ECLI:NL:RVS:2016:378, Raad van State, 17-02-2016, 201505625/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-02-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 augustus 2014 heeft de minister [wederpartij] een boete opgelegd van € 12.000,00 wegens overtreding van artikel 5:20, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), gelezen in verbinding met artikel 18, tweede lid, zoals dit luidde ten tijde van belang, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).

201505625/1/V6.
    m uitspraak: 17 februari 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 30 juni 2015 in zaak nr. 14/3900 in het geding tussen:
    
    [wederpartij], gevestigd te [plaats],
    
    en
    
    de minister.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 7 augustus 2014 heeft de minister [wederpartij] een boete opgelegd van € 12.000,00 wegens overtreding van artikel 5:20, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), gelezen in verbinding met artikel 18, tweede lid, zoals dit luidde ten tijde van belang, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).
    
    Bij besluit van 19 november 2014 heeft de minister het daartegen door [wederpartij] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 30 juni 2015 heeft de rechtbank het daartegen door [wederpartij] ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 19 november 2014 vernietigd, het besluit van 7 augustus 2014 herroepen en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De minister heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 december 2015, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. J.P. Niestern, werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, en [wederpartij], vertegenwoordigd door J.F.W. [partner], bijgestaan door mr. Th.J.H.M. Linssen, advocaat te Tilburg, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Het door een arbeidsinspecteur van de Inspectie SZW op ambtseed opgemaakte boeterapport van 4 juni 2014 (hierna: het boeterapport) en het ter toelichting daarop opgestelde aanvullende boeterapport, houden in dat arbeidsinspecteurs op 30 april 2014 hebben waargenomen dat een arbeidskracht (hierna: de arbeidskracht) werkzaamheden verrichtte, bestaande uit het slijpen of schuren van een ijzeren plaat, in een loods op het adres [locatie] te [plaats], waar [wederpartij] is gevestigd. Nadat de arbeidskracht desgevraagd had toegelicht dat hij geen geldig identiteitsdocument bij zich had, heeft een van de arbeidsinspecteurs foto’s van hem gemaakt. Vervolgens heeft deze arbeidsinspecteur zich bij zijn collega gevoegd die in dezelfde loods in gesprek was met een vrouw. Nadat de arbeidsinspecteurs het doel van hun komst hadden medegedeeld, heeft de vrouw telefonisch contact opgenomen met haar [partner], wettelijk vertegenwoordiger van [wederpartij], die zich elders op het terrein bevond. Inmiddels had de arbeidskracht zich aan de controle onttrokken. Het boeterapport houdt verder in dat [partner] zich bij de arbeidsinspecteurs heeft gevoegd en desgevraagd heeft meegedeeld dat de arbeidskracht werkzaam was voor [wederpartij] en dat hij geen kopie van zijn identiteitsdocument kon tonen. Wel toonde hij een kopie van de arbeidsovereenkomst met [persoon A]. Vervolgens heeft een van de arbeidsinspecteurs [partner] mondeling gevorderd om medewerking te verlenen als bedoeld in artikel 5:20, eerste lid, van de Awb bij het vaststellen van de identiteit van de arbeidskracht. Bij brief van 1 mei 2014 heeft deze arbeidsinspecteur de mondelinge vordering bevestigd en een termijn gesteld tot 7 mei 2014. Vervolgens heeft [wederpartij] op 10 mei 2014 een kopie van een Pools identiteitsdocument van [persoon B] toegezonden. Volgens de arbeidsinspecteurs was dit identiteitsdocument niet van de arbeidskracht, aldus het boeterapport. De minister heeft [wederpartij] een boete opgelegd wegens overtreding van artikel 5:20, eerste lid, van de Awb, gelezen in verbinding met artikel 18, tweede lid, van de Wav, nu [wederpartij] niet binnen de door de arbeidsinspecteur gestelde termijn alle medewerking heeft verleend ter vaststelling van de identiteit van de arbeidskracht.
    
    2. De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet is komen vast te staan dat [wederpartij] artikel 5:20, eerste lid, van de Awb, gelezen in verbinding met artikel 18, tweede lid, van de Wav heeft overtreden. [wederpartij] heeft immers geen inlichtingen verstrekt omtrent de identiteit van de arbeidskracht, terwijl uit het boeterapport en het aanvullende boeterapport volgt dat [partner] wist welke persoon de arbeidsinspecteurs bedoelden. Verder is van belang dat [wederpartij] de kopie van het identiteitsdocument van de verkeerde persoon eerst na het verstrijken van de gestelde termijn heeft verstrekt, aldus de minister.
    
    2.1. Ingevolge artikel 5:20, eerste lid, van de Awb is een ieder verplicht aan een toezichthouder binnen de door hem gestelde redelijke termijn alle medewerking te verlenen die deze redelijkerwijs kan vorderen bij de uitoefening van zijn bevoegdheden.
    
    Op dit geding is de Wav van toepassing zoals deze wet luidde tot 1 juli 2015.
    
