ECLI:NL:RVS:2018:1552, Raad van State, 09-05-2018, 201706546/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-05-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 maart 2016 heeft het CBR het rijbewijs van [appellant] vanaf 22 maart 2016 ongeldig verklaard.

201706546/1/A2.
    Datum uitspraak: 9 mei 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 29 juni 2017 in zaak nr. 16/3975 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (hierna: CBR).
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 maart 2016 heeft het CBR het rijbewijs van [appellant] vanaf 22 maart 2016 ongeldig verklaard.
    
    Bij besluit van 18 juli 2015 (lees: 2016) heeft het CBR het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 29 juni 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het CBR heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 maart 2018, waar [appellant], bijgestaan door mr. L.P. Kabel, advocaat te Eindhoven, en het CBR, vertegenwoordigd door mr. J.J. Kwant, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellant] is op 27 juli 2014 door de politie aangehouden op verdenking van rijden onder invloed waarbij bij hem een ademalcoholgehalte van 555µg/l is geconstateerd. De korpschef heeft het CBR de in artikel 130, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: Wvw 1994) bedoelde mededeling gedaan van het vermoeden dat [appellant] niet langer beschikt over de rijvaardigheid of de lichamelijke of geestelijke geschiktheid vereist voor het besturen van de categorieën van motorrijtuigen waarvoor zijn rijbewijs is afgegeven. Het CBR heeft daarom bepaald dat [appellant] zich dient te onderwerpen aan een onderzoek naar de geschiktheid. In de daarvan opgemaakte rapportage van de psychiater staat dat bij [appellant] sprake is van alcoholmisbruik volgens de DSM-IV-TR en dat de diagnose alcoholmisbruik in ruime zin kan worden gesteld. Het CBR heeft de rapportage overgenomen en het rijbewijs van [appellant] ongeldig verklaard. [appellant] kan zich daarmee niet verenigen en bestrijdt de diagnoses van de psychiater.
    
    Besluitvorming
    
    2.    Aan de besluitvorming van het CBR ligt de rapportage ten grondslag van psychiater P.J. van Dalen van 23 oktober 2015. Daarin concludeert Van Dalen op de navolgende gronden tot de diagnoses alcoholmisbruik volgens de DSM-IV-TR en alcoholmisbruik in ruime zin.
    
        Bij de diagnose alcoholmisbruik volgens de DSM-IV-TR heeft Van Dalen in aanmerking genomen dat sprake is van herhaaldelijk gebruik van alcohol in gevaarlijke situaties. [appellant] heeft verklaard dat hij een aantal keer per jaar aan het verkeer deelneemt nadat hij meer dan drie alcoholische eenheden heeft genuttigd. Daarnaast is sprake van voortdurend gebruik van alcohol, omdat [appellant] eerder is onderzocht in het kader van een Vorderingsprocedure en desondanks wederom is aangehouden wegens het rijden onder invloed.
    
        Bij de diagnose alcoholmisbruik in ruime zin heeft Van Dalen, naast het voorgaande, in aanmerking genomen dat [appellant] eerder een EMA-cursus (educatieve maatregel alcohol en verkeer) heeft gevolgd waarbij hij is gewezen op de effecten, gevolgen en risico’s van alcoholgebruik in het verkeer. Uit de aanhouding wegens het rijden onder invloed volgt dat [appellant] opnieuw de verkeersveiligheid in gevaar heeft gebracht en de geldigheid van zijn rijbewijs op het spel heeft gezet. Dat is volgens Van Dalen passend bij alcoholmisbruik. Ook heeft [appellant] zowel bij de keuring in 2010 als bij het huidige onderzoek te kennen gegeven dat hij zijn alcoholgebruik niet heeft veranderd. Er bestaat dan ook een reële kans dat hij opnieuw onder invloed van alcohol aan het verkeer zal deelnemen. Verder heeft [appellant] wisselend verklaard over zijn alcoholgebruik. Zoals vermeld heeft hij verklaard dat hij het jaar voorafgaand aan de aanhouding vaker onder invloed van alcohol heeft gereden. Dat strookt niet met de latere verklaring dat hij het afgelopen jaar slechts twee keer alcohol heeft gedronken. Deze tegenstrijdige verklaringen duiden volgens Van Dalen op een onbetrouwbare anamnese.
    
        Bij het onderzoek zijn geen aanwijzingen voor overmatig alcoholgebruik gevonden. Bij het lichamelijk en psychiatrisch onderzoek werden geen afwijkingen gevonden.
    
        Tot slot heeft Van Dalen geconcludeerd dat niet aannemelijk is dat [appellant] met het alcoholmisbruik is gestopt. Volgens de anamnese is zijn alcoholgebruik sinds de laatste aanhouding ongewijzigd, zodat de gronden waarop de diagnose is gesteld voortduren.
    
