ECLI:NL:RVS:2018:1848, Raad van State, 06-06-2018, 201800541/1/R6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-06-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 december 2017 hebben provinciale staten het inpassingsplan "Gebiedsontwikkeling Ooijen-Wanssum, herziening 2017" vastgesteld (hierna: de herziening van het inpassingsplan).

201800541/1/R6.
    Datum uitspraak: 6 juni 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    V-snaar Projecten B.V., gevestigd te IJsselsteyn,
    appellante,
    
    en
    
    provinciale staten van Limburg,
    verweerders.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 december 2017 hebben provinciale staten het inpassingsplan "Gebiedsontwikkeling Ooijen-Wanssum, herziening 2017" vastgesteld (hierna: de herziening van het inpassingsplan).
    
    Tegen dit besluit heeft V-snaar Projecten beroep ingesteld.
    
    Provinciale staten hebben een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 april 2018, waar V-snaar Projecten, vertegenwoordigd door mr. R.A.M. Verkoijen, advocaat te Deurne, en [gemachtigde], en provinciale staten, vertegenwoordigd door mr. M. Jansen Schoonhoven, ir. H.P.D. Lahaije, F.T.W.G. Schmitz en T.A.J. Reinders, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Bij besluit van 13 mei 2016 hebben provinciale staten het inpassingsplan "Gebiedsontwikkeling Ooijen-Wanssum" (hierna: het inpassingsplan) vastgesteld. Bij besluit van 11 november 2016 hebben provinciale staten het besluit van 13 mei 2016 gewijzigd. Voornoemd inpassingsplan voorziet in de ontwikkeling van het gebied in en rondom Ooijen en Wanssum. Deze gebiedsontwikkeling houdt onder meer de aanleg en ontwikkeling van natuur en diverse aanpassingen in de waterkeringen langs de Maas in. V-snaar Projecten is eigenaar van het perceel Pluisbergweg 5 te Meerlo. Ter plaatse wordt een glastuinbouwbedrijf geëxploiteerd. Vóór de vaststelling van het inpassingsplan gold op grond van de door de raad van de gemeente Horst aan de Maas op 4 juni 2013 vastgestelde beheersverordening "Buitengebied Meerlo" ter plaatse de bestemming "Agrarisch - Agrarisch bedrijf" met de aanduiding "bouwvlak". In het inpassingsplan is aan het perceel Pluisbergweg 5 de bestemming "Natuur" zonder bouwvlak toegekend. Inmiddels is bij verdere detaillering van het ontwerp gebleken dat onder meer op het perceel Pluisbergweg 5 geen ontwikkelingen meer in het kader van de gebiedsontwikkeling Ooijen-Wanssum zijn voorzien. Bij de herziening van het inpassingsplan is aan het perceel Pluisbergweg 5 de gebiedsaanduiding "overige zone - intrekkingsgebied 1" toegekend. Provinciale staten hebben daarmee beoogd aansluiting te zoeken bij het voorgaande planologische regime, zijnde de beheersverordening.
    
    Toetsingskader
    
    2.    Bij de vaststelling van een inpassingsplan moeten provinciale staten bestemmingen aanwijzen en regels geven die provinciale staten uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig achten. Provinciale staten hebben daarbij beleidsruimte en moeten de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het inpassingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of provinciale staten zich in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    
    Inhoudelijk
    
    3.    Het beroep van V-snaar Projecten is gericht tegen de herziening van het inpassingsplan, voor zover dat plan ziet op het perceel Pluisbergweg 5. V-snaar projecten wenst te bereiken dat de zekerheid bestaat dat op deze locatie dezelfde planologische mogelijkheden worden geboden als vóór de vaststelling van het inpassingsplan. Daartoe dienen volgens haar de oorspronkelijke in de beheersverordening opgenomen bestemming met bouwvlak en de daarbij behorende voorschriften terug te keren.
    
        V-snaar Projecten betoogt dat met het vaststellen van het inpassingsplan en het onherroepelijk worden van de in dat plan aan haar perceel toegekende bestemming "Natuur" de daarvóór geldende beheersverordening is komen te vervallen. Volgens haar is het dus, anders dan provinciale staten veronderstellen, niet mogelijk om via de herziening van het inpassingsplan de voorheen op grond van de beheersverordening geldende bestemming voor het perceel Pluisbergweg 5 te laten herleven. Volgens V-snaar Projecten hadden provinciale staten in de herziening van het inpassingsplan aan haar perceel de bestemming "Agrarisch - Agrarisch bedrijf" met de aanduiding "bouwvlak" moeten toekennen.
    
    3.1.    Provinciale staten stellen zich op het standpunt dat met het vaststellen van de herziening van het inpassingsplan het eerder vastgestelde inpassingsplan is ingetrokken. Volgens hen herleeft voor het perceel Pluisbergweg 5 als gevolg van de intrekking van het inpassingsplan de voorheen geldende beheersverordening weer.
    
