ECLI:NL:RBLIM:2025:5831, Rechtbank Limburg, 19-06-2025, ROE 22/2771
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2025-06-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Meststoffenwet. Boete wegens overschrijding gebruiksruimte dierlijke meststoffen. Enkele percelen zijn geen landbouwgrond maar natuurterrein, gelet op de te beschermen natuurwaarden en de geldende gebruiksbeperkingen. Boete juist berekend. Ambtshalve matiging boete wegens overschrijding van de redelijke termijn.

RECHTBANK LIMBURG
  
  
    Zittingsplaats Roermond
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROE 22/2771 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 juni 2025 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] , gevestigd te [vestigingsplaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. Th.J.H.M. Linssen),
    
    
      en
    
    
  
  
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, de minister
    (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de aan haar opgelegde bestuurlijke boete van € 33.277,- wegens overtreding van de Meststoffenwet (Msw). 
    
    
    
      1.1.
      De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
      
    
    
      1.2.
      Eiseres heeft naar aanleiding van het verweerschrift nadere beroepsgronden ingediend. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 30 mei 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [belanghebbende 1] , [belanghebbende 2] en [belanghebbende 3] namens eiseres, bijgestaan door de gemachtigde van eiseres, de gemachtigde van de minister en [belanghebbende 4] , inspecteur bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA), namens de minister.  
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Wat ging aan deze zaak vooraf?
      
    
    
    
      2. Eiseres is een bedrijf dat zich bezighoudt met het fokken en houden van melkvee, het telen van granen, peulvruchten, oliehoudende zaden, aardappels, suikerbieten en overige wortel- en knolgewassen. Ook exploiteert zij een zorgboerderij en een Bed & Breakfast. 
    
    
    
      2.1.
      Op 17 juli 2019 en 7 februari 2020 heeft op het bedrijf van eiseres een controle plaatsgevonden door een toezichthouder van de NVWA in het kader van de naleving van de wet- en regelgeving van het mestbeleid. Tijdens deze controle heeft de toezichthouder geconstateerd dat de derogatievoorwaarden 2019 niet werden nageleefd en dat eiseres de Meststoffenwet heeft overtreden. De toezichthouder heeft zijn bevindingen neergelegd in een rapport. 
      
      
        
          Hoe is het bestreden besluit tot stand gekomen?
        
      
      
      
        3.	De minister heeft op 26 november 2020 een voornemen uitgebracht dat strekt tot het intrekken van de derogatievergunning voor 2019 en tot oplegging van een bestuurlijke boete. Volgens de minister heeft eiseres ten aanzien van het controlejaar 2019 de hogere gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen overschreden. In het geval van eiseres geldt daarom de reguliere gebruikersnorm voor dierlijke meststoffen van 170 kilogram stikstof per hectare. Eiseres heeft deze gebruikersnorm overschreden.
      
      
    
    
      3.1.
      Eiseres heeft tegen dit voornemen een zienswijze ingediend. 
      
    
    
      3.2.
      Bij het primaire besluit van 26 mei 2021 heeft de minister het voornemen omgezet in een definitief besluit. Bij dit besluit heeft de minister de derogatievergunning ingetrokken en een bestuurlijke boete opgelegd. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat de percelen met de nummers [perceelnummer 1] , [perceelnummer 2] en [perceelnummer 3] geen landbouwgrond zijn. Deze percelen zijn daarom niet meegenomen bij de berekening van de gebruiksnormen. Over het perceel met nummer [perceelnummer 4] heeft eiseres niet de feitelijke beschikkingsmacht, zodat ook dit perceel niet meetelt bij de oppervlakte landbouwgrond. Daarbij heeft de minister het aantal kilogrammen waarmee de gebruikersnorm dierlijke meststoffen is overschreden vastgesteld op 5.111. Dat levert een bestuurlijke boete op van € 35.777,-. Deze boete heeft de minister met 5% gematigd tot € 33.988,15, omdat de redelijke beslistermijn was overschreden met meer dan 13 weken maar minder dan 26 weken.
      
