ECLI:NL:RBGEL:2025:5038, Rechtbank Gelderland, 30-06-2025, AWB-24_5218
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2025-06-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Lasten onder dwangsom met betrekking tot het ophogen van een perceel.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ARN 24/5218 
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 
    
    
      in de zaak tussen
    
  
  
    
      
      [eiser] , uit [plaats 1] , eiser
    (gemachtigde: [naam gemachtigde] ).
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente West Betuwe 
    (gemachtigde: mr. A. de Zeeuw).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.	In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de in het besluit van 27 november 2023 aan hem opgelegde lasten onder dwangsom vanwege het ophogen van het perceel, kadastraal bekend als gemeente [plaats 2] , sectie [sectie] , nummer [nummer] , gelegen aan de [locatie] ongenummerd in [plaats 2] (hierna: het perceel).
    
    
    
      1.1.
      In de beslissing op bezwaar van 11 juli 2024 is het college bij dat besluit gebleven.
      
    
    
      1.2.
      De rechtbank heeft beroep op 13 maart 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser met zijn gemachtigde en de gemachtigde van het college. 
      
    
    
      1.3.
      Tijdens de zitting heeft de rechtbank het college de mogelijkheid geboden om, als daartoe aanleiding zou zijn, binnen twee weken na de zitting nog een nader standpunt in te nemen over het beroep van eiser op het vertrouwensbeginsel. 
      
    
    
      1.4.
      Met de brief van 26 maart 2025 heeft het college een nader standpunt ingenomen over eisers beroep op het vertrouwensbeginsel.
      
    
    
      1.5.
      Op 1 april 2025 heeft de rechtbank het onderzoek heropend naar aanleiding van de brief van het college van 26 maart 2025 en eiser de gelegenheid geboden om daarop te reageren. Bij brief van 16 april 2025 heeft eiser gereageerd op de brief van het college van 26 maart 2025.
      
    
    
      1.6.
      De rechtbank heeft met toestemming van partijen een nader onderzoek ter zitting achterwege gelaten en het onderzoek op 16 juni 2025 gesloten.
      
      
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2.	Op 23 november 2023 heeft een toezichthouder een controle gehouden op het perceel van eiser. Tijdens deze controle is vastgesteld dat het perceel over een oppervlakte van ongeveer 35 bij 45 meter is opgehoogd met (gemiddeld) 70 centimeter grond. Volgens de voor dit perceel geldende bestemmingsplannen is het verboden om zonder omgevingsvergunning ophogingswerkzaamheden te verrichten. Eiser had geen omgevingsvergunning voor deze werkzaamheden.
    
    
    
      2.1.
      
        Bij besluit van 27 november 2023 heeft het college aan eiser twee lasten onder dwangsom opgelegd. 
        De eerste last luidt dat eiser per direct moet voorkomen dat zonder omgevingsvergunning verdere ophogingswerkzaamheden plaatsvinden op het perceel. 
        De tweede last luidt dat eiser het perceel in de oorspronkelijke staat moet terugbrengen, zoals het was voordat het perceel was opgehoogd. Hiervoor is een begunstigingstermijn gegeven van zes weken tot 8 januari 2024. 
        Bij de tweede last is eiser op de mogelijkheid gewezen dat eiser er ook voor kan kiezen om een omgevingsvergunning aan te vragen. Door verlening van een omgevingsvergunning zou de ontstane situatie gelegaliseerd kunnen worden. 
        Aan de eerste last is een dwangsom verbonden van € 20.000,- ineens en aan de tweede last een dwangsom van € 10.000,- ineens.
        In de beslissing op bezwaar van 11 juli 2024 heeft het college het bezwaarschrift van eiser  ongegrond verklaard en de lasten onder dwangsom in stand gelaten.
      
      
    
    
      2.2.
      
        Eiser heeft op 24 januari 2024 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het ophogen en egaliseren van het perceel om de ontstane situatie te legaliseren. 
        Het college heeft deze omgevingsvergunning op 30 april 2024 geweigerd. 
      
