ECLI:NL:RVS:2018:2486, Raad van State, 25-07-2018, 201704814/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-07-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 30 december 2016 heeft RetailPlan beroep ingesteld tegen het niet tijdig bekendmaken van een volgens haar van rechtswege gegeven omgevingsvergunning. Bij brief van 27 juli 2016 aan het college heeft Retailplan het gebruik van de kadastrale percelen Leek D 4272 en Leek D4567 aan de orde gesteld. In deze brief heeft RetailPlan het college geïnformeerd over de wens van de eigenaar om de gronden en bouwwerken op het grondstuk te gaan gebruiken voor de functie ‘detailhandel in levensmiddelen’ waarbij het bestaande bebouwde vloeroppervlak of volume op het grondstuk niet zal worden vergroot. In deze brief heeft Retailplan verzocht om de beoogde functie mogelijk te maken door het afgeven van een omgevingsvergunning. Op 9 augustus 2016 heeft het college een brief verzonden, waarin staat dat het de brief van 27 juli 2016, betreffende een verzoek om wijziging van de functieaanduiding van de percelen Industriepark 11 en Rodenburg 1 naar detailhandel in levensmiddelen heeft ontvangen. Bij brief van 13 oktober 2016 heeft het college meegedeeld dat het niet wenst mee te werken aan een wijziging van de bestemming van de percelen voor de vestiging van een supermarkt.

201704814/1/A1.
    Datum uitspraak: 25 juli 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    RetailPlan B.V., gevestigd te Drachten, gemeente Smallingerland,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 11 mei 2017 in zaak nr. 17/13 in het geding tussen:
    
    RetailPlan
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Leek.
    
    Procesverloop
    
    Bij brief van 30 december 2016 heeft RetailPlan beroep ingesteld tegen het niet tijdig bekendmaken van een volgens haar van rechtswege gegeven omgevingsvergunning.
    
    Bij uitspraak van 11 mei 2017 heeft de rechtbank dat beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft RetailPlan hoger beroep ingesteld.
    
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 13 juni 2018, waar RetailPlan, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. I.J. Wind, advocaat te Groningen, en P.J. Arkema, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Bij brief van 27 juli 2016 aan het college heeft Retailplan het gebruik van de kadastrale percelen Leek D 4272 en Leek D4567 aan de orde gesteld. In deze brief heeft RetailPlan het college geïnformeerd over de wens van de eigenaar om de gronden en bouwwerken op het grondstuk te gaan gebruiken voor de functie ‘detailhandel in levensmiddelen’ waarbij het bestaande bebouwde vloeroppervlak of volume op het grondstuk niet zal worden vergroot. In deze brief heeft Retailplan verzocht om de beoogde functie mogelijk te maken door het afgeven van een omgevingsvergunning.
    
        Op 9 augustus 2016 heeft het college een brief verzonden, waarin staat dat het de brief van 27 juli 2016, betreffende een verzoek om wijziging van de functieaanduiding van de percelen Industriepark 11 en Rodenburg 1 naar detailhandel in levensmiddelen heeft ontvangen. Bij brief van 13 oktober 2016 heeft het college meegedeeld dat het niet wenst mee te werken aan een wijziging van de bestemming van de percelen voor de vestiging van een supermarkt.
    
    2.    Bij brief van 16 november 2016 heeft RetailPlan het college bericht dat haars inziens van rechtswege een omgevingsvergunning is gegeven omdat het college niet tijdig op het in de brief van 27 juli 2016 gedane verzoek heeft beslist.
    
        Bij brief van 29 november 2016 heeft RetailPlan het college in gebreke gesteld en verzocht om de vergunning van rechtswege alsnog bekend te maken.
    
        Bij brief van 30 december 2016 heeft RetailPlan beroep ingesteld tegen het niet tijdig bekendmaken van een van rechtswege gegeven omgevingsvergunning.
    
    3.    De vraag die partijen in hoger beroep verdeeld houdt is, of de brief van RetailPlan van 27 juli 2016 moet worden aangemerkt als een aanvraag in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). De rechtbank heeft geoordeeld dat dit niet het geval is, omdat in die brief niet eenduidig en ondubbelzinnig duidelijk is gemaakt dat RetailPlan beoogde een aanvraag in te dienen. Naar het oordeel van de rechtbank is dan ook geen sprake van het niet tijdig beslissen op een aanvraag om het verlenen van een omgevingsvergunning, zodat in dit geval geen vergunning van rechtswege is gegeven.
    
    4.    De relevante bepalingen van de Awb en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht zijn opgenomen in de bijlage van de uitspraak.
    
    Beoordeling hoger beroep
    
    5.    RetailPlan betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de brief van 27 juli 2016 moet worden aangemerkt als een aanvraag om het verlenen van een omgevingsvergunning. Zij voert daartoe aan dat in de brief een expliciet verzoek daartoe is gedaan. Het had op de weg van het college gelegen om eventuele onduidelijkheid geklaard te krijgen. Dit heeft het college nagelaten. Nu het college niet binnen de daarvoor geldende beslistermijn van acht weken op de aanvraag heeft beslist, is de gevraagde vergunning van rechtswege verleend, aldus RetailPlan.
    
