ECLI:NL:RVS:2017:2389, Raad van State, 06-09-2017, 201604096/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-09-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 juli 2013 heeft het college het verzoek van [appellanten] om handhavend op te treden tegen geluidoverlast veroorzaakt door het aan de Mariaplaats 27-28 te Utrecht gevestigde Utrechts conservatorium van de Hogeschool voor de Kunsten Utrecht (hierna: HKU), geluidoverlast veroorzaakt door laad- en losverkeer op de Mariaplaats en overschrijding van de normen voor luchtkwaliteit op de Mariaplaats, afgewezen.

201604096/1/A1.
  Datum uitspraak: 6 september 2017
  
  
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
  
  
  
    Uitspraak op het hoger beroep van:
  
  
  
    [appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Utrecht,
  
  
  
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 28 april 2016 in zaak nr. 14/295 in het geding tussen:
  
  
  
    [appellanten]
  
  
  
    en
  
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.
  
  
  
    Procesverloop
  
  
  
    Bij besluit van 25 juli 2013 heeft het college het verzoek van [appellanten] om handhavend op te treden tegen geluidoverlast veroorzaakt door het aan de Mariaplaats 27-28 te Utrecht gevestigde Utrechts conservatorium van de Hogeschool voor de Kunsten Utrecht (hierna: HKU), geluidoverlast veroorzaakt door laad- en losverkeer op de Mariaplaats en overschrijding van de normen voor luchtkwaliteit op de Mariaplaats, afgewezen.
  
  
  
    Bij besluit van 6 december 2013 heeft het college naar aanleiding van het door [appellanten] daartegen gemaakte bezwaar het besluit van 25 juli 2013 in stand gelaten.
  
  
  
    Bij uitspraak van 28 april 2016 heeft de rechtbank het door [appellanten] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 6 december 2013 vernietigd, voor zover het college daarbij de weigering handhavend op te treden tegen de door het conservatorium veroorzaakte geluidoverlast in stand heeft gelaten, en het college opgedragen een nieuw akoestisch onderzoek te laten uitvoeren en de uitkomsten daarvan mee te nemen in een te nemen nieuw besluit op bezwaar. Deze uitspraak is aangehecht.
  
  
  
    Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld.
  
  
  
    Bij besluit van 24 oktober 2016 heeft het college aan HKU een maatwerkvoorschrift opgelegd, inhoudende dat tijdens het ten gehore brengen van (on)versterkt muziekgeluid de ramen in de buitengevels van het gebouw aan de Mariaplaats 27-28 gesloten moeten zijn.
  
  
  
    Bij besluit van 1 november 2016 heeft het college opnieuw op het bezwaar van [appellanten] tegen het besluit van 25 juli 2013, voor zover dat zag op de weigering handhavend op te treden tegen de door HKU veroorzaakte geluidoverlast, beslist en besloten HKU een maatwerkvoorschrift en een last onder dwangsom op te leggen.
  
  
  
    Bij besluit van 1 november 2016 heeft het college HKU gelast om, kort weergegeven, lokaal K230 te isoleren.
  
  
  
    Bij besluit van 1 maart 2017 heeft het college het besluit van 1 november 2016, waarbij de last onder dwangsom is opgelegd, ingetrokken omdat aan de last zou zijn voldaan.
  
  
  
    [appellanten] hebben nadere stukken ingediend.
  
  
  
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 juli 2017, waar [appellanten], vertegenwoordigd door drs. C. van Oosten, en het college, vertegenwoordigd door H. de Keijzer en S.C. Kortekaas, zijn verschenen.
  
