ECLI:NL:RVS:2018:428, Raad van State, 07-02-2018, 201601972/1/A3, 201602031/1/A3, 201602032/1/A3 en 201603829/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-02-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 juli 2013 heeft het dagelijks bestuur van het stadsdeel Amsterdam Centrum (hierna: het dagelijks bestuur) aan [appellante] een bestuurlijke boete van € 60.000,00 opgelegd wegens onttrekking aan de woonruimtevoorraad zonder vergunning van vijf woningen aan [locatie 1], [locatie 2], [locatie 3], [locatie 4] en [locatie 5].

201601972/1/A3, 201602031/1/A3, 201602032/1/A3 en 201603829/1/A3.
    Datum uitspraak: 7 februari 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraken van de rechtbank Amsterdam van 8 februari 2016 in zaak nr. 13/7587, van 26 februari 2016 in zaak nr. 14/2124, van 26 februari 2016 in zaak nr. 14/2167 en van 25 april 2016 in zaak nr. 14/2170 in de gedingen tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    1.    het algemeen bestuur van de bestuurscommissie Centrum;
    2.    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 juli 2013 heeft het dagelijks bestuur van het stadsdeel Amsterdam Centrum (hierna: het dagelijks bestuur) aan [appellante] een bestuurlijke boete van € 60.000,00 opgelegd wegens onttrekking aan de woonruimtevoorraad zonder vergunning van vijf woningen aan [locatie 1], [locatie 2], [locatie 3], [locatie 4] en [locatie 5].
    
    Bij besluit van 16 oktober 2013 heeft het dagelijks bestuur aan [appellante] een bestuurlijke boete van € 36.000,00 opgelegd wegens onttrekking aan de woonruimtevoorraad zonder vergunning van drie woningen aan [locatie 6], [locatie 7] en [locatie 8].
    
    Bij besluit van 29 oktober 2013 heeft het dagelijks bestuur aan [appellante] een bestuurlijke boete van € 36.000,00 opgelegd wegens onttrekking aan de woonruimtevoorraad zonder vergunning van drie woningen aan [locatie 9], [locatie 10] en [locatie 11].
    
    Bij besluit van 22 november 2013 heeft het dagelijks bestuur aan [bedrijf A] een bestuurlijke boete van € 36.000,00 opgelegd wegens onttrekking aan de woonruimtevoorraad zonder vergunning van drie woningen aan [locatie 12], [locatie 13] en [locatie 14].
    
    Bij twee onderscheidenlijke besluiten van 15 november 2013 en 6 maart 2014, heeft het dagelijks bestuur de door [appellante] gemaakte bezwaren tegen de onderscheidenlijke besluiten van 11 juli 2013 en 16 oktober 2013, ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 27 maart 2014, bekrachtigd door het college, heeft het dagelijks bestuur de door [appellante] gemaakte bezwaren tegen de het besluit van 29 oktober 2013, ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 3 april 2014 heeft het college de door [bedrijf A] gemaakte bezwaren tegen het besluit van 22 november 2013 ongegrond verklaard.
    
    Bij afzonderlijke uitspraken van 8 februari 2016, 26 februari 2016, 26 februari 2016 en 25 april 2016 heeft de rechtbank de daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraken zijn aangehecht.
    
    Tegen deze vier uitspraken heeft [appellante] hoger beroep ingesteld. Het hoger beroep met betrekking tot de woningen aan [locatie 1], [locatie 2], [locatie 3], [locatie 4] en [locatie 5] is geregistreerd onder zaak nr. 201601972/1/A3. Het hoger beroep met betrekking tot de woningen aan [locatie 6], [locatie 7] en [locatie 8] is geregistreerd onder zaak nr. 201602031/1/A3. Het hoger beroep met betrekking tot de woningen aan [locatie 9], [locatie 10] en [locatie 11] is geregistreerd onder zaak nr. 201602032/1/A3. Het hoger beroep met betrekking tot de woningen aan [locatie 12], [locatie 13] en [locatie 14] is geregistreerd onder zaak nr. 201603829/1/A3.
    
