ECLI:NL:RVS:2019:1171, Raad van State, 15-04-2019, 201806922/1/V1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-04-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 februari 2017 heeft de staatssecretaris een aanvraag om de vreemdeling een machtiging tot voorlopig verblijf (hierna: mvv) te verlenen afgewezen.

201806922/1/V1.
    Datum uitspraak: 15 april 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
    de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Zwolle, van 24 juli 2018 in zaak nr. 17/15565 in het geding tussen:
    [de vreemdeling] en [referent]
    en
    de staatssecretaris.
    Procesverloop
    Bij besluit van 13 februari 2017 heeft de staatssecretaris een aanvraag om de vreemdeling een machtiging tot voorlopig verblijf (hierna: mvv) te verlenen afgewezen.
    Bij besluit van 12 oktober 2017 (hierna: het besluit) heeft de minister van Veiligheid en Justitie het daartegen door de vreemdeling en referent gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 24 juli 2018 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling en referent ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van de uitspraak.
    Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
    De vreemdeling en referent, vertegenwoordigd door mr. M.H.R. de Boer, advocaat te Lelystad, hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Vervolgens is het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Deze uitspraak gaat over de vraag of een werkinstructie van de staatssecretaris recht is in de zin van artikel 1.27 van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: het Vb 2000). Deze bepaling luidt: 'De aanvraag, bedoeld in artikel 1.24, eerste lid, wordt getoetst aan het recht dat gold op het tijdstip waarop de aanvraag is ontvangen, tenzij uit de Wet anders voortvloeit of het recht dat geldt op het tijdstip waarop de beschikking wordt gegeven, voor de vreemdeling gunstiger is'.
    1.1.    Het antwoord op de vraag is relevant voor de beoordeling van het beroep van de vreemdeling en referent op paragraaf 2.1.1.1 van werkinstructie 2014/9 van 17 februari 2015 (hierna: WI 2014/9). Hierin stond dat, voor zover hier van belang, de staatssecretaris, als bij nareis overgelegde documenten vals worden bevonden, alsnog een identificerend gehoor aanbiedt. WI 2014/9 is per 1 november 2016 vervangen door werkinstructie 2016/7. In paragraaf 2.1.1.1 van die werkinstructie stond dat de staatssecretaris nader onderzoek kan aanbieden, als een vreemdeling aannemelijk maakt dat het niet aan hem is toe te rekenen dat hij vals bevonden documenten heeft overgelegd en hij in bewijsnood verkeert ten aanzien van het overleggen van echte documenten. De vreemdeling en referent hebben een kerkelijke huwelijksakte overgelegd, die volgens een rapport van 4 november 2016 van Bureau Documenten (hierna: het rapport) vals is.
    Aangevallen uitspraak
    2.    De rechtbank heeft overwogen dat uit de uitspraak van de Afdeling van 25 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2914, volgt dat artikel 1.27 van het Vb 2000 van toepassing is op een mvv die in het kader van een nareisprocedure is aangevraagd. Daarop heeft de rechtbank de uitwerking van beleid, neergelegd in een werkinstructie en als vaste gedragslijn gehanteerd, aangemerkt als recht in de zin van artikel 1.27 van het Vb 2000. Ook heeft de rechtbank overwogen dat WI 2014/9 nog gold toen de staatssecretaris de aanvraag ontving en niet is gebleken dat het recht dat gold op het tijdstip van het nemen van het besluit voor de vreemdeling en referent gunstiger is. Volgens de rechtbank had de staatssecretaris hun op grond van WI 2014/9 alsnog een interview met identificerende vragen moeten aanbieden. Door dit na te laten heeft de staatssecretaris volgens de rechtbank onzorgvuldig gehandeld en de afwijzing ondeugdelijk gemotiveerd. Hij heeft ook onzorgvuldig gehandeld door de vreemdeling en referent pas bij brief van 13 juni 2018 het rapport tegen te werpen, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep van de staatssecretaris
    Zijn werkinstructies recht in de zin van artikel 1.27 van het Vb 2000?
    3.    In grief 1 klaagt de staatssecretaris dat de rechtbank ten onrechte tot het onder 2. weergegeven oordeel is gekomen. De staatssecretaris betoogt, onder verwijzing naar een disclaimer op de website van de Immigratie- en Naturalisatiedienst, dat werkinstructies voor intern gebruik zijn bedoeld en geen beleidsregels worden als hij ze op die website toegankelijk maakt. Volgens de staatssecretaris kan een werkinstructie een vaste gedragslijn zijn waarvan door het gelijkheids- en rechtszekerheidsbeginsel enige bindende werking kan uitgaan, maar geen eerbiedigende werking door het onmiddellijkheidsbeginsel. Tot slot is paragraaf 2.1.1.1 van WI 2014/9 een procedurele bepaling die voor de vreemdeling en referent geen rechten heeft gecreëerd, aldus de staatssecretaris.