    
    
      3.3.
      Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. 
      
    
    
      3.4.
      De minister heeft vervolgens het bestreden besluit van 19 oktober 2022 genomen en daarbij het bezwaarschrift gedeeltelijk gegrond verklaard. In dit besluit is de minister teruggekomen van zijn standpunten dat perceel [perceelnummer 3] geen landbouwgrond is en dat eiseres over perceel [perceelnummer 4] geen feitelijke beschikkingsmacht heeft. De minister heeft daarom deze twee percelen gerekend tot de oppervlakte landbouwgrond van het bedrijf. Ook heeft hij bij de berekening van de mestproductie rekening gehouden met 35 pony’s op perceel [perceelnummer 4] . De minister heeft het aantal kilogrammen waarmee de gebruikersnorm dierlijke meststoffen is overschreden gecorrigeerd naar 5.220. Hoewel dit correspondeert met een hoger boetebedrag gaat de minister uit van het in het primaire besluit genoemde boetebedrag. Verder heeft de minister dit bedrag verlaagd met het (maximale) bedrag van € 2.500,- tot € 33.277,-, omdat de redelijke beslistermijn met meer dan 26 weken was overschreden. 
      
      
        
          Wat beoordeelt de rechtbank?
        
      
      
      
        4. De rechtbank stelt vast dat de ingetrokken derogatievergunning voor 2019 en het besluit dat eiseres voor 2022 is uitgesloten van deelname aan derogatie in deze procedure niet aan de orde is. Eiseres heeft tegen de ingetrokken derogatievergunning beroep ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven (het CBb). 
      
      
    
    
      4.1.
      In deze procedure beoordeelt de rechtbank of de minister heeft kunnen overgaan tot het opleggen van de boete wegens overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen. Als dat zo is, beoordeelt de rechtbank of er aanleiding bestond om de hoogte van de boete te matigen. Dit doet zij onder meer aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
      
    
    
      4.2.
      Voor de toepasselijke wet- en regelgeving verwijst de rechtbank naar de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
      
    
    
      4.3.
      De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep gegrond is omdat de redelijke termijn van artikel 6 EVRM is overschreden. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
      
        
          Zijn de percelen [perceelnummer 1] en [perceelnummer 2] tot het bedrijf behorende landbouwgrond?
        
      
      
      
        5. Uit artikel 9 en 11 van de Msw volgt dat de hoogte van de gebruiksnormen afhangt van het aantal hectaren tot het bedrijf behorende landbouwgrond. De minister heeft de percelen [perceelnummer 1] en [perceelnummer 2] niet meegeteld bij de berekening van de hoeveelheid dierlijke mest die eiseres op basis van de tot haar bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond mag gebruiken (gebruiksruimte). Volgens de minister betreffen deze percelen geen landbouwgrond, maar natuurterrein. Daarnaast heeft eiseres volgens de minister door de gebruiksbeperkingen die bij deze percelen van toepassing zijn, niet de feitelijke beschikkingsmacht en zeggenschap over de percelen. De percelen behoren dan ook niet tot de oppervlakte landbouwgrond van het bedrijf van eiseres.
      
      
    