    Wettelijk kader
    
    3.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    Aangevallen uitspraak
    
    4.    De rechtbank heeft het door [appellant] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank geoordeeld, voor zover in hoger beroep van belang, dat [appellant] niet wordt gevolgd in het betoog dat het rapport inhoudelijk gebreken vertoont of onvoldoende concludent is. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat, daargelaten of [appellant] wordt gevolgd in het betoog dat bij de diagnose op grond van de DSM-IV-TR slechts rekening mag worden gehouden met omstandigheden in het jaar voorafgaand aan de aanhouding, Van Dalen ook de diagnose alcoholmisbruik in ruime zin heeft gesteld. [appellant] heeft niet gesteld dat ook bij die diagnose slechts omstandigheden van ten hoogste een jaar voor de aanhouding in aanmerking mogen worden genomen. Een wettelijke grondslag voor zo’n beperking is de rechtbank ook niet gebleken. De rechtbank heeft verder van belang geacht dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat zijn verklaringen over zijn alcoholgebruik onjuist in het rapport zijn weergegeven. Tot slot is de conclusie dat niet aannemelijk is dat [appellant] met zijn alcoholmisbruik is gestopt, voldoende onderbouwd, aldus de rechtbank.
    
    Hoger beroep
    
    5.    [appellant] bestrijdt op de navolgende gronden de oordelen van de rechtbank over de termijn waarbinnen feiten en omstandigheden in aanmerking kunnen worden genomen, de uiterste termijn waarbinnen een EMA-cursus kan meetellen, de weergave van zijn verklaringen in het rapport van Van Dalen, de conclusie over het voortduren van het alcoholmisbruik en het gewicht dat de rechtbank heeft gehecht aan de overgelegde tegenrapporten van andere psychiaters.
    
        In aanmerking te nemen periode
    
    5.1.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat Van Dalen zijn diagnoses heeft gebaseerd op feiten en omstandigheden die zich meer dan een jaar voor de laatste aanhouding hebben voorgedaan en daarom buiten beschouwing hadden moeten blijven. Bij de beantwoording van de vraag of die feiten en omstandigheden door tijdverloop buiten beschouwing moeten blijven, heeft de rechtbank ten onrechte onderscheid gemaakt tussen de diagnose op grond van de DSM-IV-TR en de diagnose alcoholmisbruik in ruime zin. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 12 mei 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM4197, geldt voor beide diagnoses dezelfde termijn, aldus [appellant].
    
    5.2.    Zoals de rechtbank terecht heeft geoordeeld bestaat voor de door [appellant] gestelde beperking geen wettelijke grondslag. Evenmin vindt die beperking steun in de uitspraak van 12 mei 2010, zoals [appellant] stelt. In die zaak lag niet de vraag voor naar de termijn waarbinnen mag worden teruggekeken bij de psychiatrische diagnose alcoholmisbruik in ruime zin. De Afdeling heeft in die uitspraak slechts geoordeeld dat de conclusie alcoholmisbruik in die zaak niet werd gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde bevindingen. Naarmate de feiten en omstandigheden verder terug liggen zullen deze een minder sterke aanwijzing voor een diagnose opleveren dan een recent feit of omstandigheid.
    
        In zoverre faalt het betoog.
    
        In aanmerking nemen EMA-cursus
    
    5.3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat een EMA-cursus ten hoogste vijf jaren in aanmerking mag worden genomen. Na vijf jaar telt een gevolgde EMA-cursus immers niet meer mee bij het bepalen van de ongeschiktheid (vergelijk artikel 12, aanhef en onder c, van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid; hierna: de Regeling).
    
    5.4.    Uit artikel 12, aanhef en onder c, van de Regeling volgt dat degene die een EMA-cursus heeft gevolgd en binnen vijf jaar wordt aangehouden met bovenmatig alcoholgebruik, niet opnieuw in aanmerking komt voor een EMA-cursus. Daaruit volgt echter niet dat een eerder opgelegde EMA-cursus reeds vanwege de ommekomst van vijf jaar relevantie mist bij het onderzoek door de psychiater en voor diens diagnose. Vergelijk de uitspraak van 27 juli 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ4585.
    
        Ook in zoverre faalt het betoog.
    
        Weergave verklaringen in het rapport
    
    5.5.    [appellant] bestrijdt verder het oordeel van de rechtbank dat hij niet aannemelijk heeft gemaakt dat de in het rapport vermelde verklaring, dat hij een aantal keer per jaar deelnam aan het verkeer nadat hij meer dan drie alcoholische eenheden in een uur heeft genuttigd, onjuist is. Daartoe voert hij aan dat hij, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet eerst in bezwaar heeft gesteld dat die weergave van zijn verklaring onjuist is, maar al daags na ontvangst van het eerste conceptrapport. In hoger beroep heeft [appellant] een e-mail van 29 juli 2015 overgelegd, waarin hij de juistheid van de weergave van zijn verklaring in het op 28 juli 2015 ontvangen conceptrapport bestrijdt.
    
