ECLI:NL:RVS:2016:2735, Raad van State, 19-10-2016, 201501747/3/A3 en 201506662/2/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-10-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 november 2013 heeft de minister de maatschap een boete van € 82.000,00 opgelegd wegens overtreding van artikel 18b, tweede lid, van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (hierna: de Wmm).

201501747/3/A3 en 201506662/2/A3.
    Datum uitspraak: 19 oktober 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats], (hierna: de maatschap) waarvan de maten zijn [maat A] en [maat B], beiden wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraken van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 6 februari 2015 in zaak nr. 14/3042 en 28 juli 2015 in zaken nrs. 14/7187 en 14/7188 in de gedingen tussen:
    
    de maatschap
    
    en
    
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 14 november 2013 heeft de minister de maatschap een boete van € 82.000,00 opgelegd wegens overtreding van artikel 18b, tweede lid, van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (hierna: de Wmm).
    
    Bij besluit van 10 december 2013 heeft de minister op verzoek van de maatschap een betalingsregeling getroffen.
    
    Bij besluit van 2 januari 2014 heeft de minister de maatschap krachtens artikel 18i, tweede lid, van de Wmm, een bevel tot stillegging van werkzaamheden voor de duur van twee maanden opgelegd.
    
    Bij besluit van 18 april 2014 heeft de minister het door de maatschap tegen het besluit van 2 januari 2014 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij onderscheiden besluiten van 21 oktober 2014 heeft de minister de door de maatschap tegen de besluiten van 14 november en 10 december 2013 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 6 februari 2015 heeft de rechtbank het door de maatschap tegen het besluit van 18 april 2014 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen de uitspraak van 6 februari 2015 heeft de maatschap hoger beroep ingesteld.
    
    Bij uitspraak van 28 juli 2015 heeft de rechtbank de door de maatschap tegen de onderscheiden besluiten van 21 oktober 2014 ingestelde beroepen gegrond verklaard, die besluiten vernietigd wat betreft de hoogte van de boete onderscheidenlijk de hoogte van de maandelijkse termijnbedragen, de hoogte van de boete op € 76.000,00 vastgesteld, de hoogte van de maandelijkse termijnbedragen vastgesteld op 23 termijnbedragen van € 3.167,00 en een termijnbedrag van € 3.159,00, en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde gedeelten van die besluiten. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen de uitspraak van 28 juli 2015 hebben de maatschap en de minister hoger beroep ingesteld.
    
    De maatschap en de minister hebben verweerschriften ingediend
    
    De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 18 februari 2016, waar de maatschap, vertegenwoordigd door mr. P.J.M. Boomaars, advocaat te Breda, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.M. Odijk en mr. A.H.M. Weeber, beiden werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, zijn verschenen.
    
    Bij uitspraak en tussenuitspraak van 29 juni 2016 in zaken nrs. 201501747/1/A3 en 201506662/1/A3 (ECLI:NL:RVS:2016:1803) heeft de Afdeling het hoger beroep van de minister ongegrond verklaard en de minister opgedragen om binnen zes weken na verzending van de tussenuitspraak met inachtneming van de overwegingen ervan nieuwe besluiten te nemen om het daarin geconstateerde gebrek in zijn besluiten van 18 april en 21 oktober 2014 inzake de boete te herstellen en de nieuwe besluiten op de wettelijk voorgeschreven wijze aan de maatschap bekend te maken en aan de Afdeling mede te delen. Deze uitspraak en tussenuitspraak zijn aangehecht.
    
    Bij besluit van 29 juli 2016 heeft de minister, met een aanvullende motivering, de besluiten van 18 april en 21 oktober 2014 inzake de boete gehandhaafd.
    
    De maatschap heeft een zienswijze naar voren gebracht.
    
    Met toepassing van artikel 8:57, tweede lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft de Afdeling bepaald dat een tweede onderzoek ter zitting achterwege blijft en dat het onderzoek wordt gesloten.
    
    Overwegingen
    
    1. Voor een weergave van de relevante feiten en het relevante wettelijk kader verwijst de Afdeling naar de uitspraak en tussenuitspraak van 29 juni 2016.
    
    2. In de tussenuitspraak is overwogen dat de minister beleidsruimte heeft ten aanzien van zijn bevoegdheid om zowel een boete als een bevel tot stillegging van werkzaamheden op te leggen, dat de minister bij de aanwending van die ruimte de evenredigheid van het opleggen van de combinatie van deze sancties moet beoordelen en dat die beoordeling in de besluiten van 18 april en 21 oktober 2014 inzake de boete ontbreekt.
    
