ECLI:NL:RVS:2018:2004, Raad van State, 20-06-2018, 201700367/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-06-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 november 2015 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om voor 1 maart 2016 het gebruik (of laten gebruiken) van de recreatiewoning, in strijd met het bestemmingsplan, op het perceel aan de [locatie 1] te Zeewolde te beëindigen en beëindigd te houden.

201700367/1/A1.
    Datum uitspraak: 20 juni 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Zeewolde (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]),
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 28 november 2016 in zaak nr. 16/3077 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Zeewolde.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 19 november 2015 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om voor 1 maart 2016 het gebruik (of laten gebruiken) van de recreatiewoning, in strijd met het bestemmingsplan, op het perceel aan de [locatie 1] te Zeewolde te beëindigen en beëindigd te houden.
    
    Bij besluit van 25 mei 2016 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 28 november 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 januari 2018, waar [appellant A], bijgestaan door mr. E.A.C. Nijhof-Top, advocaat te Zeewolde, en het college, vertegenwoordigd door mr. S. van Sintmaartensdijk-Patijn en mr. T. van Zoonen, zijn verschenen.
    
    Na zitting hebben [appellant] en het college, daartoe in de gelegenheid gesteld door de Afdeling, nadere stukken ingediend.
    
    Met toestemming van partijen is afgezien van een tweede zitting.
    
    Overwegingen
    
    1.    [appellant] is eigenaar van de woning aan de [locatie 2] te Zeewolde en staat op dat adres ingeschreven in de Basisregistratie personen (hierna: Brp). [appellant] is voorts eigenaar van de recreatiewoning aan de [locatie 1]. Het college stelt zich op het standpunt dat [appellant] in strijd met het bestemmingsplan de recreatiewoning gebruikt als hoofdverblijf. Om het vermeende strijdige gebruik te beëindigen, heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. De rechtbank heeft dit in stand gelaten.
    
    2.    De wettelijke bepalingen en relevante planvoorschriften zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    3.    Vast staat dat een recreatiewoning ingevolge het geldende bestemmingsplan "Recreatieterrein Horsterwold 2012" (hierna: het bestemmingsplan) niet als hoofdverblijf mag worden gebruikt. In geschil is of [appellant] de recreatiewoning aan de [locatie 1] gebruikt als hoofdverblijf.
    
    4.    [appellant] betoogt dat de uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd, vanwege strijd met artikel 6 van het Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (hierna: het EVRM), omdat in de uitspraak zonder nadere motivering de door [appellant] overgelegde verklaringen van bewoners van de woningen aan de [locatie 3] en [locatie 4], uit welke verklaringen volgens [appellant] volgt dat hij zijn hoofdverblijf in de woning aan de [locatie 2] heeft, zijn verworpen.
    
    4.1.    In de uitspraak van de rechtbank staat dat de verklaringen van omwonenden onvoldoende concrete informatie bieden om de aanwijzingen over de aanwezigheid van [appellant] op het recreatiepark te ontkrachten. Anders dan [appellant] betoogt, is de rechtbank dan ook niet ongemotiveerd voorbij gegaan aan de door hem overgelegde verklaringen. De Afdeling ziet, daargelaten of de conclusie van de rechtbank juist is, geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank gelet op artikel 6 van het EVRM op dit punt een uitgebreidere motivering aan haar oordeel ten grondslag had moeten leggen.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hij zijn hoofdverblijf niet in de recreatiewoning aan de [locatie 1] heeft, maar in zijn woning aan de [locatie 2]. Dit is het adres waar hij blijkens het Brp staat ingeschreven en waar hij zijn post ontvangt. Hij voert aan dat uit de door het college aan het besluit van 25 mei 2016 ten grondslag gelegde controlerapporten niet volgt dat hij de recreatiewoning als hoofdverblijf gebruikt. Deze rapporten zijn volgens hem bovendien niet deugdelijk tot stand gekomen, omdat de daarin neergelegde conclusies niet zijn getrokken door de toezichthouder die ter plaatse is geweest, maar achteraf zijn geconstrueerd. [appellant] leidt dit af uit de omstandigheid dat de toezichthouder niet al bij de eerste controles op de hoogte kon zijn van bepaalde omstandigheden zoals neergelegd in de controlerapporten, bijvoorbeeld de omstandigheid dat bepaalde auto’s door hem voor woon-werkverkeer worden gebruikt. De controles hebben bovendien in strijd met het EVRM plaatsgevonden, omdat ze een ernstige inbreuk maakten op zijn privacy. Hij voelt zich door de controles voortdurend bespied. [appellant] voert verder aan dat de door het college verkregen machtiging tot binnentreden in strijd is met het EVRM.
    
