ECLI:NL:RVS:2019:1322, Raad van State, 24-04-2019, 201807030/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-04-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 juni 2016 heeft het college [appellante] onder oplegging van een dwangsom preventief gelast om binnen de inrichting aan de [locatie] te Midwolde (hierna: de inrichting) geen puin te breken met een (mobiele) puinbreker.

201807030/1/A1.
    Datum uitspraak: 24 april 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 17 juli 2018 in zaak nr. 17/583 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Leek.
    Procesverloop
    Bij besluit van 24 juni 2016 heeft het college [appellante] onder oplegging van een dwangsom preventief gelast om binnen de inrichting aan de [locatie] te Midwolde (hierna: de inrichting) geen puin te breken met een (mobiele) puinbreker.
    Bij besluit van 23 december 2016 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 17 juli 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college en de vereniging De Koetsiers en anderen hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 maart 2019, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. C.J. IJdema, advocaat te Middelburg, en het college, vertegenwoordigd door mr. R. Snel en S.P. van Sloten, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Binnen de inrichting vond het breken en zeven van puin, het scheiden van bouw- en sloopafval en het opslaan van puin en ander materiaal plaats. Op 11 juni 1996 is voor de inrichting een revisievergunning krachtens de Wet milieubeheer verleend voor de duur van tien jaar. In september 2010 heeft de toenmalige drijver van de inrichting een aanvraag om vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer ingediend bij gedeputeerde staten van Groningen. Gedeputeerde staten hebben de gevraagde vergunning laatstelijk bij besluit van 1 juli 2014 verleend. Op dat moment had [appellante] het bouw- en sloopbedrijf reeds overgenomen van de voormalige drijver van de inrichting. Bij uitspraak van 30 maart 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:854) heeft de Afdeling dit besluit vernietigd.
    Deze uitspraak leidde ertoe dat [appellante] niet meer beschikte over een vergunning voor het in werking hebben van de inrichting en dat gedeputeerde staten opnieuw op de vergunningaanvraag dienden te beslissen. [appellante] heeft deze vergunningaanvraag echter ingetrokken onder het voornemen om de activiteiten binnen de inrichting zodanig te beperken, dat daarvoor geen vergunning meer zou zijn vereist. In dit verband heeft zij op 11 mei 2016 een melding op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer gedaan. Daarin heeft zij beschreven dat vanaf die datum binnen de inrichting niet langer de eerder vergunde opslag en recycling/sortering van bouw- en sloopafval plaatsvindt. Volgens de melding vindt in plaats daarvan uitsluitend nog beperkte opslag van bouw- en sloopafval en deelstromen, vrijkomend uit eigen activiteiten, plaats.
    Tijdens een controlebezoek op 18 mei 2016 is echter vastgesteld dat binnen de inrichting nog altijd meer dan 10.000 ton bouwstoffen (puin) was opgeslagen, hetgeen zonder vergunning niet is toegestaan. Het college heeft [appellante] bij brief van 20 mei 2016 een last onder dwangsom in het vooruitzicht gesteld indien deze opslag op 1 augustus 2016 niet was teruggebracht tot 10.000 ton. In reactie hierop heeft [appellante] te kennen gegeven dat zij voornemens was om het opgeslagen puin af te voeren, echter pas nadat zij het puin binnen de inrichting had gebroken met een mobiele puinbreker. Daarmee kon volgens haar worden bereikt dat het puin met minder vrachtwagenbewegingen, en daarmee efficiënter, kon worden afgevoerd. Om een besluit over de toelaatbaarheid daarvan uit te lokken, heeft zij bij het college aangekondigd dat zij het puin vanaf 27 juni 2016 zou gaan breken.
    Hierop heeft het college bij besluit van 24 juni 2016 een preventieve last onder dwangsom opgelegd. Volgens het college is het breken van puin zonder milieuomgevingsvergunning niet toegestaan. Het college heeft [appellante] een dwangsom van € 10.000,00, met een maximum van € 350.000,00, opgelegd voor elke dag dat geconstateerd wordt dat zij binnen de inrichting puin breekt met een (mobiele) puinbreker. [appellante] kan zich hiermee niet verenigen. Zij heeft het puin inmiddels afgevoerd zonder het vooraf te breken, maar stelt zich op het standpunt dat zij hiertoe gedwongen door het preventieve handhavingsbesluit is overgegaan en hierdoor nadeel heeft geleden.
