ECLI:NL:RBGEL:2025:4433, Rechtbank Gelderland, 12-06-2025, ARN 23/2506
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2025-06-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Deze uitspraak gaat over de verleende exploitatievergunning voor een coffeeshop. De burgemeester mocht de exploitatievergunning verlenen want deze is niet in strijd met het bestemmingsplan en de woon- en leefsituatie in de omgeving of de openbare orde wordt niet op ontoelaatbare wijze beïnvloed. Verder is het coffeeshopbeleid niet van toepassing.

RECHTBANK GELDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Arnhem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ARN 23/2506 
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 
    
    
      in de zaak tussen
    
    
    
      [eiser 1] en [eiser 2], uit [plaats], eisers,
    
    
      en
    
    
    de burgemeester van de gemeente Wageningen 
    (gemachtigde: [naam gemachtigde]).
    
    Als derde-partijen nemen aan de zaken deel: [derde-partij] uit [plaats] (gemachtigde: mr. G.A.C. Beckers), vergunninghouder;
    
      De Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid).
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over de aan de vergunninghouder verleende openbare inrichting exploitatievergunning voor de inrichting aan de [locatie 1] in [plaats]. Eisers zijn het niet eens met de verleende exploitatievergunning. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het bestreden besluit.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de burgemeester de exploitatievergunning mocht verlenen aan de vergunninghouder. Eisers krijgen dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Vergunninghouder exploiteert een coffeeshop, genaamd [derde-partij], aan de [locatie 2] in [plaats] (de inrichting). Vergunninghouder wil de inrichting verhuizen naar de [locatie 1] in [plaats]. Op 6 september 2022 heeft de burgemeester een gedoogbeschikking en een openbare inrichting exploitatievergunning verleend voor de inrichting aan de [locatie 1]. 
    
    
    
      2.1.
      Eisers hebben tegen het besluit van 6 september 2022 bezwaar gemaakt. De burgemeester heeft op 23 maart 2023 de bezwaren van eisers tegen de gedoogbeschikking niet-ontvankelijk verklaard en de bezwaren van eisers tegen de exploitatievergunning ongegrond verklaard. Eisers hebben hiertegen beroep ingesteld. 
      
    
    
      2.2.
      De rechtbank heeft het beroep op 17 april 2025 op zitting behandeld, gezamenlijk met de andere procedures tegen de exploitatievergunning en de procedures tegen de verleende omgevingsvergunning. Aan de zitting hebben deelgenomen: [persoon A], [persoon B] met hun gemachtigde, [persoon C] en [persoon D] met hun gemachtigde, en [eiser 1] en [eiser 2]. Verder zijn verschenen [naam gemachtigde] namens de burgemeester en [persoon E] namens het college. Ten slotte is namens vergunninghouder verschenen [persoon F] en de gemachtigde van de vergunninghouder.
      
    
    
      2.3.
      De rechtbank heeft de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) aangemerkt als derde-partij bij het beroep in verband met een schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Omdat het bedrag van de schadevergoeding minder dan € 5.000 is, hoeft de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) niet in de gelegenheid te worden gesteld hierop verweer te voeren.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Beoordelingskader
      
      3. Het bestreden besluit is genomen op 23 maart 2023. Op dat moment gold de Algemene plaatselijke verordening [plaats] 2023 (APV) die op 6 maart 2023 in werking is getreden. Op de verlening van de exploitatievergunning is deze APV dus van toepassing. Omdat in de inrichting rookwaren worden verstrekt is sprake van een openbare inrichting als bedoeld in artikel 2:27, eerste lid, van de APV.
    
    
    
      3.1.
      Op grond van artikel 2:28, tweede lid, aanhef en onder a, van de APV weigert de burgemeester de exploitatievergunning indien de exploitatie van de openbare inrichting in strijd is met een geldend bestemmingsplan. Verder kan de burgemeester op grond van artikel 2:28, derde lid, aanhef en onder a, van de APV de vergunning geheel of gedeeltelijk weigeren als naar zijn oordeel moet worden aangenomen dat de woon- of leefsituatie in de omgeving van de openbare inrichting of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed.
      
