ECLI:NL:RVS:2023:2854, Raad van State, 26-07-2023, 202200380/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-07-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 december 2021 heeft de raad van de gemeente Aalsmeer het bestemmingsplan "Paraplubestemmingsplan Kamerverhuurbedrijf Aalsmeer" gewijzigd vastgesteld. Op 2 december 2021 heeft de raad het paraplubestemmingsplan "Kamerverhuurbedrijf Aalsmeer" gewijzigd vastgesteld. Dit parapluplan maakt het mogelijk om een kamerverhuurbedrijf met maximaal 250 bedden en personen te exploiteren. Het parapluplan volgt op het "Voorbereidingsbesluit kamerverhuur bedrijf/tijdelijke huisvesting voor arbeidsmigranten" zoals vastgesteld door de raad op 17 september 2020 en is van toepassing op de gehele gemeente Aalsmeer.

202200380/1/R1.
    Datum uitspraak: 26 juli 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
    World Trade Flower Hotel B.V. (Hierna: WTFH), gevestigd te Montfoort,
    appellante,
    en
    de raad van de gemeente Aalsmeer,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 2 december 2021 heeft de raad het bestemmingsplan "Paraplubestemmingsplan Kamerverhuurbedrijf Aalsmeer" gewijzigd vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft WTFH beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    WTFH heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 december 2022, waar WTFH, vertegenwoordigd door mrs. J.J.M. Molenaar en B.J.M. van Meer, beiden advocaat te Arnhem, [gemachtigde A] en [gemachtigde B], en de raad, vertegenwoordigd door P.C. Vermond, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 2 december 2021 heeft de raad het paraplubestemmingsplan "Kamerverhuurbedrijf Aalsmeer" (hierna: het parapluplan) gewijzigd vastgesteld. Dit parapluplan maakt het mogelijk om een kamerverhuurbedrijf met maximaal 250 bedden en personen te exploiteren. Het parapluplan volgt op het "Voorbereidingsbesluit kamerverhuur bedrijf/tijdelijke huisvesting voor arbeidsmigranten" zoals vastgesteld door de raad op 17 september 2020 en is van toepassing op de gehele gemeente Aalsmeer.
    Voorgeschiedenis
    2.       Op 1 april 2020 is aan WTFH een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een hotel met 395 kamers en een halfverdiepte parkeergarage en drie in- en uitritten op het perceel Lakenblekerstraat 64 te Aalsmeer.
    Op 23 oktober 2020 heeft WTFH een omgevingsvergunning aangevraagd voor gebruik in strijd met het bestemmingsplan "Hornmeer". Het strijdige gebruik betreft de tijdelijke huisvesting van arbeidsmigranten in het te bouwen hotel. Het college van burgemeester en wethouders heeft deze aanvraag bij besluit van 29 januari 2021 geweigerd wegens strijd met het voorbereidingsbesluit van 17 september 2020.
    Tegen het besluit van 29 januari 2021 is door WTFH bezwaar gemaakt. Bij besluit van 7 juni 2021 is dit bezwaar gegrond verklaard, is het besluit van 29 januari 2021 herroepen en is de aanvraag alsnog buiten behandeling gesteld.
    Op 1 april en 19 mei 2021 is door de afdeling "veiligheid en handhaving" van de gemeente Aalsmeer geconstateerd dat er nog niet gestart was met de bouw- en/of aanlegwerkzaamheden ter uitvoering van de omgevingsvergunning voor de bouw van een hotel van 1 april 2020.
    Daarop heeft het college bij besluit van 25 mei 2021 de omgevingsvergunning voor de bouw van het hotel ingetrokken, omdat hiervan gedurende de in artikel 2.33, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wabo genoemde termijn van 26 weken geen gebruik is gemaakt. Nadat het college bij beslissing op bezwaar het intrekkingsbesluit had gehandhaafd, heeft WFTH daartegen beroep ingesteld bij de rechtbank Noord-Holland. Ten tijde van de zitting op 5 december 2022 had de rechtbank nog niet op dit beroep beslist.
    Toetsingskader
    3.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    4.       Voor zover de wettelijke bepalingen en de planregels niet in de uitspraak zijn geciteerd, is de relevante regelgeving opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Zienswijze
    5.       WTFH betoogt dat de raad door niet inhoudelijk te reageren op wat in haar zienswijze naar voren is gebracht met betrekking tot de bijzondere voorgeschiedenis van het bouwplan van WTFH, het bestreden besluit niet voorziet in een deugdelijke motivering, dat het besluit in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) tot stand is gekomen en dat het in strijd is met het fair play-beginsel.
