ECLI:NL:RBMNE:2025:2901, Rechtbank Midden-Nederland, 18-06-2025, UTR 24/1152 T
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2025-06-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De rechtbank heeft een tussenuitspraak gedaan op het verzoek om schadevergoeding van verzoeker. Verzoeker heeft gedurende enige tijd zijn koffiehuis niet kunnen exploiteren, omdat de burgemeester ten onrechte zijn exploitatievergunning heeft ingetrokken (deelbesluit a) en daarnaast heeft bepaald dat er gedurende een jaar tijd geen nieuwe exploitatievergunning voor het koffiehuis zou worden verleend (deelbesluit b). De juridische procedures over deze twee deelbesluiten zijn uit elkaar gaan lopen. De burgemeester stelt zich nu op het standpunt dat deelbesluit b niet onrechtmatig is, omdat het niet formeel door de rechtbank is herroepen. Volgens de burgemeester heeft verzoeker daarom geen recht op schadevergoeding. De rechtbank volgt de burgmeester niet in dit standpunt. De rechtbank heeft in een eerdere uitspraak geoordeeld dat onderdeel b een disproportionele maatregel was en dus niet mocht. Zij heeft toegelicht waarom zij het primaire besluit in dit geval niet heeft herroepen. Het is echter overduidelijk dat dit besluitonderdeel onrechtmatig is. De burgemeester heeft verder erkend dat besluitonderdeel a onrechtmatig was. De rechtbank verlangt van beide partijen dat zij opnieuw met elkaar om de tafel gaan zitten om er samen uit te komen. Daarbij is de onrechtmatigheid van de besluitonderdelen een gegeven. Van verzoeker mag wel verlangd worden dat hij zijn schade beter onderbouwt.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Utrecht
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: UTR 24/1152 T
    
    
      tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 18 juni 2025 in de zaak tussen
    
      [verzoeker] , uit [woonplaats] , verzoeker,
    (gemachtigden: drs. C. van Oosten en mr. J. Cortet),
    
    
      en
    
    
    de burgemeester van de gemeente Utrecht 
    (gemachtigden: mr. M. Buitenhuis en mr. L. Feenstra).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      1.1.
      Deze uitspraak gaat over het verzoek om schadevergoeding dat verzoeker op 25 augustus 2020 bij de burgemeester heeft ingediend. Verzoeker stelt dat hij schade heeft geleden als gevolg van het besluit van de burgemeester van 13 juni 2019 (het handhavingsbesluit). In dat besluit heeft de burgemeester de exploitatievergunning van verzoeker voor de exploitatie van [koffiehuis] , [adres] in Utrecht, ingetrokken (onderdeel a) en verder bepaald dat zij voor die locatie een jaar lang geen exploitatievergunning meer zal verlenen (onderdeel b). Verzoeker heeft rechtsmiddelen aangewend tegen dat besluit en gelijk gekregen van de (hoger) bestuursrechter. Verzoeker heeft de schade die hij als gevolg van onderdeel b van het handhavingsbesluit heeft geleden begroot op een bedrag van € 17.323,17. Dit is het totaalbedrag aan vaste lasten dat hij heeft moeten voldoen in de periode van 13 juni 2019 tot 23 maart 2020. Hij had toen geen middelen uit het koffiehuis, maar moest wel deze vaste lasten voldoen. Dit bedrag vordert verzoeker nu van de burgemeester.
      
        
      
    
    
      1.2.
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Verzoeker heeft hierop gereageerd. Verweerder heeft een nadere reactie ingediend.
    
    
      1.3.
      
        De rechtbank heeft het beroep op 16 mei 2025 op een zitting behandeld. Verzoeker heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. De burgemeester heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden en [A] , medewerker bij de gemeente Utrecht.
        
          
          Overwegingen
        
        
          
          Wat is de aanleiding voor het schadevergoedingsverzoek?
        
