groot en ing. F.P.M. Musters, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. P. Rens, advocaat te Moerdijk, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 25 mei 2020 heeft het college aan [wederpartij] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval het Activiteitenbesluit milieubeheer, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [wederpartij] recyclet hol- en vlak glasafval en levert de schone glasscherven als grondstof voor de glas- en glaswolindustrie. Het hoofdproces van de inrichting aan de [locatie] te Heijningen betreft het bewerken van glasafval zodat de ontstane glasscherven elders opnieuw gebruikt kunnen worden. De inrichting heeft twee productielijnen, een glaslijn en een poederlijn. Bij beide processen ontstaat stof en beide lijnen hebben twee emissiepunten. Naar aanleiding van meldingen heeft de Omgevingsdienst bij de emissiepunten van de poederlijn metingen verricht waarbij is geconstateerd dat bij de beide emissiepunten de in artikel 2.5, tweede lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer genoemde norm van 5 mg/Nm3 werd overschreden.
    Al eerder, namelijk bij besluit van 30 september 2019 heeft het college aan [wederpartij] een last onder dwangsom opgelegd. Hierin is bepaald dat [wederpartij] na 1 november 2019 een dwangsom zal verbeuren van € 5.000,- per constatering per dag dat in strijd met artikel 2.5, tweede lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer, één of beide emissiepunt(en) van de poederlijn meer dan 5 mg/Nm3 stof binnen de stofklassen S en sO emitteert/emitteren met een maximum van € 20.000,-.
    Op 30 januari 2020 zijn metingen verricht waarbij is geconstateerd dat meer dan 5 mg/Nm3 werd geëmitteerd. Vervolgens heeft het college bij het eerder genoemde besluit van 15 mei 2020 besloten over te gaan tot invordering van een dwangsom.
    3.       Het besluit van 25 mei 2020 is een nieuwe last onder dwangsom. Dat besluit houdt in dat [wederpartij] een dwangsom verbeurt van € 3.000.- per constatering per dag dat in strijd met artikel 2.5 van het Activiteitenbesluit milieubeheer ter plaatse van het emissiepunt "Nieuwe schoorsteen: stofafzuiging productiehal" meer dan 5 mg/Nm3 stof binnen de stofklassen S en sO emitteert, met een maximum van € 20.000,-.
    Hoger beroep
    4.       Het college betoogt dat de rechtbank buiten de omvang van het geding is getreden omdat door [wederpartij] in beroep niet is aangevoerd dat meetuitkomsten bij toetsing aan de norm in artikel 2.5, tweede lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer mogen worden afgerond. Volgens het college heeft de rechtbank tijdens de zitting ambtshalve hierover vragen gesteld en vervolgens in haar uitspraak ten onrechte hierover een oordeel gegeven.
    4.1.    In beroep heeft [wederpartij] aan de orde gesteld of het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de last niet is nageleefd. Kennelijk heeft de rechtbank het nodig geacht om bij de beantwoording van die vraag te bezien op welke wijze meetuitkomsten bij toetsing aan de norm opgenomen in artikel 2.5 van Activiteitenbesluit milieubeheer moeten worden afgerond. Daarmee is de rechtbank niet buiten de omvang van het geding getreden.
    Het betoog slaagt niet.
    5.       Het college betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de meetuitkomsten niet mogen worden afgerond. De grens voor de emissie van stof ligt daarmee op maximaal 5 mg/Nm3. Iedere overschrijding van deze toegestane emissie, hoe beperkt ook, maakt dat sprake is van het niet naleven van artikel 2.5, tweede lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer, aldus het college. Daar komt bij dat een gemiddelde wordt gepakt van de metingen bij het emissiepunt en dat een latere afronding met zich brengt dat meerdere malen ten voordele van [wederpartij] afgerond zou kunnen worden, waardoor de daadwerkelijke overschrijding groter kan zijn.
    5.1.    Artikel 2.5 van het Activiteitenbesluit milieubeheer luidt:
    "1. Indien de som van de onder normale procesomstandigheden gedurende één uur optredende massastromen van stoffen in de stofcategorieën ZZS, sA en gO naar de lucht binnen eenzelfde stofklasse vanuit alle puntbronnen in de inrichting de in tabel 2.5 opgenomen grensmassastroom van die stofklasse overschrijdt, is de emissieconcentratie van die stofklasse per puntbron niet hoger dan de in tabel 2.5 opgenomen emissiegrenswaarde behorende bij die stofklasse.
