ECLI:NL:RVS:2018:930, Raad van State, 21-03-2018, 201607516/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-03-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 oktober 2013 heeft het college een aanvraag van PG om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.

201607516/1/A2.
    Datum uitspraak: 21 maart 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Tussenuitspraak in het geding tussen:
    
    WTZ-Vastgoed PBG B.V., thans WTZi-Vastgoed PG B.V. (hierna: PG), gevestigd te Den Haag,
    appellante,
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Lansingerland,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 1 oktober 2013 heeft het college een aanvraag van PG om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    
    Bij uitspraak van 31 juli 2014 heeft de rechtbank Rotterdam het door PG daartegen rechtstreeks ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 12 augustus 2015 heeft de Afdeling het door PG daartegen ingestelde hoger beroep gegrond verklaard, de uitspraak van de rechtbank vernietigd, het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 1 oktober 2013 vernietigd en bepaald dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
    
    Bij besluit van 27 september 2016 heeft het college de aanvraag van PG om een tegemoetkoming in planschade opnieuw afgewezen.
    
    Tegen dit besluit heeft PG beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    PG heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 januari 2018, waar PG, vertegenwoordigd door mr. M.H. Fleers, advocaat te Den Haag, [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. T.E.P.A. Lam, advocaat te Nijmegen, en mr. L. Voogelaar-van der Lely, zijn verschenen. Voorts is M.J.E. Höppener, werkzaam bij Antea Group, aan de zijde van PG als deskundige gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1.    PG heeft op 29 augustus 2008 de eigendom van het perceel aan de Bergweg-Zuid 90 te Bergschenhoek (hierna: het perceel) verworven. Op 5 juli 2012 heeft de gemeenteraad van Lansingerland, ter uitvoering van het door de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer op grond van artikel 26 van de Luchtvaartwet genomen Aanwijzingsbesluit luchtvaartterrein Rotterdam Airport van 5 oktober 2010 (hierna: het Aanwijzingsbesluit), het bestemmingsplan Geluidszones Rotterdam The Hague Airport (hierna: het nieuwe bestemmingsplan) vastgesteld, waardoor het perceel vrijwel geheel binnen de geluidcontour van 35 Kosteneenheden is komen te liggen en de mogelijkheid daarop een zorginstelling te realiseren is komen te vervallen.
    
    2.    Bij brief van 26 februari 2013, bij de gemeente binnengekomen op 28 februari 2013, heeft PG het college verzocht om een tegemoetkoming in planschade, bestaande uit waardevermindering van het perceel en inkomensderving, die zij heeft geleden door de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan op 30 augustus 2012.
    
    3.    Het college heeft aan het besluit van 1 oktober 2013 een advies van de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ) ten grondslag gelegd. In dat advies is uiteengezet dat voor PG vanaf de publicatie van het ontwerp van het Aanwijzingsbesluit op 1 september 2009 was te voorzien dat de planologische situatie op het perceel in een voor haar nadelige zin zou gaan wijzigen en dat PG vanaf dat moment onvoldoende concrete pogingen heeft gedaan de haar nog ter beschikking staande bouwmogelijkheden te verwezenlijken. Dat betekent dat PG het risico op het vervallen van deze bouwmogelijkheden passief heeft aanvaard, zodat de daardoor ontstane planschade voor haar rekening dient te blijven, aldus de SAOZ.
    
    4.    De rechtbank heeft bij uitspraak van 31 juli 2014 het standpunt van het college, zoals neergelegd in het advies van de SAOZ, gevolgd. Aan haar uitspraak van 12 augustus 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2567) heeft de Afdeling ten grondslag gelegd dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, PG een voldoende concrete poging tot realisering van de haar onder het oude regime ter beschikking staande planologische mogelijkheden heeft gedaan en dat aan PG geen passieve risicoaanvaarding kan worden tegengeworpen. Bij die uitspraak is het besluit van 1 oktober 2013 vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
    
