ECLI:NL:RVS:2025:316, Raad van State, 29-01-2025, 202207153/3/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-01-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 oktober 2022 heeft de raad van de gemeente Maashorst het bestemmingsplan "Woongebieden Kom Uden 2022" vastgesteld. Het plan heeft een conserverend karakter en is vastgesteld om het bestemmingsplan "Woongebieden Kom Uden" uit 2010 in overeenstemming te brengen met de vergunde en feitelijke situatie. [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 2] en [appellant sub 3] wonen ten oosten van Park Hoeven, dat momenteel bestaat uit onder meer 2 padelbanen en 9 tennisbanen. Zij kunnen zich niet verenigen met de regels voor de bestemming "Recreatie" voor het sportcomplex van Park Hoeven. Zij vrezen een toename van de geluidoverlast door de beoogde uitbreiding van het aantal padelbanen. [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 2] en [appellant sub 3] betogen dat in het plan ten onrechte geen beperkingen zijn opgenomen voor het realiseren van padelbanen op het sportcomplex van Park Hoeven. Volgens hen is onvoldoende onderzocht of ter plaatse van hun woningen een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd.

202207153/3/R1.
    Datum uitspraak: 29 januari 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
    1.       [appellant sub 1] en anderen, allen wonend te Uden, gemeente Maashorst,
    2.       [appellant sub 2], wonend te Uden, gemeente Maashorst
    3.       [appellant sub 3], wonend te Uden, gemeente Maashorst,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Maashorst,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 oktober 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Woongebieden Kom Uden 2022" (hierna: het plan) vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben onder meer [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 2] en [appellant sub 3] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 3] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft zaak nr. 202207153/1/R1 op de zitting behandeld op 1 maart 2024, waar, voor zover hier van belang, [appellant sub 1], bijgestaan door mr. N.M. Buddingh, rechtsbijstandverlener te Amsterdam, [appellant sub 2] en [appellant sub 3], beiden bijgestaan door mr. C.R. Jansen, rechtsbijstandverlener te Apeldoorn, en de raad, vertegenwoordigd door mr. N.A.C.E. Driessen, zijn verschenen. Aan de zijde van appellanten is ook verschenen ir. A.C.R. Kessen.
    De Afdeling heeft de beroepen van [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 2] en [appellant sub 3] na de zitting afgesplitst van zaak nr. 202207153/1/R1 en voortgezet onder zaak nr. 202207153/3/R1.
    Tijdens de zitting is afgesproken dat partijen de gelegenheid krijgen om te overleggen over een voorstel van de raad. Verder is TSV Park Hoeven (hierna: Park Hoeven) aangemerkt als partij in deze procedure. Park Hoeven, vertegenwoordigd door mr. M. van Hoorne, heeft een stuk ingebracht, waarop appellanten en de raad hebben gereageerd.
    Na ontvangst van deze stukken en de reacties daarop heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 30 juni 2022 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het plan heeft een conserverend karakter en is vastgesteld om het bestemmingsplan "Woongebieden Kom Uden" uit 2010 in overeenstemming te brengen met de vergunde en feitelijke situatie.
    3.       [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 2] en [appellant sub 3] wonen ten oosten van Park Hoeven, dat momenteel bestaat uit onder meer 2 padelbanen en 9 tennisbanen. Zij kunnen zich niet verenigen met de regels voor de bestemming "Recreatie" voor het sportcomplex van Park Hoeven. Zij vrezen een toename van de geluidoverlast door de beoogde uitbreiding van het aantal padelbanen.
    Toetsingskader
    4.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    De beroepen van [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 2] en [appellant sub 3]
    5.       [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 2] en [appellant sub 3] betogen dat in het plan ten onrechte geen beperkingen zijn opgenomen voor het realiseren van padelbanen op het sportcomplex van Park Hoeven. Volgens hen is onvoldoende onderzocht of ter plaatse van hun woningen een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd, nu het plan toestaat dat overal binnen het gebied waaraan de bestemming "Recreatie" is toegekend, padelbanen kunnen worden gerealiseerd.