    5.6.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 23 november 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU5403, en de uitspraak van 8 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1095), bestaat in een geval waarin de diagnose alcoholmisbruik is gesteld, voor de rechter slechts aanleiding om de ongeldigverklaring van het rijbewijs niet in stand te laten, indien de psychiatrische rapportage naar inhoud of wijze van totstandkoming gebreken vertoont, inhoudelijk tegenstrijdig of anderszins niet of niet voldoende concludent is, zodanig dat het CBR zich daarop niet heeft mogen baseren.
    
        Zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen (uitspraak van 28 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:213) leidt het meer dan eens onder invloed van alcohol besturen van een motorrijtuig niet vanzelfsprekend tot het medisch oordeel misbruik van alcohol. Een aanhouding wegens bovenmatig alcoholgebruik, nadat eerder een EMA is opgelegd, vormt op zichzelf evenzeer onvoldoende grond voor de conclusie dat sprake is van misbruik van alcohol (voormelde uitspraak van 8 april 2015). Die conclusie dient mede te worden gedragen door andere, ondersteunende elementen.
    
    5.7.    Zoals onder 2 is overwogen, heeft Van Dalen geconcludeerd tot de diagnose alcoholmisbruik volgens de DSM-IV-TR omdat [appellant] opnieuw is aangehouden voor het rijden onder invloed en omdat hij heeft verklaard dat hij een aantal keer per jaar onder invloed van alcohol aan het verkeer deelnam. Aan de diagnose alcoholmisbruik in ruime zin ligt diezelfde verklaring ten grondslag, alsmede dat [appellant] eerder een EMA-cursus heeft gevolgd. Gelet op de voormelde uitspraken kunnen de aanhouding en de EMA-cursus op zichzelf niet de conclusie alcoholmisbruik dragen en dienen daarvoor als hiervoor vermeld ondersteunende elementen aanwezig te zijn. Uit het psychiatrisch rapport van Van Dalen volgt dat in het geval van [appellant] geen ondersteunende elementen worden gevonden in het bloedonderzoek, lichamelijk onderzoek en psychiatrisch onderzoek. Uit het psychiatrisch rapport volgt dat het enige ondersteunende element wordt gevonden in de verklaring van [appellant].
    
    5.8.    De anamnese bij [appellant] is niet afgenomen door Van Dalen, maar door keuringsarts M.R.W. Guijt, onder supervisie van Van Dalen. [appellant] heeft onbestreden verklaard dat Van Dalen bij de keuring enkele minuten aanwezig was en dat Guijt het onderzoek voor het overige heeft uitgevoerd. De vraag waarop de verklaring van [appellant] over zijn alcoholgebruik ziet, is volgens hem gesteld door Guijt op een moment dat Van Dalen niet aanwezig was. [appellant] heeft ter zitting verder gemotiveerd gesteld dat Guijt het eerste conceptrapport heeft opgesteld, maar verder niet is betrokken bij de afhandeling van de door hem daartegen ingebrachte bezwaren. Deze zijn volgens [appellant] afgehandeld door Van Dalen.
    
    5.9.    De Afdeling stelt vast dat het psychiatrisch rapport van Van Dalen geen aanknopingspunt biedt om aan te nemen dat Guijt is betrokken bij de afhandeling van de bezwaren die [appellant] daags na het uitkomen van het conceptrapport daartegen heeft ingebracht. Evenmin volgt uit het rapport - of uit de overige stukken in het dossier - dat Van Dalen naar aanleiding van de bezwaren van [appellant] bij Guijt navraag heeft gedaan naar de juistheid van de in het conceptrapport opgenomen verklaring. Uit het besluit op bezwaar kan slechts worden afgeleid dat Van Dalen in algemene zin te kennen heeft gegeven dat het zijn standaard werkwijze is om de bevindingen van de keuringsarts na te lopen en te controleren. Die stelling biedt geen duidelijkheid over het antwoord op de vraag of in dit geval overleg tussen Van Dalen en Guijt heeft plaatsgevonden.
    
    5.10.    Nu voor de diagnose alcoholmisbruik doorslaggevend gewicht toekomt aan de verklaring van [appellant], terwijl het voorgaande twijfel doet rijzen over de zorgvuldigheid waarmee het rapport van Van Dalen op dat punt tot stand is gekomen, is de Afdeling van oordeel dat het rapport een zodanig gebrek vertoont dat het CBR het niet aan zijn besluitvorming ten grondslag kon leggen. De rechtbank heeft ten onrechte anders geoordeeld.
    
        In zoverre slaagt het betoog.
    