        bestreden besluit
    
    5.    Het college heeft aan het besluit van 27 september 2016 een advies van SAOZ van 15 september 2016 ten grondslag gelegd. In dat advies heeft de SAOZ, onder verwijzing naar een taxatierapport van 29 maart 2016, uiteengezet dat de waarde van het perceel ten tijde van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan op 30 augustus 2012 van € 2.137.500,00 naar € 237.500,00 is gedaald. Vervolgens heeft de SAOZ, onder verwijzing naar adviezen van Hekkelman Advocaten N.V. van 8 juli 2016 en 9 september 2016, uiteengezet dat de schade ter hoogte van € 1.900.000,00 wegens actieve risicoaanvaarding voor rekening van PG dient te worden gelaten, omdat de schade ten tijde van de aankoop van het perceel op grond van de planologische kernbeslissing over het Structuurschema Burgerluchtvaartterreinen van 22 december 1988 (hierna: SBL) en de voorbereidingsbesluiten Bergweg-Zuid e.o. van 28 juni 2007 en 26 juni 2008 voorzienbaar was.
    
        beoordeling beroepsgronden
    
    6.    De Afdeling zal hierna ingaan op de door PG aangevoerde beroepsgronden. Zij zal haar beoordeling van die gronden afsluiten met een conclusie.
    
        goede procesorde
    
    7.    PG betoogt dat het college in het besluit van 1 oktober 2013, gelezen in samenhang met paragraaf 5.2 van het daarin ingelaste advies van de SAOZ, het beroep op actieve risicoaanvaarding heeft prijsgegeven, dat  de Afdeling in de uitspraak van 12 augustus 2015 niet voor niets heeft overwogen dat dat beroep buiten de omvang van het geschil valt en dat het college in strijd met de eisen van een goede procesorde en een doelmatige procesvoering en met de processuele rechtszekerheid heeft gehandeld door haar alsnog actieve risicoaanvaarding tegen te werpen.
    
    7.1.    In paragraaf 5.2 van het advies van de SAOZ is in het kader van de beoordeling van de actieve risicoaanvaarding vermeld dat aan de totstandkoming van het Aanwijzingsbesluit een lange periode van bestuurlijk overleg vooraf is gegaan, maar dat uit de beschikbare stukken vooralsnog niet valt af te leiden dat ten tijde van de aankoop van het perceel (medio 2008) sprake was van een openbaar gemaakt voldoende concreet beleidsvoornemen ten aanzien van de thans geldende planologische belemmering voor nieuwbouw. Het college heeft het advies van de SAOZ aan het besluit van 1 oktober 2013 ten grondslag gelegd.
    
        In het verweerschrift van 12 juni 2014 heeft het college een beroep op actieve risicoaanvaarding gedaan. Naar aanleiding daarvan heeft de rechtbank in haar uitspraak van 31 juli 2014 overwogen dat dit een geheel nieuwe afwijzingsgrond is die niet op deze wijze aan het besluit van 1 oktober 2013 kan worden toegevoegd. Volgens de rechtbank vindt de gewijzigde motivering geen grondslag in het advies van de SAOZ. Indien het college de motivering van het besluit wil wijzigen, zoals in het verweerschrift is opgenomen, ligt het op de weg van het college om de SAOZ om een aanvullend advies te vragen en vervolgens een nieuw of aanvullend besluit te nemen. Bij de beoordeling van het beroep heeft de rechtbank de afwijzingsgrond dat sprake is van actieve risicoaanvaarding buiten beschouwing gelaten.
    
    7.2.    Het oordeel van de rechtbank, waartegen PG in hoger beroep niet is opgekomen, laat de mogelijkheid open dat het beroep op actieve risicoaanvaarding ten grondslag wordt gelegd aan een nieuw besluit. Verder valt uit de uitspraak van de Afdeling van 12 augustus 2015 slechts af te leiden dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat passieve risicoaanvaarding kan worden tegengeworpen. Het college heeft zich in het besluit van 27 september 2016, gelezen in samenhang het daarin ingelaste advies van de SAOZ van 15 september 2016, terecht op het standpunt gesteld dat de uitspraak van de Afdeling het college niet belette om te besluiten dat de schade op grond van actieve risicoaanvaarding voor rekening van PG mag worden gelaten.
    
