ECLI:NL:RBGEL:2025:4101, Rechtbank Gelderland, 27-05-2025, AWB- 25_1724 en 25_1728
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2025-05-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom in verband met de bouw van een aantal bouwwerken zonder omgevingsvergunning. De voorzieningenrechter komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de last onder dwangsom niet goed gemotiveerd heeft voor wat betreft het bepalen van de voorgevel. Het college heeft gelet daarop niet goed vastgesteld of de erfafscheiding (grotendeels) achter de voorgevelrooilijn is gelegen en of de last onder dwangsom te ver strekt. Eiser krijgt dus gelijk en het beroep is gegrond.

RECHTBANK GELDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Arnhem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: ARN 25/1724 (voorlopige voorziening) & 25/1728 (beroep)
    
    uitspraak van de voorzieningenrechter van 
    
    op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
    
    
      [eiser] , uit [plaats] , eiser
    (gemachtigden: mr. P.C.T. Bijveld en mr. J.H. Meijer),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Arnhem 
    (gemachtigden: mr. R.A. Bozdag en mr. N.H.M. van Rijbroek)
    
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaken deel: [derde-partij] uit [plaats] .
    
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over de aan eiser opgelegde last onder dwangsom in verband met de bouw van een aantal bouwwerken op het perceel [locatie 1] in [plaats] zonder omgevingsvergunning. 
    
    
    
      1.1.
      De voorzieningenrechter komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de last onder dwangsom niet goed gemotiveerd heeft voor wat betreft het bepalen van de voorgevel. Het college heeft gelet daarop niet goed vastgesteld of de erfafscheiding (grotendeels) achter de voorgevelrooilijn is gelegen en of de last onder dwangsom te ver strekt. Eiser krijgt dus gelijk en het beroep is gegrond. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Omdat de voorzieningenrechter uitspraak doet op het beroep, wijst zij het verzoek om een voorlopige voorziening af. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Bij besluit van 27 december 2023 heeft het college de last onder dwangsom opgelegd. Met het bestreden besluit van 10 maart 2025 op het bezwaar van eiser is het college (met een gedeeltelijk gewijzigde motivering) bij dat besluit gebleven. Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      2.1.
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 19 mei 2025 op zitting behandeld. De gemachtigden van eiser en de gemachtigden van het college hebben deelgenomen aan de zitting. De derde-partij heeft niet deelgenomen aan de zitting.
      
    
    
      2.2.
      Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist zij ook op het beroep van eiser daartegen.
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    3. De voorzieningenrechter beoordeelt de opgelegde last onder dwangsom. Dat doet zij aan de hand van de beroepsgronden van eiser. 
    
    
      
        Totstandkoming van het bestreden besluit
      
    
    4. Eiser is eigenaar van het restant landgoed [naam landgoed], gelegen aan de [locatie 1] in [plaats] (het perceel).
    
    
      4.1.
      Naar aanleiding van een klacht van omwonenden heeft een toezichthouder van de Omgevingsdienst Regio [plaats] op 12 mei 2023 een controle verricht op het perceel van eiser. Tijdens die controle werd geconstateerd dat op het perceel van eiser een aantal bouwwerken zonder omgevingsvergunning zijn gebouwd. Het gaat, meer concreet, om:
      
      
        
          een perceelafscheiding in de vorm van planken aan de zijde van de [locatie 2] en Geheime Tuin (noord west zijde) tot een hoogte van circa twee meter;
        
        
          twee overkappingen aan de zijde van de [locatie 2];
        
        
          een poort met gesloten hekwerk aan de zijde [locatie 2];
        
        
          twee poeren aan de zijde van de [locatie 1].
        
