ECLI:NL:RVS:2020:1067, Raad van State, 15-04-2020, 201906355/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-04-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 14 februari 2018 heeft de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: de minister van VWS) een aanvraag van Medical Emergency Transport tot aanwijzing als hulpverleningsdienst als bedoeld in de Regeling optische en geluidssignalen 2009 afgewezen. Bij besluit van 30 oktober 2018 heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat het door MET daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. MET verzorgt spoedtransporten en regulier vervoer voor medici en medisch materiaal. De voertuigen van MET zijn uitgerust met optische en geluidssignalen. MET heeft op 21 december 2016 een aanvraag bij de minister van VWS ingediend om als hulpverleningsdienst als bedoeld in artikel 1, tweede lid, van de Regeling te worden aangewezen. In de aanvraag is naar voren gebracht dat het MET is toegestaan met voorrangssignalen te rijden volgens een brief van de minister van VWS van 30 oktober 2013, maar dat de positie van MET onduidelijk is voor handhavende instanties,

201906355/1/A2.
    Datum uitspraak: 15 april 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Medical Emergency Transport, gevestigd te Venlo (hierna: MET),
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 24 juli 2019 in zaak nr. 18/2992 in het geding tussen:
    MET
    en
    de minister van Infrastructuur en Waterstaat.
    Procesverloop
    Bij brief van 14 februari 2018 heeft de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: de minister van VWS) een aanvraag van MET tot aanwijzing als hulpverleningsdienst als bedoeld in de Regeling optische en geluidssignalen 2009 (hierna: de Regeling) afgewezen.
    Bij besluit van 30 oktober 2018 heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat (hierna: de minister) het door MET daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij uitspraak van 24 juli 2019 heeft de rechtbank het door MET daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft MET hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    MET heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 januari 2020, waar MET, vertegenwoordigd door mr. R. Obers, advocaat te Someren, vergezeld door [persoon], en de minister, vertegenwoordigd door mr. E. Koornwinder,  zijn verschenen.
    Overwegingen
    Aanleiding
    1.    MET verzorgt spoedtransporten en regulier vervoer voor medici en medisch materiaal. De voertuigen van MET zijn uitgerust met optische en geluidssignalen (hierna: voorrangssignalen).
    2.    MET heeft op 21 december 2016 een aanvraag bij de minister van VWS ingediend om als hulpverleningsdienst als bedoeld in artikel 1, tweede lid, van de Regeling te worden aangewezen. In de aanvraag is naar voren gebracht dat het MET is toegestaan met voorrangssignalen te rijden volgens een brief van de minister van VWS van 30 oktober 2013, maar dat de positie van MET onduidelijk is voor handhavende instanties, omdat zij in de Regeling niet als hulpverleningsdienst is aangewezen.
    3.    De minister van VWS heeft de aanvraag bij brief van 14 februari 2018 afgewezen. Hierin is vermeld dat in de eerdere brief van 30 oktober 2013 per abuis een te ruime interpretatie is gegeven om zelfstandig met voorrangssignalen en met een eigen embleem of naam te kunnen rijden. Alleen bestuurders van motorvoertuigen in gebruik bij politie, brandweer, diensten voor spoedeisende medische hulpverlening of aangewezen hulpverleningsdiensten mogen optische- en geluidssignalen voeren. Er is bewust uitgesloten dat anderen, zowel profit- als non-profitorganisaties, zelfstandig werkzaamheden voor die diensten gaan verrichten en daardoor bevoegd zouden zijn optische en geluidssignalen te voeren en langs deze weg de status van voorrangsvoertuig zouden verkrijgen. Dit betekent volgens de brief van 14 februari 2018 dat MET onbevoegd de voorrangssignalen gebruikt.
    4.    Bij advies van 3 september 2018 heeft de VWS-commissie bezwaarschriften Awb (hierna: de commissie) naar aanleiding van het bezwaarschrift van MET naar voren gebracht dat de brief van 14 februari 2018 weliswaar openstaat voor bezwaar, maar de minister van VWS niet bevoegd is. Op advies van de commissie is het bezwaarschrift doorgezonden naar de, bevoegde, minister van Infrastructuur en Waterstaat (hierna: de minister).
    5.    De minister heeft het bezwaar bij besluit van 30 oktober 2018 niet-ontvankelijk verklaard. Volgens de minister is de Regeling een algemeen verbindend voorschrift. Tegen een algemeen verbindend voorschrift staat geen bezwaar of beroep open. Tegen de weigering bij brief van 14 februari 2018 om tot wijziging van de Regeling over te gaan, staat dan evenmin bezwaar of beroep open.
