ECLI:NL:RVS:2017:2010, Raad van State, 26-07-2017, 201608731/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-07-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 september 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Beneden-Leeuwen, Dijkvak" gewijzigd vastgesteld.

201608731/1/R1.
    Datum uitspraak: 26 juli 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante A], [appellant B], [appellant C] en [appellant D], allen wonend te Beneden-Leeuwen, gemeente West Maas en Waal, (hierna: [appellant] en anderen),
    
    en
    
    de raad van de gemeente West Maas en Waal,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 22 september 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Beneden-Leeuwen, Dijkvak" gewijzigd vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    
    [belanghebbenden] hebben een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 juni 2017, waar [appellant] en anderen, vertegenwoordigd door [appellante A], bijgestaan door ir. R.P.B.C. van Groesen en ing. R. Koekkoek, en de raad, vertegenwoordigd door mr. A.C. van Oijen en mr. N.C.L. Straatman, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Het plan voorziet ter plaatse van de [locatie 1] te Beneden-Leeuwen in een ligplaats voor een woonboot. [appellant B] en [appellante A] wonen in een woning aan de dijk nabij de voorziene ligplaats en [appellant C] en [appellant D] wonen in een woonboot naast de voorziene ligplaats.
    
        [belanghebbenden] bewonen de feitelijk reeds aanwezige woonboot op het adres [locatie 1].
    
    Terinzagelegging
    
    2.    [appellant] en anderen voeren aan dat de zogenoemde nota van zienswijzen eerst op 20 oktober 2016 ter inzage is gelegd.
    
    2.1.    De Afdeling merkt op dat de Algemene wet bestuursrecht bepalingen kent over het ter inzage leggen van het ontwerpbesluit en de daarop betrekking hebbende stukken en over het ter inzage leggen van het besluit en de daarop betrekking hebbende stukken. Een nota van zienswijzen wordt gewoonlijk in de fase daartussenin in concept opgesteld en vervolgens door de raad bij het bestreden besluit vastgesteld. Er valt geen bepaling aan te wijzen die ertoe verplicht om een dergelijk concept vóór het nemen van het bestreden besluit afzonderlijk ter inzage te leggen. Het betoog faalt.
    
    Toetsingskader
    
    3.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    
    Het bestemmingsplan
    
    4.    Het plan voorziet ter plaatse van de voorziene ligplaats aan de [locatie 1] in de bestemming "Water", de dubbelbestemmingen "Waarde - Ehs" en "Waterstaat - stroomvoerend rivierbed", de functieaanduiding "specifieke vorm van water - woon/werkschip" en de gebiedsaanduiding "vrijwaringszone - dijk 1". Voor de oever is voorzien in de enkelbestemming "Groen"en de dubbelbestemming "Waterstaat - Waterkering".
    
    EHS
    
    5.    [appellant] en anderen voeren aan dat het plangebied is gelegen in de ecologische hoofdstructuur (hierna: de EHS) en dat de raad daarmee onvoldoende rekening heeft gehouden.
    
    5.1.    De raad stelt dat het beleid met betrekking tot de EHS bij de vaststelling van de Omgevingsverordening is opgegaan in het beleid voor het Gelders Natuurnetwerk (hierna: GNN). Ter bescherming van het GNN is de dubbelbestemming "Waarde - Ehs" opgenomen. In de planregels is vermeld dat de gronden met deze dubbelbestemming mede zijn bestemd voor de bescherming, instandhouding en ontwikkeling van de EHS. Ingrepen in de EHS zijn slechts toegestaan indien is aangetoond dat de ingrepen de ecologische kernkwaliteiten en omgevingscondities van de EHS niet aantasten.
    
    5.2.    Op kaart 4 bij de Omgevingsverordening Gelderland is de locatie van de voorziene ligplaats aangewezen als GNN.
    
    5.3.    Artikel 8, lid 8.1, van de planregels luidt: "De voor 'Waarde - Ehs' aangewezen gronden zijn, behalve voor de andere daar voorkomende bestemming(en), mede bestemd voor de bescherming, instandhouding en ontwikkeling van de ecologische hoofdstructuur."
    
        Artikel 8, lid 8.2, luidt: "Ingrepen in de ecologische hoofdstructuur zijn niet toegestaan tenzij aangetoond is dat de ingrepen de ecologische kernkwaliteiten en omgevingscondities van de ecologische hoofdstructuur niet aantasten."
    
