ECLI:NL:RVS:2020:1592, Raad van State, 08-07-2020, 201905348/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-07-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 31 januari 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Hulst een verzoek van [appellanten sub 2] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen. De gemeenteraad van Hulst heeft op 19 september 2013 het bestemmingsplan "Uitbreiding recreatiecentrum De Vogel" vastgesteld. Dat bestemmingsplan is op 14 december 2013 in werking getreden. Het nieuwe bestemmingsplan maakt op een terrein ten zuiden van de kreek De Vogel verblijfsrecreatie en op een strook grond ten westen daarvan een ontsluitingsweg mogelijk. [appellanten sub 2] is sinds 12 november 1997 eigenaar van het perceel plaatselijk bekend [locatie] te Hengstdijk. Op het perceel staan een woning, een chalet en bedrijfsgebouwen. [appellanten sub 2] heeft verzocht om een tegemoetkoming in planschade ten gevolge van het nieuwe bestemmingsplan.

201905348/1/A2.
    Datum uitspraak: 8 juli 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.    het college van burgemeester en wethouders van Hulst,
    2.    [appellanten sub 2], wonend te Hengstdijk, gemeente Hulst,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 22 mei 2019 in zaak nr. 18/6653 in het geding tussen:
    [appellanten sub 2]
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 31 januari 2018 heeft het college een verzoek van [appellanten sub 2] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    Bij besluit van 18 juli 2018 heeft het college het door [appellanten sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 22 mei 2019 heeft de rechtbank de door [appellanten sub 2] daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, het besluit van 18 juli 2018 vernietigd en het college opgedragen een nieuwe besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld. [appellanten sub 2] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 9 juli 2019 heeft het college het door [appellanten sub 2] gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    [appellanten sub 2] heeft tegen dat besluit beroep ingesteld.
    Het college en [appellanten sub 2] hebben ieder een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft [gemachtigde] van [appellanten sub 2] bij de rechtbank, voor de zitting verzocht om schriftelijke inlichtingen. [gemachtigde] heeft deze inlichtingen verstrekt.
    Ter zitting heeft [appellanten sub 2] nadere stukken overgelegd.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 juni 2020, waar het college, vertegenwoordigd door drs. T.L.E. Nicolle en M.J.R. van den Broecke, bijgestaan door mr. J.H.J. van Erk, en [appellanten sub 2], bijgestaan door zijn broer [gemachtigde], zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.    Het besluit van 9 juli 2019 wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, geacht mede onderwerp te zijn van dit geding.
    Inleiding
    2.    De gemeenteraad van Hulst heeft op 19 september 2013 het bestemmingsplan "Uitbreiding recreatiecentrum De Vogel" (hierna ook: het nieuwe bestemmingsplan) vastgesteld. Dat bestemmingsplan is op 14 december 2013 in werking getreden. Het nieuwe bestemmingsplan maakt op een terrein ten zuiden van de kreek De Vogel (hierna ook: het recreatieterrein) verblijfsrecreatie en op een strook grond ten westen daarvan (hierna ook: de strook) een ontsluitingsweg mogelijk.
    3.    [appellanten sub 2] is sinds 12 november 1997 eigenaar van het perceel plaatselijk bekend [locatie] te Hengstdijk. Op het perceel staan een woning, een chalet en bedrijfsgebouwen. Het perceel ligt ten zuidwesten van de kern Hengstdijk en grenst in het oosten aan de Vogelweg. Ten oosten van deze provinciale weg bevindt zich de kreek De Vogel. Ten zuidoosten van het perceel ligt, aan de overzijde van de provinciale weg, het recreatieterrein. Het perceel ligt in een overwegend agrarisch gebruikt gebied.
        [appellanten sub 2] heeft verzocht om een tegemoetkoming in planschade ten gevolge van het nieuwe bestemmingsplan, omdat dat bestemmingsplan nabij zijn perceel op het recreatieterrein een uitbreiding van recreatiecentrum De Vogel en een ontsluitingsweg mogelijk maakt, terwijl de betrokken gronden voorheen ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied Hulst" (hierna ook: het oude bestemmingsplan) alleen voor agrarische doeleinden of natuurdoeleinden mochten worden gebruikt. Volgens [appellanten sub 2] leidt het nieuwe bestemmingsplan tot waardedaling van zijn perceel, waardoor hij schade lijdt.
    De besluitvorming van het college
    4.    Het college heeft aan het in bezwaar gehandhaafde besluit van 31 januari 2018 een door de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: SAOZ) opgesteld planschadeadvies van januari 2018 ten grondslag gelegd. In dit SAOZ-advies is het volgende vermeld.