    Preventieve last
    2.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd was om een preventieve last op te leggen. Daartoe voert zij aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het aangekondigde breken van puin een nieuwe overtreding zou opleveren. Puinbreken vond ook in de situatie vóór de vernietiging van de vergunning bij de uitspraak van 30 maart 2016 niet continu plaats, maar op gezette tijden. Dit op gezette tijden breken van puin heeft zij niet gestaakt, maar beoogd na de vernietiging van de vergunning voort te zetten door opnieuw puin te gaan breken. Deze activiteit moet volgens haar geacht worden onderdeel te zijn van de overtreding die wordt gevormd door het zonder milieuomgevingsvergunning in werking hebben van een inrichting. Die overtreding deed zich ten tijde van het besluit van 24 juni 2016 al voor, nu binnen de inrichting meer dan 10.000 ton puin was opgeslagen. [appellante] betoogt dat het geven van een preventieve last ertoe heeft geleid dat het college haar ten onrechte geen begunstigingstermijn heeft gegund waarbinnen zij de gehele overtreding, inclusief het breken van puin, ongedaan kon maken.
    2.1.    Artikel 5:7 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt:
    "Een herstelsanctie kan worden opgelegd zodra het gevaar voor de overtreding klaarblijkelijk dreigt."
    Uit deze bepaling volgt dat een besluit tot het opleggen van een preventieve last onder dwangsom slechts kan worden genomen als zich een gevaar voordoet van een overtreding van een concreet bij of krachtens de wet gesteld voorschrift die met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal plaatsvinden. Een preventieve last onder dwangsom kan derhalve slechts worden opgelegd als het een nieuwe, nog niet gepleegde overtreding betreft.
    2.2.    [appellante] heeft niet betwist dat zij de inrichting na de uitspraak van 30 maart 2016 gedeeltelijk heeft ontmanteld, zodat van die inrichting niet langer een IPPC-installatie deel uitmaakte. Verder moet er op grond van de door [appellante] gedane melding van 11 mei 2016 van worden uitgegaan dat de activiteiten binnen de inrichting vanaf de datum van die melding waren teruggebracht en dat onder meer het breken van puin niet langer tot de activiteiten behoorde. Het breken van puin was ook geen passende activiteit binnen de gemelde inrichting meer, nu dit zonder milieuomgevingsvergunning niet is toegestaan. Gelet hierop was de aard van de inrichting ten tijde van het besluit van 24 juni 2016 zodanig gewijzigd ten opzichte van die vóór vernietiging van de milieuvergunning op 30 maart 2016, dat het op gezette tijden breken van puin niet geacht kan worden deel uit te maken van een voortgezette overtreding die wordt gevormd door het zonder milieuomgevingsvergunning in werking hebben van dezelfde inrichting. Daarom heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college het door [appellante] aangekondigde breken van puin binnen de inrichting vanaf 27 juni 2016 niet als een nieuwe overtreding, maar als voortzetting van een reeds bestaande overtreding had moeten aanmerken.
    Zoals niet in geschil is, volgde uit de aankondiging van [appellante] dat het gevaar van een overtreding klaarblijkelijk dreigde. De rechtbank is dan ook terecht tot de conclusie gekomen dat het college bevoegd was om met toepassing van artikel 5:7 van de Awb een preventieve last onder dwangsom op te leggen. Nu sprake was van een dreigende nieuwe overtreding die zich nog niet voordeed, hoefde het college aan de last geen begunstigingstermijn te verbinden waarbinnen het breken van puin nog werd toegestaan.
    Het betoog faalt.
