ECLI:NL:RBROT:2025:7804, Rechtbank Rotterdam, 24-06-2025, ROT 25/4668
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2025-06-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verzoek om een voorlopige voorziening; spoedsluiting restaurant voor de duur van twee weken vanwege een explosie.
        De burgemeester was bevoegd het restaurant voor de duur van twee weken te sluiten. De spoedsluiting is noodzakelijk en evenwichtig. Afwijzing verzoek.

RECHTBANK ROTTERDAM
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROT 25/4668
    
    uitspraak van de voorzieningenrechter van 24 juni 2025 in de zaak tussen
    
      
        
        
          [verzoeker 1]
        , verzoeker 1, en [verzoeker 2], verzoeker 2, h.o.d.n. [handelsnaam], uit [plaats] , tezamen aangeduid als verzoekers
      (gemachtigde: mr. M. Kaplan),
    
    
    
      en
    
    
    de burgemeester van de gemeente [plaats] , de burgemeester 
    (gemachtigden: mr. R. Duivenvoorde en V. Aziz). 
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      1. Met het bestreden besluit van 15 juni 2025 heeft de burgemeester met spoed het restaurant van verzoekers voor de duur van twee weken gesloten. Verzoekers hebben hiertegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      1.1.
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 20 juni 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: verzoekers, de gemachtigde van verzoekers en de gemachtigden van de burgemeester. 
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    
      
        Waar gaat deze zaak over? 
      
    
    
      2.1.
      Verzoekers zijn huurders van het pand aan [adres 1] in [plaats] . Verzoekers huren dit pand van [vastgoedbedrijf] in [plaats] . Verzoekers exploiteren de horeca-inrichting [handelsnaam] , een kip/fastfoodrestaurant. Verzoeker 1 runt het restaurant vanuit de keuken en verzoeker 2 is verantwoordelijk voor de bedrijfsvoering.   
      
    
    
      2.2.
      
        Met het besluit van 15 juni 2025 heeft de burgemeester de horeca-inrichting van verzoekers met spoed gesloten voor de duur van twee weken vanwege een explosie. Dit besluit is gebaseerd op een bestuurlijke rapportage van 15 juni 2025. 
        Uit deze bestuurlijke rapportage blijkt onder meer dat in de nacht van 15 juni 2025 omstreeks 2.43 uur vijf meldingen binnen zijn gekomen bij de politie dat een explosie heeft plaatsgevonden bij het restaurant van verzoekers. Uit de meldingen blijkt dat sprake was van drie knallen/explosies, kort na elkaar. De politie heeft ter plaatse vastgesteld dat de glazen voordeur totaal was vernield en dat er glas op het trottoir lag. Ook werd er een stevige brandlucht geroken.
        De melders hadden gezien dat er vlak voor de explosie een verdachte man in de
        straat had gelopen. Deze man hield zich gedurende een tijdsbestek van ongeveer 40 minuten op in de buurt van het betreffende restaurant. De man was opgevallen omdat hij volgens een melder een raar loopje had en steeds wat nerveus om zich heen keek. De melder had niet gezien of hij daadwerkelijk de explosie had veroorzaakt.
        Op camerabeelden vanaf de overzijde van de straat is te zien dat rond het tijdstip van de explosie, 02:40 uur, een man zich ophoudt in de nis van de portiek naast het restaurant. Deze man was geheel in het zwart gekleed. De man was ook verder niet herkenbaar. Deze man liep vervolgens naar de voordeur van het restaurant en stak “iets” in brand. Enkele seconden nadat hij dit in brand had gestoken volgde er een explosie waarbij er een vuurbal ontstond die tot over de rijbaan van de [straat] reikte. Op het moment van de explosie was verder te zien dat er aan de overzijde van de straat, ter hoogte van het restaurant, een jongen op een bezorgfiets langs reed. Tevens was te zien dat er een personenauto door de vuurbal heen moest rijden, omdat hij op dat moment precies het restaurant passeerde.
        Op het moment dat deze explosie plaatsvond waren er meerdere personen in de straat
        aanwezig.
        Uit de bestuurlijke rapportage blijkt verder dat op 11 november 2024 en 13 november 2024 op [adres 2] te [plaats] , een paar panden verder als [adres 3] , ook twee explosies hebben plaatsgevonden. Dit was bij het [bedrijf] . De maatschappelijke onrust die deze explosies toen teweeg hadden gebracht was enorm te noemen. Er is toen door de wijkagent en de vereniging van eigenaren een bewonersavond georganiseerd, waarbij de bewoners te kennen hebben gegeven dat zij de explosies als zeer angstig hebben beleefd. 
      
