ECLI:NL:RBOVE:2025:3499, Rechtbank Overijssel, 02-06-2025, ak_24_3544
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2025-06-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Deze uitspraak gaat over de weigering van het college om aan eiseres een omgevingsvergunning te verlenen voor het realiseren van appartementen in een kantoorgebouw. De aangevraagde appartementen voldoen namelijk niet aan de criteria uit de beleidsregels die het college heeft vastgesteld voor het omzetten van een kantoorfunctie naar een woon- of verblijfsfunctie. Verder heeft het behouden van kantoren in het gebied waarin het gebouw van eiseres ligt de voorkeur van het college. Ook om deze reden wil het college niet meewerken aan de plannen van eiseres. Volgens eiseres maakt het college een verkeerde afweging omdat zij niet onderkent dat sprake is van short stay appartementen en die elders ook zijn toegestaan. De rechtbank vindt dat het college de aanvraag om omgevingsvergunning heeft mogen afwijzen omdat niet gebleken is dat hij een verkeerd beoordelingskader heeft gehanteerd en alle relevante belangen zijn afgewogen. De rechtbank wijst het beroep van eiseres daarom af.

RECHTBANK OVERIJSSEL
    
    
      Zittingsplaats Zwolle
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ZWO 24/3544 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
    Holland Steen B.V., uit Rijsenhout, eiseres (Holland Steen),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van Almelo, verweerder (het college), 
      gemachtigden: mr. D.A. Cohen en [gemachtigde].
    
    
    
    Samenvatting
    
    
      1.	Deze uitspraak gaat over de weigering van het college om aan Holland Steen een omgevingsvergunning te verlenen voor het realiseren van appartementen in een kantoorgebouw. De aangevraagde appartementen voldoen namelijk niet aan de criteria uit de beleidsregels die het college heeft vastgesteld voor het omzetten van een kantoorfunctie naar een woon- of verblijfsfunctie. Verder heeft het behouden van kantoren in het gebied waarin het gebouw van Holland Steen ligt de voorkeur van het college. Ook om deze reden wil het college niet meewerken aan de plannen van Holland Steen. Volgens Holland Steen maakt het college een verkeerde afweging omdat zij niet onderkent dat sprake is van short stay appartementen en die elders ook zijn toegestaan. De rechtbank vindt dat het college de aanvraag om omgevingsvergunning heeft mogen afwijzen omdat niet gebleken is dat hij een verkeerd beoordelingskader heeft gehanteerd en alle relevante belangen zijn afgewogen. De rechtbank wijst het beroep van Holland Steen daarom af. 
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2.1
      Bij besluit van 15 mei 2024 (het bestreden besluit) heeft het college de aanvraag van Holland Steen om een omgevingsvergunning voor het realiseren van appartementen in het kantoorgebouw aan het [adres 1] afgewezen. 
      
    
    
      2.2
      Hiertegen heeft Holland Steen beroep ingesteld.  
      
    
    
      2.3
      Het college heeft met een verweerschrift op het beroep gereageerd.
      
    
    
      2.4
      De rechtbank heeft het beroep op 15 april 2025 op zitting behandeld. Namens Holland Steen was haar eigenaar [naam] bij de zitting aanwezig. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door gemachtigden. 
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        De feiten
      
    
    
    
      3.1
      Holland Steen is eigenaar van het kantoorgebouw aan het [adres 1] (hierna: het gebouw). Volgens het bestemmingsplan ‘Centrum’ geldt voor dit gebouw de bestemming ‘Dienstverlening’. 
      
    
    
      3.2
      Op 3 april 2023 heeft Holland Steen bij het college een omgevingsvergunning  aangevraagd voor het realiseren van 22 short stay-appartementen in het gebouw. In een toelichting op deze aanvraag heeft Holland Steen aangegeven dat het hierbij gaat om appartementen die zijn bedoeld voor een verblijf van minimaal twee weken en maximaal zes maanden, met een uitloop tot maximaal twaalf maanden. De doelgroep van de appartementen bestaat voornamelijk uit expats. Vergunning wordt gevraagd voor de volgende activiteiten: 
      
        
          het bouwen van een bouwwerk (artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo));
        
        
          het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo);
        
        
          het in gebruik nemen of gebruiken van een bouwwerk in met het oog op de brandveiligheid bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen (artikel 2.1, eerste lid, onder d, van de Wabo).
        
