ECLI:NL:RVS:2018:738, Raad van State, 14-03-2018, 201701996/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-03-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 januari 2016 heeft de burgemeester onder aanzegging van bestuursdwang gelast de woning op het adres [locatie] te Tilburg voor de duur van drie maanden te sluiten en afgesloten te houden.

201701996/1/A3.
    Datum uitspraak: 14 maart 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1.    [appellant sub 1], wonend te Tilburg,
    2.    de burgemeester van Tilburg,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 23 januari 2017 in zaak nr. 16/5051 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 1]
    
    en
    
    de burgemeester.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 januari 2016 heeft de burgemeester onder aanzegging van bestuursdwang gelast de woning op het adres [locatie] te Tilburg voor de duur van drie maanden te sluiten en afgesloten te houden.
    
    Bij besluit van 17 juni 2016 heeft de burgemeester het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 23 januari 2017 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en de burgemeester hoger beroep ingesteld.
    
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Tevens heeft de burgemeester incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    [appellant sub 1] heeft een zienswijze naar voren gebracht.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 januari 2018, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door mr. A.B.M. Pessers, advocaat te Tilburg, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. G.D.A. Dellevoet en mr. A.M.J. van den Biggelaar, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Op 17 december 2015 heeft de politie in de toen door [appellant sub 1] bewoonde huurwoning 6,74 g cocaïne aangetroffen. Naar aanleiding hiervan heeft de burgemeester bij het besluit van 27 januari 2016 op grond van artikel 13b van de Opiumwet sluiting van de woning gelast. Volgens de burgemeester kan niet worden aangenomen dat deze hoeveelheid cocaïne uitsluitend voor eigen gebruik was. Hij verwijst hierbij naar de uitspraak van de Afdeling van 11 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2362. [appellant sub 1] heeft het tegendeel niet aannemelijk gemaakt, aldus de burgemeester in het besluit op bezwaar van 17 juni 2016.
    
    Aangevallen uitspraak
    
    2.    De rechtbank ziet, uitdrukkelijk in afwijking van bestaande jurisprudentie, geen grond om er bij een aangetroffen hoeveelheid van meer dan 0,5 g harddrugs van uit te gaan dat die - behoudens tegenbewijs - bestemd zijn voor verkoop, verstrekking of aflevering. Zij formuleert een nieuwe lijn, inhoudend dat een in een woning of een lokaal aangetroffen hoeveelheid drugs op zichzelf al een voldoende indicatie kan zijn dat deze voor verkoop, aflevering of verstrekking bestemd is indien deze hoeveelheid zodanig groot is dat het vrijwel is uitgesloten dat deze voor eigen gebruik is bestemd. In een dergelijk geval zal de burgemeester in beginsel geen nadere feiten en omstandigheden aannemelijk hoeven maken die er op wijzen dat de drugs "daartoe aanwezig" zijn. Het ligt in dat geval op de weg van de rechthebbende op het pand om het tegendeel aannemelijk te maken. Indien het tegendeel niet aannemelijk wordt gemaakt, is de burgemeester ingevolge artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet bevoegd om ten aanzien van het pand een last onder bestuursdwang op te leggen. Ingeval van hoeveelheden aangetroffen drugs van niet meer dan een beperkt aantal voor de belanghebbende gebruiker gebruikelijke doses - waarbij de rechtbank in het midden heeft gelaten welke hoeveelheden dit zijn omdat dit van geval tot geval kan verschillen - ligt het op de weg van de burgemeester om feiten en omstandigheden aannemelijk te maken die de conclusie ondersteunen dat de aangetroffen drugs niet voor eigen gebruik bestemd zijn maar voor verkoop, aflevering of verstrekking. Pas dan is er sprake van een bevoegdheid voor de burgemeester tot het opleggen van een last onder bestuursdwang.
    
    De rechtbank acht de aangetroffen hoeveelheid van 6,74 g cocaïne niet een zodanig grote hoeveelheid dat daaruit op zichzelf al volgt dat die drugs bestemd zijn voor verkoop, aflevering of verstrekking. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de burgemeester in het besluit op bezwaar van 17 juni 2016 evenwel met voldoende feiten en omstandigheden aannemelijk gemaakt dat de aangetroffen drugs "daartoe aanwezig" waren.
    