      
    
    
      2.3.
      In het besluit van 15 juni 2025 staat dat de burgemeester op grond van 2:30, eerste lid, aanhef en onder d, en artikel 1:8, eerste lid, onder a, van de Algemene plaatselijke verordening [plaats] 2012 (hierna: APV) bevoegd is om een horeca-inrichting tijdelijk te sluiten in het belang van de openbare orde. De explosie die bij het restaurant van verzoekers  heeft plaatsgevonden, heeft de openbare orde volgens de burgemeester op een ernstige wijze verstoord en de leefbaarheid in de omgeving aangetast. Conform het handhavings-arrangement behorende bij de Horecanota, stedelijk beleidskader vergunningen, toezicht en handhaving (Horecanota) acht de burgemeester bij een ernstig geweldsincident, zoals een explosie, een spoedsluiting van maximaal twee weken noodzakelijk om de rust per direct te herstellen. Deze periode is ook bedoeld om meer informatie te krijgen over de toedracht van het incident.
      
    
    
      2.4.
      Verzoekers zijn het niet eens met de spoedsluiting. Daarom hebben zij bezwaar gemaakt tegen het besluit van 15 juni 2025 en een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend. Zij willen met hun verzoek om een voorlopige voorziening bereiken dat hun horeca-inrichting zo spoedig mogelijk weer open mag.
      
      
        
          Wat vindt de voorzieningenrechter van de zaak?
        
        3. 	De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
      
      
      
        
          Spoedeisend belang
        
      
    
    
      4.1.
      Een procedure bij de voorzieningenrechter is een spoedprocedure. Een voorlopige voorziening kan alleen worden getroffen als er een spoedeisend belang is, waardoor iemand niet kan wachten op een beslissing op zijn bezwaar- of beroepschrift. Daarom dient de voorzieningenrechter eerst te kijken of er sprake is van een spoedeisend belang, voordat de zaak inhoudelijk kan worden beoordeeld.
      
    
    
      4.2.
      Verzoekers hebben aangevoerd dat zij een spoedeisend belang hebben bij het treffen van een voorlopige voorziening, nu zij door de sluiting niet in staat zijn hun onderneming te exploiteren. Gedurende deze periode zijn verzoekers verstoken van inkomsten, terwijl vaste lasten zoals, huur, personeelskosten, verzekeringen en leveranciersverplichtingen blijven doorlopen. Hierdoor komen verzoekers in een onomkeerbare situatie terecht, namelijk een situatie van grote schulden als gevolg van de sluiting. Verzoekers hebben geen financiële buffer om de bezwaarprocedure af te wachten. Het eventueel oplopen van schulden en het missen van schulden zal zorgen voor maandenlange financiële schade bij verzoekers en hun onderneming. Verzoekers verwijzen naar het financieel overzicht opgesteld door hun boekhouder. Er is volgens verzoekers ook sprake van reputatieverlies en risico op structureel klantenverlies.    
      
    
    
      4.3.
      De voorzieningenrechter neemt (met de burgemeester) aan dat verzoekers een spoedeisend belang hebben bij hun verzoek. Het restaurant is vanaf 15 juni 2025 gesloten. Verzoekers zijn huurder van het bedrijfspand en exploitant van het restaurant en hebben er belang bij de zaak open en draaiende te houden om in hun levensonderhoud te kunnen voorzien en de vaste lasten te kunnen blijven voldoen.
      
      
        
          Beoordelingskader en bevoegdheid
        
      
    
    
      5.1.
      Op grond van artikel 2:30, eerste lid, aanhef en onder d, gelezen in samenhang met artikel 1:8, eerste lid, onderdeel a, van de APV kan de burgemeester een openbare inrichting tijdelijk of voor onbepaalde tijd gesloten verklaren in het belang van de openbare orde.
      
