ECLI:NL:RVS:2019:1479, Raad van State, 08-05-2019, 201805390/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-05-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij een op 23 maart 2015 aan [appellant] bekendgemaakt besluit heeft het college een verzoek van [appellant] om met toepassing van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) een rapport van 3 april 2014 (hierna: het rapport) openbaar te maken, afgewezen.

201805390/1/A3.
    Datum uitspraak: 8 mei 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Bergen op Zoom,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 28 mei 2018 in zaak nr. 17/1595 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Bergen op Zoom.
    Procesverloop
    Bij een op 23 maart 2015 aan [appellant] bekendgemaakt besluit heeft het college een verzoek van [appellant] om met toepassing van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) een rapport van 3 april 2014 (hierna: het rapport) openbaar te maken, afgewezen.
    Bij besluit van 23 januari 2017 heeft het college het door [appellant] gemaakte bezwaar tegen de fictieve weigering tot opheffing van de geheimhouding omtrent de inhoud van het rapport ongegrond verklaard. Voorts heeft het college daarbij opnieuw het door [appellant] gemaakte bezwaar tegen de afwijzing van het Wob-verzoek ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 28 mei 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    [appellant] heeft de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 maart 2019, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door mr. M.B. de Klerk Wolters en mr. A.J.W.P. Rampaart, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Het rapport is op verzoek van de burgemeester opgesteld door Deloitte Forensic & Dispute Services B.V. Blijkens een aan [appellant] gerichte brief van Deloitte van 25 november 2013 heeft de burgemeester Deloitte opdracht gegeven tot het uitvoeren van een feitenonderzoek naar aanleiding van een melding die [appellant] bij de commissaris van de Koning in de provincie Noord-Brabant heeft gedaan. Nadat het college bij besluit van 2 december 2014 met toepassing van artikel 55, eerste lid, van de Gemeentewet geheimhouding omtrent de inhoud van het rapport heeft opgelegd, is via onder meer nieuwsmedium BN DeStem voor een breed publiek bekend geworden dat het rapport betrekking heeft op door Deloitte verricht integriteitsonderzoek naar de betrokkenheid van voormalig wethouder Linssen van Bergen op Zoom (hierna: de oud-wethouder) bij de realisatie van zogenoemde ruimte voor ruimte kavels aan de Fort de Roverweg in Halsteren. Niet alleen [appellant], maar ook de oud-wethouder en de burgemeester hebben informatie dienaangaande met BN DeStem gedeeld. [appellant] is eigenaar van een ruimte voor ruimte kavel aan de Heimolen te Bergen op Zoom. Alvorens daarop een woning kan worden gebouwd, moet een financiële bijdrage aan de gemeente worden voldaan. Aan de Fort de Roverweg in Halsteren zijn eveneens ruimte voor ruimte kavels gerealiseerd. Volgens [appellant] is de financiële bijdrage voor ruimte voor ruimte kavels aan de Fort de Roverweg lager, omdat de oud-wethouder daar belang bij had. [appellant] heeft bij de provincie Noord-Brabant melding gedaan van belangenverstrengeling. Bij brief van 25 februari 2015 heeft [appellant] het Wob-verzoek ingediend.
