ECLI:NL:RBNHO:2024:14239, Rechtbank Noord-Holland, 03-05-2024, HAA 23/2888
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2024-05-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Aanvraag omgevingsvergunning voor het legaliseren van dakkapellen. Advies stedenbouwkundige. Advies Dorpsraad. Vertrouwensbeginsel. Evenredigheid. Het college kon in redelijkheid weigeren om mee te werken aan de afwijking van het bestemmingsplan.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
  
  
    Zittingsplaats Haarlem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: HAA 23/2888 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 mei 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [plaats] , eiser
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlem 
    gemachtigde: J.C. Sumter, ambtenaar ten stadhuize.
    
  
  
    Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [naam] uit [plaats] .
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de herroeping bij het besluit van 15 maart 2023 van de van rechtswege verleende omgevingsvergunning voor het plaatsen van twee dakkapellen op zijn woning aan [adres] in [plaats] .
      
    
    
      1.2
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. De derde-partij heeft ook schriftelijk gereageerd. 
      
    
    
      1.3
      De rechtbank heeft het beroep op 13 maart 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van verweerder en de derde-partij.
      
    
  
  
    Kern van de beslissing van de rechtbank 
    
    
      2.	 De rechtbank komt tot de conclusie dat het college in redelijkheid kon weigeren om mee te werken aan de afwijking van het bestemmingsplan. Dit betekent dat eiser geen gelijk krijgt. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dat oordeel is gekomen. 
    
    
  
  
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    
    
      3.	Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoering Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet, voor zover voor deze zaak van belang, het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 11 januari 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) en het daarbij horende Besluit omgevingsrecht (Bor), zoals die golden vóór 1 januari 2024, van toepassing blijven. Voorts is het tot die datum als bestemmingsplan geldende plan “Hekslootgebied / Spaarndam” en “Reparatieplan C” van toepassing, die sedert die datum onderdeel zijn van het omgevingsplan. 
    
    
    
      
        Feiten en omstandigheden
      
    
    
      4.1
      Eiser en de derde-partij zijn buren van elkaar. Eiser woont in [plaats] aan [adres] , derde-partij woont daarnaast, ten zuiden van de woning van eiser, op nummer [nummer 1] . 
      
    
    
      4.2
      Eiser heeft in 2016 op zijn woning twee dakkappelen geplaatst, één aan de noordkant en één aan de zuidkant aan de zijde van de derde-partij. De dakkapel aan de zuidkant ligt pal naast de woning van de derde-partij. De onderzijde van de dakkapellen is minder dan 0,5 meter boven de dakvoet geplaatst. De dakkapellen zijn daarom niet vergunningsvrij, zoals bedoeld in artikel 2, aanhef en onder 4, van Bijlage II Bor.
      
    
    
      4.3
      Op 11 januari 2022 heeft eiser, nadat verweerder had aangekondigd op te gaan treden tegen de zonder vergunning gebouwde dakkapellen, een omgevingsvergunning aangevraagd voor het legaliseren van de dakkapellen. 
      
    
    
      4.4
      De uiterste beslisdatum was 6 juli 2022.
      
    
    
      4.5
      Het college was voornemens de vergunning te weigeren en heeft dat ook in een “besluit” van 11 juli 2022 voor de activiteiten ‘bouwen’ en ‘handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening’ gedaan. Eiser heeft daar bezwaar tegen gemaakt. In bezwaar constateerde het college dat er een omgevingsvergunning van rechtswege was ontstaan, vanwege overschrijding van de beslistermijn. Het college heeft die vergunning op 12 september 2022 bekend gemaakt (het primaire besluit).
      
    
    
      4.6
      De derde-partij heeft tegen de vergunning bezwaar gemaakt op 16 oktober 2022. Met het bestreden besluit van 15 maart 2023 op het bezwaar van de derde-partij heeft het college de omgevingsvergunning herroepen en alsnog geweigerd. 
      
      
        
          Wat is het toetsingskader?
        
      
    
    
      5.1
      Het bestemmingsplan ‘Hekslootgebied/Spaarndam’ (het bestemmingsplan) en ‘Reparatieplan C’ (het reparatieplan) luiden voor zover van belang als volgt. 
      
      
        5.2.1
        
          
            [adres] in [plaats] is bestemd voor ‘wonen’, met de dubbelbestemmingen ‘waarde-archeologie 2’ en ‘waarde-beschermd dorpsgezicht’. In artikel 21 van het bestemmingsplan is de bestemming ‘waarde-beschermd dorpsgezicht’ uitgewerkt. 
          In dat artikel staat onder meer de volgende voor onderhavige zaak van belang zijnde bouwregel: 
        
        
        
          “21.2 Bouwregels     
          (…)
          f. de bestaande nokrichting, dakhelling, dakvorm en gevelvorm van het hoofdgebouw dienen gehandhaafd te blijven zoals blijkt uit de gevelopname opgenomen in bijlage 2 van de planregels”.
        
