ECLI:NL:RVS:2020:1522, Raad van State, 01-07-2020, 201908281/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-07-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 juni 2016 heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties het verzoek van [appellant] om kennisneming van bij de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (hierna: de AIVD) aanwezige gegevens over opnames die zijn gemaakt in een pand aan de Antheunisstraat te Den Haag van leden van de zogenoemde Hofstadgroep (hierna: de Hofstadtaps) afgewezen.

201908281/1/A3.
    Datum uitspraak: 1 juli 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    en
    de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 15 juni 2016 heeft de minister het verzoek van [appellant] om kennisneming van bij de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (hierna: de AIVD) aanwezige gegevens over opnames die zijn gemaakt in een pand aan de Antheunisstraat te Den Haag van leden van de zogenoemde Hofstadgroep (hierna: de Hofstadtaps) afgewezen.
    Bij besluit van 8 oktober 2019 heeft de minister opnieuw besloten op het bezwaar van [appellant]. De minister heeft het bezwaar gegrond verklaard en een aanvullend inzagedossier verstrekt van 52 bladzijden.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    De minister heeft een verweerschrift ingediend. Daarbij heeft hij met verwijzing naar artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) medegedeeld dat van het separaat ingediende deel uitsluitend de Afdeling kennis zal mogen nemen.
    Bij beslissing van 18 maart 2020 heeft de Afdeling het verzoek tot beperkte kennisneming toegewezen.
    [appellant] heeft de Afdeling toestemming verleend voor de beperkte kennisneming van stukken, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb.
    De minister en [appellant] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 mei 2020, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en de minister, vertegenwoordigd door mr. E.C. Pietermaat, advocaat te Den Haag, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Wettelijke bepalingen
    1.    De relevante bepalingen van de Awb en de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017 zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt daarvan deel uit.
    Inleiding
    2.    [appellant] is journalist en doet onderzoek naar de moord op Theo van Gogh en de vraag of Mohammed B. alleen heeft gehandeld of handlangers had. Hij heeft de AIVD verzocht om kennisneming van de aanwezige documenten over de taps die zijn gemaakt in een woning aan de Antheunisstraat in Den Haag. De minister heeft aanvankelijk een inzagedossier verstrekt van 12 bladzijden en voor het overige het verzoek afgewezen.
        Bij uitspraak van 28 augustus 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2951) heeft de Afdeling hierover geoordeeld dat het besluit op bezwaar niet voldoende was gemotiveerd en heeft zij dat besluit daarom vernietigd. De Afdeling heeft aanleiding gezien om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten voor zover in dit besluit is geweigerd om [appellant] kennis te laten nemen van de documenten 2, 3 en 5 tot en met 27, zoals genoemd op de inventarislijst bij de brief van 26 februari 2019. Ten aanzien van de documenten 1 en 4 van deze inventarislijst heeft de Afdeling geoordeeld dat de minister een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van de uitspraak. Met het besluit van 8 oktober 2019 heeft de minister uitvoering willen geven aan de uitspraak van de Afdeling.
    Besluit op bezwaar van 8 oktober 2019
    3.    Voor document 1 heeft de minister opnieuw gezocht in het archief. Hij heeft hierbij verslagen gevonden die in 2014 op verzoek van de Commissie van Toezicht op de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten (hierna: CTIVD) alsnog zijn gemaakt. Omdat deze verslagen destijds niet op de juiste manier zijn gearchiveerd, zijn ze tijdens de eerdere zoekslagen in het archief niet naar boven gekomen. De minister heeft verder een nota met bijlagen en een werkdocument aangetroffen. Ook deze documenten waren eerder niet goed gearchiveerd. Van de verslagen van de microfoontap, de nota met bijlagen en het werkdocument heeft de minister een aanvullend inzagedossier verstrekt van 45 bladzijden, inclusief toelichtingsformulieren. In dit dossier zijn persoonsgegevens van derden, actuele werkwijzen en bronnen onleesbaar gemaakt. De overige documenten waar [appellant] om heeft verzocht bevatten uitsluitend informatie over bronnen, actueel kennisniveau en persoonsgegevens van derden. Verstrekking van deze documenten zou daarom de veiligheid van de staat kunnen schaden, aldus de minister.
        Daarnaast heeft de minister van het eerder verstrekte inzagedossier ook nog één passage en één operatienaam vrijgegeven.