    WTFH stelt dat het door haar gewenste gebruik van het hotel voor de tijdelijke huisvesting van arbeidsmigranten in overeenstemming was met het voorheen ter plaatse geldende bestemmingsplan "Hornmeer", omdat aan het perceel de aanduiding "specifieke vorm van bedrijventerrein - horeca" is toegekend. WTFH wijst er op dat dit door het college is erkend in het besluit op bezwaar van 7 juni 2021. Volgens WTFH heeft het college de onduidelijkheid over het al dan niet toegestane gebruik voor kamerverhuur, waardoor zij niet is begonnen met de bouw van het hotel met gebruikmaking van de omgevingsvergunning van 1 april 2020, bewust in stand gelaten, zodat een voorbereidingsbesluit genomen kon worden en de omgevingsvergunning vervolgens kon worden ingetrokken. WTFH voert aan dat het plangebied weliswaar het hele gemeentelijk grondgebied beslaat, maar dat het voornemen van WTFH om in het hotel tijdelijk arbeidsmigranten te huisvesten de rechtstreekse aanleiding was om het onderhavige bestemmingsplan vast te stellen.
    Het college, en in het verlengde daarvan de raad, heeft volgens WTFH ten onrechte nagelaten om in de reactie op haar zienswijze inhoudelijk te reageren op haar stelling dat de bijzondere voorgeschiedenis van dit project er toe noopt dat dit plan niet wordt vastgesteld, terwijl dit haar kernbezwaar is. WTFH wijst in dit kader op de uitspraak van de Afdeling van 18 juni 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1292, onder 5.2.). Volgens WTFH heeft de raad waarschijnlijk geen weet van de bijzondere omstandigheden omdat hij daar door het college niet op is gewezen. De raad heeft de zienswijze niet zorgvuldig behandeld, of althans kunnen behandelen, aldus WTFH. WTFH wijst met betrekking tot het fair play-beginsel op de uitspraak van de Afdeling van 3 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2255.
    5.1.    Het door WTFH aangevoerde biedt geen grond voor het oordeel dat onvoldoende is gereageerd op wat in de zienswijze naar voren is gebracht met betrekking tot de voorgeschiedenis van het bouwplan van WTFH en dat het besluit van 2 december 2021 om die reden niet voorziet in een deugdelijke motivering en in strijd met artikel 3:2 van de Awb en het fair play-beginsel tot stand is gekomen.
    Het is niet gebleken dat de raad niet over alle relevante stukken beschikte en niet bekend was met alle relevante feiten. Dat de zienswijze door de raad niet zou zijn gezien en de inhoud daarvan niet door de raad is onderkend, blijkt niet uit de stukken. In de brief van 27 oktober 2021 waarin op de zienswijze van WTFH wordt gereageerd en die als bijlage van de toelichting op het bestemmingsplan onderdeel uitmaakt van het dossier, is op de door WTFH aangevoerde voorgeschiedenis ingegaan. De feiten, besluiten en stand van zaken met betrekking tot de omgevingsvergunning, de aanvraag voor gebruik in afwijking van het bestemmingsplan en het voorbereidingsbesluit zijn in deze brief weergegeven en voorts is kenbaar gemaakt dat het verloop van het vergunningtraject losstaat van de bestemmingsplanprocedure. In het raadsvoorstel is naar deze brief van 27 oktober 2021 verwezen en is vermeld dat deze is bijgevoegd.
    De vraag of het gebruik dat WTFH wenst, de verhuur van 395 kamers aan arbeidsmigranten, in overeenstemming is met het, ten tijde van de aan haar verleende omgevingsvergunning en door haar ingediende aanvraag, geldende bestemmingsplan is niet aan de orde in deze procedure. Dat aan de voorgeschiedenis met betrekking tot de eerder verleende vergunning, de aanvraag voor een omgevingsvergunning voor strijdig gebruik en het voorbereidingsbesluit door de raad niet dezelfde waarde wordt gehecht als door WTFH, maakt het besluit van 2 december 2021 niet onvoldoende gemotiveerd of onzorgvuldig voorbereid.
    Van strijd met het fair play-beginsel is evenmin gebleken. WTFH heeft al haar bezwaren met betrekking tot het bestemmingsplan naar voren kunnen brengen. Een situatie als in de door WTFH genoemde uitspraak van de Afdeling van 3 augustus 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:2255), waarin appellante niet juist was geïnformeerd over de datum waarop het raadsvoorstel behandeld zou worden en het niet aannemelijk was dat appellante door deze gang van zaken niet was benadeeld, doet zich niet voor.
    Het betoog slaagt niet.