    
      5.1.
      Eiseres betwist het standpunt van de minister dat de percelen [perceelnummer 1] en [perceelnummer 2] kunnen worden aangemerkt als natuurterrein. Zij geeft aan dat deze percelen voor landbouwkundige doelen in gebruik worden genomen. Dit blijkt ook uit artikel 3 van de overgelegde pachtovereenkomst en de overgelegde inschaarlijsten waaruit volgt dat de percelen worden begraasd en gemaaid. Op de percelen berusten weliswaar gebruiksbeperkingen maar die zijn naar de mening van eiseres niet zodanig dat niet meer gesproken kan worden van landbouwkundig gebruik. Het is onjuist dat de percelen in hoofdzaak voor natuur worden gebruikt, aangezien het gebruik inhoudt beweiden en voederwinning en dat houdt geen verband met gebruik als natuurterrein. Daar komt bij dat perceel [perceelnummer 1] in 2019 niet als natuur of natuurterrein werd aangemerkt door de gemeente Maasgouw noch door het Rijksvastgoedbedrijf. Verder wordt perceel [perceelnummer 2] door het Rijksvastgoedbedrijf in pacht gegeven als landbouwgrond, te weten agrarische grond met natuurwaarden. Volgens eiseres dient te worden uitgegaan van het feitelijk gebruik van de grond en dat is voor landbouwdoeleinden. 
      
    
    
      5.2.
      Eiseres stelt zich verder op het standpunt dat de minister ten onrechte stelt dat eiseres in 2019 niet de feitelijke en exclusieve beschikkingsmacht had over deze percelen. Zij verwijst daartoe naar de geliberaliseerde ondertekende pachtovereenkomst en de grondgebruikersverklaring. Hieruit volgt dat de landbouwgrond behoort tot het bedrijf zoals opgenomen in artikel 9, eerste lid, van de Msw. In 2019 heeft eiseres op die percelen haar melkkoeien ingeschaard. Dat blijkt ook uit de overgelegde inschaarlijsten. Ook heeft eiseres de percelen gemaaid ten behoeve van de voederwinning voor haar bedrijf. Dat er zoals de minister stelt geen “N”-codering aan de percelen is toegekend, maakt dat niet anders omdat voor de percelen de gewascode 265 (blijvend grasland) geldt. Daarbij verwijst eiseres naar de Beslissing uitbetalen Basisbetalingsregeling 2019 van 18 december 2019 waaruit volgt dat de minister uit gaat van landbouwgrond. 
      
      
        6.	De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet ter discussie staat dat op de percelen [perceelnummer 1] en [perceelnummer 2] landbouwactiviteiten plaatsvinden. Gelet daarop moet de vraag worden beantwoord of er sprake is van zodanige beperkingen aan deze activiteiten dat om die reden gezegd moet worden dat het land als hoofdfunctie natuur heeft. Dat wordt volgens vaste rechtspraak bepaald aan de hand van feitelijke omstandigheden. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister deze vraag bevestigend kunnen beantwoorden. 
      
    
    
      6.1.
      De minister heeft in dat kader terecht overwogen dat er sprake is van te beschermen natuurwaarden. Dat volgt onder meer uit de pachtovereenkomst op grond waarvan eiseres de percelen sinds 2017 pacht. Daarin staat dat voor een groot deel van de percelen het natuurbeheertype kruidenrijk- en faunarijk grasland geldt. Perceel [perceelnummer 2] is daarbij in pacht gegeven als agrarische grond met natuurwaarden en namens eiseres is in dat kader tijdens de hoorzitting in bezwaar verklaard dat zij op grond van de pachtovereenkomst natuurwaarden moet bijhouden. Dat verklaart volgens eiseres de verhoudingsgewijs lage pachtprijs die zij moet betalen. Voor een natuurterrein geldt een lagere pachtprijs van € 100,- p/ha ten opzichte van landbouwgrond waarvoor een hogere pachtprijs geldt van € 600- € 1.800 p/ha. Ook is met betrekking tot de pachtovereenkomst de Gedragscode natuurbeheer van toepassing verklaard. Dit vormt een hulpmiddel voor de beheerders van natuur om reguliere werkzaamheden te kunnen uitvoeren conform de Flora- en Faunawet of haar opvolger de Wet natuurbescherming 2017. Dat in artikel 3 van de pachtovereenkomst staat dat de percelen uitsluitend zijn bestemd om te worden gebruikt voor landbouwkundige doeleinden (overeenkomstig de vegetatielegger) legt daartegenover onvoldoende gewicht in de schaal. Hoewel de planologische bestemmingen niet doorslaggevend zijn, heeft de minister verder ter onderbouwing kunnen wijzen op het bestemmingsplan “Kanaal Wessem-Nederweert” dat gold ten tijde hier in geding. Hieruit blijkt dat perceel [perceelnummer 1] de enkelbestemming “Groen” heeft en perceel [perceelnummer 2] de bestemming “Natuur”. Voor zover eiseres in dit kader beoogt een beroep te doen op het ter zake geldende overgangsrecht, is de rechtbank van oordeel dat dit niet tot de door eiseres gewenste uitkomst zal leiden, omdat het hier niet gaat om een planologische wijziging van een bestemming. 
      
