ECLI:NL:RVS:2019:1822, Raad van State, 05-06-2019, 201803969/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-06-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 augustus 2016 heeft de NZa het verzoek van [appellant] om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) gedeeltelijk toegewezen en gedeeltelijk afgewezen.

201803969/1/A3.
    Datum uitspraak: 5 juni 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 26 april 2018 in zaak nr. 17/465 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de Nederlandse Zorgautoriteit (hierna: de NZa).
    Procesverloop
    Bij besluit van 15 augustus 2016 heeft de NZa het verzoek van [appellant] om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) gedeeltelijk toegewezen en gedeeltelijk afgewezen.
    Bij besluit van 19 december 2016 heeft de NZa het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond en voor het overige ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 26 april 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    [appellant] heeft de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
    De NZa heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 april 2019, waar [appellant], en de NZa, vertegenwoordigd door mr. A.B.J. Keijzer, mr. A. Zelle en mr. M. van Eckeveld, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    De NZa stelt prestaties en tarieven vast voor gereguleerde zorgsectoren, zoals de mondsector. In 2013 heeft de NZa een kostenonderzoek laten uitvoeren in de mondzorgsector. Op basis van de resultaten van het kostenonderzoek heeft de NZa de tarieven in de mondzorgsector per 1 juli 2015 aangepast. Tandartsen zijn gebonden aan de tarieven die de NZa voor de mondzorgsector heeft vastgesteld. [appellant] stelt dat het kostenonderzoek ondeugdelijk is geweest en dat als gevolg daarvan de tarieven te laag zijn vastgesteld. Hij schat in dat hij hierdoor veel schade heeft geleden.
    1.1.    [appellant] heeft de NZa verzocht om informatie over het kostenonderzoek. Hij heeft verzocht om alle documenten die zijn uitgewisseld tussen de NZa en onderzoeksbureau Deloitte rondom het onderzoeksrapport en de tariefberekening naar aanleiding van dit rapport, voor zover het gaat om de onderwerpen berekeningen van gemiddelden en meenemen van extremen (in de populatie). De NZa heeft het verzoek van [appellant] bij de besluiten van 15 augustus 2016 en 19 december 2016 gedeeltelijk toegewezen. In de bij het besluit gevoegde inventarislijst is aangegeven op welke documenten het verzoek betrekking heeft en of deze volledig, gedeeltelijk of niet openbaar worden gemaakt. Indien een document niet (volledig) openbaar is gemaakt, is in deze lijst aangegeven op welke gronden de weigering is gebaseerd. In een groot aantal documenten zijn namen en tot personen herleidbare gegevens onleesbaar gemaakt met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob. Daarnaast heeft de NZa op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob de verstrekking van informatie geweigerd uit documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad, voor zover daarin persoonlijke beleidsopvattingen waren vermeld. De NZa heeft de verstrekking van een lijst met praktijken en hun kenmerken (document nummer 82) geweigerd op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob, omdat het om bedrijfs- en fabricagegegevens gaat.
    De aangevallen uitspraak
    2.    De rechtbank heeft overwogen dat [appellant] niet bestrijdt dat de (deels) geweigerde documenten zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad, dat de documenten persoonlijke beleidsopvattingen en persoonsgegevens bevatten en dat openbaarmaking daarom door de NZa is geweigerd. [appellant] stelt echter dat de weigeringsgronden van de Wob niet mogen worden ingeroepen om de privacy van fraudeurs - zoals in zijn ogen Deloitte en/of de NZa - of hun intern beraad te beschermen. De rechtbank heeft geoordeeld dat [appellant] niet in die stelling kan worden gevolgd. Noch uit de Wob noch uit enige andere rechtsregel volgt dat in de door [appellant] genoemde gevallen de weigeringsgronden van de Wob niet mogen worden toegepast. De enkele stelling dat aan ‘fraudeurs’, zoals [appellant] Deloitte en/of NZa betitelt, geen bescherming op grond van de Wob toekomt, vindt dan ook geen enkele steun in het recht. De rechtbank heeft geoordeeld dat hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, niet kan leiden tot aantasting van het besluit van de NZa.