      
    
    
      2.3.
      Op 25 juli 2024 heeft de toezichthouder een controle gehouden op het perceel. Er is toen vastgesteld dat eiser niet aan de tweede last heeft voldaan. Er is daarom van rechtswege een dwangsom verbeurd. 
      
    
    
      2.4.
      
        Tijdens de zitting van de voorzieningenrechter van 10 oktober 2024 heeft het college toegezegd dat het de dwangsom niet eerder zal invorderen dan 6 weken na de beslissing op het bezwaar van eiser dat gericht is tegen de geweigerde omgevingsvergunning. Het college heeft dit bevestigd in de brief van 3 december 2024. 
        Ten tijde van de zitting bij de rechtbank had het college nog geen beslissing op bezwaar genomen. 
      
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt de opgelegde lasten onder dwangsom. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    
    4. De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Beginselplicht tot handhaving
      
    
    5. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Bij de vraag of van handhavend optreden mocht worden afgezien, moet worden beoordeeld of handhavend optreden onevenredig is. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel. 
    
    
      
        Er is sprake van een overtreding
      
    
    6. Eiser betwist niet dat sprake is van een overtreding. Tussen partijen is dus niet in geschil dat het ophogen van het perceel in strijd is met de geldende bestemmingsplannen en dat daar geen omgevingsvergunning voor is verleend aan eiser. Dit betekent dat het college bevoegd was om handhavend op te treden. 
    Ook bestaat er tussen partijen geen verschil van mening over de hoeveelheid grond die op het perceel is aangebracht en weer verwijderd zouden moeten worden.
    
    
      
        Zijn er redenen om van handhaving af te zien?
      
    
    
    
      
        Bestaat er concreet zicht op legalisatie?
      
    
    7. Eiser voert aan dat de (bezwaar)procedure tegen de geweigerde legaliserende omgevingsvergunning nog loopt. Volgens eiser is het redelijk die procedure af te wachten. 
    
    
      7.1.
      Voor zover eiser hiermee ook bedoelt dat sprake is van zicht op legalisatie omdat hij een omgevingsvergunning heeft aangevraagd voor de werkzaamheden volgt de rechtbank dit niet. De vraag of concreet zicht op legalisatie bestaat moet worden beantwoord aan de hand van de situatie ten tijde van de beslissing op bezwaar. Op dat moment was de door eiser aangevraagde omgevingsvergunning voor de werkzaamheden al geweigerd en was dus duidelijk dat het college niet mee wilde werken aan legalisatie. Dat besluit ligt hier overigens niet ter beoordeling voor. Dit besluit ligt op het moment nog ter beoordeling voor in een bezwaarschriftenprocedure. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
      
        
          Vertrouwensbeginsel
        
        8.	Eiser heeft tijdens de zitting aangevoerd dat in de brief van 17 november 2023 zijn melding besluit bodemkwaliteit door de Omgevingsdienst Rivierenland akkoord is bevonden. Eiser besefte op dat moment niet dat hij naast de melding ook een omgevingsvergunning nodig had voor de aanlegwerkzaamheden. Volgens eiser is een hem bekende toezichthouder bij hem thuis langsgekomen en heeft deze toezichthouder gezegd dat eiser ook nog een omgevingsvergunning moest aanvragen maar dat verlening daarvan slechts een formaliteit zou zijn. 
      
      
    
    
      8.1.
      
