ECLI:NL:RVS:2019:1426, Raad van State, 01-05-2019, 201801932/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-05-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 4 december 2015 heeft de burgemeester (lees: het college) bevestigd dat de woonboot van [appellant] wordt verplaatst en hem verzocht daaraan medewerking te verlenen.

201801932/1/A3.
    Datum uitspraak: 1 mei 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 23 januari 2018 in zaak nr. 16/2046 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Groningen.
    Procesverloop
    Bij brief van 4 december 2015 heeft de burgemeester (lees: het college) bevestigd dat de woonboot van [appellant] wordt verplaatst en hem verzocht daaraan medewerking te verlenen.
    Bij besluit van 1 april 2016 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij uitspraak van 23 januari 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen ervan in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 december 2018, waar [appellant], bijgestaan door mr. G. Visser, rechtsbijstandverlener te Leeuwarden, en door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. J. Groot, zijn verschenen.
    De Afdeling heeft het onderzoek ter zitting geschorst in afwachting van de uitkomst van mogelijk overleg tussen [appellant] en het college over een schadevergoeding.
    Nadat het college had medegedeeld niet in overleg te willen treden met [appellant], heeft de Afdeling [appellant] en het college gewezen op hun recht om op een nadere zitting te worden gehoord en hun verzocht om binnen twee weken kenbaar te maken of zij gebruik willen maken van dat recht. [appellant] en het college hebben niet binnen de gestelde termijn op dat verzoek gereageerd, waarna de Afdeling heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft en het onderzoek heeft gesloten.
    Overwegingen
    Wettelijk kader
    1.    De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.    [appellant] was eigenaar van een woonboot in de Woonschepenhaven te Groningen en beschikte over een vergunning van het college om met die boot ligplaats in te nemen op de [locatie]. In 2013 heeft de raad van de gemeente Groningen het Revitaliseringsplan Woonschepenhaven vastgesteld. Dat plan voorziet in renovatie en verbetering van de infrastructuur van de Woonschepenhaven en een nieuwe ligplaatsindeling. In het kader daarvan heeft het college in de brief van 4 december 2015 vermeld dat de woonboot van [appellant] wordt verplaatst, dat de verplaatsing met hem reeds is besproken en dat deze brief hiervan de formele bevestiging is. Volgens de brief leidt het verplaatsen van een aantal woonboten tot een efficiëntere indeling van de Woonschepenhaven en biedt deze verplaatsing naast meer kwaliteit, comfort en veiligheid voor vele bewoners de zekerheid dat bij eventuele vervanging van een woonboot geen of in ieder geval minder meters ingeleverd hoeven te worden. In de brief is verder vermeld dat [appellant] bezwaren heeft tegen de verplaatsing, maar dat het college hem in het algemeen belang verzoekt toch hieraan medewerking te verlenen en dat de aannemer zorg draagt dat de verplaatsing vakkundig en naar tevredenheid wordt gerealiseerd. Volgens het besluit van 1 april 2016 gaat het om een verplaatsing van ongeveer 10 meter. Bij dat besluit heeft het college het bezwaar van [appellant] tegen de brief van 4 december 2015 niet-ontvankelijk verklaard, omdat volgens het college deze brief geen rechtsgevolgen, maar feitelijke gevolgen betreft. De brief is daarom geen besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), zodat, gelet op de artikelen 7:1 en 8:1 van die wet, daartegen geen bezwaar openstond, aldus het college.
    Aangevallen uitspraak
    3.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het college de brief van 4 december 2015 terecht niet als besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb heeft aangemerkt. Volgens de rechtbank is met deze brief de ligplaatsvergunning van [appellant] immers niet gewijzigd. De rechtbank heeft daarbij overwogen dat het in de vergunning vermelde nummer een volgnummer is dat geen betrekking heeft op een specifieke ligplaats. De Verordening openbaar vaarwater 2006 (hierna: de Verordening) geeft het college de bevoegdheid om kanaalvakken, zoals de Woonschepenhaven, aan te wijzen waarin ligplaats kan worden ingenomen, maar bevat geen bevoegdheid tot het aanwijzen van een specifieke ligplaats in een kanaalvak. Het gaat hier om verplaatsing binnen een kanaalvak, aldus de rechtbank. Omdat het college volgens de rechtbank pas in de beroepsfase voldoende heeft gemotiveerd dat de brief van 4 december 2015 geen besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb is, heeft zij het besluit van 1 april 2016 vernietigd. De rechtbank heeft de rechtsgevolgen van dat besluit in stand gelaten, aangezien bij dat besluit het bezwaar van [appellant] naar haar oordeel terecht niet-ontvankelijk is verklaard.
