ECLI:NL:RVS:2017:2534, Raad van State, 20-09-2017, 201606453/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-09-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 maart 2014 heeft het college [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 96.000,00 wegens het onttrekken van acht woningen zonder de vereiste onttrekkingsvergunningen.

201606453/1/A3.
    Datum uitspraak: 20 september 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te Amsterdam,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 12 juli 2016 in zaak nr. 14/3454 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 maart 2014 heeft het college [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 96.000,00 wegens het onttrekken van acht woningen zonder de vereiste onttrekkingsvergunningen.
    
    Bij besluit van 22 mei 2014 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en de boete vastgesteld op € 84.000,00.
    
    Bij uitspraak van 12 juli 2016 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 22 mei 2014 vernietigd voor zover dat betrekking heeft op de woningen 3 en 7, het besluit van 21 maart 2014 herroepen voor zover dat betrekking heeft op de woningen 3 en 7 en de boete vastgesteld op € 60.000,00. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 augustus 2017, waar [appellante], bijgestaan door mr. S.L. Schram, advocaat te Amsterdam, is verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    De van belang zijnde bepalingen uit de Huisvestingswet, de Regionale Huisvestingsverordening Stadsregio Amsterdam 2013 (hierna: Huisvestingsverordening) en de Beleidsnotitie short stay 2014 zijn opgenomen in een bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    2.    [appellante], handelend onder de naam [bedrijf A], houdt zich bezig met bemiddelen en beheren van woonruimte in Amsterdam. De politie heeft in het kader van een strafrechtelijk onderzoek een zoeking verricht op het vestigingsadres van het bedrijf en zakelijke stukken in beslag genomen. Kopieën van een gedeelte daarvan zijn aan de gemeente overgelegd. Uit deze stukken heeft het college de conclusie getrokken dat [appellante] de Huisvestingswet heeft overtreden door woonruimte illegaal te verhuren voor kort verblijf zonder de benodigde vergunningen.
    
    3.    In het besluit van 21 maart 2014 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat bij acht woningen sprake is van overtreding van de Huisvestingswet. [appellante] heeft stelselmatig woonruimte voor een kortere periode dan zes maanden verhuurd, zo volgt uit verscheidene huurcontracten. Dat betekent dat normale bewoning in de zin van de Huisvestingswet niet aan de orde is en dat de woningen zijn onttrokken aan de bestemming tot bewoning. [appellante] heeft artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet achtmaal overtreden. Om die reden heeft het college achtmaal een boete van € 12.000,00 opgelegd. Het gaat om de volgende woningen in Amsterdam:
    
    - Woning 1: [locatie 1];
    - Woning 2: [locatie 2];
    - Woning 3: [locatie 3];
    - Woning 4: [locatie 4];
    - Woning 5: [locatie 5];
    - Woning 6: [locatie 6];
    - Woning 7: [locatie 7];
    - Woning 8: [locatie 8].
    
        In het besluit van 22 mei 2014 heeft het college het besluit van 21 maart 2014 gehandhaafd voor zover het de woningen 1 tot en met 5 en 7 en 8 betreft. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat bewoning in de zin van de Huisvestingswet een zekere duurzaamheid vereist in de zin dat de intentie moet bestaan om gedurende langere tijd hoofdverblijf te houden in de woonruimte. Indien woonruimte structureel wordt aangeboden voor verblijf gedurende kortere periode ontbreekt deze duurzaamheid. Bij kort verblijf gaat het om een periode van langer dan zeven nachten en korter dan zes maanden. Als men langer dan zes maanden in een woonruimte verblijft gaat het om wonen als bedoeld in de Huisvestingswet. Een kenmerk van dergelijke bewoning is onder meer inschrijving in de basisregistratie personen (hierna: brp), aldus het college. De boete voor woning 6 heeft het college in bezwaar herroepen.
    
    4.    Over de woningen 3 en 7 heeft de rechtbank geoordeeld dat onttrekking aan de woonruimtevoorraad niet aan de orde is. Zij heeft in zoverre de besluiten van 22 mei 2014 en 21 maart 2014 vernietigd onderscheidenlijk herroepen. Ten aanzien van de woningen 1, 2, 4, 5 en 8 is de rechtbank het college gevolgd in zijn standpunt dat woningonttrekking zonder de benodigde vergunning aan de orde is en dat daarvoor terecht een boete is opgelegd.
    
