ECLI:NL:RVS:2017:1024, Raad van State, 12-04-2017, 201604189/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-04-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 december 2014 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het legaliseren van de splitsing van de woning [locatie 1] te Den Haag in twee woningen.

201604189/1/A1.
    Datum uitspraak: 12 april 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Den Haag,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 22 april 2016 in zaak nr. 15/5508 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van den Haag.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 december 2014 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het legaliseren van de splitsing van de woning [locatie 1] te Den Haag in twee woningen.
    
    Bij besluit van 17 juni 2015 heeft het college het door [belanghebbende] van Nieuwenhuizen daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard. Het college heeft daarbij het primaire besluit herroepen en de omgevingsvergunning alsnog geweigerd.
    
    Bij uitspraak van 22 april 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college en [belanghebbende] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 maart 2017, waar het college, vertegenwoordigd door mr. S.J.C. Hocks, is verschenen. Voorts is [belanghebbende], vertegenwoordigd door mr. T. van der Weijde, rechtsbijstandsverlener te Amsterdam, als partij gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellant] is eigenaar van de woning aan de [locatie 1] te Den Haag. Het gaat om een portiekwoning op de tweede etage van het pand. De woning is bouwkundig gesplitst in twee woningen zonder dat daarvoor de vereiste omgevingsvergunning is verleend. [appellant] heeft op 1 november 2014 een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend ter legalisering van de woningsplitsing. [belanghebbende] is eigenaar van de woning aan de [locatie 2]. Naar aanleiding van het door hem ingediende bezwaar heeft het college besloten de aanvankelijk verleende omgevingsvergunning alsnog te weigeren.
    
    Het geldende bestemmingsplan
    
    2.    Op 25 januari 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Regentesse-/Valkenboskwartier" vastgesteld. In dat plan was aan de woning de bestemming "Wonen" toegekend waarbinnen woningsplitsing onbeperkt was toegestaan. Bij uitspraak van 20 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3114, heeft de Afdeling dit plan, voor zover het de bestemming "Wonen" betreft vernietigd. In de uitspraak van 12 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:405 (tussenuitspraak), heeft de Afdeling daartoe overwogen dat geen aandacht is besteed aan de ruimtelijke gevolgen van woningsplitsing die onbeperkt is toegestaan.
    
        De vernietiging heeft tot gevolg gehad dat voor de woning van [appellant] wordt teruggevallen op het vorige plan. Ten tijde van het bestreden besluit gold daarom het bestemmingsplan "Regentesse-Valkenboskwartier Noord", vastgesteld door de raad bij besluit van 21 mei 1984. In dat plan was aan de woning bestemming "Woondoeleinden", en meer in het bijzonder "Meergezinshuizen (M3G)", toegekend. Binnen die bestemming is splitsing van woningen in beginsel toegestaan. In tabel I bij de voorschriften is opgenomen dat de praktijk bruto vloeroppervlakte van een woning minimaal 45 m² moet bedragen. In artikel 1, onder r, van de voorschriften is ‘praktijk bruto vloeroppervlakte’ gedefinieerd als: de vloeroppervlakte van een woning, waarbij deze oppervlakte, indien de woning deel uitmaakt van een meergezinshuis, vermeerderd wordt met de totale vloeroppervlakte van de gemeenschappelijke ruimten in een meergezinshuis gedeeld door het aantal woningen in een meergezinshuis. Niet in geschil is dat de voorste woning een oppervlakte van 48,5 m² en de achterste woning een oppervlakte van 39,5 m² heeft. De achterste woning voldoet niet aan de minimale oppervlakte van 45 m² zodat het bouwplan in zoverre in strijd met het bestemmingsplan, hetgeen overigens ook niet in geschil is.
    
    Afwijkingsbevoegdheid
    
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college in redelijkheid geen gebruik heeft gemaakt van de bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan. Hij voert aan dat door het college geen deugdelijke belangenafweging is gemaakt. Volgens [appellant] heeft het college niet meegewogen dat met de gesplitste woningen wordt voorzien in een toenemende woningbehoefte. Verder is geen rekening gehouden met de financiële schade die hij zal lijden door ontbinding van de lopende huurovereenkomsten met de huurders van de gesplitste woningen.
    
    3.1.    Artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo luidt: Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
    
    [...];
    
    de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, [...], tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
    
    [...]."
    
    3.2.    Artikel 2.12, eerste lid, luidt: "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    
    [...],
    
    2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    
    [...]."
    
    3.3.    Artikel 4 van Bijlage II bij het Bor luidt: "Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    
    [...];
    
    9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, [...];
    
    [...]."
    
    3.4.    Niet is in geschil dat het bouwplan niet leidt tot een vergroting van het bebouwde oppervlak. Het college was dus op grond van artikel 4, negende lid, van Bijlage II bij het Bor bevoegd om af te wijken van het bestemmingsplan en omgevingsvergunning te verlenen voor de woningsplitsing. Het college heeft in de beslissing op bezwaar bij nader inzien geen gebruik willen maken van deze bevoegdheid en heeft daartoe de motivering van de Adviescommissie bezwaarschriften (hierna: de bezwaaradviescommissie) tot de zijne gemaakt.
    
