ECLI:NL:RVS:2018:1947, Raad van State, 13-06-2018, 201608287/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-06-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 februari 2016 heeft de burgemeester de aanvraag van [wederpartij] om verlening van een vergunning op grond van de Drank- en Horecawet (hierna: DHW) voor de uitoefening van een horecabedrijf aan [locatie 1] te Leiden, afgewezen.

201608287/1/A3.
    Datum uitspraak: 13 juni 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de burgemeester van Leiden,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag (hierna: de rechtbank) van 22 september 2016 in zaken nrs. 16/6645 en 16/6647 in het geding tussen:
    
    [wederpartij], handelend onder de naam [café],
    
    en
    
    de burgemeester van Leiden.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 29 februari 2016 heeft de burgemeester de aanvraag van [wederpartij] om verlening van een vergunning op grond van de Drank- en Horecawet (hierna: DHW) voor de uitoefening van een horecabedrijf aan [locatie 1] te Leiden, afgewezen.
    
    Bij besluit van 15 augustus 2016 heeft de burgemeester het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 22 september 2016 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het bestreden besluit vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld.
    
    De burgemeester heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 maart 2018, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. M.E. Atkins en mr. J. van Doorn, en [wederpartij], bijgestaan door [gemachtigde], zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Wet- en regelgeving
    
    1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    
    Inleiding
    
    2.    [wederpartij] heeft op 15 november 2012 een aanvraag om een DHW-vergunning ingediend voor de het bestaande horecabedrijf aan [locatie 1]. Op 16 januari 2015 is [wederpartij] verzocht om het bibob-vragenformulier in te vullen en binnen twee weken te retourneren. Omdat [wederpartij] heeft nagelaten het bibob-vragenformulier in te vullen, heeft het Landelijk Bureau Bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: het Bureau) geen advies uitgebracht. Uit stukken die vervolgens op 20 augustus 2015 zijn overgelegd, heeft de burgemeester afgeleid dat het ingevulde bibob-vragenformulier, in ieder geval wat betreft een openbare schuld/lening, niet volledig (en naar waarheid) was ingevuld. Na het bieden van een herstelmogelijkheid is opnieuw geoordeeld dat de informatieverschaffing onvolledig was. Volgens de burgemeester ontbraken nog huurovereenkomsten tussen [wederpartij] en de huurders van het pand [locatie 2], een overeenkomst van geldlening met [persoon] en een nadere onderbouwing van de middelen van bestaan van [wederpartij]. Omdat naar het oordeel van de burgemeester een ernstig gevaar bestaat dat de DHW-vergunning mede zal worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten, of strafbare feiten te plegen, heeft hij de aanvraag afgewezen op grond van artikel 27, derde lid, van de DHW, gelezen in samenhang met de artikelen 3 en 4 van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: Wet bibob) .
    
        Bij het besluit op bezwaar heeft de burgemeester de grondslag van de weigering aangepast. Hetgeen [wederpartij] bij de hoorzitting van de Regionale Commissie bezwaarschriften (hierna: de bezwarencommissie) op 27 mei 2016 heeft verklaard over de financiering van de onderneming, stemde namelijk niet overeen met zijn verklaringen daaromtrent op het ingevulde bibob-formulier. Uit het verhandelde bij die hoorzitting is de burgemeester gebleken dat [wederpartij] financieel wordt ondersteund door familie en vrienden, terwijl op het bibob-formulier was vermeld dat hij de onderneming financiert met € 14.000,- aan eigen vermogen en opbrengsten uit huurpenningen van kamerverhuur op het adres [locatie 2] te Leiden. Bij het in beroep bestreden besluit heeft de burgemeester het besluit tot weigering van de door [wederpartij] gevraagde vergunning gehandhaafd op grond van artikel 27, eerste lid, aanhef en onder b, van de DHW.
    
    Aangevallen uitspraak
    
    3.    De rechtbank heeft geoordeeld dat deze weigeringsgrond in dit geval niet aan het weigeringsbesluit ten grondslag mocht worden gelegd. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat de desbetreffende bepaling alleen ziet op de op het aanvraagformulier verzochte informatie. De burgemeester heeft op het aanvraagformulier alleen gegevens gevraagd over wie de leidinggevende zal zijn, over de tot de inrichting behorende horecalokaliteiten, de aanwezigheid van een verklaring omtrent sociale hygiëne en de openingstijden. De door [wederpartij] verstrekte informatie in het kader van een onderzoek op grond van de Wet bibob betreft volgens de rechtbank geen informatie waarom op het aanvraagformulier is verzocht. Volgens de rechtbank voorziet artikel 27, derde lid, van de DHW erin dat een vergunning gelet op de antwoorden op het bibob-formulier kan worden geweigerd. De rechtbank heeft gelet op het voorgaande het in beroep bestreden besluit vernietigd en overwogen dat de burgemeester een nieuw besluit moet nemen op het bezwaar van [wederpartij].
    