        De SAOZ heeft het nieuwe bestemmingsplan "Uitbreiding recreatiecentrum De Vogel" vergeleken met het oude bestemmingsplan "Buitengebied Hulst". Ingevolge het oude bestemmingsplan was het recreatieterrein bestemd als "Agrarisch gebied met waarden - Natuur- en landschapswaarden". Ingevolge deze bestemming was het terrein bestemd voor agrarische doeleinden, bescherming van landschappelijk, cultuurhistorische en natuurlijke waarden, kleinschalig kamperen als nevenactiviteit en de verkoop van eigen producten als ondergeschikte nevenactiviteit met de daarbij horende voorzieningen. Het terrein is in het nieuwe bestemmingsplan bestemd als "Uitbreiding recreatiecentrum De Vogel". Ingevolge deze bestemming is op het terrein een kampeerterrein voor tenten, caravans en bouwwerken voor recreatief nachtverblijf toegestaan, met de daarbij behorende dienstverlening. De in het nieuwe bestemmingsplan als "Groen" bestemde gronden zijn onder meer bestemd voor nutsvoorzieningen, speelvoorzieningen, voet-, fietspaden en bruggen, ontsluiting, water en waterhuishoudkundige voorzieningen.
        Uit de planvergelijking volgt dat het nieuwe bestemmingsplan in essentie op voorheen beperkt te bebouwen agrarische gronden een recreatiecentrum met maximaal 275 standplaatsen en daarbij horende voorzieningen mogelijk heeft gemaakt. De kortste afstand tussen de woning van [appellanten sub 2] en de meest nabijgelegen recreatieve bouwmogelijkheid bedraagt ongeveer 72 m. Tussen het nieuwe recreatieterrein en de woning van [appellanten sub 2] bevindt zich een relatief drukke doorgaande weg. De woning van [appellanten sub 2] is planologisch een bedrijfswoning. De woning mag daarom niet los van de bedrijfsdoeleinden worden bewoond of verkocht. Het bedrijfsmatige karakter van de woning moet worden betrokken bij de beoordeling van de invloed van schadefactoren op de waarde van de woning. De invloed van de schadefactoren uitzicht, geluid en privacy op de waarde van een bedrijfswoning is kleiner dan op de waarde van een burgerwoning. Het woongenot is bij een bedrijfswoning niet onbelangrijk, maar is ondergeschikt aan de bedrijfsfunctie waar het pand bij hoort. Volgens het SAOZ-advies is het perceel van [appellanten sub 2] ten gevolge van het nieuwe bestemmingsplan niet in waarde gedaald door aantasting van het uitzicht uit zijn woning of toegenomen schaduw vanaf het recreatieterrein. Ten gevolge van het bestemmingsplan is de waarde van het perceel wel in beperkte mate aangetast door verlies aan kwaliteit van het uitzicht en in zeer beperkte mate door aantasting van de privacy en toegenomen hinder van verkeer- en geluidsoverlast.
        De SAOZ heeft, afgaande op een bij het deskundigenadvies gevoegd taxatierapport van ir. A.J. Hanse, de waarde van perceel [locatie] voor de peildatum bepaald op een bedrag van € 165.000,00 en daarna op een bedrag van € 160.000,00. Volgens de SAOZ bedraagt het planologisch nadeel ten gevolge van het nieuwe bestemmingsplan dus € 5.000,00. De SAOZ heeft in deze zaak een normaal maatschappelijk risico van 4%, in dit geval een bedrag van (4% x € 165.000,00 =) € 6.600,00, redelijk geacht. Dit betekent dat de planschade die [appellanten sub 2] van het nieuwe bestemmingsplan lijdt geheel binnen zijn normaal maatschappelijk risico valt. Op grond van het voorgaande heeft de SAOZ geadviseerd aan [appellanten sub 2] geen tegemoetkoming in planschade toe te kennen.
        In reactie op de zienwijze van [appellanten sub 2] op het conceptadvies is de SAOZ ingegaan op de ontsluitingsweg van het nieuwe recreatieterrein. De weg is ten westen van de kreek De Vogel gesitueerd, tussen deze kreek en de bestaande provinciale weg. De weg verbindt het nieuwe recreatieterrein met het bestaande terrein van recreatiecentrum De Vogel ten noorden van de kreek De Vogel. De gronden waarop de ontsluitingsweg is gerealiseerd konden volgens de SAOZ voorheen worden gebruikt voor agrarische bedrijfsuitoefening, kleinschalig kamperen, de verkoop van zelf voortgebrachte of streekeigen producten en kleinschalige dagrecreatieve voorzieningen als nevenactiviteiten. De nieuwe ontsluitingsweg leidt daarom niet tot een waardedaling van perceel [locatie]. De zienswijze van [appellanten sub 2] vormde ook anderszins voor de SAOZ geen aanleiding om het deskundigenadvies aan te passen.
        In de reactie van 18 april 2018 op het ingediende bezwaar heeft de SAOZ het deskundigenadvies gehandhaafd.
