ECLI:NL:RVS:2020:2189, Raad van State, 09-09-2020, 202001274/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-09-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 juni 2017 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid [appellante] een boete opgelegd van € 1.250,00 wegens het niet naleven van artikel 7, eerste lid, van de Wet inburgering en bepaald dat zij de lening voor het volgen van een inburgeringscursus moet terugbetalen. Bij brief van 22 november 2013 heeft de minister [appellante] meegedeeld dat zij inburgeringsplichtig is, dat haar inburgeringstermijn op 18 oktober 2013 is gestart en dat zij voor 17 oktober 2016 aan deze plicht moet hebben voldaan. De minister heeft de inburgeringstermijn ambtshalve verlengd tot 3 april 2017. Aangezien [appellante] niet voor die datum aan de inburgeringsplicht heeft voldaan, heeft de minister haar bij besluit van 12 juni 2017 een boete opgelegd van € 1.250,00 en bepaald dat zij de lening voor het volgen van een inburgeringscursus moet terugbetalen. Bij besluit van 10 mei 2019 heeft de minister de boete gematigd tot € 500,00, omdat [appellante] 451 lesuren heeft gevolgd.

202001274/1/V6.
    Datum uitspraak: 9 september 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 10 januari 2020 in zaak nr. 19/2369 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    Procesverloop
    Bij besluit van 12 juni 2017 heeft de minister [appellante] een boete opgelegd van € 1.250,00 wegens het niet naleven van artikel 7, eerste lid, van de Wet inburgering (hierna: de Wi) en bepaald dat zij de lening voor het volgen van een inburgeringscursus moet terugbetalen.
    Bij besluit van 10 mei 2019 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard voor zover het de hoogte van de boete betreft, deze vastgesteld op € 500,00 en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 10 januari 2020 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 augustus 2020, waar [appellante], bijgestaan door mr. S.J. Koolen, advocaat te Utrecht, en de minister, vertegenwoordigd door drs. P.M.S. Slagter, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    2.    Bij brief van 22 november 2013 heeft de minister [appellante] meegedeeld dat zij inburgeringsplichtig is, dat haar inburgeringstermijn op 18 oktober 2013 is gestart en dat zij voor 17 oktober 2016 aan deze plicht moet hebben voldaan. De minister heeft de inburgeringstermijn ambtshalve verlengd tot 3 april 2017. Aangezien [appellante] niet voor die datum aan de inburgeringsplicht heeft voldaan, heeft de minister haar bij besluit van 12 juni 2017 een boete opgelegd van € 1.250,00 en bepaald dat zij de lening voor het volgen van een inburgeringscursus moet terugbetalen. Bij besluit van 10 mei 2019 heeft de minister de boete gematigd tot € 500,00, omdat [appellante] 451 lesuren heeft gevolgd. De minister heeft de terugbetalingsplicht van de lening gehandhaafd.
    3.    [appellante] betoogt onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 7 oktober 2008 (ECLI:NL:RVS:2008:BG7991) dat de rechtbank bij de beoordeling van haar beroep op verdere matiging van de boete ten onrechte ambtshalve heeft verwezen naar de Beleidsregel verlenging inburgeringstermijnen bij geen verwijt (Stcrt 2019, 6980; hierna: de Beleidsregel), waardoor zij buiten de grenzen van het geschil is getreden. Dit geldt temeer nu het hier gaat om een punitieve sanctie en de Beleidsregel volgens de rechtbank niet in haar voordeel werkt. Bovendien heeft [appellante] niet adequaat kunnen reageren op de verwijzing naar de Beleidsregel, waardoor de rechtbank in strijd met het verdedigingsbeginsel heeft gehandeld, aldus [appellante].
    3.1.    In de Beleidsregel wordt een aantal niet limitatieve omstandigheden omschreven die maken dat een inburgeringsplichtige aannemelijk heeft gemaakt dat hem geen verwijt treft ter zake van het niet tijdig afronden van het participatieverklaringstraject of het niet tijdig afronden van de overige onderdelen van het inburgeringsexamen. Volgens dit beleid verlengt de minister bij langdurige ziekte van de inburgeringsplichtige van ten minste drie aangesloten maanden de termijn voor het participatieverklaringstraject of de termijn voor de overige onderdelen van het inburgeringsexamen met een periode die gelijk is aan de duur van die ziekteperiode. De vraagstelling in het medisch advies van de Dienst Uitvoering Onderwijs (hierna: DUO) van 31 januari 2018 en de medische adviezen van Argonaut van 5 februari 2019 en 26 augustus 2019 is of [appellante] gedurende haar inburgeringstermijn op grond van haar medische situatie voor een periode van ten minste drie aaneengesloten maanden niet in staat is geweest om onderwijs te volgen. Gelet hierop maakte het beleid beschreven in de Beleidsregel, anders dan in de uitspraak van de Afdeling van 7 oktober 2008, deel uit van het geschil en heeft de minister dit beleid in de besluitvorming toegepast. Gezien het voorgaande faalt het betoog dat de rechtbank in strijd heeft gehandeld met het verdedigingsbeginsel en buiten de grenzen van het geschil is getreden.
