ECLI:NL:RVS:2017:1691, Raad van State, 28-06-2017, 201603121/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-06-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 3 december 2015 heeft de stichting aan [appellant A] en [appellant B] naar aanleiding van hun verzoek om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) meegedeeld geen reden te zien hieraan te voldoen.

201603121/1/A3.
    Datum uitspraak: 28 juni 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A] en [appellant B], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Midden-Nederland (hierna: de rechtbank) van 21 maart 2016 in zaak nrs. 16/912 en 16/916 in het geding tussen:
    
    [appellant A] en [appellant B]
    
    en
    
    de Stichting Leerlingzorg Primair Onderwijs Almere.
    
    Procesverloop
    
    Bij brief van 3 december 2015 heeft de stichting aan [appellant A] en [appellant B] naar aanleiding van hun verzoek om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) meegedeeld geen reden te zien hieraan te voldoen.
    
    Bij brief van 8 januari 2016 heeft de stichting het door [appellant A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    
    Bij uitspraak van 21 maart 2016 heeft de rechtbank zich onbevoegd verklaard van het daartegen ingestelde beroep kennis te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
    
    De stichting heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    
    De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 februari 2017, waar [appellant A] en [appellant B], vertegenwoordigd door mr. R. Brouwer, advocaat te Zoetermeer, en de stichting, vertegenwoordigd door mr. F.J.J.M. Janssen, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Wet- en regelgeving
    
    1.    De tekst van de toepasselijke wetgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    
    Inleiding
    
    2.    [appellant A] en [appellant B] hebben in verband met een voornemen van de Almeerse Scholen Groep tot het beëindigen van passend onderwijs op de Almeerse basisschool De Torteltuin de stichting met een beroep op de Wob verzocht om verstrekking van bij haar aanwezige verslagen van gesprekken en bijeenkomsten en andere documenten en informatie met betrekking tot beslissingen aangaande het passend onderwijs van de bij haar aangesloten basisscholen over de periode 2012 tot het moment van het verzoek.
    
        Bij brief van 3 december 2015 heeft de stichting aan [appellant A] en [appellant B] meegedeeld dat zij geen gehoor geeft aan het Wob-verzoek, omdat zij geen bestuursorgaan in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is en daarom niet onder de werkingssfeer van de Wob valt.
    
    3.    De rechtbank heeft zich onbevoegd verklaard kennis te nemen van het beroep van [appellant A] en [appellant B], omdat de stichting niet als bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, van de Awb en de in de brief van 3 december 2015 meegedeelde beslissing niet als besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb kunnen worden aangemerkt.
    
    4.    [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank met dit oordeel heeft miskend dat de stichting een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb is. Met de in artikel 18a, zesde lid, van de Wet op het primair onderwijs (hierna: de Wpo) vermelde taken van de stichting zijn aan haar publiekrechtelijke bevoegdheden tot het eenzijdig bepalen van de rechtspositie van rechtssubjecten toegekend. Zo worden in het door de stichting vast te stellen ondersteuningsplan de middelen en voorzieningen voor extra ondersteuning voor passend onderwijs aan en tussen de bij het samenwerkingsverband aangesloten scholen toegewezen en verdeeld. Aldus worden door de stichting in belangrijke mate de richting van het passend onderwijs en daarmee de positie van leerlingen bepaald. Ook het op verzoek van de bevoegde gezagsorganen van de bij het samenwerkingsverband aangesloten scholen beoordelen van de toelaatbaarheid van leerlingen tot speciaal onderwijs en adviseren over de ondersteuningsbehoefte van leerlingen zijn taken van de stichting waarmee eenzijdig de rechtspositie van rechtssubjecten wordt vastgesteld, nu het advies van de stichting in beginsel wordt opgevolgd, aldus [appellant A] en [appellant B].
    
    Beoordeling van het hoger beroep
    
    Procesbelang    
    
    5.    De stichting betoogt dat [appellant A] en [appellant B] geen belang meer hebben bij inhoudelijke beoordeling van het hoger beroep, omdat zij via andere weg de gegevens hebben ontvangen waarop het Wob-verzoek ziet.
    
    5.1.    De Afdeling volgt de stichting niet in dit betoog, nu [appellant A] en [appellant B] onbestreden hebben gesteld dat het Wob-verzoek ziet op meer informatie dan zij thans hebben ontvangen.
    
    Inhoudelijk
    
    5.2.    Gelet op artikel 1a, eerste lid, van de Wob is deze wet alleen van toepassing op bestuursorganen. Het begrip ‘bestuursorgaan’ in dit artikel is gelijk aan het begrip ‘bestuursorgaan’ in artikel 1:1 van de Awb.
    
    5.3.    Niet in geschil is dat de stichting geen krachtens publiekrecht ingesteld orgaan van een rechtspersoon is, als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb.
    