        [appellant] voert verder aan dat uit de door hem overgelegde nota’s die inzicht geven in zijn gas-, water- en energieverbruik in de recreatiewoning en de woning aan de [locatie 2] volgt dat de woning aan de [locatie 2] gebruikt wordt als hoofdverblijf door een huishouden van meer dan twee personen terwijl de recreatiewoning veel minder intensief wordt gebruikt.
    
    5.1.    Volgens het Brp staat [appellant] samen met zijn drie volwassen kinderen ingeschreven in de woning aan de [locatie 2].
    
        Het college stelt zich op het standpunt dat de woning aan de [locatie 2] bewoond wordt door een zoon van [appellant] en diens vriendin, en dat [appellant] woont in de recreatiewoning aan de [locatie 1].
    
    5.2.    Het college heeft 18 controlerapporten overgelegd waarin is beschreven wat de toezichthouder aantrof bij de recreatiewoning. De 18 controles zijn gehouden in een periode van twee maanden, op doordeweekse dagen op een tussen 6.30 uur en 7.30 uur gelegen tijdstip. In de rapporten staat, kort weergegeven, dat een Mercedes A-klasse met kenteken [A] en/of een Mercedes Vito met kenteken [B], van welke auto’s bekend is dat [appellant] deze voor woon-werkverkeer gebruikt, geregeld bij de recreatiewoning zijn aangetroffen, dan wel dat aan de droge plekken op de grond te zien was dat recentelijk een auto was weggereden. Voorts staat in de rapporten dat licht brandt in de woning, meestal in een kamer die vermoedelijk de badkamer is. De recreatiewoning maakt volgens de controlerapporten een bewoonde indruk. Bij de controlerapporten zijn foto’s gevoegd van de recreatiewoning, voornoemde auto’s en parkeerplaatsen.
    
    5.3.    De Afdeling zal eerst de vraag behandelen of het college de overgelegde controlerapporten aan zijn besluit ten grondslag heeft mogen leggen en daarna of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat [appellant] in strijd met het bestemmingsplan de recreatiewoning als hoofdverblijf gebruikt.
    
    5.4.    In artikel 8 van het EVRM is onder meer het recht op respect voor het privéleven neergelegd. Inmenging in dit recht is op grond van het tweede lid van artikel 8 gerechtvaardigd indien deze bij wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van een of meer in dit lid genoemde legitieme doelen, waaronder het economisch welzijn van een land. In dat kader moet een evenwichtige afweging hebben plaatsgevonden tussen de belangen van het individu enerzijds en die van de gemeenschap als geheel anderzijds.
    
        De toezichthouder van de gemeente heeft de recreatiewoning aan de [locatie 1] en de woning aan de [locatie 2] geobserveerd en gefotografeerd. Gelet op het aantal, de frequentie en de intensiteit daarvan, vormden deze waarnemingen in de directe nabijheid van de woningen van [appellant] naar het oordeel van de Afdeling een inbreuk op zijn recht op privéleven. Een dergelijke inbreuk behoeft, gelet op artikel 8, tweede lid, van het EVRM een wettelijke grondslag. Artikel 5.2, eerste lid, onder a en b, van de Wabo, biedt een voldoende toegankelijke en voorzienbare wettelijke grondslag daarvoor. Daarbij is van belang dat duidelijk is dat het recht op privéleven van [appellant] door het verzamelen en registreren van gegevens op grond van deze bepalingen, in samenhang gelezen met de artikelen 5.1 van de Wabo en 7.1 en 3.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening, kan worden beperkt. Op grond van dit samenstel van bepalingen heeft het college tot taak met het oog op handhaving van het bestemmingsplan gegevens te verzamelen. Het daarmee beoogde doel kan worden aangemerkt als het behartigen van het belang van het economisch welzijn van Nederland als bedoeld in artikel 8, tweede lid van het EVRM.
    
