ECLI:NL:RBDHA:2024:23492, Rechtbank Den Haag, 08-08-2024, 23/7458
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2024-08-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Woo-zaak. Het beroep van eiseres tegen meerdere onderdelen van het besluit van verweerder is gegrond. Verweerder moet een nieuwe beslissing nemen op het bezwaar van eiseres met inachtneming van deze uitspraak.

RECHTBANK DEN HAAG
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SGR 23/7458 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 augustus 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: F. van der Tempel),
    
    
      en
    
    
  
  
    de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, verweerder
    (gemachtigde: mr. H.D. Bijvanck).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen het besluit op zijn openbaarmakingsverzoek.
    
    
    
      1.1.
      Bij besluit van 28 maart 2023 heeft verweerder beslist op het verzoek dat eiser heeft ingediend op grond van de Wet open overheid (Woo). Verweerder heeft het hiertegen gerichte bezwaar van eiser ongegrond verklaard bij het besluit van 28 september 2023 (het bestreden besluit).
      
    
    
      1.2.
      Eiser kan zich met het bestreden besluit niet verenigen en heeft hiertegen beroep ingesteld. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft kennisgenomen van de met toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) overlegde documenten (hierna: de vertrouwelijke stukken).
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 27 juni 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiser zijn gemachtigde en namens verweerder zijn gemachtigde en mr. H. Kats. 
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Waar gaat deze zaak over?
      
    
    
    2. Eiser heeft op 1 september 2022 een Woo-verzoek ingediend bij verweerder. Hierin wordt verzocht om bij verweerder aanwezige informatie openbaar te maken die betrekking heeft op de Dienstenrichtlijn over de periode van 2010 tot en met 2022. In dat kader verzoekt eiser in ieder geval over de volgende onderwerpen informatie openbaar te maken:
    
    - correspondentie met de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) over de Dienstenrichtlijn;
    - correspondentie met de VNG over schaarse vergunningen;
    - correspondentie met de VNG over markt- en standplaatsvergunningen;
    - op het ministerie aanwezige informatie over uitspraken van het Hof van Justitie (HvJ EU) en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) over de Dienstenrichtlijn, zoals informatie over HvJ EU-arresten Trijber en Harmsen, Promoimpresa, gemeente Amersfoort t X en Visser Vastgoed t gemeente Appingedam, de uitspraak van de Afdeling over speelautomatenkwestie Vlaardingen en de uitspraak van de Afdeling over rondvaartboten Amsterdam;
    - informatie op het ministerie over de duur van de standplaats- en marktvergunningen;
    - informatie op het ministerie over het intrekken van vergunningen;
    - correspondentie met de Europese Commissie over de Dienstenrichtlijn met de bijbehorende documenten;
    - correspondentie met andere ministeries en derden over overleggen met de Europese Commissie over de Dienstenrichtlijn met de daarbij behorende documenten;
    - correspondentie met andere ministeries over de Dienstenrichtlijn;
    - correspondentie van bewindslieden over de Dienstenrichtlijn;
    - correspondentie met Europa Decentraal over de Dienstenrichtlijn;
    - informatie over de gevolgen van de Dienstenrichtlijn voor bestemmingsplannen, omgevingsplannen en andere ruimtelijke besluiten.
    
    
      
        Wat heeft verweerder besloten?
      
    
    
    3. Verweerder heeft naar aanleiding van het verzoek van eiser in totaal 85 documenten aangetroffen, die in een inventarislijst bij het primaire besluit zijn opgenomen en genummerd. Verweerder heeft interne correspondentie over informeel overleg met de Europese Commissie en informatie over onderhandelingen die op Europees niveau hebben plaatsgevonden over onder andere de Notificatierichtlijn en de Dienstenrichtlijn geweigerd openbaar te maken omdat dit de internationale betrekkingen van Nederland en daarmee het goed functioneren van de Staat kan schaden. Daarnaast heeft verweerder in bepaalde documenten persoonsgegevens van ambtenaren en derden geanonimiseerd vanwege de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Verder heeft verweerder in een deel van de verstrekte documenten passages weggelaten omdat deze persoonlijke beleidsopvattingen in zouden houden. Conceptversies van definitieve documenten zijn door verweerder in zijn geheel niet openbaar gemaakt omdat dit schadelijk kan zijn voor het functioneren van de Staat of omdat deze persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Ten aanzien van informatie die ouder is dan vijf jaar heeft verweerder aangegeven ondanks het tijdsverloop nog steeds een zwaarder gewicht toe te kennen aan het belang van de zojuist genoemde uitzonderingsgronden dan aan het belang van openbaarmaking.
    