    De burgemeester was derhalve op grond van artikel 13b, eerste  lid, van de Opiumwet bevoegd over te gaan tot sluiting van de woning.
    
        Voorts heeft de burgemeester volgens de rechtbank in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik kunnen maken. [appellant sub 1] heeft onder meer niet aannemelijk gemaakt dat hij geen sociale huurwoning buiten Tilburg dan wel woonruimte in de vrije huursector binnen Tilburg kan huren, aldus de rechtbank.
    
    Wettelijk kader
    
    3.    Artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet luidt:
    
    "De burgemeester is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang indien in woningen of lokalen dan wel in of op bij woningen of zodanige lokalen behorende erven een middel als bedoeld in lijst I of II wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is."
    
    4.    Ter uitvoering van de in artikel 13b, eerste lid van de Opiumwet neergelegde bevoegdheid heeft de burgemeester beleidsregels vastgesteld die zijn neergelegd in de "Beleidsregels Artikel 13b Opiumwet in de B5-gemeenten" (hierna: Beleidsregels). Volgens het beleid worden woningen gesloten in de volgende gevallen:
    
    - harddrugs in woningen Indien in woningen of bij woningen behorende erven drugshandel plaatsvindt ten aanzien van een middel als bedoeld in lijst I (harddrugs), met een handelsvoorraad van > 0,5 g, dan volgt bij een eerste constatering een sluiting van 3 maanden.
    
    Hoger beroep
    
    5.    Zowel [appellant sub 1] als de burgemeester hebben hiertegen hoger beroep ingesteld. De burgemeester heeft tevens incidenteel hoger beroep ingesteld. Het hoger beroep en het incidenteel hoger beroep van de burgemeester bevatten dezelfde gronden. Het incidenteel hoger beroep zal daarom niet afzonderlijk worden behandeld.
    
        Procesbelang
    
    6.    [appellant sub 1] voert aan dat de burgemeester geen procesbelang heeft bij het instellen van hoger beroep, omdat het beroep tegen zijn besluit ongegrond is verklaard.
    
    6.1.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft deze zaak echter een zaaksoverstijgend maatschappelijk en juridisch belang, waaronder het belang van eenduidige toepassing van wet- en regelgeving door bestuur en rechter (zie in dit verband overweging 5 van de uitspraak van de Afdeling van 12 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4117). Dat belang is ermee gediend dat de hoogste algemene bestuursrechter duidelijkheid geeft over het antwoord op de vragen of de burgemeester bij de aanwezigheid in een pand van een hoeveelheid van meer dan 0,5 g harddrugs ingevolge artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet - behoudens tegenbewijs - bevoegd is om met betrekking tot dat pand een last onder bestuursdwang op te leggen en welke afwegingen hij met het oog op de evenredigheid dan heeft te maken. Het antwoord op deze vragen is niet slechts van belang voor de burgemeester van Tilburg, maar voor alle burgemeesters - met name van de zuidelijke gemeenten - die van de Afdeling een oordeel over deze vragen wensen. Gelet hierop heeft de burgemeester een rechtens te beschermen belang bij een inhoudelijke beoordeling van het hoger beroep.
    
        Bevoegdheid tot handhavend optreden
    
    7.    De burgemeester betoogt dat hij, bij de beoordeling of de in een woning aanwezige drugs voor verkoop, aflevering of verstrekking bestemd zijn, overeenkomstig vaste jurisprudentie in redelijkheid heeft kunnen aansluiten bij de door het openbaar ministerie toegepaste criteria, waarbij een hoeveelheid harddrugs van maximaal 0,5 g als hoeveelheid voor eigen gebruik kan worden aangemerkt. Bij een grotere hoeveelheid harddrugs is in beginsel aannemelijk dat deze zijn bestemd voor verkoop, aflevering of verstrekking. De nieuwe lijn van de rechtbank ondermijnt volgens de burgemeester de bedoeling van artikel 13b van de Opiumwet. Immers, om effectief te kunnen optreden tegen drugshandel is een duidelijke grens nodig. De belangen van drugsgebruikers die enkel voor eigen gebruik drugs in huis hebben, zijn volgens de burgemeester voldoende gewaarborgd. Overeenkomstig vaste jurisprudentie kan een bewoner of gebruiker van een pand waarin een handelshoeveelheid drugs wordt aangetroffen tegenbewijs leveren. Dat dit vrijwel onmogelijk is om te bewijzen bestrijdt de burgemeester. Ter zitting heeft hij toegelicht dat in de praktijk woningsluiting achterwege blijft indien een geringe hoeveelheid, maar meer dan 0,5 g, harddrugs wordt aangetroffen en er geen indicaties zijn dat er in of vanuit de woning wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt. Zo’n geval doet zich niet vaak voor omdat binnentreden door de politie doorgaans plaatsvindt naar aanleiding van een melding of naar aanleiding van andere signalen uit de buurt. De nieuwe lijn van de rechtbank stelt de burgemeester voor een onmogelijke bewijsopdracht. Volgens de burgemeester is het voor hem namelijk onmogelijk om op objectieve wijze vast te stellen wat voor iemand een gebruikelijke dosis drugs voor eigen gebruik is.
    