    3.1.    Uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 1.27 van het Vb 2000 blijkt niet dat de wetgever voor het begrip recht heeft beoogd af te wijken van het rechtsbegrip van de Awb over beleidsregels. Zo volgt uit de totstandkomingsgeschiedenis van de bepaling over de bekendmaking van besluiten die niet tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, waaronder beleidsregels, te weten artikel 3:42, eerste lid, van de Awb, dat de wetgever heeft aangesloten bij de uitleg van de Hoge Raad van het begrip recht in de zin van artikel 99 (oud) van de Wet op de rechterlijke organisatie (Kamerstukken II 1993/94, 23 700, nr. 3, blz. 13 en blz. 107). Dit betekent dat een beleidsbepaling die zich er naar inhoud en strekking toe leent in relatie tot betrokkenen als rechtsregel te worden toegepast alleen recht kan zijn in de zin van het huidige artikel 79 van die wet als hij behoorlijk is bekendgemaakt. Met het oog op de rechtszekerheid en het gemak van één loket voor bekendmakingen heeft de wetgever ervoor gekozen per 1 juli 2009 artikel 3:42, eerste lid, van de Awb zo te wijzigen dat niet tot een of meer belanghebbenden gerichte besluiten van bestuursorganen die behoren tot de centrale overheid steeds in de Staatscourant moeten worden gepubliceerd, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald (Kamerstukken II 2006/07, 31 084, nr. 3, blz. 12). Een dergelijk wettelijk voorschrift ontbreekt hier. De rechtbank heeft niet onderkend dat werkinstructies die slechts door mededeling op een website bekend zijn gemaakt alleen al daarom geen recht zijn in de zin van artikel 1.27 van het Vb 2000. Toch kan de staatssecretaris onder omstandigheden op grond van het vertrouwens- en gelijkheidsbeginsel gehouden zijn een niet meer geldende werkinstructie toe te passen. Daarvan is in dit geval geen sprake. Als een partij in een vreemdelingenrechtelijke zaak een beroep doet op een geldende werkinstructie, die immers blijk geeft van een vaste gedragslijn, dan zal de rechter daar steeds aan toetsen.
    De grief slaagt.
    De gevolgen van het laat confronteren met het rapport
    4.    In grief 2 klaagt de staatssecretaris dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij onzorgvuldig heeft gehandeld door het late tijdstip waarop hij de vreemdeling en referent heeft geconfronteerd met het rapport. Volgens de staatssecretaris hebben de vreemdeling en referent in beroep voldoende kans gehad op dit rapport te reageren. De rechtbank had de rechtsgevolgen van het besluit in stand moeten laten of het gebrek krachtens artikel 6:22 van de Awb moeten passeren, aldus de staatssecretaris.
    4.1.    Weliswaar hebben de vreemdeling en referent niet weersproken dat zij het rapport in de beroepsfase ontvingen, maar de staatssecretaris heeft hier pas in het verweerschrift van 13 juni 2018 voor het eerst een standpunt over ingenomen. De vreemdeling en referent kwamen er toen pas achter dat de staatssecretaris in het rapport een reden ziet voor de afwijzing van de mvv en zij hebben zo onvoldoende tijd gehad hierop te reageren door eventueel een tegenonderzoek te laten verrichten. Hierdoor zijn zij benadeeld.
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de staatssecretaris onzorgvuldig heeft gehandeld en dit gebrek terecht niet gepasseerd. De rechtbank heeft, mede in het licht van wat is overwogen onder 3.1., echter ten onrechte geen aanleiding gezien te onderzoeken of de rechtsgevolgen van het besluit in stand kunnen worden gelaten. De Afdeling zal, alvorens te concluderen over het hoger beroep, bezien of de rechtbank de rechtsgevolgen niettemin om andere redenen terecht niet in stand heeft gelaten en daarom het besluit toetsen in het licht van de door de rechtbank niet beoordeelde beroepsgronden.
    Beroep van de vreemdeling en referent
    5.    De vreemdeling en referent hebben gesteld dat zij wel in bewijsnood verkeren en de gestelde identiteit en familierechtelijke relatie met elkaar aannemelijk hebben gemaakt met een Soedanese vluchtelingenpas, een doopakte en een kerkelijke huwelijksakte. Aan andere documenten zoals een paspoort kunnen zij niet meer komen. Daarnaast is het standpunt van de staatssecretaris dat een kerkelijk huwelijk niet rechtsgeldig is onjuist, aldus de vreemdeling en referent.
