ECLI:NL:RVS:2016:2080, Raad van State, 27-07-2016, 201506101/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-07-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 oktober 2013 heeft het dagelijks bestuur van het stadsdeel Oost aan [appellante] een bestuurlijke boete van € 72.000,00 opgelegd.

201506101/1/A3.
    Datum uitspraak: 27 juli 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 24 juni 2015 in zaak nr. 14/4818 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 9 oktober 2013 heeft het dagelijks bestuur van het stadsdeel Oost aan [appellante] een bestuurlijke boete van € 72.000,00 opgelegd.
    
    Bij besluit van 24 juni 2014, bekrachtigd door het college, heeft het algemeen bestuur van de Bestuurscommissie Oost het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 24 juni 2015 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 mei 2016, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. F.D.J.A. Pieters, en het college, vertegenwoordigd door mr. C.R. Waal en mr. R.J.C.K.K. Fa-Si-Oen, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. De Huisvestingswet is op 1 januari 2015 vervangen door de Huisvestingswet 2014, doch is op dit geding nog van toepassing. Voorts is de Regionale Huisvestingsverordening Stadsregio Amsterdam 2010 op het geding van toepassing. De Regionale Huisvestingsverordening Stadsregio Amsterdam 2013, die door partijen in hoger beroep wordt genoemd, luidt voor zover relevant niet anders dan de Regionale Huisvestingsverordening Stadsregio Amsterdam 2010. De relevante bepalingen uit de Huisvestingswet en uit de Regionale Huisvestingsverordening Stadsregio Amsterdam 2010 zijn opgenomen in de bij deze uitspraak gevoegde bijlage.
    
    2. Op 22 augustus 2012 hebben twee inspecteurs een inspectie verricht in de woonruimten aan de [locatie 1], [locatie 2], [locatie 3] en [locatie 4], [locatie 5], [locatie 6] te Amsterdam (hierna: de woonruimten), die op dat moment eigendom van [appellante] waren. In het daarvan op 22 augustus 2012 opgemaakte verslag van bevindingen staat dat zij hebben geconstateerd dat de zes woonruimten zijn samengevoegd tot vier woonruimten en dat er sterke aanwijzingen zijn dat de woonruimten als hotelkamers in gebruik zijn genomen. Op de bedden lagen gevouwen, schone handdoeken en zeepjes. Voorts was op de keukentafel een fles wijn als "welkom" voor de gasten aanwezig. In geen van de woonruimten waren persoonlijke spullen, zoals foto’s en boeken, aanwezig.
    
    Voorts blijkt volgens het besluit van het dagelijks bestuur uit afschriften van internetsites dat de woonruimten konden worden geboekt voor korter dan vijf nachten. Een in de woonruimten aanwezige schoonmaker en enkele buren hebben aan een toezichthouder van de Dienst Wonen, Zorg en Samenleven verklaard dat de woonruimten aan toeristen werden verhuurd. Uit de Gemeentelijke Basisadministratie, thans basisregistratie personen, blijkt tot slot dat er sinds enkele jaren geen personen op de adressen stonden ingeschreven.
    
    2.1. Op grond hiervan heeft het dagelijks bestuur zich in het besluit van 9 oktober 2013 op het standpunt gesteld dat [appellante] artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet en artikel 28 van de Huisvestingsverordening heeft overtreden. Zij heeft zonder vergunning de woonruimten aan de bestemming tot bewoning onttrokken door deze als hotel te exploiteren. Het dagelijks bestuur heeft in overeenstemming met de Huisvestingsverordening per huisnummer een bestuurlijke boete van € 12.000,00 opgelegd. Nu woonruimten op zes huisnummers zijn onttrokken, is in totaal een boete van € 72.000,00 opgelegd.
    
    3. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college in redelijkheid de opgelegde boete in bezwaar heeft kunnen handhaven. Uit een bestemmingsplan en de aanvraag om een bouwvergunning van 21 december 2006 blijkt volgens de rechtbank dat de woonruimten behoorden tot de woonruimtevoorraad. Er deed zich voorts geen verhuur ten behoeve van short stay voor, nu de woonruimten zowel voor drie nachten als voor één nacht konden worden gehuurd. [appellante] had het, als professioneel beheerder van de woonruimten, in haar macht om de overtredingen te voorkomen door na te vragen of de verhuur plaatsvond overeenkomstig de regels voor short stay. Het college heeft haar daarom terecht als overtreder aangemerkt. Tot slot heeft de rechtbank overwogen dat terecht zes maal het boetebedrag is opgelegd.
    
