ECLI:NL:RVS:2019:346, Raad van State, 06-02-2019, 201801758/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-02-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 januari 2016 heeft het college een aanvraag van [appellante] om een subsidie afgewezen.

201801758/1/A2.
    Datum uitspraak: 6 februari 2019
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 24 januari 2018 in zaak nr. 16/1806 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Limburg (hierna: het college).
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 13 januari 2016 heeft het college een aanvraag van [appellante] om een subsidie afgewezen.
    
    Bij besluit van 29 april 2016 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 24 januari 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard en het verzoek van [appellante] om een schadevergoeding afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 oktober 2018, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. P.J.M. Lardinois en C.A.A. Paas, zijn verschenen.
    
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft krachtens artikel 8:64, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft.
    
    Overwegingen
    
    Subsidieaanvraag
    
    1.    Op 23 juli 2015 heeft [appellante] een aanvraag ingediend voor een subsidie voor het project "Herbestemming [locatie] 1e etage". Doel van het project was om de daar aanwezige winkelruimte te transformeren naar acht appartementen. De eerste etage van het pand was op dat moment in eigendom van [directeur], één van de directeuren van [appellante].
    
    Tenderregeling
    
    2.    De subsidie voor het project is aangevraagd in het kader van de "Nadere subsidieregels Transitiefonds Limburgse Woningmarkt Tenderregeling Noord-Limburg" (hierna: de Tenderregeling). Doel van deze regeling is om projecten te ondersteunen die een waardevolle en aantoonbare bijdrage leveren aan de transitie van de Limburgse woningmarkt.
    
    3.    De relevante bepalingen van de Tenderregeling luiden:
    
        Artikel 3 Doelgroep/aanvrager
    
    Voor subsidie kunnen alleen rechtspersonen in aanmerking komen.
    
        Artikel 7 Afwijzingsgronden
    
    In aanvulling op artikel 15 van de Algemene Subsidieverordening 2012 Provincie Limburg, wordt de subsidieaanvraag afgewezen indien:
    
    a. […];
    
    b. de aanvrager niet behoort tot de doelgroep van deze nadere subsidieregels;
    
    […];
    
    f. de subsidieaanvraag niet compleet is ontvangen binnen de periode gesteld in artikel 12;
    
    […].
    
        Artikel 9 Subsidiebedrag
    
    1. Het subsidiebedrag bedraagt maximaal 50% van de onrendabele top, conform de bepalingen in artikel 10.
    
    […]
    
        Artikel 10 Berekening onrendabele top
    
    1. De berekening van de onrendabele top geschiedt op basis van het voor deze regeling van toepassing zijnde ‘Format Projectbegroting Tenderregeling en de daarover vastgelegde uitgangspunten in de ‘Toelichting bij format projectbegroting Tenderregeling’. Deze documenten maken integraal onderdeel uit van de onderhavige regeling.
    
    2. Slechts de kosten genoemd in de ‘Format projectbegroting Tenderreling’ komen in aanmerking bij de berekening van de onrendabele top.
    
        Artikel 11 Indienen aanvraag
    
    1. Een subsidieaanvraag kan uitsluitend worden ingediend bij Gedeputeerde Staten met gebruikmaking van het aanvraagformulier dat is geplaatst op de website van de provincie Limburg […].
    
    2. De aanvraag dient een volledig ingevuld en rechtsgeldig ondertekend standaard aanvraagformulier te bevatten en te zijn voorzien van alle bijlagen zoals aangegeven in het formulier […]
    
    3. De volgende bijlagen dienen in ieder geval aan het aanvraagformulier te worden toegevoegd:
    
    - USB stick met het ingevulde aanvraagformulier en begroting […]
    
    - sluitende en gespecifieerde begroting conform ‘Format projectbegroting Tenderregeling’ […]
    
    […].
    
        Artikel 12 Termijn voor het indienen aanvraag
    
    De subsidieaanvraag […] dient uiterlijk 29 juli 2015 compleet te zijn ontvangen […].
    
    4.    Uit de "toelichting bij format projectbegroting Tenderregeling" blijkt dat de aanvrager bij de aanvraag een koopovereenkomst en voor aankopen ouder dan drie jaar een recent taxatierapport dient bij te voegen.
    
    Standpunt college
    
    5.    Bij het besluit van 13 januari 2016 heeft het college de door [appellante] ingediende aanvraag afgewezen. Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat de aanvrager niet behoort tot de doelgroep van de subsidie (artikel 7, onder b, van de Tenderregeling) en dat de aanvraag niet binnen de gestelde termijn compleet is ontvangen (artikel 7, onder f, van de Tenderregeling).
    