    
      
        Wat zijn de regels?
      
    
    
    4. De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
    Wat vindt eiser in beroep?
    
    5. Eiser kan zich niet verenigen met de beslissing van verweerder op zijn openbaarmakingsverzoek en stelt daartoe – kort en zakelijk weergegeven – het volgende. Verweerder heeft een onvolledige zoekslag heeft verricht. Verder heeft verweerder ten aanzien van de documenten die in het geheel niet openbaar zijn gemaakt ten onrechte de namen van derden of andere bestuursorganen die deze documenten hebben verstuurd of ontvangen niet vermeld. Ook de data en tijdstippen waarop deze documenten zijn verstuurd of ontvangen ontbreken. Hierdoor is niet duidelijk welke van deze documenten ouder zijn dan vijf jaar. Bovendien heeft verweerder van de documenten die ouder zijn dan vijf jaar nagelaten per document te motiveren waarom deze ondanks het tijdsverloop nog steeds niet voor openbaarmaking in aanmerking komen. Verder heeft verweerder ten onrechte geweigerd documenten openbaar te maken omdat dit de internationale betrekkingen van Nederland met andere landen en daarmee het goed functioneren van de Staat kan schaden. Daarnaast heeft verweerder in bepaalde documenten ten onrechte de namen gelakt van ambtenaren of derden die in de openbaarheid naar buiten treden. Bovendien heeft verweerder nagelaten te vermelden om hoeveel documenten het hierbij gaat. Tot slot heeft verweerder de conceptversies van definitieve documenten ten onrechte niet openbaar gemaakt. 
    
    
      
        Wat is het oordeel van de rechtbank?
      
    
    
    6. De rechtbank stelt vast dat eiser zijn gronden in het beroepschrift zeer uitvoerig uiteen heeft gezet. Uit rechtspraak van de hoogste bestuursrechter volgt dat de rechtbank in haar uitspraak niet op alle aangevoerde argumenten afzonder in hoeft te gaan. De rechtbank moet wel alle argumenten bezien, maar mag zich in de uitspraak beperken tot de kern van de door eiser naar voren gebrachte gronden.
    
    
      
        Inventarislijst
      
    
    
    7. Verweerder heeft voorafgaand aan de zitting te kennen gegeven dat in de inventarislijst ten aanzien van bepaalde documenten ten onrechte de namen derden of andere bestuursorganen die deze documenten hebben verstuurd of ontvangen niet waren vermeld. Ditzelfde geldt ten aanzien van de data en tijdstippen waarop dit heeft plaatsgevonden. Verweerder heeft erkend dat het daardoor ten tijde van het bestreden besluit ten aanzien van bepaalde documenten voor eiser niet inzichtelijk was welke hiervan inmiddels ouder zijn dan vijf jaar. Verweerder heeft daarop een aangepaste inventarislijst gestuurd waarop deze gegevens ten aanzien van de betreffende documenten wel zijn aangegeven. 
    
    8. Uit vaste jurisprudentie van de hoogste bestuursrechter volgt dat in algemene zin geen verplichting bestaat om van de documenten waarop een Wob-verzoek betrekking heeft een overzichtsdocument op te maken. Onder bepaalde omstandigheden kan het zorgvuldigheidsbeginsel echter vereisen dat een bestuursorgaan bij de verstrekking van de openbaargemaakte stukken duidelijk maakt wat hij heeft verstrekt. Het gaat in dat geval om het bieden van inzicht in de verstrekte documenten. Dat kan worden gedaan door middel van een inventarislijst, maar ook kan op een andere manier inzicht worden gegeven in de verstrekte stukken. De rechtbank ziet geen reden om aan te nemen dat deze vaste jurisprudentie geen toepassing vindt ten aanzien van de op 1 mei 2022 inwerking getreden Woo.
    