    Belang bij het breken van het puin, bijzondere omstandigheden
    3.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college haar had moeten toestaan om binnen de inrichting puin te breken. Dat zou [appellante] in staat hebben gesteld om het puin op de voor haar minst bezwarende wijze af te voeren. Daarbij wijst [appellante] erop dat het breken van puin nog deel uitmaakte van de bij uitspraak van 30 maart 2016 vernietigde vergunning. De reden voor deze vernietiging hield geen verband met het breken van puin. Uit de rapporten die aan de vernietigde vergunning ten grondslag lagen, de uitspraak en het deskundigenbericht dat in die procedure is uitgebracht door de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening, blijkt juist dat het breken van puin, gelet op de daarvan te verwachten milieugevolgen (stof, verkeer en geluid), aanvaardbaar is. Het college heeft het tegendeel niet aangetoond. De rechtbank heeft hierbij verder ten onrechte bepalend geacht of het eerst breken en daarna afvoeren van het puin tot een geringere milieubelasting leidt dan het ongebroken afvoeren van het puin. Nu de milieugevolgen van het breken van puin op zichzelf aanvaardbaar zijn, terwijl het [appellante] in staat stelt om op de meest efficiënte wijze het puin van de inrichting af te voeren, was preventief handhavend optreden tegen het breken van puin onevenredig, aldus [appellante].
    3.1.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    3.2.    De Afdeling stelt voorop dat in dit geding geen last tot het verwijderen van opgeslagen puin aan de orde is. Wat betreft de opslag van puin had het college [appellante] ten tijde van de besluiten van 24 juni 2016 en 23 december 2016 slechts een vooraankondiging tot het opleggen van een last toegezonden. Dat neemt niet weg dat de zonder vereiste vergunning aanwezige opslag van meer dan 10.000 ton puin een overtreding opleverde. [appellante] kon deze overtreding ongedaan maken door het puin af te voeren. Geen rechtsregel verplichtte het college ertoe om [appellante] in de gelegenheid te stellen om dit op de voor haar minst bezwarende wijze te doen door haar een andere overtreding - het zonder vergunning breken van puin - toe te staan. Voor zover [appellante] meent dat zij het puin op de meest efficiënte wijze kon afvoeren door het eerst te breken, terwijl de milieugevolgen daarvan aanvaardbaar waren, lag het op haar weg om voor dat breken van het puin een omgevingsvergunning aan te vragen. In dat kader had het college de aanvaardbaarheid van die activiteit kunnen beoordelen. [appellante] heeft echter geen vergunningaanvraag ingediend, maar volstaan met de aankondiging dat zij op 27 juni 2016 met het breken van puin zou gaan beginnen. Ter zitting heeft [appellante] naar voren gebracht dat zij hiervoor heeft gekozen omdat zij een contractuele verplichting had om het puin tijdig in gebroken staat aan een derde te leveren, waardoor zij de behandeling van een vergunningaanvraag voor het breken van puin niet kon afwachten. De Afdeling overweegt dat deze omstandigheid voor rekening en risico van [appellante] dient te blijven en niet het college kan worden tegengeworpen. Het college hoefde naar aanleiding van de aankondiging van 27 juni 2016 en bij het ontbreken van een vergunningaanvraag dan ook geen beoordeling van de aanvaardbaarheid van het aangekondigde breken van puin te maken, voordat zij overging tot preventief handhavend optreden.
    Reeds gelet op het voorgaande, en nu het aangekondigde breken van puin zonder vergunning geen overtreding van geringe aard en ernst is, heeft de rechtbank in hetgeen [appellante] naar voren heeft gebracht terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat preventief handhavend optreden in dit geval onevenredig was. De Afdeling komt niet toe aan een inhoudelijke beoordeling van hetgeen [appellante] over de aanvaardbaarheid van de milieugevolgen van het breken van puin naar voren heeft gebracht.
    3.3.    Gelet op het voorgaande is de rechtbank terecht tot de conclusie gekomen dat het college preventief handhavend mocht optreden tegen het aangekondigde breken van puin.
    Het betoog faalt.
    Slotoverwegingen
    4.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    5.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. R. Uylenburg en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen, griffier.
    w.g. Hoekstra    w.g. Witsen
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 april 2019
    727.