    5.4.    [appellant] en anderen hebben niet gemotiveerd waarom de aanwezigheid van de in geding zijnde ligplaats tussen bestaande ligplaatsen schade zou opleveren voor de kernkwaliteiten van het gebied of waarom de raad anderszins onvoldoende rekening zou hebben gehouden met de omstandigheid dat het gebied is aangewezen als GNN. Gelet daarop en gezien de aard van de voorziene ontwikkeling alsmede gelet op artikel 8, leden 8.1 en 8.2, van de planregels, ziet de Afdeling in hetgeen in beroep is aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de raad zich onvoldoende rekenschap heeft gegeven van dit aspect. Het betoog faalt.
    
    Barro
    
    6.    [appellant] en anderen voeren aan dat het toekennen van de bestemming "Groen" in strijd met het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (hierna: het Barro) de beschermende functie van de waterkering aantast. De functie van tuin is volgens hen niet te combineren met de waterkerende functie.
    
    6.1.    De raad stelt dat het Barro voorschrijft dat aan gronden waarop een primaire waterkering ligt, de bestemming "Waterkering" wordt toegekend. In het plan is de dubbelbestemming "Waterstaat - Waterkering" toegekend aan de dijk. In het plan is een vergunningstelsel opgenomen om de waterkering te beschermen.
    
    6.2.    Aan de dijk nabij de ligplaats aan de [locatie 1] zijn de bestemming "Groen" en de dubbelbestemming "Waterstaat - Waterkering" toegekend.
    
    6.3.    Artikel 4, lid 4.1, van de planregels luidt: "De voor 'Groen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. groenvoorzieningen;
    
    b. bermen en beplanting;
    
    c. paden;
    
    d. speelvoorzieningen;
    
    e. aanlegsteigers en aanlegblokken ten behoeve van schepen;
    
    f. medegebruik ten behoeve van schepen, zoals siertuinen, moestuinen, in- en uitritten, stalling van afvalcontainers en opslag van haardhout;
    
    g. natuur;
    
    h. een kraanbaan ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van bedrijf - kraanbaan'.
    
    met daaraan ondergeschikt:
    
    i. water en voorzieningen voor de waterhuishouding;
    
    j. parkeervoorzieningen op maximaal 20% van het bestemmingsvlak."
    
        Artikel 10, lid 10.4.1, luidt: "Het is verboden zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning, de volgende werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren, te doen of te laten uitvoeren:
    
    a. het aanleggen van wegen, paden, banen en andere oppervlakteverhardingen;
    
    b. het veranderen van het huidige maaiveldniveau door ontginnen, bodemverlagen, egaliseren, afgraven, of ophogen;
    
    c. het aanbrengen van diepwortelende beplantingen en/of bomen;
    
    d. het uitvoeren van heiwerkzaamheden en het op een of andere wijze indrijven van voorwerpen;
    
    e. diepploegen;
    
    f. het aanleggen van kabels en leidingen en daarmee verband houdende constructies;
    
    g. het aanleggen van watergangen of het vergraven, verruimen of dempen van reeds bestaande watergangen."
    
        Lid 10.4.2 luidt: "Geen omgevingsvergunning is vereist voor werken van geringe omvang en werken:
    
    a. die in het kader van het normale beheer en onderhoud worden verricht;
    
    b. waarvoor een omgevingsvergunning is verleend."
    
        Lid 10.4.3 luidt: "Omgevingsvergunningen kunnen slechts worden verleend indien geen onevenredige aantasting plaatsvindt van het doelmatig functioneren van de waterkering en vooraf een advies is ontvangen van de waterbeheerder."
    
    6.4.    Artikel 2.11.2, eerste lid, van het Barro luidt: "Bij de eerstvolgende herziening van een bestemmingsplan dat betrekking heeft op gronden waarop een primaire waterkering ligt of die de functie van primaire waterkering hebben, wordt voor die gronden de bestemming «waterkering» opgenomen."
    
        Artikel 2.11.3 luidt: "Met betrekking tot gronden waarop een primaire waterkering ligt of die de functie van primaire waterkering hebben, of een beschermingszone, kan een bestemmingsplan worden vastgesteld dat een wijziging inhoudt ten opzichte van het ten tijde van inwerkingtreding van deze titel geldende bestemmingsplan, voor zover bij de verwezenlijking daarvan geen belemmeringen kunnen ontstaan voor het onderhoud, de instandhouding of de versterking van de primaire waterkering."
    
