ECLI:NL:RVS:2025:1832, Raad van State, 23-04-2025, 202405265/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-04-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 november 2019, aangevuld bij besluit van 13 maart 2020, heeft de de Belastingdienst/Toeslagen de voorschotten zorg- en huurtoeslag en kindgebonden budget voor [appellante] over het jaar 2019 opnieuw berekend en vastgesteld op respectievelijk € 787,00, € 2.696,00 en € 3.721,00. Deze uitspraak gaat over de vraag of de de Belastingdienst/Toeslagen op juiste wijze uitvoering heeft gegeven aan de opdracht in de uitspraak van 15 november 2023 om te onderzoeken of [persoon], als toeslagpartner van [appellante], aan artikel 20 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie een verblijfsrecht kan ontlenen en zodoende terecht de beslissing heeft gehandhaafd om de zorg- en huurtoeslag van [appellante] over de maanden november en december van 2019 en over de maanden januari tot en met september van het jaar 2020 op nihil te stellen, omdat [persoon] vanaf november 2019 niet langer rechtmatig in Nederland verbleef.

202405265/1/A2.
    Datum uitspraak: 23 april 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellante], wonend in [woonplaats],
    appellante,
    en
    de Belastingdienst/Toeslagen (thans: Dienst Toeslagen),
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 november 2019, aangevuld bij besluit van 13 maart 2020, heeft de Dienst Toeslagen de voorschotten zorg- en huurtoeslag en kindgebonden budget voor [appellante] over het jaar 2019 opnieuw berekend en vastgesteld op respectievelijk € 787,00, € 2.696,00 en € 3.721,00.
    Bij besluit van 27 december 2019 heeft de Dienst Toeslagen de voorschotten zorg- en huurtoeslag en kindgebonden budget voor [appellante] over het jaar 2020 vastgesteld op nihil.
    Bij besluit van 7 april 2020 heeft de Dienst Toeslagen het door [appellante] tegen het besluit van 21 november 2019, aangevuld bij besluit van 13 maart 2020, gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard.
    Bij besluit van 7 april 2020 heeft de Dienst Toeslagen het door [appellante] tegen het besluit van 27 december 2019 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 1 december 2020 heeft de rechtbank Amsterdam het door [appellante] tegen de besluiten van 7 april 2020 ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 15 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4215, heeft de Afdeling het door [appellante] daartegen ingestelde hoger beroep gegrond verklaard, de uitspraak van de rechtbank vernietigd, het beroep tegen de besluiten van 7 april 2020 gegrond verklaard, deze besluiten vernietigd en de Dienst Toeslagen opgedragen om een nieuw besluit op de gemaakte bezwaren te nemen, met inachtneming van wat daarin is overwogen. Verder heeft de Afdeling bepaald dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    Bij besluit van 9 juli 2024 heeft de Dienst Toeslagen de bezwaren van [appellante] met betrekking tot het kindgebonden budget gegrond verklaard, de definitieve toekenning van het kindgebonden budget over 2019 vastgesteld op € 4.152,00 en over 2020 op € 2.343,00 en haar bezwaren met betrekking tot de zorg- en huurtoeslag ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    De Dienst Toeslagen heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 3 december 2024, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. E.C. Weijsenfeld, advocaat te Amsterdam, en de Dienst Toeslagen, vertegenwoordigd door [gemachtigden], zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Voor de voorgeschiedenis van deze zaak verwijst de Afdeling naar de hiervoor vermelde uitspraak van 15 november 2023.
    Deze uitspraak gaat alleen nog over de vraag of de Dienst Toeslagen op juiste wijze uitvoering heeft gegeven aan de opdracht in de uitspraak van 15 november 2023 om te onderzoeken of [persoon], als toeslagpartner van [appellante], aan artikel 20 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: VWEU) een verblijfsrecht kan ontlenen en zodoende terecht de beslissing heeft gehandhaafd om de zorg- en huurtoeslag van [appellante] over de maanden november en december van 2019 en over de maanden januari tot en met september van het jaar 2020 op nihil te stellen, omdat [persoon] vanaf november 2019 niet langer rechtmatig in Nederland verbleef.