    
    
      6.2.
      Op grond van artikel 6 van de pachtovereenkomst moeten de percelen toegankelijk zijn voor recreatief medegebruik zoals vissen en wandelen. Eiseres dient daarom extensieve recreatie op de over en onderhoud aan de aanwezig struinpaden en meubilair toe te staan. Op grond van artikel 7 mag het hele jaar gegraasd worden met maximaal één grootvee-eenheid (gve) per hectare. Tijdens het groeiseizoen mag met maximaal twee gve’s per hectare gegraasd worden. Hooien mag na 20 juni, mest en chemische bestrijdingsmiddelen zijn niet toegestaan en bij het uitvoeren van het beheer is eiseres, zoals hiervoor al overwogen, gehouden aan de Gedragscode Natuurbeheer. Naar het oordeel van de rechtbank zien deze gebruiksbeperkingen in hoofdzaak op de bescherming van natuurwaarden en zijn deze zodanig dat geen sprake is van landbouwgrond, maar van natuurterrein. Dat eiseres geen beperking ervaart, omdat die voor haar niet aan een normaal gebruik van de percelen in de weg staan, maakt dat niet anders. De minister heeft daarom de percelen [perceelnummer 1] en [perceelnummer 2] terecht niet meegeteld bij de berekening van de hoeveelheid dierlijke mest die eiseres op basis van de tot haar bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond mag gebruiken (gebruiksruimte). Gelet op dit oordeel komt de rechtbank niet meer toe aan de beoordeling of eiseres wel feitelijke beschikkingsmacht heeft over deze percelen. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Heeft de minister het aantal hectaren landbouwgrond op de juiste wijze berekend?
        
      
      
      7. Eiseres stelt zich op het standpunt dat in het bestreden besluit het areaal landbouwgrond onjuist is berekend. Eiseres verwijst naar een beslissing van de minister van 18 december 2019 betreffende de uitbetaling Basisbetalingsregeling 2019 in het kader van  het Gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB). In dit besluit is de oppervlakte grond vastgesteld op totaal 63,30 hectare. De landbouwgrond zou dan, na aftrek van de percelen [perceelnummer 1] (1,4 hectare) en [perceelnummer 2] (1,42 hectare), [perceelnummer 5] , 48 hectare bedragen in plaats van de door de minister gehanteerde 60,33 hectare. 
      
      8. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat het GLB en de Msw verschillende beschrijvingen hebben voor grondgebruik en landbouwgrond. De minister verwijst naar de berekening op pagina 14 van het bestreden besluit. Deze berekening is gebaseerd op de gecontroleerde Gecombineerde opgave 2019. Deze opgave bevat gegevens die door eiseres zelf zijn ingevuld. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister van deze gegevens kunnen uitgaan. Gesteld noch gebleken is dat de minister, uitgaande van deze gegevens, het areaal landbouwgrond onjuist zou hebben berekend. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Is de minister bij de berekening van de mestproductie op perceel [perceelnummer 4] uitgegaan van het juiste aantal pony’s? 
        
      
      
      9. Anders dan in het primaire besluit heeft de minister in het bestreden besluit perceel [perceelnummer 4] gerekend tot de landbouwgrond van het bedrijf van eiseres. De minister heeft dientengevolge ook de mestproductie van de in 2019 op het perceel lopende pony’s gerekend tot de mestproductie graasdieren van het bedrijf. De minister is daarbij uitgegaan van 35 pony’s. 
      