    5.1.    Ten tijde van de vaststelling van het plan waren binnen het bestaande sportcomplex Park Hoeven onder meer 9 tennisbanen en 2 padelbanen aanwezig. Niet in geschil is dat de bestemming "Recreatie", die in het nu bestreden plan is overgenomen uit het vorige bestemmingsplan, overal binnen het sportcomplex padelbanen mogelijk maakt. Uit het hiervoor weergegeven toetsingskader volgt dat de raad bij de vaststelling van een bestemmingsplan een afweging dient te maken van de belangen die zijn betrokken bij een goede ruimtelijke ordening. In een geval als hier aan de orde, waarin het gaat om de vaststelling van een conserverend bestemmingsplan, mag de raad daarbij betrekken dat de 2 bestaande padelbanen onder het legaal bestaande gebruik vallen en om die reden in beginsel als zodanig dienen te worden bestemd. Dit is slechts anders indien in verband met gewijzigde omstandigheden of andere planologische inzichten de bestemmingen vanuit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening niet langer aanvaardbaar zijn, vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 1 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2075, onder 4.3.
    [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 2] en [appellant sub 3] betogen dat sprake is van gewijzigde planologische inzichten. Zij hebben gewezen op de door de Nederlandse Stichting Geluidshinder (hierna: de NSG) opgestelde beoordelingsrichtlijn ‘Padelbanen en geluid’ (hierna: de beoordelingsrichtlijn) van november 2021. De conclusie van de beoordelingsrichtlijn is dat de aan te houden richtafstand tussen padelbanen en milieugevoelige bestemmingen in een rustige woonwijk tussen de 150 en 200 m ligt. Verder hebben zij gewezen op de op initiatief van de Koninklijke Nederlandse Lawn Tennisbond opgestelde ‘Handreiking Padel en Geluid’ (hierna: de Handreiking) van januari 2023, die de beoordelingsrichtlijn vervangt. In de Handreiking staat dat de praktijk laat zien dat het geluid van padel teveel afwijkt van het geluid van tennis waardoor de richtafstand uit de VNG-brochure "Bedrijven en milieuzonering" voor de ruimtelijke beoordeling van tennisbanen niet geschikt is voor de ruimtelijke beoordeling van padelbanen. In de Handreiking staat verder dat geluidmetingen aan padelbanen laten zien dat het geluidbronvermogen van één padelbaan circa 91 dB(A) bedraagt. Op basis van dit geluidbronvermogen en diverse andere parameters die de uitstraling van geluid beïnvloeden kan het invloedsgebied van het spelen van padel indicatief, dat wil zeggen zonder gedetailleerd akoestisch onderzoek, worden bepaald. Het invloedsgebied van twee padelbanen in een gemengd gebied is bepaald op circa 100 meter en in een rustige woonwijk reikt het invloedsgebied van twee padelbanen tot circa 160 meter. Het invloedsgebied is gedefinieerd als een gebied waarbinnen zeker akoestisch onderzoek noodzakelijk is en waarbinnen ook aannemelijk is dat geluidafschermende voorzieningen nodig zijn om een akoestisch inpasbare situatie te krijgen. Zoals hiervoor is overwogen maakt het plan - naast de twee bestaande padelbanen - overal binnen het sportcomplex padelbanen mogelijk. Uit de beoordelingsrichtlijn en de Handreiking komt verder naar voren dat het aantal padelbanen in Nederland snel groeit en dat het geluid van padel als hinderlijk wordt ervaren door omwonenden. Verder hebben appellanten een notitie van Peutz van 9 februari 2024 overgelegd. Daarin staat dat de geluidemissie van een padelbaan hoger is dan die van een tennisbaan en dat er op de oppervlakte van 1 tennisbaan 2 padelbanen passen, waardoor dezelfde oppervlakte intensiever gebruikt kan worden. De raad heeft wat in de beoordelingsrichtlijn en de Handreiking staat niet betwist. De afstand tussen de bestemming "Recreatie" en de woningen van appellanten bedraagt circa 30 tot 50 m.