    2.       In de uitspraak van 15 november 2023 heeft de Afdeling overwogen dat als tussen een familielid dat derdelander is en een minderjarige burger van de Unie een afhankelijkheidsverhouding bestaat, op grond van artikel 20 van het VWEU sprake kan zijn van een afgeleid verblijfsrecht voor de derdelander. Dit volgt uit het arrest van 10 mei 2017, Chavez-Vilchez, ECLI:EU:C:2017:354. Uit het arrest van het Hof van 5 mei 2022, XU en QP, onder 69, ECLI:EU:C:2022:354, volgt dat wanneer een minderjarige Unieburger duurzaam samenwoont met zijn twee ouders en het gezag over hem en de wettelijke, affectieve en financiële lasten van hem dagelijks door deze twee ouders worden gedeeld, op weerlegbare wijze wordt vermoed dat er sprake is van een afhankelijkheidsverhouding tussen deze minderjarige Unieburger en zijn ouder, die derdelander is, ongeacht het feit dat de andere ouder als onderdaan van de lidstaat op het grondgebied waarvan dit gezin is gevestigd, beschikt over een onvoorwaardelijk recht om op het grondgebied van deze lidstaat te verblijven.
    De Afdeling heeft verder overwogen dat de Dienst Toeslagen een eigen verantwoordelijkheid heeft om het rechtstreeks werkende Unierecht toe te passen en dus moet onderzoeken of zich een situatie als hiervoor bedoeld voordoet (zie de uitspraak van de Afdeling van 20 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:545, onder 5.3). Hoewel het primair de verantwoordelijkheid is van de minister van Asiel en Migratie om te beoordelen of een vreemdeling rechtmatig in Nederland verblijft, ligt het op de weg van de Dienst Toeslagen, belast met de toepassing van artikel 9, tweede lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regeling, om, aan de hand van de door [appellante] verstrekte en zo nodig alsnog te verstrekken informatie, in overleg met de minister te onderzoeken of [persoon], als toeslagpartner van [appellante], aan artikel 20 van het VWEU verblijfsrecht kan ontlenen.
    Omdat de Dienst Toeslagen geen standpunt heeft ingenomen over de betekenis van het arrest voor het verblijfsrecht van [persoon] en daarmee voor de aanspraak van [appellante] op zorg- en huurtoeslag, heeft de Afdeling de besluiten van 7 april 2020 vernietigd en de Dienst Toeslagen opgedragen om een nieuw besluit te nemen.
    3.       Bij besluit van 9 juli 2024 heeft de Dienst Toeslagen opnieuw op de bezwaren van [appellante] beslist. De Dienst Toeslagen heeft vastgesteld dat [persoon] per 23 september 2020 is uitgeschreven van het adres waarop [appellante] en de zoon zijn ingeschreven. Daarom is volgens de Dienst Toeslagen het toeslagpartnerschap per 1 oktober 2020 beëindigd zodat [appellante] vanaf 1 oktober 2020 weer zorg- en huurtoeslag ontvangt.
    De Dienst Toeslagen heeft zich verder op het standpunt gesteld dat [appellante] voor de periode van 1 november 2019 tot en met 30 september 2020 geen recht heeft op zorg- en huurtoeslag. De Dienst Toeslagen heeft daaraan ten grondslag gelegd dat [persoon] in die periode geen afgeleid verblijfsrecht heeft op grond van artikel 20 van het VWEU als bedoeld in het arrest XU en QP, omdat er in dit geval geen sprake is van duurzame samenleving tussen de zoon en [persoon] en dat er tussen hen ook geen afhankelijkheidsverhouding bestaat als bedoeld in dat arrest. Ook is volgens de Dienst Toeslagen niet gebleken van een zodanige afhankelijkheidsverhouding die tot gevolg heeft dat de zoon gedwongen wordt om het grondgebied van de Europese Unie te verlaten als aan [persoon] geen verblijfsrecht wordt toegekend.
