ECLI:NL:RVS:2016:2513, Raad van State, 21-09-2016, 201508995/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-09-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 december 2013 heeft het dagelijks bestuur van het stadsdeel Nieuw-West [appellant] onder aanzegging van bestuursdwang gelast de illegale kamergewijze verhuur in het bouwwerk op het adres [locatie] te Amsterdam vóór 23 december 2013 te staken en gestaakt te houden.

201508995/1/A1.
    Datum uitspraak: 21 september 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Amsterdam,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 30 oktober 2015 in zaak nr. 15/2084 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van Nieuw-West (voorheen: het dagelijks bestuur van het stadsdeel Nieuw-West).
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 3 december 2013 heeft het dagelijks bestuur van het stadsdeel Nieuw-West [appellant] onder aanzegging van bestuursdwang gelast de illegale kamergewijze verhuur in het bouwwerk op het adres [locatie] te Amsterdam vóór 23 december 2013 te staken en gestaakt te houden.
    
    Bij besluit van 24 februari 2014 heeft het dagelijks bestuur van het stadsdeel Nieuw-West dit besluit gewijzigd door [appellant] niet langer bestuursdwang aan te zeggen, maar een last onder dwangsom op te leggen en de begunstigingstermijn te verlengen tot 1 april 2014.
    
    Bij besluit van 31 maart 2014 heeft het dagelijks bestuur van het stadsdeel Nieuw-West besloten de begunstigingstermijn te verlengen tot 1 juni 2014.
    
    Bij besluit van 17 juni 2014 heeft het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van Nieuw-West de door [appellant] tegen de besluiten van 3 december 2013 en 24 februari 2014 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 19 augustus 2014 heeft het algemeen bestuur besloten tot invordering van de door [appellant] verbeurde dwangsom ten bedrage van € 5.000,00.
    
    Bij besluit van 21 augustus 2014 heeft het algemeen bestuur [appellant] onder oplegging van een last onder dwangsom gelast de illegale kamergewijze verhuur in het bouwwerk op het adres [locatie] te Amsterdam vóór 1 september 2014 te staken en gestaakt te houden.
    
    Bij besluit van 4 september 2014 heeft het algemeen bestuur besloten tot invordering van de door [appellant] verbeurde dwangsom ten bedrage van € 15.000,00.
    
    Bij besluit van 3 februari 2015 heeft het algemeen bestuur de door [appellant] tegen de besluiten van 19 augustus 2014, 21 augustus 2014 en 4 september 2014 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 30 oktober 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep, voor zover dit is gericht tegen het besluit van 17 juni 2014, niet-ontvankelijk verklaard, en voor zover dit is gericht tegen het besluit van 3 februari 2015, ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het algemeen bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 augustus 2016, waar [appellant], bijgestaan door mr. R.L. Beckers, advocaat te Enkhuizen, en het algemeen bestuur, vertegenwoordigd door mr. L. Bouzahra, mr. P.H.J. Ermers en H.C. Hebbes, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. Aan het opleggen van de lasten onder dwangsom heeft het algemeen bestuur ten grondslag gelegd dat [appellant] in strijd met artikel 1.18, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bouwbesluit 2012 geen gebruiksmelding heeft gedaan voor het gebruiken van een woonfunctie voor kamergewijze verhuur. Deze verplichting geldt volgens het algemeen bestuur wanneer zich in een woning vijf of meer wooneenheden bevinden. Volgens het algemeen bestuur deed deze situatie zich voor in de woning aan het adres [locatie] te Amsterdam. In de besluiten van 24 februari 2014 en 21 augustus 2014 waarbij de lasten onder dwangsom zijn opgelegd, is opgemerkt dat aan de opgelegde last wordt voldaan wanneer het aantal wooneenheden tot vier of minder wordt teruggebracht. [appellant] is de eigenaar van de woning aan het adres [locatie]. Hij stelt dat de lasten onder dwangsom ten onrechte zijn opgelegd, omdat zich in de woning niet meer dan vier wooneenheden bevonden.
    