    De uitspraak van de rechtbank
    5.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de planvergelijking in het SAOZ-advies gebreken bevat, omdat daarin ten onrechte geen vergelijking is gemaakt tussen de maximale bouw- en gebruiksmogelijkheden van de bestemming "Groen" in het nieuwe bestemmingsplan en de bestemming "Natuur" in het oude bestemmingsplan. Uit het SAOZ-advies blijkt niet dat de SAOZ bij de planvergelijking van de maximale mogelijkheden van de bestemming "Groen" is uitgegaan. De SAOZ is bij de planvergelijking ten onrechte uitgegaan van de feitelijke situatie, waarin de ontsluitingsweg van het nieuwe recreatieterrein al was gerealiseerd. Niet valt uit te sluiten dat de andere planologische ontwikkelingen die de bestemming "Groen" ter plaatse toestaat nooit zullen worden gerealiseerd en dat is ook niet vermeld in het SAOZ-advies. De rechtbank heeft overwogen dat niet kan worden uitgesloten dat [appellanten sub 2] van de bestemming "Groen" meer schade zal lijden dan waarvan de SAOZ is uitgegaan.
        De rechtbank heeft verder overwogen dat de SAOZ bij de beoordeling van de schadefactoren uitzicht en situeringswaarde ten onrechte niet de planologische mogelijkheden ingevolge de bestemming "Groen" heeft betrokken, maar alleen de planologische mogelijkheden van de nieuwe bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie". Daarbij heeft de rechtbank onder meer van belang geacht dat de gronden met de bestemming "Groen" op 39 m afstand van de woning van [appellanten sub 2] liggen, terwijl de gronden met de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" op 72 m van die woning liggen. De rechtbank heeft hierbij opgemerkt dat het uitgangspunt dat moet worden uitgegaan van de voor de aanvrager meest ongunstige invulling van de planologische mogelijkheden voor de ene schadefactor, bijvoorbeeld aantasting van de privacy, een andere invulling kan zijn dan voor een andere schadefactor, bijvoorbeeld uitzicht. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het besluit van het college van 18 juli 2018 een motiveringsgebrek heeft, omdat in dat besluit noch in het SAOZ-advies is ingegaan op de bezwaargrond van [appellanten sub 2] dat het college bij de planvergelijking de bebouwingsdichtheid heeft onderschat.
        De rechtbank heeft tevens geoordeeld dat het besluit van 18 juli 2018 een motiveringsgebrek heeft, omdat daarin niet, en ook niet in het SAOZ-advies, is ingegaan op de bezwaargronden van [appellanten sub 2] over de hoogte van het normaal maatschappelijk risico van 4%, waarvan het college is uitgegaan.
    De hoger beroepen
    6.    Het college kan zich niet verenigen met de uitspraak van de rechtbank. Het college voert aan dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, de SAOZ van de maximale mogelijkheden van de planologische regimes is uitgegaan en daarbij de toegenomen bebouwingsmogelijkheden op het nieuwe recreatieterrein heeft betrokken. De SAOZ heeft de maximale planologische mogelijkheden ook betrokken bij de beoordeling van de schadefactoren. Volgens het college is het verzoek van [appellanten sub 2] om een tegemoetkoming in planschade zowel in de advisering van de SAOZ als in het besluit van 18 juli 2018 deugdelijk beoordeeld en gemotiveerd.
    7.    [appellanten sub 2] voert in het incidenteel beroep gronden aan over de planvergelijking, de getaxeerde waarde van zijn perceel en de proceskosten.
    Behandeling van de hogerberoepsgronden
    Planvergelijking
    8.    Het college betwist dat de SAOZ bij de invulling van de nieuwe bestemming "Groen" de feitelijke situatie ter plaatse heeft betrokken. Met de realisering van de ontsluitingsweg van het nieuwe recreatieterrein was de bestemming "Groen" ter plaatse maximaal ingevuld. De ontsluitingsweg vormt de meest nadelige invulling van de maximale planologische mogelijkheden van de bestemming "Groen". Daarom heeft de SAOZ geen nadere planologische vergelijking gemaakt waarbij op de betrokken strook grond speeltoestellen zouden worden gerealiseerd. Verder is van belang dat op de betrokken strook grond in de oude planologische situatie bij maximale invulling van de bestemmingen "Verkeer" en "Groen" al de nodige bouwwerken opgericht konden worden.
        Het college heeft zich op basis van het voorgaande op het standpunt gesteld dat de SAOZ ten aanzien van de bestemming "Groen" een planologische vergelijking heeft gemaakt.
    8.1.    De strook grond tussen de kreek De Vogel en de provinciale weg langs het perceel van [appellanten sub 2] was voorheen ingevolge het oude bestemmingsplan "Buitengebied Hulst" bestemd als "Natuur". De SAOZ heeft de maximale bouw- en gebruiksmogelijkheden van deze bestemming niet vermeld in het SAOZ-advies van januari 2018. Uit dat advies volgt niet dat de SAOZ deze bestemming bij de planvergelijking heeft betrokken, ook niet in reactie op de zienwijze van [appellanten sub 2] op het conceptadvies.
