ECLI:NL:RBDHA:2025:7776, Rechtbank Den Haag, 21-01-2025, 23/8317
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2025-01-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Woo-zaak. Verweerder heeft niet gemotiveerd waarom de gelakte passages persoonlijke beleidsopvattingen betreffen. Ook is gebleken dat verweerder de mogelijkheid heeft bezien om gebruik te maken van zijn discretionaire bevoegdheid om de informatie in niet tot personen herleidbare vorm openbaar te maken. Beroep gegrond. Verweerder moet een nieuwe beslissing op het bezwaar van eiser nemen met inachtneming van deze uitspraak.

RECHTBANK DEN HAAG
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SGR 23/8317 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 januari 2025 in de zaak tussen
  
    
      Stichting [eiseres] , uit [vestigingsplaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. P.H. den Boer),
    
    
      en
    
    
  
  
    de minister voor Natuur en Stikstof, verweerder
    (gemachtigde: mr. drs. Kooiman).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de beslissing van verweerder op haar openbaarmakingsverzoek.
    
    
    
      1.1.
      Bij besluit van 28 april 2023 (het primaire besluit) heeft verweerder beslist op het verzoek dat eiseres heeft ingediend op grond van de Wet open overheid (Woo). Verweerder heeft het hiertegen gerichte bezwaar van eiseres met het bestreden besluit van 31 oktober 2023 ongegrond verklaard. 
      
    
    
      1.2.
      De rechtbank heeft kennisgenomen van de met toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) overlegde documenten (hierna: de vertrouwelijke stukken).
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 27 december 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres haar gemachtigde vergezeld door [naam] en namens verweerder zijn gemachtigde. 
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Waar gaat deze zaak over?
      
    
    
    2. Eiseres heeft op 19 februari 2023 een Woo-verzoek ingediend bij verweerder. Hierin wordt verzocht om afschriften van alle publieke informatie betreffende de door verweerder verleende toestemmingen voor de aankoop, verkoop en het vervoer van proefdieren door apenhandelaar [betrokkene] B.V. (hierna: betrokkene) over de periode van 1 augustus 2022 tot de datum van het verzoek. Dit betreft onder meer, maar zeker niet uitsluitend, aanvragen, importvergunningen, exportvergunningen en correspondentie tussen betrokkenen.
    
    
    
      
        Wat heeft verweerder besloten?
      
    
    
    3. Verweerder heeft naar aanleiding van het verzoek van eiseres in totaal 39 documenten aangetroffen, die in een inventarislijst zijn opgenomen en genummerd. Een deel van die documenten is openbaar gemaakt. Verweerder heeft in een deel van de verstrekte documenten geweigerd om informatie openbaar te maken omdat het gaat om bedrijfs- en fabricagegegevens, die in vertrouwen aan de overheid zijn medegedeeld. Verder heeft verweerder in bepaalde documenten geweigerd de adresgegevens van betrokkene en persoonsgegevens van ambtenaren openbaar te maken vanwege de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Tot slot heeft verweerder in bepaalde documenten openbaarmaking van KvK-nummers, relatienummers, identificatienummers en aanvraagnummers geweigerd openbaar te maken omdat het belang daarvan volgens verweerder niet opweegt tegen het voorkomen van onevenredige benadeling van de betrokken bedrijven. In de documenten staan naam, adres, vestigingsplaats en andere gegevens die direct of indirect te herleiden zijn tot betrokkene. Openbaarmaking van deze informatie zou leiden tot onevenredige benadeling van de organisatie waar deze informatie betrekking op heeft, omdat betrokkene behoort tot een kring van organisaties die regelmatig doelwit zijn van bedreigingen of buitensporige reacties van dierenrechtenactivisten. 
    
    
      
        Wat zijn de regels?
      
    
    
    4. De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    
      
        Wat vindt eiseres in beroep?
      