    7.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 11 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2362, is artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet naar zijn tekst niet van toepassing bij de enkele aanwezigheid van drugs in een pand. Gezien de woorden "daartoe aanwezig" moeten de drugs immers met een bepaalde bestemming aanwezig zijn, dat wil zeggen voor verkoop, aflevering of verstrekking. Als uitgangspunt kan evenwel worden aanvaard dat bij aanwezigheid van meer dan 0,5 g harddrugs (het door het openbaar ministerie gehanteerde criterium voor eigen gebruik) de aangetroffen hoeveelheid harddrugs in beginsel (mede) bestemd wordt geacht voor de verkoop, aflevering of verstrekking.
    
        De Afdeling erkent dat de hoeveelheid van 0,5 g harddrugs voor eigen gebruik arbitrair is, maar dat ter wille van de rechtszekerheid en hanteerbaarheid aansluiting bij dit criterium niet onredelijk is. Het is dan vervolgens aan de rechthebbende op de woning om aannemelijk te maken dat de aangetroffen hoeveelheid harddrugs niet voor verkoop, verstrekking of aflevering aanwezig was. Dit betekent, dat indien het om een geringe overschrijding van de 0,5 g grens gaat en de rechthebbende feiten en omstandigheden kan noemen waaruit volgt dat het om een hoeveelheid voor eigen gebruik zou kunnen gaan, er dan in beginsel toch geen bevoegdheid tot sluiting is en de burgemeester zal moeten motiveren waarom desondanks de conclusie gerechtvaardigd is dat de aangetroffen hoeveelheid harddrugs bestemd is voor de verkoop, aflevering en verstrekking, zodat hij niettemin bevoegd is om ter zake van het pand een last onder bestuursdwang op te leggen.
    
    7.2.    De rechtbank heeft overwogen dat niet reeds bij de aanwezigheid van een hoeveelheid harddrugs in een pand die groter is dan 0,5 g, in beginsel aannemelijk is dat die drugs bestemd zijn voor verkoop, aflevering of verstrekking. Dat zou volgens haar immers betekenen dat de enkele aanwezigheid van een geringe hoeveelheid harddrugs, reeds bij 0,6 g, zonder bijkomende omstandigheden, kan leiden tot toepassing van de bevoegdheid, omdat het voor de betrokkene vrijwel onmogelijk is het tegendeel te bewijzen. Hierbij heeft zij voorts van belang geacht dat er verslaafde gebruikers zijn die dagelijks meer gebruiken dat 0,5 g harddrugs. Een cocaïnegebruik van 2 tot 3 g, en zelfs tot 5 g per dag, is volgens de rechtbank voor verslaafden niet ongebruikelijk, zodat het aantreffen van een dergelijke hoeveelheid cocaïne in de woning van een gebruiker er niet zonder meer op wijst dat die drugs ook voor verkoop, aflevering of verstrekking aanwezig zijn. Ook ligt volgens de rechtbank voor de hand dat gebruikers voor meerdere malen gebruik een voorraad aanschaffen, onder meer omdat de gemiddelde prijs per dosis dan wellicht lager is.
    