    5.1.    Voor het antwoord op de vraag of van rechtswege een omgevingsvergunning is gegeven, is in de eerste plaats van belang of, en zo ja wanneer, een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb is gedaan om verlening daarvan. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 23 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2246, betekent de enkele omstandigheid dat geen gebruik is gemaakt van het formulier als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, van het Bor, niet dat geen sprake is van een aanvraag om omgevingsvergunning. Van belang voor de beoordeling van de vraag of RetailPlan een aanvraag heeft ingediend is de vraag of zij eenduidig en ondubbelzinnig kenbaar heeft gemaakt dat is beoogd een aanvraag in te dienen om een besluit te nemen tot het verlenen van een omgevingsvergunning voor een concreet omschreven plan, vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:189.
    
    5.2.    In de brief van 27 juli 2016, waarvan het opschrift luidt: "Betreft: omgevingsvergunning functiewijziging/ Bedrijventerrein Leek" is het volgende vermeld:
    
    "Geacht college,
    
    [bedrijf] is eigenaar van een tweetal kadastrale percelen binnen uw gemeente welke gezamenlijk worden gebruikt voor de uitoefening van detailhandel in automobielen. Het betreft de kadastrale percelen Leek D4272 (Industriepark 11 met ca. 900 m² bebouwd) en Leek D 4567 ([locatie] met ca. 2.900 m² bebouwd). Beide percelen met bestaande opstallen samen worden verder aangeduid als ‘het grondstuk’.
    
    (…)
    
    Het is de wens van de eigenaar om planologisch aan te sluiten bij de omgeving en ook op het grondstuk de functies te mogen uitoefenen of te laten uitoefenen die elders in de omgeving mogelijk zijn. Het concreet beoogde is om de gronden en bouwwerken op het grondstuk te gaan gebruiken voor de functie ‘detailhandel in levensmiddelen’ waarbij het bestaande bebouwde vloeroppervlak of volume op het grondstuk niet zal worden vergroot."
    
    Dan volgt in de brief een analyse van bijna 3 pagina’s over de mogelijkheden die het bestemmingsplan volgens Retailplan biedt. De brief vervolgt met:
    
    "In ieder geval is er geen reden om aan te nemen dat een dergelijke functie beoogd is uitgesloten te zijn of te worden van inpassing. De aanname van de eigenaar (tot nu toe) dat het wel niet zal mogen omdat niet expliciet staat aangegeven dat het wel mag, is naar de mening van RetailPlan onjuist. Omdat de beoogde functie planologische goed aansluit bij de bepalingen, het beleid, de omgeving en het ontbreken van enige duidelijke (gemotiveerde) uitsluiting van de beoogde functie is het naar het oordeel van RetailPlan reeds bij recht toegestaan. Om hier ondubbelzinnig duidelijkheid te verkrijgen verzoeken wij u expliciet om de beoogde functie (detailhandel in levensmiddelen) mogelijk te maken door het afgeven van een omgevingsvergunning. Daarmee wordt iedere onduidelijkheid in de toekomst voorkomen, ook naar derde toe.
    
    Mocht het zo zijn dat u het oneens bent met de conclusies en het beoogde niet op grond van de bestemmingsplanbepalingen vergund kan worden dan is er ten eerste nog de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid."
    
    Dan volgt in de brief een analyse van bedoelde binnenplanse afwijkingsbevoegdheid. De brief sluit af met:
    
    "Conclusie
    
    Het beoogde gebruik kan naar de mening van RetailPlan bij recht plaatsvinden. Het kan in ieder geval worden vergund via de binnenplanse dan wel de kleine buitenplanse procedure. Het verzoek kan in alle gevallen via een reguliere procedure tot een beslissing leiden en wij hopen daarin op uw welwillende medewerking. Mocht u nog een nadere toelichting wensen of een specifieke onderbouwing dan willen wij daarin graag voorzien.
    
    Met vriendelijke groet en in afwachting van uw besluit."
    
    Bijgevoegd zijn twee situatietekeningen van de kadastrale percelen Leek D 4567 en Leek D 4272 met daarop weergegeven de bestaande bebouwing.
    
    5.3.    De rechtbank heeft met juistheid geoordeeld dat de in de brief opgenomen zinsnede "Om hier ondubbelzinnig duidelijkheid te verkrijgen verzoeken wij u expliciet om de beoogde functie (detailhandel in levensmiddelen) mogelijk te maken door het afgeven van een omgevingsvergunning" er niet aan af doet dat RetailPlan in de brief niet eenduidig en ondubbelzinnig heeft kenbaar gemaakt dat is beoogd een aanvraag om een omgevingsvergunning te doen. De rechtbank heeft daarbij terecht de context betrokken waarin deze zinsnede staat. De brief bevat immers grotendeels een analyse van de gebruiksmogelijkheden van het perceel op grond van het bestemmingsplan, waarbij juist het standpunt wordt ingenomen dat het gebruik voor detailhandel in levensmiddelen reeds planologisch is toegestaan. De Afdeling acht daarnaast van belang dat inzicht ontbreekt in de omvang van de gewenste functie zowel ten aanzien van de oppervlakte als het volume en ook is onduidelijk of gebruik wordt gemaakt van de bestaande panden.
    