    6.    In aanvulling op dit besluit heeft de minister bij brief van 21 november 2018 naar voren gebracht dat in het medische domein drie diensten zijn aangemerkt als hulpverleningsdienst, namelijk de door de minister van VWS aangewezen ambulancediensten, Sanquin en de Nederlandse Transplantatie Stichting. Volgens de minister worden de activiteiten waarop MET zich wil richten, bloed- en orgaantransport, al door Sanquin en de Nederlandse Transplantatie Stichting verricht. Om het aantal organisaties dat voorrangssignalen gebruikt beheersbaar te houden, worden er geen individuele bedrijven aangewezen die vergelijkbare transporten verrichten. De minister heeft opgemerkt dat MET bij beide bedrijven na kan gaan of het transport wellicht onder hun vlag kan worden verricht.
    Betoog in hoger beroep
    7.    MET betoogt dat de rechtbank ten onrechte het standpunt van de minister heeft gevolgd dat tegen de brief van 14 februari 2018 geen  bezwaar en beroep openstaat. Volgens MET bevat artikel 29 van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 (hierna: het RVV 1990) de normstelling. De Regeling begrenst en kleurt die norm in, maar bevat volgens MET geen aanvullende normen en is dan ook geen algemeen verbindend voorschrift. In de Regeling vindt onder meer de aanwijzing plaats van hulpverleningsdiensten die, buiten de brandweer en politie, ook licht- en geluidssignalen mogen voeren. Volgens MET moet de Regeling worden aangemerkt als een concretiserend besluit van algemene strekking. Omdat tegen zo’n besluit bezwaar en beroep openstaat, is het bezwaar volgens MET ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.
    Beoordeling
    7.1.    Tegen een besluit dat een algemeen verbindend voorschrift inhoudt, staat op grond van artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, gelezen in samenhang met artikel 7:1 van de Awb geen bezwaar of beroep open.
    7.2.    Aan de orde is of tegen de brief van 14 februari 2018 bezwaar en beroep openstaat. De minister neemt het standpunt in dat de brief een weigering inhoudt om een algemeen verbindend voorschrift te wijzigen en dat daartegen geen bezwaar of beroep openstaat.
    7.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in haar uitspraken van 11 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2060, en 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:595), is een algemeen verbindend voorschrift een naar buiten werkende, voor de daarbij betrokkenen bindende regel, uitgegaan van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent. Een algemeen verbindend voorschrift onderscheidt zich van andere besluiten doordat het algemene, abstracte regels bevat, die zich zonder nadere normering voor herhaalde concrete toepassing lenen. Een besluit waarin nader naar plaats, tijd of object de toepassing van een in een algemeen voorschrift besloten liggende norm wordt bepaald, kan zelf geen algemeen verbindend voorschrift zijn.
    Onder een "norm" wordt naar gangbaar Nederlands taalgebruik verstaan: een manier van handelen waarnaar een categorie van personen zich kan of moet richten.
    7.4.    Artikel 29 van het RVV 1990 luidt als volgt: "1. Bestuurders van motorvoertuigen in gebruik bij politie en brandweer, motorvoertuigen in gebruik bij diensten voor spoedeisende medische hulpverlening, en motorvoertuigen van andere door Onze Minister aangewezen hulpverleningsdiensten voeren blauw zwaai-, flits- of knipperlicht en een tweetonige hoorn om kenbaar te maken dat zij een dringende taak vervullen.
    2. De in het eerste lid genoemde bestuurders mogen aanvullend op de in dat lid bedoelde verlichting overdag knipperende koplampen voeren.
    3. Bij ministeriële regeling kunnen voorschriften worden vastgesteld betreffende het blauwe zwaai-, flits- of knipperlicht, de tweetonige hoorn en de knipperende koplampen."
    7.5.    MET wordt gevolgd in het betoog dat artikel 29 van het RVV 1990 een zelfstandige norm inhoudt. De in deze bepaling genoemde bestuurders mogen voorrangssignalen gebruiken om kenbaar te maken dat zij een dringende taak vervullen. Deze bepaling leent zich voor herhaalde toepassing, aangezien deze tegen een ieder kan worden ingeroepen. Naar het oordeel van de Afdeling dient artikel 29 van het RVV 1990 dan ook als algemeen verbindend voorschrift te worden aangemerkt.