    Hoger beroep
    
    4.    De burgemeester kan zich niet met het oordeel van de rechtbank verenigen. Hij voert aan dat de informatie in het kader van de Wet bibob wordt opgevraagd ter aanvulling van de aanvraag om DHW-vergunning. Onjuiste financiële gegevens kunnen volgens de burgemeester een grondslag zijn voor toepassing van artikel 27, eerste lid, aanhef en onder b, van de DHW. Financiële gegevens kunnen daarnaast relevant zijn bij de beoordeling van slecht levensgedrag, hetgeen een reguliere weigeringsgrond is. De rechtbank lijkt te veronderstellen dat de weigeringsgronden in het eerste en het derde lid van artikel 27 van de DHW elkaar zouden uitsluiten. Dat is onjuist, aldus de burgemeester. Ter ondersteuning van zijn betoog dat het begrip ‘aanvraag’ ruimer moet worden opgevat, heeft de burgemeester ter zitting gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 7 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:407.
    
    4.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de burgemeester de omstandigheid dat de feitelijke toestand niet met het in het bibob-vragenformulier vermelde in overeenstemming zou zijn, niet aan de weigering van de DHW-vergunning ten grondslag mocht leggen. In dit verband is van belang dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de zinsnede ‘met het in de aanvrage vermelde’ in artikel 27, eerste lid, aanhef en onder b, van de DHW slechts betrekking heeft op de informatie waarom is verzocht in het DHW-aanvraagformulier. Datgene waarnaar gevraagd wordt in het vragenformulier als bedoeld in artikel 30 van de Wet bibob dat [wederpartij] op verzoek van de burgemeester heeft ingevuld, is niet te duiden als dergelijke informatie. In de uitspraak van 7 februari 2018 ziet de Afdeling geen aanleiding voor een ander oordeel. Uit die uitspraak volgt dat de burgemeester om andere gegevens dan opgenomen in de Regeling aanvraaggegevens en formulieren Drank- en Horecawet 2013 mag verzoeken, onder meer om te kunnen beoordelen of de DHW-vergunning moet worden geweigerd gelet op artikel 3, eerste lid, van de Wet bibob, in samenhang bezien met artikel 27, derde lid, van de DHW. Dat de burgemeester op grond van artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) de aanvrager kan verzoeken de gegevens aan te vullen om de DHW-aanvraag te kunnen beoordelen - zoals is gebeurd in de situatie die aan de orde was in de genoemde uitspraak - betekent niet dat de in het kader van de Wet bibob nog benodigde financiële gegevens deel uitmaken van het verzochte in het DHW-aanvraagformulier.
    
        Nu in het aanvraagformulier Model A in de bijlage bij de ten tijde van de aanvraag van kracht zijnde Regeling aanvraaggegevens en formulieren Drank- en Horecawet niet is verzocht om financiële gegevens, is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de burgemeester ten onrechte artikel 27, eerste lid, aanhef en onder b, van de DHW aan de weigering ten grondslag heeft gelegd.
    
        Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    5.1.    Dit betekent dat de burgemeester, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, nu hij dit tot op heden nog niet heeft gedaan, opnieuw op het bezwaar van [wederpartij] dient te beslissen. In verband daarmee overweegt de Afdeling - onder verwijzing naar uitspraken van 23 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2977, en van 20 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2556 - dat artikel 4 van de Wet bibob in een geval als dit niet van toepassing is. Dat artikel ziet uitsluitend op de intrekking van een beschikking en niet op onderzoek met het oog op een te nemen beschikking op een aanvraag om een DHW-vergunning, hetgeen de bezwarencommissie in haar advies van 20 juni 2016 overigens heeft onderkend. Tussen partijen is voorts niet in geschil dat artikel 4:5, vierde lid van de Awb niet meer kan worden toegepast. De burgemeester dient derhalve op basis van de beschikbare informatie te beoordelen of hij op grond van artikel 3 van de Wet bibob in samenhang bezien met artikel 27, derde lid, van de DHW, de DHW-vergunning wil weigeren, of dat hij die vergunning op grond van artikel 28 van de DHW wil verlenen.
    
    Proceskosten
    
    6.    De burgemeester dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II.    veroordeelt de burgemeester van Leiden tot vergoeding van bij [wederpartij], handelend onder de naam [café], in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    III.    bepaalt dat van de burgemeester van Leiden een griffierecht van € 503,00 (zegge: vijfhonderddrie euro) wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.E.E. Konings, griffier.
    
    w.g. Borman    w.g. Konings
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 13 juni 2018
    
    612.  BIJLAGE | Wettelijk kader
    
    Algemene wet bestuursrecht
    
    Artikel 4:2
    
    1. De aanvraag wordt ondertekend en bevat ten minste:
    
    a. de naam en het adres van de aanvrager;
    b. de dagtekening;
    c. een aanduiding van de beschikking die wordt gevraagd.
    