        
      
      
        5.2.2
        Door de dakkapellen is de dakvorm verandert. Het bouwplan is daarom in strijd met artikel 21.2, onderdeel f, van het bestemmingsplan. 
        
      
    
    
      5.3
      In artikel 21.4, eerste lid, aanhef en onder d, van het bestemmingsplan is aan het college de bevoegdheid gegeven om met een omgevingsvergunning van die regel af te wijken (“ontheffing te verlenen”) voor het bouwen van een hoofdgebouw met een andere nokrichting, dakhelling, dakvorm en gevelvorm dan de bestaande, mits de karakteristieke, met de historische ontwikkeling samenhangende ruimtelijke structuur en stedenbouwkundige kwaliteit van het beschermd dorpsgezicht niet onevenredig worden aangetast. Met toepassing van die bevoegdheid zou het college de dakkapellen toe kunnen staan, mits aan de voorwaarden daarvoor is voldaan. In onderdeel f van die bepaling is neergelegd dat het college bij het verlenen van ontheffing, zoals onder meer bedoeld in sub e, advies inwint van de Dorpsraad [plaats] .
      
    
    
      5.4
      De stedenbouwkundige van de gemeente, die heeft geadviseerd over de afwijking van het bestemmingsplan, gaat er in zijn advies vanuit dat de woning van eiser een orde-2 pand is, zoals bedoeld in Reparatieplan C. Samen met een architectuurhistoricus concludeert hij – naar de kern - dat de dakkapellen door de wijze waarop die bijna in de goot zijn geplaatst en daarmee dicht op de belendende bebouwing, een niet voldoende ondergeschikte rol op het dakvlak hebben en een storend effect op het bebouwingsbeeld. 
      
      
        
          Beroepsgronden eiser
        
        6.	Eiser voert onder meer de volgende gronden aan.
      
      
    
    
      7.1
      De dakkapellen zijn niet zichtbaar vanaf openbaar gebied. Als de regels worden gevolgd, staan de dakkapellen niet op gelijke hoogte en zijn ze niet uitgelijnd. Dit zou een storend effect hebben op het daklandschap. Het leidt namelijk tot twee ongelijke, niet symmetrische en dus totaal verschillend ogende dakkapellen.
      
    
    
      7.2
      Er is voldoende ruimte voor onderhoud. De dakkapel aan de zuidkant is dus niet te dicht op de buren gebouwd. Van de dakkapel aan de zuidkant kan de derde-partij geen hinder ondervinden. Die dakkapel is niet zichtbaar vanuit de tuin. De dakkapel kijkt uit op een blinde muur. Schending van privacy is daarom niet aan de orde.
      
    
    
      7.3
      De dakkapel aan de noordkant stond eerst ruim 50 cm van de goot af. Die was vergunningsvrij. Op enig moment heeft de gemeente vergunning verleend voor het ombouwen/opbouwen van de schuur op nummer [nummer 2] . Verweerder heeft een verhoging van de goot onder die dakkapel toegestaan, waardoor in het geval van nr. [nummer 2] vrijwel tegen de dakkapel aan werd gebouwd. Het is voor eiser onverteerbaar dat hij de dakkapel aan de noordkant moet aanpassen, omdat verweerder een ander bouwplan heeft toegestaan.
      
      
        
          Had verweerder moeten afwijken van het bestemmingsplan op grond van artikel 21.4, eerste lid, aanhef en onder d, van het bestemmingsplan?
        
        
          Advies stedenbouwkundige
        
      
    
    
      8.1
      Verweerder heeft geen gebruik gemaakt van zijn discretionaire bevoegdheid op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1e, van de Wabo in verband met artikel 21.4, eerste lid, aanhef en onder d, van het bestemmingsplan onder verwijzing naar het advies van de stedenbouwkundige.
      
    
    
      8.2
      Uit onder meer het besluit van 11 juli 2022 blijkt dat de stedenbouwkundige het volgende heeft geadviseerd: het plan is voorgelegd aan de gemeentelijk architectuurhistoricus. De dakkapellen zijn qua hoogte op een voldoende ondergeschikte positie in het dakvlak geplaatst. De dakkapellen zijn bijna in de goot geplaatst en dicht op de belendende bebouwing. Daarom hebben de dakkapellen een niet voldoende ondergeschikte rol op het dakvlak. Zij geven een storend effect op het bebouwingsbeeld. Er ontstaat een passender daklandschap als de onderkant van de dakkapellen 0,5 meter van de bestaande goot/dakvoet op het dakvlak worden geplaatst. Dan wordt ook vanuit stedenbouwkundig oogpunt geoordeeld dat meer aangesloten wordt bij de bouwtypologie die bij deze woning hoort. Aan de noordkant wordt daarmee ook het risico op privacy-hinder voor omwonenden verminderd. Er ontstaat namelijk meer afstand naar de buitenruimte van de bewoners van nr. [nummer 2] . 
      