    6.5.    De Afdeling stelt vast dat deze artikelen van het Barro, in onderling verband gelezen, zich er niet tegen verzetten dat in het plan naast de bestemming "Waterstaat - Waterkering" een andere bestemming is opgenomen voor de desbetreffende gronden. De Afdeling ziet gelet op hetgeen de bestemming "Groen" ingevolge artikel 4, lid 4.1, van de planregels mogelijk maakt, alsmede gelet op het in artikel 10, lid 10.4.1, opgenomen vergunningstelsel, geen aanleiding voor het oordeel dat die bestemming niet verenigbaar zou zijn met de functie van waterkering doordat belemmeringen ontstaan voor het onderhoud, de instandhouding of de versterking van de primaire waterkering. Het betoog faalt.
    
    Brandveiligheid/Bouwbesluit
    
    7.    [appellant] en anderen voeren aan dat de ligplaats onvoldoende ruim is in relatie tot de ligplaats voor de woonboot van [appellant C] en [appellant D] en dat het toestaan van de ligplaats in strijd is met het Bouwbesluit 2012. [appellant] en anderen voeren in dat verband aan dat een brandveiligheidsrapport ontbreekt.
    
    7.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat is voldaan aan de eisen die het Bouwbesluit stelt. De ingediende rapportages zijn beoordeeld door de Veiligheidsregio Gelderland Zuid.
    
    7.2.    Artikel 6, lid 6.2.2, aanhef en onder d, van de planregels luidt: "Voor schepen gelden de volgende bepalingen: tussen bouwwerken dient een afstand van minimaal 5 meter te worden gewaarborgd, met dien verstande dat:
    
    1. Deze afstand 2,5 m mag bedragen tussen de schepen ter plaatse van Waalbandijk 68 en 68a;
    
    2. Deze afstand mag 3,71 m mag bedragen tussen de schepen ter plaatse van [locatie 1] en 70 […]"
    
    7.3.    In de op 16 november 2013 vastgestelde Nota van uitgangspunten Bestemmingsplan Dijkvak Leeuwen, die als bijlage 1 bij de plantoelichting is opgenomen, is vermeld dat tussen de romp en/of het casco van schepen een afstand van minimaal 5 m dient te worden gewaarborgd. Een afstand van minimaal 2,5 m tussen de romp en/of het casco van schepen kan worden toegestaan indien door middel van onderzoek de brandveiligheid is aangetoond. Als bijlage 5 bij de plantoelichting is het rapport "Deskundige onderzoek brandveiligheid ligplaats en woonark" van Bureau Derksen Safety en Security van 31 augustus 2015 opgenomen. Volgens dit rapport voldoet de in het plan voorziene situatie en zal er geen brandoverslag plaatsvinden tussen de woonboot op nummer 68a en de naburige woonboten. In hetgeen [appellant] en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding om aan de juistheid van dit rapport te twijfelen. Gelet daarop bestaat geen grond voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de brandveiligheid voldoende is gewaarborgd en dat de afstand tussen de woonboten ook anderszins voldoende is uit een oogpunt van veiligheid. De Afdeling ziet geen aanleiding voor de conclusie dat het bestreden besluit zich niet verdraagt met het Bouwbesluit 2012.
    
    Beleidslijn grote rivieren
    
    8.    [appellant] en anderen voeren aan dat de toename van bouwwerken op de waterkering sinds 2007 in strijd is met de Beleidsregels grote rivieren.
    
    8.1.    De raad stelt dat de ligplaats al was voorzien in het voorgaande bestemmingsplan uit 2004. Wel was de in dat plan voorziene ligplaats volgens de raad te klein voor de woonboot en vormt de in het huidige plan gekozen bestemming "Groen" een afwijking van het eerdere plan.
    
    8.2.    Artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Beleidsregels grote rivieren definieert rivierbed als de oppervlakte begrensd ingevolge artikel 3.1, tweede lid, van de Waterwet.
    
        Artikel 3 luidt: "In het rivierbed wordt, onverminderd het bepaalde in artikel 7, eerste lid, toestemming gegeven voor:
    
    a. een eenmalige uitbreiding van ten hoogste tien procent van de bestaande bebouwing;
    
    b. activiteiten ten behoeve van rivierbeheer of -verruiming;
    
    c. tijdelijke activiteiten, anders dan bedoeld in artikel 6.11, eerste lid, onderdeel b, van de Waterregeling, en
    
    d. overige activiteiten van rivierkundig ondergeschikt belang."
    
        Artikel 7, eerste lid, luidt: "De toestemming, bedoeld in artikel 3, wordt alleen gegeven indien:
    
    a. er sprake is van een zodanige situering en uitvoering van de activiteit dat het veilig functioneren van het waterstaatswerk gewaarborgd blijft;
    
    b. er geen sprake is van een feitelijke belemmering voor vergroting van de afvoercapaciteit; en
    
    c. er sprake is van een zodanige situering en uitvoering van de activiteit dat de waterstandsverhoging of de afname van het bergend vermogen zo gering mogelijk is."
    