    Beroepsgronden
    4.       [appellante] betoogt in beroep dat de Dienst Toeslagen zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat [persoon] geen afgeleid verblijfsrecht heeft tijdens de periode in geding. [appellante] voert daartoe aan dat, anders dan de Dienst Toeslagen stelt, er wel sprake was van een afhankelijkheidsverhouding tussen [persoon] en hun zoon. Zij hebben duurzaam samengewoond, namelijk heel 2019 en een groot deel van 2020. In die periode hebben [appellante] en [persoon] de wettelijke, affectieve en financiële last van de zoon dagelijks gedeeld. [persoon] was en is nog steeds zeer betrokken bij het gezin, heeft een relatie met [appellante] en voedt de zoon samen met [appellante] op. Dat hij zich op 23 september 2020 heeft laten uitschrijven en is vertrokken, heeft alleen te maken met de omstandigheid dat [appellante] door zijn aanwezigheid van de Dienst Toeslagen geen toeslagen meer kreeg en zij daarom financieel niet meer rond konden komen. Nadat hij was vertrokken, kreeg zij de toeslagen ook weer uitbetaald. De Dienst Toeslagen had volgens [appellante] rekening moeten houden met het belang van de zoon, in het bijzonder met zijn leeftijd, zijn lichamelijke en emotionele ontwikkeling, de mate van zijn affectieve relatie met zijn vader en de gevolgen voor de zoon als hij van zijn vader zou worden gescheiden, die worden beschreven in de door haar overgelegde gedragswetenschappelijke onderzoeksrapportage over de zoon. Deze rapportage, getiteld ‘Best interest of the Child-assessment’, dateert van maart-april 2020 en is uitgevoerd door twee orthopedagogen in samenwerking met het Onderzoeks- en Expertisecentrum voor Kinderen en Vreemdelingenrecht. De Dienst Toeslagen is ten onrechte voorbijgegaan aan de afhankelijkheidsrelatie zoals die naar voren komt in deze rapportage, aldus [appellante].
    Beoordeling van de gronden
    5.       Het Hof heeft in het arrest XU en QP overwogen:
    "65. In dit verband zij eraan herinnerd dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat voor de bepaling of de weigering om een afgeleid verblijfsrecht toe te kennen aan een derdelander die de ouder is van een kind dat Unieburger is, voor dit kind zou meebrengen dat het de belangrijkste aan zijn status ontleende rechten verliest doordat het feitelijk gedwongen is zijn ouder te vergezellen en dus het grondgebied van de Unie in zijn geheel te verlaten, het relevant is wie het gezag over het kind heeft en of de wettelijke, financiële of affectieve last van dat kind berust bij de ouder die een derdelander is (…).
    66. Meer in het bijzonder dient met het oog op de beoordeling van het risico dat het betrokken kind, dat Unieburger is, gedwongen zou zijn het grondgebied van de Unie te verlaten indien aan zijn ouder, die een derdelander is, een afgeleid verblijfsrecht in de betrokken lidstaat werd geweigerd, te worden bepaald of deze ouder de daadwerkelijke zorg voor het kind draagt en of er een daadwerkelijke afhankelijkheidsverhouding tussen hen bestaat. In het kader van deze beoordeling dienen de bevoegde autoriteiten rekening te houden met het recht op eerbiediging van het gezinsleven zoals dat is neergelegd in artikel 7 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest"), waarbij dit artikel moet worden gelezen in samenhang met de verplichting tot inachtneming van het in artikel 24, lid 2, van het Handvest erkende belang van het kind, dat samenvalt met het recht van dit kind om regelmatig persoonlijke betrekkingen en rechtstreekse contacten met zijn beide ouders te onderhouden, zoals neergelegd in artikel 24, lid 3, van het Handvest (…).
