ECLI:NL:RBGEL:2025:4540, Rechtbank Gelderland, 16-06-2025, AWB-24_7507
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2025-06-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Handhaving. Heroverweging in bezwaar in volle omvang. College heeft de grondslag van de last onder dwangsom bij beslissing op bezwaar kunnen wijzigen. Beginsel van hoor en wederhoor is niet geschonden. Eiser is gehoord door de commissie bezwaarschriften en heeft niet aangetoond dat er tussen het horen en de beslissing op bezwaar feiten en omstandigheden van aanmerkelijk belang zijn ontstaan die aanleiding gaven eiser nader te horen.

RECHTBANK GELDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Arnhem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ARN 24/7507 
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 
    
    
      in de zaak tussen
    
    
      [eiser] , uit [plaats 1] , eiser
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Aalten
    (gemachtigden: [naam gemachtigde 1] en [naam gemachtigde 2] ).
    
    
    Leeswijzer
    
    1. Deze uitspraak is als volgt opgebouwd:
    
      
        procesverloop (onderdeel 2)
      
      
        achtergrond van het geschil (onderdeel 3) 
      
      
        beoordeling door de rechtbank (onderdelen 4 t/m 12)
      
      
        conclusie en gevolgen (onderdeel 13)
      
      
        beslissing.
      
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2.	In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de aan hem opgelegde last onder dwangsom.
    
    
    
      2.1.
      Bij besluit van 28 maart 2024 heeft het college aan eiser een last onder dwangsom opgelegd. 
      
    
    
      2.2.
      Op 27 juni 2024 heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank de last onder dwangsom geschorst tot zes weken na de beslissing op bezwaar (zaaknummer ARN 24/3305).
      
    
    
      2.3.
      Met de beslissing op bezwaar van 11 september 2024 heeft het college de last onder dwangsom in stand gelaten, wel is de grondslag van de overtreding gewijzigd. Bij beslissing op bezwaar is de begunstigingstermijn verlengd tot 11 maart 2025. 
      
    
    
      2.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 17 maart 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigden van het college.
      
    
    
      2.5.
      Tijdens de zitting heeft de rechtbank de behandeling van de zaak geschorst. Eiser stelde namelijk dat hij binnen de begunstigingstermijn een bedrijf was begonnen en dat hij de spullen op het perceel voor dat bedrijf zou gebruiken. Daarom was volgens hem tijdig aan de last voldaan. Op de zitting werd echter niet duidelijk of het college ook vond of eiser binnen de begunstigingstermijn was gestart met een bedrijf op het perceel en of dwangsommen waren verbeurd. Omdat eiser aangaf dat hij kon leven met de last onder dwangsom als duidelijk zou zijn dat er geen dwangsommen waren verbeurd, is met partijen afgesproken dat het college zou nagaan of dwangsommen waren verbeurd. Als dat niet zo zou zijn, was eiser bereid het beroep in te trekken. 
    
    
      2.6.
      Na de zitting hebben partijen nog contact met elkaar gehad en zij hebben de rechtbank ieder afzonderlijk schriftelijk bericht. Uit de berichtgeving van het college blijkt dat het college van mening is dat eiser aannemelijk heeft gemaakt dat hij een bedrijf voert op zijn perceel en dat hij daarmee binnen de begunstigingstermijn heeft voldaan aan de last onder dwangsom. Vast staat dat er geen dwangsommen zijn verbeurd. Eiser heeft vervolgens aan de rechtbank bericht dat hij toch blijft bij zijn standpunt dat de last onder dwangsom moet worden vernietigd en dat het college zijn proceskosten moet vergoeden.
      
    
    
      2.7.
      De rechtbank heeft daarna het onderzoek gesloten en bepaald dat uitspraak zal worden gedaan. 
      
    
  
  
    Achtergrond van het geschil
    
    
      3.	Eiser is eigenaar van het perceel en de daarop aanwezige loods aan de [locatie] in [plaats 2] . Naar aanleiding van een handhavingsverzoek heeft het college op 28 juni 2023, 25 september 2023 en 8 november 2023 controles laten uitvoeren op het perceel en geconstateerd dat er een grote hoeveelheid aan spullen ligt opgeslagen zowel op het perceel als in de loods. Het college heeft deze spullen aanvankelijk aangemerkt als afval. In het besluit van 28 maart 2024 heeft het college aan eiser een last onder dwangsom opgelegd, omdat bedrijfsmatige opslag en/of verwerking van afval op het perceel in strijd is met het bestemmingsplan. 
    