    5.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat woningonttrekking bij de woningen 1, 2, 4 en 8 niet aan de orde is. De rechtbank heeft weliswaar terecht onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 14 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3154, geoordeeld dat ook het eenmaal voor korte periode verhuren van een woning kan worden aangemerkt als woningonttrekking, maar dit kan [appellante] niet worden tegengeworpen bij verhuren die voor die uitspraak plaatsvonden. Het college heeft bovendien in het kader van woningonttrekking altijd als criterium gehanteerd dat het moest gaan om stelselmatige verhuur voor een periode korter dan zes maanden. Het college kan niet achteraf zijn standpunt wijzigen, inhoudende dat eenmalige korte verhuur ook woningonttrekking is. Zij hoefde zich er dan ook niet van bewust te zijn dat zij door een woning eenmaal voor kortere periode te verhuren de woning aan de woonbestemming zou onttrekken. Verder voert [appellante] aan dat het niet de intentie was de woningen voor kort verblijf te verhuren. De intentie van partijen over de beoogde duur blijkt niet uit de huurovereenkomst nu [appellante] vrijwel altijd in de huurovereenkomsten een initiële termijn van drie maanden hanteert. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat uit het aanbieden van woningen voor minimaal drie maanden geen verplichting volgt om langer te blijven. Uit de opgenomen duur in een huurovereenkomst kan in het geheel niet worden afgeleid hoe lang een huurder daadwerkelijk in de desbetreffende woning wenst te verblijven. Voortijdig vertrek heeft voor de huurder alleen financiële gevolgen. Ook huurders die aangeven voor langere of onbepaalde tijd te willen huren krijgen een huurovereenkomst aangeboden met een initiële huurperiode van drie maanden.
    
        Over woning 1 voert [appellante] aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij heeft erkend dat de woning aan [persoon A] is verhuurd van 1 mei 2013 tot en met 31 juli 2013. Zij heeft gesteld dat de feitelijke bewoning zes maanden duurde en voortijdig is beëindigd wegens lekkage, waardoor de woning moest worden ontruimd. De woning is weliswaar voor zes maanden verhuurd, maar er bestond mogelijkheid tot verlenging. Bij twee andere huurders heeft de huurperiode 21 en 18 maanden geduurd. De woning is dus niet voor kort verblijf te huur aangeboden.
    
        Over woning 2 voert [appellante] aan dat de eigenaar, [persoon B], ingeschreven stond op het adres. Hij was tijdelijk afwezig wegens ziekte met de intentie later weer terug te keren. Toen bleek dat het niet mogelijk was terug te keren, heeft hij zich op de [locatie 9] laten inschrijven. Dit is de benedenwoning in hetzelfde pand als woning 2. Het college heeft gesteld noch aannemelijk gemaakt dat [persoon B] ondanks de inschrijving in de brp geen hoofdverblijf in de woning heeft behouden.
    
        Over woning 4 voert [appellante] aan dat [persoon C] weliswaar voor vijf maanden feitelijk heeft gehuurd, maar dat in de huurovereenkomst een initiële duur van zes maanden was overeengekomen. De huurovereenkomst met [persoon D] was voor twaalf maanden en veertien dagen aangegaan en met [persoon E] voor zes maanden. Van verhuur voor kort verblijf is dan ook geen sprake.
    
        Over woning 8 voert [appellante] aan dat [persoon F] daar meer dan zes maanden heeft gewoond.
    
    5.1.    In hoger beroep is het oordeel van de rechtbank niet bestreden dat het standpunt van het college redelijk is dat duurzaamheid van bewoning aan de orde is vanaf zes maanden. Verblijf voor een periode langer dan zeven nachten en korter dan zes maanden wordt aangemerkt als kort verblijf dan wel short stay.
    
        De rechtbank heeft terecht onder verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling van 14 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3154 en ECLI:NL:RVS:2015:3155, overwogen dat ook het eenmaal voor een korte periode verhuren van een woning kan worden aangemerkt als woningonttrekking. [appellante] heeft dit in hoger beroep op zich niet bestreden. Zij heeft alleen aangevoerd dat haar in dit geval niet mocht worden tegengeworpen dat eenmalig verhuren ook woningonttrekking is, omdat de betrokken huurovereenkomsten zijn aangegaan vóór de datum van die uitspraken.
    
