ECLI:NL:RVS:2014:4499, Raad van State, 10-12-2014, 201308701/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-12-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 november 2010 heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties het verzoek van [appellant] om hem het Nederlanderschap te verlenen (hierna: het verzoek), afgewezen.

201308701/1/V6.
    Datum uitspraak: 10 december 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Dokkum, gemeente Dongeradeel,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 6 augustus 2013 in zaak nr. 13/1094 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 10 november 2010 heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties het verzoek van [appellant] om hem het Nederlanderschap te verlenen (hierna: het verzoek), afgewezen.
    
    Bij besluit van 11 februari 2013 heeft de staatssecretaris het daartegen door [appellant] gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 6 augustus 2013 heeft de rechtbank het daartegen door [appellant] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 maart 2014, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. C.J. Ullersma, advocaat te Amsterdam, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M.M. van Asperen, advocaat te Den Haag, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Onder de staatssecretaris wordt tevens verstaan: diens rechtsvoorganger.
    
    2. Ingevolge artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Rijkswet op het Nederlanderschap (hierna: de RWN) wordt een verzoek om naturalisatie afgewezen, indien op grond van het gedrag van de verzoeker ernstige vermoedens bestaan dat hij gevaar oplevert voor de openbare orde, de goede zeden, of de veiligheid van het Koninkrijk.
    
    Volgens de Handleiding voor de toepassing van de RWN 2003 (hierna: de Handleiding), zoals deze luidde ten tijde hier van belang, wijst de staatssecretaris een verzoek om naturalisatie wegens gevaar voor de openbare orde onder meer af, indien in de periode van vier jaar direct voorafgaande aan het verzoek of het besluit daarop (de zogenoemde rehabilitatieperiode) een sanctie ter zake van een misdrijf is opgelegd of ten uitvoer is gelegd.
    
    Volgens de
    Handleiding, paragraaf 5 van het onderdeel Toelichting ad artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de RWN, mag de verzoeker in de rehabilitatieperiode niet onderworpen zijn geweest aan sanctionering van een misdrijf of aan de gevolgen daarvan.
    
    Daarbij geldt dat iedere vermogenssanctie (geldboete, transactie of strafbeschikking) van € 453,78 of meer tot afwijzing van het verzoek leidt.
    
    Volgens het gestelde in die paragraaf wordt het verzoek ook afgewezen, indien er in die periode van vier jaar een sanctie ten uitvoer is gelegd. Ingeval van een vermogenssanctie is die sanctie ten uitvoer gelegd op de datum waarop de geldboete of transactie is betaald.
    
    Volgens de Handleiding werpt de staatssecretaris de enkele verplichting om aangerichte schade te vergoeden niet tegen, ook niet indien die schade is veroorzaakt door een misdrijf.
    
    3. In hoger beroep is onbestreden dat [appellant] naar aanleiding van een misdrijf, voor zover thans van belang, een maatregel is opgelegd strekkend tot ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel als bedoeld in artikel 36e van het Wetboek van Strafrecht (hierna: de ontnemingsmaatregel) tot een bedrag van € 11.253,75. [appellant] heeft dit bedrag op 1 oktober 2010 voldaan.
    
    4. De staatssecretaris heeft het verzoek afgewezen omdat ernstige vermoedens bestaan dat [appellant] een gevaar voor de openbare orde vormt, als bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de RWN. Hieraan heeft de staatssecretaris ten grondslag gelegd dat ten tijde van het verzoek en het besluit van 11 februari 2013 de zogeheten rehabilitatietermijn nog niet was verstreken, nu nog geen vier jaren waren verstreken sinds het moment dat [appellant] had voldaan aan de ontnemingsmaatregel. De staatssecretaris heeft zich voorts op het standpunt gesteld dat zich geen zodanig bijzondere omstandigheden voordoen dat aan [appellant], in afwijking van het geldende beleid, het Nederlanderschap moet worden verleend.
    
    5. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat een ontnemingsmaatregel dient te worden aangemerkt als een vermogenssanctie en op één lijn kan worden gesteld met een geldboete. De rechtbank heeft daarbij niet onderkend dat uit hetgeen de Afdeling in de uitspraak van 28 november 2012 in zaak nr. 201201056/1/V6 reeds heeft overwogen volgt dat op grond van de motivering van de staatssecretaris niet kon worden geconcludeerd dat een ontnemingsmaatregel als een vermogenssanctie kan worden beschouwd. Gelet op het gelijke doel van de ontnemings- en de schadevergoedingsmaatregel, te weten het herstel van de rechtmatige toestand, dient een ontnemingsmaatregel als een schadevergoedingsmaatregel te worden aangemerkt. Nu in de Handleiding een schadevergoedingsmaatregel expliciet is uitgesloten van tegenwerping bij een naturalisatieverzoek, zou dit, volgens [appellant], evenzo dienen te gelden voor een ontnemingsmaatregel.
    
    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op zijn betoog dat de staatssecretaris het rechtszekerheidsbeginsel heeft geschonden door de ontnemingsmaatregel aan te merken als een vermogenssanctie in de zin van de Handleiding.
    