    Het algemeen bestuur van de bestuurscommissie Centrum (als rechtsopvolger van het dagelijks bestuur; hierna steeds: het algemeen bestuur) en het college hebben in de vier zaken een gezamenlijk verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaken gevoegd ter zitting behandeld op 27 januari 2017, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. J.S. van Daal, advocaat te Amsterdam, en [gemachtigde], en het algemeen bestuur en het college, beide vertegenwoordigd door mr. A. Franke en mr. C.L. Brinks, zijn verschenen.
    
    Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek in zaak nr. 201602032/1/A3 heropend. De Afdeling heeft het algemeen bestuur verzocht nadere informatie te verschaffen. Het college heeft hier bij brief van 24 februari 2017 op geantwoord. [appellante] is in de gelegenheid gesteld om daarop te reageren. Met toestemming van partijen is een nadere behandeling van de zaak ter zitting achterwege gebleven. De Afdeling heeft het onderzoek in zaak nr. 201602032/1/A3 vervolgens gesloten.
    
    Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling tevens het onderzoek in zaak nr. 201603829/1/A3 heropend. De Afdeling heeft [bedrijf B] uitgenodigd aan het geding deel te nemen. Bij brief van 13 maart 2017 heeft [bedrijf B] daarop gereageerd. [appellante] en het college zijn in de gelegenheid gesteld om op de partijstelling van [bedrijf B] te reageren. Met toestemming van partijen is een nadere behandeling van de zaak ter zitting achterwege gebleven. De Afdeling heeft het onderzoek in zaak nr. 201603829/1/A3 vervolgens gesloten.
    
    Overwegingen
    
    Wettelijk kader
    
    1.    De Huisvestingswet is op 1 januari 2015 ingetrokken en in plaats daarvan is de Huisvestingswet 2014 in werking getreden. Ten tijde van de door het college gestelde overtreding was de Huisvestingswet evenwel nog van toepassing, zodat dient te worden uitgegaan van die wet. Tevens was ten tijde van de vermeende overtreding de Regionale Huisvestingsverordening Stadsregio Amsterdam 2013 (hierna: de Huisvestingsverordening) van kracht, zodat van die verordening dient te worden uitgegaan.
    
        De relevante regelgeving is vervat in een bijlage bij deze uitspraak.
    
    Inleiding
    
    2.    [appellante], gevestigd aan [locatie 15] te Amsterdam, beheert woningen ten behoeve van short stay verhuur. Bij verschillende controles, op 14 maart 2013, 4 juli 2013 en 8 juli 2013, heeft het algemeen bestuur geconstateerd dat de woningen aan het Leidseplein, de Amstel en de Sarphatistraat aan toeristen werden verhuurd. Ook in de door [bedrijf A] verhuurde woningen aan de Reguliersbreestraat werden bij controles op 22 februari 2013 en 15 maart 2013 toeristen aangetroffen.
    
        Omdat het algemeen bestuur meende dat deze woningen daarmee aan de woonruimtevoorraad zijn onttrokken, terwijl dit zonder vergunning niet is toegestaan, heeft het aan [appellante] onderscheidenlijk [bedrijf A] boetes opgelegd. In de onderscheidenlijke besluiten op bezwaar zijn die boetes gehandhaafd.
    
    Uitspraken rechtbank
    
    3.    De rechtbank heeft bij haar vier onderscheidenlijke uitspraken de beroepen tegen de vier besluiten ten aanzien van de vier locaties ongegrond verklaard. De rechtbank heeft in de uitspraken (samengevat) overwogen dat uit het gebruik van de woningen door toeristen volgt dat deze niet beschikbaar waren voor duurzame bewoning en dat deze daarom zonder daartoe verleende vergunning aan de bestemming tot wonen waren onttrokken. Derhalve hebben het algemeen bestuur en het college zich volgens de rechtbank ten aanzien van de vier locaties terecht op het standpunt gesteld dat er overtredingen van artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet hebben plaatsgevonden. Voorts heeft de rechtbank in die uitspraken geoordeeld dat [appellante], en in het geval van de woningen aan de Reguliersbreestraat haar rechtsvoorganger, als overtreder mocht worden aangemerkt. Het beroep op het vertrouwensbeginsel, omdat [appellante] in overleg was met het gemeentebestuur in een periode waarin onduidelijkheid bestond over het short stay-beleid, slaagt volgens de rechtbank niet. De rechtbank is tot de slotsom gekomen dat het algemeen bestuur bevoegd was om de bestuurlijke boetes op te leggen en heeft in geen van de vier gevallen aanleiding gezien om de boetes te matigen.
    