    3.2.    Artikel 3.26, derde lid, van de Wro luidt: "Bij inpassingsplan kan worden bepaald in hoeverre bestemmingsplannen binnen het plangebied van het inpassingsplan hun werking behouden. Voor zover de werking niet bij inpassingsplan is geregeld, wordt het inpassingsplan geacht deel uit te maken van het bestemmingsplan of de bestemmingsplannen waarop het betrekking heeft."
    
        Artikel 3.26, vijfde lid, luidt: "De gemeenteraad is vanaf het moment waarop het ontwerp van het inpassingsplan ter inzage is gelegd, niet langer bevoegd tot vaststelling van een bestemmingsplan voor de gronden waarop dat inpassingsplan betrekking heeft. De bedoelde bevoegdheid ontstaat weer tien jaar na vaststelling van het inpassingsplan, dan wel eerder, indien het inpassingsplan dat bepaalt."
    
    3.3.    Blijkens de verbeelding behorende bij de herziening van het inpassingsplan is aan het perceel Pluisbergweg 5 de gebiedsaanduiding "overige zone - intrekkingsgebied 1" toegekend.
    
        Artikel 21, lid 21.10 van de planregels luidt: "Ter plaatse van de aanduiding 'overige zone - intrekkingsgebied 1' worden de voor die gronden geldende bestemmingen en planregels uit het inpassingsplan Gebiedsontwikkeling Ooijen-Wanssum met IMRO-code NL.IMRO.9931.PIPGOW-OH01 ingetrokken en zijn de onderliggende gemeentelijke bestemmingsplannen van toepassing."
    
    3.4.    Blijkens de verbeelding behorende bij het inpassingsplan was aan het perceel Pluisbergweg 5 de bestemming "Natuur" toegekend.
    
        Blijkens de verbeelding behorende bij de beheersverordening was aan het perceel Pluisbergweg 5 de bestemming "Agrarisch - Agrarisch bedrijf" met de aanduiding "bouwvlak" toegekend.
    
        Artikel 3, lid 3.1, van de voorschriften van de beheersverordening luidt: "De binnen het verordeningsgebied gelegen gronden en bestaande bouwwerken mogen worden gebruikt overeenkomstig het bestaand gebruik."
    
        Lid 3.2.2 luidt: "In aanvulling op het bepaalde in artikel 3.1 is ter plaatse van het besluitsubvlak 'Agrarisch - Agrarisch bedrijf':
    
        a. een agrarisch bedrijf toegestaan met inachtname van het bepaalde onder b;
    
        b. een intensieve veehouderij, glastuinbouw en champignonkwekerij uitsluitend toegestaan waar deze ten tijde van de vaststelling van de beheersverordening reeds aanwezig waren;
    
        […]."
    
    3.5.    Provinciale staten hebben te kennen gegeven dat in artikel 21,
    
    lid 21.10, van de planregels per abuis alleen gemeentelijke bestemmingsplannen worden genoemd en niet ook beheersverordeningen. Nu provinciale staten zich in zoverre op een ander standpunt stellen dan zij in het bestreden besluit hebben gedaan en niet is gebleken dat gewijzigde omstandigheden hiertoe aanleiding hebben gegeven, moet worden geoordeeld dat het bestreden besluit in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid.
    
        De Afdeling leest in het vervolg van deze uitspraak lid 21.10 aldus alsof hierin ook de zinsnede ‘en beheersverordeningen’ staat.
    
    3.6.    In artikel 31, lid 31.2, van de planregels van het inpassingsplan is de verhouding met gemeentelijke bestemmingsplannen geregeld. Artikel 31, lid 31.2.1, luidt: " a. Voor gronden waaraan in het plan geen enkelbestemming, maar de dubbelbestemming ‘Waterstaat-Waterkering’ is toegekend, gelden naast de dubbelbestemming eveneens de voor die gronden geldende bestemmingen en planregels uit het:
    
         […]".
    
        De Afdeling stelt vast dat provinciale staten aldus invulling hebben gegeven aan de bevoegdheid zoals vervat in artikel 3.26, derde lid van de Wro. De Afdeling stelt tevens vast dat in het inpassingsplan ter plaatse van het perceel Pluisbergweg 5 te Meerlo geen dubbelbestemming "Waterstaat - Waterkering" is opgenomen. Dit betekent dat naast het inpassingsplan geen sprake is van uit bestemmingsplannen, dan wel beheersverordeningen, voortvloeiende onderliggende bestemmingen. Uit artikel 31, lid 31.2.1, van de planregels van het inpassingsplan in samenhang bezien met artikel 3.26, derde lid, van de Wro volgt dan ook naar het oordeel van de Afdeling dat de op grond van de beheersverordening "Buitengebied Meerlo" geldende bestemming voor het perceel Pluisbergweg 5 en de daarbij behorende voorschriften hun werking hebben verloren.
    