    Beroepsgronden
    
    Ontvankelijkheid
    
    2. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom te laat beroep is ingesteld tegen het besluit van 17 juni 2014. In dit verband wijst [appellant] erop dat hij tijdens de zitting bij de rechtbank heeft gesteld dat het niet noodzakelijk was om beroep in te stellen tegen het besluit van 17 juni 2014, omdat nog niet was besloten op zijn hangende bezwaar ingediende verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening ten aanzien van de besluiten van 3 december 2013 en 24 februari 2014. Volgens [appellant] diende dit verzoek daarom aangemerkt te worden als het instellen van beroep. In de uitspraak is volgens [appellant] ten onrechte niet op deze stelling ingegaan. Daarnaast betoogt [appellant] dat voor zover ervan uitgegaan moet worden dat te laat beroep is ingesteld, het te laat indienen van beroep verschoonbaar is. [appellant] stelt hiertoe dat het algemeen bestuur verwarring heeft gewekt door in het besluit van 17 juni 2014 op te merken dat het besluit van 3 december 2013 deels gewijzigd is en daarnaast op te merken dat het besluit van 17 juni 2014 ziet op het besluit van 3 december 2013. [appellant] wijst er in dit verband op dat voor zover in het besluit van 3 december 2013 is gelast dat op elke verdieping doorgekoppelde rookmelders en een goedgekeurde brandblusser moeten worden geplaatst, aan de last is voldaan. Voor zover in dit besluit onder aanzegging van bestuursdwang is gelast dat de illegale kamergewijze verhuur moet worden beëindigd is de last omgezet in een last onder dwangsom, aldus [appellant].
    
    2.1. [appellant] betoogt terecht dat de rechtbank niet is ingegaan op zijn betoog dat hij geen beroep hoefde in te stellen tegen het besluit van 17 juni 2014 omdat hij hangende bezwaar een verzoek om voorlopige voorziening heeft gedaan waarop ten tijde van het nemen van dit besluit nog niet was besloten. Dit leidt echter niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
    
    Uit de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) volgt niet, dat wanneer hangende bezwaar een verzoek om voorlopige voorziening is gedaan en hierop niet is besloten door de rechtbank voordat een besluit op bezwaar is genomen, dit verzoek moet worden aangemerkt als een ingesteld beroep tegen het besluit op bezwaar. Nu [appellant] niet binnen de wettelijke termijn beroep heeft ingesteld tegen het besluit van 17 juni 2014, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat hij te laat beroep heeft ingesteld. Daarnaast is het te laat indienen van beroep ook niet verschoonbaar, nu uit het besluit van 17 juni 2014 blijkt dat dit ook ziet op het tegen het besluit van 24 februari 2014 gemaakte bezwaar en bij dit besluit een rechtsmiddelenclausule is gevoegd. Voor [appellant] was daarom duidelijk binnen welke termijn hij beroep diende in te stellen.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.2. Gelet op hetgeen in overweging 2.1 is overwogen is de rechtbank terecht tot het oordeel gekomen dat het beroep van [appellant] voor zover dit ziet op het besluit van 17 juni 2014, niet-ontvankelijk is. Dit betekent dat hierna alleen de door [appellant] naar voren gebrachte hoger beroepsgronden worden behandeld die zien op de ongegrondverklaring van zijn beroep voor zover dit ziet op het besluit van 3 februari 2015. Daarbij zullen eerst de hoger beroepsgronden die zien op de invordering van de dwangsom van € 5.000,00 bij besluit van 19 augustus 2014 worden besproken, vervolgens de gronden die zien op het opleggen van de last onder dwangsom bij besluit van 21 augustus 2014 en tot slot de gronden die zien op de invordering van de last onder dwangsom bij besluit van 4 september 2014.
    
    Invordering dwangsom bij besluit van 19 augustus 2014
    
    3. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot de conclusie is gekomen, dat hij niet aan de bij het besluit van 24 februari 2014 opgelegde last heeft voldaan. Hij voert hiertoe aan dat de rechtbank ten onrechte de feitelijke situatie doorslaggevend heeft geacht bij beantwoording van de vraag of sprake is van kamergewijze verhuur in de zin van artikel 1.18, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bouwbesluit 2012. Volgens [appellant] is voor beantwoording van deze vraag de bedoeling van de verhuurder bepalend. [appellant] stelt in dit verband dat in de Nota van toelichting bij het Bouwbesluit 2012 is opgemerkt dat voor beantwoording van de vraag of sprake is van meerdere wooneenheden van belang is of het de bedoeling van de eigenaar is om kamers afzonderlijk te laten bewonen. Daarnaast stelt [appellant] dat uit het inspectierapport van 24 juli 2014, aan de hand waarvan het algemeen bestuur heeft vastgesteld dat niet aan de last is voldaan, niet volgt dat in de woning vijf wooneenheden in gebruik zijn tegen een vergoeding. Volgens [appellant] was hoogstens sprake van drie verhuurde wooneenheden en werd een wooneenheid bewoont door [appellant]. Ook stelt [appellant] dat de rechtbank de na de inspectie op 24 juli 2014 gedane verklaring van [persoon] dat zij geen kamer huurt bij [appellant], ten onrechte niet geloofwaardig heeft geacht.
    