        Dat [appellant] zich door de controles bespied voelt, is op zichzelf onvoldoende voor het oordeel dat geen evenredige afweging is gemaakt tussen de belangen van [appellant] en van de maatschappij als geheel. Bij de toetsing van de noodzaak dient te worden onderzocht of het noodzakelijk is om observaties en fotografie als controlemiddelen in te zetten en of deze controlemiddelen  in de gegeven omstandigheden proportioneel zijn. Aangezien het ging om kortdurende waarnemingen in een beperkte periode vanaf de openbare weg is de Afdeling van oordeel dat de inmenging in het recht op eerbiediging van het privéleven van [appellant] in het licht van artikel 8, tweede lid, van het EVRM gerechtvaardigd is. Evenmin kan worden geoordeeld dat een minder ingrijpend controlemiddel ter beschikking stond om de naleving van het bestemmingsplan te onderzoeken.
    
        Wat betreft het betoog van [appellant] over de machtiging tot binnentreden, overweegt de Afdeling dat aan het besluit van 25 mei 2016 geen rapport van een controle die is uitgevoerd met gebruik van deze machtiging ten grondslag is gelegd. Er is ook daarom geen grond voor het oordeel dat de rechtbank in zoverre tot het oordeel had moeten komen dat het besluit wegens strijd met artikel 8 van het EVRM moet worden vernietigd.
    
    5.5.    Wat betreft de deugdelijkheid van de controlerapporten, overweegt de Afdeling als volgt. Het college heeft ter zitting uiteengezet dat er één toezichthouder is die de controles bij de recreatiewoning uitvoert en op papier vastlegt. Dat er op het park meerdere toezichthouders zijn gezien, komt doordat ook andere recreatiewoningen gecontroleerd worden. Het college heeft verder toegelicht dat de desbetreffende toezichthouder voorafgaand aan de controles zich heeft ingelezen in de handhavingsgeschiedenis van de recreatiewoning aan de [locatie 1]. De toezichthouder was daardoor reeds voorafgaande aan de controles op de hoogte van bepaalde omstandigheden, zoals welke auto’s door [appellant] voor woon-werkverkeer werden gebruikt. De Afdeling ziet geen aanleiding om aan de juistheid van de uiteenzetting van het college te twijfelen. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de controlerapporten ondeugdelijk zijn opgesteld.
    
    5.6.    Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat het college de overgelegde rapporten niet aan het besluit van 25 mei 2016 ten grondslag had mogen leggen.
    
    5.7.    Naar het oordeel van de Afdeling volgt uit de controlerapporten dat aannemelijk is dat buiten de weekenden en vakanties om regelmatig in de recreatiewoning wordt verbleven en dat [appellant] vermoedelijk vanaf de recreatiewoning naar zijn werk reist. Deze omstandigheden zijn door [appellant] niet weersproken. De omstandigheid dat een aantal bij de controlerapporten gevoegde foto’s niet erg duidelijk is, maakt dat niet anders, mede gelet op het groot aantal controles dat heeft plaatsgevonden. Het voorgaande rechtvaardigt het vermoeden dat de recreatiewoning niet alleen gebruikt wordt om te recreëren maar als hoofdverblijf wordt gebruikt.
    
