ECLI:NL:RVS:2017:2877, Raad van State, 25-10-2017, 201605621/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-10-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 mei 2015 heeft het college aan [partij] omgevingsvergunning verleend ter legalisatie van een bestaande garage op het perceel [locatie] te Montfort.

201605621/1/A1.
    Datum uitspraak: 25 oktober 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Montfort, gemeente Roerdalen,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 17 juni 2016 in zaken nrs. 15/3143, 15/3585 en 16/706 in het geding tussen:
    
    [appellant],
    [partij], wonend te Montfort,
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Roerdalen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 mei 2015 heeft het college aan [partij] omgevingsvergunning verleend ter legalisatie van een bestaande garage op het perceel [locatie] te Montfort.
    
    Bij besluit van 26 januari 2016 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 17 juni 2016 heeft de rechtbank onder meer het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 juli 2017, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. R.J.J.M.M. Metsemakers, advocaat te Maastricht, en het college, vertegenwoordigd door B.G.J. Knubben, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord [partij], bijgestaan door mr. R.G.J. Deuss, advocaat te Weert.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Voor de garage op het perceel is reeds eerder bij besluit van 23 augustus 2006 bouwvergunning verleend en vrijstelling op grond van artikel 19, derde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 20 van het Besluit op de Ruimtelijke Ordening. Uit de bij die aanvraag behorende bouwtekening blijkt dat vergunning is verleend voor een garage van 12 m bij 8 m, voorzien van een kap. De nokhoogte bedraagt 6,70 m en de goothoogte 4,18 m.
    
        Nadat het college had vastgesteld dat [partij] de garage in afwijking van de op 23 augustus 2006 verleende bouwvergunning met een plat dak en afwijkende goothoogte had uitgevoerd en hem bij besluit van 18 december 2014 dienaangaande een last onder dwangsom had opgelegd, heeft [partij] een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend, door het college ontvangen op 11 februari 2015. Bij die aanvraag is een tekening gevoegd waarop een garage is weergegeven van 12 m bij 8 m, voorzien van een plat dak met een hoogte van 4,70 m. Bij besluit van 4 mei 2015 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2o, van de Wabo in verbinding met artikel 4, aanhef en onder 1, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) verleend. Het college stelt zich op het standpunt dat de feitelijk gerealiseerde garage weliswaar een plat dak met een goothoogte van 4,70 m heeft, maar dat deze goothoogte tevens de bouwhoogte is. Effectief is daarom sprake van een verlaging met 2 m ten opzichte van de vergunde situatie, die volgens het college geen negatieve invloed heeft op het straatbeeld.
    
        Naar aanleiding van het bezwaar van [appellant] dat het college gelet op artikel 5, tweede lid, van bijlage II van het Bor ten onrechte eraan voorbij gaat dat het bouwplan tevens vergunningplichtig is voor de activiteit bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, omdat de garage is gebouwd in strijd met de op 23 augustus 2006 verleende vergunning en afwijking van het bestemmingsplan, heeft het college zich in het besluit op bezwaar van 26 januari 2016 op het standpunt gesteld dat toepassing van artikel 5, tweede lid, van bijlage II bij het Bor tot gevolg heeft dat het wel mogelijk is om toepassing te geven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2o, van de Wabo, zoals door het college is gedaan, maar dat alsnog een omgevingsvergunning is benodigd voor de activiteit bouwen om de garage te legaliseren. Het is volgens het college immers mogelijk om eerst een omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan en vervolgens omgevingsvergunning te verlenen voor de activiteit bouwen. Er is in deze volgorde geen sprake van onlosmakelijke samenhang als bedoeld in artikel 2.7 van de Wabo. Het ontbreken van een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen leidt niet tot herroeping van de verleende omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan, aldus het college.   
    