    
    
      8.3
      Eiser voert daartegen aan dat de stedenbouwkundige nooit op locatie is geweest. Daardoor heeft zij zich geen beeld gevormd van de situatie ter plaatse. Een oude karakteristieke plek als [adres] in Spaardam vergt extra aandacht bij het schrijven van zo’n advies. Het advies vindt eiser niet overtuigend. De stedenbouwkundige schrijft dat de gevels onder bepaalde omstandigheden veranderd mogen worden. Het gaat hier om plaatsing van dakkapellen, niet om verandering van gevels. De stedenbouwkundige scheert beide dakkapellen ten onrechte over één kam. Hij schrijft namelijk dat de hoogte waarop de dakkapellen zijn geplaatst, een voldoende ondergeschikte positie inneemt in het dakvlak. Tegelijk schrijft hij dat de dakkapellen niet voldoende ondergeschikt zijn, omdat ze te dicht bij de buren en te dicht bij de dakvoet zijn gebouwd. Het is onbegrijpelijk dat de dakkapellen wel ondergeschikt zouden zijn, als die verder vanaf de dakvoet geplaatst zouden worden. 
      
    
    
      8.4
      De rechtbank volgt eiser niet in zijn klacht dat de stedenbouwkundige ten onrechte niet op locatie zou zijn wezen kijken. Nergens is voorgeschreven dat het een vereiste is om op locatie langs te komen om een stedenbouwkundig advies te kunnen geven. Het stedenbouwkundig advies is een deskundigenadvies. Niet valt in te zien, dat een deskundig stedenbouwkundige op basis van de bouwtekeningen van eiser bij de aanvraag en de beschikbare foto’s en overige middelen die hem ter beschikking staan, geen oordeel zou kunnen geven over de stedenbouwkundige aanvaardbaarheid van het bouwplan in het beschermde dorpsgezicht. Verweerder mag daarom in beginsel afgaan op dat advies. Dat is alleen anders wanneer eiser – met bijvoorbeeld een deskundig tegenadvies – de overtuigende kracht van het advies van de stedenbouwkundige zou weerleggen. Dat heeft hij echter niet gedaan. Verweerder mag zich daarom op basis van het stedenbouwkundig advies op het standpunt stellen dat met het bouwplan de karakteristieke, met de historische ontwikkeling samenhangende ruimtelijke structuur en stedenbouwkundige kwaliteit van het beschermd dorpsgezicht onevenredig wordt aangetast en het bouwplan daarom in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Eiser heeft daarbij ook niet aannemelijk gemaakt dat de stedenbouwkundige van onjuiste feiten over de plaatsing van de dakkapellen ten opzichte van de dakvoet is uitgegaan. Zo heeft hij niet aannemelijk gemaakt dat de noordelijke dakkapel wel 0,5 meter boven de dakvoet is geplaatst en daarmee vergunningsvrij zou zijn.  
      
      
      
        
          Advies van de dorpsraad
        
      
    
    
      9.1
      Eiser voert aan dat het college advies van de Dorpsraad [plaats] had moeten inwinnen. Hij verwijst naar artikel 21.4, eerste lid, aanhef en onder f, van het bestemmingsplan. 
      
    
    
      9.2
      Met verweerder komt de rechtbank tot de conclusie dat die verplichting om advies in te winnen, wel geldt voor de situaties waarin het college van plan is de ontheffing te verlenen, maar niet in situaties waarin de ontheffing wordt geweigerd. Verweerder hoefde in dit geval, nu de ontheffing niet wordt verleend, dus geen advies te vragen bij de Dorpsraad. Deze beroepsgrond van eiser treft dus ook geen doel.  
      
      
        
          Vertrouwensbeginsel
        
      
    
    
      10.1
      Eiser voert voorts aan, zo begrijpt de rechtbank zijn betoog, dat bij hem het vertrouwen is gewekt dat het bouwen van de dakkapellen in 2016 in overeenstemming was met de regels en de vergunning daarom niet kan worden geweigerd. Hij wijst er op dat hij eerder een goede verstandhouding had met de derde-partij, die pas in de zomer van 2021 verslechterde. Dit resulteerde in een handhavingsverzoek dat de derde-partij bij het college indiende. Er is toen iemand van de afdeling handhaving langs geweest. Naar aanleiding van een brief van de gemeente van 15 september 2021 besloot eiser om een vergunning aan te vragen. De buren en de ambtenaar van de afdeling vergunningen, toezicht & handhaving zagen echter geen problemen in de dakkapellen en hadden daar volgens eiser (eerder) mee ingestemd. Dezelfde toezichthouder is ook na de aanvraag nog op bezoek geweest en zag geen reden om de vergunning te weigeren. Tegen alle verwachtingen in werd de aanvraag, aldus eiser, toch geweigerd.
      