    67. De omstandigheid dat de andere ouder, wanneer deze Unieburger is, echt in staat is om de dagelijkse daadwerkelijke zorg voor het kind alleen te dragen, en daartoe bereid is, vormt een gegeven dat relevant is, maar op zichzelf niet volstaat om te kunnen vaststellen dat er tussen de ouder die derdelander is en het kind geen sprake is van een zodanige afhankelijkheidsverhouding dat het kind gedwongen zou zijn het grondgebied van de Unie te verlaten indien aan die derdelander een verblijfsrecht werd geweigerd. Om tot een dergelijke vaststelling te komen moeten immers, in het belang van het kind, alle betrokken omstandigheden in de beschouwing worden betrokken, meer in het bijzonder de leeftijd van het kind, zijn lichamelijke en emotionele ontwikkeling, de mate van zijn affectieve relatie zowel met de ouder die burger van de Unie is als met de ouder die onderdaan van een derde land is, evenals het risico dat voor het evenwicht van het kind zou ontstaan indien het van deze laatste ouder zou worden gescheiden (…).
    68. Dat de ouder die derdelander is, samenwoont met het minderjarige kind dat Unieburger is, vormt dus een van de in aanmerking te nemen relevante factoren om te bepalen of er tussen hen sprake is van een afhankelijkheidsverhouding, zonder dat dit echter een noodzakelijke voorwaarde daarvoor is (…).
    69. Bovendien kan, met name gelet op hetgeen in de punten 65 tot en met 67 van het dit arrest is opgemerkt, wanneer de minderjarige Unieburger duurzaam samenwoont met zijn twee ouders en het gezag over dit kind en de wettelijke, affectieve en financiële last van dit kind dus dagelijks door deze twee ouders worden gedeeld, op weerlegbare wijze worden vermoed dat er sprake is van een afhankelijkheidsverhouding tussen deze minderjarige Unieburger en zijn ouder, die derdelander is, ongeacht het feit dat de andere ouder van dit kind, zoals in punt 59 van dit arrest is benadrukt, als onderdaan van de lidstaat op het grondgebied waarvan dit gezin is gevestigd, beschikt over een onvoorwaardelijk recht om op het grondgebied van deze lidstaat te verblijven."
    5.1.    Uit het arrest XU en QP volgt dat bij de beoordeling of er sprake is van een afhankelijkheidsverhouding tussen een ouder-derdelander en een minderjarige Unieburger die grond oplevert voor de toekenning van een afgeleid verblijfsrecht op basis van artikel 20 VWEU aan die ouder, in het belang van het kind, alle betrokken omstandigheden in de beschouwing moeten worden betrokken. Verder volgt uit dit arrest dat er onder omstandigheden sprake is van een weerlegbaar rechtsvermoeden van een afhankelijkheidsverhouding tussen een minderjarige Unieburger en diens ouder die derdelander is. Een dergelijk weerlegbaar rechtsvermoeden is aan de orde als die minderjarige Unieburger en deze ouder duurzaam samenwonen. Hiervan is sprake als het gezag over dit kind en de wettelijke, affectieve en financiële last van dit kind dagelijks door de twee ouders worden gedeeld. Dat betekent dat als is voldaan aan deze omstandigheden, duurzaam samenwonen en daarmee een afhankelijkheidsrelatie wordt vermoed te bestaan. Het is dan aan de Dienst Toeslagen in samenspraak met de minister om het bestaan hiervan aan de hand van de relevante feiten en omstandigheden van dat geval te weerleggen.
    6.       Aan de orde is de vraag of de Dienst Toeslagen zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat in de maanden november en december van 2019 en in de maanden januari tot en met september van het jaar 2020 geen sprake is van duurzame samenleving tussen de zoon en [persoon] noch van een afhankelijkheidsverhouding en dat [persoon] daarom in die periode geen afgeleid verblijfsrecht had.
    7.       De zoon is geboren op [geboortedatum] en heeft net als zijn moeder de Nederlandse nationaliteit. [persoon] heeft de Nigeriaanse nationaliteit en heeft de zoon erkend in 2018. Met ingang van 1 juli 2019 staat [persoon] ingeschreven op het adres van [appellante] en hun zoon. Verder staat vast dat [persoon], [appellante] en hun zoon in ieder geval gedurende een periode van vijftien maanden hebben samengewoond, te weten van 1 juli 2019 tot 23 september 2020. Ook is niet in geschil dat [appellante] en [persoon] sinds maart 2020 gezamenlijk gezag hebben over hun zoon.