    7.3.    De Afdeling ziet in vorenstaande overwegingen geen aanleiding om af te wijken van de bestendige jurisprudentielijn, dat bij de aanwezigheid van een hoeveelheid harddrugs in een pand die groter is dan 0,5 g in beginsel, dat wil zeggen behoudens tegenbewijs, aannemelijk is dat die drugs bestemd zijn voor verkoop, aflevering of verstrekking. Daarbij wordt van belang geacht dat de Afdeling niet is gebleken van een noodzaak voor de praktijk om de huidige jurisprudentie op dit punt aan te passen. Dat het voor de betrokkene vrijwel onmogelijk is om het tegendeel te bewijzen, zoals de rechtbank heeft overwogen, kan de Afdeling niet volgen. Zoals de burgemeester in dit verband heeft gesteld zal, als betrokkene een helder en consistent betoog heeft over zijn eigen gebruik dat een geringe overschrijding van 0,5 g grens vanwege dat gebruik aannemelijk maakt, geen andere zaken in het pand zijn aangetroffen die wijzen op drugshandel en niet is gebleken van andere relevante feiten en omstandigheden, in de regel worden geoordeeld dat het tegendeel aannemelijk is gemaakt en er geen bevoegdheid bestaat om een last onder bestuursdwang op te leggen.
    
        Het betoog slaagt.
    
    8.    [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet bevoegd was over te gaan tot sluiting van de woning. Er is volgens [appellant sub 1] sprake van onvoldoende aanwijzingen voor drugshandel.
    
    8.1.    Niet in geschil is dat op 17 december 2015 6,74 g cocaïne is aangetroffen in de toen door [appellant sub 1] bewoonde huurwoning. Dit overschrijdt de door het openbaar ministerie als voor eigen gebruik aangemerkte hoeveelheid van maximaal 0,5 g. Derhalve is in beginsel aannemelijk dat het om een handelshoeveelheid drugs ging die (mede) bestemd was voor verkoop, aflevering of verstrekking in of vanuit de woning. [appellant sub 1] heeft met zijn ontkenning dat sprake is van drugshandel en zijn stelling dat de aangetroffen hoeveelheid drugs bestemd is voor eigen gebruik het tegendeel niet aannemelijk gemaakt. De burgemeester heeft daarbij mogen betrekken dat het "daartoe aanwezig", als bedoeld artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet, tevens afgeleid kon worden uit de in de woning aangetroffen grote hoeveelheid gripzakjes, de verklaring die [appellant sub 1] tegenover de politie heeft afgelegd en die van een medebewoonster van het complex. De burgemeester was derhalve bevoegd over te gaan tot sluiting van de woning.
    
        Het betoog faalt.
    
    Gebruikmaking bevoegdheid
    
    9.    Voorts betoogt [appellant sub 1] dat toepassing van de Beleidsregels achterwege had moeten worden gelaten. Hij voert daartoe aan dat de verhuurder van de woning, een woningbouwvereniging, naar aanleiding van de last tot sluiting de huurovereenkomst heeft ontbonden zonder tussenkomst van de rechter. Door een convenant tussen de woningbouwverenigingen komt hij gedurende drie jaar niet voor een sociale huurwoning in aanmerking. De last tot sluiting is onevenredig, aldus [appellant sub 1]. Verder voert [appellant sub 1] aan dat de burgemeester inconsistent handhavingsbeleid voert, gelet op het beleid dat wordt gevoerd ten aanzien van grote feesten waarbij veelvuldig drugs worden gebruikt.
    
    9.1.    Volgens de door de burgemeester vastgestelde Beleidsregels wordt bij een eerste constatering van een handelsvoorraad harddrugs van meer dan 0,5 g in een woning overgegaan tot sluiting van de woning voor de duur van drie maanden. Gelet op het belang bij het tegengaan van verkoop, aflevering of verstrekking van drugs in of vanuit woningen, heeft de Afdeling in de uitspraak van 13 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:976 dit beleid niet onredelijk geacht.
    