        In het besluit op bezwaar heeft het college zich op het standpunt gesteld dat er geen aan hem toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen door een daartoe bevoegd persoon zijn gedaan, waaraan [appellante] rechtens te honoreren verwachtingen had kunnen ontlenen.
    
    Aangevallen uitspraak
    
    6.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het college de subsidieaanvraag terecht heeft afgewezen. Zij heeft overwogen dat het beroep van [appellante] op het vertrouwensbeginsel niet slaagt.
    
    Hoger beroep
    
    7.    [appellante] komt op tegen dit oordeel. Zij voert aan dat zij, nadat zij de aanvraag had ingediend en de indieningstermijn was verstreken, aan het college te kennen heeft gegeven dat zij haar subsidieaanvraag wilde intrekken, omdat [directeur] om fiscale redenen niet de eigendom van het pand aan haar wilde overdragen en niet de exploitatie van de verhuuractiviteiten bij haar wilde onderbrengen. De behandelend ambtenaar heeft vervolgens aan [appellante] medegedeeld dat haar aanvraag toch onder de subsidievoorwaarden zou kunnen vallen mits deze door haar zou worden gedaan en de uitvoering door haar zou gebeuren en haar overgehaald om de aanvraag te handhaven. Op grond van deze mededeling van deze ambtenaar mocht zij ervan uitgaan dat haar aanvraag aan de subsidievoorwaarden voldeed. Het college mocht de subsidieaanvraag vervolgens niet alsnog zonder meer afwijzen op de grond dat zij niet tot de doelgroep van de Tenderregeling behoort, aldus [appellante].
    
    7.1.    Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (in onder meer de uitspraken waarnaar [appellante] verwijst, van 19 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1946 en van 4 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2675), nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Hiervan kan ook sprake zijn indien deze toezeggingen zijn gedaan door een persoon waarvan de betrokkene op goede gronden mocht veronderstellen dat deze de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.
    
    7.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat van een enige concrete, ondubbelzinnige toezegging aan de zijde van het college niet is gebleken. De e-mails van 25 augustus 2015 en van 27 augustus 2015, waarnaar [appellante] verwijst, zijn niet afkomstig van de betreffende behandelend ambtenaar maar afkomstig van [appellante] en bevatten aldus slechts de visie van [appellante] op hetgeen met het college is besproken. Deze ambtenaar heeft de afspraken, die volgens [appellante] tijdens de gesprekken zouden zijn gemaakt, niet zelf bevestigd. Uit de e-mail van 8 december 2015, die wel afkomstig is van de ambtenaar, blijkt niet dat er een toezegging is gedaan namens het college. Daaruit blijkt juist dat het college tijdens gesprekken een voorbehoud heeft gemaakt, met betrekking tot de nog uit te voeren financiële toets, in relatie tot de eigendom van het pand. Dat het college een dergelijk voorbehoud heeft gemaakt, blijkt ook uit de interne e-mail van 25 november 2015 waarnaar [appellante] verwijst. Gelet hierop kon [appellante] er niet of niet zonder meer van uitgaan dat zij aan de subsidievoorwaarden zou voldoen. Uit de e-mail van 16 november 2015, waarnaar [appellante] verwijst en waarin het college aan haar heeft verzocht om een huurwaardeberekening in te dienen, blijkt een dergelijke concrete toezegging evenmin.
    
        In zoverre faalt het betoog.
    
    7.3.    Echter, naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellante] terecht naar voren gebracht dat de rechtbank niet heeft onderkend dat [appellante] haar aanvraag niet zonder meer alsnog mocht afwijzen met toepassing van artikel 7, aanhef en onder b en f van de Tenderregeling. Daartoe wordt als volgt overwogen.
    
    7.3.1.    De aanvraag is gedaan door [appellante] en de subsidie zou aan haar worden verleend. Nu zij een rechtspersoon is, behoort zij, gelet op artikel 3 van de Tenderregeling, tot de doelgroep van de Tenderregeling, zodat het college de aanvraag niet met toepassing van artikel 7, aanhef en onder b, van de Tenderregeling mocht afwijzen. Voor het standpunt van het college dat, doordat (de eerste verdieping van) het pand in eigendom blijft van [directeur], feitelijk indirect een subsidie zou worden verleend aan een privépersoon, waardoor [appellante] niet behoort tot de doelgroep van de subsidie, ziet de Afdeling geen aanknopingspunten in de Tenderregeling. In artikel 7, aanhef en onder b, van de Tenderregeling is, gelet op artikel 3, slechts het formele vereiste neergelegd dat de subsidie moet worden aangevraagd en ontvangen door een rechtspersoon.
    