        2. In het handhavingsbesluit heeft de burgemeester de exploitatievergunning van verzoeker voor [koffiehuis] ingetrokken en bepaald dat zij voor de locatie [adres] een jaar lang geen exploitatievergunning zal verlenen. De aanleiding voor dit besluit was dat er volgens de burgemeester tijdens de ramadan in het koffiehuis illegale bingo’s hebben plaatsgevonden waarmee veel geld gemoeid was. De burgemeester vond dit een gevaar voor de openbare orde en heeft daartegen opgetreden met het handhavingsbesluit.
        
          
        
      
    
    
      2.1.
      Verzoeker heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit. De burgemeester heeft op 24 januari 2020 een besluit op dat bezwaar genomen, waarbij zij het handhavingsbesluit heeft gehandhaafd. 
      
        
      
    
    
      2.2.
      Hiertegen heeft verzoeker beroep ingesteld en hij heeft een voorlopige voorziening gevraagd. Met toepassing van artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft de rechtbank het beroep van verzoeker in de uitspraak van 23 maart 2020 gegrond verklaard voor onderdeel b. De rechtbank is in die uitspraak van oordeel dat de maatregel, om verzoeker gedurende een jaar niet in aanmerking te laten komen voor een exploitatievergunning, disproportioneel is. Het besluit op bezwaar van 24 januari 2020 is op dat punt dan ook vernietigd. De rechtbank heeft daarbij destijds het volgende overwogen:“Gelet op het voorgaande is het beroep gegrond. De rechtbank vernietigt het besluit voor zover het ziet op de beslissing dat eiser een jaar lang niet in aanmerking komt voor een nieuwe vergunning. Dit betekent dat eiser een nieuwe aanvraag voor een vergunning kan doen en verweerder die aanvraag moet toetsen. Dit betekent niet dat eiser automatisch een vergunning zal krijgen. Niet uitgesloten is bijvoorbeeld dat het feit dat verweerder eiser heeft aangemerkt als een persoon met slecht levensgedrag in het nadeel van eiser uitvalt. Dit valt echter buiten de uitspraak van de rechtbank.De rechtbank zal verweerder niet opdragen om een nieuw besluit te nemen en zal ook niet zelf in de zaak voorzien. Een nieuw besluit van verweerder is namelijk afhankelijk van het feit of eiser een nieuwe aanvraag voor een vergunning indient. Er valt dan ook geen vervangend besluit te nemen.”
    
    
      2.3.
      Omdat de rechtbank de intrekking van de exploitatievergunning van verzoeker wel in stand heeft gelaten (onderdeel a van het handhavingsbesluit), heeft verzoeker daartegen hoger beroep ingesteld. Dit heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 3 november 2021. De Afdeling heeft in die uitspraak overwogen dat de burgemeester haar besluit op bezwaar van 24 januari 2020 over onderdeel a niet goed heeft gemotiveerd. De burgemeester heeft vervolgens een nieuw besluit op bezwaar genomen op 19 april 2022. In dat besluit heeft de burgemeester besloten om, onder aanvulling van de motivering, de rechtsgevolgen van het handhavingsbesluit in stand te laten (behalve de maatregel dat er gedurende een jaar geen nieuwe vergunning verleend zal worden).In de uitspraak van 20 december 2023 heeft de Afdeling geoordeeld dat de burgemeester het eerder geconstateerde motiveringsgebrek niet heeft hersteld. De Afdeling heeft het besluit van 19 april 2022 vernietigd en het handhavingsbesluit herroepen. 
      
        
      
    
    
      2.4.
      Verzoeker heeft de burgemeester op 25 augustus 2020 verzocht om vergoeding van zijn schade. Dit verzoek is beperkt tot de schade die verzoeker heeft ondervonden als gevolg van onderdeel b van het handhavingsbesluit. Verzoeker heeft een schriftelijke toelichting gegeven op de geleden schade. Zijn standpunt is dat hij in de periode van 13 juni 2019 (de datum van het handhavingsbesluit) tot 23 maart 2020 (de datum van de uitspraak van de rechtbank) geen inkomsten heeft gehad uit het koffiehuis, terwijl hij wel de vaste lasten voor zijn bedrijf moest voldoen. Verzoeker claimt daarom een vergoeding voor betaalde huur, energie, water, overige huisvestingskosten, telecommunicatie, verzekering en kosten voor het administratiekantoor.
       