        De minister stelt zich verder op het standpunt dat van september 2003, september 2004 en oktober 2004 weliswaar taps zijn uitgewerkt maar dat deze niet zien op de door [appellant] verzochte Hofstadtaps.
        Van document 4 heeft de minister alsnog vier bladzijden vrijgegeven.
    Beroep van [appellant]
    4.    [appellant] heeft aangevoerd dat met het nieuwe besluit op bezwaar niet volledig uitvoering is gegeven aan de uitspraak van de Afdeling. Zo is niet per document gemotiveerd waarom gedeeltes zijn weggelaten wegens de mogelijke bedreiging voor de nationale veiligheid. Het besluit is ook onzorgvuldig, onder meer omdat daarin niet het juiste document 4 is beoordeeld.
        [appellant] meent dat de minister het nieuwe besluit niet had moeten beperken tot de documenten 1 en 4. De minister heeft zich bovendien ten onrechte niet uitgelaten over tapverslagen van voor 2 november 2004. Zijn verzoek is breder dan alleen de Hofstadtaps, aldus [appellant]. Het nieuwe besluit weerlegt ook niet dat de documentnummers 23a ("Memo opdracht uitluisteren") en 23b ("Memo opdracht uitluisteren") een indicatie bevatten dat er meer materiaal van vóór de moord zou moeten zijn.
        Tot slot meent [appellant] dat hem de informatie ook op een andere manier had kunnen worden gegeven, bijvoorbeeld in de vorm van een samenvatting, als verstrekking van het document een gevaar voor de nationale veiligheid zou opleveren.
    Wat is nog in geschil?
    5.    De minister heeft erkend dat hij in het besluit van 8 oktober 2019 het onjuiste document 4 heeft beoordeeld en gedeeltelijk verstrekt. Hij heeft alsnog het juiste document verstrekt met weglating van enkele passages vanwege bronbescherming, persoonsgegevens, actuele werkwijze en beleidsopvattingen.
        [appellant] vindt dat daarmee is voldaan aan zijn verzoek voor zover het document 4 betreft.
        Document 4 ligt in dit beroep dus niet meer voor.
    Mag de aanvullende motivering onder geheimhouding?
    6.    De minister heeft in het besluit van 8 oktober 2019 vermeld dat de aan [appellant] kenbaar gemaakte motivering van de gedeeltelijke weigering zal worden aangevuld met een nadere motivering als hij beroep instelt tegen het besluit. Die nadere motivering heeft de minister overgelegd met de mededeling dat alleen de Afdeling daarvan kennis mag nemen. In haar beslissing van 18 maart 2020 heeft de Afdeling dit verzoek van de minister toegewezen.
    6.1.    Ter zitting heeft de gemachtigde van [appellant] betoogd dat deze gang van zaken in strijd is met rechtsstatelijke beginselen en leidt tot geheime rechtspraak.
    6.2.    Naar het oordeel van de Afdeling verschilt in een procedure waar het gaat om een verzoek tot openbaarmaking van onder de AIVD berustende informatie, de in het besluit aangekondigde aanvullende motivering die voor verzoeker geheim is gehouden en met een verzoek om beperkte kennisneming aan de bestuursrechter is toegezonden, niet wezenlijk van tijdens de procedure op verzoek van de bestuursrechter gegeven schriftelijke inlichtingen, verstrekt onder mededeling dat uitsluitend de rechter hiervan kennis zal mogen nemen, dit laatste met toepassing van artikel 8:45, tweede lid, tweede volzin, van de Awb. Dat de geadresseerde een deel van de motivering van het besluit niet kent en dus geen gronden tegen de specifieke inhoud daarvan kan aanvoeren, wordt gecompenseerd doordat de rechter dit gedeelte van de motivering wél kan beoordelen en daarbij de wel aangevoerde gronden tegen het besluit kan betrekken. De rechter gaat hiertoe alleen over nadat de geheimhoudingskamer het verzoek om geheimhouding heeft beoordeeld en gerechtvaardigd heeft geacht én na verkregen toestemming van de wederpartij. Gelet op het voorgaande is van de gestelde strijd met rechtsstatelijke beginselen geen sprake.
        Het betoog slaagt niet.
    Is de wijze waarop de minister de motivering heeft weergegeven voldoende?