    
    
      3.2.
      Gezien de bewoordingen van artikel 1:8 en artikel 2:28, derde lid, van de APV heeft de burgemeester beoordelings- en beleidsruimte bij zijn besluit om een vergunning al dan niet te weigeren op grond van die bepalingen. Het is aan de burgemeester om de situatie te beoordelen en om de betrokken belangen af te wegen. De bestuursrechter toetst of de burgemeester geen onredelijk gebruik heeft gemaakt van zijn beoordelings- en beleidsruimte en of het besluit geen onevenredig nadelige gevolgen heeft voor één of meer belanghebbenden.
      
      
        
          Is de exploitatievergunning in strijd met het bestemmingsplan?
        
        4. Eisers stellen zich op het standpunt dat de exploitatievergunning in strijd is met het bestemmingsplan. Een coffeeshop valt onder de definitie van ‘zware horeca’. Een coffeeshop wordt namelijk expliciet genoemd in de omschrijving van ‘zware horeca’ in het bestemmingsplan. Daarnaast blijkt uit de Beleidsregels 13b Opiumwet [plaats] 2022 dat een coffeeshop een horecabedrijf is waar verkoop (en gebruik) van softdrugs wordt gedoogd. Volgens het bestemmingsplan is horeca niet toegestaan op de [locatie 1]. Op grond van artikel 2:28, tweede lid, aanhef en onder a, van de APV had de burgemeester de exploitatievergunning dan ook moeten weigeren.
      
      
    
    
      4.1.
      Van toepassing is het bestemmingsplan [plaats], tweede herziening. In dit bestemmingsplan heeft het perceel waar de inrichting gevestigd zal worden de bestemming ‘centrum’ met de nadere aanduiding ‘horeca uitgesloten’. De voor ‘centrum’ aangewezen gronden zijn onder meer bestemd voor detailhandel. In de voorschriften van het bestemmingsplan zijn de volgende definities opgenomen:
      - detailhandel: het bedrijfsmatig te koop aanbieden, waaronder begrepen de uitstalling ten verkoop, het verkopen en/of leveren van goederen aan personen die deze goederen kopen voor gebruik, verbruik of aanwending anders dan in de uitoefening van een beroeps- of bedrijfsactiviteit; verkoop door een horecabedrijf wordt hieronder niet begrepen;
      - horeca: een bedrijf, waar bedrijfsmatig dranken en etenswaren voor gebruik ter plaatse worden verstrekt en/of waarin bedrijfsmatig logies worden verstrekt, met dien verstande dat zware horeca is uitgesloten;
      - zware horeca: horecabedrijven, die gelet op de aard en omvang ervan zowel vanuit functionele als uit milieu-overwegingen in min of meer ernstige mate storend kunnen werken op de bestaande en/of toekomstige functies van de omgeving van deze horecabedrijven, waaronder in ieder geval worden gerekend een coffeeshop, dancing, discotheek/discobar, nachtclub en partycentrum.
      
    
    
      4.2.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. Zoals volgt uit de uitspraak van vandaag over de verleende omgevingsvergunning (zaaknummers 23/2364 en 23/2618) is de vestiging van de afhaalcoffeeshop aan de [locatie 1] niet in strijd met het bestemmingsplan. Een afhaalcoffeeshop valt onder de definitie van detailhandel zoals die in het bestemmingsplan is opgenomen. Detailhandel is toegestaan op deze locatie.
      
      
        
          Is de exploitatievergunning in strijd met het coffeeshopbeleid?
        