        Dit betoog slaagt niet. De datum waarop de huurovereenkomsten zijn aangegaan, is niet van belang omdat in het voorliggende geval dezelfde regelgeving van toepassing is als in voormelde uitspraken van de Afdeling. Noch in de Huisvestingswet noch in de Huisvestingsverordening en de bijbehorende toelichting zijn aanknopingspunten te vinden dat een boete wegens woningonttrekking alleen kan worden opgelegd indien een woning meerdere malen wordt verhuurd voor een kort verblijf. Ook in het door het college gevoerde beleid zijn daarvoor geen aanknopingspunten te vinden. Evenmin bestaat grond voor het oordeel dat het college zijn standpunt hierover heeft gewijzigd gedurende de procedure. Dat het college in het besluit van 21 maart 2014 heeft geconcludeerd dat in dit geval [appellante] stelselmatig woonruimte aan de bestemming tot bewoning heeft onttrokken, betekent niet dat het college zich op het standpunt heeft gesteld dat boeteoplegging voor woningonttrekking alleen mogelijk is bij het meermaals verhuren van eenzelfde woning voor kort verblijf.
    
        Zeker als professionele bemiddelaar en beheerder van woonruimte wist dan wel behoorde [appellante] te weten dat het aanbieden van woonruimte voor langer dan een week en korter dan zes maanden zonder de benodigde vergunning valt onder woningonttrekking in de zin van artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet. Het komt dan ook voor haar rekening en risico dat zij in veel gevallen de woningen blijkens de huurovereenkomst maar voor drie maanden te huur aanbood. Dat de huurovereenkomst in de meeste gevallen zou worden verlengd tot maximaal twee jaar, is - daargelaten de aannemelijkheid van die stelling - niet van belang omdat, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, voor de huurder geen verplichting bestond langer te huren dan de in de huurovereenkomst initieel opgenomen periode. In dat kader heeft de rechtbank terecht van belang geacht dat de betrokken huurders zich niet in de brp hebben ingeschreven en dat zij een huurovereenkomst voor korte tijd hebben gesloten. De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college de huurovereenkomsten niet aan de besluitvorming ten grondslag had mogen leggen. Het was aan [appellante] om aan te tonen dat het daadwerkelijke verblijf langer was dan zes maanden.
    
        Uit de huurovereenkomst voor woning 1 die met [persoon A] is gesloten, blijkt dat de initiële huurperiode liep van 1 mei 2013 tot en met 31 juli 2013. Dat zijn drie maanden en is aan te merken als verhuur voor kort verblijf. [appellante] heeft niet gestaafd dat [persoon A] feitelijk langer dan zes maanden in woning 1 heeft gewoond. Ook staat vast dat in die periode niemand in de brp op dit adres stond ingeschreven. De reeds bij de rechtbank gestelde lekkage en ontruiming - wat daarvan zij - heeft zij noch in beroep noch in hoger beroep nader onderbouwd.
    
        Ten aanzien van woning 2 blijkt uit de door het college overgelegde stukken dat steeds iemand meer dan zes maanden ingeschreven heeft gestaan op het adres. Van 15 februari 1973 tot 3 september 2013 heeft de eigenaar, [persoon B], ingeschreven gestaan op het adres. Ter zitting bij de Afdeling heeft [appellante] verklaard dat [persoon B] reeds in het voorjaar van 2013 in verband met ziekte naar de benedenwoning [locatie 9] aanvankelijk tijdelijk is verhuisd. Toen bleek dat hij niet kon terugkeren naar woning 2 heeft hij zich op de [locatie 9] laten inschrijven in de brp. Van 18 maart 2013 tot 25 september 2013 stond [persoon G] ingeschreven op het adres van woning 2. Gelet op een overgelegde huurovereenkomst die [bedrijf B] ten behoeve van [persoon G] heeft gesloten is aannemelijk dat [persoon G] dit verblijf heeft voortgezet, nu de woning is gehuurd van 1 augustus 2013 tot en met 1 december 2013. Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat de ingeschrevenen op het adres, die daar daadwerkelijk ook langer dan zes maanden hebben gewoond, niet ook de bewoners waren.
    