    Het besluit van 23 januari 2017
    2.    Blijkens het besluit van 23 januari 2017 heeft het college het Wob-verzoek tevens opgevat als een verzoek om opheffing van de omtrent de inhoud van het rapport opgelegde geheimhouding. Het college heeft [appellant] daarbij aangemerkt als belanghebbende. Het college heeft zich in het besluit van 23 januari 2017 op het standpunt gesteld dat in het rapport privégegevens van de oud-wethouder en andere betrokkenen zijn vervat die zodanig met feitelijke gegevens zijn verweven dat het onmogelijk is om de geheimhouding gedeeltelijk op te heffen zonder daarbij de persoonlijke levenssfeer ernstig aan te tasten. Gedeeltelijke opheffing zal om die reden tevens leiden tot onevenredige benadeling van de natuurlijke personen van wie Deloitte gedragingen heeft onderzocht. Het college wijst er verder op dat de informatie over de financiële afwikkeling van de ruimte voor ruimte-regeling voor de Fort de Roverweg reeds openbaar is, dat [appellant] over die informatie beschikt en dat de burgemeester de integriteit van de gemeente voldoende heeft bewaakt door een onafhankelijk onderzoek in te stellen en de conclusies van het feitenonderzoek te delen met [appellant], het college en de fractievoorzitters in de gemeenteraad. Het college acht geheimhouding van het rapport op grond van het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer noodzakelijk, omdat uit het rapport blijkt dat geen sprake is van belangenverstrengeling. De belangen van [appellant] bij opheffing van de geheimhouding wegen niet op tegen de met de voortzetting van de geheimhouding te beschermen belangen als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob. Omdat artikel 55 van de Gemeentewet moet worden aangemerkt als een uitputtende regeling inzake openbaarmaking en geheimhouding, die als bijzondere regeling voorrang heeft boven de Wob, kan ook in heroverweging het Wob-verzoek niet worden ingewilligd, aldus het college in het besluit van 23 januari 2017.
    De aangevallen uitspraak
    3.    De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van het rapport. De rechtbank heeft vastgesteld dat het rapport de namen, financiële gegevens en andere persoonlijke informatie bevat van personen die zijn geïnterviewd of anderszins daarin zijn genoemd, dat het rapport ook persoonlijke gegevens over de oud-wethouder bevat die niet zien op zijn functioneren als wethouder en dat uit het optreden van de oud-wethouder in de pers niet kan worden afgeleid dat hij, ter zake van het rapport, uitdrukkelijk afstand heeft gedaan van de bescherming van zijn persoonlijke levenssfeer. Gelet daarop heeft het college zijn weigering om de met betrekking tot het rapport opgelegde geheimhouding op te heffen, terecht gebaseerd op het in artikel 10, tweede lid, onder e, van de Wob genoemde belang, aldus de rechtbank. Volgens de rechtbank heeft het college zijn weigering de opgelegde geheimhouding op te heffen eveneens terecht gebaseerd op het in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob genoemde belang dat het college met name om redenen van privacy van toepassing heeft geacht. Volgens de rechtbank zal, indien de privacy onvoldoende is gewaarborgd, de bereidheid van burgers om in de toekomst aan integriteitsonderzoek mee te werken afnemen, hetgeen de rechtbank ongewenst acht. De rechtbank heeft verder overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de in het rapport vervatte privégegevens zodanig met de daarin vervatte feitelijke gegevens zijn verweven dat het niet mogelijk is de opgelegde geheimhouding gedeeltelijk op te heffen. Het college heeft in redelijkheid kunnen besluiten het rapport in zijn geheel geheim te houden, aldus de rechtbank.
    Het hoger beroep
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer niet aan de weigering tot opheffing van de geheimhouding ten grondslag kan worden gelegd. [appellant] voert daartoe aan dat veel van de in het rapport vervatte gegevens reeds openbaar en voor een ieder toegankelijk zijn via het Kadaster. Voorts voert [appellant] aan dat wethouders weten dat hun privéaangelegenheden openbaar kunnen worden. De oud-wethouder heeft bovendien zelf vaak de publiciteit gezocht en daarbij anderen de maat genomen. In dat kader wijst [appellant] erop dat de oud-wethouder in de media stelling heeft genomen tegen het door [appellant] ingediende Wob-verzoek en het door [appellant] ingenomen standpunt over belangenverstrengeling. Voorts moeten de overige betrokkenen worden geacht zich ervan bewust te zijn dat de zaken die zij in de privésfeer met de oud-wethouder hebben gedaan en hetgeen zij daarbij met hem hebben besproken onderwerp van onderzoek zouden kunnen worden en openbaar zouden kunnen worden gemaakt. [appellant] wijst daarbij op voormelde brief van Deloitte van 25 november 2013 waarin hij wordt uitgenodigd om vrijwillig aan het onderzoek mee te doen en waarin hij erop wordt gewezen dat, indien hij dat wenst, zijn gegevens geanonimiseerd in het naar aanleiding van het onderzoek op te stellen rapport zullen worden opgenomen en dat de kans bestaat dat het op te stellen rapport zal worden behandeld in een openbare vergadering van de gemeenteraad of op een andere wijze openbaar zal worden gemaakt. [appellant] stelt dat de overige betrokkenen een brief met dezelfde strekking van Deloitte hebben ontvangen, dat zij geen gebruik hebben gemaakt van de mogelijkheid tot anonimiseren en dat zij door vrijwillige medewerking aan het onderzoek het risico hebben aanvaard dat door hen in dat kader verstrekte gegevens openbaar worden gemaakt.