        5. Eisers stellen dat de exploitatievergunning in strijd is met het coffeeshopbeleid. Op basis van het beleid mogen er slechts twee coffeeshops zijn gevestigd in het centrum. Met de verplaatsing van de inrichting zijn drie coffeeshops in het centrum gevestigd. Hierdoor neemt de concentratie van coffeeshops in het centrum verder toe en dat is in strijd met de in het beleid opgenomen vestigingseisen. Verder is de ondernemingsvorm van de inrichting gewijzigd naar een B.V. en is één vennoot uitgetreden. Op basis van de sterfhuisconstructie, die in het beleid is opgenomen, mag de inrichting niet meer worden geëxploiteerd bij wijzing van de ondernemingsvorm of uittreding van een vennoot. Dat de vorige beheerder nog steeds enig aandeelhouder is van [bedrijf] beheer, welke weer enig aandeelhouder is van [derde-partij], maakt dit niet anders. Het beleid maakt duidelijk onderscheid tussen de ondernemingsvorm en de ondernemer/hoofdbeheerder. Het voorgaande betekent dat de inrichting op de oude locatie aan de [locatie 3] niet eens meer geëxploiteerd mag worden. Met het bestreden besluit past de burgemeester dus het eigen beleid niet toe. Dit is in strijd met het rechtzekerheidsbeginsel. 
      
      
    
    
      5.1.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. De burgemeester heeft op 16 november 2000 een beleid genaamd ‘Het horeca-exploitatiestelsel en het coffeeshopbeleid gemeente Wageningen’ (het coffeeshopbeleid) vastgesteld ter invulling van zijn bevoegdheid op grond van de APV. In paragraaf 4.2 van het coffeeshopbeleid wordt de definitie van coffeeshop gegeven, te weten een alcoholvrije horecagelegenheid waar handel in en gebruik van softdrugs plaatsvindt. De afhaalcoffeeshop voldoet niet aan deze definitie. De afhaalcoffeeshop is namelijk geen horecagelegenheid. Omdat het begrip horecagelegenheid niet is gedefinieerd in het coffeeshopbeleid, moet voor de uitleg van dit begrip aansluiting worden gezocht bij de betekenis die daaraan in het normale spraakgebruik wordt gegeven. Volgens het “Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal” wordt onder het begrip horecagelegenheid een horecabedrijf verstaan. Onder horecabedrijf wordt verstaan: “hotel, restaurant, café of een dergelijk bedrijf dat geregistreerd staat bij het bedrijfschap Horeca”. Aan deze definitie voldoet de afhaalcoffeeshop niet. De rechtbank stelt vast dat een coffeeshop geen hotel, restaurant of café is. Een coffeeshop met enkel afhaalmogelijkheid is naar het oordeel van de rechtbank ook niet te kwalificeren als een ‘dergelijk bedrijf’, omdat het ontbreken van een ruimte waar klanten verblijven een kenmerkend verschil is. Daarbij heeft de derde-partij op zitting benadrukt dat de coffeeshop bij de Kamer van Koophandel en het pensioenfonds als detailhandel staat geregistreerd (verkoop van genotsmiddelen). 
      
      
        
          Wordt de woon- en leefsituatie in de omgeving van de inrichting of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig beïnvloed?
        
        6. Eisers stellen zich op het standpunt dat hun woon- en leefsituatie en de openbare orde op ontoelaatbaar wijze nadelig zullen worden beïnvloed door de komst van de inrichting aan de [locatie 4]. Daarvoor voeren zij de volgende redenen aan. 
        
          
          Overlast
        
      
    
    
      6.1.
      Eisers stellen zich op het standpunt dat een verdere uitbreiding van het aantal coffeeshops zal leiden tot een verdergaande aantasting van het woon- en leefklimaat. Door het toestaan van de verhuizing van de coffeeshop komt er een derde coffeeshop in het centrum van [plaats]. Hierdoor ontstaat een bijzonder hoge concentratie van coffeeshops in een relatief klein centrum waardoor de overlast zal toenemen. Daar komt bij dat een deel van de gebruikers op zoek zal gaan naar een nabije locatie om de gekochte goederen te kunnen gebruiken. Dat er de afgelopen jaren geen overlast is geregistreerd, betekent niet dat er geen overlast is geweest. Ook zal de komst van de coffeeshop een verkeerde aanzuigende werking hebben. Omdat omringende gemeenten geen coffeeshops hebben of een algeheel verbod hebben op drugsgebruik in de publieke ruimte, wordt [plaats] aantrekkelijk voor softdrugsgebruikers van buiten [plaats]. Met het beleid zet de gemeente in op kleinschalige en beheersbare coffeeshops, maar de gemeente heeft geen instrumenten om dat te bewerkstelligen. Er is in [plaats] ook geen enkel verbod en geen enkele beperking van drugsgebruik in de publieke ruimte. De burgemeester geeft de handel in softdrugs indirect een flinke boost doordat de coffeeshop op een zeer prominente locatie komt met ruimere openingstijden.
      