    
    
      5.2.
      De bevoegdheid tot het gesloten verklaren van een openbare inrichting als bedoeld in artikel 2:30, eerste lid, van de APV is een discretionaire bevoegdheid van de burgemeester. De voorzieningenrechter toetst of de burgemeester deze bevoegdheid heeft kunnen gebruiken, waarbij onder meer aan de orde komt of toepassing van de bevoegdheid in dit geval noodzakelijk en evenwichtig is.
      
    
    
      5.3.
      
        Voor de uitvoering van zijn handhavingsbevoegdheid met betrekking tot horeca-inrichtingen heeft de burgemeester beleid opgesteld dat is neergelegd in de Horecanota. Het doel van handhaving is het voorkomen van (verdere) aantasting van de openbare orde en veiligheid en het woon- en leefklimaat. En ook het herstel van de openbare orde als die is geschaad. Volgens de Horecanota zijn de openbare orde en de veiligheid altijd leidend. Bij ernstige en acute verstoringen van de openbare orde kan met spoed een maatregel worden genomen. Als het om een spoedsluiting gaat, wordt de inrichting voor de duur van maximaal twee weken gesloten. Het doel is om de openbare orde en veiligheid in en rond de inrichting te laten herstellen. En om meer informatie te krijgen over de toedracht van het incident. In deze periode maakt de politie een dossier op voor de burgemeester en wordt onderzocht of verdergaande maatregelen nodig zijn. Als na het politieonderzoek en uit de zienswijze van de exploitant blijkt dat het gevaar voor de openbare orde en veiligheid voldoende 
        is weggenomen, kan de sluiting worden opgeheven. Verder volgt uit de Horecanota dat incidenten waarbij in, vanuit of in de directe omgeving van het horecabedrijf gebruik is gemaakt van explosieven worden beschouwd als ernstige geweldsincidenten. De burgemeester gaat bij een ernstig geweldsincident bij een eerste constatering in beginsel over tot een spoedsluiting van maximaal twee weken. Als uit onderzoek en een (zienswijzen)gesprek met de ondernemer blijkt dat er kans is op herhaling van geweldsincidenten en/of de openbare orde zo ernstig is geschokt dat heropening van het bedrijf niet verantwoord is, besluit de burgemeester om het horecabedrijf gesloten te houden. De burgemeester kan ook besluiten dat een langere sluiting niet noodzakelijk is. De feiten en omstandigheden moeten hiertoe wel aanleiding geven (bijvoorbeeld dat de horeca-ondernemer overtuigend kan aantonen dat hij maatregelen treft die herhaling voorkomen én de openbare orde en veiligheid niet verder is aangetast of inmiddels is hersteld).
      
      
    
    
      5.4.
      Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft de burgemeester op basis van de rapportage van 15 juni 2025 de explosie kunnen aanmerken als een ernstig geweldsincident dat de openbare orde op een ernstige wijze heeft verstoord en de leefbaarheid in de omgeving heeft aangetast. Daarmee is de bevoegdheid van de burgemeester om het restaurant van verzoekers met spoed te sluiten gegeven. Dat de explosie, zoals verzoekers stellen, niet aan hen kan worden toegerekend omdat de horeca-inrichting daartoe geen aanleiding heeft gegeven en de explosie niet tegen hen zou zijn gericht maar mogelijk tegen de verhuurder, doet aan die bevoegdheid niet af. De explosie heeft plaatsgevonden in de directe omgeving van de horeca-inrichting van verzoekers, zoals bedoeld in de Horecanota. Eventuele verwijtbaarheid van verzoekers of de horeca-inrichting speelt in het kader van de vraag of de burgemeester bevoegd is de horeca-inrichting te sluiten geen rol.
      
      
        
          Noodzaak
        
      
    
    
      6.1.
      Verzoekers betwisten de noodzaak van de sluiting. Volgens verzoekers is niet gebleken van een actueel concreet gevaar voor een nieuwe ordeverstoring. Verzoekers zijn niet bekend in het criminele circuit en houden zich hier ook niet mee bezig. Volgens verzoekers is niet gebleken van een risico op herhaling. Verzoekers voeren verder aan dat de burgemeester had moeten onderzoeken of verzoekers maatregelen hebben getroffen om herhaling te voorkomen of bereid zijn dat te doen en of met een lichtere maatregel had kunnen worden volstaan. Volgens verzoekers is het besluit voor wat betreft de noodzaak tot sluiting onzorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd. Ook voeren zij aan dat de noodzaak tot sluiting inmiddels is komen te ontvallen.
      