    9. Met inachtneming van het voorgaande sluit de rechtbank zich aan bij het gewijzigde standpunt van verweerder en overweegt dat het bestreden besluit daarmee in dat opzicht in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel. De rechtbank voegt daar nog aan toe dat ook in de aangepaste inventarislijst ten aanzien van bepaalde geweigerde conceptdocumenten niet duidelijk is waar de definitieve versie van dit document kan worden gevonden. Bovendien heeft eiser op de zitting over de aangepaste inventarislijst terecht opgemerkt dat deze op grond van de Woo voor eenieder openbaar moet worden gemaakt en verweerder dus niet had mogen volstaan met het slechts sturen hiervan naar eiser. 
    
    10. Het voorgaande brengt met zich mee dat het beroep gegrond is en het bestreden besluit zal worden vernietigd. Verweerder wordt opgedragen alsnog een inventarislijst voor eenieder openbaar te maken waarbij eveneens zichtbaar is welke conceptversies bij welke definitieve documenten behoren. De rechtbank zal in het vervolg van deze uitspraak beoordelen of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen blijven.
    
    
      
        Zoekslag
      
    
    
    11. De rechtbank overweegt dat wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, het in beginsel aan degene die om informatie verzoekt is om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan berust.
    
    12. De stelling van verweerder dat hij niet over meer stukken beschikt dan hij heeft verstrekt, komt de rechtbank op zichzelf niet ongeloofwaardig over. Verweerder heeft in dat kader toegelicht dat hij op basis van het verzoek van eiser heeft gezocht in het centrale documentmanagementsysteem DigiDoc, waarin relevante documenten zoals nota’s en e-mailwisselingen zijn opgenomen. Verder is gezocht in mailboxen binnen de directie Ruimte en Leefomgeving, de directie Constitutionele Zaken en Wetgeving, de directie Kennis, Internationaal, Europa en Macro-Economie en de directie Democratie en Bestuur. Ook is gezocht in het Zoek&Vind-systeem door een informatiespecialist en in de mailbox van de bij het verzoek betrokken dossierhouder. Bovendien heeft verweerder in het verweerschrift gesteld dat door de betrokken dossierhouder navraag is gedaan bij de andere beleidsdirecties of en welke ambtenaren betrokken kunnen zijn geweest op het onderwerp van het verzoek van eiser. Bij het verrichten van de zoekslag heeft verweerder de volgende zoektermen gebruikt: ‘Trijber en Harmsen, Promoimpresa’, ‘Visser Vastgoed’, ‘uitspraak Raad van State over rondvaartboten Amsterdam’, ‘VNG’ in combinatie met ‘Dienstenrichtlijn’, ‘schaarse vergunningen’ in combinatie met ‘Dienstenrichtlijn’, ‘ruimtelijke ordening’ in combinatie met ‘Dienstenrichtlijn’ en ‘Europa decentraal’ in combinatie met ‘Dienstenrichtlijn’. Verweerder heeft aangegeven na het door eiser ingediende bezwaar nogmaals een zoekslag te hebben verricht in het documentmanagementsysteem, maar dat toen geen nieuwe documenten zijn gevonden die betrekking hebben op het verzoek. 
    