    
    
    5. Verweerder heeft ten onrechte in een deel van de verstrekte documenten geweigerd om land- en plaatsnamen openbaar te maken met als reden dat het om bedrijfs- en fabricagegegevens gaat die in vertrouwen aan de overheid zijn medegedeeld. Deze informatie is namelijk te algemeen om hieruit wetenswaardigheden te kunnen afleiden over de technische bedrijfsvoering of het productieproces dan wel over de afzet van de producten of de kring van afnemers en leveranciers. Deze informatie zegt niets over enig onderzoek dat plaatsvindt in laboratoria waar betrokkene apen naar exporteert of over de relaties die hij in dat kader onderhoudt. Ook wanneer dit hieruit wel had kunnen worden afgeleid, is er geen reden om deze informatie niet openbaar te maken. Als, zoals door verweerder wordt gesteld, in een land slechts één onderzoekscentrum is gevestigd, kan namelijk door het raadplegen van de openbare database ‘EU Allures’ worden achterhaald welke dierproeven op welke diersoorten worden verricht in dat betreffende land. Eiseres ziet gelet daarop dan ook niet in waarom deze informatie uit concurrentieoverwegingen geheim zou moeten blijven.
    
    
      5.1.
      Verder komt eiseres op tegen het niet openbaar maken van de adresgegevens van betrokkene vanwege de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Een werkplek van een vergunninghouder valt namelijk niet onder het toepassingsbereik van deze uitzonderingsgrond. Bovendien is deze informatie ook te vinden in het handelsregister van de KvK en daarmee al openbaar.
      
    
    
      5.2.
      Verweerder heeft verder in sommige documenten passages weggelakt omdat deze persoonlijke beleidsopvattingen zouden bevatten. Dit strookt niet met de vermelding in het primaire besluit dat van persoonlijke beleidsopvattingen in zijn geheel geen sprake is. Eiseres kan zelf niet beoordelen of verweerder deze uitzonderingsgrond op goede gronden heeft toegepast en verzoekt de rechtbank daarom om dit te doen.
      
    
    
      5.3.
      Tot slot wijst eiseres erop dat verweerder in het primaire besluit nog had geweigerd een landnaam openbaar te maken ter voorkoming van onevenredige benadeling van een vergunninghouder, maar deze grondslag in het bestreden besluit heeft gewijzigd omdat een andere uitzonderingsgrond van toepassing is. Dit neemt volgens verweerder echter niet weg dat voldoende is gemotiveerd dat plaats- en landnamen wel kunnen worden geweigerd op grond van artikel 5.1, vijfde lid, van de Woo vanwege de vrees voor dierenextremisme. Eiseres is het niet eens met deze redenering omdat geen sprake is van een objectieve dreiging van dierenactivisme.
      
      
        
          Wat is het oordeel van de rechtbank?
        
      
      
      
        
          Bedrijfs-of fabricagegegevens
        
      
      
      
        6. Op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woo blijft het openbaar maken van informatie ingevolgde deze wet achterwege voor zover dit bedrijfs- en fabricagegegevens betreft die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld.
      
      
    
    
      6.1.
      Volgens vaste rechtspraak van de hoogste bestuursrechter moet artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woo naar zijn aard restrictief worden uitgelegd. Van bedrijfs- en fabricagegegevens is slechts sprake indien en voor zover uit die gegevens wetenswaardigheden kunnen worden afgeleid of afgelezen met betrekking tot de afzet van producten of de kring van afnemers en leveranciers. De uitzonderingsgrond is bedoeld om te voorkomen dat bedrijfsgegevens die bedrijven met het oog op concurrentie geheim willen houden, maar wel genoodzaakt zijn deze informatie aan bestuursorganen te verstrekken, openbaar moet worden gemaakt. Slechts indien de informatie vertrouwelijk aan de overheid is medegedeeld, blijft openbaarmaking daarvan op grond van deze grondslag achterwege. Voor de vraag of informatie vertrouwelijk is meegedeeld, is voldoende dat de gegevens zijn verstrekt in een contact dat een onderneming redelijkerwijs als vertrouwelijk mocht beschouwen.
      