    
      3.1.
      De voorzieningenrechter heeft op 27 juni 2024 geoordeeld dat het college onvoldoende heeft onderbouwd dat het merendeel van de op het perceel aanwezige spullen als afval kan worden aangemerkt. Daarom is de last onder dwangsom geschorst tot zes weken na de nog te nemen beslissing op bezwaar. De voorzieningenrechter heeft daarbij opgemerkt dat de manier waarop de spullen op het perceel zijn opgeslagen zorgt voor overlast en niet voldoet aan het bestemmingsplan. Daarom moet eiser er volgens de voorzieningenrechter serieus rekening mee houden dat een last onder dwangsom met een andere grondslag kan worden opgelegd. 
      
    
    
      3.2.
      Vervolgens heeft het college in de beslissing op bezwaar van 11 september 2024 de grondslag van de last onder dwangsom gewijzigd. Het stelt zich in de beslissing op bezwaar niet langer op het standpunt dat sprake is van afvalinzameling, maar dat het perceel in strijd met het bestemmingsplan voor niet-bedrijfsmatige opslag wordt gebruikt. 
      
    
    
      3.3.
      
        De gewijzigde last onder dwangsom luidt als volgt:
        
          “Wij hebben besloten om aan u een last onder dwangsom op te leggen. De last houdt in 
        
        
          1) dat u zich vanaf 11 maart 2025 (dient te) onthoud(t)(en) van het opslaan van spullen c.q. materialen anders dan ten behoeve van uw aanstaande categorie 1 of 2 bedrijf op uw perceel aan de [locatie] in [plaats 2] (kadastraal bekend als [kadastraal perceel] ) (verder: uw perceel) en 
        
        
          2) de opslag op uw perceel anders dan ten behoeve van uw bedrijf per 11 maart 2025 verwijdert en verwijderd houdt. Indien u voornemens bent om op 11 maart 2025 een categorie 1 of 2 bedrijf te zijn gestart, dan dient u voor 11 maart 2025 een ondernemingsplan te overleggen voor een goede duiding van de werkzaamheden op uw perceel inclusief de loods. 
        
        
          Voldoet u niet tijdig of niet geheel aan deze last dan verbeurt u een dwangsom van € 500,- (zegge: vijfhonderd euro) voor iedere week dat u niet aan voornoemde last heeft voldaan, met een maximum van € 5.000,- (zegge: vijfduizend euro).”
        
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    4. De rechtbank beoordeelt of het college op goede gronden in de beslissing op bezwaar de last onder dwangsom met een gewijzigde grondslag in stand heeft gelaten. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser. De rechtbank wijst erop dat zij het beroep beoordeelt naar de stand van zaken op het moment van de beslissing op bezwaar, namelijk op 11 september 2024. Wat er daarna is gebeurd, is voor de beoordeling van het beroep in deze zaak niet van belang. Kort gezegd zal de rechtbank dus beoordelen of het college op 11 september 2024 bevoegd was om handhavend op te treden tegen eiser en of het college ook gebruik mocht maken van die bevoegdheid.
    
    5. De rechtbank verklaart het beroep van eiser ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Planologisch kader
      
    
    6. Ter plaatse is het bestemmingsplan “Kern [plaats 2] 2011” van toepassing. Het perceel heeft de enkelbestemming “Bedrijf” en de dubbelbestemming “Waarde – Archeologie laag”. Uit artikel 4.1, onder a, van de planregels volgt dat de voor “Bedrijf” aangewezen gronden onder meer zijn bestemd voor doeleinden van handel en bedrijf waaronder uitsluitend bedrijven worden verstaan die behoren tot categorie 1 of 2 van de als bijlage opgenomen Staat van Bedrijfsactiviteiten. Volgens artikel 4.4.3 van de planregels valt onder strijdig gebruik met deze bestemming zoals bedoeld in artikel 4.1 van de planregels in ieder geval:
    
      
        een gebruik van de gronden, gelegen vóór de naar de weg gekeerde bouwgrens, voor opslag van materialen en goederen in de open lucht;
      
      
        een gebruik van de overige gronden voor opslag van materialen en goederen in de open lucht, voor zover de hoogte daarvan meer bedraagt dan 2 m.
      
