ECLI:NL:RVS:2018:715, Raad van State, 28-02-2018, 201703110/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-02-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 december 2015 heeft de korpschef negen verzoeken van [appellant] om informatie over mobiel banditisme in Nederland gedeeltelijk afgewezen.

201703110/1/A3.
    Datum uitspraak: 28 februari 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 7 maart 2017 in zaak nr. 16/3413 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de korpschef van politie.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 december 2015 heeft de korpschef negen verzoeken van [appellant] om informatie over mobiel banditisme in Nederland gedeeltelijk afgewezen.
    
    Bij besluit van 28 april 2016 heeft de korpschef het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en aanvullende documenten openbaar gemaakt.
    
    Bij uitspraak van 7 maart 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard, de korpschef opgedragen om het door [appellant] betaalde griffierecht te vergoeden en de korpschef veroordeeld tot vergoeding van de proceskosten van [appellant] ten bedrage van € 990,00. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De korpschef heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant] heeft toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 januari 2018, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. H. van Drunen, rechtsbijstandverlener te Utrecht, en de korpschef, vertegenwoordigd door mr. B.N. van Hoek, bijgestaan door mr. J. Verstoep, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellant] heeft bij de korpschef negen verzoeken ingediend om documenten over mobiel banditisme in Nederland. Onder mobiel banditisme verstaat de korpschef een vorm van criminaliteit gepleegd door daders die (i) doorgaans buiten Nederland zijn geboren, (ii) de Nederlandse nationaliteit niet bezitten en (iii) geen geregistreerde woon- of verblijfplaats hebben. Volgens de korpschef berusten onder hem 14 documenten over mobiel banditisme. Deze documenten heeft hij genummerd van 1 tot en met 14.
    
    Regelgeving
    
    2.    Artikel 10, tweede lid, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) luidt:
    
    "Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
    
    […]
    
    c. de opsporing en vervolging van strafbare feiten;
    
    […]
    
    e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
    
    […]"
    
        Artikel 11, eerste lid, luidt:
    
    "In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen."
    
    De besluiten van de korpschef
    
    3.    Bij het besluit van 17 december 2015 heeft de korpschef de documenten 4 en 5 openbaar gemaakt. De documenten 1, 2, 3, 7 en 8 heeft hij gedeeltelijk openbaar gemaakt. De korpschef heeft geweigerd de overige documenten openbaar te maken. De korpschef heeft de weigering gegrond op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c (opsporing en vervolging van strafbare feiten) en e (eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer), en artikel 11, eerste lid (persoonlijke beleidsopvattingen in documenten ten behoeve van intern beraad), van de Wob.
    
    4.    Bij het besluit van 28 april 2016 heeft de korpschef document 13 alsnog openbaar gemaakt. Voorts heeft hij document 12 alsnog gedeeltelijk openbaar gemaakt. Aan de weigering van delen van dit document heeft hij artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c en e, van de Wob ten grondslag gelegd.
    
    5.    Hangende beroep heeft de korpschef aanvullende gedeelten van de documenten 1 en 12 openbaar gemaakt.
    
    6.    Voor zover het de weigering op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wob betreft, stelt de korpschef dat de documenten inzicht geven in strategieën, werkwijzen en de kennispositie van de politie. Indien deze informatie openbaar wordt gemaakt, kunnen criminelen calculerend gedrag hanteren. Dit kan de opsporing en vervolging van strafbare feiten - waaronder mobiel banditisme - frustreren. De korpschef stelt zich op het standpunt dat het belang van openbaarheid niet opweegt tegen het belang van opsporing en vervolging van strafbare feiten.
    
        Met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob heeft de korpschef geweigerd namen van personen openbaar te maken. Hij stelt zich op het standpunt dat het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking van deze namen.
    
    Beoordeling van het hoger beroep
    
    Documenten bij andere bestuursorganen
    
    7.    [appellant] betoogt dat de rechtbank, door te overwegen dat de korpschef niet gehouden was om te onderzoeken welke documenten onder de minister van Veiligheid en Justitie (thans: de minister van Justitie en Veiligheid) en het Openbaar Ministerie berusten, heeft miskend dat de korpschef documenten die zich zowel onder hem als mogelijk ook onder andere bestuursorganen berusten niet buiten de besluitvorming mocht laten.
    