  
  
    Overwegingen
  
  
  
    Inleiding
  
  
  1. Aan de Mariaplaats 27-28 is, als onderdeel van HKU, het conservatorium gevestigd. [appellanten] wonen aan de Mariaplaats en stellen geluidoverlast te ondervinden van de studenten van het conservatorium die de ramen van de oefenlokalen openzetten wanneer zij daar hun instrumenten bespelen. Zij hebben daarom een verzoek om handhaving ingediend. Dit verzoek ziet voorts, voor zover thans van belang, op gestelde geluidoverlast vanwege vrachtwagens die op de Mariaplaats laden en lossen of staan te wachten om op een andere locatie te kunnen laden en lossen en daarbij hun motor stationair laten draaien. Het college heeft het verzoek om handhaving bij besluit van 25 juli 2013 afgewezen en dit besluit bij het besluit op bezwaar van 6 december 2013 in stand gelaten.
  
  
        De rechtbank heeft geoordeeld dat het door het college uitgevoerde geluidonderzoek ten aanzien van de gestelde geluidoverlast veroorzaakt door HKU onzorgvuldig is en heeft daarom het besluit van 6 december 2013 in zoverre vernietigd. [appellanten] beogen een verdergaande vernietiging van dit besluit te bewerkstelligen.
  
  
  
    Wettelijk kader
  
  
  2. HKU valt onder de werking van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) en dient daarom te voldoen aan de in artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit opgenomen geluidgrenswaarden.
  
  
        Artikel 2.17, eerste lid, van het Activiteitenbesluit luidt:
  
  
  
    "Voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau (LAr,LT) en het maximaal geluidsniveau LAmax, veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige installaties en toestellen, alsmede door de in de inrichting verrichte werkzaamheden en activiteiten en laad- en losactiviteiten ten behoeve van en in de onmiddellijke nabijheid van de inrichting, geldt dat:
  
  
  a. de niveaus op de in tabel 2.17a genoemde plaatsen en tijdstippen niet meer bedragen dan de in die tabel aangegeven waarden;
  
    
      
    
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  b. de in de periode tussen 07.00 en 19.00 uur in tabel 2.17a opgenomen maximale geluidsniveaus LAmax niet van toepassing zijn op laad- en losactiviteiten;
  
  
    […]."
  
  
  
        Artikel 2.20, vijfde lid, luidt:
  
  
  
    "Het bevoegd gezag kan bij maatwerkvoorschrift bepalen welke technische voorzieningen in de inrichting worden aangebracht en welke gedragsregels in acht worden genomen teneinde aan geldende geluidsnormen te voldoen."
  
  
  
    Hoger beroep
  
  
  3.    [ appellanten] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat het college niet de geluidbelasting op de woning aan de Mariaplaats 10 hoefde te onderzoeken. Zij voeren daartoe aan dat deze woning dichter bij HKU is gelegen dan hun eigen woningen en dat de geluidbelasting op de gevel van die woning daarom hoger zal zijn dan op de gevels van hun eigen woningen.
  
  
    3.1.    Het door het college uitgevoerde geluidonderzoek van 16 oktober 2013 is uitgevoerd in reactie op het handhavingsverzoek van [appellanten]. De bewoners van de woning aan de Mariaplaats 10 hebben geen verzoek om handhaving ingediend. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het college geen aanleiding heeft hoeven zien om ook de geluidbelasting op de gevel van de woning aan de Mariaplaats 10 bij het onderzoek te betrekken. Dat [appellanten] vermoeden dat de geluidsnormen ter plaatse worden overschreden, maakt dat niet anders. Overigens is in het akoestisch onderzoek, neergelegd in het geluidrapport "Akoestisch Onderzoek, Conservatorium, Mariaplaats K&W gebouw ten behoeve van handhavingsverzoek" van de Gemeente Utrecht van 17 oktober 2016 (hierna: het geluidrapport van 17 oktober 2016), de geluidbelasting op de gevel van de woning aan de Mariaplaats 10 wel onderzocht. 
  
  
  
        Het betoog faalt.
  
  
  4.    [ appellanten] betogen voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het college handhavend had moeten optreden vanwege de geluidoverlast die veroorzaakt wordt door vrachtwagens die opgesteld staan op de Mariaplaats. Volgens [appellanten] is deze geluidhinder toe te rekenen aan inrichtingen die zich in de directe omgeving van de Mariaplaats bevinden. Zij verwijzen in dit kader naar hun reactie op het ontwerprapport van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening, dat in opdracht van de rechtbank is opgesteld.
  
