ECLI:NL:RVS:2019:545, Raad van State, 20-02-2019, 201804733/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-02-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 maart 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de zorgtoeslag, het kindgebonden budget en de huurtoeslag voor [appellante] over 2015 definitief berekend en op nihil vastgesteld.

201804733/1/A2.
    Datum uitspraak: 20 februari 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 3 mei 2018 in zaak nr. 17/8336 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de Belastingdienst/Toeslagen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 3 maart 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de zorgtoeslag, het kindgebonden budget en de huurtoeslag voor [appellante] over 2015 definitief berekend en op nihil vastgesteld.
    Bij besluit van 30 oktober 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 3 mei 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] beroep ingesteld.
    De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 december 2018, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. J.H. Kruseman, advocaat te Haarlem, en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door
    drs. J.G.C. van de Werken, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Wettelijk kader
    1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.    [appellante] en haar vijf kinderen, waarvan er een in de periode in geding minderjarig was, zijn afkomstig uit Afghanistan, verblijven in Nederland en hebben de Nederlandse nationaliteit verkregen. Aan de echtgenoot van [appellante] is geen asielvergunning verleend, omdat hem artikel 1(F) van het Verdrag betreffende de status van Vluchtelingen van Genève van 28 juli 1951 (Trb. 1951, 131), zoals gewijzigd bij het Protocol van New York van 31 januari 1967 (Trb. 1967, 76) (hierna: artikel 1F), wordt tegengeworpen. Omdat een reëel en voorzienbaar risico bestaat dat hij bij uitzetting naar Afghanistan zal worden onderworpen aan een door artikel 3 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) verboden handeling, wordt hij niet uitgezet naar Afghanistan.
        Aan het besluit van 3 maart 2017, zoals gehandhaafd bij het besluit van 30 oktober 2017, heeft de Belastingdienst/Toeslagen ten grondslag gelegd dat uit de gegevens van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (hierna: de IND) blijkt dat aan de echtgenoot en toeslagpartner van [appellante] vanaf 17 februari 2014 verblijfstitelcode 98 is toegekend, hetgeen betekent dat hij geen rechtmatig verblijf in de zin van artikel 8 van de Vluchtelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) heeft.
    Uit artikel 9, tweede lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir) vloeit voort dat [appellante] daarom geen recht heeft op tegemoetkomingen, aldus de Belastingdienst/Toeslagen.
    Aangevallen uitspraak
    3.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen voor het jaar 2015 terecht is uitgegaan van verblijfstitelcode 98 en tot de conclusie is gekomen, dat de echtgenoot en toeslagpartner van [appellante] geen rechtmatig verblijf heeft in Nederland. Op grond hiervan heeft de dienst de zorgtoeslag, het kindgebonden budget en de huurtoeslag voor [appellante] over 2015 op nihil kunnen stellen. De rechtbank heet geen aanleiding gezien voor het oordeel dat aan de echtgenoot en toeslagpartner van [appellante], op grond van artikel 20 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: VWEU), een afgeleid verblijfsrecht toekomt. Daarbij heeft de rechtbank van belang geacht dat, nu gesteld noch gebleken is dat de echtgenoot van [appellante] zal worden uitgezet naar zijn land van herkomst, het destijds minderjarige kind van [appellante] niet feitelijk wordt gedwongen met zijn vader het grondgebied van de Unie te verlaten. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat de door [appellante] aangevoerde omstandigheden niet zo bijzonder zijn dat de uitsluiting van de zorgtoeslag, het kindgebonden budget en de huurtoeslag strijdig is met artikel 14, gelezen in verbinding met artikel 8, van het EVRM.
    Hoger beroep
    4.    Ter zitting heeft [appellante] haar hogerberoepsgrond dat de onderhavige uitsluiting van tegemoetkomingen in strijd is met artikel 1 van het
    Eerste Protocol bij het EVRM ingetrokken.
    5.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat aan haar echtgenoot, op grond van artikel 20 van het VWEU, geen afgeleid verblijfsrecht toekomt. Zij en haar destijds minderjarige kind zijn wegens de bij haar gestelde diagnose depressie en posttraumatisch stress syndroom, afhankelijk van haar echtgenoot. Als haar echtgenoot niet in de Unie mag verblijven, worden zij gedwongen om de Unie te verlaten en wordt hun daarmee het nuttig effect van hun burgerschap van de Unie ontzegd. Zij wijst op onder meer het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) van 10 mei 2017 (Chavez-Vilchez, ECLI:EU:C:2016:659; hierna: het arrest Chavez-Vilchez) en het arrest van het Hof van 8 mei 2018 (K.A., ECLI:EU:C:2018:308; hierna; het arrest K.A.). Dat aan haar echtgenoot artikel 1F wordt tegengeworpen en artikel 3 van het EVRM aan uitzetting in de weg staat betekent niet zonder meer dat aan hem geen afgeleid verblijfsrecht, op grond van artikel 20 van het VWEU kan toekomen. In dat verband wijst zij op het arrest van het Hof van 2 mei 2018, K. en H.F., ECLI:EU:C:2018:296 (hierna: het arrest K. en H.F).