    
    
      6.2.
      De rechtbank leidt uit het feit dat diverse mailwisselingen hieromtrent tussen betrokkene en verweerder expliciet zijn voorzien van de vermelding ‘vertrouwelijk’ af dat de informatie vertrouwelijk aan de overheid is medegedeeld. Dit is ook niet in geschil. 
      
      
        Verweerder heeft in het bestreden besluit toegelicht op grond van deze uitzonderingsgrond in meerdere documenten land- en plaatsnamen te hebben weggelakt omdat hieruit informatie kan worden afgeleid over de kring van leveranciers en klanten van betrokkene. Met deze informatie kunnen concurrenten van betrokkene hun voordeel doen, waardoor de concurrentiepositie van zijn bedrijf kan verslechteren. Dit geldt te meer nu het bedrijf zich begeeft in een nichemarkt waarbij de markt veelal klein, bewerkelijk en afgebakend is. Zo zijn bepaalde vergunninghouders veelal gespecialiseerd in een bepaalde onderzoeksrichting en dierproeven op bepaalde diersoorten en hebben bepaalde landen maar één onderzoekscentrum waar proefdieren bij betrokken zijn. 
      
      
    
    
      6.3.
      Net als verweerder acht de rechtbank het, zeker gelet op de compacte markt, niet uitgesloten dat concurrenten van betrokkene na het vrijgeven van deze informatie de ketenpartners van betrokkene zullen benaderen voor zakelijke doeleinden. Het betoog van eiseres dat deze informatie te algemeen is en niets zegt over enig onderzoek dat plaatsvindt in laboratoria waar betrokkene apen naar exporteert of over de relaties die betrokkene in dat kader onderhoudt, slaagt niet. Dit doet namelijk niet af aan het feit dat uit deze gegevens wetenswaardigheden kunnen worden afgeleid over de kring van afnemers van het bedrijf van betrokkene. Dat, zoals eiseres heeft betoogd, er een openbare database bestaat waaruit kan worden afgeleid in welk onderzoekcentrum welke dierproeven op welke diersoorten worden verricht, maakt dit niet anders. Om deze te raadplegen is immers een landnaam nodig. Dat gegeven is nu juist niet beschikbaar omdat verweerder deze niet openbaar heeft gemaakt.
      
      
        
          Eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer
        
      
      
      
        7. Op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Woo blijft het openbaar maken van informatie ingevolge deze wet achterwege wanneer de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van een of meer personen zwaarder weegt dan het belang van openbaarheid.
      
      
    
    
      7.1.
      De rechtbank is van oordeel dat verweerder op goede gronden heeft besloten om de adresgegevens van de onderneming van betrokkene met toepassing van deze afwijzingsgrond niet openbaar te maken. Verweerder mocht hierbij verwijzen naar de wetsgeschiedenis van de Wet op de dierproeven, waarin uitdrukkelijk staat vermeld dat het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van personen, zoals betrokkene, die door hun betrokkenheid bij het verrichten van dierproeven in een kwetsbare positie verkeren en het risico lopen om slachtoffer te worden van activisme, zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking. Dat de vrees op dierenrechtenactivisme gerechtvaardigd is, volgt uit meerdere uitspraken van de Afdeling. Anders dan eiseres heeft gesteld, hoeft daarbij een concrete dreiging niet te worden aangetoond. Het betoog van eiseres dat de adresgegevens van de onderneming van betrokkene ook te vinden zijn in het handelsregister van de KvK en daarmee al openbaar zijn, maakt het voorgaande niet anders. De informatie waarvan eiseres in deze procedure om openbaarmaking vraagt en de daarbij behorende context kan namelijk niet worden gelijkgesteld met op zichzelf staande zakelijke gegevens uit het handelsregister van de KvK.
      
      
        
          Persoonlijke beleidsopvattingen
        
      
      
      
        8. In het geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvattingen wordt verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.
      