  
    4.1.    In artikel 2.17, eerste lid, van het Activiteitenbesluit zijn geluidgrenswaarden gesteld voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau, veroorzaakt door laad- en losactiviteiten ten behoeve van en in de onmiddellijke nabijheid van de inrichting.
  
  
  
        [appellanten] stellen dat het geluid van de vrachtwagens is toe te rekenen aan inrichtingen die zich in de onmiddellijke nabijheid van de Mariaplaats bevinden. Zij hebben dit echter eerst bij stuk van 3 juli 2017 nader onderbouwd door specifieke inrichtingen, zoals Mammoni, Stairway, Gamestate en Qatarijne, te noemen, waardoor het college niet meer in staat is geweest hier adequaat op te reageren. Het betoog dient in zoverre buiten beschouwing te worden gelaten. In de enkele stelling dat de op de Mariaplaats opgestelde vrachtwagens geluidhinder veroorzaken, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college hier nader onderzoek naar had moeten doen.
  
  
  
        Het betoog faalt.
  
  
  5.    [ appellanten] betogen verder dat de rechtbank een te lage proceskostenveroordeling heeft uitgesproken. Volgens [appellanten] heeft de rechtbank slechts één in plaats van twee declaraties van de door hen ingeschakelde deskundige bij de proceskostenveroordeling betrokken.
  
  
    5.1.    [appellanten] hebben in beroep twee declaraties van het door hen ingeschakelde deskundigenbureau Bouwfysisch Adviesburo Zorn overgelegd. Uit overweging 13 van de rechtbankuitspraak blijkt dat slechts één van deze declaraties bij de proceskostenveroordeling is betrokken. De declaratie van 16 juni 2014 is daarbij, naar de Afdeling veronderstelt, per abuis buiten beschouwing gelaten.
  
  
  
        Het betoog slaagt.
  
  
  
    Beroepen tegen nadere besluiten
  
  
  6. Naar aanleiding van de rechtbankuitspraak heeft het college opnieuw onderzoek laten doen naar de geluidbelasting vanwege HKU. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in het geluidrapport van 17 oktober 2016. Het college is naar aanleiding van dit rapport tot de conclusie gekomen dat HKU de op de gevel van de woningen van [appellanten] geldende geluidgrenswaarden van artikel 2.17, eerste lid, van het Activiteitenbesluit overschrijdt. Uit het geluidrapport van 17 oktober 2016 volgt dat de overschrijdingen kunnen worden voorkomen door bouwkundige maatregelen te treffen aan muzieklokaal K230 en door de ramen gesloten te houden tijdens het bespelen van muziekinstrumenten. Bij besluit van 1 november 2016 heeft het college het handhavingsverzoek van [appellanten] in zoverre alsnog toegewezen en gesteld dat een maatwerkvoorschrift en een last onder dwangsom zullen worden opgelegd. HKU is, kort weergegeven, bij besluit van 1 november 2016 gelast om muzieklokaal K230 te isoleren. De twee besluiten van 1 november 2016 vormen tezamen het nieuwe besluit op het bezwaar van [appellanten]. Nadat HKU volgens het college aan de last onder dwangsom had voldaan, is deze last onder dwangsom bij besluit van 1 maart 2017 ingetrokken. Verder is bij besluit van 24 oktober 2016 aan HKU een maatwerkvoorschrift opgelegd, inhoudende dat tijdens het ten gehore brengen van (on)versterkt muziekgeluid de ramen in de buitengevels van het gebouw gesloten dienen te zijn.
  
  7. De besluiten van 1 november 2016 en 1 maart 2017 worden, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, geacht eveneens onderwerp te zijn van dit geding.
  