    Artikel 1F en het verbod tot uitzetting
    5.1.    Anders dan de rechtbank heeft overwogen, staat de enkele omstandigheid dat de echtgenoot van [appellante] niet wordt uitgezet naar zijn land van herkomst, niet in de weg aan een beroep op artikel 20 van het VWEU. Zie het arrest van het Hof van 8 maart 2011, C-34/09, Ruiz Zambrano (ECLI:EU:C:2011:124; hierna: het arrest Ruiz Zambrano), waarin de betrokkene, ondanks dat hij niet werd uitgezet naar zijn land van herkomst wegens de daar heersende burgeroorlog, een geslaagd beroep deed op artikel 20 van het VWEU. Het enkele feit dat aan de echtgenoot van [appellante] artikel 1F wordt tegengeworpen, staat evenmin in de weg aan een beroep op artikel 20 van het VWEU. Uit het arrest K. en H.F. volgt dat een vreemdeling aan wie artikel 1F wordt tegengeworpen, niet zonder meer een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormt die de vaststelling van maatregelen van openbare orde of openbare veiligheid, zoals de uitsluiting van een beroep op artikel 20 van het VWEU, kan rechtvaardigen. Bezien moet worden of de Belastingdienst/Toeslagen in dit geval op goede gronden heeft aangenomen dat de echtgenoot van [appellante] aan artikel 20 van het VWEU geen verblijfsrecht kan ontlenen.
    Artikel 20 VWEU
    5.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld uitspraak van 6 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1846) doet de in onder meer het arrest Ruiz Zambrano bedoelde situatie dat de burger van de Unie zijn recht om op het grondgebied van de Unie te verblijven wordt ontzegd zich voor als de burger van de Unie zodanig afhankelijk is van de burger van een derde land, dat hij als gevolg van de besluitvorming van een bestuursorgaan feitelijk wordt gedwongen met de burger van het derde land het grondgebied van de Unie te verlaten. Dit geldt niet alleen in situaties waarbij een minderjarige burger van de Unie betrokken is (zie het arrest Chavez-Vilchez). In uitzonderlijke situaties kan ook sprake zijn van een afhankelijkheidsrelatie met een meerderjarige burger van de Unie, namelijk in gevallen waarin de betrokkene, gelet op alle relevante omstandigheden, op geen enkele wijze kon worden gescheiden van het familielid van wie het afhankelijk is (zie punten 63-65, arrest K.A.). Uitgangspunt daarbij is evenwel dat meerderjarigen in beginsel in staat zijn om onafhankelijk van hun familieleden een leven te leiden. Indien sprake is van een afhankelijkheidsrelatie, moet, gezien hetgeen het Hof heeft overwogen, worden aangenomen dat het recht van burgers van derde landen om te verblijven op het grondgebied van de lidstaten rechtstreeks voortvloeit uit artikel 20 van het VWEU. In dit verband wordt ook verwezen naar de uitspraak van de Hoge Raad van 14 februari 2014 (ECLI:NL:HR:2014:277), waarin ook de Hoge Raad tot dat oordeel is gekomen.
    5.3.    De Belastingdienst/Toeslagen heeft een eigen verantwoordelijkheid om het rechtstreeks werkende Unierecht toe te passen en derhalve in het onderhavige geval te onderzoeken of zich een situatie als hiervoor bedoeld voordoet. Hoewel het de primaire verantwoordelijkheid van de staatssecretaris is om te beoordelen of een vreemdeling rechtmatig in Nederland verblijft, ligt het op de weg van de Belastingdienst/Toeslagen, belast met de toepassing van artikel 9, tweede lid, van de Awir, om, aan de hand van de door [appellante] verstrekte en zo nodig nog te verstrekken informatie, in overleg met de staatssecretaris te onderzoeken of de echtgenoot en toeslagpartner van [appellante] aan artikel 20 van het VWEU een verblijfsrecht kan ontlenen.