    Het betoog faalt.
    
        actieve risicoaanvaarding
    
    8.    PG betoogt subsidiair dat niet staande kan worden gehouden dat de schade ten tijde van de aankoop van het perceel op grond van het SBL en de voorbereidingsbesluiten van 28 juni 2007 en 26 juni 2008 voor haar voorzienbaar was. Daartoe voert zij aan dat het SBL ten tijde van de aankoop van het perceel nog niet openbaar was gemaakt. Voorts voert zij aan dat het voorbereidingsbesluit van 28 juni 2007 betrekking heeft op de reconstructie van de A13/A16 en dat uit dat voorbereidingsbesluit niet valt af te leiden dat de planologische situatie op het perceel in een voor haar nadelige zin zou gaan wijzigen. Verder voert zij aan dat het voorbereidingsbesluit van 26 juni 2008 ten tijde van de aankoop van het perceel nog niet openbaar was gemaakt.
    
    8.1.    In de overzichtsuitspraak van 28 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2582) heeft de Afdeling onder 5.23 tot en met 5.30 onder meer het volgende overwogen.
    
        De voorzienbaarheid van een planologische verandering dient beoordeeld te worden aan de hand van het antwoord op de vraag of ten tijde van de investeringsbeslissing, bijvoorbeeld ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak, voor een redelijk denkend en handelend koper, aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen. Daarbij dient rekening te worden gehouden met een concreet beleidsvoornemen dat openbaar is gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat dat beleidsvoornemen een formele status heeft.
    
        Indien de planschade voorzienbaar is, blijft deze voor rekening van de koper, omdat hij in dat geval wordt geacht de mogelijkheid van verwezenlijking van de negatieve ontwikkeling ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak te hebben aanvaard.
    
        Om op grond van een concreet beleidsvoornemen voorzienbaarheid te kunnen aannemen, moet een redelijk denkend en handelend koper uit de openbaarmaking daarvan kunnen begrijpen op welk gebied dat beleidsvoornemen betrekking heeft, wat de zakelijke inhoud ervan is, en dat hij van de inhoud ervan kan kennisnemen.
    
        Met het oog op de beoordeling van de voorzienbaarheid dient het bestuursorgaan een vergelijking te maken tussen de ruimtelijke gevolgen van het planologische regime waarvan gesteld wordt dat het planschade heeft veroorzaakt en de ruimtelijke gevolgen van de voor de aanvrager meest ongunstige uitwerking van de in het beleidsvoornemen bedoelde ontwikkelingsmogelijkheden.
    
        Bij het bepalen van de voorzienbaarheid van de schade komt geen betekenis toe aan de grootte van de ten tijde van de beslissing tot investering bestaande kans dat de schade niet zou ontstaan.
    
        Voor het aannemen van voorzienbaarheid is niet vereist dat verwezenlijking van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel volledig en onherroepelijk vaststaat, dat deze maatregel in detail is uitgewerkt of dat de omvang van de nadelige gevolgen met nauwkeurigheid kan worden bepaald. Beslissend is of op het moment van investering de mogelijkheid van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel zodanig kenbaar was, dat hiermee bij de beslissing tot investering rekening kon worden gehouden.
    
    8.2.    Partijen zijn verdeeld over het antwoord op de vraag of het college in verband met het SBL aan PG actieve risicoaanvaarding kon tegenwerpen en of de openbaarmaking van het SBL ten tijde van de aankoop van het perceel op de in 8.1 bedoelde wijze had plaatsgevonden. In dit verband is van belang of deze openbaarmaking ertoe heeft geleid dat een redelijk denkend en handelend koper ten tijde van de aankoop van het perceel kennis kon nemen van het SBL, door onderzoek te doen in openbare bronnen, waarvan redelijkerwijs valt te verwachten dat een eventueel beleidsvoornemen met betrekking tot het perceel daarin gepubliceerd is.
    