    2. Voor stofklassen S en sO geldt dat alle bronnen in de inrichting afzonderlijk:
    a. ten hoogste 5 mg/Nm3 emitteren, indien de massastroom van een stof of de som van de onder normale procesomstandigheden gedurende één uur optredende massastromen van stoffen binnen deze stofklasse vanuit al die puntbronnen, groter of gelijk is aan 200 gram per uur, of
    b. ten hoogste 20 mg/Nm3 emitteren, indien de massastroom van een stof of de som van de onder normale procesomstandigheden gedurende één uur optredende massastromen van stoffen binnen deze stofklasse vanuit al die puntbronnen, kleiner is dan 200 gram per uur.
    […];."
    5.2.    Anders dan de rechtbank ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de meetresultaten van de in artikel 2.5, tweede lid, aanhef en onder a, van het Activiteitenbesluit milieubeheer neergelegde norm van 5 mg/Nm3 mogen worden afgerond naar beneden. Daarbij acht de Afdeling van belang dat in artikel 2.5, tweede lid, aanhef en onder a, van het Activiteitenbesluit milieubeheer staat dat ten hoogste 5 mg/Nm3 mag worden geëmitteerd en dat het gaat om een emissiegrenswaarde. Daarnaast is in het Activiteitenbesluit milieubeheer geen algemene meetregel voor deze norm opgenomen waarin de afronding van de norm is geregeld op een wijze als de rechtbank heeft gedaan. Elders in het Activiteitenbesluit milieubeheer, bijvoorbeeld in tabel 2.5, zijn weliswaar emissienormen opgenomen met een decimaal achter de komma, wat er op wijst dat afronding dan in ieder geval geen rol speelt. Maar dat betekent niet dat, als er geen decimaal staat (er staat niet 5,0, maar 5), afronding wel op haar plek is. Overigens stelt de Afdeling vast dat er in het Activiteitenbesluit milieubeheer enkele kleine tekstuele inconsistenties voorkomen. Zo wordt op sommige plekken mg gebruikt als afkorting, terwijl elders milligram voluit wordt geschreven. Aan de omstandigheid dat op sommige plekken 5,0 staat en op andere 5 kent de Afdeling dan ook geen doorslaggevende betekenis toe bij beantwoording van de vraag of afronding is toegelaten.
    Het betoog slaagt.
    5.3.    Gelet op het voorgaande is het hoger beroep gegrond en moet de uitspraak van de rechtbank worden vernietigd, voor zover die gaat over het besluit van 25 mei 2020.
    Beroep
    6.       Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 28 januari 2021 beoordelen in het licht van de daartegen in eerste aanleg door de rechtbank onbesproken gelaten voorgedragen gronden.
    7.       In beroep heeft [wederpartij] aangevoerd dat er opvallende verschillen bestaan tussen haar meetresultaten en de meetresultaten van het college en dat gebruik is gemaakt van een onjuiste meetonzekerheid van 20 procent.
    8.       SGS Nederland B.V. heeft in opdracht van [wederpartij] onderzoek gedaan naar de emissie. Daarbij is, net als in de aan het besluit van 25 mei 2020 ten grondslag gelegde onderzoeken, gebruik gemaakt van een meetonzekerheid van 20 procent. Daarnaast heeft het college op de zitting van de Afdeling toegelicht dat weliswaar sprake is van het ontbreken van ideale meetvlakken bij de emissiepunten van de poederlijn, maar dat na het beoordelen van de afgaskarakteristieken is gebleken dat wordt voldaan aan de criteria, opgenomen in de normbladen NEN-EN 15259. Een hogere meetonzekerheid was dan ook volgens het college niet nodig. Dit standpunt is niet weersproken door [wederpartij]. De enkele opmerking dat een opvallend verschil bestaat tussen de meetresultaten geeft op zichzelf geen aanleiding voor het oordeel dat de resultaten van het college onjuist zijn.
    Gelet op het voorgaande heeft het college zich naar het oordeel van de Afdeling op het standpunt mogen stellen dat ook geen grotere meetonzekerheid gekozen hoefde te worden.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    9.       De rechtbank heeft gelet op het voorgaande ten onrechte overwogen dat het college niet bevoegd was handhavend op te treden.
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland­-West­-Brabant van 22 januari 2024 in zaak nr. 21/1127 voor zover daarbij het beroep gericht tegen het besluit van 28 januari 2021, kenmerk 127127/137327/90101, over het besluit van 25 mei 2020 gegrond is verklaard, dat besluit in zoverre is vernietigd en het besluit van 25 mei 2020 is herroepen;
    III.      verklaart het beroep tegen het besluit van 28 januari 2021 voor zover dat is gericht tegen het besluit van 25 mei 2020 ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, voorzitter, en mr. D.A. Verburg en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Vermeulen, griffier.
    w.g. Knol
    voorzitter
    w.g. Vermeulen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 16 april 2025
    700