  
        Bij besluit van 24 oktober 2016 heeft het college aan HKU een maatwerkvoorschrift opgelegd. Op verzoek van partijen en gelet op de omstandigheid dat het besluit van 24 oktober 2016 nauw samenhangt met het besluit op bezwaar van 1 november 2016, zal de Afdeling, uit een oogpunt van proceseconomie, ook het beroep van [appellanten] tegen dit besluit behandelen.
  
  
  8.    [ appellanten] betogen dat het college ten onrechte alleen een maatwerkvoorschrift heeft opgesteld met betrekking tot het gesloten houden van de ramen en niet tevens een last onder dwangsom heeft opgelegd.
  
  
    8.1.    Vast staat dat HKU de geluidgrenswaarden als bedoeld in artikel 2.17, eerste lid, van het Activiteitenbesluit overschrijdt. Het college was derhalve bevoegd handhavend op te treden. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
  
  
  
    8.2.    De overschrijding van de geluidgrenswaarden is het gevolg van het ontbreken van voldoende isolatie van muzieklokaal K230 en het ten gehore brengen van muziek met de ramen open. Het college heeft een last onder dwangsom opgelegd om HKU ertoe te bewegen bouwkundige voorzieningen te treffen met betrekking tot muzieklokaal K230. Met deze last wordt echter niet bewerkstelligd dat het conservatorium de geluidgrenswaarden als bedoeld in artikel 2.17, eerste lid, van het Activiteitenbesluit niet meer overschrijdt, aangezien de last niet voorkomt dat de geluidgrenswaarden worden overschreden door het ten gehore brengen van muziek met de ramen open.
  
  
  
        Gelet op het voorgaande had het college niet had mogen volstaan met het opleggen van een maatwerkvoorschrift en een last onder dwangsom ten aanzien van het treffen van bouwkundige voorzieningen in lokaal K230.
  
  
  
        Het betoog slaagt.
  
  
  9.    [ appellanten] betogen voorts dat het college in het besluit van 24 oktober 2016 strengere maatwerkvoorschriften had moet stellen. Zij voeren aan dat er al eerder afspraken zijn gemaakt over het sluiten van de ramen, maar dat de studenten van HKU zich hier niet aan houden. Zij merken op dat de ramen zouden moeten worden voorzien van sloten en een alarm om zodoende te bewerkstelligen dat de ramen ook daadwerkelijk gesloten blijven. [appellanten] voeren voorts aan dat het gesloten houden van de ramen onvoldoende is om te voorkomen dat de geluidgrenswaarden worden overschreden. In dat kader wijzen zij erop dat het geluidrapport van 17 oktober 2016 ondeugdelijk is, nu het daaraan ten grondslag gelegde onderzoek is uitgevoerd op een moment waarop niet alle ramen openstonden.
  
  
    9.1.    Het maatwerkvoorschrift houdt in dat de studenten de ramen gesloten moeten houden tijdens het ten gehore brengen van muziek. HKU kan zelf beslissen hoe het wil bewerkstelligen dat de ramen op die momenten inderdaad gesloten blijven. Als de studenten de ramen toch openzetten tijdens het ten gehore brengen van muziek, kan hier handhavend tegen worden opgetreden. Dat, als gesteld door [appellanten], in het geluidonderzoek ten onrechte geen metingen zijn verricht op een dag waarop alle ramen van het conservatorium openstonden, is voor beantwoording van de vraag of het opgelegde maatwerkvoorschrift voldoende is om overschrijding van de geldende geluidgrenswaarden te voorkomen, niet relevant. Daarvoor is alleen relevant wat de geluidbelasting is wanneer muziekinstrumenten bespeeld worden met de ramen dicht. Uit het geluidrapport van 17 oktober 2016 volgt dat in die situatie geen overschrijdingen van de geldende geluidgrenswaarden plaatsvinden. Voor zover [appellanten] betogen dat er ook in die situatie sprake is van overschrijdingen van de geluidgrenswaarden, omdat in het geluidrapport van 17 oktober 2016 ten onrechte geen rekening is gehouden met een toeslag voor muziek van 10 dB(A), wordt overwogen dat in het geluidrapport staat dat deze toeslag niet is meegenomen omdat bij de woningen van [appellanten] het geluid niet meer als muziek is te herkennen. De Afdeling ziet geen aanleiding om aan de juistheid van deze conclusie te twijfelen.
  