        Voor zover eiser hiermee een beroep doet op het vertrouwensbeginsel slaagt dat niet. Het college heeft na de zitting bij de rechtbank navraag gedaan bij de hiervoor bedoelde toezichthouder. De toezichthouder heeft aangegeven dat hij aan de vrouw van eiser heeft gezegd dat het aanvragen van een omgevingsvergunning in principe een formaliteit zou zijn als alle zaken in de aanvraag kloppen. De toezichthouder heeft ook aangegeven dat hij op dat moment niet wist van de voorwaarden in het bestemmingsplan. Hieruit volgt naar het oordeel van de rechtbank niet dat de toezichthouder toegezegd heeft dat de omgevingsvergunning sowieso verleend zal worden. Dit betekent dat wat er ook precies gezegd is, dit geen invloed heeft op de rechtmatigheid van de opgelegde lasten onder dwangsom. Het leidt er, anders gezegd, niet toe dat het college de lasten niet mocht opleggen.
        Daarnaast staat in de in de brief van 17 november 2023 over de melding besluit bodemkwaliteit dat eiser zich aan de regels van het bestemmingsplan moet houden en dat er misschien een omgevingsvergunning voor aanleggen nodig is. Ook hieruit had eiser al op moeten maken dat er nog een omgevingsvergunning nodig was en dat hij er niet op voorhand van uit kon gaan dat deze ook verleend zou worden. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
      
        
          Bijzondere omstandigheden
        
      
      9. Voor zover eiser betoogt dat hij binnen de begunstigingstermijn de aanvraag voor een omgevingsvergunning heeft ingediend en het college daarom ten onrechte niet (tijdelijk) van handhaving heeft afgezien tot het besluit op de aanvraag onherroepelijk is volgt de rechtbank eiser daarin niet. Uit de gedingstukken blijkt dat het college na ontvangst van de aanvraag op 24 januari 2024 heeft besloten om, in afwachting van de behandeling van de aanvraag, de handhavingsprocedure en de behandeling van het bezwaar op te schorten. Nadat het college op 30 april 2024 de omgevingsvergunning heeft geweigerd, heeft het de handhavingsprocedure voortgezet. De bezwaarschriftencommissie heeft op 18 juni 2024 een hoorzitting gehouden over het handhavingsbesluit en op 28 juni 2024 een advies uitgebracht. Vervolgens heeft het college op 11 juli 2024 het besluit op bezwaar genomen. Het college heeft zodoende zorgvuldig gehandeld en hoefde in de bezwaarprocedure tegen de weigering van de omgevingsvergunning ook geen bijzondere omstandigheid te zien om (tijdelijk) van handhaving af te zien. 
      
        Eiser heeft verder nog aangevoerd dat hij geen gehoor heeft gegeven aan de last onder dwangsom omdat hij wilde afwachten of hij een omgevingsvergunning zou krijgen. Volgens eiser was het daarom niet zinvol om de grond al weg te halen. Het geen gehoor geven aan de last onder dwangsom zonder daarover met het college in gesprek te gaan om de begunstigingstermijn te verlengen komt voor rekening en risico van eiser. 
        Ook de uitlatingen van de toezichthouder gericht aan de vrouw van eiser maken het voorgaande niet anders. Eiser had uit de uitlatingen moeten begrijpen dat hij een aanvraag voor een omgevingsvergunning had moeten indienen om tijdig over een omgevingsvergunning te beschikken. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
      10. Gelet op het voorgaande waren er geen redenen om van handhavend optreden af te zien. 
      
      
        
          Is de nul-meting onduidelijk?
        
      
      11. Eiser voert aan dat er onduidelijkheid is over de nul-meting, de staat waarin het terrein moet worden teruggebracht.
      
    
    
      11.1.
      De beroepsgrond slaagt niet. Voorafgaand aan het uitreiken van het handhavingsbesluit op 27 november 2023 heeft de toezichthouder een controle van de situatie verricht en daarvan is een rapport opgesteld. Dit wordt door het college beschouwd als de 0-situatie. De rapportage is bij brief van 30 november 2023 toegezonden aan eiser. Ook is er geen onduidelijkheid over de oorspronkelijke staat waarin het perceel moet worden teruggebracht. Duidelijk is dat de op het perceel aangebrachte ophoging over een oppervlakte van circa 35 bij 45 meter met een gemiddelde laagdikte van 70 centimeter, een en ander zoals blijkt uit het controlerapport, dient te worden verwijderd en verwijderd te houden. Uit de melding besluit bodemkwaliteit volgt dat het gaat om 1678 ton grond. Dat is overigens ook niet in geschil. Dus wat er is gestort moet weer weg. Ook in zoverre is er geen sprake van onduidelijkheid. 
      