    8.3.    De Afdeling stelt vast dat de Beleidsregels grote rivieren, waarmee de raad bij zijn besluitvorming rekening heeft gehouden, zich niet verzetten tegen een ontwikkeling als de onderhavige indien het veilig functioneren van de waterkering gewaarborgd blijft, geen sprake is van een feitelijke belemmering voor de vergroting van de afvoercapaciteit en de waterstandverhoging of de afname van het bergend vermogen zo gering mogelijk is. In hetgeen [appellant] en anderen naar voren hebben gebracht, kan gelet op de aard en omvang van de voorziene ontwikkeling en de vastgestelde planregels, geen aanleiding worden gevonden eraan te twijfelen dat aan die voorwaarden is voldaan. Het betoog faalt.
    
    VNG-brochure
    
    9.    [appellant] en anderen voeren aan dat de woonboten aan de [locatie 2] en [locatie 1] het karakter hebben van een woon/werkschip met bedrijfsactiviteit in categorie 1 als bedoeld in de brochure "Bedrijven en Milieuzonering" van Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). Het gaat voorts om een rustige woonwijk, waar zich thans geen bedrijfsactiviteiten bevinden. Volgens [appellant] en anderen heeft de raad een en ander miskend.
    
    9.1.    De raad heeft de brochure "Bedrijven en Milieuzonering" bij zijn besluitvorming in aanmerking genomen. Deze handreiking beveelt per standaard bedrijfstype een afstand aan tot woningen. In de brochure zijn richtafstanden voor diverse omgevings- en gebiedstypen opgenomen. Het hanteren van genoemde afstanden geschiedt bij de beoordeling of ter plaatse van het plangebied sprake is van een goed woon- en leefklimaat. Bij bedrijven van categorie 1 wordt een richtafstand van 10 m tot een rustige woonwijk gehanteerd. In de plantoelichting is vermeld dat dit deel van het plangebied een rustige woonwijk is.
    
    9.2.    Bij de behandeling van het beroep is naar voren gekomen dat de raad de brochure "Bedrijven en Milieuzonering" niet hanteert waar het gaat om het bepalen van de minimale afstand tussen de werk/woonboten onderling. Gezien de strekking van de brochure acht de Afdeling dat niet onredelijk. Voor zover [appellant] en anderen zich op het standpunt stellen dat de afstand tussen de boten onvoldoende is gelet op de afstandseisen van de brochure, faalt hun betoog derhalve. Voorts wordt waar het gaat om de afstand tussen de woonboten en woningen voldaan aan de eisen van de brochure.
    
    Toestemming eigenaar
    
    10.    [appellant] en anderen voeren aan dat de toestemming van de eigenaar van de gronden ontbreekt voor de werken in of aan de dijk.
    
    10.1.    De Afdeling stelt voorop dat volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 14 juli 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN1099) voor het oordeel van de bestuursrechter dat een privaatrechtelijke belemmering aan de vaststelling van een bestemmingsplan in de weg staat, slechts aanleiding is wanneer deze een evident karakter heeft. De burgerlijke rechter is immers de eerst aangewezene om de vraag te beantwoorden of een privaatrechtelijke belemmering in de weg staat aan de uitvoering van een activiteit, als bijvoorbeeld voorzien in een bestemmingsplan.
    
        Bij de behandeling van het beroep ter zitting is naar voren gekomen dat [appellant] en anderen bij deze beroepsgrond in het bijzonder het oog hebben op het feit dat het privaatrechtelijk niet is toegestaan buiten toestemming van de grondeigenaar werken in of aan de dijk te hebben, zoals een hekje ten behoeve van de bewoners van de woonboot op nummer 68a. Naar het oordeel van de Afdeling kan echter niet met vrucht worden gesteld dat om die reden een evidente privaatrechtelijke belemmering bestaat voor het innemen van de ligplaats als zodanig, zoals voorzien in het plan. Het betoog faalt.
    
    Overige beroepsgronden/Conclusie
    
    11.    De hiervoor besproken beroepsgronden leiden niet tot het oordeel dat het besluit van de raad voor vernietiging in aanmerking komt. Hetgeen [appellant] en anderen voor het overige hebben aangevoerd, leidt daartoe evenmin. Het beroep is ongegrond.
    
    12.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. A. Bijleveld, griffier.
    
    w.g. Hoekstra
    voorzitter    
    
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 juli 2017
    
    195.