    5.4.    De Afdeling moet beoordelen of de stichting een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb is. Daarvoor is bepalend of aan dat orgaan een publiekrechtelijke bevoegdheid tot het eenzijdig bepalen van de rechtspositie van andere rechtssubjecten is toegekend. Openbaar gezag kan in beginsel slechts bij wettelijk voorschrift worden toegekend. Als een daartoe strekkend wettelijk voorschrift ontbreekt, is een orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon in beginsel geen bestuursorgaan. Bij organen van privaatrechtelijke rechtspersonen die geldelijke uitkeringen of op geld waardeerbare voorzieningen aan derden verstrekken, kan zich evenwel een uitzondering op deze regel voordoen, waardoor die organen toch bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb zijn.
    
    5.5.    De stichting is een samenwerkingsverband, als bedoeld in artikel 18a van de Wpo. Dit is een privaatrechtelijke instelling die is opgericht met als doelstelling een samenhangend geheel van voorzieningen voor extra ondersteuning binnen en tussen scholen te realiseren en aldus passend onderwijs en een ononderbroken ontwikkelingsproces voor leerlingen mogelijk te maken (Kamerstukken II 2011/12, 33 106, nr. 3, blz. 22-36).
    
        Anders dan [appellant A] en [appellant B] aanvoeren, brengt de omstandigheid dat de oprichting van samenwerkingsverbanden door de wet is voorgeschreven niet met zich dat een samenwerkingsverband reeds daarom ter zake van al haar taken met openbaar gezag is bekleed.
    
        Het samenwerkingsverband kan ter zake van de haar in artikel 18a, zesde lid, onder c, van de Wpo toebedeelde taak te beslissen over de toelaatbaarheid van leerlingen tot het onderwijs aan een speciale school voor basisonderwijs in het samenwerkingsverband of tot het speciaal onderwijs worden aangemerkt als een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb, nu deze beslissingen op grond van artikel 18a, twaalfde lid, van de Wpo voor bezwaar en beroep vatbare besluiten zijn en aan het samenwerkingsverband derhalve in zoverre een publiekrechtelijke bevoegdheid tot het eenzijdig bepalen van de rechtspositie van andere rechtssubjecten is toegekend. Het Wob-verzoek heeft echter geen betrekking op die taak.
    
        Met de overige in artikel 18a, zesde lid, van de Wpo vermelde taken oefent het samenwerkingsverband geen openbaar gezag uit. Binnen het samenwerkingsverband worden door de daarbij aangesloten scholen afspraken gemaakt over de inrichting en de inhoud van de onderlinge samenwerking en de verdeling van de door het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap verstrekte ondersteuningsmiddelen en -voorzieningen. De scholen nemen aan het samenwerkingsverband deel vanuit een gelijkwaardige positie en hebben een eigen verantwoordelijkheid voor het te bieden passend onderwijs. Het samenwerkingsverband heeft slechts beslissingsbevoegdheid ten aanzien van de deelnemende scholen, waarvan hun besturen tezamen het bestuur van het samenwerkingsverband vormen. De onder 5.4 beschreven uitzondering doet zich niet voor, nu de middelen en voorzieningen alleen tussen de aan het samenwerkingsverband deelnemende scholen intern worden verdeeld en de deelnemers zelf invloed op deze interne verdeling van gelden uitoefenen.
    
    5.6.    Gelet op het voorgaande is de stichting voor zover het gaat om de taak waarop het verzoek om informatie ziet niet met enig openbaar gezag bekleed. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de stichting ter zake van de bestuurlijke aangelegenheid genoemd in het Wob-verzoek niet als bestuursorgaan als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, van de Awb is aan te merken.
    
    5.7.    Nu de brief van 8 januari 2016 derhalve niet is aan te merken als besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, heeft de rechtbank zich terecht onbevoegd verklaard kennis te nemen van het daartegen ingestelde beroep.
    
    6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.C.J. de Wilde, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. De Wilde
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 juni 2017
    
    598.  BIJLAGE
    
    Wet openbaarheid van bestuur
    
    Artikel 1a
    
    1. Deze wet is van toepassing op de volgende bestuursorganen:
    
    a. Onze Ministers;
    
    b. de bestuursorganen van provincies, gemeenten, waterschappen en publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie;
    
    c. bestuursorganen die onder de verantwoordelijkheid van de onder a en b genoemde organen werkzaam zijn;
    
    d. andere bestuursorganen, voor zover niet bij algemene maatregel van bestuur uitgezonderd.
    
    2. In afwijking van het eerste lid, onder d, is deze wet op de krachtens die bepaling uitgezonderde bestuursorganen van toepassing voor zover het gaat om het verstrekken van milieu-informatie.
    
    Algemene wet bestuursrecht
    
    Artikel 1:1
    
    1. Onder bestuursorgaan wordt verstaan:
    
    a. een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, of
    
    b. een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed.
    
    [-].
    
    Artikel 1:3
    
    1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    
    [-].
    
    Wet op het primair onderwijs
    
    Artikel 18a
    
    1. Het bevoegd gezag van één of meer scholen is voor elke vestiging van die school of scholen aangesloten bij een samenwerkingsverband als bedoeld in het tweede lid of bij een landelijk samenwerkingsverband als bedoeld in het vijftiende lid.
    