      
      
    
    
      4.2.
      Bij brief van 13 november 2023 heeft het college zijn voornemen geuit om handhavend op te treden tegen deze bouwwerken. Bij besluit van 27 december 2023 heeft het college hier definitief toe besloten wegens overtreding van artikel 2.1, aanhef en onder a en c, en artikel 2.3a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Voor de erfafscheiding, poort en overkappingen is tevens een overtreding van artikel 13, eerste lid, aanhef en onder a, van de Erfgoedverordening gemeente Arnhem 2017 in combinatie met artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder b, sub 1, van de Wabo aan de last ten grondslag gelegd. Eiser is, zakelijk weergegeven, gelast om de geconstateerde overtredingen te beëindigen en beëindigd te houden door de bouwwerken te verwijderen en verwijderd te houden. De hoogte van de dwangsom is voor de perceelafscheiding bepaald op € 2.000,- per week dat de overtreding voortduurt tot een maximum van € 10.000,-, voor de overkappingen op € 2.000,- per week dat de overtreding voortduurt tot een maximum van € 10.000,-, voor de poort aan de zijde van de [locatie 2] € 1.000,- per week dat de overtreding voortduurt tot een maximum van € 5.000,- en voor de poeren aan de zijde van de [locatie 1] € 1.000,- per week dat de overtreding voortduurt tot een maximum van € 5.000,-.
      
    
    
      4.3.
      Eiser is tegen de last onder dwangsom in bezwaar gegaan. Voordat het college op het bezwaar heeft beslist, heeft het advies ingewonnen bij de algemene bezwaarschriftencommissie. Het college heeft de last onder dwangsom conform het advies van de algemene bezwaarschriftencommissie bij besluit van 10 maart 2025 in stand gelaten met een gewijzigde motivering. Zo heeft het college in de beslissing op bezwaar overwogen dat de overkappingen en de poort (anders dan in het primaire besluit stond) niet zijn gelegen binnen het bestemmingsplan '[naam bestemmingsplan]’ op gronden met de bestemming 'Tuin’, maar binnen het bestemmingsplan ‘RIN-Locatie’ op gronden met de bestemming ‘Bos’. Ook heeft het college (in navolging van het advies van de commissie) in de beslissing op bezwaar overwogen dat het gedeelte van het perceel waarop de overkappingen, de poort en nog een deel van de perceelafscheiding staan geen onderdeel uitmaken van het gemeentelijke monument en dat dit betekent dat de realisatie van de overkappingen en de poort geen overtreding van de Erfgoedverordening oplevert.
      
    
    
      4.4.
      Voor de poeren aan de zijde van de [locatie 1] en de poort aan de zijde van de [locatie 2] heeft eiser op 29 januari 2024 een aanvraag voor een legaliserende omgevingsvergunning ingediend. Deze aanvraag is buiten behandeling gesteld op 13 september 2024. Bij besluit van 10 maart 2025 heeft het college eiser niet-ontvankelijk verklaard in zijn bezwaar. Bij uitspraak van heden heeft de rechtbank geoordeeld dat dit onterecht was.
      
      
        
          Beoordeling van de gronden gericht tegen de erfafscheiding
        
      
      
      
        
          Is sprake van een overtreding?
        
        5. Eiser stelt dat de erfafscheiding aan de [locatie 2] en zijde van de geheime tuin vergunningvrij kon worden gebouwd op grond van artikel 2, onderdeel 12, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor). Het is volgens eiser duidelijk dat de erfafscheiding in functionele relatie staat met de woning en dat de erfafscheiding achter de voorgevelrooilijn (het achtererfgebied) is gesitueerd. Ook ligt de erfafscheiding ten minste 1 meter van openbaar toegankelijk gebied. Voor zover de last onder dwangsom zich richt tot het kleine gedeelte van de erfafscheiding aan de zijde van de geheime tuin dat zich voor de voorgevel aan de [locatie 1] bevindt, erkent eiser dat dit gedeelte niet vergunningsvrij kon worden gerealiseerd.
      
      
    
    
      5.1.
      De voorzieningenrechter stelt voorop dat eiser niet betwist dat de erfafscheiding zonder omgevingsvergunning is gebouwd. Hij stelt immers dat een dergelijke omgevingsvergunning niet nodig is, omdat de erfafscheiding (grotendeels) vergunningvrij gerealiseerd kon worden. Ook betwist eiser niet dat een klein gedeelte van de erfafscheiding niet vergunningvrij gerealiseerd kon worden. Nu de erfafscheiding naar het oordeel van de rechtbank één bouwwerk is en eiser erkent dat een deel niet vergunningvrij was en hij hiervoor geen omgevingsvergunning heeft, was het college in zoverre bevoegd om handhavend op te treden tegen de erfafscheiding.
      