    De onderbouwing van de 250 bedden en 250 personen
    6.       WTFH betoogt, samengevat, dat het parapluplan onvoldoende zorgvuldig is voorbereid en onvoldoende is gemotiveerd voor zover het artikel 3 van de planregels betreft en het daarin opgenomen maximum van 250 bedden en personen per bestemmingsvlak.
    Volgens haar is ten onrechte geen onderzoek uitgevoerd om te kunnen beoordelen of kamerverhuur met meer dan 250 personen en bedden per locatie op concrete locaties ruimtelijk (on)aanvaardbaar zijn. De door de raad gegeven motivering van, kort samengevat, de bescherming van het dorpse karakter kan een categorisch verbod op grootschalige huisvestingslocaties op de specifieke locatie aan de Lakenblekerstraat niet dragen. Er is volgens WTFH ten onrechte geen op de locatie toegesneden afweging  gemaakt. Er had een afweging voor haar perceel moeten worden gemaakt nu hiervoor een concreet initiatief aan de gemeente is voorgelegd en het juist dit plan is geweest dat de aanleiding vormde voor dit parapluplan. Hierdoor is volgens WTFH niet inzichtelijk gemaakt of het gebrek aan voorzieningen ook een rol speelt bij dit perceel. Volgens WTFH is dat niet het geval en worden er wel degelijk aanvullende voorzieningen gerealiseerd voor de arbeidsmigranten die in het hotel worden gehuisvest.
    Een ander argument van de gemeente voor het categorische verbod op kamerverhuurbedrijven met meer dan 250 personen en bedden per bestemmingsvlak is het behoud van het dorpse karakter van Aalsmeer. WFTH vindt dat het dorpse karakter niet opgaat voor haar perceel aan de Lakenblekerstraat, omdat de omgeving van dat perceel allerminst een dorps karakter heeft. Het perceel bevindt zich op een grootschalig bedrijventerrein. Het dorpse karakter in deze vier woonkernen kan geen reden zijn om voor het gehele gemeentelijke grondgebied een categorisch verbod te stellen op kamerverhuurbedrijven met meer dan 250 personen en bedden per bestemmingsvlak.
    De verwijzing door de raad naar de marktconsultatie bij de gemeentelijke Structuurvisie Green Park Aalsmeer, vastgesteld door de raad op 7 juli 2016 (hierna: de Structuurvisie GPA) kan volgens WTFH ook niet dienen als onderbouwing van de bovengrens van 250 personen en bedden per locatie, omdat de marktconsultatie geen betrekking heeft gehad op het gehele grondgebied van de gemeente. De wenselijke omvang van 250 personen en bedden is toegespitst op de behoefte aan en de geschiktheid van de locaties gesitueerd op Greenpark Aalsmeer. De Structuurvisie GPA gaat verder juist uit van het mogelijk maken van initiatieven voor grootschalige voorzieningen. WTFH wijst in dat kader op de uitspraak van de Afdeling van 18 november 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3507, onder.12.4). De raad heeft ten onrechte niet gemotiveerd waarom de grens van 250 bedden ook voor andere huisvestingslocaties dan Green Park Aalsmeer noodzakelijk en evenredig is.
    WTFH betoogt tot slot dat het bestemmingsplan niet aansluit bij de gemeentelijke ambities en belangen.
    6.1.    Artikel 3 van de regels van het paraplubestemmingsplan luidt:
    "Partiële herziening inzake kamerverhuurbedrijven
    Onderstaande regel heeft betrekking op de bestemmingen die de functie kamerverhuurbedrijf mogelijk maken. Het betreft onder meer, maar niet uitsluitend, de bestemming "Bedrijventerrein" met een aanduiding "specifieke vorm van bedrijventerrein-horeca" dan wel "specifieke vorm van bedrijventerrein-kamerverhuurbedrijf", en de bestemming "Horeca".
    3.1 bestemmingsomschrijving
    Binnen de betreffende bestemmingsomschrijving wordt toegevoegd, voor zover nog niet aanwezig, dat:
    a. per bestemmingsvlak mogen maximaal 250 bedden worden geplaatst en mag verblijf worden verstrekt aan maximaal 250 personen, met een verblijfsperiode van minimaal een week en maximaal zes maanden."
