ECLI:NL:RVS:2015:1390, Raad van State, 29-04-2015, 201405555/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-04-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 12 juli 2013 heeft de staatssecretaris de Stichting Nederlands Onderwijs in het Buitenland (hierna: NOB) geïnformeerd over zijn voornemen om met ingang van 1 januari 2014 een korting toe te passen op de subsidie voor 2014 en verder.

201405555/1/A2.
    Datum uitspraak: 29 april 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 28 mei 2014 in zaak nr. 14/608 in het geding tussen:
    
    de medezeggenschapsraad van de Nederlandse afdeling van het Lycée International Saint-Germain-en-Laye (hierna: de medezeggenschapsraad)
    
    en
    
    de staatssecretaris.
    
    Procesverloop
    
    Bij brief van 12 juli 2013 heeft de staatssecretaris de Stichting Nederlands Onderwijs in het Buitenland (hierna: NOB) geïnformeerd over zijn voornemen om met ingang van 1 januari 2014 een korting toe te passen op de subsidie voor 2014 en verder.
    
    Bij besluit van 11 december 2013 heeft de staatssecretaris het door de medezeggenschapsraad daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    
    Bij uitspraak van 28 mei 2014 heeft de rechtbank het door de medezeggenschapsraad daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 11 december 2013 vernietigd en de staatssecretaris opgedragen om binnen zes weken een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van haar uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
    
    Bij besluit van 28 juli 2014 heeft de staatssecretaris, ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank, het bezwaar van de medezeggenschapsraad tegen het besluit van 12 juli 2013 ongegrond verklaard.
    
    De medezeggenschapsraad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De medezeggenschapsraad heeft gronden aangevoerd tegen het besluit van 28 juli 2014.
    
    De staatssecretaris heeft een nadere reactie ingediend.
    
    De medezeggenschapsraad heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 maart 2015, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. D.W. Mulder, werkzaam bij het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, en de medezeggenschapsraad, vertegenwoordigd door mr. S.E.H. van Thoor, advocaat te Haarlem, vergezeld door drs. B.S.H. Beishuizen, M. Frippiat, F. Bosch, C.F.M. van Zweeden en H. Lub-Lucieer, zijn verschenen. Voorts is ter zitting NOB, vertegenwoordigd door drs. D. van den Berg en dr. C. Peters, beiden werkzaam bij NOB, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Wet overige OCenW-subsidies verstrekt de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap slechts subsidie op grond van een algemene maatregel van bestuur of een ministeriële regeling.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Regeling Stichting Nederlands Onderwijs in het Buitenland (hierna: de Regeling), zoals die luidde ten zijde van belang, verstrekt de minister subsidie aan NOB ten behoeve van het, onder de in deze regeling opgenomen voorwaarden, uitoefenen van het beheer van door de overheid geheel of gedeeltelijk gesubsidieerde activiteiten en voorzieningen van Nederlands onderwijs in het buitenland. Daarbij worden de volgende hoofdtaken onderscheiden:
    
    a. (…);
    
    b. overige activiteiten ten aanzien van specifieke instellingen als bedoeld in de artikelen 14 tot en met 17 (…);
    
    c. (…).
    
    Ingevolge artikel 14 voert NOB, met uitzondering van de werkgeverstaken, als bedoeld in artikel 17, eerste lid, het bevoegd gezag over de Nederlands(talig)e afdeling van het Lycée International te Saint-Germain-en-Laye met inachtneming van hetgeen is bepaald:
    
    a. in regelingen tussen de Staat der Nederlanden en de Franse Staat,
    
    b. met betrekking tot de rol van de toezichthouders bij het vaststellen van het schoolplan en de daarop gebaseerde schoolgids, alsmede de rol van deze toezichthouders bij aanstelling en ontslag van personeel als beschreven in artikel 17, derde lid.
    
    Ingevolge artikel 17, eerste lid, treedt NOB namens de minister op als werkgever van het personeel verbonden aan de Nederlands(talig)e afdeling van het Lycée International te Saint-Germain-en-Laye. Dit werkgeverschap omvat mede het namens de minister aanstellen en ontslaan van personeel, het voeren van Decentraal Georganiseerd Overleg over de rechtstoestand van het personeel en het nemen van overige besluiten alsmede het vaststellen van beleidsregels in het kader van de rechtspositie van het personeel, met inachtneming van de rol van de toezichthouders.
    
    2. Aan het besluit van 11 december 2013 heeft de staatssecretaris ten grondslag gelegd dat de medezeggenschapsraad niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kan worden aangemerkt. Daartoe heeft hij zich op het standpunt gesteld dat NOB de ontvanger van de subsidie is en dus belanghebbende is bij zijn besluit van 12 juli 2013. Hoewel de mededeling dat de subsidie voor de Nederlandstalige afdeling van het Lycée International te Saint-Germain-en-Laye met ingang van 2014 zal worden afgebouwd de medezeggenschapsraad raakt, heeft deze slechts een van het belang van NOB afgeleid belang, aangezien er nog aanvullende besluitvorming door NOB in haar hoedanigheid van bevoegd gezag moet volgen alvorens de medezeggenschapsraad rechtstreeks in zijn belang wordt geraakt, aldus de staatssecretaris.
    
