ECLI:NL:RVS:2019:677, Raad van State, 06-03-2019, 201810307/2/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-03-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 november 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "De Heivlinder" vastgesteld.

201810307/2/R1.
    Datum uitspraak: 6 maart 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
    [verzoeker], handelend onder de naam Heidepark Speuld, en anderen, gevestigd te Ermelo (hierna: Heidepark Speuld en anderen),
    verzoekers,
    en
    de raad van de gemeente Ermelo,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 november 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "De Heivlinder" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben Heidepark Speuld en anderen beroep ingesteld.
    Heidepark Speuld en anderen hebben de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    De raad en Heidepark Speuld en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 19 februari 2019, waar Heidepark Speuld en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J.E. Dijk, advocaat te Haarlem, en de raad, vertegenwoordigd door ir. N.C. Weijers en A.M. Duits, zijn verschenen. Voorts is ter zitting De Heivlinder B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde], gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    1.1.    Het plan heeft betrekking op het recreatiepark Bospark de Heivlinder. Dit plan maakt de herontwikkeling van het recreatiepark mogelijk. Op de locatie van de camping Het Keteltje, onderdeel van het recreatiepark, voorziet het plan in de realisatie van 15 recreatiewoningen. Op een weideperceel ten zuiden van de camping voorziet het plan in de realisatie van nog 15 recreatiewoningen. Bij 9 van de 30 recreatiewoningen is een paardenstal voorzien, waardoor een beperkt aantal gasten hun eigen paard bij de accommodatie kunnen stallen.
    Heidepark Speuld en anderen, nabijgelegen concurrent, omwonende en eigenaren van nabijgelegen recreatiewoningen, kunnen zich niet verenigen met het plan. Zij vrezen onder meer dat het plan negatieve effecten heeft op de instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied de Veluwe en op de kernkwaliteiten van het Nationaal Landschap de Veluwe.
    Spoedeisend belang
    2.    Ter zitting heeft De Heivlinder B.V., exploitant van Bospark de Heivlinder, aangegeven dat het de bedoeling is dat de 30 voorziene recreatiewoningen op korte termijn worden gerealiseerd, zodat de recreatiewoningen met ingang van het nieuwe recreatieseizoen - dat start in april 2019 - in gebruik kunnen worden genomen. Gelet hierop is de voorzieningenrechter van oordeel dat sprake is van een spoedeisend belang bij de gevraagde voorziening, zodat de voorzieningenrechter hierna zal overgaan tot een voorlopig rechtmatigheidsoordeel.
    Behoefte
    3.    Heidepark Speuld en anderen betogen dat sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling en de raad in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro), niet heeft aangetoond dat aan de voorziene recreatiewoningen behoefte bestaat. Volgens Heidepark Speuld en anderen is er een overaanbod op de markt van verblijfsrecreatie. Heidepark Speuld en anderen betogen verder dat de raad ten onrechte, zonder onderzoek, aanneemt dat er behoefte bestaat aan recreatiewoningen met paardenstallen en niet heeft onderzocht of in bestaand stedelijk gebied in de behoefte kan worden voorzien.
    3.1.    Het plan voorziet in de realisatie van 30 recreatiewoningen. De voorzieningenrechter stelt vast dat niet in geschil is dat het plan voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724, verplicht artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, het betrokken bestuursorgaan om in de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, de behoefte aan de voorgenomen stedelijke ontwikkeling te beschrijven. In de toelichting op het bestemmingsplan dient, afhankelijk van de aard van de stedelijke ontwikkeling die het plan mogelijk maakt, op objectieve wijze, aan de hand van in de beschrijving vermelde voldoende actuele, concrete en zo mogelijk cijfermatige gegevens, de behoefte aan deze stedelijke ontwikkeling te worden beschreven. In deze beschrijving dient tot uitdrukking te komen dat de behoefte is afgewogen tegen het bestaande aanbod.
    In paragraaf 3.2.1 van de plantoelichting wordt ingegaan op de behoefte aan de ontwikkeling. In dit verband wordt gewezen op het project Vitale Vakantieparken van de Regio Noord Veluwe en de kansenkaart die in het kader van dit project is vervaardigd. Volgens de plantoelichting draagt de transformatie van recreatiepark Bospark de Heivlinder, van een park met recreatiewoningen en een camping naar een park met uitsluitend recreatiewoningen in een hoog kwaliteitssegment, en de realisatie van recreatiewoningen met paardenstal bij aan de verwezenlijking van de kansen voor recreatieparken in de regio. Onder verwijzing naar de enkele honderdduizenden paarden in Nederland, de vele paardenliefhebbers die ervoor kiezen hun paard mee te nemen op vakantie en het beperkte aanbod aan recreatiewoningen voor deze doelgroep wordt in de plantoelichting gesteld dat er behoefte is aan de ontwikkeling, die vanwege de doelgroep niet is op te vangen in het bestaand stedelijk gebied.