    Gronden hoger beroep
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de brief van 4 december 2015 geen besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb is. Hij voert aan dat zijn ligplaatsvergunning was afgegeven voor een specifieke ligplaats, die zichtbaar was op de verbeelding van het ter plaatse geldende bestemmingsplan op de planviewer van de gemeente Groningen. Met de brief van 4 december 2015 heeft het college de verplichting opgelegd om de woonboot op een andere locatie aan te leggen. Artikel 4 en artikel 5 van de Verordening geven het college de bevoegdheid om deze verplichting op te leggen, aldus [appellant].
    Belang bij hoger beroep
    5.    Het college betoogt dat [appellant] geen belang meer heeft bij het hoger beroep, aangezien hij de woonboot inmiddels heeft verkocht aan een ander, op wiens naam de ligplaatsvergunning is overgeschreven.
    5.1.    Dit betoog faalt. [appellant] heeft nog belang bij het hoger beroep, aangezien hij heeft gesteld dat hij schade heeft geleden als gevolg van de verplaatsing van de woonboot. Anders dan waar het college van uitgaat, is  voor het aannemen van belang niet vereist dat [appellant] de gestelde schade aan de hand van een taxatierapport aantoont. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 20 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:497, is voldoende dat tot op zekere hoogte aannemelijk is gemaakt dat als gevolg van de bestreden bestuurlijke besluitvorming schade is geleden. Gelet hierop, is de door [appellant] gegeven toelichting voldoende. [appellant] heeft onder verwijzing naar koopovereenkomsten, belastingaanslagen en foto’s tot op zekere hoogte aannemelijk gemaakt dat de nieuwe locatie van de woonboot mede door het veranderde uitzicht minder aantrekkelijk is dan de oude locatie en dat de woonboot zonder de verplaatsing voor een hoger bedrag verkocht had kunnen worden.
    Beoordeling hoger beroep
    6.    Een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb is een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. In het licht daarvan moet worden beoordeeld of de brief van het college van 4 december 2015 een rechtshandeling inhoudt.
    6.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 23 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2787), is een rechtshandeling een handeling die gericht is op rechtsgevolg en heeft een beslissing rechtsgevolg indien zij erop gericht is een bevoegdheid, recht of verplichting voor een of meer anderen te doen ontstaan of teniet te doen, dan wel de juridische status van een persoon of een zaak vast te stellen.
    6.2.    Hoewel in de brief van 4 december 2015 [appellant] is verzocht om ondanks zijn bezwaren mee te werken aan verplaatsing van zijn woonboot, is in de brief dwingend vermeld dat zijn woonboot wordt verplaatst en dat de brief hiervan de formele bevestiging is. Volgens het besluit van 1 april 2016 heeft het college in de brief van 4 december 2015 medegedeeld dat de woonboot wordt verschoven. Daarnaast is in dat besluit vermeld dat de verschuiving noodzakelijk is. Op zichzelf is het verplaatsen van een woonboot geen rechtshandeling, maar een feitelijke handeling. Van een rechtshandeling is wel sprake indien een verplichting wordt opgelegd om een woonboot te verplaatsen. Anders dan [appellant] aanvoert, bevat artikel 5 van de Verordening daartoe geen bevoegdheid. Dat artikel geeft het college de bevoegdheid om algemene regels te stellen en biedt daarom geen grondslag voor het verplichten van een bepaalde persoon tot het afmeren van zijn woonboot op een specifieke locatie. Het opleggen van een zodanig voorschrift kan daarentegen wel worden gebaseerd op artikel 4 van de Verordening. Dat artikel geeft het college de bevoegdheid om aan een ligplaatsvergunning voorschriften te verbinden. Het verbinden van een voorschrift aan een reeds verleende ligplaatsvergunning zou echter neerkomen op wijziging van die vergunning. Artikel 11 van de Verordening is daarvoor de grondslag, aangezien dat artikel specifiek voorziet in wijziging van een ligplaatsvergunning. De brief van 4 december 2015 komt daarom erop neer dat op grond van artikel 11 van de Verordening aan [appellant] de verplichting is opgelegd om zijn woonboot te verplaatsen. Derhalve houdt de brief een rechtshandeling in. Daaraan wordt niet afgedaan doordat het gaat om een verplaatsing binnen het in de ligplaatsvergunning genoemde kanaalvak en de ligplaatsvergunning volgens het college niet voor een specifieke ligplaats in een kanaalvak is verleend. Die omstandigheden nemen immers niet weg dat een verplichting tot verplaatsing is opgelegd.