    7.1.    In het voornemen van de korpschef van 30 november 2015, waarnaar in het besluit van 17 december 2015 wordt verwezen, staat: "Mij is gebleken dat het ministerie van Veiligheid en Justitie en het OM uw verzoek aangaande dit onderwerp tevens hebben ontvangen. Ik neem de beoordeling van stukken die (mogelijk) onder hen berusten niet mee in de behandeling van dit verzoek." In het besluit van 28 april 2016 heeft de korpschef toegelicht dat met voormelde zinsnede is beoogd om [appellant] te laten weten dat het verzoek niet wordt doorgezonden naar de minister van Veiligheid en Justitie en het Openbaar Ministerie, ook al berusten daar mogelijk ook documenten die onder het verzoek vallen. Voorts is in dat besluit toegelicht dat met de toevoeging "(mogelijk)" is beoogd geen aannames te doen, omdat de korpschef niet kan nagaan welke documenten onder andere bestuursorganen berusten. Gelet op deze toelichting heeft de rechtbank terecht niet aannemelijk geacht dat de korpschef onder hem berustende documenten buiten de besluitvorming heeft gehouden.
    
        Het betoog faalt.
    
    Vermelding internetadressen
    
    8.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de korpschef niet gehouden was om in zijn besluiten de specifieke internetadressen te vermelden van websites met informatie over mobiel banditisme. De rechtbank heeft volgens hem ten onrechte overwogen dat deze informatie niet onder de reikwijdte van de Wob valt. Daartoe voert hij aan dat in elk geval de webpagina's op www.politie.nl onder de korpschef berusten. Bovendien moet ook bij reeds openbare informatie inzichtelijk worden gemaakt welke informatie het betreft, aldus [appellant].
    
    8.1.    De korpschef heeft [appellant] "voor zijn gemak" gewezen op enkele websites met informatie over mobiel banditisme. Het betreft vrij toegankelijke websites met openbare informatie. De korpschef behoefde reeds daarom - los van de vraag of het informatie betreft in documenten die onder hem berusten - niet te besluiten of de op deze websites beschikbare informatie over mobiel banditisme openbaar moet worden gemaakt. Daarnaast heeft de korpschef duidelijk gemaakt op welke wijze de reeds openbare informatie op de websites kan worden gevonden.
    
        Het betoog faalt.
    
    Belang van opsporing en vervolging van strafbare feiten
    
    9.    Voorts betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de korpschef met toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wob mocht weigeren documenten of delen van documenten openbaar te maken. Hij voert aan dat voor een weigering onvoldoende is dat in de documenten strategieën van de politie staan. Volgens hem heeft de korpschef niet aannemelijk gemaakt dat openbaarmaking van de informatie het belang van opsporing en vervolging zo ernstig schaadt dat openbaarmaking achterwege moet blijven. De rechtbank heeft daarbij volgens [appellant] ten onrechte aannemelijk geacht dat openbaarmaking leidt tot calculerend gedrag bij criminelen. [appellant] gaat met name in op passages uit document 12 waarvan openbaarmaking volgens hem ten onrechte is geweigerd. Van dit document heeft hij buiten de korpschef om kennis genomen.
    
    9.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 28 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:910), beoogt artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wob te voorkomen dat de opsporing en vervolging van strafbare feiten zou kunnen worden gefrustreerd door openbaarmaking van gegevens die opsporingsambtenaren of het Openbaar Ministerie inmiddels hebben vergaard (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 35). Zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen (uitspraak van 30 juli 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD8907), heeft deze bepaling niet alleen betrekking op de bescherming van de daarin vermelde belangen in een individueel geval, maar ook op de bescherming van de opsporingsstrategie van de politie in het algemeen. Daaronder vallen ook de middelen waarmee of de functionarissen door wie die strategie wordt uitgevoerd.
    
    9.2.    Het enkele feit dat een document inzicht geeft in werkwijzen van de politie is onvoldoende om openbaarmaking te weigeren wegens het belang van opsporing en vervolging van strafbare feiten. Zoals [appellant] terecht stelt, zullen de opsporing en vervolging van strafbare feiten doorgaans niet worden gefrustreerd indien algemeen bekende werkwijzen van de politie openbaar worden gemaakt. In dit geval heeft de korpschef evenwel niet geweigerd om algemeen bekende werkwijzen openbaar te maken, maar om documenten of delen van documenten openbaar te maken die inzichtelijk maken op welke wijze mobiel banditisme wordt aangepakt. Zoals de rechtbank heeft overwogen, staat in de geweigerde passages onder meer wanneer acties door de politie in gang worden gezet en op welk type dadergroepen en welke strafbare feiten de politie zich concentreert bij de aanpak van mobiel banditisme. Ook volgt uit die passages wat de kennispositie van de politie is ten aanzien van mobiel banditisme. Met de rechtbank acht de Afdeling aannemelijk dat openbaarmaking van dergelijke informatie kan leiden tot calculerend gedrag bij criminelen. Zij kunnen immers hun gedrag afstemmen op de kennispositie en de handelwijze van de politie. Dit frustreert de opsporing en vervolging van mobiel banditisme.
    