      
        6.1.1.
        De burgemeester stelt zich op het standpunt dat de verplaatsing van de inrichting niet zal leiden tot (ontoelaatbare) overlast. Samengevat heeft de burgemeester naar voren gebracht dat geobjectiveerde, door handhavers geconstateerde overlast op basis waarvan er richting de coffeeshopexploitanten opgetreden had kunnen worden sinds jaren niet naar voren is gekomen, ook niet in de [locatie 3]. Naar aanleiding van een incident in 2019 in de [locatie 3] is er een politieonderzoek geweest, waaruit naar voren kwam dat er geen coffeeshopgerelateerde zaken aan de orde waren. Wat betreft de door de eisers genoemde overlast in de passage naast de kerk heeft de burgemeester gesteld dat door handhavers geen overlast is geconstateerd, dat periodiek overleg zal plaatsvinden tussen betrokkenen, dat ook mogelijke hangplekken daarbij meegenomen zullen worden, en dat in geval van overlast bezien kan worden welke (fysieke) maatregelen al dan niet met hulp van de gemeente te treffen zijn.
        
      
      
        6.1.2.
        De rechtbank is van oordeel dat eisers onvoldoende hebben onderbouwd dat zodanige overlast te verwachten valt dat het woon- en leefklimaat in de omgeving op ontoelaatbare wijze nadelig zal worden beïnvloed. De burgemeester is voldoende gemotiveerd ingegaan op door eisers gevreesde overlast. De burgemeester heeft op de zitting ook toegelicht dat handhavend zal worden opgetreden op het moment dat sprake is van overlast.
        
        
          
            Verkeer en parkeren
          
        
      
    
    
      6.2.
      Eisers stellen dat de inrichting zal leiden tot verkeers- en parkeeroverlast. Vanwege de afhaalfunctie zal er worden gestopt en geparkeerd in een smalle drukke straat. Dit is tegenover de uitrit van een algemene parkeerplaats. Deze situatie is niet veilig en zal ook overlast geven. In de bouwvergunning is weliswaar een parkeeradvies uitgebracht, maar de kwaliteit en de nauwkeurigheid van dit onderzoek is niet toereikend, omdat op basis van twee meetmomenten geen betrouwbare en representatieve gegevens zijn te verkrijgen. De parkeervraag voor een coffeeshop kan niet worden vergeleken met de parkeervraag voor de voorheen gevestigde cafetaria. De gemeente had moeten onderzoeken hoeveel van de huidige klanten van de coffeeshop met de auto komen en had moeten nagaan wat dit betekent voor de parkeervraag aan de [locatie 4]. Daarnaast ervaren de bewoners al parkeeroverlast in het weekend tijdens de diensten in de katholieke kerk of activiteiten in de buurt. 
      
      
        6.2.1.
        De burgemeester stelt zich op het standpunt dat de inrichting niet zal leiden tot verkeers- of parkeeroverlast. De weginrichting is afgestemd op een maximumsnelheid van 30 kilometer per uur. De weliswaar wat uitgebreidere maar nog steeds relatief beperkte mogelijkheden om te parkeren en een ten opzichte van de huidige locatie wat betere mogelijkheid om het verkeer af te wikkelen zullen naar verwachting geen essentiële en onwenselijke schaalvergroting opleveren. Tegen overlast zal zoveel als mogelijk worden opgetreden.
        