    6.2.    De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat een maximumomvang voor kamerverhuurbedrijven wenselijk is in de gehele gemeente. Daarmee wordt voorkomen dat de omvang van locaties voor arbeidsmigrantenhuisvesting onbegrensd is. In die situatie is er geen zicht op de ruimtelijke invloed van een concreet initiatief, doordat onduidelijk is hoeveel mensen op een bepaalde locatie gehuisvest zullen worden. De (rechts)zekerheid is daarom gebaat bij een generieke begrenzing van de omvang van individuele kamerverhuurbedrijven. De raad acht het onwenselijk dat bestemmingsplannen de realisering van huisvestingslocaties ongelimiteerd toestaan, terwijl bijvoorbeeld op woonlocaties een logische begrenzing van het aantal personen volgt. Om die reden is met deze generieke regeling een bovengrens van 250 bedden en 250 personen opgenomen. Met deze bovengrens wordt volgens de raad de leefbaarheid in een wijk of buurt gewaarborgd en blijft het dorpse karakter van Aalsmeer gehandhaafd. Ook blijkt dat tot 250 personen het beheer beter te regelen is. Door deze regels is het mogelijk de locaties van kamerverhuurbedrijven te verdelen binnen de gemeentegrens. Ook biedt deze aanvullende regel een handvat voor een initiatiefnemer wat toegestaan is en is dit voor een vergunningverlener en handhaver goed te toetsen.
    Voor de specifieke locatie aan de Lakenblekerstraat 64 geldt volgens de raad dat deze is gelegen op bedrijventerrein Hornmeer, een bedrijventerrein met diverse functies zoals groothandelsbedrijven, autoreparatiebedrijven, een tankstation en drukkerijen. De locatie is vanuit mobiliteits- en infrastructurele voorzieningen niet toegespitst op grootschalige huisvesting van arbeidsmigranten. Het wordt wenselijk geacht om ook voor deze locatie te voorkomen dat een kamerverhuurbedrijf in onbegrensde omvang is toegestaan op grond van het planologisch regime. Om die reden wordt geen aanleiding gezien om voor deze locatie af te wijken van het algemene uitgangspunt dat in de bestemmingsplanregeling is vervat.
    De raad heeft ter motivering van het aantal van 250 bedden en 250 personen verwezen naar de Structuurvisie GPA. Op 3 locaties in Green Park Aalsmeer wordt invulling gegeven aan de behoefte aan voorzieningen voor kortstondig verblijf. De locaties zijn ruimtelijk geschikt voor een middelgrote opvang met maximaal 250 bedden. Het wordt onwenselijk en onlogisch geacht dat de omvang van huisvestingslocaties voor arbeidsmigranten en andere kamerverhuurbedrijven in bestemmingsplannen onbegrensd is. In die situatie is er geen zicht op de ruimtelijke invloed van een concreet initiatief, doordat onduidelijk is hoeveel mensen op een bepaalde locatie zullen verblijven. Om die reden wordt met het onderhavige bestemmingsplan voorzien in een generieke bovengrens. Bij het stellen van deze bovengrens is onder meer acht geslagen op de Structuurvisie GPA. Daarin is toegelicht dat in het bijzonder initiatieven voor middelgrote huisvestingslocaties tot maximaal 250 bedden worden gestimuleerd. De raad is van mening dat het wenselijk is deze benadering breder te hanteren dan alleen voor bedrijventerrein Green Park. Voor de generieke begrenzing van de omvang van kamerverhuurbedrijven is daarom uitgegaan van de bovengrens van wat onder een middelgrote locatie wordt verstaan. Het onderhavige bestemmingsplan voorziet in zoverre in een eenduidige regeling voor het gehele grondgebied van de gemeente.
    De raad heeft verder gewezen op de ter voorbereiding van de Structuurvisie GPA gehouden marktconsultatie met 8 verschillende marktpartijen waarin is geconcludeerd dat een omvang van ongeveer 250 bedden de wenselijke omvang is van een logiesgebouw voor arbeidsmigranten. Het is, buiten bedrijventerrein Green Park, nooit de bedoeling geweest om grootschalige/middelgrote kamerverhuurbedrijven te realiseren op bedrijventerrein Hornmeer. Partijen die actief zijn in deze markt geven aan dat met een omvang van 200 tot 250 slaapplaatsen er een balans is tussen de inzet van beheersmaatregelen en de beheersbaarheid van een locatie. Voor de generieke begrenzing van de omvang van kamerverhuurbedrijven is daarom uitgegaan van de bovengrens van wat onder een middelgrote locatie wordt verstaan.
    Sinds 2011 is het college bezig met de vraag hoe arbeidsmigranten een kwalitatieve huisvesting kan worden geboden die passend is binnen het dorpse karakter van de gemeente Aalsmeer. In 2013 is de Kadernota "ruimte voor huisvesting tijdelijke arbeidsmigranten" vastgesteld waarin een kader werd gesteld om huisvesting voor langere tijd in de woonkernen en de linten mogelijk te maken en voor kortere periode op bedrijventerreinen. Voor bedrijventerreinen is een onderscheid gemaakt tussen kleinschalige en middelgrote voorzieningen (tot 1500 m2 met een reguliere procedure) en grootschalige voorzieningen (meer dan 1500 m2 met een uitgebreide voorbereidingsprocedure). Een omvang van 200 tot 250 slaapplaatsen is volgens de raad de meest wenselijke grootte zodat er een balans is tussen de inzet van beheersmaatregelen en de beheersbaarheid van een locatie.