    De voorzieningenrechter is van oordeel dat de raad met voornoemde beschrijving niet toereikend heeft gemotiveerd waarom er een actuele behoefte is aan de ontwikkeling waarin het plan voorziet. Daarbij is van belang dat, nog los van de vraag of er een kwalitatieve behoefte bestaat aan recreatiewoningen met stal, slechts 9 van de 30 recreatiewoningen een paardenstal krijgen en de raad de behoefte aan de 21 recreatiewoningen zonder stal met de enkele verwijzing naar het project Vitale Vakantieparken en de daarbij behorende kansenkaart niet op objectieve wijze heeft aangetoond aan de hand van concrete gegevens. Verder is van belang dat de raad het bestaande aanbod aan recreatiewoningen niet inzichtelijk heeft gemaakt en niet is gebleken dat de raad het bestaande aanbod heeft afgezet tegen de door hem gestelde behoefte aan de voorziene recreatiewoningen.
    Gelet op het voorgaande acht de voorzieningenrechter niet uitgesloten dat de Afdeling in de bodemprocedure zal oordelen dat het plan in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is vastgesteld.
    Het betoog slaagt.
    Bedrijfsmatige exploitatie
    4.    Heidepark Speuld en anderen voeren aan dat het plan in strijd is met artikel 2.2.2.3 van de Omgevingsverordening Gelderland, nu niet is gebleken dat de bedrijfsmatige exploitatie van recreatiepark Bospark de Heivlinder duurzaam is verzekerd. Heidepark Speuld en anderen wijzen in dit verband op de onduidelijke en onjuiste formulering van artikel 3, lid 3.1, van de planregels en merken op dat de verplichting tot wisselende verhuur van de woningen aan derden niet in het plan is opgenomen, noch op andere wijze is verzekerd.
    4.1.    De raad heeft ter zitting toegelicht dat het de bedoeling is dat particulieren eigenaar worden van de recreatiewoningen. De recreatiewoningen mogen op basis van de planregels en het parkreglement niet permanent worden bewoond en zullen via De Heivlinder B.V. worden verhuurd aan recreanten. De raad heeft verder toegelicht dat de verplichting tot wisselende verhuur van de recreatiewoningen aan derden volgt uit een anterieure overeenkomst en wordt opgelegd aan de koper van een recreatiewoning. De wisselende verhuur is volgens de raad in privaatrechtelijk opzicht verzekerd. Uit de anterieure overeenkomst volgt volgens de raad dat minimaal 60 procent via De Heivlinder B.V. moet worden verhuurd. Ten aanzien van artikel 3, lid 3.1, van de planregels waaruit volgt dat de voor "Recreatie - Verblijfsrecreatie 2" aangewezen gronden zijn bestemd voor recreatiebedrijven waar personen die hun vaste verblijfsplaats elders hebben, voor hun recreatie verblijf kunnen houden in recreatiewoningen, heeft de raad toegelicht dat een spatie tussen recreatie en verblijf ontbreekt.
    Gelet op het voorgaande ziet de voorzieningenrechter voorshands geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in strijd met artikel 2.2.2.3 van de Omgevingsverordening in recreatiewoningen voorziet. Daarbij is van belang dat aan de eis van bedrijfsmatige exploitatie ook kan worden voldaan als de recreatiewoningen aan particulieren worden verkocht die de woning vervolgens via de eigenaar van het park verhuren.
    Het betoog faalt.
    Kernkwaliteiten Nationaal Landschap
    5.    Heidepark Speuld en anderen voeren aan dat het plan, in strijd met artikel 2.7.4.2 van de Omgevingsverordening Gelderland, de kernkwaliteiten van het Nationaal Landschap de Veluwe aantast en niet versterkt. Heidepark Speuld en anderen stellen dat de voorziene recreatiewoningen de kernkwaliteit "afwisseling van grootschalig bos en kleinschalige, open landbouwgronden (mozaïek)" aantast. Heidepark Speuld en anderen wijzen op het zuidelijk deel van het plangebied waaraan in het geldende plan de bestemming "Agrarisch met waarden - Natuur en landschapswaarden" is toegekend. Door realisatie van de recreatiewoningen verdwijnt volgens Heidepark Speuld en anderen een stuk open landbouwgrond.
    5.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat de omzetting van de camping en de paardenweide naar recreatiewoningen de kernkwaliteiten niet aantast, omdat het perceel al recreatief in gebruik is en de gebruiksintensiteit in wezen niet verandert. Volgens de raad worden, door de zorgvuldige inpassing door middel van beplanting, de overgangen tussen de open gebieden en het Bospark de Heivlinder in landschappelijk opzicht versterkt. Doordat een agrarische uitstulping een recreatieve bestemming krijgt is er volgens de raad geen sprake van een significante afname van de kenmerkende openheid van het gebied.