        De rechtbank heeft verder terecht geoordeeld dat uit het SAOZ-advies niet blijkt dat de SAOZ bij de planvergelijking voor de strook de maximale mogelijkheden van de nieuwe bestemming "Groen" heeft betrokken. De SAOZ is in reactie op de zienswijze van [appellanten sub 2] op het conceptadvies immers alleen ingegaan op de gerealiseerde ontsluitingsweg die de bestemming "Groen" mogelijk maakt. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de SAOZ aldus de feitelijke situatie ter plaatse heeft beoordeeld. De nieuwe groenbestemming staat ter plaatse ook beplantingen, bermen en bermsloten, nutsvoorzieningen, speelvoorzieningen, voet- en fietspaden en bruggen toe. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat de meest nadelige invulling van een bestemming per schadefactor kan verschillen. Dat volgens de SAOZ de ontsluitingsweg de meest nadelige invulling is van de bestemming "Groen", laat onverlet dat bij de planvergelijking de maximale gebruiks- en bouwmogelijkheden van een bestemming moeten worden betrokken.
    8.2.    Het betoog faalt.
    9.    [appellanten sub 2] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college, in navolging van de SAOZ, er ten onrechte van is uitgegaan dat voorheen op grond van het oude bestemmingsplan langs de westrand van het nieuwe recreatieterrein een wand met bebouwing van 15 m hoog was toegestaan. Hij voert aan dat ter plaatse op grond van het oude bestemmingsplan buiten het bouwvlak per agrarisch bedrijf schuilgelegenheden en melkstallen met een goothoogte van maximaal 3 m en een oppervlakte van maximaal 50 m2, schuren voor een fruitteeltbedrijf met een goothoogte van maximaal 4 m en een oppervlakte van maximaal 100 m2 en sanitaire voorzieningen voor kleinschalig kamperen met een goothoogte van maximaal 3 m en een oppervlakte van maximaal 50 m2 waren toegestaan. Op grond van de aanvullende werking van de bouwverordening gold voor deze bouwwerken een maximale bouwhoogte van 15 m. Volgens [appellanten sub 2] is met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid uitgesloten dat voorheen langs de westelijke rand van het nieuwe recreatieterrein afschermende bebouwing met een hoogte van 15 m zou zijn gerealiseerd. Hij voert aan dat uit de regels en toelichting van het oude bestemmingsplan volgt dat binnen een zone van 100 m vanaf de bestemming "Natuur" een grote zorgvuldigheid gold om aantasting van natuur- en landschapswaarden te voorkomen.
    9.1.    Artikel 5, lid 5.22, aanhef en onder a, b en c, van het oude bestemmingsplan luidt:
    "Bouwen buiten het bouwvlak is uitsluitend toegestaan met inachtneming van de volgende regels:
    a.    schuilgelegenheden en melkstallen mogen worden opgericht, met dien verstande dat:
    1.    de goothoogte maximaal 3 meter bedraagt;
    2.    de gezamenlijke oppervlakte per agrarisch bedrijf maximaal 50 m² bedraagt;
    b.    schuren uitsluitend ten behoeve van een fruitteeltbedrijf mogen worden opgericht, met dien verstande dat:
    1.    de goothoogte maximaal 4 meter bedraagt;
    2.    de gezamenlijke oppervlakte per agrarisch bedrijf maximaal 100 m² bedraagt;
    c.    sanitaire voorzieningen ten behoeve van kleinschalig kamperen mogen worden opgericht, met dien verstande dat:
    1.    de goothoogte maximaal 3 meter bedraagt;
    2.    de gezamenlijke oppervlakte per agrarisch bedrijf maximaal 50 m² bedraagt;"
    9.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het oude bestemmingsplan de hiervoor onder 9.1 vermelde bebouwing planologisch mogelijk maakte. Aangezien voor deze bebouwing in het oude bestemmingsplan geen bouwhoogten waren opgenomen, gold op grond van de aanvullende werking van de bouwverordening een maximale bouwhoogte van 15 m. Het oude planologische regime stond aan de westzijde van het nieuwe recreatieterrein, direct aansluitend aan de strook grond met de bestemming "Natuur", dus onder meer de bouw van schuren voor een fruitteeltbedrijf met een bouwhoogte van 15 m toe. Dat, zoals [appellanten sub 2] heeft aangevoerd, het gemeentelijk beleid erop was gericht om natuur- en landschapswaarden te beschermen op gronden aansluitend aan gronden met de bestemming "Natuur" maakt dit niet anders, omdat deze bescherming in het bestemmingsplan niet was geregeld.
    9.3.    Het betoog faalt.
    Uitzicht en situeringswaarde
    10.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat in het SAOZ-advies en het besluit van 18 juli 2018 niet is ingegaan op het bezwaar van [appellanten sub 2] dat het nieuwe bestemmingsplan op het nieuwe recreatieterrein een aanzienlijk grotere oppervlakte aan bebouwing toestaat dan het oude bestemmingsplan voorheen toestond. Volgens het college heeft de SAOZ de toename van de bebouwingsdichtheid wel in haar advies betrokken. In het SAOZ-advies is vermeld dat door de toegenomen bebouwingsdichtheid de situeringswaarde van het perceel van [appellanten sub 2] is aangetast. Het daarvan te verwachte nadeel is echter beperkt, omdat het nieuwe recreatieterrein op een afstand van 72 m van het perceel ligt. In het SAOZ-advies is ook vermeld dat door het nieuwe bestemmingsplan de gebruiksmogelijkheden op het nieuwe recreatieterrein aanzienlijk zijn toegenomen. Het nadeel daarvan is eveneens beperkt gezien de grote afstand tussen het recreatieterrein en het perceel. Volgens het college is de strekking van het voorgaande ook in het besluit van 18 juli 2018 vermeld.