    De Afdeling is van oordeel dat appellanten met de overgelegde stukken aannemelijk hebben gemaakt dat sprake is van gewijzigde planologische inzichten over de akoestische inpasbaarheid van padelbanen in de omgeving van woningen. Dit brengt met zich dat de raad het plan niet zonder akoestisch onderzoek uit te voeren naar de geluidbelasting door het beoefenen van padel binnen het gehele sportcomplex, op dit punt heeft kunnen vaststellen. Weliswaar dateren de Handreiking en de notitie van Peutz van na het nemen van het bestreden besluit, maar al daarvoor waren er gewijzigde inzichten over de geluidbelasting door het gebruik van padelbanen waar de raad van op de hoogte had moeten zijn. De Afdeling verwijst naar de hiervoor genoemde beoordelingsrichtlijn uit 2021.
    Omdat geen akoestisch onderzoek is uitgevoerd, is de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het plan op dit punt niet onderzocht en is het plan in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Awb niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid.
    Het standpunt van de raad dat voor het realiseren van nieuwe padelbanen een melding moet worden gedaan op basis van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) en dat in zoverre niet onbeperkt padelbanen kunnen worden gerealiseerd, leidt niet tot een ander oordeel. In het Activiteitenbesluit zijn namelijk verschillende bronnen van geluid uitgezonderd van de beoordeling, waaronder het piekgeluid van sportactiviteiten en het stemgeluid van bezoekers. Ook komt in het kader van het Activiteitenbesluit geen betekenis toe aan de gevolgen van het geluid voor het woon- en leefklimaat in de tuinen. In het kader van een goede ruimtelijke ordening dient het woon- en leefklimaat vanwege de geluidbelasting bij woningen afkomstig uit alle relevante geluidsbronnen, waaronder ook bronnen die op grond van het Activiteitenbesluit buiten beschouwing mogen worden gelaten, te worden beoordeeld. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 30 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY9920, onder 3.6.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    6.       De Afdeling komt tot de conclusie dat het plan een gebrek bevat. Appellanten hebben in hun reactie op het stuk van Park Hoeven (kort gezegd) geluidsnormen voorgesteld voor padelbanen en de Afdeling gevraagd die normen zelfvoorziend te verbinden aan de regels van het plan. Maar dat voorstel wijkt af van het voorstel dat is gedaan door de raad op de zitting. De raad heeft er bovendien op gewezen in zijn reactie op het stuk van Park Hoeven dat partijen geen overeenstemming hebben bereikt over een concrete geluidsnorm voor padelbanen. Onder die omstandigheden ziet de Afdeling geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien.
    7.       De Afdeling ziet wel aanleiding om de raad op grond van artikel 8:51d van de Awb op te dragen om het in overweging 5.1 geconstateerde gebrek te herstellen. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 27 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2021:1174, blijft op een gewijzigd of nieuw besluit het recht zoals dit gold vóór 1 januari 2024 van toepassing. Afdeling 3.4 van de Awb hoeft bij de voorbereiding van een gewijzigd besluit of een nieuw besluit niet opnieuw te worden doorlopen.
    8.       De raad moet het onder 5.1 geconstateerde gebrek herstellen door akoestisch onderzoek uit te laten voeren naar de gevolgen voor de geluidbelasting bij de percelen van appellanten van het gebruik van padelbanen binnen het sportcomplex en in het licht van de uitkomsten van dit onderzoek te bezien of een gewijzigde planregeling moet worden vastgesteld.
    9.       In de einduitspraak zal worden beslist over vergoeding van de proceskosten en het betaalde griffierecht.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    draagt de raad van de gemeente Maashorst op om binnen 16 weken na verzending van deze tussenuitspraak:
    - met inachtneming van overwegingen 5.1 en 7 het onder 5.1 omschreven gebrek in het besluit van 20 oktober 2022 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Woongebieden Kom Uden 2022" te herstellen;
    -De Afdeling en andere partijen de uitkomst zo spoedig mogelijk mede te delen en een eventueel gewijzigd of nieuw besluit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. J.H. van Breda en mr. H. Benek, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Zwemstra, griffier.
    w.g. Scholten-Hinloopen
    voorzitter
    w.g. Zwemstra
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 29 januari 2025
    91-1036