    Onjuiste rechtsopvolger hangende beroep
    
    4.    [appellante] kan zich niet verenigen met het oordeel van de rechtbank in de zaak ten aanzien van de [locatie 12], [locatie 13] en [locatie 14]. De rechtbank heeft de uitspraak, blijkens de aanhef ervan, gericht aan " [appellante], als rechtsopvolger van [bedrijf A]". [appellante] betoogt dat zij echter niet de rechtsopvolger van [bedrijf A] is.
    
    4.1.    De aangevallen uitspraak met nummer 14/2170 is op naam van [appellante] gesteld. In overweging 1.1 van deze uitspraak heeft de rechtbank vastgesteld dat de naam van [bedrijf A], die beroep heeft ingesteld, hangende beroep in [bedrijf B] is gewijzigd.
    
    4.2.    Vast staat dat het beroepschrift bij de rechtbank van 10 april 2014 tegen het besluit op bezwaar van het college van 3 april 2014 namens [bedrijf A] is ingediend. De Afdeling stelt aan de hand van een notariële akte tot statutenwijziging die zich in het dossier bevindt, vast dat, hangende het beroep bij de rechtbank, de naam van [bedrijf A] op 31 juli 2015 in [bedrijf B] is gewijzigd. Dit heeft de rechtbank in overweging 1.1 van de aangevallen uitspraak met nr. 14/2170 ook overwogen. Dat [appellante] en [bedrijf B] tot hetzelfde concern behoren, is in dit verband niet van belang. Gelet hierop valt niet in te zien dat de rechtbank de uitspraak op naam van [appellante] als rechtsopvolger heeft gesteld. De rechtbank heeft het vorenstaande niet onderkend.
    
        Het betoog van [appellante] slaagt.
    
    5.    Reeds hierom is het hoger beroep van [appellante] in zaak nr. 201603829/1/A3 gegrond. De aangevallen uitspraak met nr. 14/2170 dient te worden vernietigd.
    
    6.    Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [bedrijf B] tegen het besluit van het college van 3 april 2014 alsnog beoordelen. Hiertoe is zij tot het geding toegelaten. Bij brief van 13 maart 2017 heeft [bedrijf B] voor de gronden van haar beroep verwezen naar hetgeen door [appellante] naar voren is gebracht.
    
    Overtredingen
    
    7.    Ter zitting heeft [appellante] haar beroepsgrond in zaak nr. 201602032/1/A3, over de constateringen van de toezichthouders bij de controle van de woningen aan [locatie 9], [locatie 10] en [locatie 11] en het uitsluiten van het bijbehorende rapport van bevindingen als bewijs, ingetrokken.
    
    8.    [appellante] en [bedrijf B] voeren in hoger beroep, onderscheidenlijk beroep, aan dat zich in geen van de vier gevallen een overtreding van artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet heeft voorgedaan. Zij betwisten dat de adressen een woonbestemming zouden hebben, alsmede dat de woningen werden aangeboden op websites zoals www.booking.com. Zij voeren aan dat de bewijslast van de overtreding op het bestuursorgaan rust, maar dat het algemeen bestuur, noch het college, erin zijn geslaagd te bewijzen dat zich woningonttrekking heeft voorgedaan. Omdat het opleggen van een bestuurlijke boete als ‘criminal charge’ wordt aangemerkt, betogen zij dat uit artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) voortvloeit dat bij twijfel over de bewijzen aan de betrokkene het voordeel van de twijfel dient te worden gegeven.
    