        Het college betoogt tevens dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat in het SAOZ-advies en het besluit van 18 juli 2018 niet is ingegaan op het bezwaar van [appellanten sub 2] dat de SAOZ ten onrechte is uitgegaan van een afstand tussen het nieuwe plangebied en het perceel van 72 m, terwijl de afstand tussen het perceel en de strook grond met de bestemming "Groen" 39 m bedraagt. Daarbij heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat het planologisch nadeel van de bestemming "Groen" niet volledig is betrokken bij de schadefactor situeringsschade. Het college voert aan dat in het SAOZ-advies, in reactie op de zienswijze van [appellanten sub 2] op het conceptadvies, is vermeld dat [appellanten sub 2] van de ontsluitingsweg geen nadeel ondervindt, omdat tussen de ontsluitingsweg en het perceel een provinciale weg ligt. Daarbij is rekening gehouden met de afstand van 39 m. Volgens het college is het praktisch niet mogelijk naast de ontsluitingsweg andere planologisch functies die de bestemming "Groen" mogelijk maakt te realiseren. Een andere invulling van de strook grond was evenmin mogelijk, omdat de uitbreiding van het recreatiecentrum De Vogel op het nieuwe recreatieterrein zonder de ontsluitingsweg niet mogelijk was.
    10.1.    In het SAOZ-advies van januari 2018 is op pagina 18 vermeld:
    "In de oude situatie hadden aanvragers in ieder geval nog gedeeltelijk uitzicht op een overwegend groen gebied. Doordat dit in de nieuwe situatie geheel is weggenomen door de toegenomen bebouwingsdichtheid in de nieuwe situatie, is de situeringswaarde van de woning van aanvrager aangetast. Gelet op het feit dat onderhavig plangebied zijdelings is gelegen ten opzichte van de woning van aanvrager en het gebied direct tegenover de woning van aanvrager onverminderd een natuurgebied met een daarbij behorend vrij uitzicht betreft, stellen wij dat dit nadeel zich in bepekte mate voordoet."
    10.2.    De rechtbank heeft deze passage in het SAOZ-advies bij haar uitspraak betrokken. In de uitspraak is verder vermeld dat [appellanten sub 2] in bezwaar en beroep heeft aangevoerd dat het college de bebouwingsdichtheid heeft onderschat. Daarbij heeft [appellanten sub 2] gesteld dat onder het oude planologische regime in het plangebied slechts 200 m2 aan bebouwing was toegestaan, terwijl onder het nieuwe planologische regime 46.300 m2 is toegestaan. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de SAOZ op dit punt niet is ingegaan. Het college is hierop in de besluiten van 31 januari 2018 en 18 juli 2018 evenmin ingegaan. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het besluit van 18 juli 2018 hierdoor een motiveringsgebrek heeft.
    10.3.    Zoals de Afdeling hiervoor onder 8.1 heeft overwogen, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de SAOZ geen planologische vergelijking heeft gemaakt tussen de bestemmingen "Groen" en "Natuur" voor de strook grond westelijk van de kreek De Vogel en dat niet is gebleken dat de SAOZ alle planologische mogelijkheden van de bestemming "Groen" bij haar advies heeft betrokken. [appellanten sub 2] heeft terecht aangevoerd dat op deze strook grond ingevolge de bestemming "Groen" 6 m hoge speeltoestellen zijn toegestaan. Zoals ook de rechtbank heeft overwogen, valt op voorhand niet uit te sluiten dat het uitzicht vanaf het perceel van [appellanten sub 2] hierdoor kan worden aangetast, waardoor hij schade lijdt.
    10.4.    De rechtbank is terecht en op juiste gronden tot het oordeel gekomen dat het SAOZ-advies niet volledig is en dat het college dat advies daarom in zoverre niet aan zijn besluiten ten grondslag mocht leggen.
        De betogen falen.
    De waarde van het perceel van [appellanten sub 2]
    11.    [appellanten sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college van de taxaties van zijn woning in het SAOZ-advies mocht uitgegaan, omdat de SAOZ de waarde van de woning onder het oude planologische regime te laag heeft getaxeerd. Hij voert aan dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat zijn woning is bestemd als bedrijfswoning. Zijn bedrijfsgebouw staat echter op 11 m van een andere burgerwoning, zodat bij het verlenen van een milieuvergunning de vergunde hinder beperkt zal zijn. Aangezien zijn bedrijfswoning ook op 11 m van dat bedrijfsgebouw staat, gelden daarvoor dezelfde beperkende milieueisen. Verder valt te verwachten dat zijn woning na bedrijfsbeëindiging als burgerwoning zal worden bestemd. Deze verwachtingswaarde dient volgens [appellanten sub 2] bij de taxatie betrokken te worden.