    
    
      2.5.
      De burgemeester stelt zich primair op het standpunt dat hij de door verzoeker gestelde schade als gevolg van onderdeel b van het handhavingsbesluit niet hoeft te vergoeden, omdat dit besluit op onderdeel b niet is herroepen. De burgemeester, de rechtbank noch de Afdeling hebben dit besluit volgens de burgemeester namelijk herroepen en daarmee heeft dit onderdeel van het handhavingsbesluit formele rechtskracht gekregen. Dat de rechtbank oordeelde dat onderdeel b disproportioneel was, doet volgens de burgemeester niet ter zake: het gaat erom dat dit onderdeel van het handhavingsbesluit formeel in stand is gebleven. De burgemeester verwijst ter onderbouwing van zijn standpunt naar de rechtspraak van de Hoge Raad over schadevergoeding bij onrechtmatige overheidsbesluiten en stelt dat, als er geen sprake is van een herroeping van het primaire besluit, er ook nooit sprake kan zijn van een onrechtmatig overheidsbesluit en er dus geen aanleiding bestaat voor schadevergoeding.
      
        
        Is onderdeel b van het besluit van 13 juni 2019 onrechtmatig?
      
      3. De rechtbank volgt de burgemeester niet in dit standpunt en zal hierna toelichten waarom niet. Zoals hiervoor onder 2.3 is beschreven, heeft de burgemeester zelf in haar besluit van 19 april 2022 het handhavingsbesluit op onderdeel b niet langer gehandhaafd, waarin een herroeping kan worden gezien. De Afdeling heeft in de daaropvolgende uitspraak dit besluit herroepen. In het dictum is geen onderscheid gemaakt tussen de verschillende besluitonderdelen, zodat vaststaat dat dit gehele besluit van tafel is. Dat de rechtbank in haar uitspraak van 23 maart 2020 het handhavingsbesluit op onderdeel b niet heeft herroepen, maakt op zichzelf niet dat dit besluit op dit onderdeel formele rechtskracht zou hebben gekregen. De rechtbank heeft daarbij overwogen dat onderdeel b van het handhavingsbesluit disproportioneel is. Zij heeft vervolgens toegelicht waarom zij dat besluit desondanks niet heeft herroepen en de burgemeester ook niet in de gelegenheid heeft gesteld om een nieuw besluit op het bezwaar van verzoeker te nemen. Zij heeft geoordeeld dat een vervangend besluit op dat moment niet mogelijk was, omdat volgens haar de vraag of verzoeker een exploitatievergunning zou kunnen verkrijgen, pas beantwoord zou kunnen worden in het kader van een nieuwe aanvraag.
      
        
      
      4. Dit is een andere situatie dan aan de orde in de civielrechtelijke uitspraken waar de burgemeester naar heeft verwezen. Die uitspraken gaan over de situatie, waarin het bestuursorgaan ná vernietiging van een besluit op bezwaar een nieuw besluit op bezwaar moest nemen. In dit geval is duidelijk dat de rechtbank geen verdere besluitvorming van de burgemeester verlangde, anders dan dat bij een nieuwe aanvraag van verzoeker om een exploitatievergunning, de uitspraak van 23 maart 2020 in acht zou worden genomen. Dat was aanleiding voor de rechtbank om onderdeel b van het handhavingsbesluit niet te herroepen, ondanks dat de rechtbank dit besluitonderdeel disproportioneel achtte.
      