    Hoger beroep
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de NZa geen beroep kan doen op de weigeringsgrond van artikel 11, eerste lid, van de Wob over intern beraad, omdat de NZa geen beleid opstelt maar alleen orders uitvoert. Over de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob voert hij aan dat de NZa de domeinnamen had moeten weergeven. Dan was bij e-mails zichtbaar geweest van welke organisatie de e-mail afkomstig is. [appellant] betoogt dat de weigeringsgronden niet mogen worden gebruikt als vrijbrief om een fraude-overleg geheim te houden. Het lijkt er volgens [appellant] op dat de rechtbank de fraude heeft gerelativeerd. [appellant] betoogt daarnaast dat onvoldoende is gemotiveerd dat het belang om de documenten geheim te houden zwaarder weegt dan het algemeen belang en zijn persoonlijke belang bij openbaarmaking van de documenten. Hij vraagt zich af of de belangen van de NZa echt geschaad worden als de door hem vermoede fraude openbaar wordt gemaakt.
    Oordeel van de Afdeling
    4.    Artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob bepaalt:
    In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid.
        Artikel 1, eerste lid, aanhef en onder f, bepaalt:  In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten;
        Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, bepaalt:
    Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen: de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
        Artikel 11, eerste lid, bepaalt:
    In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
    4.1.    De NZa heeft aangevoerd dat [appellant] de betogen over de persoonlijke beleidsopvattingen en de zichtbaarheid van de domeinnaam voor het eerst in hoger beroep heeft aangevoerd en dat deze daarom buiten beschouwing moet worden gelaten. De Afdeling volgt de NZa daarin niet. De betogen zijn een nadere onderbouwing van de al bij de rechtbank aangevoerde beroepsgronden dat de NZa openbaarmaking van de documenten en passages daaruit niet heeft mogen weigeren op grond van artikel 11, eerste lid, en artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob.
    4.2.    Dat de documenten en passages waarvan openbaarmaking is geweigerd op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob opgesteld zijn voor intern beraad, wordt niet door [appellant] betwist. Hij stelt zich evenwel op het standpunt dat deze documenten geen persoonlijke beleidsopvattingen kunnen bevatten omdat de NZa geen beleid maakt. De Afdeling volgt hem daarin niet. Artikel 1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wob definieert een persoonlijke beleidsopvatting als een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten. De term ‘beleid’ in het woord beleidsopvatting heeft dus een bredere betekenis dan waar [appellant] van uitgaat. Voor het doen van een beroep op de in artikel 11, eerste lid, opgenomen weigeringsgrond is dus niet vereist dat de opvatting betrekking heeft op het beleid dat door de NZa is opgesteld.
    4.3.    Met het betoog over de zichtbaarheid van de domeinnamen gaat [appellant] eraan voorbij dat de NZa in het besluit van 19 december 2016 heeft besloten om in de verstrekte e-mails de informatie na het @-teken openbaar te maken. Hierdoor zijn de organisaties achter de afzenders en geadresseerden van deze e-mails te zien.
    4.4.    [appellant] voert voorts ten onrechte aan dat de rechtbank de volgens hem gepleegde fraude lijkt te hebben gerelativeerd. De rechtbank heeft in haar uitspraak geen oordeel gegeven over de vraag of de NZa frauduleus heeft gehandeld. Zij heeft alleen geoordeeld dat nergens is bepaald dat de weigeringsgronden van artikel 11, eerste lid, en artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob geen toepassing kunnen vinden bij documenten die blijk geven van verondersteld frauduleus handelen. De Afdeling volgt de rechtbank in dit oordeel. Bij de weigeringsgrond van artikel 11, eerste lid, van de Wob gaat het erom of een document is opgesteld voor intern beraad en zo ja, of daarin persoonlijke beleidsopvattingen staan. Bij de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob gaat het erom of het belang van de openbaarmaking opweegt tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.
    4.5.    De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennis genomen van de documenten en de passages daaruit waarvan de NZa openbaarmaking heeft geweigerd. Zij heeft vastgesteld dat de NZa in de documenten die zijn opgesteld voor intern beraad, niet méér heeft weggelakt dan de persoonlijke beleidsopvattingen. De NZa heeft hiermee in overeenstemming met artikel 11, eerste lid, van de Wob gehandeld. Zij heeft aan het weglakken van deze passages terecht de weigeringsgrond van artikel 11, eerste lid, van de Wob ten grondslag gelegd. De Afdeling heeft voorts vastgesteld dat bij de passages die de NZa heeft geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob, de persoonlijke levenssfeer in geding is. De NZa heeft zich naar het oordeel van de Afdeling op het standpunt mogen stellen dat de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer in die gevallen zwaarder weegt dat het algemeen belang van openbaarmaking, dat parallel loopt aan het belang van [appellant] daarbij. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de NZa deze passages op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob mogen weigeren.
    5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. A. Kuijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.A. Binnema, griffier.
    w.g. Van der Beek-Gillessen
    voorzitter   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 5 juni 2019
    589.