    4.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij niet aannemelijk heeft gemaakt dat haar geen verwijt treft ter zake van het niet tijdig behalen van het inburgeringsexamen en dat de rechtbank het standpunt van de minister hierover ten onrechte terughoudend heeft getoetst. [appellante] voert onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 26 oktober 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2840) aan dat ook als de Beleidsregel als uitgangspunt wordt genomen alle omstandigheden van het geval bij de beoordeling van de evenredigheid moeten worden betrokken. Volgens [appellante] volgt uit de door haar overgelegde medische stukken, het afsprakenoverzicht met haar behandelaren en het door haar overgelegde medisch advies van 23 oktober 2019 van dr. J.A.M. van Son (hierna: Van Son) dat zij als gevolg van een ongeluk en daaruit voortvloeiende medische klachten is beperkt in het volgen van onderwijs. De medische adviseurs van DUO en Argonaut zijn van een te beperkte opvatting uitgegaan door te beoordelen of zij gedurende een periode van ten minste drie aaneengesloten maanden niet in staat is geweest om onderwijs te volgen. Buiten de medische omstandigheden wijst [appellante] erop dat zij de zorg draagt voor drie minderjarige kinderen en dat zij langere tijd heeft verbleven in een AZC. 
    4.1.    Het gaat bij het opleggen van een boete wegens het niet voldoen aan de in artikel 7, eerste lid, van de Wi vervatte inburgeringsplicht om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van de minister. De minister moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van het niet voldoen aan de inburgeringsplicht en de mate waarin deze aan degene die niet heeft voldaan aan de inburgeringsplicht kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder dit is gebeurd.
        De minister kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen inzake het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, dient de minister bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van de minister met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
    4.2.    In situaties waarin verwijtbaarheid volledig ontbreekt bestaat geen grond voor boeteoplegging. Die situatie doet zich in elk geval voor indien de overtreder aannemelijk heeft gemaakt dat hij al wat redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de opgelegde boete te matigen.
    4.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 29 januari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:278), mag een bestuursorgaan op het advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op een zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Awb voor de wettelijke adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Indien een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het orgaan de adviseur een reactie op wat een partij over het advies heeft aangevoerd.
    4.4.    In het medisch advies van 26 augustus 2019 heeft verzekeringsarts L. ten Hove verklaard geen medische reden te zien waarom [appellante] gedurende een periode van ten minste drie aaneengesloten maanden geen onderwijs heeft kunnen volgen. Volgens de verzekeringsarts is er geen medische reden voor verlenging van de inburgeringsperiode en is er geen aandoening die het volgen van onderwijs belemmert. De klachten aan de gewrichten van het rechterbeen, die zijn ontstaan na een ongeval, leveren volgens de verzekeringsarts niet een dergelijke reden op. Eerder waren J. Verhoeven, verzekeringsarts, in het medisch advies van 5 februari 2019, en F. Knol, medisch adviseur van DUO, in het medisch advies van 31 januari 2018, tot dezelfde conclusie gekomen. [appellante] heeft weliswaar een medisch advies van Van Son van 23 oktober 2019 overgelegd, maar hij constateert slechts dat de klachten van [appellante] een negatieve invloed hebben gehad op het volgen van het onderwijs. Deze algemene constatering geeft geen inzicht in de duur van de periode waarin [appellante] volgens Van Son geen onderwijs heeft kunnen volgen. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat dit medisch advies geen concrete aanknopingspunten bevat als bedoeld onder 4.3. Dat de minister in lijn met de Beleidsregel de overschrijding van de inburgeringstermijn bij medische klachten pas minder verwijtbaar vindt indien de inburgeringsplichtige door zijn medische situatie gedurende ten minste drie aaneengesloten maanden niet in staat is geweest om onderwijs te volgen acht de Afdeling niet onredelijk. De rechtbank heeft dus terecht geoordeeld dat de door de medische adviseurs verrichte beoordeling niet te beperkt is geweest.