    3.1. Ingevolge artikel 1.18, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bouwbesluit 2012 is het verboden om zonder of in afwijking van een gebruiksmelding een woonfunctie in gebruik te nemen of te gebruiken voor kamergewijze verhuur.
    
    Ingevolge artikel 1.1, derde lid, wordt onder wooneenheid verstaan het gedeelte van een woonfunctie voor kamergewijze verhuur dat bestemd is voor afzonderlijke bewoning. Voorts wordt onder een woonfunctie voor kamergewijze verhuur verstaan het niet-gemeenschappelijk deel van een woonfunctie waarin zich vijf of meer wooneenheden bevinden.
    
    In de Nota van toelichting bij het Bouwbesluit 2012 (blz. 189; Stb. 2011, 416) is aangegeven dat als een woningeigenaar of hoofdhuurder vier of meer wooneenheden verhuurt en hij zelf in die woonfunctie woont, er sprake is van vijf of meer wooneenheden en de voorschriften voor de woonfunctie voor kamergewijze verhuur gelden.
    
    3.2. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de rechtbank ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat het algemeen bestuur er in het besluit van 19 augustus 2014 terecht van is uitgegaan dat ten tijde van de controle op 24 juli 2014 de woning van [appellant] aangemerkt kon worden als een woonfunctie die in gebruik was voor kamergewijze verhuur als bedoeld in artikel 1.18, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bouwbesluit 2012. [appellant] en het algemeen bestuur zijn het erover eens dat voor beantwoording van de vraag of sprake is van een woonfunctie voor kamergewijze verhuur doorslaggevend is of de kamers afzonderlijk worden bewoond. De Afdeling sluit zich hierbij aan. Uit het inspectierapport van 24 juli 2014 volgt dat [appellant] en zes andere bewoners ten tijde van de controle de in de woning aanwezige zeven kamers afzonderlijk van elkaar bewoonden. Gelet hierop en nu bovendien uit het inspectierapport in samenhang met hetgeen [appellant] ter zitting bij de rechtbank heeft verklaard blijkt dat [appellant] in ieder geval vier kamers verhuurde en dat hijzelf daarnaast ook woonachtig was in de woning, dient als vaststaand te worden aangenomen dat sprake was van een woonfunctie voor kamergewijze verhuur. De verklaring van [persoon] dat zij geen huur betaalt doet hier niet aan af, omdat hieruit niet blijkt dat de door haar bewoonde kamer niet afzonderlijk wordt bewoond als bedoeld in artikel 1.1, derde lid, van het Bouwbesluit 2012 en bovendien ook wanneer haar kamer niet wordt meegerekend in de woning nog steeds sprake is van in ieder geval vijf wooneenheden die kamergewijs worden verhuurd. Ook de door [appellant] aangehaalde passage dat voor de beantwoording van de vraag of sprake is van meerdere wooneenheden de bedoeling van de eigenaar van belang is leidt niet tot een ander oordeel. De bedoeling van de eigenaar kan ook worden vastgesteld aan de hand van geconstateerde feiten. Dat is in dit geval ook gebeurd. De passage waar [appellant] op wijst is overigens niet opgenomen in de Nota van toelichting bij het Bouwbesluit 2012 maar in een informatiefolder van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het algemeen bestuur op grond van bijzondere omstandigheden geheel dan wel gedeeltelijk van invordering had moeten afzien. In dit verband wijst [appellant] erop dat hij, anders dan waarvan de rechtbank is uitgegaan, wel heeft onderbouwd een zodanig laag inkomen te hebben dat hij niet in staat is de verbeurde dwangsom van € 5.000,00 te betalen.
    
    4.1. [appellant] heeft een jaaropgaaf van het UWV van 2014 overgelegd waaruit blijkt dat zijn fiscale loon in 2014 € 15.040,00 bedroeg.
    
    4.2. Ingevolge artikel 5:37, eerste lid, van de Awb beslist het bestuursorgaan, alvorens aan te manen tot betaling van de dwangsom, bij beschikking omtrent de invordering van een dwangsom.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY8501) dient bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
    
    4.3. Een beroep op geringe draagkracht komt in de invorderingsfase in beginsel niet voor honorering in aanmerking. In dit geval zijn er geen bijzondere omstandigheden aanwezig om af te wijken van dit standpunt. Daargelaten of de rechtbank er wel of niet terecht van is uitgegaan dat [appellant] niet met stukken heeft onderbouwd over een geringe draagkracht te beschikken, is in de uitspraak terecht tot het oordeel gekomen dat er geen aanleiding bestond voor het algemeen bestuur om af te zien van het invorderen van de dwangsom.
    