    13. De rechtbank volgt eiser niet in zijn betoog dat verweerder de bestanden van de Politiek Assistent, Europa Decentraal, het Management Team en de Directie Bestuursondersteuning had moeten doorzoeken, omdat het openbaarmakingsverzoek van eiser betrekking heeft op informatie over de Dienstenrichtlijn en aannemelijk is dat een zoekslag onder de hiervoor genoemde hoofdzakelijk bij de bestuurlijke aangelegenheid betrokken dienstonderdelen van verweerder hier een volledig inzicht in geeft. Ook ten aanzien van de door verweerder gebruikte zoektermen overweegt de rechtbank dat deze geacht worden de lading van het verzoek van eiser afdoende te dekken. Bovendien geldt op grond van de Woo geen verplichting om aan te geven hoeveel documenten per trefwoord zijn gevonden. Verder heeft verweerder afdoende toegelicht dat vertrokken ambtenaren worden geacht documenten op correcte wijze te archiveren in het centrale documentmanagementsysteem. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat verweerder hun mailboxen en die van bewindspersonen had moeten betrekken bij de verrichte zoekslag.
    
    14. Eiser heeft er evenwel op gewezen dat uit document 20 blijkt dat in een mailwisseling wordt gesproken over een informerende nota van BZK directie Constitutionele Zaken en Wetgeving. Deze zou in de lijn zijn gestrand omdat de minister alleen nog besluitvormende nota’s zou ontvangen. De rechtbank is het met eiser eens dat dit een concrete aanwijzing betreft dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door verweerder, zich onder verweerder informerende nota(’s) bevinden. Het lag dan ook op de weg van verweerder om aan de hand van deze concrete aanwijzing een aanvullende zoekslag te verrichten. De enkele stelling van verweerder dat er geen informerende nota’s zijn aangetroffen in het centrale documentatiesysteem is dan ook niet toereikend. 
    
    15. Gelet op hetgeen onder rechtsoverweging 14 is overwogen, is het beroep van eiser eveneens gegrond voor zover deze is gericht tegen de door verweerder verrichte zoekslag. Verweerder zal een nieuw besluit moeten nemen en daarin inzichtelijk moeten maken welke aanvullende inspanningen zijn verricht om de betreffende informerende nota(’s) alsnog boven tafel te krijgen. De rechtbank stelt evenwel vast dat verweerder afgezien daarvan een grotendeels volledige zoekslag heeft verricht en ziet daarom aanleiding om in het vervolg van de uitspraak in te gaan op de vraag of verweerder de weigeringsgronden uit de Woo op rechtmatige wijze heeft toegepast op de bij deze zoekslag aangetroffen documenten.
    
  
  
    Geheel niet openbaar gemaakte stukken
    
    
      
        Conceptdocumenten (nrs. 2, 4, 30, 37, 39, 41, 43, 44, 45, 46, 48, 49, 50, 54, 55, 62, 65, 66, 68, 71, 72, 73, 78, 79, 81, 82, 83, 84, 85)
      
    
    
    16. De rechtbank overweegt dat verweerder niet is gehouden om in alle gevallen naast de definitieve versie, ook alle conceptversies van een document openbaar te maken. Dit laat echter onverlet dat in zijn algemeenheid niet kan worden volgehouden dat conceptversies van documenten niet onder het bereik van de Woo kunnen vallen. Het kan immers in voorkomende gevallen nuttig zijn om kennis te nemen van de verschillen tussen concepten en de definitieve versie van een document. De vraag of een bestuursorgaan gehouden is conceptversies bij de beoordeling te betrekken hangt daarom met name af van de formulering van het Woo-verzoek.
    
    17. Verweerder heeft de conceptversies van definitieve documenten geheel geweigerd te verstrekken en blijkens de inventarislijst worden hier meerdere weigeringsgronden aan ten grondslag gelegd, waarbij de rechtbank ten aanzien van sommige documenten na kennisname van de vertrouwelijke stukken heeft vastgesteld dat op generieke wijze zelfs drie weigeringsgronden tegelijk zijn ingeroepen. Het gaat hierbij om artikel 5.1, tweede lid en onder a van de Woo (schade aan internationale betrekkingen), artikel 5.1, tweede lid en onder i van de Woo (schade aan functioneren Staat) en artikel 5.2, eerste lid van de Woo (persoonlijke beleidsopvattingen). De rechtbank merkt hierover op dat op grond van vaste rechtspraak verweerder in beginsel gehouden is per document of deel daarvan aan te geven welke weigeringsgrond daarop van toepassing is. Daarvan kan slechts worden afgezien als dit zou leiden tot herhalingen die geen redelijk doel dienen. Indien meer dan één weigeringsgrond van toepassing is geacht op een document dat uit verschillende onderdelen bestaat, kan deze uitzondering zich slechts voordoen indien voldoende kenbaar is van welke weigeringsgrond voor welk onderdeel wordt uitgegaan.
    