    6.3.    De raad heeft zich voor de motivering van een bovengrens van 250 bedden en 250 personen voor de bestemmingen die de functie kamerverhuurbedrijf mogelijk maken in de hele gemeente gebaseerd op de Structuurvisie GPA. Aan die Structuurvisie ligt een marktconsultatie ten grondslag met 8 verschillende marktpartijen. De uitkomsten van die consultatie rechtvaardigen volgens de raad dat een omvang van ongeveer 250 bedden de wenselijke omvang is van een logiesgebouw. Het wordt door de raad wenselijk geacht om deze benadering breder te hanteren dan alleen voor bedrijventerrein Green Park. De marktconsultatie maakt echter geen onderdeel uit van de bij het bestemmingsplan behorende en ter inzage gelegde stukken. Vast staat verder dat de Structuurvisie GPA slechts betrekking heeft op het bedrijventerrein Green Park. Dat in de, aan de Structuurvisie GPA ten grondslag liggende, marktconsultatie in zijn algemeenheid zou zijn geconcludeerd dat een omvang van ongeveer 250 bedden de wenselijke omvang is van een gebouw voor kamerverhuur in heel Aalsmeer, is niet gebleken. Ter zitting is door de raad bevestigd dat geen onderzoek is gedaan in het kader van de bovengrens van 250 bedden en 250 personen voor de bestemmingen die de functie kamerverhuurbedrijf mogelijk maken voor de hele gemeente, uitsluitend bij de Structuurvisie GPA is aangesloten, en in dit kader ook geen onderzoek is gedaan naar de verschillende potentiële locaties voor kamerverhuur elders binnen de gemeente en de vraag of er locaties zijn waar wellicht een beperking met een andere omvang aangewezen is.
    Voor zover de raad ter motivering van de bovengrens van 250 bedden en personen heeft verwezen naar de Kadernota ruimte voor huisvesting tijdelijke arbeidsmigranten 2013 van 14 maart 2013, wordt voorts overwogen dat het aantal van 250 bedden en personen hierin niet wordt genoemd. De Kadernota waarnaar is verwezen dateert verder uit 2013 en is ingetrokken met de Kadernota huisvesting arbeidsmigranten 2018.
    De raad heeft verder niet gereageerd op de specifieke beleidsdocumenten die door WTFH zijn genoemd ter onderbouwing van haar betoog, te weten de Woonagenda Aalsmeer 2020, de Agenda Economie en Recreatie en Toerisme Aalsmeer en de Gebiedsvisie Aalsmeer 2020. Uit deze beleidsdocumenten lijkt te volgen dat het beleid van de gemeente uitgaat van een behoefte aan grootschalige logiesvoorzieningen voor tijdelijke arbeidsmigranten en dat bij een dergelijke logiesvoorziening de voorkeur wordt gegeven aan huisvesting in de buurt van de bedrijven en een locatie aan de Legmeerdijk, zoals onderhavige locatie, voor de hand ligt. De raad heeft niet gemotiveerd dat het bestemmingsplan in overeenstemming is met het gemeentelijke beleid, zoals neergelegd in voornoemde beleidsdocumenten.
    Uit het voorgaande volgt dat de bovengrens van 250 bedden en 250 personen voor de bestemmingen die de functie kamerverhuurbedrijf mogelijk maken voor de hele gemeente Aalsmeer, als bedoeld in artikel 3 van de planregels, onvoldoende zorgvuldig is voorbereid en onvoldoende is gemotiveerd.
    Het betoog slaagt.
    Dienstenrichtlijn
    7.       WTFH betoogt dat het besluit van 2 december 2021 in strijd is met artikel 15, derde lid, van de Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PB 2006, L 376/36; hierna: de Dienstenrichtlijn). Het verhuren van kamers aan arbeidsmigranten is een "dienst" in de zin van de Dienstenrichtlijn en de maximering van het aantal bedden en personen is volgens WTFH evident een (bestuursrechtelijke) beperking van de ter plaatse geldende gebruiksmogelijkheden. De raad heeft volgens WTFH niet inzichtelijk gemaakt dat de eis gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang (noodzakelijkheid) en de eis geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken, zij niet verder gaat dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel niet met andere, minder beperkende maatregelen worden kan worden bereikt (evenredigheid).