    
    
      
      Was het college bevoegd om handhavend op te treden?
    
    7. De rechtbank is van oordeel dat ten tijde van de beslissing op bezwaar sprake was van overtreding van de bestemmingsplanregels. Het college heeft terecht het standpunt ingenomen dat eiser het perceel op 11 september 2024 nog niet bedrijfsmatig gebruikte, maar dat hij nog bezig was een klein (ambachtelijk) timmer- of lasbedrijf op te starten. Eiser heeft dat ook zelf aangegeven en heeft daarover toegelicht dat hij eerst veel moet leren om zelfstandig aan de slag te kunnen gaan als timmerman en/of lasser en dat hij pas daarna zakelijke omzet wil gaan genereren. Tussen partijen is ook niet in geschil dat eiser op 11 september 2024 nog geen bedrijf was gestart en enkel het voornemen had een bedrijf te starten. Vervolgens heeft eiser op 11 november 2024 een bedrijf geregistreerd bij de Kamer van Koophandel. Dat het college in het besluit van 28 maart 2024 vond dat het perceel wel bedrijfsmatig werd gebruikt, namelijk voor het bedrijfsmatig inzamelen van afval, geeft geen aanleiding om hier anders over te oordelen. De wet staat er namelijk niet aan in de weg dat het college in de beslissing op bezwaar hierover een ander standpunt inneemt. Omdat op het perceel op 11 september 2024 geen bedrijf werd gevoerd, is niet van belang dat eiser na de uitspraak van de voorzieningenrechter de wijze waarop de opslag plaatsvond heeft aangepast. Opslag was namelijk alleen toegestaan als die een bedrijfsmatig karakter had en dat was niet het geval.
    Heeft het college bij beslissing op bezwaar de last onder dwangsom kunnen wijzigen?
    8. Eiser betoogt dat het beginsel van hoor en wederhoor is geschonden omdat het college bij beslissing op bezwaar de grondslag van de overtreding heeft gewijzigd. Het college heeft de last onder dwangsom aanvankelijk gebaseerd op het exploiteren van een bedrijfsmatig afvalinzamelingsdepot en bij beslissing op bezwaar op het uitoefenen van hobbymatige activiteiten. Die verschillende interpretaties vindt eiser niet fair. Vanwege het oordeel van de voorzieningenrechter lag het op de weg van het college om de last onder dwangsom te laten vervallen. Als het college dan alsnog had willen handhaven op een andere juridische grondslag had het een nieuw besluit moeten nemen waarvoor eiser opnieuw had moeten worden gehoord en waartegen hij opnieuw bezwaar had kunnen maken. Deze mogelijkheden worden nu aan eiser ontnomen. 
    
    
      8.1.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. Hierna legt de rechtbank dat uit. De rechtbank gaat daarbij in op het beginsel van hoor en wederhoor en de grondslag van de last onder dwangsom. 
      
      
        
          Beginsel van hoor en wederhoor: had het college eiser nader moeten horen?
        
      
    