        [appellanten sub 2] voert verder aan dat zijn woning enigszins boven het omliggende maaiveld staat, grenst aan een natuurgebied en uitzicht biedt over de kreek De Vogel. Deze bijzondere ligging had volgens hem tot een hogere waarde moeten leiden dan de € 165.000,00 waarvan SAOZ is uitgegaan. Op grond van eigen onderzoek naar verkoopprijzen van drie nabijgelegen percelen schat [appellanten sub 2] de waarde van zijn bedrijfswoning onder het regime van het oude bestemmingsplan op € 260.000,00.
    11.1.    De SAOZ is er bij de waardebepaling terecht van uitgegaan dat de woning van [appellanten sub 2] was bestemd als agrarische bedrijfswoning. Dat de afstand van de bedrijfswoning tot een bedrijfsgebouw op zijn perceel ongeveer gelijk is aan de afstand van dat bedrijfsgebouw tot een andere burgerwoning, betekent niet dat de woning van [appellanten sub 2] niet als bedrijfswoning moest worden getaxeerd. Dat [appellanten sub 2] verwacht dat zijn woning op termijn een bestemming als burgerwoning zal krijgen, waardoor deze volgens hem meer waard zal worden, betekent evenmin dat zijn woning niet als agrarische bedrijfswoning moet worden getaxeerd. Bij het bepalen van de omvang van de planschade moet namelijk worden uitgegaan van de bestemmingen die op de peildatum gelden. De SAOZ heeft verder de schadefactoren uitzicht en omgevingswaarde betrokken bij de taxatie. Hetgeen [appellanten sub 2] op dit punt heeft aangevoerd geeft in zoverre geen aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid van het SAOZ-advies. [appellanten sub 2] heeft voorts de waarden van de drie omliggende woningen per oktober 2019 vermeld, terwijl in deze zaak als peildatum 14 december 2013 geldt. Alleen al hierom zijn deze waarden niet bruikbaar voor het bepalen van de waarde van zijn perceel onder het regime van het oude bestemmingsplan. Verder is niet duidelijk of de woningen op deze drie percelen ook waren bestemd als agrarische bedrijfswoning.
        Het betoog faalt.
    De proceskostenveroordeling in beroep
    12.    De rechtbank heeft overwogen dat [gemachtigde], die is opgetreden als de gemachtigde van [appellanten sub 2], ter zitting heeft verklaard dat hij werkt als projectleider en in dat kader niet zelf als rechtsbijstandsverlener in juridische procedures optreedt. Het verlenen van rechtsbijstand vormt geen vast onderdeel van de werkzaamheden van [gemachtigde]. Op grond hiervan heeft de rechtbank het verzoek van [appellanten sub 2] om vergoeding van de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand afgewezen.
    12.1.    [appellanten sub 2] kan zich in deze afwijzing niet vinden. Hij betwist dat het als derde beroepsmatig verlenen van juridische bijstand geen vast onderdeel is van de werkzaamheden van [gemachtigde]. [appellanten sub 2] voert aan dat het verlenen van juridisch advies op het terrein van de ruimtelijke ordening en in contractuele aangelegenheden een vast onderdeel vormde van de werkzaamheden van [gemachtigde] als projectleider bij verschillende gemeenten en dat deze sinds zijn pensionering vergelijkbare werkzaamheden verricht als zelfstandige.
    12.2.    Uit de nadere inlichtingen die [gemachtigde] heeft gegeven volgt dat hij in het verleden in loondienst werkzaam is geweest als begeleider of projectleider van vooral ruimtelijke ordeningsprojecten. Na zijn pensionering heeft hij dit werk als zelfstandige voortgezet. Hij blijkt bij het verrichten van deze werkzaamheden vooral de rol te vervullen van deskundige op het terrein van de ruimtelijke ordening. Uit de gegeven inlichtingen volgt niet dat het beroepsmatig verlenen van rechtsbijstand aan derden een vast onderdeel is van de werkzaamheden van [gemachtigde]. Ter zitting heeft [gemachtigde] bevestigd dat het verlenen van rechtsbijstand aan derden in bestuursrechtelijke procedures geen vast onderdeel uitmaakt van zijn werkzaamheden als zelfstandige. Hij heeft verder bevestigd dat hij in deze procedure is betrokken op verzoek van zijn broer en dat de vraag in hoeverre hij kosten in rekening zal brengen, afhankelijk is van de uitkomst van deze procedure.
        Gezien het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat [gemachtigde] in deze procedure niet beroepsmatig rechtsbijstand aan een derde heeft verleend. De rechtbank heeft het verzoek van [appellanten sub 2] om vergoeding van de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand terecht afgewezen.
        Het betoog faalt.
    Slotsom
    13.    Het hoger beroep van het college is ongegrond. Het incidenteel hoger beroep van [appellanten sub 2] is eveneens ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd.