    
    
      9.1.
      Eiseres stelt zich op het standpunt dat er sprake is van 18 merries en 17 veulens. De minister is daarom bij de berekening ten onrechte uitgegaan van 35 volwassen pony’s. Naar de mening van eiseres heeft de minister in dit kader onvoldoende gewicht toegekend aan de door eiseres overgelegde verklaringen van de heren [naam 1] en [naam 2] . 
      
      10. De rechtbank is van oordeel dat de minister bij de berekening van de mestproductie heeft mogen uitgaan van 35 pony’s. Dat er sprake zou zijn van 18 merries en 17 veulens (waarbij bij de berekening van de mestproductie alleen zou mogen worden uitgegaan van de 18 volwassen pony’s), mist een deugdelijke onderbouwing. Eiseres heeft hiertoe enkel een verklaring van [naam 2] overgelegd. Deze verklaring maakt onderdeel uit van het controlerapport van de NVWA. Daartegenover staat de verklaring van [naam 1] , die aangeeft dat hij de eigenaar is van de 35 pony’s die in de mestboekhouding van eiseres zijn opgenomen. Ook uit het door of namens eiseres opgestelde Bemestingsplan [eiseres] 2019 volgt dat de ponymest geproduceerd wordt door 35 pony’s. Tot slot heeft eiseres ook in de zienswijze en in het bezwaarschrift zelf het aantal van 35 pony’s genoemd. De minister heeft gelet daarop en te meer nu een diertelkaart of andere administratie ontbreekt, geen aanleiding hoeven zien om bij de berekening van de mestproductie uit te gaan van een kleiner aantal pony’s dan 35. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Is er aanleiding de hoogte van de boete (verder) te matigen op grond van het Boetebeleid Meststoffenwet RVO?
        
      
      
      11. Voor zover de minister de boete had mogen opleggen, betwist eiseres dat er sprake is van verwijtbaarheid. Verder acht eiseres de hoogte van de boete in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Zij voert daartoe aan dat in de feitelijke situatie sprake is van landbouwkundig gebruik van de percelen [perceelnummer 1] en [perceelnummer 2] waardoor haar geen verwijt kan worden gemaakt. Daarom kan niet geconcludeerd worden dat er een overschrijding is van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen. De minister had daarom met toepassing van artikel 5:41 van de Awb moeten afzien van het opleggen van een boete en moeten volstaan met een schriftelijke waarschuwing. 
      
      12. De rechtbank stelt vast dat de hoogte van de opgelegde boete is vastgesteld in overeenstemming met artikel 12 van de Msw in samenhang met artikel 57 van de Msw. Omdat het gaat om bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere boete op als de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Dit volgt uit artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Binnen dit kader wordt beoordeeld of de voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. 
      
      13. De rechtbank ziet in de door eiseres gestelde omstandigheden geen aanleiding voor het oordeel dat de boete onevenredig hoog is en (verder) moet worden gematigd. Zoals hiervoor is weergegeven heeft eiseres de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen overschreden. Verder had van haar als ondernemer verwacht mogen worden dat zij onderzoek zou doen naar het gebruik van de percelen, gelet op de opgenomen beperkingen in de pachtovereenkomst in relatie tot het gemaakte onderscheid tussen landbouwgrond en gronden met de hoofdfunctie natuur zoals dit is opgenomen in de Msw. Dat zij dit niet gedaan heeft komt voor haar rekening en risico. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de vastgestelde overtredingen te voorkomen. Van verminderde verwijtbaarheid is daarom geen sprake. Hierin en ook overigens heeft de minister geen aanleiding hoeven zien om tot een verdere matiging van de boete over te gaan. Dat het gaat om een fors bedrag is daarvoor onvoldoende. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Is er aanleiding de boete (verder) te matigen wegens overschrijding van de redelijke termijn?
        