      
        
          Strekt de last te ver?
        
      
    
    
      5.2.
      Zoals onder 5 is weergegeven stelt eiser dat het grootste gedeelte van de erfafscheiding vergunningvrij gerealiseerd kon worden. De voorzieningenrechter vat deze beroepsgrond zo op dat eiser zich op het standpunt stelt dat de last te verstrekkend is, nu die betrekking heeft op de gehele erfafscheiding (en niet op het kleine gedeelte dat niet vergunningvrij is).
      
    
    
      5.3.
      Het college stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat de erfafscheiding niet achter de voorgevelrooilijn is geplaatst en daarom niet vergunningvrij is. 
      
    
    
      5.4.
      
        Uit artikel 2, onderdeel 12, van bijlage II bij het Bor volgt dat voor erf- of perceelafscheiding geen omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is vereist als de erfafscheiding niet hoger is dan 2 meter en:
        1° op een erf of perceel waarop al een gebouw staat waarmee de erf- of perceelafscheiding in functionele relatie staat,
        2° achter de voorgevelrooilijn, en
        3° op meer dan 1 m van openbaar toegankelijk gebied, tenzij geen redelijke eisen van welstand van toepassing zijn.
      
      
    
    
      5.5.
      Niet is geschil is dat aan de voorwaarden uit artikel 2, onderdeel 12, onder 1° en 3°, van bijlage II bij het Bor is voldaan. Partijen zijn enkel verdeeld over de vraag of de erfafscheiding achter de voorgevelrooilijn is gelegen (onder 2°). Het college is van mening er bij deze woning sprake is van twee voorgevels en daarmee ook van twee voorgevelrooilijnen. Het college heeft de vraag waar de voorgevels zich bevinden beoordeeld aan de hand van de feitelijke situatie. Volgens eiser kan er slechts één feitelijke voorgevel zijn en is deze voorgevel gelegen aan de andere zijde (de zijde van de [locatie 1]).
      
    
    
      5.6.
      Onder voorgevelrooilijn wordt verstaan de voorgevelrooilijn als bedoeld in het bestemmingsplan, de beheersverordening dan wel de gemeentelijke bouwverordening. In het bestemmingsplan is geen definitie opgenomen van voorgevelrooilijn. Voor de vraag waar de voorgevelrooilijn ligt moet dan worden gekeken naar de Bouwverordening Gemeente Arnhem 2003. De stedenbouwkundige bepalingen in een bouwverordening zijn echter vanaf 1 juli 2018 vervallen met de inwerkingtreding van de Reparatiewet BZK 2014. Er mag dus niet naar de bouwverordening worden gekeken om te bepalen wat de voorgevelrooilijn is.
      
    
    
      5.7.
      
        De voorzieningenrechter is met het college van oordeel dat, nu een definitie van voorgevelrooilijn ontbreekt, er gekeken moet worden naar de feitelijke situatie om te bepalen wat de voorgevel is, waarna aan de hand van de voorgevel kan worden vastgesteld wat de voorgevelrooilijn is. De voorzieningenrechter is echter, anders dan het college meent, van oordeel dat een gebouw feitelijk gezien niet meerdere voorgevels kan hebben. Dat past niet in de systematiek van het vergunningvrij bouwen en gebruiken zoals die onder het Bor gold. De voorzieningenrechter heeft ook geen voorbeelden in de rechtspraak kunnen vinden waarin aangenomen wordt dat een gebouw twee voorgevels heeft. Nu het college ten onrechte is uitgegaan van twee voorgevels is het bestreden besluit op dit punt dus niet goed gemotiveerd. Het college zal dan ook nader moeten onderbouwen welke gevel als voorgevel aangemerkt moet worden. Ook zal het college daarna opnieuw moeten bezien of de erfafscheiding achter de voorgevelrooilijn is gelegen en om die reden (grotendeels) vergunningvrij gerealiseerd is. Mocht dit zo zijn, dan zou de last (die betrekking heeft op de gehele erfafscheiding) te ver strekken. 
        De beroepsgrond slaagt.
      