    Overtredingen
    
    4. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat zes maal artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet en artikel 28 van de Huisvestingsverordening is overtreden. Daartoe voert zij aan dat geen overtreding is begaan, nu de woonruimten nimmer aan de woonruimtevoorraad zijn toegevoegd. Zij zijn na een op 18 juni 2007 verleende bouwvergunning gerealiseerd en daarna niet als woning in gebruik genomen, maar in overeenstemming met de destijds geldende Huisvestingsverordening verhuurd ten behoeve van short stay. Over de afschriften van internetsites met een kortere boeking stelt [appellante] zich op het standpunt dat die niet representatief zijn voor de periode van verhuur. Het betreft derhalve in ieder geval geen structurele onttrekking aan de woonruimtevoorraad. Voorts voert [appellante] aan dat slechts een boete kon worden opgelegd voor de feitelijk bestaande vier woonruimten.
    
    4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 10 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:196) kan onttrekking in de zin van de Huisvestingswet slechts plaatsvinden, indien het desbetreffende gebouw op enig moment is bestemd voor permanente bewoning. Of dat het geval is moet worden beoordeeld aan de hand van objectieve maatstaven, waarbij het feitelijk gebruik niet doorslaggevend is.
    
    Bij besluit van 18 juni 2007 is aan [appellante] een bouwvergunning verleend voor de woonruimten. In het besluit staat dat in het gebied van het bouwplan het bestemmingsplan "Weesperzijdestrook" van kracht is, waarbij de gronden zijn bestemd voor "Woningen en Tuinen en erven". In de aanvraag van deze bouwvergunning, die op 21 december 2006 door [appellante] is ingediend, is op de vraag "wat is het huidige gebruik van het bouwwerk" geantwoord "wonen". Voorts is op de vraag "wat is het gebruik van het bouwwerk na uitvoering van de werkzaamheden" geantwoord "wonen". De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de woonruimten op enig moment zijn bestemd voor permanente bewoning. Dat de woonruimten, zoals [appellante] stelt, na de verbouwing niet als woning in gebruik zijn genomen, maar zijn verhuurd ten behoeve van short stay, maakt niet dat de woonruimten de bestemming voor permanente bewoning hebben verloren. Daartoe is van belang dat de verhuur van feitelijke aard is, terwijl de bestemming van een gebouw een juridische status is (vgl. de uitspraak van de Afdeling van 9 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:627). Op 22 augustus 2012 behoorden de woonruimten derhalve tot de woonruimtevoorraad.
    
    De stelling van [appellante] dat de afschriften van de internetsites slechts zien op een incidentele kortere boeking, leidt niet tot het door haar daarmee beoogde doel, reeds omdat die stelling niet aannemelijk is. Daartoe is van belang dat uit de afschriften van internetsites blijkt dat de woonruimten op meerdere internetsites als een hotel werden aangeboden en voor zowel drie dagen als één dag konden worden gehuurd, alsmede dat een schoonmaker en enkele buren hebben verklaard dat de woonruimten aan toeristen werden verhuurd.
    
    De rechtbank heeft derhalve met juistheid overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet en artikel 28 van de Huisvestingsverordening zijn overtreden.
    
    4.2. [appellante] heeft de panden aan de [locaties 1 t/m 6] in 2007 verbouwd zoals weergegeven op de bouwtekeningen, die gevoegd zijn bij de op 18 juni 2007 verleende bouwvergunning. Hieruit blijkt dat [appellante] vier van de zes woonruimten heeft samengevoegd tot twee. Voor die samenvoeging was ingevolge artikel 30, eerste lid, aanhef en onder b, van de Huisvestingswet en artikel 28 van de Huisvestingsverordening een vergunning vereist. Niet in geschil is dat [appellante] niet over een vergunning beschikte. Bij besluit van 29 januari 2013 heeft het dagelijks bestuur [appellante] onder oplegging van een dwangsom gelast de illegale samenvoeging van de woonruimten ongedaan te maken en te houden. Nu voor de samenvoeging van de woonruimten aldus geen vergunning krachtens de Huisvestingswet is verleend, zijn de woonruimten in de woonruimtevoorraad juridisch gezien niet samengevoegd. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat zes woonruimten aan de woonruimtevoorraad zijn onttrokken en dat het dagelijks bestuur derhalve bevoegd was om zes maal het boetenormbedrag op te leggen.
    
