ECLI:NL:RVS:2016:1782, Raad van State, 29-06-2016, 201601397/1/V1, 201601400/1/V1, 201601402/1/V1, 201601406/1/V1 en 201601407/1/V1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-06-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij brieven van 15 en 27 januari en 9, 16 en 18 februari 2015 heeft het college, voor zover thans van belang, gereageerd op verzoeken van de vreemdelingen om aan hen onderdak dan wel leefgeld te verstrekken.

201601397/1/V1, 201601400/1/V1, 201601402/1/V1, 201601406/1/V1 en 201601407/1/V1.
    Datum uitspraak: 29 juni 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. [vreemdeling 1],
    2. [vreemdeling 2],
    3. [vreemdeling 3],
    4. [vreemdeling 4], en
    5. [vreemdeling 5] (hierna: vreemdeling 1, 2, 3, 4 onderscheidenlijk 5; tezamen hierna: de vreemdelingen) en
    6. het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 7 oktober 2015 in zaken nrs. 15/2577, 15/2583, 15/2887, 15/2983 en 15/2994 in het geding tussen:
    
    de vreemdelingen
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij brieven van 15 en 27 januari en 9, 16 en 18 februari 2015 heeft het college, voor zover thans van belang, gereageerd op verzoeken van de vreemdelingen om aan hen onderdak dan wel leefgeld te verstrekken.
    
    Bij besluiten van 12 maart en 24 april 2015 heeft het college de daartegen door de vreemdelingen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Deze besluiten zijn aangehecht.
    
    Bij uitspraak van 7 oktober 2015 heeft de rechtbank de daartegen door de vreemdelingen ingestelde beroepen gegrond verklaard, deze besluiten vernietigd, de brieven van 15 en 27 januari en 9, 16 en 18 februari 2015 aangemerkt als besluiten en herroepen, bepaald dat de vreemdelingen in de periode in geding recht hebben op onderdak overeenkomstig de zogenoemde bed-bad-broodvoorziening en dat de uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben de vreemdelingen hoger beroepen ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep (hierna: de CRvB). De hogerberoepschriften zijn aangehecht.
    
    Het college heeft verweerschriften ingediend en incidenteel hoger beroepen ingesteld bij de CRvB. De incidenteel hogerberoepschriften zijn aangehecht.
    
    Bij uitspraak van 24 februari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:622, heeft de CRvB zich onbevoegd verklaard kennis te nemen van de hoger beroepen voor zover deze zien op de bed-bad-broodvoorziening, het zogenoemde Fonds Gevolgen Vreemdelingenwetgeving (hierna: het FGV) en het overige gemeentelijke beleid betreffende opvangregelingen voor niet rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen. De CRvB heeft die hoger beroepen in zoverre doorgezonden naar de Afdeling.
    
    De vreemdelingen hebben een nader stuk ingediend.
    
    Bij brief van 14 april 2016 heeft de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie de Afdeling met toepassing van artikel 8:45, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) schriftelijk inlichtingen gegeven. Deze brief is aan partijen toegezonden.
    
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaken, tegelijkertijd met ECLI:NL:RVS:2016:1783, ter zitting behandeld op 21 april 2016, waar de vreemdelingen, vertegenwoordigd door mr. W.G. Fischer, advocaat te Haarlem, en het college, vertegenwoordigd door mr. J. Hagen-Pot en mr. E.T. 't Jong, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. De staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M.M. van Asperen en mr. E.E. van der Kamp, beiden advocaat te Den Haag, heeft ter zitting van de Afdeling een toelichting gegeven.
    Overwegingen
    
    Aanleiding
    
    1. In hoger beroep is onbestreden dat de vreemdelingen niet rechtmatig in Nederland verblijven. De vreemdelingen hebben het college verzocht om aan hen onderdak dan wel leefgeld te verstrekken. Zij hebben daarbij een beroep gedaan op het beleid van het college dat betrekking heeft op voorzieningen voor niet rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen. In hoger beroep is in geschil of het college in de besluiten van 12 maart en 24 april 2015 in reactie op de verzoeken van de vreemdelingen mocht volstaan met een verwijzing naar de bed-bad-broodvoorziening.
    
    Bevoegdheid rechtbank
    
    2. Uit de uitspraak van de Afdeling van 28 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY8256, volgt dat de wetgever heeft beoogd de rechtsbescherming van een vreemdeling in het kader van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) bij uitsluiting op te dragen aan de bestuursrechter, in het bijzonder de vreemdelingenrechter, om te voorkomen dat twee verschillende rechters, namelijk de bestuursrechter en de civiele rechter, oordelen over geschillen in het kader van de Vw 2000; vergelijk Kamerstukken II 1998/99, 26 732, nr. 3, blz. 71. Dit doel wordt gediend door voor een vreemdeling niet alleen beroep open te stellen tegen jegens hem als zodanig gegeven besluiten, maar ingevolge artikel 72, derde lid, van de Vw 2000 ook tegen door een bestuursorgaan jegens hem als zodanig verrichte, rechtens relevante handelingen. Aldus bevat de Vw 2000 een stelsel van rechtsbescherming dat beoogt te verzekeren dat een vreemdeling de rechtmatigheid van zulke besluiten en handelingen aan de bestuursrechter kan voorleggen.
    