      
      
        
          Beoordeling van de gronden gericht tegen de overkappingen
        
      
      
      
        
          Is sprake van een overtreding?
        
        6. Eiser voert aan dat de overkappingen vergunningvrij zijn op grond van artikel 2, onderdeel 3, van bijlage II bij het Bor. Het zijn namelijk bijbehorende bouwwerken die in het achtererfgebied zijn gelegen, aldus eiser.
      
      
    
    
      6.1.
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat de overkappingen niet in het achtererfgebied zijn gelegen. Daartoe overweegt zij als volgt.
      
    
    
      6.2.
      Om te bepalen wat het achtererfgebied is, moet de voorzieningenrechter eerst bepalen of sprake is van een erf. Een erf wordt in artikel 1 van Bijlage II van het Bor omschreven als een "al dan niet bebouwd perceel, of een gedeelte daarvan, dat direct is gelegen bij een hoofdgebouw en dat in feitelijk opzicht is ingericht ten dienste van het gebruik van dat gebouw, en, voor zover een bestemmingsplan of een beheersverordening van toepassing is, deze die inrichting niet verbieden".
      
    
    
      6.3.
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat de overkappingen niet zijn gelegen op een erf (en daarmee ook niet in het achtererfgebied), omdat het bestemmingsplan de inrichting van dit gedeelte van het perceel als erf verbiedt. Uitgangspunt is dat het gehele perceel bij een hoofdgebouw als erf kan worden aangemerkt. Uit de systematiek van een bestemmingsplan kan echter voortvloeien dat bepaalde verder van het hoofdgebouw afgelegen delen van een perceel niet als erf aangemerkt kunnen worden. Ter plaatse van het hoofdgebouw geldt het bestemmingsplan ‘Bestemmingsplan [naam bestemmingsplan]’ en is de enkelbestemming ‘Wonen’ van toepassing. Op het deel waar de overkappingen zijn gerealiseerd geldt een ander bestemmingsplan, namelijk ‘RIN-locatie’. In dat bestemmingsplan is bepaald dat op het perceelgedeelte waar de overkappingen staan de bestemming ‘Bos’ van toepassing is. Gelet op de doeleindenomschrijving hebben deze gronden een natuurfunctie. Op grond van artikel 3.2 van het bestemmingsplan mogen de gronden niet worden bebouwd, met uitzondering van grondkerende voorzieningen met een maximale hoogte van 1 meter. Daarnaast is het aanbrengen van een normale bij een hoofdgebouw behorende buiteninrichting planologisch niet toegestaan binnen de bestemming ‘Bos’. Dat achterpaden van woningen direct grenzend aan de woonbestemming met een maximum breedte van 2 meter mogen worden aangelegd, is hiervoor onvoldoende. 
      
    
    
      6.4.
      
        De voorzieningenrechter is gelet op het voorgaande van oordeel dat het bestemmingsplan de inrichting van deze grond als erf bij het hoofdgebouw verbiedt. De overkappingen zijn dus niet vergunningvrij gerealiseerd en daarom is sprake van een overtreding waar het college handhavend tegen mocht optreden.
        De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
      
        
          Beoordeling van de gronden gericht tegen de poort en de twee poeren
        
      
      
      
        7. Tussen partijen is niet in geschil dat sprake is van een overtreding voor wat betreft de poort aan de zijde [locatie 2] en de twee poeren aan de zijde van de [locatie 1]. Het college is, voor zover het die overtredingen betreft, dus bevoegd om daar handhavend tegen op te treden. Als uitgangspunt geldt dat het college in de regel ook gebruik moet maken van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden. Dit wordt ook wel aangeduid als de beginselplicht tot handhaving.
      
      
    
    
      7.1.
      In bepaalde gevallen mag van het college toch worden verwacht dat het afziet van handhavend optreden. Dat is bijvoorbeeld het geval als handhavend optreden onevenredig is. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. 
      
      
        
          Is handhavend optreden onevenredig vanwege concreet zicht op legalisatie?
        