    
    
      6.2.
      Nu uit het bestreden besluit niet blijkt dat een (eventuele) kans op herhaling een rol heeft gespeeld en de burgemeester op de zitting heeft bevestigd dat dit geen overweging is geweest in de besluitvorming, gaat de voorzieningenrechter niet in op wat verzoekers hebben aangevoerd over de kans op herhaling.
      
    
    
      6.3.
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat (zoals ook ter zitting is besproken en de burgemeester heeft beaamd) het bestreden besluit op het punt van de noodzaak van de sluiting mager is gemotiveerd. De burgemeester heeft op de zitting in aanvulling op het besluit gewezen op feiten en omstandigheden vermeld in de aan het besluit ten grondslag liggende bestuurlijke rapportage. Uit de camerabeelden blijkt dat een personenauto door de vuurbal van de explosie heen moest rijden en dat op het moment van de explosie aan de overzijde van de straat net een jongen op een fiets langs reed. De burgemeester heeft verder benadrukt dat in de omgeving van de horeca-inrichting in november 2024 ook explosies hebben plaatsgevonden, dat dit grote maatschappelijke onrust teweeg heeft gebracht en dat op een destijds georganiseerde bewonersavond bleek dat deze explosies voor de buurtbewoners zeer beangstigend zijn geweest. Verder heeft de burgemeester erop gewezen dat vijf personen direct na de explosie bij de horeca-inrichting van verzoekers daarvan bij de politie melding hebben gemaakt, wat erop wijst dat (opnieuw) sprake is geweest van veel maatschappelijke onrust. Ook heeft de burgemeester zich op het standpunt gesteld dat voor een onderzoek naar door verzoekers getroffen of nog te nemen maatregelen om herhaling te voorkomen voorafgaand aan een spoedsluiting geen plaats is. Mede gelet op wat de burgemeester op de zitting heeft opgemerkt, is de voorzieningenrechter van oordeel dat de burgemeester in bezwaar zijn motivering van de noodzaak van de sluiting kan aanvullen en dat de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat een minder ingrijpende maatregel niet voldoende was om de openbare orde te handhaven. Hierbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat bij een ernstig geweldsincident als in dit geval sprake is van een ernstige aantasting van de openbare orde die noopt tot het snel nemen van maatregelen. Daarbij komt dat niet valt in te zien dat een onderzoek door de burgemeester naar door verzoekers getroffen of nog te nemen veiligheidsmaatregelen tot andere conclusies over de noodzaak van een spoedsluiting zou hebben geleid. Uit de toelichting van verzoekers op de zitting blijkt immers dat de horeca-inrichting ten tijde van het besluit enkel beschikte over camera’s binnen en een buitencamera aan de achterzijde van het pand, en dat verzoekers op dat moment ook nog geen concrete en uitgewerkte plannen hadden voor verdere beveiligingsmaatregelen.  
      
    
    
      6.4.
      De voorzieningenrechter volgt verzoekers niet in hun stelling dat de noodzaak voor een sluiting inmiddels is komen te ontvallen. De burgemeester heeft ter zitting verklaard navraag te hebben gedaan bij de politie en dat de politie heeft meegedeeld dat het onderzoek nog loopt en dat zij thans over onvoldoende informatie beschikt om te concluderen dat de spoedsluiting niet meer nodig is. De burgemeester heeft hiervan (zoals verzoekers opmerken) weliswaar geen stukken overgelegd, maar de voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om aan deze verklaring van de burgemeester te twijfelen, mede gelet op het relatief korte tijdsverloop sinds de datum van de explosie. Verder, zo bleek op de zitting, hebben verzoekers wel besloten ook aan de voorzijde van de horeca-inrichting (een) beveiligingscamera(‘s) aan te brengen, maar is dit nog niet gerealiseerd. Ook hebben zij een offerte gevraagd voor het inhuren van een beveiliger gedurende de nacht, maar zij hebben hierover nog geen besluit genomen. Bovendien bleek dat verzoekers nog geen contact hebben opgenomen met de burgemeester en/of de politie om hen op de hoogte te stellen van de voorgenomen beveiligingsmaatregelen en om te bespreken welke maatregelen afdoende zouden kunnen zijn om de spoedsluiting op te heffen. 
      