        
      
      5. De burgemeester lijkt echter doorslaggevend te vinden dat de rechtbank (en zijzelf) het handhavingsbesluit niet expliciet op onderdeel b hebben herroepen. De rechtbank vindt dit standpunt onnavolgbaar, omdat er inhoudelijk geen enkele twijfel over kan bestaan dat de burgemeester onderdeel b niet heeft mogen nemen. De rechtbank is daar helder over en de uitspraak van de Afdeling over onderdeel a, dat gebaseerd is op dezelfde feiten als onderdeel b, en waarin de Afdeling het handhavingsbesluit heeft herroepen, bevestigt het standpunt dat onderdeel b ook nooit rechtmatig zou kunnen zijn. Dat de burgemeester desondanks vasthoudt aan haar standpunt dat van onrechtmatigheid van onderdeel b geen sprake is, volgt de rechtbank dan ook niet. Daarbij valt niet goed met elkaar te rijmen dat de burgemeester enerzijds veel waarde hecht aan het feit dat de rechtbank het handhavingsbesluit niet letterlijk heeft herroepen, terwijl zij anderzijds de algehele herroeping van dat besluit door de Afdeling nuanceert en meent dat dit anders moet worden gelezen dan in het dictum staat vermeld.
      
        
      
      6. Voor zover de burgemeester meent dat de rechtszekerheid in het geding is als een besluit dat de rechtbank niet heeft herroepen toch onrechtmatig wordt bevonden, oordeelt de rechtbank dat de argumentatie van de burgemeester juist voor rechtsonzekerheid zorgt: het is naar verzoeker en de buitenwereld toe niet uit te leggen dat een maatregel waarvan de rechtbank heeft gezegd dat deze disproportioneel is, toch rechtmatig zou kunnen zijn. De slotsom is dat onderdeel b van het handhavingsbesluit onrechtmatig is. Het formele verweer van de burgemeester slaagt dus niet.
      
        
      
      7. De burgemeester heeft de onrechtmatigheid van onderdeel a tijdens de zitting erkend. Daarmee staat vast dat de burgemeester aansprakelijk is voor de schade, die verzoeker als gevolg van beide besluitonderdelen heeft geleden.
      
        
      
      8. De rechtbank ziet aanleiding om een tussenuitspraak te doen. Dit is geen tussenuitspraak zoals bedoeld in 8:51a van de Awb, omdat de bepalingen die gaan over de bestuurlijke lus bij een schadevergoeding zoals hier aan de orde niet relevant zijn. De door de rechtbank op de zitting aangekondigde tussenuitspraak is er niet voor bedoeld een overheidsbesluit te herstellen, maar om partijen, na een tussenconclusie van de rechtbank, gezamenlijk om de tafel te krijgen om tot een minnelijke oplossing van dit geschil te komen. In zoverre is deze tussenuitspraak te vergelijken met een civielrechtelijke tussenuitspraak waarin de aansprakelijkheid wordt vastgesteld, voordat wordt toegekomen aan een verdere vaststelling van het recht op schadevergoeding.
      
        
      
      9. De reden waarom de rechtbank deze tussenuitspraak doet en verwacht dat partijen  na kennisname deze tussenuitspraak weer met elkaar in overleg treden over een minnelijke oplossing, is dat het erop lijkt dat met name de vraag of het handhavingsbesluit onrechtmatig is, partijen tot nu toe in de weg heeft gezeten om tot een vergelijk te komen. Omdat het handhavingsbesluit in zijn geheel onrechtmatig is, mag van de burgemeester worden verwacht dat zij met de nodige welwillendheid kijkt naar het schadevergoedingsverzoek. Tijdens de zitting is in dat kader gezegd dat de burgemeester achter de schermen heeft geprobeerd om tot een overeenkomst te komen, maar dat de gedragscode van de advocaten de gemachtigden beletten om hier concrete mededelingen over te doen. De rechtbank denkt dat deze tussenuitspraak, waarin helderheid wordt geboden over de onrechtmatigheid van onderdeel b, partijen kan helpen om nader tot elkaar te komen. 
      
      10. De rechtbank stelt partijen dus alsnog in de gelegenheid om met inachtneming van dit rechtsoordeel over de onrechtmatigheid opnieuw om de tafel te gaan zitten en om te bezien of zij er samen uit kunnen komen. 
      