        8.  Eiser voert aan dat sprake is van concreet zicht op legalisatie voor wat betreft de poort en de poeren. Op 29 januari 2024 heeft eiser een legaliserende vergunning aangevraagd voor de poort en de poeren, maar deze is ten onrechte buiten behandeling gesteld. Eiser voert aan dat er volgens het college geen ruimtelijke bezwaren (meer) bestaan tegen de vergunningverlening van de poort en de poeren, waardoor er sprake is van concreet zicht op legalisatie.
      
      
    
    
      8.1.
      
        De voorzieningenrechter stelt voorop dat voor de vraag of er concreet zicht op legalisatie is bij planologisch strijdig gebruik in de eerste plaats ten tijde van het bestreden besluit een aanvraag voor een omgevingsvergunning moet zijn ingediend. Niet in geschil is dat eiser, voordat het bestreden besluit is genomen, een omgevingsvergunning heeft aangevraagd. De voorzieningenrechter overweegt verder dat het enkele feit dat er aanvraag is ingediend, niet voldoende is om concreet zicht op legalisatie aan te nemen. Als (zoals in dit geval) de reguliere procedure van toepassing is, is van concreet zicht op legalisatie in beginsel geen sprake als het college aan heeft gegeven het niet bereid is om gebruik te maken van zijn bevoegdheid om een omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik te verlenen. De voorzieningenrechter stelt vast dat het college niet bereid is om de twee poeren te vergunnen, nu die op gemeentegrond staan en de gemeente niet bereid is om dit stukje grond aan eiser te verkopen. Van concreet zicht op legalisatie is dus geen sprake. Voor wat betreft de poort is ook geen sprake van concreet zicht op legalisatie, omdat het college, zoals op zitting is toegelicht, geen medewerking wil verlenen aan de dichte poort. Het college wil enkel meewerken aan een transparante poort, maar een dergelijke poort is (vooralsnog) niet aangevraagd. 
        De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      9. Het beroep is gegrond, omdat het bestreden besluit niet deugdelijk gemotiveerd is. De voorzieningenrechter vernietigt daarom het bestreden besluit, voor zover dat besluit betrekking heeft op de erfafscheiding. Het college zal in de nieuw te nemen beslissing op bezwaar nader moeten onderbouwen welke gevel als voorgevel aangemerkt moet worden. Ook zal het college daarna opnieuw moeten bezien of de erfafscheiding (grotendeels) vergunningvrij gerealiseerd is. Mocht blijken dat een groot deel van de erfafscheiding vergunningvrij is, dan strekt de last te ver en moet het college de last aanpassen zodat eiser enkel het gedeelte van de erfafscheiding af moet breken dat niet vergunningvrij gerealiseerd kon worden. 
    
    
    
      9.1.
      Eiser heeft in beroep nog aangevoerd dat het college ten onrechte de proceskosten in bezwaar niet heeft vergoed, omdat in de beslissing op bezwaar is bepaald dat de realisatie van de overkappingen en de poort geen overtreding van de Erfgoedverordening oplevert. Zoals hiervoor overwogen moet het college een nieuwe beslissing op bezwaar nemen. In die beslissing zal het college ook (opnieuw) moeten beslissen of de gemaakte proceskosten in bezwaar worden vergoed.
      
    
    
      9.2.
      Nu op het beroep is beslist, bestaat er geen belang meer bij het treffen van een voorlopige voorziening. Het verzoek om voorlopige voorziening wordt daarom afgewezen.
      
    
    
      9.3.
      Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht (2 x € 194,-) aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 2.721,- omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend, een verzoek om een voorlopige voorziening heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter: 
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit, enkel voor zover dat besluit betrekking heeft op de erfafscheiding;
    - wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 388,- (2 x € 194,-) aan eiser moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 2.721,- aan proceskosten van eiser.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.M. Verhoeven, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A. Goldebeld, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open. 
    
  
  
     Artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dat mogelijk.
  
  
     Zaaknummer: ARN 25/1789.
  
  
     Dat volgt uit artikel 1, onderdeel 1, van bijlage II van het Bor.
  
  
     Vgl. ABRvS 7 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3220, r.o. 4.2.
  
  
     Dit volgt ook uit rechtspraak van de Afdeling, zie bijvoorbeeld ABRvS 6 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ0724.