    9.3.    [appellant] gaat in het hogerberoepschrift in op diverse passages van één of enkele zinnen waarvan openbaarmaking volgens hem ten onrechte is geweigerd. Naar aanleiding daarvan overweegt de Afdeling dat in beginsel per zelfstandig onderdeel van een document, zoals een alinea, moet worden beoordeeld of het belang van openbaarmaking opweegt tegen het belang van - in dit geval - opsporing en vervolging van strafbare feiten. Een bestuursorgaan hoeft niet binnen een zelfstandig onderdeel per zin of zinsdeel te bepalen of de weigeringsgrond zich voordoet indien aan de zin of het zinsdeel slechts betekenis toekomt in samenhang met de overige inhoud van dit zelfstandige onderdeel. Van dit laatste is in dit geval sprake.
    
    9.4.    De Afdeling heeft kennisgenomen van de documenten, inclusief de niet openbaar gemaakte passages.
    
        Een geweigerde passage op pagina 4 van document 1 bevat weliswaar betrekkelijk algemene informatie, maar - zoals de korpschef ter zitting bij de Afdeling ook terecht heeft gesteld - deze passage hangt wel samen met specifiekere passages en geeft bovendien inzicht in de mate waarin een bepaalde aanpak van de politie voldragen is.
    
        Document 6 bevat gegevens die lijken op de gegevens in de documenten 4 en 5, die wel openbaar zijn gemaakt. De korpschef heeft echter terecht gesteld dat document 6 gedetailleerder is dan de documenten 4 en 5. Het is aannemelijk dat opsporing en vervolging van strafbare feiten kunnen worden gefrustreerd door openbaarmaking van dergelijke gedetailleerde gegevens, waaruit ook de kennispositie van de politie kan worden afgeleid.
    
        Document 7 en document 8 betreffen beide een zogenoemde proeftuin in Noord-Holland voor de aanpak van mobiel banditisme. Dat de korpschef document 8 grotendeels openbaar heeft gemaakt, laat onverlet dat hij openbaarmaking van delen van document 7 mocht weigeren wegens het belang van opsporing en vervolging van strafbare feiten. Daartoe is van belang dat document 7 ook inzicht geeft in de door de politie gekozen aanpak en de risico's die daarbij in beeld zijn gebracht.
    
        De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de korpschef zich - ook ten aanzien van de hiervoor niet uitdrukkelijk vermelde documenten - op het standpunt mocht stellen dat het belang van opsporing en vervolging zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking.
    
        Het betoog faalt.
    
    Belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer
    
    10.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de korpschef met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob mocht weigeren namen van personen openbaar te maken. Dat de betrokken personen niet uit hoofde van hun functie in de openbaarheid treden en dat er andere mogelijkheden zijn om met de betrokken organisatieonderdelen van de politie in contact te treden, is onvoldoende om openbaarmaking van de namen te weigeren. Voorts heeft de korpschef de gestelde veiligheidsrisico's op geen enkele wijze onderbouwd, aldus [appellant].
    
    10.1.    In de uitspraak van 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:321, heeft de Afdeling haar jurisprudentie over de weigering om namen van medewerkers openbaar te maken wegens de eerbiediging van hun persoonlijke levenssfeer gepreciseerd. In die uitspraak is overwogen dat het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zich verzet tegen openbaarmaking van namen van medewerkers die niet wegens hun functie in de openbaarheid treden, tenzij de indiener van het desbetreffende Wob-verzoek aannemelijk heeft gemaakt dat het belang van de openbaarheid in een concreet geval zwaarder weegt. Nu het in deze zaak, zoals de korpschef onbestreden heeft gesteld, gaat om namen van medewerkers die niet wegens hun functie in de openbaarheid treden en [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat het belang van de openbaarheid zwaarder weegt dan het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de desbetreffende ambtenaren, heeft de rechtbank terecht overwogen dat de korpschef openbaarmaking van de namen mocht weigeren.
    
        Het betoog faalt.
    