    8.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 27 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2080, en de uitspraak van 10 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:196) kan onttrekking in de zin van de Huisvestingswet slechts plaatsvinden, indien het desbetreffende gebouw op enig moment is bestemd voor permanente bewoning. Of dat het geval is moet worden beoordeeld aan de hand van objectieve maatstaven, waarbij het feitelijk gebruik niet doorslaggevend is. Ter zitting heeft de gemachtigde van [appellante] en [bedrijf B] verklaard dat op zichzelf niet wordt bestreden dat de woningen op de genoemde locaties allemaal als ‘woning’ in de gemeentelijke registratie staan vermeld, maar dat het in de optiek van [appellante] en [bedrijf B] erom gaat dat eerst als iemand zich op een bepaald adres heeft ingeschreven, het desbetreffende pand als woning moet worden aangemerkt.
    
        De Afdeling overweegt dat uit haar uitspraak van 9 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:627, kan worden afgeleid dat als objectieve maatstaf - om vast te stellen of een gebouw op enig moment is bestemd voor permanente bewoning - van belang kan zijn hoe een woning is geregistreerd en of op het adres personen in de basisregistratie persoonsgegevens (hierna: brp) stonden ingeschreven. Anders dan [appellante] en [bedrijf B] stellen, is de omstandigheid dat personen in de brp geregistreerd staan derhalve weliswaar van belang, maar op zichzelf niet doorslaggevend. De Afdeling stelt vast dat uit diverse prints van de Dienst Basisinformatie volgt dat alle in geding zijnde adressen aan het Leidseplein, de Amstel, Sarphatistraat en Reguliersbreestraat geregistreerd staan met de bestemming ‘woning’. Dit betekent derhalve dat alle in geding zijnde woningen op enig moment bestemd waren voor permanente bewoning. Dat geldt ook voor de woning [locatie 12], die een dienstwoning betreft. Het betoog van [appellante] dat in de drie woningen aan [locatie 9], [locatie 10] en [locatie 11] - na splitsing van de toenmalige woning [locatie 16] - nimmer personen ingeschreven hebben gestaan, doet derhalve aan de bestemming voor permanente bewoning niet af. Hetzelfde geldt naar het oordeel van de Afdeling voor de woning [locatie 12], waar eveneens niemand in de brp geregistreerd heeft gestaan. Van belang is in dit geval dat deze woningen juridisch gezien wel bestemd waren voor bewoning. Overigens volgt uit de registraties in de brp dat op de adressen [locatie 1], [locatie 2], [locatie 3], [locatie 4] en [locatie 5], [locatie 6], [locatie 7] en [locatie 8], en [locatie 13] en [locatie 14] in het verleden personen ingeschreven hebben gestaan, hetgeen niet door [appellante] en [bedrijf B] is betwist.
    
        Gelet op het vorenstaande hebben de rechtbank, wat betreft de woningen aan het Leidseplein, de Amstel en de Sarphatistraat, en het college, wat betreft de woningen aan de Reguliersbreestraat, terecht vastgesteld dat deze woningen tot de woonruimtevoorraad behoorden.
    
        Het betoog faalt.
    
    8.2.    Voor zover de betogen aldus moeten worden begrepen dat geen onttrekking aan de woonruimtevoorraad heeft plaatsgevonden, overweegt de Afdeling als volgt. In haar hogerberoepschrift heeft [appellante] aangevoerd dat zij betwist dat de woningen werden aangeboden op diverse websites. [bedrijf B] heeft zich in beroep in zaak nr. 201603829/1/A3 bij dit betoog aangesloten. Ter zitting heeft de gemachtigde van [appellante] en [bedrijf B] echter verklaard dat de woningen wel degelijk op verschillende portals, bijvoorbeeld ook via Airbnb, werden aangeboden. Voorts heeft het college in alle vier dossiers prints overgelegd van websites, waaronder www.booking.com, waarop de woningen voor verhuur werden aangeboden. Gelet hierop valt niet in te zien waarom het oordeel van de rechtbank, dan wel het standpunt van het college in zijn besluit van 3 april 2014 wat betreft de woningen aan de Reguliersbreestraat, in zoverre onjuist zou zijn. Voor zover nog is aangevoerd dat slechts eenmalig aan toeristen zou zijn verhuurd, overweegt de Afdeling dat dit niet aannemelijk is gemaakt. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:649, wordt bovendien overwogen dat uit de verhuur van de woning aan en het gebruik van de woning door toeristen, ook indien dit eenmalig was, volgt dat deze niet beschikbaar was voor duurzame bewoning en dat deze derhalve aan de woonruimtevoorraad was onttrokken.
    