      
        
          Evenwichtigheid
        
      
    
    
      7.1.
      Verzoekers voeren aan dat de burgemeester geen kenbare belangenafweging heeft gemaakt en dat hun belang bij voortzetting van de exploitatie zwaarder moet wegen dan het belang van het herstel van de openbare orde. Het besluit voldoet volgens verzoekers niet aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit. Zij lijden door de sluiting aanzienlijke concrete en direct schade, bestaande uit financiële schade (volgens hun boekhouder een bedrag van € 8.049,24), reputatieschade en het risico van blijvend klantenverlies.  
      
    
    
      7.2.
      De voorzieningenrechter stelt voorop dat bij een spoedsluiting de belangen van de betrokkenen niet vooraf in kaart hoeven te zijn gebracht. Dat een exploitant (financieel) belang heeft bij het open blijven van zijn onderneming is algemeen bekend en dus ook bij de burgemeester bekend. In de periode van de spoedsluiting kan nader onderzoek worden gedaan en kunnen de (specifieke) belangen van partijen in kaart worden gebracht. De spoedsluiting mag echter niet verder gaan dan strikt noodzakelijk. In dat kader vindt de voorzieningenrechter de termijn van de spoedsluiting (twee weken) niet buitenproportioneel, mede gelet op de omstandigheid dat de burgemeester - als daartoe aanleiding bestaat - de spoedsluiting ook voor het verstrijken van die termijn kan opheffen.
      
    
    
      7.3.
      De burgemeester heeft aan het algemeen belang van een onmiddellijk herstel van de openbare orde en een veilig leefklimaat in dit geval een zwaarder gewicht kunnen toekennen dan aan het belang van verzoekers bij het openhouden van het restaurant. De voorzieningenrechter wijst in dit verband op wat hiervoor bij 6.3. en 6.4. is overwogen over de omstandigheden die ertoe hebben geleid dat de burgemeester een spoedsluiting noodzakelijk mocht vinden en nog mag vinden. Dat de spoedsluiting verschillende nadelige gevolgen heeft voor verzoekers, maakt de spoedsluiting nog niet onevenwichtig. Daarbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat het gaat om een sluiting van beperkte duur en dat verzoekers niet met stukken hebben onderbouwd dat hun financiële situatie zodanig is dat zij door de sluiting in een situatie van maandenlange schulden zullen terechtkomen. Dat de spoedsluiting voor verzoekers voelt als een straf en dat het voor hen frustrerend is wanneer hun restaurant tijdelijk dicht moet omdat er explosieven afgaan, terwijl zij daar niets aan kunnen doen, vindt de voorzieningenrechter voorstelbaar. Juridisch gezien is er echter geen sprake van een punitieve sanctie, maar van een maatregel gericht op het herstel van de openbare orde en de leefbaarheid in de omgeving van de horeca-inrichting. De burgemeester laat niet ten onrechte de belangen van omwonenden en de maatschappelijke onrust die ontstaat door dergelijke explosies zwaar wegen. Voor de door verzoekers geopperde mogelijkheid dat kwaadwillenden door het plaatsen van een explosief sluiting van een inrichting bewerkstelligen, ziet de voorzieningenrechter in dit geval geen concrete aanwijzingen.
      
      
        
          Overige
          8.	Ter zitting heeft de voorzieningenrechter aan de orde gesteld of de burgemeester de verhuurder van het pand waarin de horeca-inrichting is gevestigd had moeten aanmerken als derde-belanghebbende. De voorzieningenrechter ziet vooralsnog niet in dat een eventueel gebrek op dit punt de belangen van verzoekers raakt (en verzoekers hebben geen omstandigheden naar voren gebracht die tot een ander oordeel hierover zouden kunnen leiden). De voorzieningenrechter is daarom in deze uitspraak niet op deze vraag ingegaan.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      9. 	De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Dat betekent dat het restaurant vooralsnog gesloten dient te blijven tot 29 juni 2025 en dat gedurende de sluiting geen horeca-exploitatie mag plaatsvinden. Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. G.A. Bouter-Rijksen, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van P. Deinum, griffier.
    
    
    
      Uitgesproken in het openbaar op 24 juni 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
  
     Door de voorzieningenrechter samen ook aangeduid als: de explosie.
  
  
     Vergelijk artikel 4:11 van de Algemene wet bestuursrecht.