    6.3.    Gezien het voorgaande, is de brief van het college van 4 december 2015 een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb, hetgeen meebrengt dat daartegen bezwaar openstond. Het college heeft het bezwaar van [appellant] tegen de brief dan ook ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank heeft ten onrechte anders geoordeeld. Het betoog van [appellant] slaagt.
    Slotsom
    7.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het besluit van 1 april 2016 in stand zijn gelaten. Door deze vernietiging zal het besluit van 1 april 2016 niet meer gelden, zodat het college een nieuw besluit moet nemen op het bezwaar van [appellant] tegen de brief van 4 december 2015. Bij dat nieuwe besluit zal het college de overwegingen van deze uitspraak in acht moeten nemen. Het college moet inhoudelijk ingaan op de gronden die [appellant] in bezwaar heeft aangevoerd, waaronder het betoog dat het gerechtvaardigde vertrouwen is gewekt dat de ligplaats van de woonboot niet zou veranderen.
    Proceskosten
    8.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 23 januari 2018 in zaak nr. 16/2046 voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van het college van burgemeester en wethouders van Groningen van 1 april 2016, kenmerk 5594424, in stand zijn gelaten;
    III.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Groningen tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.280,00 (zegge: twaalfhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IV.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Groningen aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 253,00 (zegge: tweehonderddrieënvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, griffier.
    w.g. Steendijk
    lid van de enkelvoudige kamer    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 1 mei 2019
    582-893.
     
    BIJLAGE: WETTELIJK KADER
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 1:3
    1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    […]
    Artikel 7:1
    1. Degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen, dient alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken, […].
    […]
    Artikel 8:1
    Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.
    Verordening openbaar vaarwater 2006
    Artikel 1
    Deze verordening verstaat onder:
    […]
    b. Kanaalvak: een gedeelte van het openbaar vaarwater bestemd voor het innemen van één of meer ligplaatsen;
    […]
    Artikel 4
    1. Aan een krachtens deze verordening verleende vergunning of ontheffing kunnen voorschriften en beperkingen worden verbonden in het belang van
    a. de openbare orde;
    b. volksgezondheid;
    c. veiligheid;
    d. de milieuhygiëne en
    e. het aanzien van de gemeente.
    […]
    Artikel 5
    Burgemeester en wethouders kunnen aan het innemen, hebben of beschikbaar stellen van een ligplaats met, dan wel voor een schip nadere regels stellen met het oog op de openbare orde, de volksgezondheid, de veiligheid, de milieuhygiëne en het aanzien van de gemeente. Onder de te stellen regels valt in ieder geval het aanwijzen van kanaalvakken als liggebied voor de verschillende typen schepen, en het aanwijzen van kanaalvakken waar alleen met niet-kwetsbare schepen ligplaats mag worden ingenomen.
    Artikel 8
    1. Het is verboden met een woonschip ligplaats in te nemen of te hebben dan wel een ligplaats voor een woonschip beschikbaar te stellen buiten de door burgemeester en wethouder daartoe aan te wijzen kanaalvakken.
    2. Binnen de krachtens het eerste lid aangewezen kanaalvakken is het verboden zonder vergunning van burgemeester en wethouders met een woonschip ligplaats in te nemen of te hebben.
    […]
    Artikel 11
    1. De vergunning of ontheffing kan worden ingetrokken of gewijzigd:
    […]
    b. indien op grond van een verandering van de omstandigheden of inzichten, opgetreden na het verlenen van de vergunning of ontheffing, moet worden aangenomen dat intrekking of wijziging wordt gevorderd in het belang of de belangen van de openbare orde, volksgezondheid, veiligheid, de milieuhygiëne of het aanzien van de gemeente;
    […]