    7.1.    De raad heeft zich in de reactie op de zienswijze van WTFH op het standpunt gesteld dat het verhuren van kamers aan arbeidsmigranten een dienst is in de zin van de Dienstenrichtlijn. De raad heeft zich echter ook op het standpunt gesteld dat het bestemmingsplan de uitoefening van de dienst niet blokkeert en ook de mededingingsruimte niet uitsluit. Het betreft volgens de raad namelijk een voorschrift van ruimtelijke ordening en stedenbouw. Uit de Dienstenrichtlijn volgt volgens de raad dat deze richtlijn niet is bedoeld om de vrijheid van het openbaar bestuur in te perken bij het stellen van dergelijke voorschriften. Gelet daarop staat de Dienstenrichtlijn niet in de weg aan de vaststelling van het bestemmingsplan, aldus de raad.
    Voor zover sprake zou zijn van een aan evaluatie onderworpen eis in de zin van artikel 15 van de Dienstenrichtlijn, heeft de raad zich op het standpunt gesteld dat de bestemmingsplanregeling geen direct of indirect onderscheid maakt naar nationaliteit of de plaats van de statutaire zetel, zodat geen sprake is van strijd met het discriminatieverbod. Verder dient de bestemmingsplanregeling volgens de raad een dwingende reden van algemeen belang, namelijk de bevordering en bescherming van de leefbaarheid en het stedelijk milieu van Aalsmeer. De beperking van de maximumomvang van kamerverhuurbedrijven is volgens de raad voorts geschikt om het beoogde doel te bereiken, wordt coherent en systematisch in de gehele gemeente toegepast, en gaat, onder meer gezien het feit dat de uitoefening van de dienst niet in algemene zin wordt verboden, niet verder dan noodzakelijk. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat de bestemmingsplanregeling daarmee ook voldoet aan het evenredigheidscriterium. Er blijft voldoende ruimte voor de huisvesting van arbeidsmigranten binnen de gemeente. WTFH wordt niet onevenredig benadeeld aangezien een accommodatie van maximaal 250 bedden alsnog mogelijk is.
    7.2.    Niet in geschil is dat de activiteit "kamerverhuurbedrijf" is aan te merken als een dienst in de zin van de Dienstenrichtlijn. Verder is niet in geschil dat WTFH een (potentiële) dienstverrichter is in de zin van de Dienstenrichtlijn.
    7.3.    Als artikel 3 van de regels van het plan "Paraplubestemmingsplan Kamerverhuurbedrijf Aalsmeer" wordt aangemerkt als eis in de zin van artikel 4 van de Dienstenrichtlijn, dan moet deze planregel worden getoetst aan de voorwaarden van artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn. De Afdeling ziet zich daarom eerst gesteld voor de vraag of artikel 3 van de regels van het plan "Paraplubestemmingsplan Kamerverhuurbedrijf Aalsmeer" zo’n eis bevat.
    7.4.    De raad lijkt zich met het standpunt dat artikel 3 van de planregels geen eis is in de zin van artikel 4 van de Dienstenrichtlijn te beroepen op overweging 9 van de preambule.
    De Dienstenrichtlijn is van toepassing op eisen die specifiek de toegang tot of uitoefening van een dienstenactiviteit regelen, of daarop specifiek van invloed zijn (overweging 9 van de preambule van de Dienstenrichtlijn). De Afdeling begrijpt dit zo, dat het daarbij in de eerste plaats kan gaan om eisen die expliciet gericht zijn tot dienstverrichters (zie het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het HvJEU) van 30 januari 2018, Visser Vastgoed, (EU:C:2018:44, punt 124). Hieronder vallen onder meer administratieve formaliteiten, eisen en voorschriften die specifiek de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit of een bijzondere categorie van diensten regelen (uitspraak van het HvJEU van 22 september 2020, Cali Apartments, ECLI:EU:C:2020:743, punt 41). In de tweede plaats kan het gaan om eisen die weliswaar gericht zijn tot iedereen, maar die gelet op hun de effecten, specifiek van invloed zijn op de toegang tot of uitoefening van een dienstenactiviteit (zie de uitspraak van de Afdeling van 9 januari 2019, Riksha, ECLI:NL:RVS:2019:35, overweging 5.6). De richtlijn is echter niet van toepassing op eisen die op iedereen zonder onderscheid van toepassing zijn, dat wil zeggen zowel op dienstverrichters als op niet-dienstverrichters (‘particulieren’). Omdat zulke eisen op dezelfde wijze in acht moeten worden genomen door dienstverrichters en personen die handelen als particulier, vormen zij geen beperking van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en van het vrije verkeer van diensten tussen de lidstaten (arrest Visser Vastgoed, punt 123).