    Ingevolge artikel 18, tweede lid, van de Wav wordt als overtreding aangemerkt het door de werkgever niet naleven van artikel 5:20 van de Awb voor zover het betreft het door de toezichthouder uitoefenen van bevoegdheden ter vaststelling van de identiteit van degene die voor de werkgever arbeid verricht of heeft verricht.
    
    2.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 8 december 2010 in zaak nr. 201004060/1/V6) bevat artikel 5:20 van de Awb, gelet op de bewoordingen en de geschiedenis van de totstandkoming van dit artikel, slechts een inspanningsverplichting voor de werkgever, die ziet op het verstrekken van inlichtingen teneinde alsnog de identiteit van de werkende te kunnen vaststellen. De beantwoording van de vraag of is voldaan aan de vordering op grond van artikel 5:20, eerste lid, van de Awb, dient te worden gebaseerd op de feiten en omstandigheden die zich hebben voorgedaan na de vordering. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:20, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 1993/94, 23 700, nr. 3, blz. 147) vloeit uit het karakter van de medewerkingsplicht voort dat het niet naleven daarvan alleen strafbaar dient te zijn, indien dat opzettelijk geschiedt.
    
    2.3. Bij beantwoording van de vraag of zich in een concreet geval een overtreding heeft voorgedaan, geldt, gelet op de waarborgen die voortvloeien uit artikel 6, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, als uitgangspunt dat op het bestuursorgaan de bewijslast rust van een overtreding. In geval van twijfel dient aan de betrokkene het voordeel van de twijfel te worden gegund (vergelijk overweging 4.8.3 van het arrest van de Hoge Raad van 15 april 2011 in zaak nr. 09/03075, ECLI:NL:HR:2011:BN6324).
    
    2.4. Uit het boeterapport en het aanvullende boeterapport volgt dat op het moment dat [partner] zich bij de arbeidsinspecteurs voegde, de arbeidskracht zich reeds aan de controle had onttrokken. [partner] was blijkens zijn aan het boeterapport gehechte verklaring van 26 mei 2014 in de veronderstelling dat [persoon B] de persoon was die de arbeidsinspecteurs bedoelden, aangezien deze die dag in de bedoelde loods - door [partner] aangeduid als de stal - had gewerkt. Er waren op het moment van de controle slechts twee personen werkzaam die bij [wederpartij] in dienst waren en de arbeidsinspecteurs hadden de identiteit van de andere persoon reeds vastgesteld. Achteraf besefte hij dat hij ten tijde van de controle per abuis de arbeidsovereenkomst had overgelegd van de vader van [persoon B], namelijk [persoon A] en heeft hij vervolgens een kopie van het identiteitsdocument van [persoon B] toegezonden, aldus [partner]. [partner] realiseerde zich bovendien niet dat de arbeidsinspecteurs mogelijk iemand bedoelden die in dienst was bij een onderaannemer. Eerst tijdens het verhoor op 26 mei 2014 hebben de arbeidsinspecteurs [partner] de foto’s laten zien van de arbeidskracht, niet zijnde [persoon A] of [persoon B].
    
    2.5. De rechtbank heeft terecht overwogen dat niet is komen vast te staan dat [wederpartij] opzettelijk niet aan haar medewerkingsplicht heeft voldaan, nu de inhoud van het boeterapport en het aanvullende boeterapport de mogelijkheid open laten dat de verklaring van [partner] juist is en zich een misverstand heeft voorgedaan. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 2 mei 2012 in zaak nr. 201110374/1/V6), moeten uit het oogpunt van rechtszekerheid hoge eisen worden gesteld aan de kenbaarheid van een vordering tot het verlenen van medewerking. Uit de vordering of hetgeen is besproken tijdens de controle op 30 april 2014 heeft [wederpartij] niet hoeven afleiden dat de arbeidsinspecteurs een andere persoon op het oog hadden dan [persoon A] of [persoon B]. Dat [wederpartij] het identiteitsdocument van [persoon B] eerst na het verstrijken van de gestelde termijn heeft verstrekt, leidt evenmin tot het oordeel dat zij niet aan haar inspanningsverplichting heeft voldaan. Hiertoe is van belang dat [wederpartij] blijkens het aanvullend boeterapport op 7 mei 2014 contact heeft opgenomen met de arbeidsinspecteurs om aan te geven dat zij bezig was met het verkrijgen van informatie omtrent de identiteit van de arbeidskracht en zij kort daarna, op 10 mei 2014, het identiteitsdocument van [persoon B] heeft toegezonden.
    
    Gelet hierop heeft de minister niet aangetoond dat [wederpartij] artikel 5:20, eerste lid, van de Awb, gelezen in verbinding met artikel 18, tweede lid, van de Wav heeft overtreden en moet haar het voordeel van de twijfel worden gegund. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat de minister [wederpartij] ten onrechte een boete heeft opgelegd.
    
    Het betoog faalt.
    
    3. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    
    4. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 992,00 (zegge: negenhonderdtweeënnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    III. bepaalt dat van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een griffierecht van € 497,00 (zegge: vierhonderdzevenennegentig euro) wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M.G.J. Parkins-de Vin, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. L. Groenendijk, griffier.
    
    w.g. Parkins-de Vin w.g. Groenendijk
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 februari 2016
    
    164-800.