      
      14. Anders dan voorheen, toetst de rechtbank in boetezaken steeds ambtshalve of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM is overschreden. In punitieve zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in twee instanties in beginsel is overschreden als die procedure langer dan twee jaar in beslag heeft genomen. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.
      
    
    
      14.1.
      In dit geval is de redelijke termijn begonnen met het voornemen tot boeteoplegging op 26 november 2020. Dit betekent dat, op het moment van het doen van deze uitspraak, de redelijke termijn van twee jaar is overschreden met bijna 31 maanden.
      
    
    
      14.2.
      Volgens vaste rechtspraak volgt dat in gevallen waarin de redelijke termijn in punitieve zaken met niet meer dan zes maanden is overschreden, de boete met 5% wordt verminderd. In geval van een overschrijding van meer dan zes maanden maar niet meer dan twaalf maanden ligt een vermindering met 10% in de rede. De omvang van de vermindering bedraagt in deze gevallen niet meer dan € 2.500. In de gevallen waarin de redelijke termijn met meer dan twaalf maanden is overschreden moet naar bevind van zaken worden gehandeld.
      
    
    
      14.3.
      De minister heeft op grond van zijn beleid over matiging van de boete bij overschrijding van de beslistermijn, de boete in het bestreden besluit gematigd met € 2.500,- wegens overschrijden van de termijn van 13 weken waarbinnen na het opmaken van een boeterapport moet worden beslist of een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Het boeterapport dateert immers van 31 maart 2020 en de oplegging van de boete (primaire besluit) is van 26 mei 2021. De rechtbank ziet in deze matiging door de minister met de maximale € 2.500 wegens overschrijding van de beslistermijn aanleiding om geen verdergaande matiging toe te passen voor de overschrijding van de redelijke termijn tot zes maanden. Voor de overschrijding van de redelijke termijn vanaf zes tot twaalf maanden zou plaats zijn voor een matiging van de boete met 5% met een maximum van € 2.500,-. Gelet op het gegeven dat de minister de boete al met dit maximumbedrag heeft gematigd, is er geen aanleiding voor een verdergaande, aanvullende matiging wegens overschrijding van de redelijke termijn voor de overschrijding tot twaalf maanden. Voor de resterende overschrijding van de redelijke termijn vanaf twaalf maanden (namelijk met bijna 19 maanden) wordt naar bevind van zaken gehandeld. De rechtbank ziet in dit geval aanleiding om de boete te verlagen met 20% en vast te stellen op € 26.621, [perceelnummer 5] (€ 33.277,- verminderd met 20% (€ 6.655,40)).
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      15. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit voor wat betreft de hoogte van de boete en herroept het besluit van 26 mei 2021 in zoverre.
    
    
    
      15.1.
      
        De rechtbank voorziet zelf in de zaak door de hoogte van de boete vast te stellen op 
        € 26.621, [perceelnummer 5] en door te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit. Voor een proceskostenveroordeling ziet de rechtbank geen aanleiding nu eiseres geen verzoek heeft gedaan om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. 
      
      
    
    
      15.2.
      Omdat het beroep gegrond is moet de minister het door eiseres betaalde griffierecht van € 365,- vergoeden. 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
      
      
        herroept het besluit van 26 mei 2021 voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
      
      
        stelt de boete vast op een totaalbedrag van € 26.621, [perceelnummer 5] ;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit;
      
      
        bepaalt dat de minister het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. G. Leijten, rechter, in aanwezigheid van mr. D.S.A.W. Raes, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 19 juni 2025. 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
      
        De griffier is niet in de gelegenheid
      
      
        om de uitspraak te ondertekenen.
      
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 19 juni 2025.
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    
      Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
      
        Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
      
    
    
    
      Artikel 6
    
    
    1. Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld.
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      Artikel 5:4
    
    
    1. De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie bestaat slechts voor zover zij bij of krachtens de wet is verleend.
    