    7.5.    Artikel 3 van de planregels stelt, voor zover hier van belang, een maximum aan het aantal te verhuren bedden en het aantal te verblijven personen voor alle bestemmingen die de activiteit "kamerverhuurbedrijf" toestaan binnen de hele gemeente. De regeling die is neergelegd in artikel 3 van de planregels moet worden beschouwd als een kwantitatieve beperking in de zin van artikel 15, tweede lid, aanhef en onder a, van de Dienstenrichtlijn . Nu het hier gaat om een artikel dat specifiek gericht is op kamerverhuurbedrijven, is sprake van een eis die naar zijn aard niet op dezelfde wijze geldt voor personen die een dienstenactiviteit, bestaande uit kamerverhuur, verrichten, als voor natuurlijke personen die als particulier handelen. Naar het oordeel van de Afdeling is dus geen sprake van een situatie als bedoeld in overweging 9 van preambule van de Dienstenrichtlijn, zoals de raad lijkt te stellen. Dat betekent dat artikel 3 van de planregels aan de Dienstenrichtlijn, waaronder artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn, getoetst dient te worden.
    7.6.    De Afdeling overweegt dat het op de weg ligt van degene die een beroep doet op artikel 15 van de Dienstenrichtlijn, om te beargumenteren dat sprake is van een eis die een beperking oplevert. Dat heeft WTFH gedaan. Het ligt in dit geval vervolgens op de weg van de raad om te onderbouwen dat die eis in overeenstemming is met artikel 15 van de Dienstenrichtlijn. Het is dus aan de raad om met specifieke gegevens te onderbouwen waarom de eis en de daaruit in dit geval voortvloeiende beperkingen gerechtvaardigd zijn in het licht van de daaraan in de Dienstenrichtlijn gestelde eisen.
    7.7.    Wat betreft het discriminatieverbod, als bedoeld in artikel 15, derde lid, aanhef en onder a, van de Dienstenrichtlijn, gaat het om de vraag of de eis direct of indirect onderscheid naar nationaliteit maakt. WTFH heeft niet aangevoerd dat dit het geval is, en de Afdeling is daar ook niet van gebleken.
    Bij de beantwoording van de vraag of een eis noodzakelijk is in de zin van artikel 15, derde lid, aanhef en onder b, van de Dienstenrichtlijn, moet worden bezien of deze eis gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang. Uit artikel 4, aanhef en onder 8, van de Dienstenrichtlijn volgt dat hiervan sprake kan zijn als een eis wordt gesteld met het oog op de bescherming van het stedelijk milieu (vergelijk weer het arrest Visser Vastgoed, , punt 134 en 135). In de reactie op de zienswijze heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat de regulering van kamerverhuur wordt gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang als bedoeld in artikel 15, derde lid, aanhef en onder b, van de Dienstenrichtlijn, namelijk de bevordering en bescherming van de leefbaarheid en het stedelijk milieu van Aalsmeer.
    In het kader van de evenredigheid staat ter beoordeling of de raad redelijkerwijs heeft kunnen concluderen dat de regeling geschikt is en niet verder gaat dan nodig om de daarmee beoogde doelen te bereiken en of die doelen niet met andere, minder beperkende maatregelen kunnen worden bereikt. In de reactie op de zienswijze heeft de raad zich ter zake op het standpunt gesteld dat de beperking van de maximumomvang van kamerverhuurbedrijven geschikt is om het beoogde doel te bereiken, coherent en systematisch in de gehele gemeente wordt toegepast, en, onder meer gezien het feit dat de uitoefening van de dienst niet in algemene zin wordt verboden, niet verder gaat dan noodzakelijk is.
    Zoals hiervoor is overwogen onder 6.3 heeft de raad geen onderzoek gedaan naar de bovengrens van 250 bedden en 250 personen voor de bestemmingen die de functie kamerverhuurbedrijf mogelijk maken voor de hele gemeente en in dit kader ook geen onderzoek gedaan naar de verschillende potentiële locaties voor kamerverhuur binnen de gemeente en de vraag of er locaties zijn waar wellicht een beperking met een andere omvang aangewezen is. Daaruit volgt dat de raad onvoldoende heeft gemotiveerd dat de regeling geschikt is en niet verder gaat dan nodig is om de daarmee beoogde doelen te bereiken en of die doelen niet met andere, minder beperkende maatregelen kunnen worden bereikt.
    Het betoog slaagt.
