ECLI:NL:RVS:2018:870, Raad van State, 14-03-2018, 201702616/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-03-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 oktober 2015 heeft de minister [appellant] een bestuurlijke boete opgelegd van € 3.600,00 wegens overtreding van artikel 16, tiende lid, van de Arbeidsomstandighedenwet en artikel 3.16, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit.

201702616/1/A3.
    Datum uitspraak: 14 maart 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
    
    [appellant], handelend onder de naam [bedrijf], gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 21 februari 2017 in zaak nr. 16/2092 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 oktober 2015 heeft de minister [appellant] een bestuurlijke boete opgelegd van € 3.600,00 wegens overtreding van artikel 16, tiende lid, van de Arbeidsomstandighedenwet en artikel 3.16, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit.
    
    Bij besluit van 6 april 2016 heeft de minister het daartegen door [appellant] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 21 februari 2017 heeft de rechtbank het daartegen door [appellant] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De minister heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 februari 2017, waar [appellant] is verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    Uit een door een arbeidsinspecteur van de Inspectie SZW op 20 mei 2015 op ambtsbelofte opgemaakt boeterapport blijkt dat de arbeidsinspecteur op 10 april 2015 een inspectie heeft uitgevoerd bij de onderneming van [appellant]. Volgens het boeterapport was op de verdieping van een van de bedrijfshallen tot de vloer een uitsparing in een muur gemaakt, was het hoogteverschil met de begane grond 3,13 m, was valgevaar niet tegengegaan door het aanbrengen van een doelmatig hekwerk, leuning of andere voorziening, was evenmin een andere maatregel zoals een doelmatige veiligheidsgordel met vanglijn van sterkte getroffen en bevond zich op dat moment op de verdieping een werknemer die banden verplaatste binnen 1 m afstand van de uitsparing in de muur. Naar aanleiding hiervan heeft de minister [appellant] de boete opgelegd.
    
    2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank zijn beroep ten onrechte ongegrond heeft verklaard. Hiertoe voert hij aan dat de werkzaamheden gewoonlijk op de begane grond werden verricht en dat de uitsparing in de muur op de verdieping met het oog op het tegengaan van valgevaar met een stang werd afgeschermd. Die stang was op 10 april 2015 verwijderd omdat machines van de verdieping moesten worden gehaald. Voorts voert hij aan dat de boete gezien de grootte van de onderneming onevenredig hoog is en dat de onderneming in zware financiële nood verkeert. Ter onderbouwing van de financiële situatie van de onderneming verwijst hij naar de financiële jaarcijfers over 2015 en 2016.
    
    2.1.    Artikel 16, tiende lid, van de Arbeidsomstandighedenwet luidt: "De werkgever, dan wel een ander dan de werkgever bedoeld in het zevende, achtste of negende lid en de werknemers zijn verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden vastgesteld bij of krachtens de op grond van dit artikel, artikel 20, eerste lid, en artikel 24, negende lid, vastgestelde algemene maatregel van bestuur voorzover en op de wijze als bij of krachtens deze maatregel is bepaald."
    
        Artikel 3.16, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit luidt: "Bij het verrichten van arbeid waarbij valgevaar bestaat is zo mogelijk een veilige steiger, stelling, bordes of werkvloer aangebracht of is het gevaar tegengegaan door het aanbrengen van doelmatige hekwerken, leuningen of andere dergelijke voorzieningen."
    
        Volgens de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (hierna: de Beleidsregel) en de bijlage daarbij, zoals ten tijde van belang luidend, wordt een overtreding van artikel 3.16, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit, in geval van het werken op hoogten van meer dan 2,5 meter waarbij geen of onvoldoende voorzieningen zijn getroffen tegen de gevolgen van vallen, als een zware overtreding aangemerkt. Het van toepassing zijnde boetenormbedrag is € 9.000,00. Ondernemingen met vijf tot negen werknemers betalen hiervan 20%. Bij een zware overtreding wordt dit bedrag met twee vermenigvuldigd.
    
    2.2.    Uit het boeterapport en de daarbij gevoegde foto blijkt dat ten tijde van de inspectie geen valbeveiliging bij de uitsparing in de muur op de verdieping aanwezig was en dat op de verdieping nabij de uitsparing werd gewerkt. De minister heeft dit terecht als overtreding van artikel 16, tiende lid, van de Arbeidsomstandighedenwet en artikel 3.16, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit aangemerkt. Dat de werkzaamheden van [appellant] op dat moment vergden dat de valbeveiliging was verwijderd, zoals [appellant] heeft betoogd, maakt dat niet anders. Het was aan [appellant] om zijn werkzaamheden zo in te richten dat daarbij wel aan die bepalingen werd voldaan.
    
        In zoverre faalt het betoog.
    
    2.3.    Het gaat bij het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 16, tiende lid, van de Arbeidsomstandighedenwet en artikel 3.16, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van de minister. De minister moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
    
        De minister kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen inzake het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan.
    
        Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, dient de minister bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat deze evenredig is.
    
        De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuur met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
    
    2.4.    De minister heeft in artikel 1, achtste lid, van de Beleidsregel voor de berekening van de op te leggen boete de grootte van ondernemingen onderverdeeld in zeven categorieën. Een onderneming met 500 of meer werknemers betaalt bij een overtreding het volledige boetenormbedrag. Een onderneming met minder dan vijf werknemers betaalt 10% van het normbedrag. Een onderneming met vijf tot en met negen werknemers betaalt 20% van het normbedrag. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 22 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3217, is deze bepaling niet onredelijk. De onderneming van [appellant] had ten tijde van de boeteoplegging, zoals door de minister in zijn nader stuk toegelicht, zes werknemers in dienst. Volgens de minister valt de onderneming derhalve in de categorie ondernemingen die 20% van het boetenormbedrag betalen.
    
        [appellant] heeft in bezwaar en ter zitting van de Afdeling aangevoerd dat een aantal van zijn werknemers niet een volledige werkweek werkte en dat de hoogte van de boete daarom niet op de grootte van zijn onderneming is afgestemd. De minister heeft zich hierover in het besluit van 6 april 2016 op het standpunt gesteld dat bij het bepalen van de hoogte van de boete alleen het aantal werknemers van belang is en niet hoeveel uren de werknemers werken.
    
        Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister ondeugdelijk gemotiveerd waarom bij het bepalen van de hoogte van de boete niet van belang is hoeveel uren de werknemers werken. In de toelichting bij de Beleidsregel is vermeld dat de matiging van de boetenormbedragen naar bedrijfsgrootte met name is bedoeld om tot een evenredige boete te komen, waarbij kleinere bedrijven minder hoeven te betalen dan grotere bedrijven. Voor de bepaling van de bedrijfsgrootte hoeft niet alleen het aantal werknemers van belang te zijn. Ook het aantal door de werknemers gewerkte uren kan iets over de bedrijfsgrootte zeggen.
    
        Voorts heeft de minister ondeugdelijk gemotiveerd waarom hij de onderneming van [appellant] niet heeft aangemerkt als een onderneming die 10% van het normbedrag betaalt. Uit een door [appellant] in bezwaar overgelegde werknemersstaat met werkuren kan worden afgeleid dat de zes werknemers van de onderneming ten tijde van de boeteoplegging in totaal 184 uren per week werkten. Een volledige werkweek bevatte in de onderneming van [appellant] 40 uren. Ervan uitgaande dat het aantal door de werknemers gewerkte uren van belang is bij de bepaling van de bedrijfsgrootte en omgerekend naar werknemers met een volledige werkweek van 40 uur, betekent dit dat de onderneming minder dan vijf werknemers had.
    
        In zoverre slaagt het betoog.
    
    2.5.    Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie onder meer de uitspraak van 21 maart 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV9509), bestaat reden tot matiging van de opgelegde boete indien op basis van de door de beboete werkgever overgelegde financiële gegevens moet worden geoordeeld dat hij door de opgelegde boete onevenredig wordt getroffen. Voor dat oordeel bestaat in deze zaak geen grond, omdat de door [appellant] overgelegde financiële jaarcijfers onvoldoende inzicht in zijn financiële situatie bieden.
    
        In zoverre faalt het betoog.
    
    3.    Gelet op hetgeen hiervoor in 2.4 is overwogen is het besluit van 6 april 2016 genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De Afdeling ziet aanleiding de minister krachtens artikel 8:51d van de Awb op te dragen het gebrek in dat besluit te herstellen binnen vier weken na verzending van deze tussenuitspraak. Daartoe moet de minister alsnog deugdelijk motiveren waarom bij de bepaling van de bedrijfsgrootte het aantal door de werknemers gewerkte uren niet van belang is. Voorts moet de minister alsnog deugdelijk motiveren waarom, ervan uitgaande dat het aantal door de werknemers gewerkte uren van belang is bij de bepaling van de bedrijfsgrootte, de onderneming van [appellant] niet kan worden aangemerkt als een onderneming die 10% van het boetenormbedrag betaalt. De minister kan echter ook aan de opdracht voldoen door in een nieuw besluit bij de bepaling van de boete van dat percentage uit te gaan.
    
    4.    In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en de vergoeding van het betaalde griffierecht.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    draagt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid op om binnen vier weken na verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen in deze tussenuitspraak is overwogen het gebrek in het besluit van 6 april 2016, kenmerk WBJA/JA-SVIA/1.2015.1689.001, te herstellen door dat alsnog deugdelijk te motiveren dan wel een nieuw besluit te nemen, dat op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en aan de Afdeling mede te delen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. Hartsuiker, griffier.
    
    w.g. Polak    w.g. Hartsuiker
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 maart 2018
    
    620.