        Voorts hebben [appellante] en [bedrijf B] betoogd dat bij de controles op de adressen [locatie 9], [locatie 10] en [locatie 11] en [locatie 13] en [locatie 14] geen personen zijn aangetroffen. Hierdoor kan volgens hen niet worden vastgesteld of er wel een overtreding heeft plaatsgevonden. De Afdeling overweegt ten aanzien van dit betoog dat bij de controle van de woningen aan de Sarphatistraat is gebleken dat de drie woningen identiek, met dezelfde meubels en hetzelfde bedlinnen, zijn ingericht. Voorts zijn in geen van de appartementen persoonlijke spullen aangetroffen en lagen er voorts geen etenswaren in de (koel)kast. In de appartementen lag een informatiemap met informatie voor gasten. Gelet hierop is genoegzaam vast komen te staan dat de woningen voor toeristische verhuur werden aangeboden en niet voor permanente bewoning in gebruik waren. Dat ten tijde van de controle niemand ter plaatse aanwezig was om dat te bevestigen, is niet van belang.
    
        [appellante] en [bedrijf B] voeren op zichzelf terecht aan dat gelet op de waarborgen die voortvloeien uit artikel 6, tweede lid, van het EVRM, als uitgangspunt geldt dat op het bestuursorgaan de bewijslast rust van een overtreding. In geval van twijfel dient aan de betrokkene het voordeel van de twijfel te worden gegund (zie onder meer de uitspraak van 17 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3446). Nu gelet op het vorenstaande aannemelijk is gemaakt dat onttrekking van de woningen aan de woonruimtevoorraad heeft plaatsgevonden, bestaat naar het oordeel van de Afdeling geen twijfel over de vraag of een overtreding van artikel 30 van de Huisvestingswet heeft plaatsgevonden. Er is dan ook geen aanleiding om [appellante] of [bedrijf B] het voordeel van de twijfel te gunnen.
    
        Het betoog faalt.
    
    8.3.    Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank in de onderscheidenlijke uitspraken met juistheid overwogen dat het algemeen bestuur en het college zich terecht op het standpunt hebben gesteld dat artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet is overtreden.
    
    Overtreder
    
    9.    [appellante] en [bedrijf B] betogen dat zij niet als de overtreders kunnen worden aangemerkt. Volgens hen zijn de onderscheidenlijke eigenaars van de panden de feitelijke overtreders. [appellante] en [bedrijf B] stellen in dit verband dat de eigenaars allen van de exploitatie voor toeristisch verblijf op de hoogte waren, omdat daarover bepalingen waren opgenomen in de verschillende huurovereenkomsten. Het leerstuk van de toerekening aan hen als tussenpersoon, onderscheidenlijk huurder, van de panden is volgens hen dan ook niet aan de orde.
    
        [appellante] en [bedrijf B] voeren voorts aan dat slechts aan de onderscheidenlijke eigenaars van de panden, en niet tegelijkertijd ook aan hen boetes kunnen worden opgelegd. Zij menen uit de overwegingen van de uitspraken van de Afdeling van 3 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:211 en van 22 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:117 te kunnen afleiden dat in die zaken alleen aan de eigenaar/verhuurder een boete was opgelegd en niet ook aan de tussenpersoon/huurder als de feitelijke overtreder.
    
    9.1.    Zoals de Afdeling in de voormelde uitspraken van 3 februari 2016 en 22 januari 2014 heeft overwogen, is de overtreder degene die het desbetreffende wettelijke voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, doch aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en derhalve als overtreder worden aangemerkt. Daarbij is van belang dat, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 9 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY7996), van de eigenaar van een pand die dat verhuurt, mag worden gevergd dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het verhuurde pand wordt gemaakt. Om niet verantwoordelijk te kunnen worden gehouden voor onrechtmatig gebruik van het door hem verhuurde pand dient de eigenaar aannemelijk te maken dat hij niet wist en niet kon weten dat het pand aldus werd gebruikt.
    