    8.       Wat WTFH voor het overige heeft aangevoerd behoeft geen bespreking.
    9.       Gelet op wat hiervoor is overwogen onder 6.3 en 7.7 is de conclusie dat het besluit van 2 december 2021 is genomen in strijd met artikel 3:2 en artikel 3:46 van de Awb.
    10.     Gelet op artikel 8:41 a van de Awb zal de Afdeling het college opdragen om binnen 12 weken na verzending van deze uitspraak, met inachtneming van deze uitspraak, alsnog de bovengrens van 250 bedden en 250 personen voor de hele gemeente Aalsmeer, als bedoeld in artikel 3 van de planregels, toereikend te motiveren en daarbij eveneens toereikend te motiveren dat artikel 3 van de planregels in overeenstemming is met artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn, dan wel een gewijzigd of nieuw besluit te nemen, alsmede de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen. Bij de voorbereiding van een gewijzigd of nieuw besluit behoeft geen toepassing te worden gegeven aan afdeling 3.4 van de Awb.
    11.     In de einduitspraak wordt beslist over vergoeding van de proceskosten en het betaalde griffierecht.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    draagt de raad van de gemeente Aalsmeer op om binnen 12 weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van wat daarin is overwogen:
    1. het besluit van 2 december 2021 te herstellen op een wijze als bedoeld in rechtsoverweging 10;
    2. de uitkomst aan de Afdeling en partijen mede te delen en het nieuwe besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. C.H. Bangma en mr. H. Benek, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Kos, griffier.
    w.g. Minderhoud
    voorzitter
    w.g. Kos
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 26 juli 2023
    580
     
    BIJLAGE
     
    Dienstenrichtlijn (RICHTLIJN 2006/123/EG)
    Overweging 9 van de preambule luidt:
    "Deze richtlijn is alleen van toepassing op eisen met betrekking tot de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit. Deze richtlijn is derhalve niet van toepassing op eisen zoals verkeersregels, regels betreffende de ontwikkeling of het gebruik van land, voorschriften inzake ruimtelijke ordening en stedenbouw, en evenmin op administratieve sancties wegens het niet naleven van dergelijke voorschriften die de dienstenactiviteit niet specifiek regelen of daarop specifiek van invloed zijn, maar die de dienstverrichters bij de uitvoering van hun economische activiteit in acht dienen te nemen op dezelfde wijze als natuurlijke personen die als particulier handelen."
    Artikel 4 luidt:
    "Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
    1) ‘dienst’: elke economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt, zoals bedoeld in artikel 50 van het Verdrag [thans: artikel 57 van het VWEU];
    […];
    7) ‘eis’: elke verplichting, verbodsbepaling, voorwaarde of beperking uit hoofde van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten of voortvloeiend uit de rechtspraak, de administratieve praktijk, de regels van beroepsorden of de collectieve regels van beroepsverenigingen of andere beroepsorganisaties, die deze in het kader van de hun toegekende juridische bevoegdheden hebben vastgesteld; regels vastgelegd in collectieve arbeidsovereenkomsten waarover door de sociale partners is onderhandeld, worden als zodanig niet als eisen in de zin van deze richtlijn beschouwd;
    8) ‘dwingende redenen van algemeen belang’: redenen die als zodanig zijn erkend in de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof van Justitie); waaronder de volgende gronden: openbare orde, openbare veiligheid, staatsveiligheid, volksgezondheid, handhaving van het financiële evenwicht van het socialezekerheidsstelsel, bescherming van consumenten, afnemers van diensten en werknemers, eerlijkheid van handelstransacties, fraudebestrijding, bescherming van het milieu en het stedelijk milieu, diergezondheid, intellectuele eigendom, behoud van het nationaal historisch en artistiek erfgoed en doelstellingen van het sociaal beleid en het cultuurbeleid;
    […]."
    Artikel 15 van de Dienstenrichtlijn luidt:
    "1. De lidstaten onderzoeken of in hun rechtsstelsel de in lid 2 bedoelde eisen worden gesteld en zien erop toe dat eventueel bestaande eisen verenigbaar zijn met de in lid 3 bedoelde voorwaarden. De lidstaten passen hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan om de eisen met die voorwaarden in overeenstemming te brengen.
    2. De lidstaten onderzoeken of de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in hun rechtsstelsel afhankelijk wordt gesteld van de volgende niet-discriminerende eisen:
    a) kwantitatieve of territoriale beperkingen, met name in de vorm van beperkingen op basis van de bevolkingsomvang of een geografische minimumafstand tussen de dienstverrichters;
    […]
    3. De lidstaten controleren of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen:
    a) discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel;
    b) noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
    c) evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt.
    […]."