      
      
    
    
      3.3
      Nadat medewerkers van de gemeente negatief hadden geadviseerd over het aangevraagde plan, heeft Holland Steen in juni 2023 tekeningen voor een gewijzigd plan laten opstellen en bij het college ingediend. Dit gewijzigde plan betreft het realiseren in het gebouw van 11 appartementen met een oppervlakte van 43 tot 60 m².
      
    
    
      3.4
      Met het bestreden besluit heeft het college de aanvraag om omgevingsvergunning afgewezen. Deze afwijzing ziet zowel op het oorspronkelijk aangevraagde plan voor het realiseren van 22 short stay-appartementen als het gewijzigde plan voor 11 ruimere appartementen. In het bestreden besluit heeft het college geconcludeerd dat het realiseren van appartementen in het gebouw in strijd is met de bestemming ‘Dienstverlening’ en dat op grond van de Beleidsregels Kamerbewoning, inwoning, woningsplitsing, herbestemmen van niet voor bewoning bestemde gebouwen en verkleining oppervlaktemaat voor woningen (hierna: de Beleidsregels) geen medewerking kan worden verleend aan afwijken van het bestemmingsplan voor de plannen van Holland Steen. Daarbij heeft het college ook aangegeven dat het handhaven van een kantoorfunctie in het gebouw zijn voorkeur heeft. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat Buck Consultants International (BCI) in juni 2021 het rapport ‘Inzicht en advies kantorenmarkt Enschede, Hengelo en Almelo’ heeft uitgebracht. Op basis van dit rapport heeft het college in februari 2022 besloten om het gebied nabij het centrum en de Spoorzone aan te wijzen als focusgebied voor de concentratie van (de vervanging van) kantoren. 
      
      
        
          Het juridisch kader
        
      
      
      
        4.	Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag voor een omgevingsvergunning is ingediend voor het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. 
      
      
      
        De aanvraag om omgevingsvergunning is ingediend op 3 april 2023. Dat betekent dat op dit geschil het recht zoals dat gold tot 1 januari 2024, waaronder de Wabo, van toepassing blijft. Concreet is dat het bestemmingsplan ‘Centrum’.
      
      
      
        
          Kan het bestreden besluit in stand blijven? 
        
      
      
    
    
      5.1
      Niet in geschil is dat het plan van Holland Steen niet past binnen het bestemmingsplan. Dat betekent dat voor het plan van Holland Steen een vergunning voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan nodig is.  Artikel 5 van de Beleidsregels bevat voorwaarden voor het herbestemmen van een niet voor bewoning bestemd gebouw binnen de bebouwde kom voor een woon- of verblijfsfunctie. Op basis van de Beleidsregels kan in een dergelijk gebouw logies of zelfstandige bewoning worden toegestaan. In het onderdeel over het toestaan van logies staat onder meer dat uitsluitend logies voor arbeidsmigranten wordt toegestaan en dat dan minimaal 80 slaapplaatsen moeten worden gerealiseerd. In het onderdeel over het toestaan van zelfstandige bewoning staat dat een woning een gebruiksoppervlakte moet hebben van minimaal 55 m² en dat de gemiddelde oppervlakte van de woningen minimaal 75 m² moet bedragen. 
      
    
    
      5.2
      Niet in geschil is dat beide plannen van Holland Steen niet voldoen aan de hiervoor aangehaalde voorwaarden uit de Beleidsregels. Er worden niet minimaal 80 slaapplekken voor arbeidsmigranten gecreëerd en ter zitting heeft Holland Steen erkend dat de oppervlaktes van de appartementen ook na wijziging van het plan kleiner zijn dan het minimum van 55 m². 
      
    
    
      5.3
      Holland Steen is van mening dat haar aanvraag niet had mogen worden getoetst aan de Beleidsregels, omdat die niet voorzien in het toestaan van short stay. Dit betoog volgt de rechtbank niet. Holland Steen wil de kantoorfunctie omzetten naar een woon- of verblijfsfunctie en daarvoor heeft het college beleid vastgesteld. Het college heeft de aanvraag dan ook terecht getoetst aan de Beleidsregels. Dat short stay niet als zodanig in de Beleidsregels wordt genoemd, maakt niet dat het beleid daar niet op van toepassing is. Het beleid is uitdrukkelijk opgesteld voor het ‘herbestemmen van niet voor bewoning bestemde gebouwen’ en daarvan is hier sprake. 
      