    2. De aanvrager verschaft voorts de gegevens en bescheiden die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen.
    
    Artikel 4:5
    
    1. Het bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien:
    
    […]
    
    c. de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking, mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen.
    
    […]
    
    4. Een besluit om de aanvraag niet te behandelen wordt aan de aanvrager bekendgemaakt binnen vier weken nadat de aanvraag is aangevuld of nadat de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken.
    
    Drank- en Horecawet
    
    Artikel 3
    
    1. Het is verboden zonder daartoe strekkende vergunning van de burgemeester het horecabedrijf of slijtersbedrijf uit te oefenen.
    
    [...].
    
    Artikel 26
    
    1 Een aanvraag om een vergunning als bedoeld in artikel 3 wordt gesteld op een formulier of een elektronische informatiedrager, die bij regeling van Onze Minister worden vastgesteld.
    
    2 […]
    
    3 Bij regeling van Onze Minister kunnen ten aanzien van het formulier, bedoeld in het tweede lid, nadere regels worden gesteld.
    
    Artikel 27
    
    1 Een vergunning wordt geweigerd indien:
    
    a. […]
    b. redelijkerwijs moet worden aangenomen, dat de feitelijke toestand niet met het in de aanvrage vermelde in overeenstemming zal zijn;
    c. […]
    d. […]
    
    2 […]
    
    3 Een vergunning kan worden geweigerd in het geval en onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 3 van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur.
    
    4 Voordat toepassing wordt gegeven aan het derde lid, kan het Bureau bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur, bedoeld in artikel 8 van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur, om een advies als bedoeld in artikel 9 van die wet worden gevraagd.
    
    Artikel 28
    
    Een vergunning wordt verleend, indien geen der in artikel 27 bedoelde weigeringsgronden aanwezig is.
    
    Regeling aanvraaggegevens en formulieren Drank- en Horecawet
    
    Artikel 2
    
    1 Een aanvraag tot het verlenen van een vergunning als bedoeld in artikel 3 of een ontheffing als bedoeld in artikel 35 van de wet, geschiedt door indiening van een volledig ingevuld formulier, dat overeen komt met het daartoe in het tweede lid aangewezen model, dat is opgenomen in de bijlage bij deze regeling, een en ander vergezeld van
    
    a. de gevraagde bewijsstukken kennis en inzicht sociale hygiëne, zoals bedoeld in artikel 1, onderdeel a, van de Regeling bewijsstukken sociale hygiëne Drank- en Horecawet;
    b. de andere gevraagde bescheiden, danwel vergelijkbare bescheiden uit een andere lidstaat van de Europese Unie dan wel een staat, niet zijnde een lidstaat van de Europese Unie, die partij is bij een daartoe strekkend of mede daartoe strekkend Verdrag dat Nederland bindt.
    
    2 Aangewezen wordt als model voor de aanvraag tot verlenen van:
    
    a. een vergunning tot het uitoefenen van het horecabedrijf of het slijtersbedrijf door natuurlijk personen of rechtspersonen, met uitzondering van rechtspersonen die zich richten op activiteiten van recreatieve, sportieve, sociaal-culturele, educatieve, levensbeschouwelijke of godsdienstige aard, niet zijnde een naamloze vennootschap of besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid ... Model A met bijlage
    
    b. […]
    c. […]
    
    Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur
    
    Artikel 3
    
    1 Voorzover bestuursorganen bij of krachtens de wet daartoe de bevoegdheid hebben gekregen, kunnen zij weigeren een aangevraagde beschikking te geven dan wel een gegeven beschikking intrekken, indien ernstig gevaar bestaat dat de beschikking mede zal worden gebruikt om:
    
    a. uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten, of
    
    b. strafbare feiten te plegen.
    
    2 Voorzover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onderdeel a, betreft, wordt de mate van het gevaar vastgesteld op basis van:
    
    a. feiten en omstandigheden die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten als bedoeld in het eerste lid, onderdeel a,
    b. ingeval van vermoeden de ernst daarvan,
    c. de aard van de relatie en
    d. de grootte van de verkregen of te verkrijgen voordelen.
    
    3 Voorzover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onderdeel b, betreft, wordt de mate van het gevaar vastgesteld op basis van:
    
    a. feiten en omstandigheden die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten die zijn gepleegd bij activiteiten die overeenkomen of samenhangen met activiteiten waarvoor de beschikking wordt aangevraagd dan wel is gegeven,
    b. ingeval van vermoeden de ernst daarvan,
    c. de aard van de relatie en
    d. het aantal van de gepleegde strafbare feiten.
    