    Namen in document 3
    
    11.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat document 3 geen namen van personen bevat. Hij voert aan dat de korpschef in zijn besluiten en op het verstrekte geanonimiseerde document heeft vermeld dat namen niet openbaar zijn gemaakt.
    
    11.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat in document 3 geen namen van personen staan. In de kolom 'Door' staan slechts aanduidingen van organisatieonderdelen van de politie. Het door de korpschef gestelde belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van medewerkers van de politie is bij deze gegevens niet aan de orde. De korpschef heeft deze gegevens dan ook ten onrechte op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob geweigerd openbaar te maken. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet onderkend.
    
        Het betoog slaagt.
    
    12.    Ter zitting bij de Afdeling heeft de korpschef zich op het standpunt gesteld dat het belang van de opsporing en vervolging van strafbare feiten als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wob zich verzet tegen openbaarmaking van de gegevens in de kolom 'Door'. Daartoe heeft hij gesteld dat uit deze gegevens kan worden opgemaakt welke eenheden worden ingezet en hoe zwaar de inzet van de politie is. Het is aannemelijk dat criminelen hierop hun gedrag kunnen afstemmen, waardoor opsporing en vervolging worden gefrustreerd. De Afdeling is van oordeel dat op grond van deze motivering weigering van de gegevens in de kolom 'Door' gerechtvaardigd is. De Afdeling zal daarom weliswaar de aangevallen uitspraak en het besluit van 28 april 2016 op dit punt vernietigen, maar de rechtsgevolgen in zoverre in stand laten.
    
    Andere versie document 2
    
    13.    Tot slot betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op het betoog dat de korpschef niet alle onder hem berustende documenten die onder het verzoek vallen bij de besluitvorming heeft betrokken. Hij wijst in dit verband op het verweerschrift in beroep, waarin de korpschef melding maakt van een andere versie van document 2.
    
    13.1.    De korpschef heeft als document 2 een oplegnota voor het korpsmanagementoverleg deels openbaar gemaakt. In beroep is gebleken dat onder de korpschef ook een oplegnota voor het korpsleidingoverleg over hetzelfde onderwerp berust. Dat beide documenten grotendeels dezelfde gegevens bevatten, laat onverlet dat het om twee onderscheiden documenten gaat. Niet in geschil is dat beide oplegnota's onder de Wob verzoeken van [appellant] vallen. De korpschef heeft de oplegnota voor het korpsleidingoverleg daarom ten onrechte niet in de besluitvorming betrokken. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet onderkend.
    
        Het betoog slaagt.
    
    13.2.    In hoger beroep heeft de korpschef de oplegnota voor het korpsleidingoverleg alsnog deels aan [appellant] verstrekt. [appellant] heeft te kennen gegeven dat hij zich hierin kan vinden. De korpschef behoeft daarom niet alsnog een besluit te nemen over openbaarmaking van dit document.
    
    Slotoverwegingen
    
    14.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het door [appellant] tegen het besluit van de korpschef van 28 april 2016 ingestelde beroep ongegrond heeft verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen dat besluit alsnog gegrond verklaren. Het besluit komt wegens strijd met artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob voor vernietiging in aanmerking, voor zover het de weigering van openbaarmaking van gegevens in de kolom 'Door' in document 3 betreft en voor zover de oplegnota van het korpsleidingoverleg niet in dat besluit is betrokken. De Afdeling zal bepalen dat de rechtsgevolgen van het besluit, voor zover het de weigering van openbaarmaking van gegevens in de kolom 'Door' in document 3 betreft, in stand blijven. De korpschef behoeft niet opnieuw een besluit te nemen over openbaarmaking van de oplegnota van het korpsleidingoverleg.
    
    15.    De korpschef dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 7 maart 2017 in zaak nr. 16/3413, voor zover de rechtbank het door [appellant] tegen het besluit van de korpschef van politie van 28 april 2016 ingestelde beroep ongegrond heeft verklaard;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van de korpschef van politie van 28 april 2016, kenmerk KNP15001377, voor zover het de weigering van gegevens in de kolom 'Door' in document 3 betreft en voor zover de oplegnota van het korpsleidingoverleg niet in dat besluit is betrokken;
    
    V.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit, voor zover het de weigering van gegevens in de kolom 'Door' in document 3 betreft, in stand blijven;
    
    VI.    veroordeelt de korpschef van politie tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VII.    gelast dat de korpschef van politie aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 250,00 (zegge: tweehonderdvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, griffier.
    
    w.g. Borman    w.g. Herweijer
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 februari 2018
    
    640.