    5.2.    De voorzieningenrechter stelt vast dat het plangebied binnen de begrenzing van het Nationaal Landschap de Veluwe ligt en behoort tot het deelgebied "Agrarische Enclave". Eén van de kenmerken van dit deelgebied is "afwisseling van grootschalig bos en kleinschalige, open landbouwgronden (mozaïek)". Nu niet alleen op de locatie van camping Het Keteltje, maar ook ter plaatse van het weideperceel waaraan op de verbeelding van het bestemmingsplan "Buitengebied agrarische enclave en Speuld", dat door de raad op 28 mei 2015 is vastgesteld, de bestemming "Agrarisch met waarden - Natuur en landschapswaarden" is toegekend, wordt voorzien in recreatiewoningen door middel van de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie 2" en een bouwvlak, is naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet uitgesloten dat de Afdeling in de bodemprocedure zal oordelen dat open landbouwgrond verloren gaat en de kernkwaliteit "afwisseling van grootschalig bos en kleinschalige, open landbouwgronden (mozaïek)" wordt aangetast.
    Het betoog slaagt.
    Stikstofdepositie
    6.    Heidepark Speuld en anderen voeren aan dat de raad ten onrechte geen passende beoordeling heeft opgesteld, terwijl de hoeveelheid stikstofdepositie ter plaatse van het Natura 2000-gebied de Veluwe gaat toenemen als gevolg van het plan. Heidepark Speuld en anderen wijzen in dit verband op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof van Justitie) van 7 november 2018, ECLI:EU:C:2018:882, en stellen dat niet uitgesloten is dat het plan schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied.
    6.1.    De voorzieningenrechter stelt vast dat uit het Onderzoek stikstofdepositie Bospark de Heivlinder Ermelo, van Sound Force One, van 15 oktober 2018 (hierna: Onderzoek stikstofdepositie), bijlage 4 bij de plantoelichting, volgt dat de hoeveelheid stikstofdepositie met maximaal 0,02 mol/ha/jaar gaat toenemen ter plaatse van het Natura 2000-gebied, ten opzichte van de feitelijke situatie, door het aantal voertuigbewegingen. Het Onderzoek stikstofdepositie gaat er vanuit dat er in de huidige situatie gemiddeld 10 paarden aanwezig zijn en in de toekomst als gevolg van het plan 9 paarden. Het aantal voertuigbewegingen bedraagt volgens het Onderzoek stikstofdepositie 14 personenauto’s per etmaal in de huidige situatie en zal in de toekomst als gevolg van dit plan 84 per etmaal gaan bedragen. In de Voortoets effecten van Bospark de Heivlinder te Ermelo op Natura 2000-gebied ‘Veluwe’, van 15 oktober 2018, Blom Ecologie B.V., bijlage 3 bij de plantoelichting, wordt geconcludeerd dat significante effecten op beschermde habitats en doelsoorten in het Natura 2000-gebied zijn uitgesloten, omdat de toename van de hoeveelheid stikstofdepositie onder de drempelwaarde van 0,05 mol/ha/per jaar ligt. Er is aldus geen passende beoordeling verricht naar de gevolgen van de toename in de hoeveelheid stikstofdepositie voor het Natura 2000-gebied door dit plan. De voorzieningenrechter overweegt dat de vraag of voor een plan dat een ontwikkeling die een toename van de hoeveelheid stikstofdepositie ten opzichte van de feitelijk aanwezige, planologische legale situatie ten tijde van de vaststelling van het plan mogelijk maakt, toepassing kan worden gegeven aan artikel 2.8, tweede lid, van de Wet natuurbescherming, niet inhoudelijk kan worden besproken, zonder vooruit te lopen op de uitspraak in de zaken over verschillende besluiten waarbij het Programma Aanpak Stikstof een rol speelt. De Afdeling heeft hierover vragen voorgelegd aan het Hof van Justitie, waarop het Hof van Justitie in het door Heidepark Speuld en anderen genoemde arrest antwoord heeft gegeven. Vervolgens zal de Afdeling echter nog uitspraak moeten doen. Die uitspraak van de Afdeling moet naar het oordeel van de voorzieningenrechter worden afgewacht.
    Conclusie
    7.    Gelet op het overwogene over de actuele regionale behoefte, de kernkwaliteiten van het Nationaal landschap en de gevolgen van het plan voor het Natura 2000-gebied Veluwe, bestaat naar het oordeel van de voorzieningenrechter aanleiding om het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening toe te wijzen en het gehele plan te schorsen.
    8.    De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van de raad van de gemeente Ermelo van 1 november 2018, waarbij het bestemmingsplan "De Heivlinder" is vastgesteld;
    II.    veroordeelt de raad van de gemeente Ermelo tot vergoeding van bij Heidepark Speuld en anderen in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.066,70 (zegge: duizendzesenzestig euro en zeventig cent), waarvan € 1.024,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    III.    gelast dat de raad van de gemeente Ermelo aan Heidepark Speuld en anderen het door hen voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 170,00 (zegge: honderdzeventig euro) vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. M.L.M. van Loo, griffier.
    w.g. Hagen    w.g. Van Loo
    voorzieningenrechter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 6 maart 2019
    418-849.