    18. Op de zitting heeft verweerder hierover toegelicht dat hij op grond van de ‘conceptenlijn’ alle conceptversies geheel geweigerd heeft te verstrekken op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i en artikel 5.2, eerste lid, van de Woo. Ter zitting heeft verweerder deze handelswijze aangeduid als de ‘conceptenlijn’. Voor zover deze documenten betrekking hebben op onderhandelingen met de Europese Commissie en andere lidstaten, heeft verweerder aan de weigering deze openbaar te maken eveneens de weigeringsgrond uit artikel 5.1, tweede lid en onder a, van de Woo ten grondslag gelegd. Ten aanzien van de weigering om conceptversies van documenten op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo openbaar te maken, heeft verweerder toegelicht dat het voor een ordentelijk verloop van het besluitvormingsproces belangrijk is dat dit gebeurt op basis van voldragen documenten. Wanneer communicatie over conceptversies of de conceptversies zelf openbaar worden gemaakt, is dit schadelijk voor het goed functioneren van de Staat, nu er een publiek debat kan ontstaan over documenten die nog niet rijp zijn voor besluitvorming. Het is in het belang van een goed functionerende Staat dat er van een document maar één versie in het publieke domein in omloop is, zodat geen onduidelijkheid bestaat over de inhoud daarvan. Ten aanzien van de toepassing van de weigeringsgrond uit artikel 5.2, eerste lid, heeft verweerder toegelicht dat het van belang is dat – in de voorbereidende fase om tot een definitief besluit te komen – ambtenaren onderling van gedachten kunnen wisselen zonder dat hun overwegingen openbaar worden gemaakt. 
    
    19. De rechtbank overweegt dat het door de generieke toepassing van de drie weigeringsgronden niet duidelijk is op welk gedeelte van de documenten deze betrekking hebben. Specifiek ten aanzien van de toepassing van de weigeringsgrond uit artikel 5.1, tweede lid en onder a, van de Woo overweegt de rechtbank dat deze een ander doel dient dan de weigeringsgrond uit artikel 5.1, tweede lid en onder i, van de Woo en verweerder deze dus niet als generieke motivering op dezelfde documenten had mogen toepassen. Voor zover verweerder de conceptversies geheel geweigerd heeft te verstrekken op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i en artikel 5.2, eerste lid, van de Woo, overweegt de rechtbank het volgende. De redenering van verweerder dat met het in omloop zijn van meerdere versies onduidelijkheid zou kunnen ontstaan over de inhoud van het definitieve document en dit daarom het goed functioneren van de Staat zou kunnen schaden, wordt door de rechtbank onvoldoende geacht als grondslag voor de weigering. De algemene stelling dat hierover verwarring kan ontstaan, is door verweerder niet nader onderbouwd. Het standpunt van verweerder dat concepten niet hoeven te worden verstrekt omdat de inhoud hiervan – voor zover deze afwijken van de definitieve versies – geheel zou bestaan uit persoonlijke beleidsopvattingen ten behoeve van intern beraad, wordt door de rechtbank evenmin gevolgd. Conceptversies van documenten kunnen ook feitelijke informatie bevatten, en als die feitelijke informatie niet in het definitieve document is opgenomen, kan ondanks openbaarmaking van de definitieve documenten toch ook nog een afzonderlijk belang bestaan bij openbaarmaking van de conceptversies of delen daarvan. Hoewel verweerder heeft gesteld dit per document te hebben onderzocht, komt dit de rechtbank gelet op de gehanteerde ‘conceptenlijn’ ongeloofwaardig over.
    