    Het besluit van 16 september 2019
    14.    Het college heeft bij besluit van 16 september 2019 het bezwaar van [appellanten sub 2] opnieuw ongegrond verklaard. Ter motivering heeft het college hoofdzakelijk verwezen naar een brief van de SAOZ van 3 september 2020. De motivering komt inhoudelijk overeen met de gronden die het college in hoger beroep heeft aangevoerd.
    15.    Het betoog van [appellanten sub 2] dat het besluit van 16 september 2019 niet in overeenstemming met de rechtbankuitspraak is genomen, slaagt.
        De Afdeling heeft hiervoor geoordeeld dat de beroepsgronden van het college falen en dat de uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd. De rechtbank heeft geoordeeld dat aan het besluit van 18 juli 2018 een motiveringsgebrek kleefde, omdat daarin niet is ingegaan op de bezwaren van [appellanten sub 2] tegen het normaal maatschappelijk risico van 4% waarvan het college is uitgegaan. De rechtbank heeft overwogen dat het college dit gebrek in het nieuwe besluit moet herstellen. Het college is tegen dit oordeel van de rechtbank niet opgekomen in hoger beroep. Het college is echter in het besluit van 16 september 2019 niet op het normaal maatschappelijk risico ingegaan.
    16.    De conclusie is dat het beroep van [appellanten sub 2] tegen het besluit van het college van 16 december 2019 gegrond is. De Afdeling zal dat besluit vernietigen, omdat het in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb niet deugdelijk is gemotiveerd.
    Zelf in de zaak voorzien
    17.    In artikel 8:41a van de Awb is bepaald dat de bestuursrechter het hem voorgelegde geschil zoveel mogelijk definitief beslecht. De Afdeling ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door de hoogte van de planschade en de tegemoetkoming zelf vast te stellen. De Afdeling overweegt daartoe het volgende.
    Planschade
    18.    [appellanten sub 2] heeft bij zijn beroep tegen het nieuwe besluit een second opinion van Gloudemans van 26 september 2019 gevoegd. De second opinion bevat een beschrijving van de planologische regimes, een planvergelijking, een taxatie van de waarde van het perceel voor en na de peildatum en overwegingen over het normaal maatschappelijk risico. Op basis van de planvergelijking komt Gloudemans tot de conclusie dat [appellanten sub 2] ten gevolge van de planologische verandering planschade leidt. Hij heeft de hoogte van de planschade bepaald op een bedrag van € 9.000,00, terwijl de planschade volgens de SAOZ € 5.000,00 bedraagt.
    19.    De SAOZ heeft op verzoek van het college in een nader advies van 18 november 2019 op de second opinion gereageerd. De SAOZ merkt daarin terecht op dat [appellanten sub 2] na de planologische verandering niet in een recreatiegebied is komen te wonen, zoals in de second opinion is vermeld. De SAOZ wijst er terecht op dat ten oosten van de ontsluitingsweg de kreek De Vogel, een natuurgebied, ligt en dat het agrarische gebruik van de gebieden ten noorden, westen en zuiden van het perceel van [appellanten sub 2] door het nieuwe bestemmingsplan niet is veranderd. Zoals ook in het SAOZ-advies is vermeld, laat dit onverlet dat het karakter van de omgeving van het perceel van [appellanten sub 2] is veranderd, aangezien hij nu, anders dan voorheen, vlakbij een recreatieterrein woont. Anders dan in het SAOZ-advies is vermeld, volgt uit de second-opinion niet dat Gloudemans bij de taxatie niet heeft betrokken dat de woning van [appellanten sub 2] als bedrijfswoning is bestemd. De SAOZ heeft in het nader advies niet bestreden dat op de strook tussen de provinciale weg en de kreek De Vogel ingevolge de nieuwe bestemming "Groen" ook speeltoestellen van 6 m hoog mogen worden opgericht, maar blijft bij haar eerdere standpunt dat de realisering van de ontsluitingsweg de meest nadelige uitwerking van deze bestemming vormt. Indien bij de planvergelijking tevens de speeltoestellen van 6 m hoog op de strook betrokken moeten worden, dan moet daarbij volgens de SAOZ ook worden betrokken dat de verkeersbestemming voor de provinciale weg niet geheel voor de aanleg van die weg is gebruikt. Volgens de SAOZ resteert een strook van 10 m breed, waarop 10 m hoge masten en antennes, 4,5 m hoge bewegwijzeringen en ander straatmeubilair en 3 m hoge andere bouwwerken, waaronder speeltoestellen, zijn toegestaan. Gloudemans heeft deze bouwmogelijkheden, evenals de SAOZ, niet bij de planvergelijking betroken.
    20.    Uit het nader SAOZ-advies volgt dat de second opinion van Gloudemans eveneens gebreken bevat, zodat de Afdeling daarop niet zonder meer kan afgaan. Uit de second opinion volgt wel dat de planschade die [appellanten sub 2] ten gevolge van het nieuwe bestemmingsplan lijdt hoger is dan de € 5.000,00 die in het SAOZ-advies van januari 2018 is vermeld.