    7.    De Afdeling heeft kennisgenomen van de documenten die onder de reikwijdte van het verzoek van [appellant] vallen. Hierin heeft de minister de passages die hij niet aan [appellant] heeft verstrekt geel gemarkeerd. Daarbij heeft de minister per document een toelichtingsformulier toegevoegd waarop is aangegeven op welke gronden hij kennisneming van die passages heeft geweigerd. Bij een aantal documenten heeft hij onder "opmerkingen" nader gemotiveerd waarom hij de weigeringsgrond in dat geval heeft toegepast.
        De minister heeft in het nieuwe besluit op bezwaar naast de daarin gegeven motivering verwezen naar een nadere motivering waarvan alleen de Afdeling kennis zou mogen nemen in het geval [appellant] beroep zou instellen. De minister heeft na het instellen van beroep door [appellant] voor een aantal geel gemarkeerde delen deze nadere motivering gegeven. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister hiermee op voldoende wijze voldaan aan de gegeven opdracht om per document of onderdeel daarvan aan te geven welke bron is beschermd en/of welke werkwijze wordt beschermd.
        Het betoog slaagt niet.
    Over welke documenten moest de minister opnieuw beslissen?
    8.    Anders dan [appellant] betoogt, houdt de uitspraak van de Afdeling in dat de minister zich bij zijn nieuwe besluit op bezwaar kon beperken tot de documenten 1 en 4, zoals genoemd op de inventarislijst bij de brief van 26 februari 2019. De Afdeling heeft immers voor de overige documenten de rechtsgevolgen, namelijk dat daarvan geen kennis kan worden genomen in verband met de nationale veiligheid, in stand gelaten.
    Document 1
    9.    De naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling door de minister verrichte zoektocht in het archief heeft geleid tot de vondst van meer documenten dan eerder. Een deel daarvan heeft de minister met gedeeltelijke weglating aan [appellant] verstrekt in het nieuwe inzagedossier. Een ander deel daarvan heeft de minister integraal geweigerd ter bescherming van bronnen, het actuele kennisniveau en persoonsgegevens van derden. Na kennisneming van de geheime stukken, waaronder ook de aanvullende motivering, is de Afdeling van oordeel dat die weigering gerechtvaardigd is omdat verstrekking van (passages uit) deze documenten de veiligheid van de staat kan schaden.
        De Afdeling volgt de minister in zijn uitleg dat de in het rapport nummer 17 van de CTIVD genoemde opnamemomenten in september 2003, september 2004 en oktober 2004, zien op andere activiteiten van de AIVD in het bredere onderzoek naar de Hofstadgroep en dus niet onder het bereik vallen van het verzoek. [appellant] heeft in zijn verzoekschrift onder verwijzing naar het rapport nummer 45 van de CTIVD, waarin taps gemaakt in een woning aan de Antheunisstraat in Den Haag aan de orde zijn, namelijk verzocht om openbaarmaking van alle documenten die gaan over dan wel betrekking hebben op deze taps. Gezien de bewoordingen van het verzoek is de Afdeling van oordeel dat de minister dit verzoek niet breder hoefde op te vatten dan de daarin genoemde Hofstadtaps en bijbehorende documenten.
        Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister voldoende gemotiveerd of er stukken zijn die zien op de periode vóór 2 november 2004 en betrekking hebben op de Antheunisstraat.
    Had de minister [appellant] in een andere vorm kennis moeten geven van de documenten?
    10.    De minister heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het niet mogelijk is de geweigerde documenten in bewerkte vorm aan [appellant] te verstrekken, of een samenvatting ervan of inlichtingen daaruit aan hem te verschaffen, zonder dat gegevens waarvan de Afdeling gerechtvaardigd heeft geacht dat de minister die niet ter kennis stelt van [appellant] daardoor bekend kunnen worden.
    Slotsom
    11.    Het beroep tegen het besluit van 8 oktober 2019 is ongegrond.
    12.    De Afdeling ziet in de omstandigheid dat de minister in het besluit van 8 oktober 2019 het onjuiste document 4 heeft beoordeeld aanleiding om de minister op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te veroordelen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het beroep tegen het besluit van 8 oktober 2019 ongegrond;
    II.    veroordeelt de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 538,21 (zegge: vijfhonderdachtendertig euro en éénentwintig cent), waarvan € 525,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    III.    gelast dat de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 174,00 (zegge: honderdvierenzeventig euro) vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.C. van Tuyll van Serooskerken, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 1 juli 2020
    290.