    
      Artikel 5:46
    
    
    1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
    
    2. Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
    
    
      Artikel 5:51
    
    
    1. Indien van de overtreding een rapport is opgemaakt, beslist het bestuursorgaan omtrent het opleggen van de bestuurlijke boete binnen dertien weken na de dagtekening van het rapport.
    
    2. De beslistermijn wordt opgeschort met ingang van de dag waarop de gedraging aan het openbaar ministerie is voorgelegd, tot de dag waarop het bestuursorgaan weer bevoegd wordt een bestuurlijke boete op te leggen.
    
    
    
      
        Meststoffenwet
      
    
    
    
      Artikel 1
    
    
    
       In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
      […]
    
    g.	landbouw: akkerbouw, veehouderij – daaronder begrepen elke bedrijfsmatige vorm
    van houden van dieren voor gebruiks- of winstdoeleinden – , tuinbouw – daaronder begrepen fruitteelt en het kweken van bomen, planten, bloemen en bloembollen – en bosbouw die aan bij ministeriële regeling gestelde regels voldoet;
    h.	landbouwgrond: grond waarop daadwerkelijk enige vorm van landbouw wordt
     	uitgeoefend;
    
    
      […]
    
    m.	tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond: in Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond, die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik is;
    […]
    q.	grasland: landbouwgrond waarop gras wordt geteeld dat is bestemd om te worden gebruikt als veevoer;
    r.	bouwland: landbouwgrond, niet zijnde grasland;
    […]
    
    
      Artikel 3
    
    
    
      […]
    
    2. Hoofdstuk III van deze wet is niet van toepassing op natuurterreinen die de 	hoofdfunctie natuur hebben.
    
    
      Artikel 7
    
    
    
      Het is verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.
    
    
    
      Artikel 8
    
    
    
      Het in artikel 7 gestelde verbod geldt niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:
    
    
    a. de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen;
    (…)
    
    
      Artikel 9
    
    
    1. De gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, is 170 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.
    (…)
    
    
      Artikel 11
    
    
    1. De fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel c, bedraagt 75 kilogram fosfaat per hectare grasland en 40 kilogram fosfaat per hectare bouwland.
    
    2. Bij ministeriële regeling worden hogere fosfaatgebruiksnormen voor meststoffen vastgesteld die kunnen verschillen naargelang de fosfaattoestand van de bodem, het gebruik van de landbouwgrond als grasland of bouwland, de te telen gewassen, de toegepaste landbouwpraktijk, de gewasopbrengst, de kenmerken van de bodem, de grondsoort, de grondwatertoestand en de ecologie van een gebied.
    
    3. Bij ministeriële regeling kunnen voorwaarden of beperkingen worden gesteld aan de toepassing van hogere fosfaatgebruiksnormen voor meststoffen.
    
    
      Artikel 51
    
    
    
      Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 7, 9, tweede en derde lid, 11, tweede en derde lid, 13, vierde lid, 14, eerste lid, 15, 21, eerste lid, 33a, eerste, vierde, vijfde en zevende lid, 33b, vijfde lid, 33d, eerste lid34, 35, 36, 37, 38, derde lid, of 40.
    
    
    
      Artikel 57
    
    
    1. Ingeval van overtreding van artikel 7 bedraagt de bestuurlijke boete:
    
    a. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel a, bedoelde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden;
    
    
      
        Besluit gebruik meststoffen
      
    
    
    
      Artikel 1
    
    
    1. In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder grond, meststoffen, bedrijf, landbouwer, landbouwgrond, fosfaat, hectare, veengrond, zand- of lössgrond en kleigrond hetgeen daaronder wordt verstaan in artikel 1, eerste lid, van de Meststoffenwet, wordt verstaan onder zuiveringsslib, compost, herwonnen fosfaten en overige organische meststoffen hetgeen daaronder wordt verstaan in artikel 1, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet en wordt verstaan onder:
    