    8.3.    Het college heeft zich in het verweerschrift, ter nadere toelichting van het besluit van 27 september 2016, op het standpunt gesteld dat de Afdeling eerder heeft aanvaard dat uit planologische kernbeslissingen als het SBL voorzienbaarheid kan voortvloeien, waarbij het college onder meer heeft verwezen naar de uitspraken van de Afdeling van 10 november 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BO3436) en 12 oktober 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BT7442). Daarbij heeft het college gesteld dat openbaarmaking van het SBL heeft plaatsgevonden door terinzagelegging, waarvan onder meer de Tweede Kamer der Staten-Generaal op de hoogte is gesteld (Kamerstukken II 1987/1988, 15 880, nr. 28), en door parlementaire behandeling. Voorts heeft het college in het verweerschrift gesteld dat PG het SBL had kunnen raadplegen via www.statengeneraaldigitaal.nl, dat PG het SBL had kunnen inzien bij de bibliotheken van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, de vakdepartementen, de Rijksluchtvaartdienst en de Inspectie en bij de Koninklijke Bibliotheek en dat het SBL, anders dan PG stelt, wel degelijk is gepubliceerd in het Staatsblad (1998, 721). Verder heeft het college in het verweerschrift onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 9 november 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2957) aangevoerd dat PG onderzoek naar het SBL had behoren te doen.
    
    8.4.    De Afdeling laat in het midden of in dit geval voldaan is aan de in haar rechtspraak ontwikkelde vereisten aan de publicatie van het beleidsvoornemen, waarbij geldt dat van een belanghebbende niet mag worden verwacht dat hij op zoek gaat naar documenten die niet openbaar zijn gemaakt en waarvan hij het bestaan niet kent (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 15 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:387), omdat de Afdeling van oordeel is dat in het SBL niet een zodanig concreet beleidsvoornemen is opgenomen dat PG in dit geval voorzienbaarheid kan worden tegengeworpen. In paragraaf 5.3 van het SBL is vermeld: ‘Ter voorkoming van ruimtelijke ontwikkelingen die het zoneringsproces onnodig zouden bemoeilijken zijn zoneringscontouren aangegeven, waarbinnen - in afwachting van de definitieve zonering - een terughoudend beleid ten aanzien van nieuwbouw dient te worden gevoerd. Het bestaande interimbeleid wordt voortgezet.’ Zou PG van die tekst kennis hebben genomen, dan was deze tekst onvoldoende concreet voor het oordeel dat zij op grond daarvan rekening moest houden met de mogelijkheid dat het haar onmogelijk zou worden gemaakt op dezelfde locatie als waar het verzorgingshuis gevestigd was, een nieuw verzorgingshuis op te richten. De Afdeling wordt in dit oordeel bevestigd door het feit dat het college er in het overleg met PG over een nieuw bouwplan aanvankelijk van uit leek te gaan dat een vorm van nieuwbouw planologisch mogelijk zou zijn en dat niet is gebleken dat het SBL in dat overleg een rol heeft gespeeld. Daarbij verschilt de voorliggende situatie van die welke aan de orde was in de uitspraken van de Afdeling van 10 november 2010 en 12 oktober 2011, waarop het college heeft gewezen en waarbij de in de planologische kernbeslissing gelegen aanwijzingen voor een ongunstige wijziging van het planologische regime een meer concrete vorm hadden. Het college heeft derhalve reeds daarom ten onrechte het bestaan van het SBL ten grondslag gelegd aan het oordeel in het besluit van 27 september 2016 dat PG actieve risicoaanvaarding kan worden tegengeworpen.
    
    8.5.    Vaststaat dat met betrekking tot de voorbereidingsbesluiten van 28 juni 2007 en 26 juni 2008 is voldaan aan het in de rechtspraak gestelde vereiste van publicatie. Uit de bij de voorbereidingsbesluiten behorende kaarten valt af te leiden dat het perceel zich bevindt in het gebied waarvoor de voorbereidingsbesluiten gelden. In de voorbereidingsbesluiten is onder meer uiteengezet dat herziening van het bestemmingsplan voor dat gebied nog niet heeft plaatsgevonden vanwege het feit dat er nog geen keuze is gemaakt voor één van de tracévarianten van de A13/A16.
    
    8.6.    PG heeft zich in beroep op het standpunt gesteld dat het tracé van de A13/A16 zich in alle varianten op honderden meters afstand van het perceel bevindt, dat geen van de varianten de bebouwingsmogelijkheden van het perceel zou aantasten en dat zij geen schade in de vorm van een waardevermindering van het perceel zou lijden bij de uitwerking van het beleidsvoornemen. Het college heeft dat standpunt niet, althans onvoldoende, want in te algemene bewoordingen en niet onderbouwd, weersproken. Dat betekent dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat de voor PG meest ongunstige uitwerking van het beleidsvoornemen tot een waardevermindering van het perceel zou leiden en dat de schade ten tijde van de aankoop van het perceel op grond van dat beleidsvoornemen geheel of gedeeltelijk voorzienbaar was.
    