      
      
        6.2.2.
        De rechtbank is van oordeel dat eisers onvoldoende hebben onderbouwd dat zij zodanige problemen verwachten wat betreft verkeer en parkeren dat de vergunning niet verleend had mogen worden. De burgemeester heeft voldoende gemotiveerd dat de parkeerbehoefte is onderzocht aan de hand van de Nota Parkeernormen [plaats] 2015 en dat geen overlast wordt verwacht. Als er wel verkeers- en/of parkeeroverlast ontstaat, heeft de burgemeester toegelicht zoveel als mogelijk daartegen op te treden. Op het moment dat mensen verkeerd parkeren, bestaat de mogelijkheid om handhavend op te treden. Daarbij komt dat op de zitting duidelijk is geworden dat de vergunninghouder ervan doordrongen is dat hij daar een rol in moet spelen.
        
        
          
            De volksgezondheid en welzijn
          
        
      
    
    
      6.3.
      Eisers voeren aan dat softdrugs de volksgezondheid schaden en dat de gemeente geen besluiten dient te nemen die de volksgezondheid en het welzijn van burgers in ernstige mate aantasten. De coffeeshop komt op een prominente locatie waar veel jongvolwassenen en studenten langs zullen komen. Zij worden hierdoor sneller verleid tot het gebruik van softdrugs. De gemeente dient geen besluiten te nemen die jongeren en jongvolwassenen aanzetten tot ongezond gedrag. Dit is ook vastgelegd in het door de gemeente Wageningen ondertekende Nationale Preventieakkoord.
      
      
        6.3.1.
        De rechtbank is van oordeel dat het beroep op het belang van de volksgezondheid niet strekt tot bescherming van de belangen van eisers. Op grond van artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vernietigt de bestuursrechter niet een besluit op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. Dit betekent dat deze beroepsgrond niet kan leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
        
        
          
            Overschrijding van de redelijke termijn
          
          7. Eisers hebben verzocht om een vergoeding van hun immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn. 
        
        
      
    
    
      7.1.
      De redelijke termijn voor een procedure in zaken zoals deze is in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan twee jaar in beslag heeft genomen. De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar duren en de behandeling van het beroep bij de rechtbank ten hoogste anderhalf jaar. In beginsel is een vergoeding gepast van € 500 per half jaar of gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn is overschreden.
      
    
    
      7.2.
      De redelijke termijn is gestart vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift op 18 oktober 2022. Met deze uitspraak van de rechtbank is de procedure geëindigd. Dat betekent dat de procedure in totaal meer dan 2,5 jaar heeft geduurd. In dit geval heeft de behandeling van het bezwaar door de burgemeester minder dan een half jaar geduurd. De behandeling van het beroep door de rechtbank heeft dan ook ruim twee jaar geduurd. Dit betekent dat de redelijke termijn door de rechtbank met ongeveer acht maanden is overschreden. Gelet hierop zal de rechtbank de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) veroordelen tot het betalen van immateriële schade van € 1.000. Conclusie en gevolgen
      
      
        8. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eisers geen gelijk krijgen. Zij krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten. Wel hebben eisers recht op een schadevergoeding van € 1.000 wegens overschrijding van de redelijke termijn.
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep ongegrond;
    - veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) tot het betalen van € 1.000 aan schadevergoeding aan eisers.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.M. Verhoeven, rechter, in aanwezigheid van mr.L. Janssen, griffier. Deze uitspraak is in het openbaar uitgesproken op:
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
     Deze zaken zijn bekend onder zaaknummers 23/2423, 23/2448 en 23/2617.
  
  
     Deze zaken zijn bekend onder zaaknummers 23/2364 en 23/2618.
  
  
     Zie de beleidsregel van 8 juli 2014, Staatscourant 2014, 20210.
  
  
     Zie artikel 5.1 van de planvoorschriften.
  
  
     Zie artikel 1 van de planvoorschriften.
  
  
     Zie bijvoorbeeld ABRvS van 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:820.