        In de huurovereenkomst voor woning 4 die met [persoon C] is gesloten, is vermeld dat de huurperiode is aangevangen op 15 februari 2013 en op 15 juli 2013 is geëindigd. Daarmee is in dit geval verhuur voor kort verblijf aan de orde. Vaststaat dat [persoon C] zich niet in de brp heeft ingeschreven.
    
        Uit de huurovereenkomsten voor woning 8 blijkt dat [appellante] de woning van 1 december 2012 tot en met 1 maart 2013 aan [persoon F] heeft verhuurd. Dat zijn drie maanden. In het beroepschrift heeft [appellante] weliswaar gesteld dat de huurperiode feitelijk zes en een halve maand heeft geduurd, namelijk tot 15 juni 2013, maar uit de overgelegde huurovereenkomsten blijkt dat de woning van 15 maart 2013 tot en met 15 september 2013 aan [persoon H] is verhuurd, die zich vanaf 19 maart 2013 ook daadwerkelijk op het adres in de brp heeft ingeschreven. Daarmee heeft [appellante] niet aannemelijk gemaakt dat [persoon F] langer dan zes maanden in woning 8 heeft gewoond en kort verblijf niet aan de orde is.
    
        Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank ten aanzien van de woningen 1, 4 en 8 terecht geconcludeerd dat het college zich met juistheid op het standpunt heeft gesteld dat [appellante] de woningen aan de bestemming tot bewoning heeft onttrokken, nu deze woningen voor kort verblijf zijn verhuurd. De rechtbank heeft evenwel niet onderkend dat het college niet heeft aangetoond dat woning 2 aan de bestemming tot bewoning is onttrokken. Hiervoor had het college dan ook geen boete mogen opleggen. In zoverre slaagt het betoog.
    
    6.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat woning 5 niet aan de bestemming is onttrokken. De rechtbank heeft ten onrechte de bewijslast omgekeerd door te overwegen dat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat woningonttrekking niet aan de orde was. [persoon I] is eigenaresse van de woning en staat in de brp ingeschreven op het adres. Hoofdregel is dat van deze inschrijving dient te worden uitgegaan. Het college heeft niet gesteld en evenmin vastgesteld dat [persoon I] niet daadwerkelijk hoofdverblijf heeft in de woning, hetgeen zou betekenen dat de feitelijke situatie niet overeenkomt met de inschrijving in de brp. De twee huurovereenkomsten zijn onvoldoende voor het oordeel dat de woning aan de woonruimtevoorraad is onttrokken. Hieruit kan niet worden afgeleid dat [persoon I] niet haar hoofdverblijf heeft in de woning, aldus [appellante].
    
    6.1.    Uit de overgelegde stukken blijkt dat [persoon I] eigenaresse van woning 5 was en op het adres was ingeschreven sinds 21 november 2007. Verder blijkt dat de woning van 29 januari 2013 tot 29 maart 2013 en van 16 mei 2013 tot 18 augustus 2013 voor korte tijd was verhuurd. Hierover heeft [appellante] verklaard dat de eerste verhuur was wegens vakantie van [persoon I] in Thailand en dat de tweede verhuur was in verband met een onverwacht verblijf van [persoon I] in Thailand wegens ziekte van haar moeder. Hierna is de woning niet meer verhuurd. [persoon I] heeft op het adres gewoond tot aan de verkoop van de woning in 2016. De rechtbank heeft niet onderkend dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat [persoon I], ondanks haar inschrijving in de brp op het adres, geen hoofdverblijf had in de woning. Het college had dan ook geen boete mogen opleggen voor onttrekking van de woning aan de woonruimte voorraad.
    
        Het betoog slaagt.
    
    7.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank heeft nagelaten de besluiten van 22 mei 2014 en 21 maart 2014 te vernietigen onderscheidenlijk herroepen, voor zover deze betrekking hebben op de woningen 2 en 5. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling de besluiten van 22 mei 2014 en 21 maart 2014 in zoverre alsnog vernietigen onderscheidenlijk herroepen. De uitspraak van de rechtbank dient voor het overige te worden bevestigd, voor zover aangevallen. Het voorgaande betekent dat nog een boete van € 36.000,00 resteert.
    