        Naar het oordeel van de Afdeling wordt dit vermoeden niet door [appellant] ontkracht. De omstandigheid dat het waterverbruik in de woning aan de [locatie 2] doet vermoeden dat in die woning meer dan twee personen wonen, maakt niet dat daardoor niet aannemelijk is dat de recreatiewoning als hoofdverblijf wordt gebruikt. De overgelegde nota’s met betrekking tot het energie- en waterverbruik in de recreatiewoning in 2015 ontkrachten dit vermoeden evenmin. Deze nota’s bevestigen juist het vermoeden van het college. Het elektriciteitsgebruik in de recreatiewoning is, gelet op gegevens van het Nibud, gemiddeld voor een woning die gebruikt wordt als hoofdverblijf door twee personen. Bij het berekenen van dit gemiddelde wordt door het Nibud reeds rekening gehouden met de omstandigheid dat in een woning bepaalde apparaten permanent stroom gebruiken. Wat betreft het waterverbruik in de recreatiewoning stelt het college zich terecht op het standpunt dat ook indien wordt uitgegaan van een fors waterverbruik vanwege het sproeien van de tuin, het waterverbruik nog steeds dusdanig hoog is dat dit, gelet op gegevens van het Nibud, het vermoeden rechtvaardigt dat de recreatiewoning als hoofdverblijf wordt gebruikt. De omstandigheid dat [appellant] in de woning aan de [locatie 2] post ontvangt, is naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende om te concluderen dat hij niet de recreatiewoning als hoofdverblijf gebruikt.
    
        De Afdeling overweegt ten slotte dat de door het college ingebrachte verklaring van een anonieme buurtbewoner en de door [appellant] overgelegde verklaringen van de bewoners van de woningen aan de [locatie 3] en [locatie 4] het vermoeden dat de recreatiewoning als hoofdverblijf gebruikt wordt, kunnen onderbouwen noch ontkrachten, omdat deze verklaringen slechts speculatief van aard zijn en geen concrete informatie bevatten waaruit opgemaakt kan worden waar [appellant] zijn hoofdverblijf heeft.
    
        Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geconcludeerd dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat de recreatiewoning aan de [locatie 1] in strijd met het bestemmingsplan als hoofdverblijf wordt gebruikt.
    
        Het betoog faalt.     
    
    6.    [appellant] betoogt ten slotte dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college ten onrechte bij het besluit heeft laten meewegen dat reeds eerder een handhavingsprocedure jegens hem is gestart. [appellant] voert daartoe aan dat die handhavingsprocedure op een andere situatie zag. Hij was toen geen eigenaar van de woning aan de [locatie 2], maar van een woning in Leerdam.
    
    6.1.    Zoals de rechtbank terecht heeft geconcludeerd, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college de omstandigheid dat reeds eerder aan [appellant] een last onder dwangsom is opgelegd vanwege het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van de recreatiewoning als hoofdverblijf op andere wijze mee heeft laten wegen dan bij het bepalen van de begunstigingstermijn en de hoogte van de dwangsom. Deze omstandigheid heeft geen rol gespeeld bij beantwoording van de vraag of handhavend zou worden opgetreden. Voor zover [appellant] betoogt dat het college bij het bepalen van de begunstigingstermijn en de dwangsom niet mee had mogen wegen dat reeds eerder een last onder dwangsom is opgelegd, overweegt de Afdeling dat geen aanleiding bestaat voor dit oordeel. Dat [appellant] destijds eigenaar was van een woning in Leerdam en niet van de woning aan de [locatie 2], doet er immers niet aan af dat hij op dat moment de recreatiewoning als hoofdverblijf gebruikte.
    
        Het betoog faalt.
    
    7.    De conclusie is dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat [appellant] in strijd met het bestemmingsplan de recreatiewoning aan de [locatie 1] als hoofdverblijf wordt gebruikt. Het college was daarom bevoegd tot handhavend optreden over te gaan. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat sprake is van bijzondere omstandigheden die het college ertoe hadden moeten nopen om in redelijkheid van handhavend optreden af te zien.
    
    8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
    
    w.g. Van der Spoel    w.g. Soede
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 juni 2018
    
    270-811.  BIJLAGE
    
    Bestemmingsplan "Recreatieterrein Horsterwold 2012"
    
    Ingevolge het bestemmingsplan rust op het perceel aan de Bosruiterweg
    
    25-161 de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie".
    