    2.    Naar het oordeel van de rechtbank staat het bepaalde in artikel 5, tweede lid, van bijlage II van het Bor in het onderhavige geval niet aan toepassing van artikel 3 van bijlage II van het Bor in de weg. In de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:173, en de uitspraak van 9 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:624, heeft de Afdeling geoordeeld dat de uitzondering op de vergunningplicht voor de bouwactiviteiten in dat geval niet van toepassing was omdat ten tijde van de bouwactiviteiten het bouwwerk in strijd met artikel 2.1 van de Wabo in gebruik was. In het onderhavige geval is geen sprake van een dergelijk bestaand gebruik in strijd met het bestemmingsplan, nu de enige strijd met het bestemmingsplan bestaat uit strijdigheid met de bouwvoorschriften. Deze strijdigheid is - dat is op zichzelf ook niet in geschil - door de op basis van artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo verleende omgevingsvergunning van 4 mei 2015 weggenomen. Nu er ook niet anderszins sprake is van ‘een activiteit die plaatsvindt in, aan, op of bij een bouwwerk dat in strijd met artikel 2.1 van de wet is gebouwd of gebruikt’ staat artikel 5, tweede lid, van bijlage II van het Bor niet aan toepasselijkheid van artikel 3 van bijlage II van het Bor in de weg. Er is hier immers sprake van een aanvraag om een bijbehorend bouwwerk (garage) te legaliseren dat (die) is gebouwd bij een legaal opgericht en in gebruik genomen hoofdgebouw, te weten de woning van [partij]. De rechtbank is verder van oordeel dat het college terecht de aanvraag, zoals die door [partij] is ingediend, heeft beoordeeld. In het stelsel van de Wabo (en voorheen de Woningwet) is geen plaats voor een beslissing omtrent verlening van een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen anders dan op grond van een daartoe strekkende aanvraag. Wijziging van een bouwaanvraag kan slechts geschieden op verzoek of in ieder geval met toestemming van de aanvrager. Uit de aanvraag blijkt dat [partij] een omgevingsvergunning heeft gevraagd (en gekregen) voor de activiteit op basis van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo voor een gebouw met een goot- en nokhoogte van 4,70 meter. Voor zover zou worden geconstateerd dat de op basis van deze aanvraag verleende omgevingsvergunning de feitelijk bestaande situatie niet legaliseert, is dat een handhavingskwestie, aldus de rechtbank.
    
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de garage is gebouwd in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, omdat deze is opgericht in afwijking van de op 23 augustus 2006 verleende bouwvergunning en vrijstelling. Voor die afwijking heeft [partij] nimmer een nieuwe bouwaanvraag ingediend en die afwijking is niet eerder aan de welstandscommissie voorgelegd noch getoetst aan het Bouwbesluit en de Bouwverordening. De rechtbank heeft derhalve ten onrechte overwogen dat het bepaalde in artikel 5, tweede lid, van bijlage II van het Bor niet aan de toepassing van artikel 3 van bijlage II van het Bor in de weg staat. Uit artikel 5, tweede lid, van bijlage II van het Bor volgt dat een in het verleden illegaal opgericht bouwwerk is uitgesloten van artikel 3 van die bijlage. Van legalisatie langs die weg kan derhalve geen sprake zijn, aldus [appellant].
    
        Nu volgens [appellant] het bouwwerk vergunningplichtig is voor de activiteit bouwen, heeft de rechtbank miskend dat het college ten onrechte de aanvraag niet tevens heeft aangemerkt als een aanvraag voor een project waarvoor een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen is vereist. Het is niet mogelijk om in dit geval eerst een omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan en vervolgens een omgevingsvergunning te verlenen voor de activiteit bouwen. Nu op het moment van de aanvraag om omgevingsvergunning van 11 februari 2015 nog geen vergunning voor het met het bestemmingsplan strijdige gebruik was verleend, had het college de aanvraag dienen aan te merken als een aanvraag voor zowel strijdig gebruik als voor bouwen, zoals volgt uit artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo. Volgens [appellant] is met de verlening van de omgevingsvergunning immers beoogd het bestaande en strijdige bouwwerk als zodanig te legaliseren. Het bouwwerk wordt evenwel zonder de daartoe vereiste omgevingsvergunning in stand gelaten. Nu sprake is van een bestaand illegaal bouwwerk, heeft de rechtbank niet onderkend dat het niet mogelijk is om toepassing te geven aan artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo door enkel te volstaan met het verlenen van een omgevingsvergunning voor het met het planologische regime strijdige gebruik.
    
    3.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college dient te beslissen op de aanvraag zoals die door [partij] is ingediend. Door [partij] is een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo aangevraagd. Dat die aanvraag volgens [appellant] door het college tevens had moeten worden aangemerkt als een aanvraag voor de activiteit bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, is niet juist. Anders dan [appellant] betoogt, volgt uit artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo niet dat een aanvraag om omgevingsvergunning voor met het bestemmingsplan strijdig gebruik ook moet worden aangemerkt als een aanvraag om omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen. Voorts staat artikel 2.7 van de Wabo toe dat bij onlosmakelijke activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo, zoals hier het geval is, een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo kan worden aangevraagd voorafgaand aan een eventuele omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Zie onder meer de uitspraken van de Afdeling van 12 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA2986, en 27 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1680. Voor het oordeel, zoals [appellant] betoogt, dat artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo niet kan worden toegepast bij een omgevingsvergunning ter legalisatie van een bestaand illegaal bouwwerk, bestaan geen aanknopingspunten.
    