      
        
          Was de begunstigingstermijn te kort?
        
        12.	Eiser voert aan dat vanwege de bouwvak-periode er geen inzetbare mensen beschikbaar waren om de gevraagde werkzaamheden uit te voeren. 
      
      
    
    
      12.1.
      De beroepsgrond slaagt niet. De lasten onder dwangsom zijn opgelegd op 27 november 2023 met een begunstigingstermijn van zes weken. Uiterlijk op 8 januari 2024 had aan de last moeten worden voldaan. Eiser heeft weliswaar gelijk dat in deze periode de kerstvakantie valt. Er is echter niet gebleken dat eiser in deze periode (tevergeefs) heeft geprobeerd om aan de lastgeving te voldoen. Eiser had, als de werkzaamheden later dan de begunstigingstermijn uitgevoerd zouden kunnen worden, contact op kunnen nemen met het college om de begunstigingstermijn te laten verlengen. 
      
      
        
          Was een andere begunstigingstermijn gelet op ecologische redenen beter?
        
        13.	Eiser voert aan dat het om ecologische redenen beter zou zijn om deze werkzaamheden eind september uit te voeren, buiten het broedseizoen.
      
      
    
    
      13.1.
      De beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank stelt vast dat de begunstigingstermijn liep van 27 november 2023 tot en met 8 januari 2024. Het college stelt terecht dat deze periode buiten het broedseizoen viel. Eiser heeft daarmee voldoende gelegenheid gehad om de werkzaamheden buiten het broedseizoen uit te voeren. 
      
      
        
          Hoe nu verder?
        
        14.	In het besluit van 27 november 2023 is aan eiser voorgehouden dat hij ervoor kan kiezen om een omgevingsvergunning aan te vragen voor de uitgevoerde werkzaamheden. Eiser heeft vervolgens een aanvraag ingediend en het college heeft deze aanvraag in behandeling genomen. Tijdens de zitting heeft het college aangegeven dat de omgevingsvergunning primair is geweigerd vanwege ecologie. Aan dit punt hecht het college zwaar. Op de overige punten was er geen bezwaar tegen verlening van de omgevingsvergunning. Tijdens de zitting is gebleken dat de procedure over de aangevraagde omgevingsvergunning nog in behandeling is. Eiser heeft in de bezwaarfase een briefnotitie “Natuurwaarden kadastraal perceel [nummer] [locatie] [plaats 2] ” van ecoloog [persoon A] van de Natuurbank Overijssel ingediend. De gemachtigde van het college heeft tijdens de zitting aangegeven dat een ecoloog van de omgevingsdienst het rapport dat door eiser is ingebracht heeft beoordeeld. De commissie bezwaarschriften heeft dit meegenomen en een advies gegeven. Het advies heeft aanleiding gegeven om een nieuwe beoordeling te maken waarbij ook de huidige stand van zaken zal worden meegewogen. Dit wordt nog beoordeeld door de omgevingsdienst. Daarna zal er een advies aan het college worden gegeven en zal het college een beslissing op bezwaar nemen. 
        Op het moment dat toch een omgevingsvergunning verleend wordt zal het college kunnen afwegen of de verbeurde dwangsom nog wordt ingevorderd. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      15.	Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiser geen gelijk krijgt. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart beroep ongegrond. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M. Emaus-Visschers, rechter, in aanwezigheid van mr. M.H. Dijkman, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op: 
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Dit volgt uit artikel 12.5 sub b, onder 1 en artikel 35.4 sub a, onder 1 van het bestemmingsplan “Buitengebied 2012” en het bestemmingsplan “Reparatieplan bestemmingsplan Buitengebied 2014” alsmede artikel 2.5.1 onder sub a van het bestemmingsplan “Buitengebied Parapluplan Nieuwe Hollandse Waterlinie”. 
  
  
     Het ophogen van het perceel zonder omgevingsvergunning is een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder sub b, van Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
  
  
     Zie het verweerschrift van 14 mei 2024 van het college in de bezwaarprocedure.