    Het betoog faalt.
    
    Opleggen last onder dwangsom bij besluit van 21 augustus 2014
    
    5. [appellant] betoogt dat het algemeen bestuur niet bevoegd was bij besluit van 21 augustus 2014 aan hem direct een nieuwe last onder dwangsom op te leggen. Volgens [appellant] had het algemeen bestuur aan hem een termijn moeten gunnen om, nadat bij besluit van 19 augustus 2014 is besloten tot invordering van de dwangsom van € 5.000,00, de overtreding te beëindigen. Daarnaast betoogt [appellant] dat aan de besluiten van 19 augustus 2014 en 21 augustus 2014 ten onrechte hetzelfde inspectierapport ten grondslag is gelegd. Volgens [appellant] is deze handelswijze in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en met het verbod van détournement de pouvoir.
    
    5.1. In de Awb is niet bepaald dat nadat een dwangsom is verbeurd de overtreder niet direct een nieuwe last onder dwangsom kan worden opgelegd. Daarnaast is er ook geen aanleiding voor het oordeel dat aan de nieuw op te leggen last onder dwangsom niet hetzelfde inspectierapport ten grondslag kan worden gelegd als aan het besluit tot invordering van de dwangsom. Zoals hiervoor reeds is overwogen is het algemeen bestuur er aan de hand van het inspectierapport van 24 juli 2014 terecht vanuit gegaan dat op dat moment sprake was van een woonfunctie voor kamergewijze verhuur als bedoeld in artikel 1.18, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bouwbesluit 2012. Er was voor het algemeen bestuur ten tijde van het nemen van het besluit van 21 augustus 2014 geen reden om ervan uit te gaan dat de situatie ten opzichte van de situatie ten tijde van de controle op 24 juli 2014 was gewijzigd, zodat er ook geen aanleiding bestond voor het uitvoeren van een nieuwe controle. Het algemeen bestuur heeft door aan de besluiten van 19 augustus 2014 en 21 augustus 2014 hetzelfde controlerapport ten grondslag te leggen dan ook niet in strijd gehandeld met het zorgvuldigheidsbeginsel. Voorts valt niet in te zien waarom het algemeen bestuur in strijd heeft gehandeld met het verbod van détournement de pouvoir door aan het besluit van 21 augustus 2014 het controlerapport van 24 juli 2014 ten grondslag te leggen.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het algemeen bestuur had moeten afzien van het opleggen van de last onder dwangsom omdat concreet zicht op legalisatie bestond. Hiervan was volgens [appellant] sprake, nu er door hem veelvuldig is gecommuniceerd met de gemeente over het terugbrengen van het aantal woonheden.
    
    6.1. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren, dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    6.2. De rechtbank is terecht tot het oordeel gekomen dat geen concreet zicht op legalisatie bestond. Het enkele gegeven dat [appellant] met de gemeente communiceerde over het beëindigen van de overtreding leidt er niet toe dat hier sprake van was.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de bij besluit van 21 augustus 2014 opgelegde dwangsom onredelijk hoog is. Volgens [appellant] staat de hoogte van de opgelegde dwangsom niet in verhouding tot de geconstateerde overtreding. In dit verband merkt [appellant] op dat hij met betrekking tot de brandveiligheid reeds in een vroeg stadium aan zijn verplichtingen heeft voldaan. Daarnaast was volgens hem een extra financiële prikkel in de vorm van een verhoging van de dwangsom niet noodzakelijk om te bewerkstelligen dat hij het aantal wooneenheden zou terugbrengen, nu hij daarover reeds in overleg was met de gemeente. Voorts volgt volgens [appellant] uit de uitspraak van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van 13 maart 1996, AB 1996, 458, dat bij het opleggen van een last onder dwangsom geen rekening mag worden gehouden met de geschatte huurinkomsten van [appellant].
    