    In artikel 1.22 van de planregels wordt ‘permanente bewoning’ gedefinieerd als: "bewoning van een verblijf als hoofdverblijf".
    
    In artikel 1.24 wordt ‘recreatief verblijf’ gedefinieerd als: "verblijf voor recreatie door bij voorkeur wisselende gezinnen of daarmee gelijkstaande personen of groepen van personen, die hun vaste woon- en verblijf plaats elders hebben".
    
    Artikel 3.1 luidt:
    
    "De voor 'Recreatie - Verblijfsrecreatie' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
        a. verblijfsrecreatie in de vorm van recreatief (nacht)verblijf in recreatiewoningen;
    
        […]."
    
    Artikel 3.4.1 luidt:
    
    "De voor 'Recreatie - Verblijfsrecreatie' aangewezen gronden mogen niet worden gebruikt voor:
    
        a. het gebruik van recreatiewoningen voor permanente bewoning;
    
        […]."
    
    Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden
    
    Artikel 6, eerste lid, luidt:
    
    "Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. De uitspraak moet in het openbaar worden gewezen maar de toegang tot de rechtszaal kan aan de pers en het publiek worden ontzegd, gedurende de gehele terechtzitting of een deel daarvan, in het belang van de goede zeden, van de openbare orde of nationale veiligheid in een democratische samenleving, wanneer de belangen van minderjarigen of de bescherming van het privé leven van procespartijen dit eisen of, in die mate als door de rechter onder bijzondere omstandigheden strikt noodzakelijk wordt geoordeeld, wanneer de openbaarheid de belangen van een behoorlijke rechtspleging zou schaden."    
    
    Artikel 8 luidt:
    
    "1 Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
    
    2 Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen."
    
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    
    Artikel 5.1 luidt:
    
    "Dit hoofdstuk is van toepassing op de uitvoering en handhaving van het bij of krachtens deze wet bepaalde, alsmede op de uitvoering en handhaving van het bepaalde bij of krachtens de:
    
    […]
    
    -  Wet ruimtelijke ordening,
    
    […]
    
    voor zover dit bij of krachtens de genoemde wetten is bepaald."
    
    Artikel 5.2, eerste lid, luidt:
    
    "1 Het bevoegd gezag heeft tot taak:
    
    a. zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving van de op grond van het bepaalde bij of krachtens de betrokken wetten voor degene die het betrokken project uitvoert, geldende voorschriften;
    
    b. gegevens die met het oog op de uitoefening van de taak als bedoeld onder a van belang zijn, te verzamelen en te registreren;
    
    […]."
    
    Wet ruimtelijke ordening
    
    Artikel 3.1, eerste lid, luidt:
    
    "De gemeenteraad stelt voor het gehele grondgebied van de gemeente een of meer bestemmingsplannen vast, waarbij ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening de bestemming van de in het plan begrepen grond wordt aangewezen en met het oog op die bestemming regels worden gegeven. Deze regels betreffen in elk geval regels omtrent het gebruik van de grond en van de zich daar bevindende bouwwerken. Deze regels kunnen tevens strekken ten behoeve van de uitvoerbaarheid van in het plan opgenomen bestemmingen, met dien verstande dat deze regels ten aanzien van woningbouwcategorieën uitsluitend betrekking hebben op percentages gerelateerd aan het plangebied."
    
    Artikel 7.1 luidt:
    
    "1 Burgemeester en wethouders dragen zorg voor de bestuursrechtelijke handhaving van het bepaalde bij of krachtens deze wet.
    
    2 Het in artikel 5.2, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht bedoelde bestuursorgaan heeft tot taak zorg te dragen voor bestuursrechtelijke handhaving van de op grond van het bepaalde bij of krachtens deze wet voor degene die het project, bedoeld in dat lid, uitvoert, geldende voorschriften.
    
    3 Met betrekking tot de kwaliteit van de uitvoering en handhaving van het bepaalde bij of krachtens deze wet zijn de artikelen 5.3 tot en met 5.25 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van toepassing."