    5.1. De Afdeling heeft in voormelde uitspraak van 28 november 2012 overwogen dat niet op voorhand is uitgesloten dat de staatssecretaris, bij het nieuw te nemen besluit op het door [appellant] gemaakte bezwaar, de afwijzing van diens verzoek om verlening van het Nederlanderschap alsnog van een deugdelijke motivering kan voorzien. De enkele omstandigheid dat een ontnemingsmaatregel niet uitdrukkelijk is genoemd in paragraaf 5 van de Handleiding, is onvoldoende om uitgesloten te achten dat de staatssecretaris zijn weigering om [appellant] het Nederlanderschap te verlenen deugdelijk zal kunnen motiveren. Voorts heeft de Afdeling in die uitspraak overwogen dat de staatssecretaris in het nieuw te nemen besluit op bezwaar de gelegenheid heeft nader uiteen te zetten waarom een ontnemingsmaatregel is aan te merken als een vermogenssanctie in de zin van de Handleiding dan wel daarmee, althans voor de toepassing van die Handleiding, op één lijn moet worden gesteld.
    
    5.2. De staatssecretaris heeft zich in het besluit van 11 februari 2013 op het standpunt gesteld dat een door de strafrechter opgelegde ontnemingsmaatregel een ernstig vermoeden doet ontstaan dat de verzoeker een gevaar oplevert voor de openbare orde, als bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a van de RWN, nu het een in het kader van het strafrecht opgelegde maatregel is die rechtstreeks verband houdt met, en het gevolg is, van gepleegde delicten. Volgens de staatssecretaris is dit in lijn met de tekst en de strekking van het beleid, zoals dat is neergelegd in de Handleiding en strekt een ontnemingsmaatregel ertoe het door een misdrijf verkregen voordeel te ontnemen, zodat deze onder ‘sanctionering van een misdrijf of aan de gevolgen daarvan’ valt, zoals bedoeld in paragraaf 5 van de Handleiding. Gelet op het vorenstaande is de ontnemingsmaatregel als een vermogenssanctie aan te merken dan wel daarmee, althans voor de toepassing van de Handleiding, op één lijn te stellen. Dat de ontnemingsmaatregel niet als zodanig is genoemd in de Handleiding, doet daaraan niet af, omdat de opsomming in paragraaf 5 van de Handleiding niet limitatief is, aldus de staatssecretaris. Tot slot kan de ontnemingsmaatregel volgens de staatssecretaris niet als maatregel tot schadevergoeding worden gezien.
    
    5.3. Anders dan thans het geval is, was de ontnemingsmaatregel ten tijde van belang niet uitdrukkelijk in de Handleiding vermeld. In de Handleiding zijn in paragraaf 1 van het onderdeel Toelichting ad artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de RWN de sancties die leiden tot afwijzing van het verzoek om naturalisatie weergegeven. De in deze paragraaf genoemde geldboete, strafbeschikking en transactie zijn vervolgens in paragraaf 5 nader aangeduid als ‘vermogenssancties’. Gezien de uitgebreide en gedetailleerde weergave van dit onderdeel van het beleid in de Handleiding moet in beginsel van de volledigheid daarvan worden uitgegaan. Er is onvoldoende grond om aan te nemen dat de ontnemingsmaatregel niettemin impliciet onder het in de Handleiding vermelde begrip ‘vermogenssancties’ te scharen valt. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de staatssecretaris niet genoegzaam heeft toegelicht dat de ontnemingsmaatregel naar zijn aard wezenlijk verschilt van de krachtens artikel 36f van het Wetboek van Strafrecht opgelegde verplichting aan de benadeelde de hem toegebrachte schade te vergoeden, welke in de Handleiding expliciet is uitgesloten van tegenwerping bij een naturalisatieverzoek. In dat verband is van belang dat uit jurisprudentie van de Hoge Raad (onder meer het arrest van 27 mei 2008 in zaak nr. 02917/06 P (ECLI:NL:HR:2008:BC7961)) volgt dat de ontnemingsmaatregel, net als vorenbedoelde schadevergoedingsmaatregel, een reparatoir karakter heeft.
    
    Het karakter van de ontnemingsmaatregel en de betekenis ervan voor naturalisatieverzoeken zijn derhalve niet zonneklaar. Onder deze omstandigheden biedt, nu de ontnemingsmaatregel ten tijde van belang in de Handleiding voor de toepassing ervan niet uitdrukkelijk als vermogenssanctie was aangemerkt, de door de staatssecretaris gegeven motivering onvoldoende grond om in dit geval de ontnemingsmaatregel aan te merken als vermogenssanctie in de zin van de Handleiding dan wel deze maatregel voor de toepassing daarvan met zodanige sanctie op één lijn te stellen. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
    
    Het betoog slaagt.
    
    6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 11 februari 2013 alsnog gegrond verklaren en dat besluit wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht vernietigen. De staatssecretaris dient een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
    
    7. De staatssecretaris dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 6 augustus 2013 in zaak nr. 13/1094;
    
    III. verklaart het in die zaak ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie van 11 februari 2013, kenmerk 0205-22-8056;
    
    V. veroordeelt de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1948,00 (zegge: negentienhonderdachtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    
    VI. gelast dat de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 399,00 (zegge: driehonderdnegenennegentig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.M. Woestenburg-Bertels, griffier.
    
    w.g. Van der Spoel w.g. Woestenburg-Bertels
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 december 2014
    
    501-800.