    3. Uit de tussenuitspraak volgt dat de hoger beroepen van de maatschap gegrond zijn en dat de aangevallen uitspraken moeten worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de door de maatschap ingestelde beroepen tegen de besluiten van 18 april en 21 oktober 2014 gegrond verklaren en deze besluiten, voor zover deze strekken tot oplegging van het bevel tot stillegging van werkzaamheden en de boete, wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb vernietigen. Gelet op de samenhang met het besluit tot oplegging van de boete zal de Afdeling ook het beroep tegen het besluit van 21 oktober 2014 inzake de betalingsregeling gegrond verklaren en dat besluit wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb vernietigen.
    
    4. De hoger beroepen van de maatschap moeten ingevolge de artikelen 6:19 en 6:24 van de Awb worden geacht mede een beroep tegen het besluit van 29 juli 2016 te omvatten.
    
    5. De maatschap kan zich niet met het besluit van 29 juli 2016 verenigen. Zij betoogt in haar zienswijze dat de minister de opdracht in de tussenuitspraak van 29 juni 2016 onjuist heeft uitgevoerd.
    
    5.1. Uit de uitspraak en tussenuitspraak van 29 juni 2016 volgt dat de rechtbank de opgelegde boete terecht tot € 76.000,00 heeft gematigd en dat deze boete op zichzelf niet onevenredig is. De minister is in het besluit van 29 juli 2016 van deze boete uitgegaan en heeft zich op het standpunt gesteld dat oplegging van het bevel tot stillegging van werkzaamheden in combinatie met deze boete niet onevenredig is. Aan dit standpunt heeft de minister, onder verwijzing naar de geschiedenis van de totstandkoming van de Wmm, ten grondslag gelegd dat wanneer ondanks een gegeven waarschuwing opnieuw de Wmm wordt overtreden als uiterste middel een bevel tot stillegging van werkzaamheden moet volgen. Daarbij is het bevel volgens de minister de effectuering van de waarschuwing en is de functie van het bevel om vervelend te zijn, zoals het ook de functie van het verbeuren van een dwangsom is om vervelend te zijn. Volgens de minister heeft de wetgever er bewust voor gekozen dat naast een verhoogde boete wegens recidive een bevel tot stillegging van werkzaamheden wordt opgelegd. Voorts heeft de minister gewezen op de doelen van de Wmm, de belangen die door de Wmm worden beschermd en het feit dat de maatschap na de waarschuwing van 1 augustus 2013 opnieuw artikel 18b, tweede lid, van de Wmm heeft overtreden.
    
    5.2. Zoals de Afdeling in de tussenuitspraak van 29 juni 2016 heeft overwogen, is een bevel tot stillegging van werkzaamheden als bedoeld in artikel 18i van de Wmm een herstelsanctie en niet een strafsanctie, omdat een bevel tot stillegging erop is gericht dat in het betrokken bedrijf, na daartoe eerst met een waarschuwing te zijn aangespoord, ten aanzien van de betrokken werkzaamheden orde op zaken wordt gesteld. Dat het ook de functie van de voorafgaande waarschuwing is om de werkgever te bewegen orde op zaken te stellen, zoals de minister aanvoert, betekent niet dat indien na die waarschuwing nog een overtreding wordt geconstateerd niet een afweging van alle betrokken belangen moet worden verricht ter beoordeling of een bevel tot stillegging wordt opgelegd. De Afdeling tekent hierbij aan dat, anders dan de minister in zijn gewijzigde motivering betoogt, de omstandigheid dat na de waarschuwing nog steeds overtreding van de wettelijke voorschriften plaatsvindt, niet steeds zonder meer betekent dat de waarschuwing in de wind is geslagen.
    
    De parallel die de minister trekt met het van rechtswege verbeuren van een dwangsom na het niet voldoen aan de last, als zou de last kunnen worden vergeleken met de waarschuwing en het bevel met de verbeurte en de invordering van de dwangsom, gaat niet op. Het opleggen van een last onder dwangsom is een definitief sanctiebesluit; de invordering strekt tot uitvoering daarvan. Evenwel, niet met de waarschuwing, maar pas met het bevel tot stillegging creëert de minister de nieuwe verplichting voor de werkgever om gedurende de in het bevel aangegeven periode de in het bevel aangewezen werkzaamheden te staken. Indien de werkgever geen gehoor geeft aan dit bevel kan de naleving zo nodig op grond van artikel 18i, vijfde lid, van de Wmm met een last onder bestuursdwang worden afgedwongen.
    