    2.1. Het college heeft beleid ontwikkeld voor het verstrekken van voorzieningen aan niet rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen. Dit beleid betreft verstrekkingen uit het FGV, de bed-bad-broodvoorziening en het zogenoemde Programma Vreemdelingen. Uit de door het college overgelegde stukken over die voorzieningen en de toelichting ter zitting kan het volgende worden afgeleid. Het FGV is een fonds waaruit het college uitkeringen verstrekt voor onderdak en leefgeld aan vreemdelingen. Het FGV is met ingang van 1 juli 2015 opgeheven. Per diezelfde datum bestaat het Programma Vreemdelingen. Als gevolg daarvan biedt het college vreemdelingen onder meer 24-uursopvang, in natura of door middel van financiële ondersteuning. Vanaf 15 december 2014 biedt het college vreemdelingen bovendien onderdak in de bed-bad-broodvoorziening.
    
    2.2. Het beleid met betrekking tot de onder 2.1. vermelde voorzieningen is niet gebaseerd op een wettelijke regeling die het college een specifieke bevoegdheid toekent om die voorzieningen te verstrekken aan niet rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen. Bij gebreke van een specifieke publiekrechtelijke bevoegdheid tot het verstrekken van die voorzieningen, zijn de reacties van het college aangaande die voorzieningen in de brieven van 15 en 27 januari en 9, 16 en 18 februari 2015 geen besluiten in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Die reacties zijn feitelijke handelingen van het college jegens de vreemdelingen, die hen in hun hoedanigheid van vreemdeling raken, en derhalve feitelijke handelingen in de zin van artikel 72, derde lid, van de Vw 2000.
    
    2.3. Het voorgaande brengt met zich dat laatstgenoemde brieven van het college in zoverre moeten worden gelijkgesteld aan besluiten genomen krachtens de Vw 2000. Het college heeft het daartegen door de vreemdelingen aangewende rechtsmiddel terecht aangemerkt als bezwaar. De besluiten van 12 maart en 24 april 2015 moeten worden aangemerkt als beslissingen op bezwaar als bedoeld in de artikelen 7:10 tot en met 7:12 van de Awb. Gelet op artikel 8:7, derde lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6 van de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak, is de rechtbank Amsterdam onbevoegd kennis te nemen van de daartegen door de vreemdelingen ingestelde beroepen, nu de rechtbank Den Haag daartoe bij uitsluiting bevoegd is. Met het oog op effectieve geschilbeslechting ziet de Afdeling evenwel aanleiding om de aangevallen uitspraak krachtens artikel 8:117 van de Awb als bevoegdelijk gedaan aan te merken.
    
    In de incidenteel hoger beroepen van het college
    
    Betreffende vreemdeling 2
    
    3. Het college heeft erkend dat het zijn incidenteel hoger beroep in de zaak betreffende vreemdeling 2 niet tijdig heeft ingediend. Het college heeft geen feiten of omstandigheden gesteld op grond waarvan redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat het in verzuim is geweest.
    
    3.1. Het incidenteel hoger beroep is niet-ontvankelijk.
    
    Betreffende vreemdelingen 1 en 3 tot en met 5
    
    4. In de grieven betoogt het college dat de rechtbank ten onrechte heeft bepaald dat vreemdelingen 1 en 3 tot en met 5 in de periode in geding recht hebben op onderdak overeenkomstig de bed-bad-broodvoorziening. Het college voert aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat die vreemdelingen gebruik kunnen maken van het onderdak dat de staatssecretaris niet rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen biedt. Nu de staatssecretaris daarmee invulling geeft aan de uit het internationaal recht voortvloeiende positieve verplichting onderdak te bieden, bestaat geen verplichting voor het college om die vreemdelingen onderdak te bieden, aldus het college. Het college voert aan dat de rechtbank dan ook niet heeft onderkend dat het niet gehouden is om in een besluit vast te leggen dat een vreemdeling aanspraak maakt op onderdak in de bed-bad-broodvoorziening.
    