    4.1.    Artikel 55, eerste lid, van de Gemeentewet luidt: "Het college kan op grond van een belang, genoemd in artikel 10 van de [Wob], omtrent het in een besloten vergadering behandelde en omtrent de inhoud van de stukken die aan het college worden overgelegd, geheimhouding opleggen. Geheimhouding omtrent het in een besloten vergadering behandelde wordt tijdens die vergadering opgelegd. De geheimhouding wordt door hen die bij de behandeling aanwezig waren en allen die van het behandelde of de stukken kennis dragen, in acht genomen totdat het college haar opheft.
    Artikel 10, tweede lid, van de Wob luidt: "Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
    […]
    e.     de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
    […]
    g.     het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
    4.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 20 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1996), moet artikel 55 van de Gemeentewet worden aangemerkt als een uitputtende regeling inzake openbaarmaking en geheimhouding, welke als bijzondere regeling voorrang heeft boven de Wob.
    Zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen (uitspraak van 23 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3140), dient een verzoek om openbaarmaking van documenten ten aanzien waarvan krachtens de Gemeentewet geheimhouding is opgelegd altijd tevens te worden opgevat als verzoek om opheffing van die geheimhouding. De indiener van het verzoek is zowel belanghebbende bij het besluit op het verzoek om openbaarmaking als bij het besluit op het verzoek om opheffing van de geheimhouding.
    Zoals de Afdeling ook eerder heeft overwogen (uitspraak van 5 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3991) staat bij een verzoek om opheffing van de geheimhouding ter beoordeling of ten tijde van dat verzoek nog voldoende grond bestond voor de geheimhouding. Daarbij toetst de rechter of het bestuursorgaan zich, gelet op de inhoud van het stuk ten aanzien waarvan geheimhouding is opgelegd, terecht op het standpunt heeft gesteld dat zich een belang als bedoeld in artikel 10 van de Wob voordoet en of het bestuursorgaan in het betrokken geval in redelijkheid op grond van de Gemeentewet geheimhouding kan opleggen.
    4.3.    De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennisgenomen van de inhoud van het rapport dat door het college vertrouwelijk is overgelegd.
    4.4.    De Afdeling is van oordeel dat de enkele omstandigheid dat de oud-wethouder in de media stelling heeft genomen tegen het door [appellant] ingediende Wob-verzoek en het door [appellant] ingenomen standpunt over belangenverstrengeling, niet maakt dat de oud-wethouder, ter zake van het rapport, uitdrukkelijk afstand heeft gedaan van zijn belang bij eerbiediging van zijn persoonlijke levenssfeer. Verder kan [appellant] niet worden gevolgd in zijn standpunt dat het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer geen rol kan spelen bij privé- of andere aangelegenheden van wethouders. Voor zover andere betrokkenen een brief van Deloitte met dezelfde strekking als voormelde brief van 25 november 2013 hebben ontvangen, kan daaruit niet worden afgeleid dat die betrokkenen, door hun vrijwillige deelname aan het onderzoek, ter zake van het rapport, uitdrukkelijk afstand hebben gedaan van hun belang bij eerbiediging van hun persoonlijke levenssfeer, alleen al omdat die brief van 25 november 2013 tevens vermeldt dat alle gegevens vertrouwelijk zullen worden behandeld. Verder maakt de enkele omstandigheid dat iemand in de privésfeer zaken met een wethouder heeft gedaan niet dat het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer in zoverre geen rol kan spelen.