    De beleidsruimte die artikel 18i de minister biedt, vereist dan ook een op het bevel tot stillegging van werkzaamheden als herstelsanctie toegespitste afweging. Weliswaar is in artikel 18i, tweede lid, van de Wmm het bevel tot stillegging gekoppeld aan het feit dat al eerder een boete is opgelegd wegens een vergelijkbare overtreding en de werkgever bovendien is gewaarschuwd dat bij herhaling van de aangeduide overtreding een bevel tot stillegging van de werkzaamheden kan volgen, maar daaruit volgt niet dat terzake van die herhaalde overtreding zonder meer zowel een boete als een stilleggingsbevel wordt opgelegd. Anders dan de minister stelt, spreekt de Memorie van Toelichting bij de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving (Kamerstukken II 2011/12, 33 207, nr. 3) zich ook niet uit over die combinatie. Nu de minister het bevel tot stillegging uitsluitend heeft gemotiveerd met de stelling dat naast het opleggen van een boete op de waarschuwing een bevel tot stillegging moet volgen en hij bij zijn besluit van 29 juli 2016 geen acht heeft geslagen op de aanmerkelijk geringere omvang van de herhaalde overtreding waardoor niet aannemelijk is dat de maatschap de waarschuwing geheel in de wind heeft geslagen, noch op de niet door de minister weersproken stelling dat de maatschap na de overtreding op 27 september 2013 de Wmm niet meer heeft overtreden, heeft de minister niet in redelijkheid gebruik kunnen maken van zijn bevoegdheid om stillegging van werkzaamheden te bevelen.
    
    Het betoog slaagt.
    
    6. Het beroep tegen het besluit van 29 juli 2016 is gegrond. Dat besluit moet worden vernietigd.
    
    7. De Afdeling zal in de zaken voorzien door de besluiten van 14 november en 10 december 2013 en 2 januari 2014 te herroepen, de boete op € 76.000,00 vast te stellen en de maandelijkse termijnbedragen vast te stellen op 23 termijnbedragen van € 3.167,00 en een termijnbedrag van € 3.159,00.
    
    8. De minister moet op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten worden veroordeeld. Deze veroordeling houdt verband met de bezwaren, beroepen en hoger beroepen van de maatschap. In de uitspraak van 29 juni 2016 op het hoger beroep van de minister is de minister al veroordeeld tot vergoeding van de in verband met zijn hoger beroep opgekomen proceskosten.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart de hoger beroepen van [appellante], waarvan de maten zijn [maat A] en [maat B], gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraken van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 6 februari 2015 in zaak nr. 14/3042 en 28 juli 2015 in zaken nrs. 14/7187 en 14/7188;
    
    III. verklaart de in die zaken ingestelde beroepen gegrond;
    
    IV. vernietigt de besluiten van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 18 april 2014, kenmerk WBJA/JA-SVA/1.2014.0021.001, 21 oktober 2014, kenmerk WBJA/JA-SVA/1.2013.2539.001, en 21 oktober 2014, kenmerk WBJA/JA-SVA/1.2014.0153.001;
    
    V. verklaart het beroep tegen het besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 29 juli 2016, kenmerk WBJA/ABWA/1.2015.0366.001 WBJA/ABWA/1.2015.1333.001, gegrond;
    
    VI. vernietigt het besluit van 29 juli 2016;
    
    VII. herroept de besluiten van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 14 november 2013, kenmerk 071306196/04, 10 december 2013, kenmerk 071306196/04DB 071306622/01 en 2 januari 2014, kenmerk 071306356/03;
    
    VIII. stelt de opgelegde boete vast op € 76.000,00 (zegge: zesenzeventigduizend euro);
    
    IX. stelt de maandelijkse termijnbedragen vast op 23 termijnbedragen van € 3.167,00 (zegge: drieduizend honderdzevenenzestig euro) en een termijnbedrag van € 3.159,00 (zegge: drieduizend honderdnegenenvijftig euro);
    
    X. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten van 18 april en 21 oktober 2014;
    
    XI. veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [appellante], waarvan de maten zijn [maat A] en [maat B], in verband met de behandeling van de bezwaren opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.480,00 (zegge: tweeduizend vierhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    XII. veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [appellante], waarvan de maten zijn [maat A] en [maat B], in verband met de behandeling van de beroepen en de hoger beroepen van de maatschap opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.968,00 (zegge: drieduizend negenhonderdachtenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    XIII. gelast dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellante], waarvan de maten zijn [maat A] en [maat B], het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 1.650,00 (zegge: zestienhonderdvijftig euro) voor de behandeling van de beroepen en de hoger beroepen vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. Hartsuiker, griffier.
    
    w.g. Vlasblom w.g. Hartsuiker
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 19 oktober 2016
    
    620.