    8.7.    Het betoog slaagt.
    
        schadetaxatie
    
    9.    PG betwist verder, voor het geval de schade ten tijde van de aankoop van het perceel niet voorzienbaar was, het door het college overgenomen oordeel van de SAOZ dat de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan tot een waardevermindering van € 1.900.000,00 heeft geleid. Zij betoogt dat de SAOZ ten onrechte de aankoopprijs van het perceel niet als referentietransactie heeft gebruikt en bij het vaststellen van de grondprijs per m² de maximale mogelijkheden onder het oude planologische regime buiten beschouwing heeft gelaten. Zij heeft, ter toelichting van haar standpunt, een rapport van Antea Group van 31 januari 2017 overgelegd. Dit rapport bevat in essentie dezelfde elementen als het rapport van Antea Group van 26 januari 2016.
    
    9.1.    In het rapport van Antea Group van 31 januari 2017 is vermeld dat het moeilijk is een marktwaarde voor maatschappelijk vastgoed te bepalen, omdat er vaak slechts een beperkt aantal gegadigden is, waardoor het marktmechanisme faalt. In het rapport is uiteengezet welke (zeven) aspecten van belang zijn om de marktconformiteit van de gehanteerde grondprijs te onderbouwen.
    
        Vervolgens is in het rapport toegelicht dat de taxatie van de SAOZ op essentiële punten afwijkt van de gebruikelijke werkwijze bij een planschadetaxatie. Zo heeft de SAOZ met een verkeerde oppervlakte van het perceel gerekend en is de waardering van de grondwaarde per m² niet consequent en niet juist.
    
        In het rapport is uiteengezet op welke algemene en bijzondere uitgangspunten en overwegingen de eigen taxatie berust. Uit deze taxatie is de conclusie getrokken dat de waarde van het perceel ten tijde van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan op 30 augustus 2012 van € 3.789.404,00 naar € 289.780,00 is gedaald en dat de planologische verandering tot een schade van € 3.499.624,00 heeft geleid.
    
    9.2.    Uit het rapport van Antea Group van 31 januari 2017 blijkt van concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid en volledigheid van de taxatie van de SAOZ. Het college heeft dat rapport onvoldoende weersproken. Daarom dient te worden geoordeeld dat het college dit onderdeel van het advies van de SAOZ niet zonder meer aan de besluitvorming ten grondslag mocht leggen.
    
        Het betoog slaagt.
    
        conclusie
    
    10.    Het hiervoor overwogene leidt tot de slotsom dat aan het besluit van 27 september 2016 een gebrek kleeft.
    
        definitieve beslechting van het geschil
    
    11.    Met het oog op een spoedige en definitieve beslechting van het geschil zal de Afdeling het onderzoek heropenen en de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de StAB) als deskundige benoemen voor het instellen van een onderzoek.
    
        De Afdeling zal de StAB verzoeken onder haar verantwoordelijkheid door een onafhankelijke taxateur de schade, bestaande uit waardevermindering van het perceel, die het nieuwe bestemmingsplan heeft veroorzaakt, te laten vaststellen, waarbij de door Antea Group bij de taxatie van de SAOZ geplaatste kanttekeningen in aanmerking dienen te worden genomen. De Afdeling zal de StAB voorts verzoeken haar te adviseren tot welke tegemoetkoming in planschade dient te worden gekomen.
    
        Na ontvangst van het verslag van de StAB zal de Afdeling PG en het college in de gelegenheid stellen om binnen vier weken daarop te reageren.
    
        schorsing van de behandeling van het beroep
    
    12.    De Afdeling zal de behandeling van het beroep schorsen in afwachting van het verslag van de StAB en de reactie van PG en het college daarop. Elke verdere beslissing zal worden aangehouden.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    bepaalt dat het onderzoek wordt heropend;
    
    II.    schorst de behandeling en houdt iedere verdere beslissing aan.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. J.A. Hagen, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    
    w.g. Van Altena    w.g. Hazen
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 maart 2018
    
    452.