    5.1.    Deze beroepsgronden slagen niet. Weliswaar betogen de vreemdeling en referent terecht dat het standpunt van de staatssecretaris in het besluit over de rechtsgeldigheid van een kerkelijk huwelijk onjuist is, maar dat standpunt heeft de staatssecretaris in zijn bij de rechtbank ingediende verweerschrift verlaten. Hierin heeft de staatssecretaris verder toegelicht dat hij volgens zijn nieuwe vaste gedragslijn de kerkelijke huwelijksakte als onofficieel document over de gestelde familierelatie bij zijn beoordeling heeft betrokken, maar uit het rapport blijkt dat die akte vals is. De staatssecretaris heeft de afwijzing van de mvv terecht op het rapport gebaseerd en zich hierbij terecht op het standpunt gesteld dat er nu geen substantieel bewijs is voor de gestelde familierelatie dat hem aanleiding kan geven tot het aanbieden van aanvullend onderzoek, maar de valse akte juist een contra-indicatie is. Hierbij is van belang dat de vreemdeling en referent de rechtbank niet hebben gevraagd het onderzoek ter zitting te schorsen en hen een tegenonderzoek te laten verrichten en zij ook in hoger beroep een dergelijk onderzoek niet hebben overgelegd. De staatssecretaris heeft zich verder niet ten onrechte op het standpunt gesteld dat de Soedanese vluchtelingenpas beperkte waarde heeft voor het vaststellen van de gestelde identiteit van de vreemdeling, omdat onduidelijk is op basis van welke informatie dat document is opgesteld en of dat haar eigen verklaringen zijn. Tot slot heeft de staatsecretaris zich niet ten onrechte op het standpunt gesteld dat de vreemdeling haar gestelde identiteit niet aannemelijk heeft gemaakt met de Soedanese vluchtelingenpas en de doopakte, omdat dit samen onvoldoende substantieel bewijs is. De staatssecretaris heeft zo alsnog deugdelijk gemotiveerd waarom de aanvraag, gelet op de overgelegde onofficiële documenten en de afgelegde verklaringen, niet voor inwilliging in aanmerking komt.
    6.    De vreemdeling en referent hebben verder betoogd dat de staatssecretaris hen ten onrechte niet in bezwaar heeft gehoord, omdat zij hun bewijsnood hadden kunnen toelichten, te meer nu zij een beroep hebben gedaan op artikel 8 van het EVRM.
    6.1.    Deze beroepsgrond slaagt ook niet. De staatssecretaris mag alleen krachtens artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb van het horen in bezwaar afzien, als er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend standpunt.
    Gelet op de motivering van het besluit van 13 februari 2017 en wat de vreemdeling en referent daartegen in bezwaar hebben aangevoerd, is aan deze maatstaf voldaan. Dat niet op voorhand valt uit te sluiten dat de vreemdeling en referent tijdens een hoorzitting nieuwe gezichtspunten te berde hadden kunnen brengen die tot gegrondverklaring van het bezwaar zouden hebben geleid, doet daaraan niet af, omdat de staatssecretaris de beslissing om van horen af te zien moet nemen op grond van wat de vreemdeling en referent in het — aanvullend — bezwaarschrift hebben aangevoerd.
    7.    Uit wat onder 5.1. en 6.1. is overwogen, volgt dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de vreemdeling en referent niet aannemelijk hebben gemaakt dat de vreemdeling aan de vereisten voor de mvv-verlening voldoet. De staatssecretaris klaagt terecht dat de rechtbank ten onrechte de rechtsgevolgen van het besluit niet in stand heeft gelaten.
    De grief slaagt.
    Conclusie hoger beroep
    8.    Het hoger beroep is kennelijk gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd voor zover de rechtbank de rechtsgevolgen van het besluit niet in stand heeft gelaten en de staatssecretaris heeft opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling krachtens artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb alsnog bepalen dat de rechtsgevolgen van het besluit in stand blijven. De uitspraak van de rechtbank wordt voor het overige bevestigd. Het voorgaande betekent dat de weigering van de mvv overeind blijft. Er is geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Zwolle, van 24 juli 2018 in zaak nr. 17/15565, voor zover de rechtbank niet heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 12 oktober 2017, V-nummer […], in stand blijven en de staatssecretaris heeft opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen;
    III.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven;
    IV.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. D.A. Verburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Schuurman, griffier.
    w.g. Verheij    w.g. Schuurman
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 15 april 2019
    282-862.