      […]
      e.	natuurterrein: grond met een houtopstand die de hoofdfunctie natuur heeft, heideveld, ven, hoogveenterrein, zandverstuiving, duinterrein, kwelder, schor, gors, slik, riet- en ruigtland, griend en laagveenmoeras, alsmede grasland of bouwland dat de hoofdfunctie natuur heeft;
    
    
    
    
      
        Boetebeleid Meststoffenwet RVO
      
    
    
    
      5.2.2.5 Termijnoverschrijding 
    
    
    
      Wanneer er een rapport is gemaakt van een overtreding, moet het bestuursorgaan binnen dertien weken na de datum van het rapport beslissen of een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dit staat in artikel 5:51 van de Awb. Sinds het controlejaar 2013 worden boetes die hoger zijn dan € 1.00018 verminderd als deze beslistermijn met meer dan 26 weken is overschreden. De boetes worden in dat geval met 10% verlaagd tot maximaal € 2.500.  
      Als sprake is van een administratief onderzoek, gaat de beslistermijn lopen vanaf dagtekening toelichtend rapport bij het voornemen tot aan de datum van opleggen van de boete. Als sprake is van een fysieke controle door de NVWA, start de beslistermijn vanaf de dagtekening van het NVWA-rapport tot aan de datum van het opleggen van de boete. 
      Een controle geeft soms aanleiding om boetes op te leggen voor verschillende stelsels 
      (gebruiksnormen, mestverwerking en verantwoorde groei melkveehouderij). In die situatie wordt het bedrag vanaf € 1.000 per stelsel en per boetegrondslag verminderd met 10% per stelsel volgens het hierboven beschreven beleid (10% van het boetebedrag tot maximaal € 2.500 per stelsel).  Ook door de duur van eventuele bezwaar- en beroepsprocedures kan de boete worden gematigd. Wij gebruiken het uitgangspunt dat berechting van een boetezaak binnen een redelijke termijn heeft plaatsgevonden als binnen twee jaar na de aankondiging van een boete een uitspraak is gedaan door de rechtbank. Hierin volgen wij vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de Centrale Raad van Beroep en de Hoge Raad. Bij het overschrijden van de redelijke termijn wordt de boete door de rechter normaal gesproken gematigd met 5% per half jaar. RVO houdt zich natuurlijk aan onherroepelijke uitspraken die hierover door de rechter worden gedaan. 
      De overschrijding van de beslistermijn in artikel 5:51 van de Awb en de overschrijding van de redelijke termijn bedoeld in artikel 6 van het EVRM zijn zelfstandige matigingsgronden. In de situatie dat artikel 5:51 van de Awb wordt aangevoerd, past RVO een matiging van het 
      boetebedrag toe. In het geval artikel 6 EVRM aan de orde is, doet de rechter dit.  
    
  
  
     Zie artikel 5:51 van de Algemene wet bestuursrecht en paragraaf 5.2.2.5 van het Boetebeleid Meststoffenwet RVO.
  
  
     Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. 
  
  
     Zie de uitspraken van het CBB van 6 juli 2016, ECLI:NL:CBB:2016:259 en 5 oktober 2017, ECLI:NL:CBB:2017:495.
  
  
     Een grootvee-eenheid komt overeen met een melkkoe van 550 kilogram, met een melkproductie van 4000 kg met 4% vet.
  
  
     Zie de uitspraken van het CBb van 14 januari 2025, ECLI:NL:CBB:2025:7 en ECLI:NL:CBB:2025:10. 
  
  
     Zie onder meer de uitspraak van het CBB van 16 januari 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:32) en het arrest van de Hoge Raad van 19 december 2008 (ECLI:NL:HR:2008:BD0191).
  
  
     Zie de uitspraak van het CBb van 23 juli 2024, ECLI:NL:CBB:2024:500, onder 5.3.
  
  
     CBb 24 september 2024, ECLI:NL:CBB:2024:660.