    
    
      5.4
      Holland Steen heeft erop gewezen dat het college in het verleden wel medewerking heeft verleend aan het realiseren van short stay-appartementen op een ander adres, namelijk in het pand aan de [adres 2]. In reactie hierop heeft het college in het verweerschrift uitgelegd dat de betreffende omgevingsvergunning hiervoor in 2015 is verleend, toen er nog geen beleid was vastgesteld voor het omzetten van een kantoorfunctie naar een woon- of verblijfsfunctie. Ook was het gebied waarin de [adres 2] ligt toen nog niet aangewezen als focusgebied voor de concentratie van kantoren. Holland Steen heeft deze uitleg van het college niet bestreden. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit de uitleg van het college dat de omstandigheden in 2015 anders waren dan op 3 april 2023, toen Holland Steen haar vergunningaanvraag indiende. Dat maakt al dat Holland Steen er niet van uit kan gaan dat voor haar dezelfde mogelijkheden bestaan. Voor zover Holland Steen in beroep heeft aangevoerd dat het bestreden besluit in strijd is met het gelijkheidsbeginsel slaagt dat dan ook niet.    
      
    
    
      5.5
      Holland Steen heeft ook aangevoerd dat het rapport van BCI inmiddels achterhaald is, omdat in en rondom het stationsgebied meerdere kantoren te huur staan en daar sprake is van leegstand in kantoorgebouwen. Ook kan het rapport van BCI volgens Holland Steen niet meer aan het bestreden besluit ten grondslag worden gelegd, omdat het meer dan twee jaar oud is. Het belang van het realiseren van de short stay-appartementen moet daarom volgens haar zwaarder wegen dan het belang van het handhaven van vierkante meters aan kantoorruimte. 
      
    
    
      5.6
      Zoals is aangegeven in overweging 3.4 heeft het college op basis van het rapport van BCI besloten om het gebied nabij het centrum en de Spoorzone aan te wijzen als focusgebied voor de concentratie van kantoren. In het verweerschrift heeft het college  toegelicht dat uit het onderzoek van BCI naar voren komt dat de meeste kansen voor opname van leegstaande kantoorpanden zich in het centrum en de stationslocatie bevinden. 
      
    
    
      5.7
      De rechtbank is van oordeel dat het college in dit geval mocht vasthouden aan zijn voorkeur voor een kantoorfunctie in het gebouw. Die voorkeur is gebaseerd op het onderzoek dat BCI heeft uitgevoerd en Holland Steen heeft dat onderzoek en de conclusies die daaruit zijn getrokken inhoudelijk niet bestreden. Holland Steen heeft geen ander onderzoek overgelegd waaruit het tegengestelde blijkt en haar standpunt ook niet op een andere manier nader onderbouwd. Wat Holland Steen aanvoert leidt dan ook niet tot het oordeel dat het vasthouden aan de voorkeur voor een kantoorfunctie in het gebouw onredelijk of onrechtmatig is. De vraag of het door BCI uitgevoerde onderzoek inmiddels achterhaald is, is daarbij niet relevant. Ter zitting heeft het college overigens weersproken dat het onderzoek van BCI achterhaald is. Ook heeft het college weersproken dat er veel leegstand is in kantoorgebouwen in het centrum en de Spoorzone. 
      
    
    
      5.8
      Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank van oordeel is dat de beroepsgronden van Holland Steen niet slagen, dat het college de aanvraag om omgevingsvergunning op goede gronden heeft afgewezen en dat het bestreden besluit in stand kan blijven.  
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      6.1
      Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat Holland Steen geen gelijk krijgt en dat zij geen omgevingsvergunning krijgt. 
      
    
    
      6.2
      
        Omdat het beroep ongegrond is, krijgt Holland Steen het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
        
          Beslissing
        
      
      
      
        De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
      
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. E.C. Rozeboom, rechter, in aanwezigheid van 
        mr. P.J.H. Bijleveld, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 
      
      
      
      
      
      
      
        
          
          
          
            
              
                griffier
              
              
                rechter
              
            
          
        
      
      
      
      
      
        Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
      
      
      
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.