ECLI:NL:RVS:2017:2302, Raad van State, 30-08-2017, 201606205/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-08-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 februari 2015 heeft de staatssecretaris de aan [appellant] verleende toestemming om te worden belast met de leiding van de beveiligingsorganisatie [beveiligingsbedrijf] ingetrokken.

201606205/1/A3.
    Datum uitspraak: 30 augustus 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 1 juli 2016 in zaak nr. 15/3412 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 26 februari 2015 heeft de staatssecretaris de aan [appellant] verleende toestemming om te worden belast met de leiding van de beveiligingsorganisatie [beveiligingsbedrijf] ingetrokken.
    
    Bij besluit van 15 juli 2015 heeft de staatssecretaris het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 1 juli 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 maart 2017, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. V.N. Chaudron, is verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    [appellant] is eigenaar van het [beveiligingsbedrijf], waaraan bij besluit van 20 juli 2012 een vergunning is verleend voor het in stand houden van een particuliere beveiligingsorganisatie. Bij dat besluit is tevens aan [appellant] toestemming op grond van artikel 7, eerste lid, van de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (hierna: Wpbr) verleend om leiding te geven aan die particuliere beveiligingsorganisatie. De staatssecretaris heeft de vergunning en de toestemming ingetrokken omdat in het justitiële documentatiesysteem (hierna: jds) justitiële gegevens over [appellant] zijn geregistreerd in verband met twee gevallen van mishandeling, gepleegd op 10 maart 2013 en 25 juni 2014. Gelet hierop is [appellant] onvoldoende betrouwbaar om voor een beveiligingsorganisatie werkzaamheden te verrichten en om de belangen van de veiligheidszorg of de goede naam van de bedrijfstak niet te schaden, aldus de staatssecretaris.
    
    2.    De rechtbank heeft overwogen dat de staatssecretaris zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat mishandeling kan worden aangemerkt als een tamelijk ernstige schending van de rechtsorde. Hiermee voldoet [appellant] niet meer aan paragraaf 2.3, onder c, van de Beleidsregels particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus 2014 (hierna: de Beleidsregels). De staatssecretaris was gelet hierop bevoegd om de toestemming in te trekken. Een dergelijke intrekking zal altijd inhouden dat de betrokkene niet de activiteiten als leidinggevende van de beveiligingsorganisatie kan uitvoeren en op een andere wijze in zijn inkomen zal moeten voorzien. Dit belang weegt volgens de rechtbank niet op tegen het belang bij een betrouwbare particuliere veiligheidszorg in Nederland en moet worden geacht te zijn verdisconteerd in het beleid. De staatssecretaris heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat in dit geval niet is gebleken van bijzondere omstandigheden die nopen tot afwijking van het beleid, aldus de rechtbank.
    
    3.    [appellant] betoogt dat de intrekking van de toestemming in strijd is met het ne bis in idem-beginsel zoals dat door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) wordt uitgelegd. De feiten waarop de intrekking is gebaseerd, zijn namelijk dezelfde als die waarvoor het Openbaar Ministerie hem strafrechtelijk vervolgt. Hij wijst hierbij in het bijzonder op het arrest van het EHRM van 10 februari 2009, Zolotukhin tegen Rusland, ECLI:CE:ECHR:2009:0210JUD001493903. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet onderkend, aldus [appellant].
    
    4.    Artikel 7, eerste lid en vijfde lid, van de Wpbr luidt:
    
    "1. Een beveiligingsorganisatie of recherchebureau aan welke een vergunning is verleend stelt geen personen te werk die belast zullen worden met de leiding van de organisatie of het bureau, dan nadat voor hen toestemming is verkregen van Onze Minister.
    
    5. De toestemming, bedoeld in het eerste […] lid kan worden ingetrokken indien zich omstandigheden voordoen of feiten bekend worden op grond waarvan de toestemming niet zou zijn verleend, indien zij zich hadden voorgedaan of bekend waren geweest op het tijdstip waarop de toestemming werd verleend."
    
    5.    In paragraaf 2.2 van de Beleidsregels is het volgende vermeld:
    
    " [De extra ministeriële controle] wordt gerechtvaardigd doordat de leidinggevende de mogelijkheid heeft het functioneren van het personeel en het bedrijf te beïnvloeden. […] Bij de toets van de leidinggevende zullen de betrouwbaarheid en bekwaamheid van de betrokken persoon worden beoordeeld. De beoordeling vindt plaats binnen het hierna onder paragraaf 2.3 en 2.4 genoemde kader, waarbij in het bijzonder zal worden bezien of er omtrent betrokkene relevante feiten bekend zijn op grond waarvan kan worden aangenomen dat hij niet voldoende betrouwbaar of bekwaam is om leiding te geven aan een beveiligingsorganisatie […]."
    
        In paragraaf 2.3 is vermeld:
    
    "De toestemming aan een beveiligingsorganisatie […] om personen te werk te stellen, zoals bedoeld in artikel 7, eerste […] lid, van de wet wordt onthouden indien:
    
    a. de betrokkene binnen vier jaar voorafgaande aan het moment van toetsing is veroordeeld wegens het plegen van een misdrijf waarbij een (on)voorwaardelijke geldboete is opgelegd, dan wel een strafbeschikking of een transactie wegens het plegen van een misdrijf van het Openbaar Ministerie heeft aanvaard […]."
    