    2. Een samenwerkingsverband omvat alle binnen een gebied als bedoeld in het derde lid gelegen vestigingen van scholen, scholen voor speciaal onderwijs en scholen voor speciaal en voortgezet speciaal onderwijs, voor zover daaraan speciaal onderwijs wordt verzorgd, behorend tot cluster 3 en 4, bedoeld in de Wet op de expertisecentra, met uitzondering van vestigingen waarvoor het bevoegd gezag is aangesloten bij een landelijk samenwerkingsverband. Het samenwerkingsverband stelt zich ten doel een samenhangend geheel van ondersteuningsvoorzieningen binnen en tussen de scholen, bedoeld in de vorige volzin, te realiseren en wel zodanig dat leerlingen een ononderbroken ontwikkelingsproces kunnen doormaken en leerlingen die extra ondersteuning behoeven een zo passend mogelijke plaats in het onderwijs krijgen.
    
    [-]
    
    4. De bevoegde gezagsorganen van de scholen, bedoeld in het tweede lid, geven het samenwerkingsverband vorm door het oprichten van een rechtspersoon met volledige rechtsbevoegdheid zonder winstoogmerk, waarin uitsluitend deze bevoegde gezagsorganen deelnemen, behoudens deelname van een bevoegd gezag op grond van het vijfde lid. De statuten van de rechtspersoon bevatten een voorziening voor de beslechting van geschillen.
    
    6. Het samenwerkingsverband heeft in elk geval tot taak:
    
    a. het vaststellen van een ondersteuningsplan,
    
    b. het verdelen en toewijzen van ondersteuningsmiddelen en ondersteuningsvoorzieningen aan de scholen, bedoeld in het tweede lid,
    
    c. het beoordelen of leerlingen toelaatbaar zijn tot het onderwijs aan een speciale school voor basisonderwijs in het samenwerkingsverband of tot het speciaal onderwijs, op verzoek van het bevoegd gezag van een school als bedoeld in het tweede lid waar de leerling is aangemeld of ingeschreven, en
    
    d. het adviseren over de ondersteuningsbehoefte van een leerling op verzoek van het bevoegd gezag van een school als bedoeld in het tweede lid waar de leerling is aangemeld of ingeschreven.
    
    8. Het ondersteuningsplan omvat in elk geval:
    
    a. de wijze waarop wordt voldaan aan het tweede lid, tweede volzin, waaronder tevens zijn begrepen de basisondersteuningsvoorzieningen die op alle vestigingen van scholen in het samenwerkingsverband aanwezig zijn,
    
    b. de procedure en criteria voor de verdeling, besteding en toewijzing van ondersteuningsmiddelen en ondersteuningsvoorzieningen aan de scholen, bedoeld in het tweede lid, mede bezien in het perspectief van een meerjarenbegroting,
    
    c. de procedure en criteria voor de plaatsing van leerlingen op speciale scholen voor basisonderwijs in het samenwerkingsverband en op scholen voor speciaal onderwijs en speciaal en voortgezet speciaal onderwijs,
    
    d. de procedure en het beleid met betrekking tot de terugplaatsing of overplaatsing naar het basisonderwijs van leerlingen van scholen voor speciaal onderwijs en speciaal en voortgezet speciaal onderwijs voor wie de periode waarop de toelaatbaarheidsverklaring, bedoeld in artikel 40, tiende lid, van de Wet op de expertisecentra betrekking heeft, is verstreken,
    
    e. de beoogde en bereikte kwalitatieve en kwantitatieve resultaten van het onderwijs aan leerlingen die extra ondersteuning behoeven en de daarmee samenhangende bekostiging,
    
    f. de wijze waarop aan de ouders informatie wordt verstrekt over de ondersteuningsvoorzieningen en over de onafhankelijke ondersteuningsmogelijkheden voor ouders,
    
    g. de wijze waarop wordt bepaald of de situaties, bedoeld in de artikelen 118, vierde lid, en 124, zich voordoen,
    
    h. de wijze waarop wordt vastgesteld wat het aandeel van de onderscheiden scholen is in de overdracht van de bekostiging voor materiële instandhouding in een situatie als bedoeld in artikel 124, zevende lid, of artikel 125, zesde lid,
    
    i. de wijze waarop wordt bepaald of de situaties, bedoeld in artikel 125b zich voordoen, en
    
    j. de wijze waarop wordt vastgesteld wat het aandeel van de onderscheiden scholen, bedoeld in het tweede lid, is in de overdracht van de bekostiging personeelskosten in een situatie als bedoeld in artikel 125b, derde lid.
    
    [-]
    
    12. Het samenwerkingsverband stelt een adviescommissie overeenkomstig artikel 7:13 van de Algemene wet bestuursrecht in, die adviseert over bezwaarschriften betreffende beslissingen van het samenwerkingsverband over de toelaatbaarheid van leerlingen tot het onderwijs aan een speciale school voor basisonderwijs in het samenwerkingsverband of tot het speciaal onderwijs.
    
    [-].