    Uit de geschiedenis van totstandkoming van de Regeling (Staatscourant 2017, 9453), volgt dat de voorwaarden voor het gebruik van voorrangssignalen zijn vastgelegd in artikel 29 van het RVV 1990 en nader zijn uitgewerkt in de Regeling. De categorie van personen die op grond van artikel 29 van het RVV 1990 de voorrangssignalen mag gebruiken bestaat uit bestuurders van motorvoertuigen van de brandweer, politie en diensten voor spoedeisende medische hulpverlening. Daarnaast behoren ook de bestuurders van motorvoertuigen van de door de minister aangewezen hulpverleningsdiensten tot die categorie. Artikel 1, tweede lid, van de Regeling wijst concreet die hulpverleningsdiensten aan. Daarmee wordt het toepassingsbereik van de in artikel 29 van het RVV 1990 besloten norm nader naar object bepaald. De beslissing bij brief van 14 februari 2018 dat MET daar niet bij mag staan, treft uitsluitend MET. De beslissing houdt geen zelfstandige norm in en wijzigt ook niet de norm van artikel 29 van het RVV 1990. De beslissing is dan ook een besluit waartegen bezwaar openstaat. De minister heeft het bezwaar van MET dus ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    8.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 30 oktober 2018 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt, omdat daarbij ten onrechte is aangenomen dat tegen de beslissing van 14 februari 2018 geen bezwaar als bedoeld in artikel 7:1 van de Awb openstond, voor vernietiging in aanmerking. De minister dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
    Judiciële lus
    9.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat MET slechts beroep bij de Afdeling kan instellen tegen het nieuwe besluit op bezwaar.
    Proceskostenveroordeling
    10.    De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 24 juli 2019 in zaak nr. 18/2992;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.    vernietigt het besluit van de minister van Infrastructuur en Waterstaat van 30 oktober 2018, kenmerk IENW/BSK-2018/207582;
    V.    draagt de minister van Infrastructuur en Waterstaat op om binnen 16 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit aan Medical Emergency Transport toe te zenden;
    VI.    bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VII.    veroordeelt de minister van Infrastructuur en Waterstaat tot vergoeding van bij Medical Emergency Transport in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.152,81 (zegge: tweeduizend honderd tweeënvijftig euro en eenentachtig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat de minister van Infrastructuur en Waterstaat aan Medical Emergency Transport het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 857,00 (zegge: achthonderdzevenenvijftig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. P.H.A. Knol en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van mr. A. de Vlieger-Mandour, griffier.
    w.g. Hagen    w.g. De Vlieger-Mandour
    Voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 15 april 2020
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 6:2
    Voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep worden met een besluit gelijkgesteld: a. de schriftelijke weigering een besluit te nemen, en
    […]
    Artikel 7:1
    1. Degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen, dient alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken, tenzij […]
    Artikel 8:3
    1. Geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit:
    a. inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel,
    […]
    Wegenverkeerswet 1994
    Artikel 13
    1. Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere regels vastgesteld betreffende het gedrag van verkeersdeelnemers.
    2. In de bij die algemene maatregel van bestuur aangegeven gevallen kunnen bij ministeriële regeling voorschriften ter uitvoering van die regels worden vastgesteld.
    Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 (RVV 1990)
    Artikel 29
    1. Bestuurders van motorvoertuigen in gebruik bij politie en brandweer, motorvoertuigen in gebruik bij diensten voor spoedeisende medische hulpverlening, en motorvoertuigen van andere door Onze Minister aangewezen hulpverleningsdiensten voeren blauw zwaai-, flits- of knipperlicht en een tweetonige hoorn om kenbaar te maken dat zij een dringende taak vervullen.
    2. De in het eerste lid genoemde bestuurders mogen aanvullend op de in dat lid bedoelde verlichting overdag knipperende koplampen voeren.
    3. Bij ministeriële regeling kunnen voorschriften worden vastgesteld betreffende het blauwe zwaai-, flits- of knipperlicht, de tweetonige hoorn en de knipperende koplampen.
    Regeling optische en geluidssignalen 2009
    Artikel 1
    1. Als hulpverleningsdiensten worden aangewezen die diensten die, voor zover de aan hen opgedragen taak hierin voorziet, voor het vervullen van een dringende taak worden ingezet.