    5.4.    De Belastingdienst/Toeslagen heeft in dit geval op goede gronden aangenomen dat de echtgenoot en toeslagpartner van [appellante] aan artikel 20 van het VWEU geen verblijfsrecht kan ontlenen. De stelling van [appellante], dat zij en haar destijds minderjarige kind afhankelijk zijn van haar echtgenoot, wordt niet gevolgd. Weliswaar blijkt uit de overgelegde stukken dat [appellante] is gediagnosticeerd met een posttraumatisch stress syndroom en met een depressie, maar zij heeft niet aannemelijk gemaakt dat de zorg voor haar en haar destijds minderjarige kind, vanwege haar gezondheidssituatie, in de periode in geding volledig berustte bij haar echtgenoot. In dit verband is van belang dat de overige vier kinderen van [appellante] in de periode in geding meerderjarig waren en deze derhalve in staat moeten worden geacht om bepaalde zorgtaken, ten behoeve van [appellante] en het destijds minderjarige kind, uit te voeren. Dat zij hiertoe niet in staat zijn geweest, is door [appellante] niet onderbouwd met gegevens. Wat de door [appellante] gestelde afhankelijkheidsrelatie tussen haar echtgenoot en haar destijds minderjarige kind betreft, acht de Afdeling nog van belang dat geen sprake is van een volledig van de zorg van derden afhankelijk kind. Het kind van [appellante] was in de periode in geding zestien jaar oud, zodat een bepaalde mate van zelfstandigheid kan worden verondersteld.
        Het betoog faalt.
    5.5.    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat de Belastingdienst/Toeslagen heeft kunnen afgaan op de informatie van de IND. Nu daaruit volgt dat de echtgenoot en toeslagpartner van [appellante] vanaf 17 februari 2014 geen rechtmatig verblijf heeft in Nederland, heeft de dienst zich terecht op het standpunt gesteld dat [appellante] voor het jaar 2015, gelet op artikel 9, tweede lid, van de Awir, geen aanspraak kan maken op tegemoetkomingen.
    6.    [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het in dit geval niet toekennen van tegemoetkomingen in strijd is met artikel 14, gelezen in verbinding met artikel 8 van het EVRM. Uit de door haar overgelegde medische stukken volgt dat zij ook in de periode in geding ernstige beperkingen heeft ondervonden en ondervindt. Deze stukken zijn, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet verouderd, nu haar medische situatie niet ieder jaar opnieuw hoeft te worden vastgesteld, aldus [appellante].
    6.1.    Toepassing van artikel 9, tweede lid, van de Awir leidt tot een onderscheid tussen enerzijds een Nederlander die samenwoont met een Nederlandse partner of een vreemdeling met een verblijfsrecht ingevolge artikel 8 van de Vw 2000 en anderzijds een Nederlander, zoals [appellante], die samenwoont met een vreemdeling die niet over een zodanig verblijfsrecht beschikt. Artikel 14 van het EVRM verbiedt niet iedere ongelijke behandeling van gelijke gevallen, maar slechts die behandeling die als een ongerechtvaardigd onderscheid moet worden beschouwd, dat wil zeggen, indien voor het gemaakte onderscheid geen redelijke en objectieve rechtvaardiging bestaat (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 22 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3788).
    6.2.    In artikel 10, eerste lid, van de Vw 2000 is het koppelingsbeginsel neergelegd. Deze bepaling strekt ertoe het recht op verstrekkingen, voorzieningen en uitkeringen ten laste van de collectieve middelen te koppelen aan het rechtmatig verblijf in Nederland (Kamerstukken II 1994/95, 24 233, nr. 3, blz. 1-2). Het uitgangspunt dat illegale vreemdelingen geen aanspraken op collectieve voorzieningen kunnen doen gelden, heeft de wetgever als beginsel van het vreemdelingenrecht aangemerkt (Kamerstukken II 1995/96, 24 233, nr. 6, blz. 3-4). Voor het gemaakte onderscheid naar nationaliteit en verblijfsstatus, zoals dat zowel uit artikel 10, eerste lid, van de Vw 2000, als artikel 9, tweede lid, van de Awir volgt, bestaat volgens vaste rechtspraak van de Afdeling in beginsel een redelijke en objectieve rechtvaardiging. Met dit onderscheid wordt een legitiem doel gediend. Met de toepassing hiervan wordt beoogd te voorkomen dat illegaal in Nederland verblijvende vreemdelingen door ontvangst van tegemoetkomingen en voorzieningen, in staat worden gesteld tot voortzetting van hun niet rechtmatig verblijf, het verwerven van een schijn van legaliteit of het opbouwen van een zodanige sterke rechtspositie, of de schijn hiervan, dat zij na ommekomst van de procedure zo goed als onuitzetbaar blijken. Met hetgeen in artikel 9, tweede lid, van de Awir is neergelegd, is in zoverre hierop aangesloten, dat deze bepaling ertoe strekt daarenboven te voorkomen dat de niet rechtmatig in Nederland verblijvende partner zou kunnen meeprofiteren van de tegemoetkomingen die aan de Nederlander worden toegekend (zie de eerder vermelde uitspraak van de Afdeling van 22 oktober 2014).