    In zoverre faalt het betoog.
    4.5.    In het besluit van 23 januari 2017 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de geheimhouding van het rapport is gebaseerd op de belangen als bedoeld in artikel 10, tweede lid, onder e en g, van de Wob. Voor de toepasselijkheid van het in artikel 10, tweede lid, onder g, vermelde belang heeft het college geen andere reden gegeven dan de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Voor het antwoord op de vraag of in het rapport vervatte gegevens op grond van het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer kunnen worden geheimgehouden, is bepalend of dat belang zich ten aanzien van die gegevens voordoet. Gegevens ten aanzien waarvan dat belang zich niet voordoet, kunnen uitsluitend op grond van dat belang worden geheimgehouden, indien die gegevens, ook na anonimisering, niet van gegevens ten aanzien waarvan dat belang zich wél voordoet kunnen worden gescheiden. Indien en voor zover gegevens in het rapport kunnen worden gescheiden van gegevens ten aanzien waarvan het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zich voordoet, heeft het college de weigering van de opheffing van de geheimhouding ondeugdelijk gemotiveerd.
    In het rapport zijn gegevens vervat die verband houden met onroerende zaken. Indien uit voor een ieder toegankelijke informatie blijkt welke onroerende zaken onderwerp van het door Deloitte verrichte onderzoek zijn geweest, doet het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zich niet voor ten aanzien van de met die zaken verband houdende gegevens, voor zover die gegevens via het Kadaster voor een ieder beschikbaar zijn. Gelet op hetgeen hiervoor onder 1 is vermeld, blijkt uit voor een ieder toegankelijke informatie dat de ruimte voor ruimte kavels aan de Fort de Roverweg te Halsteren onderwerp van onderzoek zijn geweest. Verder doet het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zich niet voor ten aanzien van de in het rapport vervatte gegevens over de financiële afwikkeling van de ruimte voor ruimte regeling voor de Fort de Roverweg, omdat het college in het besluit van 23 januari 2017 te kennen heeft gegeven dat die gegevens reeds openbaar zijn. Daarnaast bevat het rapport gegevens over verschillende onderwerpen waarop dat belang niet zonder meer van toepassing kan worden geacht. De Afdeling noemt als voorbeeld gegevens over het beroepsmatig functioneren van de oud-wethouder als wethouder, de besluitvorming van het college, de besluitvorming van de gemeenteraad en het toetsingskader. Deze opsomming is niet limitatief. De Afdeling volgt niet het standpunt dat de in het rapport vervatte gegevens ten aanzien waarvan het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zich niet voordoet, niet kunnen worden gescheiden van gegevens ten aanzien waarvan dat belang zich wel voordoet. Gelet daarop heeft het college het besluit van 23 januari 2017 ondeugdelijk gemotiveerd. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
    Het betoog slaagt in zoverre.
    Conclusies
    5.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van het college van 23 januari 2017 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking. Het college dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Dat brengt met zich dat het college de geheimhouding van het rapport moet opheffen voor zover daarin gegevens zijn vervat die niet op grond van een belang als genoemd in artikel 10 van de Wob kunnen worden geheimgehouden. Voor zover in het rapport gegevens zijn vervat die met toepassing van artikel 55, eerste lid, van de Gemeentewet mogen worden geheimgehouden, moet het college in het nieuw te nemen besluit aan de hand van een belangenafweging beoordelen of grond bestaat de geheimhouding voort te zetten. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    6.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 28 mei 2018 in zaak nr. 17/1595;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bergen op Zoom van 23 januari 2017, kenmerk U17-000102;
    V.    bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Bergen op Zoom tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.024,00 (zegge: duizendvierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Bergen op Zoom aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 421,00 (zegge: vierhonderdeenentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.J.C. Robben, griffier.
    w.g. Borman    w.g. Robben
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 8 mei 2019
    610.