    4.1. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 24 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:722, moet een niet rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdeling die geen aanspraak heeft op verstrekkingen vanwege het Centraal Orgaan opvang asielzoekers en meent toch aanspraak te hebben op voorzieningen, waaronder onderdak, zich wenden tot de staatssecretaris. De staatssecretaris biedt die vreemdelingen onderdak in een vrijheidsbeperkende locatie (hierna: een VBL), onder de voorwaarde dat zij meewerken aan hun vertrek uit Nederland, en met dien verstande dat het onderdak gepaard zal gaan met de oplegging van een vrijheidsbeperkende maatregel krachtens artikel 56, eerste lid, van de Vw 2000. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 26 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3415, kan de staatssecretaris in het licht van de artikelen 3 en 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, 13, aanhef en vierde lid, en 31, aanhef en tweede lid, van het Europees Sociaal Handvest en de beslissing van het Europees Comité voor Sociale Rechten van 1 juli 2014 in zaak nr. 90/2013 (CEC tegen Nederland; www.coe.int/socialcharter) in beginsel met dat aanbod volstaan.
    
    4.2. Nu het college geen specifieke bevoegdheid heeft om onderdak te bieden aan niet rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen en de staatssecretaris daarin reeds voorziet door het bieden van voorwaardelijk onderdak in een VBL, is het college niet op basis van enige internationale of wettelijke verplichting gehouden om de onder 2.1. vermelde voorzieningen te verstrekken. Het beleid betreffende die voorzieningen moet dan ook worden aangemerkt als buitenwettelijk begunstigend beleid.
    
    Uit het voorgaande volgt dat de vreemdelingen hun betoog onder verwijzing naar verschillende verdragen, richtlijnen en arresten van het Hof van Justitie dat, anders dan het college aanvoert, de staatssecretaris met zijn aanbod van voorwaardelijk onderdak in een VBL niet voldoet aan de op de Staat rustende verdragsrechtelijke verplichting aan hen onderdak te bieden, moeten richten aan de staatssecretaris.
    
    De rechtbank heeft niet onderkend dat het college gezien het voorgaande in overeenstemming met zijn beleid heeft gehandeld door te volstaan met een verwijzing van vreemdelingen 1 en 3 tot en met 5 naar de bed-bad-broodvoorziening.
    
    4.3. De grieven slagen.
    
    In de hoger beroepen van de vreemdelingen
    
    5. In de grieven betogen de vreemdelingen dat de rechtbank hen ten onrechte niet is gevolgd in hun betoog dat de bed-bad-broodvoorziening niet adequaat is. De vreemdelingen voeren aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college ten onrechte niet heeft beoordeeld of de bed-bad-broodvoorziening in hun geval toereikend is. Vreemdelingen 4 en 5 verwijzen daarbij naar het Uitvoeringsplan Programma Vreemdelingen van de gemeente Amsterdam van 2 juni 2015. Vreemdeling 2 voert aan dat de bed-bad-broodvoorziening in haar geval ongeschikt is, omdat het slechts nachtopvang betreft, mannen en vrouwen niet van elkaar worden gescheiden en het college geen leefgeld verstrekt. Verder voeren vreemdelingen 1, 4 en 5 aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat onderdak in de bed-bad-broodvoorziening niet beschikbaar is, nu zij verschillende keren niet zijn toegelaten omdat er geen plaats was of omdat zij niet dakloos zouden zijn. Zij voeren aan dat het college aan hen ten onrechte geen uitkering heeft verstrekt voor iedere dag dat voor hen geen onderdak beschikbaar was.
    
    5.1. Het college heeft de vreemdelingen in de besluiten van 12 maart en 24 april 2015 in overeenstemming met zijn beleid naar de bed-bad-broodvoorziening verwezen. Reeds omdat het college niet op basis van enige internationale of wettelijke verplichting gehouden is onderdak in de bed-bad-broodvoorziening te verstrekken, faalt het betoog van de vreemdelingen dat het college had moeten beoordelen of de bed-bad-broodvoorziening in hun geval toereikend was en kan het betoog van vreemdeling 2 dat de bed-bad-broodvoorziening voor haar ongeschikt is niet leiden tot het ermee beoogde resultaat. De verwijzing door vreemdelingen 4 en 5 naar het Uitvoeringsplan Programma Vreemdelingen doet aan het voorgaande niet af, nu dat Programma dateert van na de besluiten van 24 april 2015, zodat het beleid dat daarop betrekking heeft niet bij de toetsing van die besluiten kan worden betrokken.
    