        De Wro gaat ervan uit dat het bevoegd gezag een planologisch regime voor gronden alleen door expliciete vaststelling kan laten gelden. Uit het oogpunt van rechtszekerheid kleven er immers bezwaren aan dat een planologisch regime dat op enig moment is vervangen door een nieuw - onherroepelijk geworden - planologisch regime, door de enkele intrekking van dit nieuwe regime weer komt te herleven. Met het onherroepelijk worden van dat nieuwe planologische regime was het oude regime namelijk komen te vervallen en bestaat het niet meer. Anders ligt dit bij een vernietiging door de Afdeling van een nog niet onherroepelijk geworden bestemmings- of inpassingsplan, in welk geval betrokkenen er op bedacht dienen te zijn dat het oude planologische regime nog kan herleven.  Voor zover provinciale staten hebben verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 1 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:243, waarin is overwogen dat als gevolg van de intrekking van een bestemmingsplan door de raad het daarvoor geldende bestemmingsplan is komen te herleven, overweegt de Afdeling dat het in die zaak ging om de intrekking van een bestemmingsplan hangende de beroepsprocedure tegen dat bestemmingsplan, welk bestemmingsplan derhalve - anders dan in de onderhavige zaak - nog niet onherroepelijk was.
    
        Het voorgaande betekent dat - anders dan provinciale staten hebben beoogd - de voorheen geldende beheersverordening voor het perceel Pluisbergweg 5 niet kan komen te herleven met de intrekking van het inpassingsplan. Provinciale staten hadden voor dit perceel een inpassingsplan moeten vaststellen met de gebruiks- en bouwmogelijkheden uit de beheersverordening die zij ter plaatse planologisch aanvaardbaar vinden.
    
        Het betoog van V-snaar Projecten slaagt.
    
    Conclusie
    
    4.    In hetgeen V-snaar Projecten heeft aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit, wat betreft het plandeel met de gebiedsaanduiding "overige zone - intrekkingsgebied 1" voor het perceel Pluisbergweg 5, is vastgesteld in strijd met de systematiek van de Wro, zoals dit tot uitdrukking komt in de wettelijke bepalingen van de Wro, en, wat betreft artikel 21, lid 21.10, van de planregels, voor zover dit artikel van toepassing is op het perceel Pluisbergweg 5, is vastgesteld in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit op grond van artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) te betrachten zorgvuldigheid. De Afdeling ziet aanleiding om alleen het plandeel met de gebiedsaanduiding "overige zone - intrekkingsgebied 1" voor het perceel Pluisbergweg 5 te vernietigen en daarmee komt aan de daarbij behorende gebrekkige planregel voor dit perceel eveneens geen betekenis meer toe.
    
        Het beroep van V-snaar Projecten is gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd.
    
    Proceskosten
    
    5.    Provinciale staten dienen op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
        V-snaar Projecten heeft verzocht om vergoeding van verletkosten. Zij heeft verzocht om vergoeding van de door haar gemaakte verletkosten voor zes uur met als uurtarief € 80,00 per uur exclusief BTW. V-snaar Projecten heeft ter onderbouwing een brief van haar accountant overgelegd. De Afdeling overweegt dat bij de vergoeding van de gemaakte verletkosten een maximum geldt van ten hoogste € 82,00 per uur inclusief BTW. De door V-snaar Projecten opgegeven verletkosten komen slechts tot dit maximumbedrag voor vergoeding in aanmerking.
    
    Opdracht
    
    6.    De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb provinciale staten op te dragen om met inachtneming van deze uitspraak een nieuw inpassingsplan vast te stellen voor het perceel Pluisbergweg 5 en zal daartoe een termijn stellen. Hiertoe overweegt de Afdeling dat de raad van de gemeente Horst aan de Maas, gelet op artikel 31, lid 31.2.2, van de planregels van het inpassingsplan in samenhang bezien met artikel 3.26, vijfde lid, van de Wro, nog niet bevoegd is om voor het perceel Pluisbergweg 5 een nieuw bestemmingsplan vast te stellen. Het door provinciale staten te nemen nieuwe besluit behoeft niet overeenkomstig afdeling 3.4 van de Awb te worden voorbereid.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van provinciale staten van Limburg van 15 december 2017 tot vaststelling van het inpassingsplan "Gebiedsontwikkeling Ooijen-Wanssum, herziening 2017", voor zover het betreft het plandeel met de gebiedsaanduiding "overige zone - intrekkingsgebied 1" voor het perceel Pluisbergweg 5;
    
    III.    draagt provinciale staten van Limburg op binnen 20 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen ten aanzien van het onder II. genoemde onderdeel en dit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen;
    
    IV.    veroordeelt provinciale staten van Limburg tot vergoeding van bij V-snaar Projecten B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.547,57 (zegge: vijftienhonderdzevenenveertig euro en zevenenvijftig cent), waarvan € 1.002,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    V.    gelast dat provinciale staten van Limburg aan V-snaar Projecten B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 338,00 (zegge: driehonderdachten dertig euro) vergoeden.
    
    Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.J.G. Driessen, griffier.
    
    w.g. Helder    w.g. Driessen
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 6 juni 2018
    
    634.