        Overige gronden
    
    5.11.    Nu het betoog van [appellant] reeds vanwege het voorgaande slaagt, behoeft hetgeen hij overigens tegen het psychiatrisch rapport heeft aangevoerd geen bespreking.
    
    Conclusie
    
    6.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 18 juli 2015 (lees: 2016) van het CBR alsnog gegrond verklaren en dat besluit vernietigen.
    
    7.    Het CBR dient opnieuw op het door [appellant] tegen het besluit van 15 maart 2016 te beslissen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
    8.    Het CBR dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 29 juni 2017 in zaak nr. 16/3975;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen van 18 juli 2015 (lees: 2016), kenmerk 2014015286/SAr;
    
    V.    bepaalt dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    
    VI.    veroordeelt de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.004,00 (zegge: tweeduizend vier euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Baart, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Baart
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 9 mei 2018
    
    799.  BIJLAGE
    
    Algemene wet bestuursrecht
    
    Artikel 3:2
    
    Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
    
    Wegenverkeerswet 1994
    
    Artikel 130
    
    1.     Indien bij de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen personen een vermoeden bestaat dat de houder van een rijbewijs niet langer beschikt over de rijvaardigheid dan wel over de lichamelijke of geestelijke geschiktheid, vereist voor het besturen van een of meer categorieën van motorrijtuigen waarvoor dat rijbewijs is afgegeven, doen zij daarvan zo spoedig mogelijk schriftelijk mededeling aan het CBR onder vermelding van de feiten en omstandigheden die aan het vermoeden ten grondslag liggen. Bij ministeriële regeling worden de feiten en omstandigheden aangewezen die aan het vermoeden ten grondslag dienen te liggen en worden ter zake van de uitoefening van deze bevoegdheid nadere regels vastgesteld.
    
    […]
    
    Artikel 131
    
    1.     Indien een schriftelijke mededeling als bedoeld in artikel 130, eerste lid, is gedaan, besluit het CBR in de bij ministeriële regeling aangewezen gevallen respectievelijk tot:
    
      […]
    
      c. een onderzoek naar de rijvaardigheid of geschiktheid.
    
    Het besluit wordt zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen vier weken na ontvangst van de mededeling, genomen.
    
    […]
    
    Artikel 132
    
    1.     Behoudens de bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde uitzonderingen is diegene verplicht zijn medewerking te verlenen aan de opgelegde maatregel, die zich:
    
    […]
    
      c. ingevolge artikel 131, eerste lid, aanhef en onderdeel c, dient te onderwerpen aan een onderzoek naar de rijvaardigheid of geschiktheid.
    
    […]
    
    Artikel 133
    
    1.     In de in artikel 131, eerste lid, aanhef en onderdeel c, bedoelde gevallen legt het CBR bij het in dat artikel bedoelde besluit betrokkene de verplichting op zich te onderwerpen aan een onderzoek naar zijn rijvaardigheid of geschiktheid.
    
    […]
    
    Artikel 134
    
    […]
    
    2.     Het CBR besluit tot ongeldigverklaring van het rijbewijs indien de uitslag van het onderzoek daartoe aanleiding geeft. Bij ministeriële regeling worden de gevallen aangewezen waarin daarvan sprake is.
    
    […]
    
    Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011
    
    Artikel 27
    
    Het CBR besluit tot ongeldigverklaring van het rijbewijs, bedoeld in artikel 134, derde lid, van de wet, indien de uitslag van het onderzoek, respectievelijk de onderzoeken, inhoudt dat betrokkene:
    
      […]
    
      b. niet voldoet aan de bij ministeriële regeling vastgestelde eisen met betrekking tot de lichamelijk en geestelijke geschiktheid voor het besturen van een of meer categorieën motorrijtuigen.
    
    Regeling eisen geschiktheid 2000
    
    Artikel 2
    
    De eisen met betrekking tot de lichamelijke en geestelijke geschiktheid tot het besturen van motorrijtuigen worden vastgesteld overeenkomstig de bij deze regeling behorende bijlage.
    
    Bijlage behorende bij de Regeling eisen geschiktheid 2000
    
    8.8 Misbruik van psychoactieve middelen (zoals alcohol en drugs)
    
    Voor de beoordeling of sprake is van misbruik van psychoactieve middelen is een specialistisch rapport vereist.
    
    Personen die misbruik maken van dergelijke middelen zijn zonder meer ongeschikt.
    
    Indien zij aannemelijk of aantoonbaar zijn gestopt met dit misbruik, dient een recidiefvrije periode van een jaar te zijn gepasseerd voordat zij door middel van een herkeuring - op basis van een specialistisch rapport - geschikt kunnen worden geacht.
    
    Een strenge opstelling van de keurend arts is aangewezen, gezien de gevaren die het gebruik van deze middelen oplevert voor de verkeersveiligheid.