    9.2.    De last tot sluiting is in overeenstemming met de Beleidsregels. Dit betekent echter niet zonder meer dat de burgemeester terecht tot sluiting heeft besloten. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840, dient de burgemeester alle omstandigheden van het geval te betrekken in zijn beoordeling en te bezien of deze op zichzelf dan wel tezamen met andere omstandigheden, moeten worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht die maken dat het handelen overeenkomstig de beleidsregel gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen. Daarbij overweegt de Afdeling, onder verwijzing naar haar eerdergenoemde uitspraak van 11 december 2013, dat aan de voor bewoners mogelijk zeer ingrijpende gevolgen van de toepassing van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet op een woning - welke een inmenging in het in artikel 8 van het EVRM neergelegde recht kan vormen - een zwaar gewicht dient te worden toegekend bij de beoordeling van de vraag of de burgemeester in redelijkheid van de in die bepaling neergelegde bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken en, zo ja, of de wijze waarop de bevoegdheid is toegepast evenredig is. In dit verband dient door de burgemeester bij een geringe overschrijding van de gebruikershoeveelheid drugs te worden afgewogen of met een minder verstrekkende maatregel zoals een waarschuwing kan worden volstaan dan wel of sluiting als reparatoire maatregel is aangewezen ter bescherming van het woon- en leefklimaat bij de woning en het herstel van de openbare orde. De Afdeling verwijst hierbij naar de wetsgeschiedenis (Kamerstukken II 2006/07, 30 515, nr. 6, blz. 1-2), waaruit blijkt dat de sluiting van een woning als een verregaande bevoegdheid moet worden aangemerkt, zeker wanneer het pand daadwerkelijk wordt bewoond. De wetgever achtte de sluitingsbevoegdheid niettemin een noodzakelijke en proportionele aanvulling op het bestaande juridische instrumentarium, maar benadrukte het belang van een gefaseerd optreden, waarbij het niet de bedoeling is dat al bij een eerste overtreding van de Opiumwet automatisch tot sluiting van de woning wordt overgegaan, daar meestal met bijvoorbeeld een waarschuwing kan worden volstaan.
    
    9.3.    Hetgeen [appellant sub 1] aanvoert, is echter onvoldoende om de last tot sluiting van de woning onevenredig te achten. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het hier gaat om de aanwezigheid van een handelshoeveelheid harddrugs in een woning en dat de burgemeester in het besluit op bezwaar bijkomende omstandigheden in aanmerking heeft genomen die erop wijzen dat in dit geval sluiting van de woning is aangewezen ter bescherming van het woon- en leefklimaat bij de woning en het herstel van de openbare orde en aldus in zijn afweging heeft betrokken in hoeverre sluiting van de woning noodzakelijk was. Zo heeft de burgemeester gesteld dat [appellant sub 1] tijdens de binnentreding in zijn woning tegenover de politie heeft verklaard "dat hij de cocaïne krijgt van iemand en wel eens wat cocaïne uitdeelt als hij weer wat heeft gekregen". Ook heeft de burgemeester hierbij gewezen op een verklaring die een medebewoonster van het appartementencomplex aan het Schutsboomhof heeft afgelegd bij de politie. Zij zou twee zakjes cocaïne hebben gekregen van [appellant sub 1] om uit te proberen. [appellant sub 1] zou volgens haar verklaring vaker drugs geven dan wel verkopen aan andere bewoners van het appartementencomplex. Voorts zijn in de woning van [appellant sub 1] honderden gebruikte en ongebruikte gripzakjes aangetroffen. Ingevolge artikel 231, tweede lid, van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek kan de verhuurder van een woning de huurovereenkomst zonder tussenkomst van de rechter ontbinden indien de woning op grond van artikel 13b van de Opiumwet is gesloten. [appellant sub 1] was persoonlijk betrokken bij de in de woning aangetroffen handelshoeveelheid harddrugs en kon voorzien welke consequenties de burgemeester en de woningbouwvereniging aan de door hem gepleegde overtreding van de Opiumwet zouden verbinden. Daarnaast is van belang dat er geen andere personen waren die met [appellant sub 1] in de woning woonden, zodat anderen niet de dupe zijn geworden van de last tot sluiting. Overigens heeft [appellant sub 1] niet aannemelijk gemaakt dat hij na verlies van de woning nergens kon worden opgevangen. Ter zitting bij de rechtbank is gebleken dat hij elders woonruimte heeft gevonden. Hetgeen [appellant sub 1] verder heeft aangevoerd, kan, wat daar verder ook van zij, niet leiden tot het oordeel dat de burgemeester toepassing van de Beleidsregels in dit geval achterwege had moeten laten.
    
        Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    10.    De hoger beroepen van de burgemeester zijn gegrond. Het hoger beroep van [appellant sub 1] is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    
    Proceskosten
    
    11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart de hoger beroepen van de burgemeester van Tilburg gegrond;
    
    II.    verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1] ongegrond;
    
    III.    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. Ley-Nell, griffier.
    
    w.g. Van Altena    w.g. Ley-Nell
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 maart 2018
    
    597.