    20. Het voorgaande brengt met zich mee dat het beroep van eiser ook op dit punt gegrond is. Verweerder zal in het nieuw te nemen besluit per conceptdocument en per gedeelte hiervan moeten beoordelen welke van de drie weigeringsgronden van toepassing is. Het is immers aan verweerder om hieromtrent een belangenafweging te maken, niet aan de rechtbank. Verweerder dient zich specifiek ten aanzien van documenten 2, 4 en 73 rekenschap te geven van de omstandigheid dat deze ouder zijn dan vijf jaar en voor het toepassen van een relatieve weigeringsgrond een zwaardere motiveringsplicht geldt. Verder heeft verweerder op de zitting al erkend dat de VNG geen bestuursorgaan betreft en de documenten 48, 60, 62, 70, 71, 72, 76 en 78 die naar deze instantie zijn verstuurd of van deze instantie zijn ontvangen om die reden in ieder geval niet kunnen worden geweigerd op grond van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo. De rechtbank sluit zich daar bij aan. Zoals onder rechtsoverweging 9 is overwogen, dient verweerder in het nieuwe besluit eveneens per conceptdocument kenbaar te maken wat hiervan de definitieve versie is en waar deze kan worden gevonden. 
    
    
      
        Geheel niet openbaar gemaakte documenten anders dan concepten (nrs. 23, 38, 51, 60, 61, 63, 64, 70, 74, 75, 76 en 77)
      
    
    
    21. De rechtbank stelt na kennisname van de vertrouwelijke stukken vast dat verweerder ook deze documenten geheel geweigerd heeft te verstrekken onder de generieke toepassing van in sommige gevallen zelfs meerdere weigeringsgronden tegelijk. Ook ten aanzien van deze documenten acht de rechtbank het daarom niet aannemelijk dat verweerder heeft onderzocht of bepaalde gedeeltes of onderdelen hiervan voor openbaarmaking in aanmerking komen. Met inachtneming van hetgeen onder rechtsoverweging 16-20 is overwogen, zal verweerder in het nieuwe besluit moeten motiveren welke van de drie weigeringsgronden van toepassing is op welk gedeelte hiervan. 
    
  
  
    Gedeeltelijk openbaar gemaakte stukken
    
    
      
        Schade aan internationale betrekkingen (nrs. 20, 34)
      
    
    
    22. Openbaarmaking van informatie blijft achterwege wanneer de belangen van de betrekkingen van Nederland met andere landen en staten en met internationale organisaties zwaarder wegen dan openbaarmaking. Deze weigeringsgrond kan worden toegepast om te voorkomen dat de wettelijke plicht tot het verstrekken van informatie tot gevolg heeft dat aan de Nederlandse internationale betrekkingen schade wordt toegebracht. Voor toepassing van deze bepaling is voldoende dat als gevolg van het verschaffen van informatie valt te voorzien dat het internationale contact op bepaalde punten stroever zal gaan lopen. Daarvoor zijn concrete aanwijzingen nodig. Deze concreetheid kan er uit bestaan dat aan Nederland uitdrukkelijk te verstaan is gegeven dat op de vertrouwelijkheid van de desbetreffende documenten wordt gerekend. Ook uit de aard en inhoud van de gevraagde informatie zelf kan volgen dat die voor de andere staat vertrouwelijk is. Niet is gebleken dat de hiervoor genoemde vaste rechtspraak met de totstandkoming van de Woo is veranderd. 
    