        Tevens is daarin vermeld:
    
    "Om te bepalen of een antecedent binnen de termijn van toetsing valt, wordt uitgegaan van de datum van de rechterlijke uitspraak in eerste aanleg."
    
    6.    Het ne bis in idem-beginsel behelst een verbod op dubbele bestraffing. Dit betekent dat er niet twee punitieve sancties mogen worden opgelegd voor één overtreding. Niet in geschil is dat aan het bestreden besluit dezelfde feiten ten grondslag liggen als aan de ingestelde strafvervolgingen. In het arrest van A en B tegen Noorwegen, van 15 november 2016, ECLI:CE:EHCR:2016:1115JUD002413011, § 105-107, heeft het EHRM, onder verwijzing naar eerder genoemd arrest van 10 februari 2009, geoordeeld dat ten behoeve van de beoordeling in het kader van het ne bis in idem-beginsel voor de bepaling of sprake is van een punitieve sanctie moet worden uitgegaan van de drie criteria die het EHRM heeft geformuleerd in het arrest van Engel en anderen tegen Nederland, van 8 juni 1976, ECLI:CE:EHCR:1976:0608JUD000510071, § 82. Op grond hiervan is ten eerste van belang de classificatie van de intrekking naar nationaal recht, ten tweede de aard van de overtreding - ook wel de aard van de overtreden norm - en ten derde de aard en de zwaarte van de maatregel. De laatste twee criteria zijn niet cumulatief, maar kunnen wel in samenhang worden bezien.
    
    6.1.    Over de genoemde criteria overweegt de Afdeling dat de intrekking van de toestemming naar nationaal recht wordt gezien als een bestuurlijke maatregel en niet als punitieve sanctie.
    
        Voorts is de norm die is opgenomen in artikel 7 van de Wpbr gericht op een specifieke groep, namelijk personen die als leidinggevenden in een beveiligingsorganisatie willen werken. Uit de Beleidsregels blijkt dat op grond van deze bepaling de betrouwbaarheid en de bekwaamheid van de betrokken persoon kunnen worden beoordeeld. Zoals de staatssecretaris onder meer in het bestreden besluit heeft uiteengezet, hebben de Wpbr en de daarop gebaseerde Beleidsregels tot doel een betrouwbare particuliere veiligheidszorg in Nederland te waarborgen. Dit op voorzorg gerichte karakter van de regelgeving en het bestaan van een specifieke doelgroep zijn aanwijzingen dat het hier niet gaat om algemene strafrechtelijke normen en dat dus geen sprake is van een punitieve sanctie.
    
        Bij het beoordelen van de aard en zwaarte van de maatregel is van belang of de maatregel is bedoeld om leed toe te voegen en of de maatregel zodanig zwaar is dat deze daardoor als punitief moet worden beschouwd. De Afdeling is van oordeel dat de intrekking van de toestemming een bestuurlijke maatregel is ter bescherming van eerder vermeld doel, die niet erop is gericht om leed toe te voegen. De zwaarte van de maatregel wordt beoordeeld aan de hand van objectieve maatstaven; hoe de betrokkene de maatregel ervaart, is hierbij niet van belang. Over de strafrechtelijke vervolgingen voor de twee feiten die in het jds zijn geregistreerd, zijn in 2015 respectievelijk 2016 uitspraken in eerste instantie gedaan waaruit blijkt dat de vervolgingen hebben geleid tot veroordelingen tot geldboetes. Gelet hierop en op de Beleidsregels zal aan [appellant] in ieder geval voor een periode van vier jaar vanaf 2016 in verband met deze veroordelingen geen toestemming worden verleend om te worden belast met de leiding van een beveiligingsorganisatie. Gelet op de beslissingen van het EHRM van 1 februari 2007, Storbråten t. Noorwegen en Mjelde t. Noorwegen, en van 11 december 2007, Haarvig t. Noorwegen wijst de Afdeling er evenwel op, dat [appellant] niet verhinderd wordt om - in de woorden van het Hof - andere professionele activiteiten te verrichten of andere bedrijfsmatige activiteiten te ontplooien, zodat er in het licht van die uitspraken geen grond is alleen op basis van de zwaarte van de maatregel deze als een punitieve sanctie te kwalificeren.
    
    6.2.    Gezien het vorenstaande wijzen het eerste en het tweede criterium niet in de richting van een punitieve sanctie. Ook indien het tweede en derde criterium in samenhang worden bezien, bestaat onvoldoende aanleiding om tot de conclusie te komen dat de intrekking van de toestemming een punitieve sanctie is. Voorts bestaat tevens onvoldoende aanleiding om de intrekking van de toestemming alleen op basis van de zwaarte van de maatregel als een punitieve sanctie aan te merken. In dit verband wijst de Afdeling op hetgeen zij in 6.1 ter zake heeft overwogen, en op het gegeven dat het EHRM in andere dan rijbewijszaken geen punitief karakter heeft aangenomen alleen op grond van de zwaarte van de maatregel.
    
        De Afdeling komt tot de conclusie dat de intrekking van de toestemming geen punitieve sanctie is. Er is dan ook geen samenloop van twee punitieve sancties voor één overtreding. Gelet hierop staat het ne bis in idem-beginsel niet aan de intrekking in de weg.
    
        Het betoog faalt.
    
    7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.C. Kranenburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van drs. M.H. Kuggeleijn-Jansen, griffier.
    
    w.g. Kranenburg    w.g. Kuggeleijn-Jansen
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 30 augustus 2017
    
    545.