        Voor zover de stelling van [appellant] dat de feitelijke hoogte van de garage 5 m is, juist is en de aanvraag van [partij] de feitelijk bestaande situatie niet legaliseert, heeft de rechtbank terecht overwogen dat dit een kwestie van handhaving is. Zoals hiervoor is overwogen is geen plaats voor een beslissing omtrent de verlening van een omgevingsvergunning anders dan op grondslag van een daartoe strekkende aanvraag.
    
        Nu met de verleende omgevingsvergunning de strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is weggenomen door met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2o, van de Wabo in samenhang met artikel 4, aanhef en onder 1, van bijlage II van het Bor van het bestemmingsplan af te wijken, vindt dat besluit niet zijn grondslag in de artikelen 2 en 3 van bijlage II van het Bor. Reeds daarom is op dat besluit artikel 5, tweede lid, van bijlage II van het Bor niet van toepassing. Dat artikel verzet zich immers niet tegen verlening van een omgevingsvergunning op grond van in dit geval artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Voorts heeft de rechtbank, anders dan [appellant] betoogt, terecht overwogen dat artikel 5, tweede lid, van bijlage II van het Bor niet in de weg staat aan het alsnog op grond van artikel 3 van bijlage II van het Bor omgevingsvergunningvrij worden van een illegaal opgericht bijbehorend bouwwerk, in dit geval de garage. Gelet op de tekst van artikel 5, tweede lid, van bijlage II van het Bor heeft de daarin opgenomen uitsluiting van de artikelen 2 en 3 van die bijlage alleen betrekking op een activiteit die plaatsvindt in, aan, op of bij een bouwwerk dat in strijd met artikel 2.1 van de wet is gebouwd of wordt gebruikt. Nu het bouwplan in dit geval de garage zelf betreft, en die garage behoort bij de naar niet in geschil is legaal opgerichte en in gebruik genomen woning van [partij], is de in artikel 5, tweede lid, van bijlage II van het Bor opgenomen uitsluiting ook in zoverre niet van toepassing. Vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 8 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:330, en 8 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX3911.
    
        Het betoog faalt.
    
    4.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    5.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
    
    w.g. Van der Spoel    w.g. Montagne
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 oktober 2017
    
    374.  BIJLAGE
    
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    
    Artikel 2.1
    
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    
    […]
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, […].
    
    Artikel 2.3a
    
    1. Het is verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten.
    
    2. Het eerste lid blijft buiten toepassing indien voor het bouwen van het desbetreffende bouwwerk op grond van artikel 2.1, derde lid, geen omgevingsvergunning is of was vereist, met dien verstande dat indien in een dergelijk geval sprake is van een bouwwerk waarvan de aanwezigheid slechts een beperkte periode is toegestaan, het eerste lid uitsluitend buiten toepassing blijft gedurende die periode.
    
    Artikel 2.7
    
    1. Onverminderd het bepaalde in de artikelen 2.10, tweede lid, en 2.11, tweede lid, draagt de aanvrager van een omgevingsvergunning er zorg voor dat de aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project. In afwijking van de eerste volzin en onverminderd artikel 2.5 kan, indien één van die onlosmakelijke activiteiten een activiteit is als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor die activiteit voorafgaand aan en los van de overige onlosmakelijke activiteiten een aanvraag om een omgevingsvergunning worden ingediend.
    
    2. Een aanvraag om een omgevingsvergunning die betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, mag slechts op één inrichting waartoe een IPPC-installatie behoort betrekking hebben.
    
    Artikel 2.10
    
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
    
    […];
    
    c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
    
    […].
    
    2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
    
    Artikel 2.12
    
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    
    […]
    
    2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen,
    
    […].
    
    Besluit omgevingsrecht
    
    Artikel 2.3
    
    1. In afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de wet is geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën gevallen in artikel 3 in samenhang met artikel 5 van bijlage II.
    
    Bijlage II
    
    Artikel 3
    
    Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op:
    
    1. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    
    a.  niet hoger dan 5 m,
    
    b.  op een afstand van meer dan 1 m vanaf openbaar toegankelijk gebied, tenzij geen redelijke eisen van welstand van toepassing zijn,
    
    c. de ligging van een verblijfsgebied als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012, in geval van meer dan een bouwlaag, uitsluitend op de eerste bouwlaag, en
    
    d.  niet voorzien van een dakterras, balkon of andere niet op de grond gelegen buitenruimte;
    
    […].
    
    Artikel 4
    
    Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 20, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    
    1. een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen:
    
    a. niet hoger dan 5 m, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf,
    
    b. de oppervlakte niet meer dan 150 m2;
    
    […].
    
    Artikel 5
    
    […]
    
    2. De artikelen 2 en 3 zijn niet van toepassing op een activiteit die plaatsvindt in, aan, op of bij een bouwwerk dat in strijd met artikel 2.1 van de wet is gebouwd of wordt gebruikt.
    
    […].