    4.3. Het betoog faalt.
    
    Overtreder
    
    5. Voorts betoogt [appellante] dat zij niet als overtreder kan worden aangemerkt. Zij is geen professioneel verhuurder, nu zij slechts een klein aantal panden bezit. Zij heeft een professionele exploitant de opdracht gegeven om de woonruimten overeenkomstig de regels voor short stay te exploiteren. Nu dit in het contract is vermeld, behoefde [appellante] niet zelf toezicht te houden.
    
    5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 15 oktober 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BF8999), is de overtreder degene die het desbetreffende wettelijke voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, doch aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en derhalve als overtreder worden aangemerkt. Daarbij is in dit geval van belang dat, zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen (uitspraak van 9 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY7996), van de eigenaar van een pand die dat verhuurt, mag worden gevergd dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het verhuurde pand wordt gemaakt. Om niet verantwoordelijk te kunnen worden gehouden voor onrechtmatig gebruik van het door hem verhuurde pand dient de eigenaar aannemelijk te maken dat hij niet wist en niet kon weten dat het pand aldus werd gebruikt.
    
    Ter zitting van de rechtbank heeft [persoon], enig aandeelhouder van [appellante], verklaard dat hij en zijn vrouw 53 appartementen bezitten. Uit een uittreksel van de Kamer van Koophandel blijkt dat de activiteiten van [appellante] bestaan uit de exploitatie en handel in onroerende zaken. De verhuur van de woonruimten dient daarom te worden opgevat als bedrijfsmatige exploitatie. Met de enkele stelling van [appellante] dat zij in het contract met een derde heeft bepaald dat de verhuur overeenkomstig de regels voor short stay dient plaats te vinden, maakt zij niet aannemelijk dat zij niet wist en niet kon weten dat niet overeenkomstig die regels werd gehandeld. Dat zij zich er niet van heeft vergewist dat de regels werden nageleefd, komt voor haar risico. Het overtreden van artikel 30 van de Huisvestingswet en artikel 28 van de Huisvestingsverordening door de derde kan daarom aan [appellante] worden toegerekend. De rechtbank heeft derhalve met juistheid overwogen dat het college [appellante] terecht als overtreder heeft aangemerkt.
    
    Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.E. Noordhoek, griffier.
    
    w.g. Slump w.g. Noordhoek
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 27 juli 2016
    
    819.
    
    BIJLAGE
    
    Huisvestingswet
    
    Ingevolge artikel 30, eerste lid, is het verboden een woonruimte die behoort tot een in de huisvestingsverordening daartoe met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad aangewezen categorie, zonder vergunning van het college van burgemeester en wethouders:
    
    a. aan de bestemming tot bewoning te onttrekken, of voor een zodanig gedeelte aan die bestemming te onttrekken, dat die woonruimte daardoor niet langer geschikt is voor bewoning door een huishouden van dezelfde omvang als waarvoor deze zonder zodanige onttrekking geschikt is;
    
    b. met andere woonruimte samen te voegen;
    
    c. (...).
    
    Ingevolge artikel 85a, eerste lid, kan bij verordening worden bepaald dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van artikel 30, eerste lid. Het college is bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
    
    Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder c, kan de bestuurlijke boete niet hoger zijn dan € 18.500,00 voor overtreding van artikel 30, eerste lid.
    
    Regionale Huisvestingsverordening Stadsregio Amsterdam 2010
    
    Ingevolge artikel 1, onder w, wordt onder short stay verstaan: het structureel aanbieden van een zelfstandige woonruimte voor tijdelijke bewoning aan één huishouden voor een aaneensluitende periode van tenminste één week en maximaal zes maanden.
    
    Ingevolge artikel 27, derde lid, wordt als woonruimte als bedoeld in artikel 30 van de Huisvestingswet in de gemeente Amsterdam aangewezen alle woonruimte ongeacht huur- of koopprijs, met uitzondering van tweede woning huur en tweede woning koop zoals bedoeld in artikel 1 onder bb en cc.
    
    Ingevolge artikel 28 is het verboden om woonruimte aangewezen in artikel 27, derde tot en met zesde lid zonder vergunning aan bestemming tot bewoning te onttrekken, met andere woonruimte samen te voegen of van zelfstandig in onzelfstandige woonruimte om te zetten.
    
    Ingevolge artikel 60, eerste lid, kan het college een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van artikel 30 van de Huisvestingswet.
    
    Ingevolge het tweede lid, onder a, legt het college voor de eerste overtreding van de artikelen genoemd in het eerste lid een boete op overeenkomstig kolom A van de in bijlage 5 opgenomen tabel.
    
    In bijlage 5 is bij "onttrekken zonder vergunning" in kolom A een bedrag van € 12.000,00 vermeld.