    4 […]
    
    5 De weigering dan wel intrekking, bedoeld in het eerste lid, vindt slechts plaats indien deze evenredig is met:
    
    a. de mate van het gevaar en
    b. voorzover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, betreft, de ernst van de strafbare feiten.
    
    6 Eenzelfde bevoegdheid tot weigering dan wel intrekking als bedoeld in het eerste lid hebben bestuursorganen, indien feiten en omstandigheden erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat ter verkrijging van de aangevraagde dan wel gegeven beschikking een strafbaar feit is gepleegd. De weigering dan wel intrekking vindt slechts plaats, indien deze tenminste evenredig is met, ingeval van vermoedens, de ernst daarvan en met de ernst van het strafbare feit.
    
    7 […]
    
    8 […]
    
    Artikel 4
    
    1 Indien toepassing wordt gegeven aan artikel 30, derde lid, wordt de weigering van de betrokkene, niet zijnde de natuurlijke persoon of rechtspersoon aan wie een overheidsopdracht is gegund, de onderaannemer of de natuurlijke persoon of rechtspersoon met wie een vastgoedtransactie is aangegaan, om een formulier als bedoeld in artikel 30, vijfde lid, volledig in te vullen, aangemerkt als ernstig gevaar als bedoeld in artikel 3, eerste lid.
    
    2 Het eerste lid is van overeenkomstige toepassing, indien de betrokkene, niet zijnde de gegadigde, de natuurlijke persoon of rechtspersoon aan wie een overheidsopdracht is gegund, de onderaannemer of de natuurlijke persoon of rechtspersoon met wie een vastgoedtransactie is aangegaan, weigert aanvullende gegevens te verschaffen in het geval, bedoeld in artikel 12, vierde lid.
    
    Artikel 12
    
    1 Het Bureau verzamelt en analyseert persoonsgegevens uitsluitend ten behoeve van het advies.
    
    2 Het verzamelen van persoonsgegevens wordt beperkt tot:
    
    a. persoonsgegevens uit openbare registers,
    b. persoonsgegevens die overeenkomstig artikel 8, aanhef en onderdeel e, van de Wet bescherming persoonsgegevens zijn verkregen, en
    c. persoonsgegevens die op grond van de artikelen 13, 27 of 27a zijn verstrekt.
    
    3 […]
    
    4 In afwijking van het tweede lid kan het Bureau in het geval dat het door de betrokkene ingevulde formulier, bedoeld in artikel 30, onvoldoende informatie verschaft voor het onderzoek ten behoeve van het advies, dan wel de gegevens die door middel van dat formulier en uit de verschillende bestanden of registraties zijn verkregen niet gelijkluidend zijn, de betrokkene verzoeken om nadere gegevens over:
    
    […]
    
    e. de wijze van financiering.
    
    Artikel 30
    
    1 De betrokkene verschaft het bestuursorgaan of de rechtspersoon met een overheidstaak de gegevens en bescheiden om deze in staat te stellen bij de aanvraag van een beschikking, de gunning van een overheidsopdracht, de acceptatie als onderaannemer of het aangaan van een vastgoedtransactie onderzoek te verrichten naar:
    
    a. feiten en omstandigheden als bedoeld in artikel 3, tweede, derde en zesde lid, en artikel 9, tweede lid, onderdelen a en b en derde lid;
    b. aspecten als bedoeld in artikel 9, tweede lid, onderdelen c en d.
    
    2 De in het eerste lid bedoelde gegevens omvatten in ieder geval:
    
    […]
    
    h. de wijze van financiering.
    
    3 De betrokkene verschaft het bestuursorgaan of de rechtspersoon met een overheidstaak tevens de gegevens en bescheiden, indien onderzoek wordt gedaan met het oog op een beslissing ter zake van de intrekking van een beschikking, onderscheidenlijk de ontbinding van een overeenkomst inzake een overheidsopdracht dan wel de opschorting of ontbinding van een overeenkomst of de beëindiging van een rechtshandeling inzake een vastgoedtransactie.
    
    4 Teneinde het Bureau in staat te stellen onderzoek te verrichten als bedoeld in deze wet, zendt het bestuursorgaan dat of de rechtspersoon met een overheidstaak die het Bureau om advies verzoekt, de door de betrokkene verstrekte gegevens en bescheiden, tezamen met de bevindingen van het eigen onderzoek, toe aan het Bureau.
    
    5 Bij ministeriële regeling worden een of meer formulieren vastgesteld voor het verstrekken van de in het eerste en derde lid bedoelde gegevens en bescheiden alsmede voor de bevindingen van het eigen onderzoek.
    
    6 […]