    8.       Naar het oordeel van de Afdeling volgt uit wat hiervoor is overwogen, waaronder de in 7 vermelde feiten en omstandigheden, dat ten tijde in geding was voldaan aan de voorwaarden om uit te gaan van het vermoeden dat sprake was van een afhankelijkheidsrelatie tussen de zoon en [persoon], met wie hij toen samenwoonde. [appellante] en [persoon] deelden destijds namelijk het gezag over de zoon en ook dagelijks de wettelijke, affectieve en financiële last van de zoon. Dat betekent dat een afhankelijkheidsrelatie werd vermoed te bestaan tussen de zoon en [persoon] en daarmee dat [persoon] in beginsel aanspraak kon maken op een afgeleid verblijfsrecht. Uit wat in 5 en 5.1 is overwogen, volgt dat het dan aan de Dienst Toeslagen is om dit vermoeden te weerleggen.
    9.       De Dienst Toeslagen is hierin niet geslaagd. Niet valt in te zien waarom in dit geval, waarin niet aannemelijk is geworden dat van het begin af aan alleen maar een tijdelijke samenwoning werd beoogd, een periode van 15 maanden niet lang genoeg zou zijn om duurzaam samenwonen aan te nemen. De enkele omstandigheid dat achteraf is gebleken dat [persoon] zich op 23 september 2020 heeft uitgeschreven bij de gemeente en is vertrokken, is geen grond voor het oordeel dat ten tijde in geding geen sprake was van duurzaam samenwonen. Verder volgt uit de onderzoekrapportage ‘Best Interest of the Child-assessment’ dat [persoon] dagelijks en actief betrokken is bij de opvoeding en verzorging van de zoon en dat hij in het gezin een positieve bijdrage heeft. Volgens de rapportage bestaat tussen [persoon] en de zoon een gehechtsheidsrelatie. De Dienst Toeslagen heeft hiertegen geen omstandigheden aangevoerd die op iets anders wijzen. Dit betekent dat, anders dan de Dienst Toeslagen stelt, [persoon] in de periode in geding een afgeleid verblijfsrecht had en dus legaal in Nederland verbleef. Daarom had [appellante] in die periode wel recht op zorg- en huurtoeslag.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    10.     Het beroep van [appellante] tegen het besluit van 9 juli 2024 is gegrond. Dat besluit wordt vernietigd, voor zover de Dienst Toeslagen heeft besloten dat [appellante] voor de periode van 1 november 2019 tot en met 30 september 2020 geen recht heeft op zorg- en huurtoeslag. De Dienst Toeslagen moet in zoverre een nieuw besluit op het bezwaar nemen. De Afdeling kan namelijk niet zelf in de zaak voorzien, omdat de Afdeling niet weet op hoeveel zorg- en huurtoeslag [appellante] recht heeft. In het nieuwe besluit moet de Dienst Toeslagen er in ieder geval van uitgaan dat [persoon] rechtmatig verblijf had in de periode november 2019 tot en met september 2020. De Afdeling zal de Dienst Toeslagen een termijn stellen voor het nemen van een nieuw besluit.
    Judiciële lus
    11.     Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit op bezwaar alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    Proceskosten
    12.     De Dienst Toeslagen moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van de Dienst Toeslagen van 9 juli 2024, voor zover de Dienst Toeslagen heeft besloten dat [appellante] voor de periode van 1 november 2019 tot en met 30 september 2020 geen recht heeft op zorg- en huurtoeslag;
    III.      draagt de Dienst Toeslagen op om binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
    IV.     bepaalt dat tegen het nieuwe besluit op bezwaar alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    V.      veroordeelt de Dienst Toeslagen tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.814,00, geheel toe te rekenen aan door derden beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.     gelast dat de Dienst Toeslagen aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 187,00 voor de behandeling van het beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. van Goeverden-Clarenbeek, griffier.
    w.g. Van Ravels
    voorzitter
    w.g. Van Goeverden-Clarenbeek
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 23 april 2025
    488-1033