    2. De in het eerste lid bedoelde diensten zijn de volgende:
    a. de door de directie van het Rode Kruis aangewezen onderdelen van Noodhulp Nationaal;
    b. de Stichting Sanquin voor een spoedtransport van bloed of bloedproducten;
    c. Prorail voor de inzet van hulpverleningsvoertuigen ten behoeve van ongevallen op het spoor;
    d. 1°. de veiligheidsregio’s,
    2°. de operationele onderdelen van het Instituut Fysieke Veiligheid,
    3°. Het Landelijk Operationeel Coördinatiecentrum van het Ministerie van
    Veiligheid en Justitie;
    e. de Stafafdeling Beveiliging, Bewaking & Vervoer van de Arrondissementale Stafdienst Amsterdam;
    f. de Milieudienst Zuid-Holland Zuid;
    g. de DCMR Milieudienst Rijnmond;
    h. de divisie Rotterdam Port Authority van Havenbedrijf Rotterdam N.V. ten behoeve van het gebruik van uitrukwagens;
    i. de door de Minister van Veiligheid en Justitie aangewezen functionarissen van de Landelijke Vervoersdienst Justitie of de Landelijke Bijzondere Bijstandsverlening van de Dienst Justitiële Inrichtingen;
    j. het door de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport aangewezen orgaancentrum, bedoeld in artikel 24 van de Wet op de orgaandonatie, ten behoeve van het spoedeisende vervoer van transplantatieorganen en het spoedeisende vervoer van transplantatieteams;
    k. de door de Koninklijke Nederlandse Bond tot het Redden van Drenkelingen aangewezen reddingsbrigades;
    l. de Koninklijke Marechaussee, alsmede andere door de Minister van Defensie aangewezen bijstandseenheden;
    m. de militair geneeskundige dienst, bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel f, van de Militaire Ambtenarenwet 1931;
    n. de Dienst Bedrijfsbeveiliging van TATA Steel IJmuiden B.V. te Velsen-Noord;
    o. 1°. de hoofdofficier van het landelijk parket van het Openbaar Ministerie,
    2°. het Nederlands Forensisch Instituut;
    p. van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu:
    1°. de milieuongevallendienst,
    2°. de radiologische dienst straling,
    3°. de incidentcoördinator;
    q. 1°. de explosieven opruimingsdiensten van het Ministerie van Defensie
    2°. de brandweerdiensten van het Ministerie van Defensie,
    3°. het Coördinatiecentrum Expertise Arbeidsomstandigheden en Gezondheid, ten behoeve van het verrichten van metingen bij stralingsincidenten,
    4°. het Advies en Assistentieteam en de Detectie, Identificatie en    Monitoring groep van de Chemische, Radiologische en Nucleaire (CBRN) Responscapaciteit;
    r. de bedrijfsbrandweer van de luchthaven Schiphol of een luchthaven van nationale betekenis als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet luchtvaart;
    s. de weginspecteurs en officieren van dienst van Rijkswaterstaat.
    Artikel 2
    Er is slechts sprake van een dringende taak als bedoeld in artikel 29, eerste lid, van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990, en in artikel 1, eerste lid, in geval van:
    a. een voor de mens levensbedreigende situatie die directe hulp van de betrokken hulpverleningsdiensten vergt;
    b. het voorkomen van een voor de mens levensbedreigende situatie of een situatie waarin ernstige schade aan gebouwen of goederen ontstaat;
    c. een ernstige verstoring van de openbare orde of de rechtsorde, waarvoor een directe en snelle inzet noodzakelijk is.
    Artikel 3
    1. De politie, de brandweer en de diensten voor spoedeisende medische hulpverlening stellen elk een richtlijn op met betrekking tot de werkzaamheden en de omstandigheden, waarin van de optische en geluidssignalen gebruik mag worden gemaakt.
    2. De in of krachtens de in artikel 1, tweede lid, aangewezen hulpverleningsdiensten verklaren een van de in het eerste lid bedoelde richtlijnen van overeenkomstige toepassing of stellen een richtlijn op met betrekking tot de werkzaamheden en de omstandigheden, waarin van de optische en geluidssignalen gebruik mag worden gemaakt.
    […]
    Artikel 4
    1. De in artikel 29, eerste lid, van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 genoemde diensten en de in artikel 1 aangewezen hulpverleningsdiensten wijzen personen of groepen van personen aan, die daartoe ingerichte motorvoertuigen met de inwerking zijnde optische en geluidsignalen mogen besturen.
    2. De in het eerste lid bedoelde personen worden aangewezen, nadat zij een speciale instructie hebben gekregen waardoor zij in staat zijn uiteen te zetten:
    a. wat de strafrechtelijke en civielrechtelijke gevolgen van het direct of indirect veroorzaken van schade of letsel tijdens de rit zijn;
    b. wat het gedrag en de reactie van weggebruikers kunnen zijn wanneer zij geconfronteerd worden met optische en geluidsignalen;
    c. wat het gewenste rijgedrag is; en
    d. wat de effecten van een hoge rijsnelheid zijn op de remweg, het reactievermogen, de letselernst en de responstijd.
    Artikel 5
    De signalen zijn als volgt uitgevoerd:
    […]