        De rechtbank heeft verder terecht geoordeeld dat [appellante] ook met de overige door haar aangevoerde omstandigheden, in onderlinge samenhang bezien met haar medische situatie, niet aannemelijk heeft gemaakt dat het haar niet valt te verwijten dat zij het inburgeringsexamen niet binnen de gestelde termijn heeft gehaald. Zoals de minister in de schriftelijke uiteenzetting heeft toegelicht is de omstandigheid dat [appellante] de zorg draagt voor haar minderjarige kinderen al verdisconteerd in de inburgeringstermijn. Verder heeft de minister al rekening gehouden met het langere verblijf van [appellante] in het AZC door de inburgeringstermijn te verlengen.
        De rechtbank heeft dus terecht geen aanleiding gezien om de boete verdergaand te matigen dan de minister heeft gedaan. Anders dan [appellante] betoogt, volgt uit de uitspraak van de rechtbank niet dat zij het besluit van 10 mei 2019 terughoudend heeft getoetst. De rechtbank heeft alle door [appellante] aangevoerde omstandigheden in haar beoordeling betrokken en heeft het standpunt van de minister zonder terughoudendheid getoetst.
        Het betoog faalt.
    5.    Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.V.T.K. Oei, griffier
    w.g. Verheij
    lid van de enkelvoudige kamer   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 9 september 2020
    670-876.
     
    BIJLAGE
     
    Wet inburgering
    Artikel 7
    1 De inburgeringsplichtige behaalt:
    a. het inburgeringsexamen, of
    b. een diploma, certificaat of ander document, bedoeld in artikel 5, eerste lid, onderdeel c.
    […]
    Artikel 7b
    1 De inburgeringsplichtige behaalt binnen drie jaar de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c.
    […]
    3 Onze Minister verlengt de termijn van drie jaar, genoemd in het eerste lid:
    a. indien de inburgeringsplichtige aannemelijk maakt dat hem geen verwijt treft ter zake van het niet tijdig behalen van deze onderdelen van het inburgeringsexamen, […]
    Artikel 8
    1 Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld omtrent:
    a. de verdere verlenging van de termijnen, bedoeld in de artikelen 7a, eerste lid, en 7b, eerste lid, en de toepassing van de artikelen 7a, derde lid, en 7b, derde lid; […]
    Artikel 31
    1 Onze Minister legt een bestuurlijke boete op aan de inburgeringsplichtige die de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, niet binnen de in artikel 7b, eerste lid, genoemde termijn, of de met toepassing van artikel 7b, derde lid, of van de krachtens artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel a, gestelde regels verlengde termijn, heeft behaald. […]
    Besluit inburgering
    Artikel 4.13
    […]
    3 Aan vreemdelingen als bedoeld in artikel 4.1a, derde lid, die op of na 1 januari 2013 inburgeringsplichtig zijn geworden, wordt volledige kwijtschelding van de schuld ambtshalve verleend indien:
    a. het participatieverklaringstraject, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdeel a, van de wet, is afgerond en de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, van de wet, zijn behaald;
    […]
    4 De kwijtschelding, bedoeld in het derde lid, wordt slechts verleend indien de omstandigheid, bedoeld in onderdeel a, b of c, zich heeft voorgedaan binnen de termijn, genoemd in artikel 7a, eerste lid, van de wet respectievelijk de termijn, genoemd in artikel 7b, eerste lid, van de wet of de met toepassing van artikel 7a, derde lid, van de wet respectievelijk artikel 7b, derde lid, van de wet of de bij of krachtens artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van de wet verlengde termijn.
    Beleidsregel verlenging inburgeringstermijnen bij geen verwijt, ten tijde van belang
    Artikel 1. Verlenging bij geen verwijt
    De inburgeringsplichtige heeft aannemelijk gemaakt dat hem geen verwijt treft ter zake van het niet tijdig afronden van het participatieverklaringstraject of het niet tijdig afronden van de overige onderdelen van het inburgeringsexamen, als bedoeld in artikel 7a, derde lid, en 7b, derde lid, onderdeel a, van de Wet inburgering, indien een of meer van de in deze beleidsregel beschreven omstandigheden zich voordoen.
    Artikel 2. Langdurige ziekte
    Bij langdurige ziekte van de inburgeringsplichtige, zijn partner of gezinslid in de eerste graad van ten minste drie aaneengesloten maanden wordt de termijn van het participatieverklaringstraject of de termijn voor de overige onderdelen van het inburgeringsexamen verlengd met een periode die gelijk is aan de duur van die ziekteperiode.
    Om in aanmerking te komen voor de verlenging dient de inburgeringsplichtige een verzoek in bij, en verstrekt een gerichte medische machtiging aan, DUO. Op deze machtiging geeft de inburgeringsplichtige aan op wie de machtiging betrekking heeft en voor welk doel DUO wordt gemachtigd om bij de behandelende arts of specialist informatie op te vragen. Het beoordelen daarvan gebeurt door een door DUO aangewezen medisch adviseur.