    7.3.2.    Daarnaast heeft [appellante] haar aanvraag op 23 juli 2015 en derhalve binnen de termijn van artikel 12 van de Tenderregeling ingediend. Zij heeft het aanvraagformulier bovendien volledig ingevuld en ondertekend en voorzien van alle bijlagen, genoemd in de artikelen 10 en 11 van de Tenderregeling, waaronder, gebruikmakend van het "format projectbegroting Tenderregeling", een sluitende en gespecificeerde begroting, voorzien van de in de "toelichting bij format projectbegroting Tenderregeling" genoemde bijlagen. Gelet hierop is de aanvraag compleet en tijdig ingediend.
    
        Voor het standpunt van het college, dat de aanvraag niet compleet was, omdat [appellante] geen koopovereenkomst of een taxatie heeft aangeleverd ter onderbouwing van de aankoop van het pand, terwijl dit volgens de "toelichting bij format projectbegroting Tenderregeling", gelezen in samenhang met de artikelen 10 en 11 van de Tenderregeling, wel had gemoeten, ziet de Afdeling geen grond. Uit deze toelichting blijkt dat alleen een taxatierapport is vereist voor aankopen ouder dan drie jaar. [appellante] had, ten tijde van de aanvraag om een subsidie, het pand nog niet aangekocht, zodat een taxatierapport niet was vereist. Zij heeft verder weliswaar geen koopovereenkomst overgelegd, maar een koopoptieovereenkomst ingediend en in de toelichting op het begrotingsformat de aankoopprijs nader gespecificeerd. Het college heeft niet nader toegelicht waarom dit in het geval van [appellante] niet zou kunnen volstaan.
    
    7.4.    Gelet op het voorgaande kan zonder een nadere motivering niet worden ingezien waarom de subsidieaanvraag, zoals deze op
    
    23 juli 2015 is ingediend, niet voor inwilliging in aanmerking komt. De motivering die aan het besluit op bezwaar ten grondslag is gelegd kan dit besluit niet dragen. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
        Het betoog slaagt.
    
    Slotoverwegingen
    
    8.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 29 april 2016 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking.
    
    9.    Het college dient een nieuw besluit te nemen op het door [appellante] tegen het besluit van 29 april 2016 gemaakte bezwaar. Daarin dient het college alsnog de subsidieaanvraag, zoals deze op 23 juli 2015 is ingediend, inhoudelijk te beoordelen. Gelet op de specifieke omstandigheden van dit geval dient het college bij deze inhoudelijke beoordeling mede de door [appellante] ingediende wijziging van de aanvraag (vergelijk onder meer de e-mail namens [appellante] van 21 december 2015), namelijk dat het pand in eigendom blijft van [directeur] en de exploitatie op de lange termijn zal gaan plaatsvinden door [appellante], te betrekken. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat deze wijziging mede door toedoen van het college is ingediend.
    
        Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
    10.    Pas nadat het college een nieuw besluit op bezwaar heeft genomen, kan worden beoordeeld of het niet toekennen van de subsidie onrechtmatig was en of dat aanleiding is om het college te veroordelen tot het betalen van schadevergoeding. Het verzoek van [appellante] om schadevergoeding zal daarom worden afgewezen.
    
    11.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. In dat verband wordt overwogen dat slechts de door [directeur] gemaakte reiskosten voor vergoeding in aanmerking komen, nu van kosten, gemaakt voor een derde die beroepsmatig rechtsbijstand heeft verleend en van kosten van een deskundige niet is gebleken.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 24 januari 2018 in zaak nr. 16/1806;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Limburg van 29 april 2016, kenmerk 2016/33420;
    
    V.    wijst het verzoek om schadevergoeding af;
    
    VI.    bepaalt dat tegen het door het college van gedeputeerde staten van Limburg nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    
    VII.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Limburg tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 84,74 (zegge: vierentachtig euro en vierenzeventig cent);
    
    VIII.    gelast dat het college van gedeputeerde staten van Limburg aan [appellante] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 842,00 (zegge: achthonderdtweeënveertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. F. Nales, griffier.
    
    w.g. Lubberdink    w.g. Nales
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 6 februari 2019
    
    680.