    
      8.2.
      Het systeem van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is er op gericht dat het college in de bezwaarprocedure zijn besluit volledig kan heroverwegen. Als er bezwaar is ingediend moet het college in beginsel eiser horen voordat het college beslist op het bezwaar. Bij die heroverweging kan het college het besluit wijzigen en als dat nodig is een geheel nieuw besluit nemen. Als er na het horen nieuwe feiten of omstandigheden bekend worden die van aanmerkelijk belang zijn, kan dat leiden tot nader horen. Dat volgt uit de artikelen 7:2, eerste lid, 7:9 en 7:11 van de Awb. In dit geval is eiser op 26 juni 2024 gehoord door de commissie bezwaarschriften. Een vertegenwoordiger van het college was daarbij aanwezig en het college heeft op 11 september 2024 een gewijzigde beslissing op bezwaar genomen. Eiser heeft niet aangetoond dat er tussen het horen en de beslissing op bezwaar feiten en omstandigheden van aanmerkelijk belang zijn ontstaan die aanleiding gaven eiser nader te horen. De rechtbank is daarom van oordeel dat is voldaan aan de wettelijke vereisten van de bezwaarprocedure en aan de daarbij horende hoorplicht. Het oordeel van de voorzieningenrechter maakt dit niet anders. De voorzieningenrechter heeft immers niet meer gedaan dan de last onder dwangsom schorsen tot na de beslissing op bezwaar om het college de gelegenheid te geven de last onder dwangsom in de bezwaarprocedure te heroverwegen. Er is daarom geen sprake van een schending van het beginsel van hoor en wederhoor. 
      
      
      
        
          Heeft het college de grondslag van de last onder dwangsom mogen wijzigen?
        
      
    
    
      8.3.
      Uit vaste rechtspraak volgt dat de systematiek en uitgangpunten van de Awb die gaan over het beslissen op een bezwaarschrift met zich brengen dat een besluit (in dit geval de last onder dwangsom van 28 maart 2024) in bezwaar in volle omvang wordt heroverwogen en dat deze heroverweging de gelegenheid biedt fouten te herstellen. Uit deze rechtspraak volgt dat ingevolge artikel 7:11 van de Awb in bezwaar een ander voorschrift aan een handhavingsbesluit ten grondslag kan worden gelegd. Voorwaarde is wel dat het aan de oorspronkelijke aanschrijving ten grondslag gelegde feitencomplex en de opgelegde last niet of niet te zeer worden gewijzigd. In de beslissing op bezwaar heeft het college voldoende uitgelegd waarom het college de grondslag van de last onder dwangsom heeft gewijzigd. Tijdens de hoorzitting is gebleken dat eiser op dat moment geen bedrijf uitoefende, eiser gaf zelf aan dat hij nog geen bedrijf uitoefende en enkel plannen daartoe had, en uit de overgelegde stukken blijkt dat eiser zijn te starten bedrijf pas na het nemen van de beslissing op bezwaar heeft geregistreerd bij de Kamer van Koophandel, namelijk op 11 november 2024. Het college heeft daarom de grondslag van de last onder dwangsom bij beslissing op bezwaar kunnen wijzigen van ‘handelen in strijd met het bestemmingsplan door de bedrijfsmatige opslag van afval’ in ‘handelen in strijd met het bestemmingsplan door het perceel niet bedrijfsmatig te gebruiken’. Het betoog slaagt niet. 
      
      
        
          De beginselplicht tot handhaving
        
        9.	Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak. Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
      
    
    
      9.1.
      Handhavend optreden is alleen onevenredig, als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
      
      
        
          Zijn er bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college had moeten afzien van handhaving?
        
        10.	Eiser betoogt dat hij op 11 september 2024 al van plan was om binnen afzienbare tijd een bedrijf op het perceel te starten. Handhavend optreden is daarom niet evenredig. De motivering van de beslissing op bezwaar over het zicht op legalisatie geeft eiser echter geen duidelijkheid inzake de (on)mogelijkheden van hobbymatig gebruik, mocht het eiser niet lukken om binnen de begunstigingstermijn een categorie 1 of 2-bedrijf te starten. De rechtbank begrijpt het betoog van eiser zo dat hij vindt dat er voldoende zicht op legalisatie bestond om van verdere handhaving af te zien. 
      
      
    
    
      10.1.
      De rechtbank oordeelt dat eiser onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat ten tijde van het nemen van de beslissing op bezwaar concreet zicht op legalisatie bestond. Het bestemmingsplan laat hobbymatige opslag van goederen niet toe vanwege de bedrijfsbestemming die op het perceel rust, en het college wil niet afwijken van het bestemmingsplan. Eiser gaf weliswaar aan van plan te zijn een bedrijf te starten maar heeft daartoe gedurende de bezwaarprocedure niet voldoende concrete stappen ondernomen en was op 11 september 2024 nog niet daadwerkelijk met een bedrijf gestart. Het college heeft daarom kunnen beslissen dat het voornemen van eiser om een bedrijf te starten onvoldoende concreet en onzeker was en dat reeds om die reden geen concreet zicht op legalisering van de overtreding bestond. Ook is niet gebleken van andere bijzondere omstandigheden die het college aanleiding hadden moeten geven om af te zien van handhaving of dat handhaving onevenredig was. Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Is de begunstigingstermijn lang genoeg?
        