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 8:29
    1. Partijen die verplicht zijn inlichtingen te geven dan wel stukken over te leggen, kunnen, indien daarvoor gewichtige redenen zijn, het geven van inlichtingen dan wel het overleggen van stukken weigeren of de bestuursrechter mededelen dat uitsluitend hij kennis zal mogen nemen van de inlichtingen onderscheidenlijk de stukken.
    2. […].
    Artikel 8:45
    1. De bestuursrechter kan partijen en anderen verzoeken binnen een door hem te bepalen termijn schriftelijk inlichtingen te geven en onder hen berustende stukken in te zenden.
    2. Bestuursorganen zijn, ook als zij geen partij zijn, verplicht aan het verzoek, bedoeld in het eerste lid, te voldoen. Artikel 8:29 is van overeenkomstige toepassing.
    3. […].
    Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017
    Artikel 74
    Onverminderd de kennisneming van op grond van paragraaf 3.3 verstrekte gegevens, kan van de gegevens verwerkt door of ten behoeve van een dienst slechts kennis worden genomen overeenkomstig de bepalingen van dit hoofdstuk.
    Artikel 80
    1. Onze betrokken Minister deelt een ieder op diens aanvraag zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen drie maanden mede of kennis kan worden genomen van andere dan persoonsgegevens betreffende de in de aanvraag vermelde bestuurlijke aangelegenheid. Onze betrokken Minister kan zijn besluit voor ten hoogste vier weken verdagen. Van de verdaging wordt voor de afloop van de eerste termijn schriftelijk gemotiveerd mededeling gedaan aan de aanvrager.
    2. Voor zover een aanvraag als bedoeld in het eerste lid wordt ingewilligd, stelt Onze betrokken Minister de aanvrager zo spoedig mogelijk doch uiterlijk binnen vier weken na bekendmaking van zijn besluit in kennis van de desbetreffende gegevens.
    Artikel 81
    1. Onze betrokken Minister stelt de aanvrager in kennis van de desbetreffende gegevens door:
    a. het geven van een kopie van het document waarin de gegevens zijn neergelegd of door de letterlijke inhoud daarvan in andere vorm te verstrekken,
    b. inzage van de inhoud van het desbetreffende document toe te staan,
    c. een uittreksel of een samenvatting van de inhoud van het desbetreffende document te geven of
    d. inlichtingen uit het desbetreffende document te verschaffen.
    2 Bij het kiezen tussen de vormen van inkennisstelling houdt Onze betrokken Minister rekening met de voorkeur van de aanvrager en het belang van de dienst.
    Artikel 84
    1. Een aanvraag als bedoeld in artikel 80 wordt afgewezen, voor zover verstrekking van de gegevens waarop de aanvraag betrekking heeft:
    a. de eenheid van de Kroon in gevaar zou kunnen brengen;
    b. de nationale veiligheid zou kunnen schaden;
    c. bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn medegedeeld.
    2. Een aanvraag wordt voorts afgewezen voor zover het belang van verstrekking van de gegevens waarop de aanvraag betrekking heeft, niet opweegt tegen de volgende belangen:
    a. de betrekkingen van Nederland met andere landen en met internationale organisaties;
    b. de economische of financiële belangen van de staat, de andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen;
    c. de opsporing en vervolging van strafbare feiten;
    d. inspectie, controle en toezicht door of vanwege bestuursorganen;
    e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
    f. het belang, dat de persoon of organisatie waarop de gegevens betrekking hebben erbij heeft om als eerste kennis te kunnen nemen van de gegevens;
    g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel derden.
    […].
    Artikel 85
    1. In het geval dat de aanvraag betrekking heeft op gegevens vervat in documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, worden geen gegevens verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
    2. Over persoonlijke beleidsopvattingen kunnen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering gegevens worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kunnen de gegevens in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
    3. Met betrekking tot adviezen van een ambtelijke of gemengd samengestelde adviescommissie kan het verstrekken van gegevens over de daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen plaatsvinden, indien het voornemen daartoe door het bestuursorgaan dat het rechtstreeks aangaat aan de leden van de adviescommissie voor de aanvang van hun werkzaamheden kenbaar is gemaakt.