    3. De rechtbank heeft het besluit van 11 december 2013 vernietigd. Zij heeft daartoe overwogen dat als uitgangspunt geldt dat degene die slechts in een privaatrechtelijke rechtsverhouding met de eerst getroffene van een besluit staat niet in bezwaar kan worden ontvangen. Op die regel zijn uitzonderingen mogelijk, onder meer wanneer moet worden geoordeeld dat de belangen van een werknemer toch rechtstreeks bij een aan de werkgever gericht besluit zijn betrokken. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer het persoonlijk belang van de werknemer zwaarder weegt dan dat van de werkgever. Naar het oordeel van de rechtbank is in dit geval sprake van een dergelijke uitzondering, aangezien het besluit van 12 juli 2013 weliswaar is gericht aan NOB, maar de Nederlandstalige afdeling door het besluit zwaarder wordt geraakt. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat weliswaar een korting wordt toegepast op de subsidie van NOB, maar dat dit tot gevolg heeft dat de vergoeding aan de Nederlandstalige afdeling geheel wordt beëindigd, waardoor de Nederlandstalige afdeling uiteindelijk zal moeten sluiten en het personeel zal moeten worden ontslagen. De medezeggenschapsraad, als vertegenwoordigend orgaan van het personeel, heeft gelet hierop feitelijk een groter belang bij het besluit tot korting van de subsidie dan NOB zelf. Daar komt volgens de rechtbank bij dat NOB in haar bijzondere relatie met de staatssecretaris, waarbij zij optreedt als door de staatssecretaris gemandateerd werkgever, aanleiding heeft gezien het beroep tegen het besluit van 11 december 2013 in te trekken. Gelet hierop bestaat naar het oordeel van de rechtbank een reële mogelijkheid dat de medezeggenschapsraad in een aan het fundamenteel recht op arbeid ontleend belang zal worden geschaad ter bescherming waarvan haar de toegang tot de bestuursrechter niet kan worden onthouden. De medezeggenschapsraad heeft dan ook voldoende eigen belang om te kunnen worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb, aldus de rechtbank.
    
    4. De staatssecretaris komt op tegen het oordeel van de rechtbank dat de medezeggenschapsraad kan worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb. Hij betoogt daartoe in de eerste plaats dat de door de rechtbank geformuleerde uitzondering op de regel dat degene die slechts in een privaatrechtelijke rechtsverhouding met de eerst getroffene staat niet in bezwaar kan worden ontvangen zich in dit geval niet voordoet, nu die uitzondering ziet op de situatie waarin een besluit zich richt tot een werkgever en een werknemer tegen dat besluit bezwaar maakt, terwijl in dit geval de staatssecretaris zelf de werkgever is. De staatssecretaris betoogt verder dat de rechtbank er aan voorbij gaat dat het besluit van 12 juli 2013 geen betrekking heeft op het personeel van de Nederlandstalige afdeling, zodat betwijfeld moet worden of er een reële mogelijkheid bestaat dat de medezeggenschapsraad wordt geschaad in een aan een fundamenteel recht ontleend belang. Daar komt volgens de staatssecretaris bij dat de rechtbank de individuele belangen van de personeelsleden van de Nederlandstalige afdeling ten onrechte aanmerkt als collectief belang dat de medezeggenschapsraad behartigt. Tot slot voert de staatssecretaris aan dat het personeel van de Nederlandstalige afdeling nog toegang tot de bestuursrechter zal krijgen via de door hem nog te nemen ontslagbesluiten.
    
    4.1. Allereerst moet de vraag worden beantwoord, in hoeverre de brief van 12 juli 2013 een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, waartegen bezwaar kan worden gemaakt. Het Lycée is een Franse staatsschool. Aan deze school is een Nederlandstalige afdeling verbonden. Deze afdeling, onderdeel van de Franse staatsschool, is geen zelfstandige juridische entiteit. Het onderwijzend en onderwijsondersteunend personeel dat aan de Nederlandstalige afdeling is verbonden, is aangesteld door de minister en gedetacheerd bij het Lycée. Ingevolge artikel 17, eerste lid, van de Regeling heeft de minister zijn werkgeverstaken gemandateerd aan NOB. Ingevolge artikel 14 van de Regeling is voorts het bevoegd gezag over de Nederlandstalige afdeling, met uitzondering van de werkgeverstaken, als bedoeld in artikel 17, eerste lid, aan NOB opgedragen. Ten behoeve van de uitoefening van deze taken ontvangt NOB ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling als subsidie aangeduide financiële middelen van de staatssecretaris. Voor zover het hierbij gaat om financiële middelen ten behoeve van de uitoefening van de werkgeverstaken, betreft dit geen subsidie in de zin van artikel 4:21 van de Awb. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat ingevolge het eerste lid van artikel 4:21 van de Awb de betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde diensten niet als subsidie in de zin van dat artikel wordt aangemerkt. In de geschiedenis van de totstandkoming van de subsidietitel in de Awb is vermeld dat onder betaling dient te worden verstaan het leveren van een tegenprestatie die is afgestemd op de waarde van de verkregen goederen of diensten in het economisch verkeer (Kamerstukken II 1993/94, 23 700, nr. 3, blz. 33). Gelet hierop, alsmede in aanmerking nemende dat tussen de minister en het personeel van de Nederlandstalige afdeling een arbeidsverhouding bestaat, moet de betaling van de salarissen aan dat personeel worden beschouwd als betaling voor aan de minister geleverde diensten. Aangezien NOB de werkgeverstaken ten aanzien van het personeel van de Nederlandstalige afdeling - waaronder de betaling van de salarissen - namens de minister uitvoert, is ook de betaling aan NOB ten behoeve van die taken geen subsidie in de zin van artikel 4:21 van de Awb.
    