    6.3.    Beoordeeld moet worden of de uitsluiting van de zorgtoeslag, het kindgebonden budget en de huurtoeslag in een redelijke, proportionele verhouding tot het hiervoor, onder 6.2, omschreven legitieme doel staat. De onthouding van deze voorzieningen aan een Nederlander, zoals [appellante], kan onder zeer bijzondere omstandigheden in een concreet geval in strijd zijn met artikel 14 van het EVRM, gelezen in verbinding met artikel 8 van dat verdrag, in welk geval artikel 9, tweede lid, van de Awir, gelet op artikel 94 van de Grondwet, buiten toepassing moet worden gelaten.
    6.4.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat niet is gebleken dat zich zeer bijzondere omstandigheden voordoen, op basis waarvan de toepassing van artikel 9, tweede lid, van de Awir, zich niet verdraagt met artikel 14, gelezen in verbinding met artikel 8 van het EVRM. De Afdeling acht de toepassing van artikel 9, tweede lid, van de Awir, als gevolg waarvan [appellante] geen aanspraak heeft op zorgtoeslag, kindgebonden budget en huurtoeslag omdat haar echtgenoot en toeslagpartner in de in geding zijnde periode niet over een verblijfsrecht beschikte, gerechtvaardigd ter verwezenlijking van de doelstelling van de koppelingswetgeving. Dat de echtgenoot van [appellante] niet kan terugkeren naar zijn land van herkomst vanwege het risico op een behandeling als verboden in artikel 3 van het EVRM, vormt geen grond voor het oordeel dat artikel 9, tweede lid, van de Awir buiten toepassing had moeten worden gelaten, nu dit onverlet laat dat de echtgenoot van [appellante] geen rechtmatig verblijf heeft en op hem de plicht rust om Nederland uit eigen beweging te verlaten. De verstrekking van de tegemoetkomingen aan [appellante] kan bijdragen aan de voortzetting van het verblijf van de echtgenoot van [appellante] hier te lande. De omstandigheden waarin [appellante] verkeert en met name de bij haar gestelde diagnose van depressie en posttraumatisch stress syndroom zijn voor haar weliswaar ernstig maar niet zodanig bezwarend dat het hiervoor, onder 6.1, vermelde onderscheid niet gerechtvaardigd is te achten.
        Het betoog faalt.
    Slotsom
    7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, zij het, gelet op wat in 5.1 is overwogen, met verbetering van de gronden waarop zij rust.
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.M. van Soest-Ahlers, griffier.
    w.g. Bijloos    w.g. Van Soest-Ahlers
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 20 februari 2019
    343-854.
    Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
    Artikel 20
    1. Er wordt een burgerschap van de Unie ingesteld. Burger van de Unie is een ieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit. Het burgerschap van de Unie komt naast het nationale burgerschap doch komt niet in de plaats daarvan.
    2. De burgers van de Unie genieten de rechten en hebben de plichten die bij de Verdragen zijn bepaald. Zij hebben, onder andere,
    a. het recht zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven;
    b. het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement en bij de gemeenteraadsverkiezingen in de lidstaat waar zij verblijf houden, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat;
    c. het recht op bescherming van de diplomatieke en consulaire instanties van iedere andere lidstaat op het grondgebied van derde landen waar de lidstaat waarvan zij onderdaan zijn, niet vertegenwoordigd is, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die lidstaat;
    d. het recht om verzoekschriften tot het Europees Parlement te richten, zich tot de Europese ombudsman te wenden, alsook zich in een van de talen van de Verdragen tot de instellingen en de adviesorganen van de Unie te richten en in die taal antwoord te krijgen.
    Deze rechten worden uitgeoefend onder de voorwaarden en binnen de grenzen welke bij de Verdragen en de maatregelen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld.
    Artikel 23
    Iedere burger van de Unie geniet op het grondgebied van derde landen waar de lidstaat waarvan hij onderdaan is, niet vertegenwoordigd is, de bescherming van de diplomatieke en consulaire instanties van iedere andere lidstaat, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die lidstaat. De lidstaten treffen de nodige voorzieningen en beginnen de internationale onderhandelingen die met het oog op deze bescherming vereist zijn.
    De Raad kan, volgens een bijzondere wetgevingsprocedure en na raadpleging van het Europees Parlement, richtlijnen aannemen tot vaststelling van coördinatie- en samenwerkingsmaatregelen die nodig zijn om die
    bescherming te vergemakkelijken.
    Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
    Artikel 8
    1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
    2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
    Artikel 14
    Het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, moet worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
    Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen
    Artikel 9
    […]
    2. Ingeval de partner van de belanghebbende een vreemdeling is die niet rechtmatig verblijf houdt in de zin van artikel 8 van de Vreemdelingenwet 2000, heeft de belanghebbende geen aanspraak op een tegemoetkoming.
    […].