    8.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 12 juli 2016 in zaak nr. 14/3454, voor zover de rechtbank heeft nagelaten het besluit van 22 mei 2014, kenmerk 105653, te vernietigen, voor zover het betrekking heeft op de woningen 2 en 5, en voor zover de rechtbank heeft nagelaten het besluit van 21 maart 2014, kenmerk Project Focus, te herroepen, voor zover het betrekking heeft op de woningen 2 en 5;
    
    III.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 22 mei 2014, kenmerk 105653, voor zover het betrekking heeft op de woningen 2 en 5;
    
    IV.    herroept het besluit van 21 maart 2014, kenmerk Project Focus, voor zover het betrekking heeft op de woningen 2 en 5;
    
    V.    bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige, voor zover aangevallen;
    
    VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 990,00 (zegge: negenhonderdnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 251,00 (zegge: tweehonderdeenenvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Niane-van de Put, griffier.
    
    w.g. Van Altena    w.g. Niane-van de Put
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 september 2017
    
    805.  BIJLAGE
    
    Huisvestingswet, zoals deze ten tijde van belang luidde
    
    Artikel 30
    
    1. Het is verboden een woonruimte die behoort tot een door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening daartoe met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad aangewezen categorie en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    
    a. aan de bestemming tot bewoning te onttrekken, of voor een zodanig gedeelte aan die bestemming te onttrekken, dat die woonruimte daardoor niet langer geschikt is voor bewoning door een huishouden van dezelfde omvang als waarvoor deze zonder zodanige onttrekking geschikt is;
    
    […]
    
    Artikel 85a
    
    1. De gemeenteraad kan bij verordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de artikelen […] 30, eerste lid. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
    
    2. De bestuurlijke boete kan niet hoger zijn dan:
    
    […]
    
    c. € 18 500 voor overtreding van de artikelen 7, tweede lid, en 30, eerste lid.
    
    3. De gemeenteraad stelt bij verordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.
    
    4. In afwijking van het eerste en derde lid treedt het algemeen bestuur van een plusregio als bedoeld in artikel 104 van de Wet gemeenschappelijke regelingen voor de toepassing van die leden in de plaats van de gemeenteraad.
    
    Huisvestingsverordening
    
    Artikel 1
    
    […]
    
    r. Short stay: het structureel aanbieden van een zelfstandige woonruimte voor tijdelijke bewoning aan één huishouden voor een aaneensluitende periode van tenminste één week en maximaal zes maanden.
    
    […]
    
    Artikel 27
    
    Het is verboden om woonruimte aangewezen in artikel 26, derde tot en met zevende lid zonder vergunning aan bestemming tot bewoning te onttrekken, met andere woonruimte samen te voegen of van zelfstandig in onzelfstandige woonruimte om te zetten.
    
    Artikel 59
    
    1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van […] artikel 30 van de wet.
    
    2. Burgemeester en wethouders leggen een boete op
    
    a. voor de eerste overtreding van de artikelen genoemd in het eerste lid overeenkomstig kolom A van de in bijlage vijf opgenomen tabel;
    
    […]
    
    In bijlage vijf is bepaald dat de bestuurlijke boete voor onttrekken zonder vergunning bij een eerste overtreding € 12.000 bedraagt.
    
    Toelichting op artikel 38 Vergunning short stay
    
    Bij short stay wordt zelfstandige woonruimte gebruikt voor verblijf korter dan zes maanden en langer dan zeven nachten. Hierdoor wordt de woning onttrokken aan de bestemming wonen. Wonen is verblijf langer dan zes maanden. […]
    
    Beleidsnotitie short stay 2014
    
    […]
    
    Short stay is het tijdelijk wonen in een zelfstandige woning voor een periode van tenminste zeven nachten en maximaal zes maanden. Het is een vorm van verblijf tussen een hotel (verblijf gemiddeld 1,7 nachten) en normaal wonen in de zin van de Huisvestingswet (waarvoor minimaal zes maanden wordt aangehouden). Omdat het om woningonttrekking gaat is voor short stay een vergunning vereist […], tenzij het nieuwbouw van na 1 januari 2008 betreft. […]