        Er bestaat geen wettelijke verplichting op grond waarvan het college gehouden is bij RetailPlan na te vragen of zij met haar brief heeft beoogd een aanvraag om omgevingsvergunning in te dienen. Overigens heeft RetailPlan, hoewel uit de schriftelijke reactie van het college op de brief van 27 juli 2016 duidelijk blijkt dat het college niet uit die brief had opgemaakt dat RetailPlan daarmee een aanvraag om omgevingsvergunning heeft willen indienen, niet alsnog het college ondubbelzinnig te kennen gegeven dat zij met die brief heeft beoogd een aanvraag om een omgevingsvergunning in te dienen.
    
    5.4.    Gelet op de overwegingen hiervoor heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de brief van 27 juli 2016 niet kan worden aangemerkt als een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb. De rechtbank heeft daarom ook terecht geoordeeld dat geen omgevingsvergunning van rechtswege is gegeven.
    
        Het betoog faalt.
    
    Verbeuring dwangsommen
    
    6.    RetailPlan heeft de Afdeling verzocht om de dwangsommen vast te stellen die zijn verbeurd wegens het niet bekendmaken van de vergunning van rechtswege.
    
    6.1.    In 5.4 is overwogen dat geen vergunning van rechtswege is gegeven. Het college heeft daarom terecht een bekendmaking daarvan achterwege gelaten. Er zijn geen dwangsommen verschuldigd.
    
    Slotsom
    
    7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos , voorzitter, mr. R. van der Spoel en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
    
    w.g. Bijloos    w.g. Soede
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 juli 2018
    
    270.  BIJLAGE
    
    Algemene wet bestuursrecht
    
    Artikel 1:3
    
    3. Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen.
    
    Artikel 4:2
    
    1. De aanvraag wordt ondertekend en bevat ten minste:
    
    a. de naam en het adres van de aanvrager;
    b. de dagtekening;
    c. een aanduiding van de beschikking die wordt gevraagd.
    
    2. De aanvrager verschaft voorts de gegevens en bescheiden die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen.
    
    Artikel 4:17
    
    1.Indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, verbeurt het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. De Algemene termijnenwet is op laatstgenoemde termijn niet van toepassing.
    
    2 De dwangsom bedraagt de eerste veertien dagen € 20 per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 30 per dag en de overige dagen € 40 per dag.
    
    3 De eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, is de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.
    
    Artikel 4:20a
    
    1. Deze paragraaf [§ 4.1.3.3] is van toepassing indien dit bij wettelijk voorschrift is bepaald.
    
    Artikel 4:20b
    
    1. Indien niet tijdig op de aanvraag tot het geven van een beschikking is beslist, is de gevraagde beschikking van rechtswege gegeven.
    
    Artikel 4:20c
    
    1. Het bestuursorgaan maakt de beschikking bekend binnen twee weken nadat zij van rechtswege is gegeven.
    
    Artikel 4:20d
    
    1. Indien het bestuursorgaan de beschikking niet overeenkomstig artikel 4:20c binnen twee weken heeft bekendgemaakt, verbeurt het na een daarop volgende ingebrekestelling door de aanvrager een dwangsom vanaf de dag dat twee weken zijn verstreken sinds die ingebrekestelling.
    
    2. De dwangsom wordt berekend overeenkomstig artikel 4:17, eerste en twee lid.
    
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    
    Artikel 2.8
    
    1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld met betrekking tot de wijze waarop de aanvraag om een omgevingsvergunning geschiedt en de gegevens en bescheiden die door de aanvrager worden verstrekt met het oog op de beslissing op de aanvraag. (…).
    
    Artikel 3.9, eerste lid, dat is opgenomen in § 3.2 van die wet:
    
    Het bevoegd gezag beslist op de aanvraag om een omgevingsvergunning binnen acht weken na de datum van ontvangst van de aanvraag.
    
    3. Paragraaf 4.1.3.3 van de Awb is, met uitzondering van de artikelen 4:20b, derde lid, en 4:20f, van toepassing op de voorbereiding van de beslissing op de aanvraag.
    
    Besluit omgevingsrecht
    
    Artikel 4:2
    
    1. Indien een aanvraag niet langs elektronische weg wordt ingediend, wordt gebruik gemaakt van een door Onze Minister vastgesteld formulier. Het bevoegd gezag stelt op verzoek van de aanvrager het formulier aan hem ter beschikking.