    7.1. Hetgeen [appellant] betoogt geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank er ten onrechte van is uitgegaan dat de hoogte van de dwangsom van € 15.000,00 in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom. Weliswaar heeft [appellant] wat betreft de brandveiligheid enkele maatregelen genomen die naast het beëindigen van de kamergewijze verhuur waren voorgeschreven in het besluit van 3 december 2013, maar dit betekent niet dat het doen van een gebruiksmelding geen betekenis meer had. Het doen van de gebruiksmelding had het bevoegd gezag aanleiding kunnen geven tot het opleggen van nadere voorwaarden. Daarnaast is de rechtbank er terecht vanuit gegaan dat van een dwangsom een zodanige prikkel moet uitgaan dat aan de last wordt voldaan en dat nu is gebleken dat de dwangsom van € 5.000,00 een onvoldoende prikkel vormde voor [appellant] om aan de eerder opgelegde last te voldoen, een dwangsom € 15.000,00 niet onevenredig is. Voorts volgt uit de door [appellant] genoemde uitspraak van 13 maart 1996 niet dat het algemeen bestuur bij het vaststellen van de hoogte van de dwangsom geen rekening mocht houden met de geschatte huurinkomsten van [appellant]. In deze uitspraak is overwogen dat geen rekening mag worden gehouden met het voordeel dat de overtreder heeft genoten doordat een eerdere dwangsom niet kon worden geëffectueerd. Dit zegt niets over het rekening houden met de door de overtreder genoten inkomsten. Gelet hierop is er voorts geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank er ten onrechte van is uitgegaan dat het algemeen bestuur in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot opleggen van een dwangsom van € 15.000,00.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend, dat de begunstigingstermijn waarbinnen hij aan de bij besluit van 21 augustus 2014 opgelegde last diende te voldoen, onredelijk kort was. In dit verband wijst hij erop dat bij het opleggen van de last onder dwangsom bij besluit van 24 februari 2014 een langere begunstigingstermijn is gehanteerd en hij hieruit mocht afleiden dat bij het opleggen van de last onder dwangsom bij besluit van 21 augustus 2014 ook een langere termijn zou worden gehanteerd. Daarnaast heeft [appellant] ter zitting gesteld dat voor hem niet duidelijk was hoe hij aan de last kon voldoen. Onder meer bestond volgens hem onduidelijkheid over de vraag of de door hem bewoonde kamer ook als een wooneenheid gold als bedoeld in artikel 1.1, derde lid, van het Bouwbesluit 2012.
    
    8.1. Ingevolge artikel 5:32a, tweede lid, van de Awb, is het bevoegde gezag verplicht om de overtreder een termijn te gunnen gedurende welke die de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Aan het bevoegde gezag komt bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn enige vrijheid toe. Echter, volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (waaronder de uitspraak van 24 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2589), geldt bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn als uitgangspunt dat deze termijn niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij niet in staat was om binnen de begunstigingstermijn de overtreding te beëindigen. De Afdeling neemt daarbij in aanmerking dat, zoals het algemeen bestuur ter zitting onbestreden heeft gesteld, niet iedere bewoner over een huurcontract beschikte. Daarnaast kon bij [appellant] geen onduidelijkheid bestaan over de wijze waarop hij aan de last kon voldoen. In het besluit van 21 augustus 2014 is opgemerkt dat aan de last wordt voldaan door het terugbrengen van het aantal wooneenheden tot vier of minder. Voorts is in de Nota van toelichting bij het Bouwbesluit 2012 duidelijk uiteen gezet dat wanneer de eigenaar in de woonfunctie woont en daarnaast vier wooneenheden verhuurt sprake is van 5 wooneenheden en derhalve van een woonfunctie voor kamergewijze verhuur als bedoeld in artikel 1.18 van het Bouwbesluit 2012. Gelet hierop is de rechtbank er terecht vanuit gegaan dat het algemeen bestuur in redelijkheid heeft kunnen besluiten geen langere begunstigingstermijn vast te stellen.
    
    Het betoog faalt.
    
    Invordering dwangsom bij besluit van 4 september 2014
    
    9. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het algemeen bestuur gelet op zijn geringe draagkracht af had dienen te zien van het invorderen van de dwangsom. Ook in dit verband wijst [appellant] erop dat hij, anders dan waarvan de rechtbank is uitgegaan, wel heeft onderbouwd een zodanig laag inkomen te hebben dat hij niet in staat is de verbeurde dwangsom van € 15.000,00 te betalen.
    
    9.1. Hetgeen [appellant] aanvoert geeft ook wat betreft het besluit van 4 september 2014 geen aanleiding voor het oordeel dat er bijzondere omstandigheden aanwezig zijn om af te wijken van het standpunt dat een beroep op geringe draagkracht in de invorderingsfase in beginsel niet voor honorering in aanmerking komt. De rechtbank is daarom ook wat betreft het besluit van 4 september 2014 terecht tot het oordeel gekomen dat er geen aanleiding bestond voor het algemeen bestuur om af te zien van het invorderen van de dwangsom.
    
    Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    10. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.H. Schoppers, griffier.
    
    w.g. Slump w.g. Schoppers
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 september 2016
    
    578.