      
        10.2.1
        De rechtbank ziet dit als een beroep op het vertrouwensbeginsel. Voorwaarde voor een geslaagd beroep daarop is dat eiser aannemelijk moet maken dat van de kant van het college toezeggingen zijn gedaan waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat het college de omgevingsvergunning voor het bouwen en afwijken van het bestemmingsplan zou verlenen. Voor zover eiser zich beroept op uitlatingen van anderen dan het college zelf, is vereist dat die uitlating aan het bevoegde college kan worden toegerekend. Daarna moet, als sprake is van een toezegging, nog onderzocht worden welke betekenis aan het gewekte vertrouwen moet worden toegekend bij de uitoefening van de desbetreffende bevoegdheid.
        
      
      
        10.2.2
        Het beroep  van eiser op het vertrouwensbeginsel slaagt niet. In de brief van 15 september 2021 staat dat met de dakkapellen het bestemmingsplan wordt overtreden. Eiser krijgt het advies om die overtreding ongedaan te maken door de dakkapel terug te brengen tot de ‘laatst vergunde toestand’ of om een vergunning aan te vragen. Daarin staat niets over de kans van slagen van die aanvraag. Ook verder heeft eiser niet aannemelijk gemaakt dat, wanneer, hoe en door wie expliciete uitlatingen zijn gedaan waarmee het vertrouwen is gewekt dat de vergunning verleend zou worden. Eiser heeft nog wel aangevoerd dat in 2016 al aan hem zou zijn meegedeeld dat de dakkapellen vergunningsvrij zouden zijn, maar uit de stukken blijkt ook dat hij toen, om hem moverende redenen in overleg met de aannemer, van eerdere plannen, die wellicht wel vergunningsvrij waren, is afgeweken. Dat het college toen aan hem de toezegging heeft gedaan, dat – ook al was het bouwplan niet (meer) vergunningsvrij – hem daarvoor wel vergunning zou worden verleend, heeft hij niet gesteld, laat staan met bewijs onderbouwd. Daarbij merkt de rechtbank op dat voor dit aspect van het beroep niet van belang is of de derde-partij wel of niet eerder met de dakkapel zou hebben ingestemd. Het gaat erom of vanuit het college eventueel vertrouwen gewekt zou zijn. Eiser heeft een dergelijke toezegging van verweerder echter niet aannemelijk gemaakt. 
        
        
          
            Evenredigheid
          
        
      
    
    
      11.1
      Eiser stelt voorts dat de aanpassing van de dakkapellen naar ofwel een wel vergunningsvrije situatie ofwel een wel voor verweerder acceptabel bebouwingsbeeld een voor hem onevenredige belasting is. Die aanpassing is volgens hem zeer kostbaar en heeft slechts een minimaal effect. 
      
    
    
      11.2
      Ook deze grond brengt niet mee dat de weigering een vergunning te verlenen in strijd is met het recht. Verweerder is niet gehouden van het bestemmingsplan af te wijken en mag aan belangen die daarin besloten liggen, waaronder de bescherming van het dorpsgezicht een groot belang toekennen. Eiser heeft met het bouwen zonder vergunning vooraf een risico genomen. Het feit dat hij in 2016 goede redenen had om tot verbouwing van of bouwkundige ingrepen in zijn woning over te gaan, vormt evenmin een omstandigheid die verweerder nu moet noodzaken om de dakkapellen, die in strijd zijn met het bestemmingsplan, alsnog te legaliseren. Ook de stelling van eiser dat de derde-partij geen hinder zou ondervinden van de dakkapel aan zijn zijde en daar eerder mee zou hebben ingestemd, betekent nog niet dat het college nu moet afwijken van de regels. Onder die omstandigheden is het niet evident onevenredig dat verweerder niet meewerkt aan legalisatie van de dakkapellen. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      12.	 Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiser geen gelijk krijgt, zodat de dakkapellen niet worden gelegaliseerd. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H.M. Bruin, rechter, in aanwezigheid van mr. A.M. Wammes, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 3 mei 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan in hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Hiermee bedoelt hij de bovenkant van de dakkappellen. 
  
  
     Hiermee bedoelt hij de onderzijde van de dakkapellen.
  
  
     Zie de uitspraak van 29 mei 2019 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, ECLI:NL:RVS:2019:1694