    23. Verweerder heeft toegelicht deze weigeringsgrond te hebben toegepast ten aanzien van informatie over interne correspondentie in een informeel overleg met de Europese Commissie en informatie over onderhandelingen die op Europees niveau hebben plaatsgevonden over de Notificatierichtlijn en de Dienstenrichtlijn. Openbaarmaking van deze informatie zou leiden tot een benadeling van de positie van de Staat in toekomstige internationale onderhandelingen en zou daarmee het goed functioneren van de Staat kunnen schaden. Uit de inhoud van de vertrouwelijke stukken maakt de rechtbank op dat deze informatie in vertrouwen is gedeeld. Dat is een reële aanwijzing dat de internationale betrekkingen in de toekomst stroever zullen gaan verlopen indien de informatie openbaar wordt gemaakt. Landen zullen minder geneigd zijn hun visie te delen, als blijkt dat Nederland de gedeelde informatie (jaren) later alsnog openbaar maakt. Verweerder heeft gelet daarop de betreffende documenten mogen weigeren. Er bestaat geen wettelijke verplichting voor verweerder om, zoals eiser op de zitting heeft gesteld, hiervoor eerst toestemming te vragen aan de Europese Commissie.
    
    
      
        Persoonlijke beleidsopvattingen (nrs. 20, 29, 42)
      
    
    
    24. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.
    
    25. In het tweede lid van artikel 5.2 van de Woo wordt openbaarmaking van persoonlijke beleidsopvattingen alsnog mogelijk gemaakt met het oog op een goede en democratische bestuursvoering. In dat geval moet de openbaarheid zwaarder wegen. Daarbij geldt dat een persoonlijke beleidsopvatting niet noodzakelijkerwijs gekoppeld hoeft te zijn aan één persoon, maar ook afkomstig kan zijn van een geroep personen. Herleidbaarheid tot die persoonlijke beleidsopvattingen is evenmin beperkt tot herleidbaarheid tot één persoon. De beslissing om persoonlijke beleidsopvattingen openbaar te maken in niet tot de personen herleidbare vorm, is een bevoegdheid waarbij een bestuursorgaan beslisruimte heeft. Dit vergt een afweging van belangen.
    
    26. Ten aanzien van document 20 overweegt de rechtbank als volgt. Het door verweerder weggelakte zinsdeel heeft betrekking op een standpunt ten behoeve van intern beraad en kan daarmee worden beschouwd als een persoonlijke beleidsopvatting. Niet gebleken is echter dat verweerder zich bij de weigering dit weggelakte zinsdeel openbaar te maken rekenschap heeft gegeven van de mogelijkheid die artikel 5.2, tweede lid, van de Woo biedt en heeft bezien of deze informatie in niet tot personen herleidbare vorm beschikbaar had kunnen worden gesteld. Dit klemt te meer nu het gaat om een document dat ouder is dan vijf jaar en ten aanzien daarvan een zwaardere motiveringsplicht geldt. De wetgever nam immers als uitgangspunt dat de bescherming van intern beraad na vijf jaar geen toepassing meert vindt, tenzij het bestuursorgaan motiveert dat die grond ondanks het tijdsverloop nog steeds zwaarder weegt. De motivering van verweerder dat het gaat om een persoonlijke beleidsopvatting en openbaarmaking reeds daarom onwenselijk is, acht de rechtbank gelet op het hiervoor geschetste kader niet toereikend.
    
    27. De rechtbank stelt vast dat de documenten 29 en 42 concepten in een mailwisseling betreffen en verweerder deze geweigerd heeft openbaar te maken op grond van de ‘conceptenlijn’. Ten aanzien van deze documenten verwijst de rechtbank dan ook naar de motivering zoals gegeven onder rechtsoverweging 16-20. 
    
    28. Gelet op het voorgaande is het beroep van eiser ook op dit punt gegrond. Verweerder zal ten aanzien van deze documenten bij het nemen van een nieuw besluit opnieuw moeten beoordelen of sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen, en zo ja, of deze gelet op het tweede lid van artikel 5.2 van de Woo evenals de zwaardere motiveringsplicht voor documenten ouder dan vijf jaar niet alsnog in aanmerking kunnen komen voor openbaarmaking. De rechtbank geeft verweerder mee dat hij zich van hetgeen onder rechtsoverweging 25 is overwogen eveneens rekenschap dient te geven bij het opnieuw beoordelen van de geheel geweigerde documenten.
    