        De Afdeling stelt in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil en mede gezien de beperkte hoogte van de planschade, de procedure tot nu toe en de adviezen van de SAOZ en van Gloudemans de planschade die [appellanten sub 2] van het nieuwe bestemmingsplan "Uitbreiding recreatiecentrum De Vogel" lijdt ex aequo et bono vast op € 7.000,00.
    Normaal maatschappelijk risico
    21.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie de overzichtstoespraak van de Afdeling van 28 september 2016 onder 8.10, ECLI:NL:RVS:2016:2582) is de vaststelling van de omvang van het normaal maatschappelijk risico in de eerste plaats aan het bestuursorgaan, dat daarbij beoordelingsruimte toekomt. Het bestuursorgaan dient deze vaststelling naar behoren te motiveren. Indien de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, toetst de rechter deze motivering en kan hij, indien de gegeven motivering niet volstaat, de omvang van het normaal maatschappelijk risico zelf vaststellen door in een concreet geval zelf te bepalen welke drempel of korting redelijk is.
        Zoals hiervoor is overwogen heeft de rechtbank vastgesteld dat de motivering van het college voor het normaal maatschappelijk risico van 4% niet volstaat. Het college heeft die motivering naderhand niet aangepast of aangevuld. De Afdeling zal daarom zelf de hoogte van het normaal maatschappelijk risico vaststellen.
    22.    De vraag of schade als gevolg van een planologische ontwikkeling als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, van de Wro tot het normaal maatschappelijk risico behoort, moet worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang is onder meer of de planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd waarmee de aanvrager rekening had kunnen houden in die zin dat die ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop deze ontwikkeling zich zou voordoen. In dit verband komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het in een reeks van jaren gevoerde planologische beleid past. Vergelijk de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016 onder 5.9 en 5.10, ECLI:NL:RVS:2016:2582.
    23.    De uitbreiding van een bestaand recreatieterrein valt te beschouwen als een normale maatschappelijke ontwikkeling die geregeld voorkomt in Nederland. De omstandigheid dat een bepaalde planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling is aan te merken, betekent op zichzelf nog niet dat deze planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag (vergelijk de hiervoor aangehaalde overzichtsuitspraak onder 5.12).
        De uitbreiding is niet gepland aansluitend aan het bestaande recreatieterrein De Vogel ten noorden van de kreek De Vogel, maar ten zuiden van die kreek, op een terrein dat voorheen was bestemd als "Agrarisch gebied met waarden - Natuur - en landschapswaarden" en werd gebruikt voor agrarische doeleinden. Het college heeft zich in het beroepschrift op het standpunt gesteld dat de uitbreiding zonder de nieuwe ontsluitingsweg niet kon worden gerealiseerd. De ontsluiting is gepland op een strook grond met voorheen de bestemming "Natuur". Uit het voorgaande volgt dat de planologische ontwikkeling naar zijn aard niet past binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving ten zuiden en westen van de kreek De Vogel. Zoals ook is vermeld in het SAOZ-advies van januari 2018, is voorts niet gebleken dat de planologische ontwikkeling past in het langjarig gemeentelijke beleid.
        De conclusie is dat de planologische ontwikkeling niet past in de structuur van de omgeving en dat niet is gebleken dat deze past binnen het langjarig gemeentelijke beleid. Onder deze omstandigheden acht de Afdeling een normaal maatschappelijk risico van 2% redelijk. Dat is in dit geval (2% x € 165.000,00 =) € 3.300,00.
    24.    Gezien het voorgaande zal de Afdeling de tegemoetkoming in planschade van [appellanten sub 2] vaststellen op een bedrag van (€ 7.000,0 - € 3.300,00) = € 3.700,00. Het college moet dit bedrag, vermeerderd met de wettelijke rente vanaf 7 februari 2017 tot aan de dag van uitbetaling, aan [appellanten sub 2] betalen. Het college moet ook het door [appellanten sub 2] betaalde recht, bedoeld in artikel 6.4, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, aan hem terugbetalen. Het college hoeft geen nieuw besluit op het door [appellanten sub 2] gemaakte bezwaar te nemen.
    25.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten in beroep te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    bevestigt de uitspraak van de rechtbank;
    II.    verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Hulst van 9 juli 2019, kenmerk TNe VB/19.2206, gegrond;
    III.    vernietigt dat besluit;
    IV.    bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders van Hulst aan [appellanten sub 2] moet betalen een tegemoetkoming in planschade van € 3.700,00 (zegge: drieduizend zevenhonderd euro), te vermeerderen met de wettelijke rente over dit bedrag vanaf 7 februari 2017 tot aan de dag van algehele voldoening;
    V.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Hulst tot vergoeding van bij [appellanten sub 2] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.864,21 (zegge: achttienhonderdvierenzestig euro en eenentwintig cent);
    VII.    bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Hulst een griffierecht van € 519,00 (zegge: vijfhonderdnegentien euro) wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. H. Oranje, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 8 juli 2020
    507.