    Het vorenstaande betekent dat - anders dan het geval is bij de aankondiging van de beëindiging van een langdurige subsidierelatie - de aankondiging bij brief van 12 juli 2013 dat met ingang van 2014 de verstrekking van financiële middelen ten behoeve van de uitoefening van werkgeverstaken zal worden beëindigd geen publiekrechtelijke rechtshandeling betreft maar een feitelijke mededeling. In zoverre is de aankondiging van de beëindiging van de verstrekking bij brief van 12 juli 2013 dan ook geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb en stond hiertegen geen bezwaar open. De rechtbank en de staatssecretaris hebben dit niet onderkend.
    
    Gelet op het hiervoor overwogene, is de brief van 12 juli 2013 slechts voor zover de staatssecretaris daarbij heeft aangekondigd de subsidie aan NOB ten behoeve van de uitvoering van de in artikel 14 van de Regeling aan haar opgedragen taken met ingang van 2014 te zullen beëindigen een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, waartegen bezwaar openstaat. De vraag die vervolgens moet worden beantwoord, is in hoeverre de medezeggenschapsraad als belanghebbende bij dat besluit kan worden aangemerkt.
    
    4.2. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    4.3. Op de verhouding tussen het bevoegd gezag en de medezeggenschapsraad is het op de Wet medezeggenschap op scholen geënte ‘reglement van de Medezeggenschapsraad aan de Nederlandse afdeling van het Lycée International te St. Germain-en-Laye’ van toepassing, dat in maart 2008 door NOB - in haar hoedanigheid van het bevoegd gezag van de Nederlandstalige afdeling - en de medezeggenschapsraad is ondertekend. In dit reglement zijn limitatief de instemmings- en adviesbevoegdheden van de medezeggenschapsraad vermeld. In artikel 4 is bepaald dat het bevoegd gezag de medezeggenschapsraad in de gelegenheid stelt de algemene gang van zaken in de school en alle aangelegenheden, de school betreffende, met hem te bespreken. In de artikelen 5 tot en met 9 is bepaald dat de medezeggenschapsraad instemmings- en adviesbevoegdheden heeft ten aanzien van door het bevoegd gezag te nemen besluiten met betrekking tot een aantal daar genoemde aangelegenheden. De functie van de medezeggenschapsraad is aldus beperkt tot het geven van advies over en instemming met besluiten van het bevoegd gezag. Gelet op deze specifieke functie kan de medezeggenschapsraad niet worden geacht door het besluit van 12 juli 2013, waarbij de beëindiging van de subsidie aan het bevoegd gezag is aangekondigd, rechtstreeks in zijn belang te zijn getroffen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling geschillen van bestuur van de Raad van State van 1 december 1992 in zaak nr. G06890328; AB 1993, 193 en de uitspraak van de Afdeling van 23 juli 1996 in zaak nr. E04950028, Gst. 1998-7075, 5). Dat, naar de medezeggenschapsraad ter zitting heeft betoogd, zij in dit geval opkomt voor de belangen van het personeel en de ouders van de leerlingen van de Nederlandstalige afdeling maakt het vorenstaande niet anders, reeds omdat uit het reglement niet volgt dat de medezeggenschapsraad tot taak heeft die belangen te behartigen.
    
    Gelet op het vorenstaande moet worden geconcludeerd dat, voor zover de brief van 12 juli 2013 een besluit inhoudt in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, de medezeggenschapsraad, anders dan de rechtbank heeft overwogen, daarbij geen belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid. In het besluit van 11 december 2013 is de staatssecretaris terecht, zij het niet op juiste gronden, tot dezelfde conclusie gekomen.
    
    5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 11 december 2013 van de staatssecretaris gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met de artikelen 1:2 en 1:3, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal evenwel bepalen dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven. Gelet hierop komt de Afdeling tot het oordeel dat aan het besluit van 28 juli 2014, dat ter uitvoering van de aangevallen uitspraak is genomen, de grondslag is komen te ontvallen. Om die reden zal dat besluit worden vernietigd.
    
    6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 28 mei 2014 in zaak nr. 14/608;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 11 december 2013, kenmerk DUO/OND-2013/62246M;
    
    V. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
    
    VI. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 28 juli 2014, kenmerk DUO/OND-2014/21426M.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Wieland, griffier.
    
    w.g. Slump w.g. Wieland
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 29 april 2015
    
    502.