        11.	Eiser betoogt dat een begunstigingstermijn van zes maanden vanaf het bestreden besluit niet redelijk is, omdat die de begunstigingtermijn pas in zou moeten gaan na afloop van het proces. 
      
      
    
    
      11.1.
      De rechtbank volgt eiser niet in zijn betoog dat de begunstigingstermijn pas zou moeten ingaan als het besluit onherroepelijk is. Volgens vaste rechtspraak is de begunstigingstermijn bedoeld om de overtreding op te heffen, waarbij als uitgangspunt geldt dat deze niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen.
      
    
    
      11.2.
      De rechtbank oordeelt dat het college voldoende heeft toegelicht dat een termijn van zes maanden redelijk is om te voldoen aan de last onder dwangsom. Eiser is al geruime tijd op de hoogte van de (on)mogelijkheden die het bestemmingsplan biedt voor zijn perceel. Al sinds het eerste controlebezoek van 28 juni 2023 is met eiser gesproken over het gebruik van zijn perceel. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat de gegeven begunstigingstermijn te kort is om aan de last te voldoen. Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Heeft het college de hoogte van de dwangsom kunnen handhaven?
        
        12.	Eiser betoogt dat het niet passend is dat het college weer hetzelfde hoge bedrag van € 500 per week dwangsom heeft opgelegd. De bezwaren van eiser zijn gegrond verklaard en als het advies van de bezwarencommissie wordt opgevolgd is volgens eiser de inzet van een andere last onder dwangsom hoogstwaarschijnlijk volstrekt overbodig. Verder heeft eiser – anders dan het college stelt – de hoogte van de dwangsom in de bezwarenprocedure ter discussie gesteld. 
      
      
    
    
      12.1.
      Ten aanzien van de hoogte van de dwangsom heeft het college voldoende gemotiveerd dat er sprake is van een ongewijzigde overtreding, namelijk handelen in strijd met het bestemmingsplan. Dat rechtvaardigt dat in de beslissing op bezwaar dezelfde dwangsom wordt opgelegd als in de last onder dwangsom van 28 maart 2024. Eiser overtreedt het bestemmingsplan omdat de activiteiten van eiser niet voortkomen uit het uitoefenen van een bedrijf in de categorie 1 of 2 volgens de bijlage bij het bestemmingsplan. Verder heeft eiser onvoldoende gemotiveerd waarom de dwangsom te hoog is. Niet is gebleken dat de hoogte van de dwangsom onevenredig is gelet op de ‘Leidraad handhavingsacties en begunstigingstermijnen’ die het college hanteert. Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      13.	Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de last onder dwangsom zoals het college deze heeft gewijzigd in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Duifhuizen, rechter, in aanwezigheid van mr. M.M. Verschuren, griffier.
    
    
    
      Uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              Griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: relevante artikelen Algemene wet bestuursrecht
    
    
      Artikel 7:2
    
    1. Voordat een bestuursorgaan op het bezwaar beslist, stelt het belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord.
    (…)
    
    
      Artikel 7:9
      Wanneer na het horen aan het bestuursorgaan feiten of omstandigheden bekend worden die voor de op het bezwaar te nemen beslissing van aanmerkelijk belang kunnen zijn, wordt dit aan belanghebbenden meegedeeld en worden zij in de gelegenheid gesteld daarover te worden gehoord.
    
    
    
      Artikel 7:11
    
    1. Indien het bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats.
    2. Voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, herroept het bestuursorgaan het bestreden besluit en neemt het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit.
  
  
     Zie de bijlage voor een weergave van de wetsartikelen.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 6 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1855, ro. 3.2.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285.
  
  
     Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 19 september 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX7685.