    Verder heeft het college toegelicht dat het een enkele keer is voorgekomen dat onderdak in de bed-bad-broodvoorziening niet beschikbaar was, namelijk toen een grote groep vreemdelingen onderling had afgesproken zich op hetzelfde moment voor onderdak te melden. Gelet op deze toelichting bestaat geen grond voor het oordeel dat onderdak in de bed-bad-broodvoorziening over het algemeen niet beschikbaar is. Overigens heeft het college toegelicht dat op het moment dat een vreemdeling zich thans meldt voor onderdak in de bed-bad-broodvoorziening en dat onderdak niet beschikbaar is, het college contact opneemt met een andere gemeente om aldaar onderdak voor die vreemdeling te regelen. Het betoog van vreemdelingen 1, 4 en 5 dat het college hun ten onrechte geen uitkering heeft verstrekt toen geen plaats voor hen beschikbaar was in de bed-bad-broodvoorziening, faalt reeds omdat het college niet verplicht was de bed-bad-broodvoorziening aan te bieden. Vreemdelingen 1, 4 en 5 konden zich in dat geval voor onderdak wenden tot de staatssecretaris. Verder heeft het college zich op het standpunt gesteld dat voor het verkrijgen van onderdak in de bed-bad-broodvoorziening niet van belang is of een vreemdeling ergens anders onderdak heeft of kan krijgen en dat het een vreemdeling niet om die reden weigert. Met hun enkele stelling hebben vreemdelingen 1, 4 en 5 niet gestaafd dat het college hen wel om die reden heeft geweigerd.
    
    5.2. In zoverre falen de grieven.
    
    5.3. In de grieven klagen vreemdelingen 1 tot en met 3 ook dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij niet hebben gestaafd dat zij aan de vereisten voor een verstrekking uit het FGV hebben voldaan. Zij voeren aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hun situatie vergelijkbaar is met verschillende van de 66 op een geanonimiseerde lijst vermelde gevallen waarin het college een verstrekking uit het FGV heeft toegekend.
    
    5.4. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 26 juli 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX4830) vergt het gelijkheidsbeginsel een consistent en dus doordacht bestuursbeleid. Het veronderstelt dat het bestuur welbewust richting geeft en derhalve een algemene gedragslijn volgt bij zijn optreden in individuele vergelijkbare gevallen. Het bewaken van de consistentie van het eigen optreden is bij uitstek de eigen verantwoordelijkheid van het bestuur.
    
    Het college heeft toegelicht dat het FGV sinds 2001 bestaat en de vereisten om voor een verstrekking uit het FGV in aanmerking te komen in de loop van de tijd strenger zijn toegepast. Dit geldt zeker sinds vreemdelingen kunnen worden verwezen naar de bed-bad-broodvoorziening, aldus het college. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de op de lijst vermelde gevallen niet vergelijkbaar zijn met die van vreemdelingen 1 tot en met 3, nu in de op de lijst vermelde gevallen een verstrekking is toegekend in een periode ruim voor de openstelling van de bed-bad-broodvoorziening. Gezien deze toelichting heeft het college deugdelijk gemotiveerd dat zich geen vergelijkbare gevallen voordoen.
    
    5.5. Ook in zoverre falen de grieven.
    
    Conclusie
    
    6. De hoger beroepen van de vreemdelingen zijn ongegrond. Het incidenteel hoger beroep van het college in de zaak betreffende vreemdeling 2, zaak nr. 201601400/1/V1, is niet-ontvankelijk. De incidenteel hoger beroepen van het college in de zaken betreffende vreemdelingen 1 en 3 tot en met 5, zaken nrs. 201601397/1/V1, 201601402/1/V1, 201601406/1/V1 en 201601407/1/V1 zijn gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd voor zover de rechtbank de door vreemdelingen 1 en 3 tot en met 5 ingestelde beroepen gegrond heeft verklaard, de besluiten van 12 maart en 24 april 2015 betreffende die vreemdelingen heeft vernietigd, de brieven van 27 januari en 9, 16 en 18 februari 2015 heeft aangemerkt als besluiten en herroepen, heeft bepaald dat die vreemdelingen in de periode in geding recht hebben op onderdak overeenkomstig de bed-bad-broodvoorziening en dat de uitspraak in de plaats treedt van die vernietigde besluiten. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen van vreemdelingen 1 en 3 tot en met 5 tegen de besluiten van 12 maart en 24 april 2015 alsnog ongegrond verklaren. De aangevallen uitspraak moet voor het overige worden bevestigd.
    
    7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart de hoger beroepen van de vreemdelingen ongegrond;
    
    II. verklaart het incidenteel hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam in zaak nr. 201601400/1/V1 niet-ontvankelijk;
    
    III. verklaart de incidenteel hoger beroepen van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam in zaken nrs. 201601397/1/V1, 201601402/1/V1, 201601406/1/V1 en 201601407/1/V1 gegrond;
    
    IV. vernietigt de aangevallen uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 7 oktober 2015 voor zover deze betrekking heeft op zaken nrs. 15/2577, 15/2887, 15/2983 en 15/2994;
    
    V. verklaart de in die zaken ingestelde beroepen ongegrond;
    
    VI. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. G. van der Wiel en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.L.D.J. van Heijst, griffier.
    
    w.g. Lubberdink w.g. Van Heijst
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 29 juni 2016
    
    787.