      
        11. Tijdens de zitting heeft verzoeker bevestigd dat het schadeverzoek alleen ziet op onderdeel b van het handhavingsbesluit. De eventuele schade die verzoeker heeft geleden als gevolg van onderdeel b hangt echter zeer nauw samen met de eventuele schade die verzoeker heeft geleden als gevolg van onderdeel a. Het besluit van de burgemeester om een jaar lang geen horecaexploitatie op de locatie van het koffiehuis toe te staan, kan alleen plaatsvinden als de bestaande exploitatie wordt beëindigd. Dat is in dit geval bereikt door de intrekking van de exploitatievergunning van verzoeker. Het is niet goed vast te stellen welke schade verzoeker precies heeft ondervonden van welk deelbesluit. Beide besluitonderdelen hebben namelijk tot gevolg dat verzoeker ná 13 juni 2019 het koffiehuis niet langer kon exploiteren. De rechtbank geeft partijen daarom mee om de totale schade die volgt uit de beide besluitonderdelen tezamen te bekijken en verslag te doen van de uitkomst van hun onderhandelingen. Als partijen van mening zijn dat er wel een onderscheid kan worden aangebracht tussen de beide besluitenonderdelen en de daaruit volgende schade, is het aan hen om daar eveneens gemotiveerd verslag van te doen. 
        
          
        
        12. In haar verweerschriften heeft de burgemeester meer argumenten naar voren gebracht waarom het verzoek om schadevergoeding van verzoeker niet ingewilligd kan worden. Zo benoemt de burgemeester dat vaste lasten niet zijn aan te merken als vermogensschade en dat de schade niet voldoende is onderbouwd, omdat er geen zicht is op de financiële situatie van verzoeker en zijn normale bedrijfsvoering.
         
        13. Om het overleg succesvol te laten verlopen, mag ook van de kant van verzoeker het een en ander worden verwacht. Van hem mag namelijk worden verwacht dat hij de gestelde geleden schade nader onderbouwt volgens de civielrechtelijke uitgangspunten die de rechtbank in deze bestuursrechtelijke procedure ook hanteert. Ook zal verzoeker voldoende inzicht moeten geven over zijn financiële situatie. Tot slot mag de burgemeester van verzoeker verwachten dat hij transparant is over de totale schade die hij zowel via de bestuursrechtelijke als (mogelijk) de civielrechtelijke weg vordert, zodat de burgemeester niet naderhand voor verrassingen komt te staan.
        
          
        
        14. De rechtbank gaat ervan uit dat een termijn van drie maanden na verzending van deze uitspraak voldoende tijd geeft om tot een (begin van) overeenstemming te komen. Een verlenging van de termijn is op verzoek van partijen mogelijk.
        
          
        
        15. Als partijen niet willen meewerken aan de nu voorgestelde minnelijke oplossing, worden zij verzocht om dit binnen twee weken na verzending van deze uitspraak aan de rechtbank mee te delen. In dat geval zal de griffier een nieuwe zittingsdatum plannen.
        
          
        
        16. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het verzoek. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - draagt partijen op om binnen twee weken mee te delen of zij meewerken aan het vinden van een minnelijke oplossing van het geschil;
    - stelt partijen in de gelegenheid het gesprek met elkaar aan de gaan om tot een overeenstemming te komen over de te vergoeden schade als gevolg van het onrechtmatige handhavingsbesluit;- bepaalt de termijn om tot overeenstemming te komen op drie maanden na verzending van deze tussenuitspraak; - verzoekt beide partijen om over uiterlijk drie maanden, gezamenlijk dan wel afzonderlijk, verslag te doen van de onderhandelingen;
    - houdt iedere verdere beslissing aan.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. I. Helmich, voorzitter, en mr. P.J. Blok en mr. H.H.L. Krans, leden, in aanwezigheid van mr. M.E.C. Bakker, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 18 juni 2025.
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              
            
            
              
                De voorzitter is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen.
              
            
          
        
      
    
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
    
    
    
  
  
    
      Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.
    
  
  
     ECLI:NL:RBMNE:2020:1056.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2021:2445.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2023:4753.
  
  
     Zie de conclusie van de procureur-generaal bij de Hoge Raad van 1 oktober 2021 ECLI:NL:PHR:2021:911, en het arrest van 19 december 2008, ECU:NL:HR:2008:BF3257, r.o. 3.5.2.