  
  
        Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college een nadere invulling aan het maatwerkvoorschrift had dienen te geven.
  
  
  
        Het betoog faalt.
  
  
  10.    [ appellanten] hebben te kennen gegeven dat zij zich met het besluit van 1 maart 2017 kunnen verenigen. Gelet hierop moet het van rechtswege ontstane beroep van [appellanten] tegen dit besluit geacht worden te zijn ingetrokken.
  
  
    Conclusie en proceskosten
  
  
  11. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij is nagelaten een proceskostenveroordeling ten aanzien van de declaratie van de deskundige van 16 juni 2014 uit te spreken. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het college opdragen deze kosten alsnog te vergoeden. Voor de vergoeding van kosten van een deskundigenrapport hanteert de Afdeling een forfaitair bedrag van € 75,00 per uur. De Afdeling zal het college opdragen om voor de kosten van dit deskundigenrapport een bedrag van € 300,00 aan [appellanten] te vergoeden. De Afdeling zal de uitspraak voor het overige bevestigen, voor zover aangevallen. De Afdeling zal verder het beroep tegen het besluit van 1 november 2016 gegrond verklaren en dit vernietigen, voor zover het college daarbij HKU niet onder oplegging van een dwangsom heeft gelast de geluidgrenswaarden als bedoeld in artikel 2.17, eerste lid, van het Activiteitenbesluit niet te overschrijden. Aangezien ter zitting is gebleken dat het college inmiddels naar aanleiding van overtreding van het bij het besluit van 24 oktober 2016 opgelegde maatwerkvoorschrift HKU onder oplegging van een dwangsom heeft gelast dat muziek alleen ten gehore gebracht mag worden met gesloten ramen, zal de Afdeling bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde deel van het besluit van 1 november 2016 in stand kunnen blijven. Dit betekent dat het college niet naar aanleiding van de gedeeltelijke vernietiging van het besluit van 1 november 2016 een nieuw besluit hoeft te nemen. De Afdeling zal ten slotte het beroep tegen het besluit van 24 oktober 2016 ongegrond verklaren.
  
  12. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
  
  
    Beslissing
  
  
  
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
  
  
  
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
  
  
  
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 28 april 2016 in zaak nr. 14/295, voor zover daarbij is nagelaten een proceskostenveroordeling ten aanzien van de declaratie van de deskundige van 16 juni 2014 uit te spreken;
  
  
  
    III.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Utrecht tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met het beroep opgekomen proceskosten van € 300,00 (zegge: driehonderd euro), met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
  
  
  
    IV.    bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige, voor zover aangevallen;
  
  
  
    V.    verklaart het beroep tegen het besluit van 1 november 2016 gegrond;
  
  
  
    VI.    vernietigt het besluit van 1 november 2016, kenmerken b16.3442 en CHZ_HC-13-11509-CDZVAK-17009, voor zover daarbij is nagelaten handhavend op te treden jegens de Hogeschool voor Kunsten Utrecht vanwege het overtreden van geluidgrenswaarden;
  
  
  
    VII.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven;
  
  
  
    VIII.    verklaart het beroep tegen het besluit van 24 oktober 2016 ongegrond;
  
  
  
    IX.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Utrecht tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.237,50 (zegge: twaalfhonderdzevenendertig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
  
  
  
    X.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Utrecht aan [appellant A] en [appellant B] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 251,00 (zegge: tweehonderdeenenvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
  
  
  
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. V. van Dorst, griffier.
  
  
  
    w.g. Uylenburg    w.g. Van Dorst
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
  
  
  
    Uitgesproken in het openbaar op 6 september 2017
  
  
  
    531-811.