      
    
    
      8.1.
      Eiseres heeft in beroep aan de orde gesteld dat in bepaalde documenten met toepassing van deze uitzonderingsgrond informatie is weggelakt, terwijl verweerder in het primaire besluit nog heeft gesteld dat van persoonlijke beleidsopvattingen in zijn geheel geen sprake is. Na kennis te hebben genomen van de vertrouwelijke stukken is het de rechtbank inderdaad gebleken dat in documenten 16, 22 en 24 met toepassing van deze uitzonderingsgrond informatie is gelakt. De stukken zijn door verweerder terecht aangemerkt als intern beraad. In het bestreden besluit is echter niet gemotiveerd waarom, anders dan in het primaire besluit, de gelakte passages volgens verweerder wel persoonlijke beleidsopvattingen betreffen. Ook is het de rechtbank niet gebleken dat verweerder de mogelijkheid heeft bezien om gebruik te maken van zijn discretionaire bevoegdheid om de informatie in niet tot personen herleidbare vorm openbaar te maken. Dat maakt dat het bestreden besluit op dit onderdeel een motiveringsgebrek bevat. Daarmee is het beroep van eiseres op dit onderdeel gegrond. De rechtbank draagt verweerder op om bij de nieuwe te nemen beslissing op bezwaar alsnog te motiveren of de betreffende informatie daadwerkelijk persoonlijke beleidsopvattingen bevat en, zo ja, of de mogelijkheid bestaat om de informatie in niet tot personen herleidbare vorm openbaar te maken. 
      
      
        9. Ten aanzien van de motivering van verweerder dat landnamen op zichzelf met toepassing van de uitzonderingsgrond van de onevenredige benadeling niet openbaar konden worden gemaakt, overweegt de rechtbank dat dit voor deze procedure niet relevant is. Feit is namelijk dat verweerder met het bestreden besluit enkel landnamen heeft geweigerd openbaar te maken met toepassing van de uitzonderingsgrond van de bedrijfs- en fabricagegegevens. Daarover heeft de rechtbank in rechtsoverwegingen 6 tot en met 6.4 al een oordeel gegeven. De beroepsgrond van eiseres die is gericht tegen de door verweerder gebruikte redenering op het onderdeel van de onevenredige benadeling, laat de rechtbank daarom verder onbesproken. 
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      10. Gelet op wat hiervoor is overwogen, is het beroep gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank zal verweerder opdragen binnen een termijn van zes weken een nieuwe beslissing op het bezwaar van eiseres te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
    
    
    
      10.1.
      Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Deze proceskosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op  € 1.814,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 907,- en wegingsfactor 1).
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit van 31 oktober 2023;
    - draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiseres met inachtneming van deze uitspraak;
    - bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 367,- aan eiseres moet vergoeden;
    - veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eiseres.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M. de Wit, rechter, in aanwezigheid van mr. R.J.P. Lindhout, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 21 januari 2025.
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    BIJLAGE
    
    
    
      
        Wet open overheid
      
    
    
  
  
    Artikel 5.1. Uitzonderingen
    
    1. Het openbaar maken van informatie ingevolgde deze wet blijft achterwege voor zover dit:
    (…)
    
    c.  bedrijfs- en fabricagegegevens betreft die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn medegedeeld;
    (…)
    
    2. Het openbaar maken van informatie blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
    (…)
    
    e.  de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
    (…)
    
    
  
  
    Artikel 5.2. Persoonlijke beleidsopvattingen
    
    1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.
    
    2. Het bestuursorgaan kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee instemt, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
    
    
    
  
  
     Op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woo.
  
  
     Op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Woo.
  
  
     Op grond van artikel 5.1, vijfde lid, van de Woo.
  
  
     Op grond van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 8 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:489.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 4 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1734.
  
  
     Kamerstukken II 2012/13, 33 692, nr. 3.
  
  
     Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 13 februari 22019, ECLI:NL:RVS:2019:440.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 13 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:795.
  
  
     Artikel 5:2, eerste lid, van de Woo.
  
  
     Op grond van artikel 5:2, tweede lid, van de Woo.