    3.5.    De beslissing om al dan niet een omgevingsvergunning te verlenen voor een bouwplan dat in strijd is met het bestemmingsplan, is een bevoegdheid van het college. De rechter toetst of het college in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
    
    3.6.    De bezwaaradviescommissie heeft als richtsnoer voor het toetsingskader voor het bouwplan aansluiting gezocht bij een document van het college van 21 april 2015 inzake de nieuwe Huisvestingsverordening 2015-2019, die nadien op 1 oktober is vastgesteld. In de Huisvestingsverordening is het gebied Regentesse-/Valkenboskwartier aangewezen als kwetsbaar gebied waarvoor op grond van artikel 38 geldt dat een vergunning op grond van de Huisvestingswet kan worden geweigerd wanneer bij woningsplitsing woonruimten met een woonoppervlakte kleiner dan 40 m² ontstaan. In de Huisvestingsverordening wordt ‘woonoppervlakte’ gedefinieerd als ‘het totaal van de oppervlakten van de vertrekken woonkamer, keuken, badkamer/doucheruimte, slaapkamer(s), zolderkamer indien bereikbaar via vaste trap en met ruime mate van daglichtaanwezigheid. Overige ruimtes kelder, bijkeuken, wasruimte, bergruimte/schuur, ingebouwde kasten groter dan 2 m², garage, zolder niet zijnde vertrek en verkeersruimten worden niet meegeteld’.
    
        In de toelichting bij artikel 38 van de Huisvestingsverordening staat dat de nieuwe Huisvestingswet 2014, die de grondslag biedt voor de Huisvestingsverordening, de mogelijkheid heeft geopend om bouwkundige splitsing aan een vergunning te binden. De wetgever heeft dit instrument geïntroduceerd voor met name gebieden, waarin woningen gemiddeld al klein zijn. Met het instrument kan verdere opdeling ervan worden tegengegaan. Het legitieme doel van deze regulering is in overeenstemming met het algemeen belang, namelijk het tegengaan van negatieve effecten die woningvorming in bepaalde wijken heeft op de woningvoorraad en de druk op de openbare ruimte en het bevorderen van de inkomensdiversiteit en de leefbaarheid van de buurt, aldus de toelichting bij de Huisvestingsverordening.
    
        De bezwaaradviescommissie heeft gelet op het bepaalde in de Huisvestingsverordening over woningsplitsing geadviseerd tot weigering van de omgevingsvergunning.
    
    3.7.    Gelet op het bepaalde in de Huisvestingsverordening en de toelichting daarbij, acht de Afdeling het uitgangspunt van het college om in kwetsbare gebieden zoals het Regentesse-/Valkenboskwartier in beginsel geen woningen met een oppervlakte kleiner dan 40 m² toe te staan, niet onredelijk. Het college heeft gelet hierop de omgevingsvergunning in redelijkheid kunnen weigeren, nu het bouwplan niet aan deze minimale oppervlakte voldoet. Vaststaat immers dat de achterste gesplitste woning een oppervlakte heeft van 39,5 m². Het college heeft daarbij bovendien mogen betrekken dat bij de berekening van de oppervlakte van 39,5 m² van de achterste woning rekening is gehouden met gezamenlijke ruimtes zoals het trappenhuis en de entree van de woning, terwijl bij het bepalen van de oppervlakte van een woonruimte in de Huisvestingsverordening dergelijke ruimtes niet mogen worden meegenomen. De woonoppervlakte als bedoeld in de Huisvestingsverordening van de achterste woning valt daarom een stuk kleiner uit dan 39,5 m².
    
        In de omstandigheid dat het bouwplan voorziet in een toenemende woningbehoefte heeft het college verder in redelijkheid geen aanleiding hoeven zien om de omgevingsvergunning te verlenen. Nog daargelaten dat [appellant] niet heeft onderbouwd dat een behoefte bestaat aan woningen van deze omvang, heeft het college in redelijkheid doorslaggevend gewicht mogen toekennen aan het belang bij de bescherming van kwetsbare gebieden door woningen kleiner dan 40 m² in die gebieden niet toe te staan. Voorts is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat [appellant] zelf het risico heeft genomen om de woning te splitsen zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning, zodat eventuele schade voor zijn eigen risico komt.
    
        Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college de omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen weigeren. Het betoog faalt.
    
    Vertrouwensbeginsel
    
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat het college heeft gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel. Volgens [appellant] was het college al lange tijd bekend met de woningsplitsing en is deze situatie gedoogd. Voorts is door het college gelegenheid gegeven om een omgevingsvergunning aan te vragen teneinde de situatie te legaliseren. Volgens [appellant] is hierdoor het vertrouwen gewekt dat de omgevingsvergunning zou worden verleend. Bovendien was de vergunning in eerste instantie verleend.
    
    4.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig is dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Hiervan is niet gebleken. Dat het college bekend was met de illegale woningsplitsing en dat deze situatie lange tijd is gedoogd, is door [appellant] niet aannemelijk gemaakt. De omstandigheid dat [appellant] in de gelegenheid is gesteld om een aanvraag om een omgevingsververgunning aan te vragen, betekent voorts niet dat het college heeft toegezegd dat de omgevingsvergunning ook daadwerkelijk verleend zou worden. Evenmin kon uit de omstandigheid dat de omgevingsvergunning in eerste instantie was verleend een rechtens te honoreren verwachting worden ontleend. Ingevolge artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht vindt op de grondslag van het bezwaar immers een volledige heroverweging plaats, hetgeen er toe kan leiden dat bij de beslissing op bezwaar anders op de aanvraag wordt beslist. De rechtbank heeft terecht overwogen dat een andere opvatting een miskenning van de bedoeling van de bezwaarprocedure is.
    
        Gelet op het voorgaande is de rechtbank terecht tot het oordeel gekomen dat het college niet heeft gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel. Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. N.S.J. Koeman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C.A. Blankenstein, griffier.
    
    w.g. Koeman    w.g. Blankenstein
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 12 april 2017
    
    821.