    
      
        Bescherming persoonlijke levenssfeer (zowel geheel als gedeeltelijk openbaar gemaakte documenten)
      
    
    
    29. De rechtbank overweegt dat het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zich verzet tegen openbaarmaking van namen van personen die niet wegens hun functie in de openbaarheid treden, tenzij de indiener van het openbaarmakingsverzoek aannemelijk heeft gemaakt dat het belang van de openbaarheid in een concreet geval zwaarder weegt.
    
    30. Verweerder heeft toegelicht dat het Rijksbreed beleid is dat namen van ambtenaren op grond van deze uitzonderingsgrond niet worden verstrekt. Deze regel gaat op tot en met de functie van secretaris-generaal. De namen van personen die wel met hun functie in de openbaarheid treden, zoals ministers, burgemeesters en wethouders, zijn wel openbaar gemaakt in de aangetroffen documenten. Ten aanzien van de namen van derden die een zienswijze hebben ingebracht naar aanleiding van het verzoek van eiser, heeft verweerder gesteld deze na een belangenafweging niet openbaar te hebben gemaakt.
    
    31. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat verweerder in een concreet geval de naam van een persoon die wegens zijn functie in de openbaarheid treedt heeft geanonimiseerd of dat in een concreet geval het belang van de openbaarheid moet prevaleren boven het belang van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. De rechtbank komt evenmin tot dat oordeel na kennisname van de vertrouwelijke stukken. Het betoog van eiser slaagt niet.
    
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    32. Gelet op wat hiervoor is overwogen, is het beroep gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank ziet geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten en ziet geen mogelijkheid om zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank zal verweerder opdragen een nieuwe beslissing op het bezwaar van eiser te nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft verweerder hiervoor een termijn van 12 weken.
    
    33. Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.750,- omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. 
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit van 28 september 2023;
    - draagt verweerder op binnen 12 weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiser met inachtneming van deze uitspraak;
    - bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 187,- aan eiser moet vergoeden;
    - veroordeelt dat verweerder tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eiser.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. D.C. Laagland, rechter, in aanwezigheid van mr. R.J.P. Lindhout, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 8 augustus 2024.
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
      De griffier is buiten staat deze uitspraak te ondertekenen. 
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
  
  
    BIJLAGE
    
    
      
        Wet open overheid
      
    
    
  
  
    Artikel 5.1. Uitzonderingen
    
    
      (…)
    
    
    2. Het openbaar maken van informatie blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
    
    a.  de betrekkingen van Nederland met andere landen en staten en met internationale organisaties;
    
    
      (…)
    
    
    e.  de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
    
    
      (…)
    
    
    i.  het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen.
    
  
  
    Artikel 5.2. Persoonlijke beleidsopvattingen
    
    1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.
    
    2. Het bestuursorgaan kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee instemt, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
    
  
  
    Artikel 5.3. Informatie ouder dan vijf jaar
    
    
      Bij een verzoek om informatie die ouder is dan vijf jaar motiveert het bestuursorgaan bij een weigering van die informatie waarom de in artikel 5.1, tweede of vijfde lid, of artikel 5.2 bedoelde belangen ondanks het tijdsverloop zwaarder wegen dan het algemeen belang van openbaarheid.  
    
    
  
  
     Op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder a en i, van de Woo.
  
  
     Op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Woo.
  
  
     Op grond van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo.
  
  
     Zie in dat verband artikel 5.3 van de Woo.
  
  
     Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 20 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2053.
  
  
     Zie in dat verband de uitspraak van de Afdeling van 23 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2276.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 21 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3859.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1995 en de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 4 mei 2023, ECLI:RBDHA:2023:7114.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 30 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3503
  
  
     Artikel 5.3 van de Woo.
  
  
     T&C Awb, commentaar op art. 5.1. Woo.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 12 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2988.
  
  
     Artikel 5:2, eerste lid, van de Woo.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 24 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:399.
  
  
     Zie de Memorie van Toelichting Tweede Kamer. Vergaderjaar 2013-14, 33 328, nr. 9, p. 41.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 25 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3253.
  
  
     Rijksbrede instructie voor het behandelen van Woo-verzoeken, p. 26.