    9.2.    Naar het oordeel van de Afdeling is [appellante] terecht als overtreder aangemerkt, omdat zij artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet daadwerkelijk heeft geschonden. Niet de onderscheidenlijke eigenaars van de panden, maar [appellante] heeft fysiek de woningen aan de bestemming tot bewoning onttrokken door deze voor toeristische verhuur aan te bieden. Uit de prints van booking.com in de onderscheidenlijke dossiers volgt dat de toeristen bij een balie van [appellante] op Schiphol kunnen in- en uitchecken en de sleutel van het geboekte appartement kunnen ophalen. Indien de toeristen niet via Schiphol reizen, kunnen zij dat doen bij het kantoor van [appellante] aan [locatie 15] te Amsterdam. Op boekingsbewijzen stond de naam van [appellante] vermeld. Ter zitting bij de rechtbank heeft de algemeen directeur van [appellante] verklaard dat [appellante] de schoonmaak van de woningen organiseert en een deel van de inkomsten van de verhuur aan toeristen aan [appellante] ten goede komt. De stelling van [appellante] dat zij willekeurig als overtreder is aangemerkt, overtuigt de Afdeling gelet op het vorenstaande niet.
    
        Wat betreft de woningen aan de Reguliersbreestraat en het aanmerken van [bedrijf B] als overtreder, overweegt de Afdeling als volgt. Tussen 27 december 2012 en 14 januari 2013 was [bedrijf B] na een fusie de rechtsopvolgster van de oorspronkelijke huurder van de woningen aan de Reguliersbreestraat, te weten: [bedrijf X]. Sinds 14 januari 2013, en derhalve ten tijde van het constateren van de overtredingen, was [bedrijf A] na opvolging van [bedrijf B], huurder van die woningen. Op 31 juli 2015 is de statutaire naam [bedrijf A] (opnieuw) gewijzigd in [bedrijf B]. Voldoende is komen vast te staan dat [bedrijf A], al dan niet tezamen met [bedrijf B] gelet op de rechtsopvolging, de woningen aan de Reguliersbreestraat aan de bestemming tot bewoning heeft onttrokken door deze voor toeristische verhuur aan te bieden. Net als [bedrijf B] was ook [bedrijf A] gevestigd aan [locatie 15], alwaar - zoals uit de boekingsbewijzen volgt - de sleutels konden worden opgehaald. Uit foto’s van de toezichthouder volgt voorts dat de naam van [bedrijf B] vermeld staat op een geplastificeerd A4 waarop in het Engels om medewerking wordt gevraagd om etenswaren in een plastic doos te bewaren om knaagdieren in het appartement tegen te gaan. Nu voorts [bedrijf A] als huurder geacht moet worden van de verhuur aan toeristen op de hoogte te zijn, kan zij eveneens op die grond voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden. Niet is gebleken dat zij niet wist en niet kon weten dat de woningen aan de Reguliersbreestraat voor hotelmatige verhuur werden gebruikt. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat het college haar terecht als overtreder heeft aangemerkt.
    
    9.3.    De omstandigheid dat de onderscheidenlijke eigenaars ervan op de hoogte waren dat de panden zouden worden verhuurd voor toeristisch verblijf - wat daarvan overigens verder ook zij - maakt de eigenaars niet tot fysiek overtreder. Niet reeds op het moment van verhuur door de eigenaars aan [appellante] en [bedrijf B] vindt feitelijk de onttrekking tot bewoning plaats, maar bij het daadwerkelijke in verhuur geven van de afzonderlijke woningen aan toeristen. Tussen partijen is overigens niet in geschil dat tevens bestuurlijke boetes zijn opgelegd aan de onderscheidenlijke eigenaars van die woningen als functioneel overtreder.
    
        Geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat - naast aan die eigenaars - niet tegelijkertijd ook aan [appellante] en [bedrijf B] boetes kunnen worden opgelegd ten aanzien van dezelfde overtredingen. Gelet op de bewoordingen van de verbodsbepaling in artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet, is het verbod gericht tot meerdere personen, waardoor niet is uitgesloten dat meerdere personen dit verbod tegelijkertijd overtreden. Dat in de door [appellante] en [bedrijf B] genoemde zaken alleen aan de eigenaar/verhuurder een boete was opgelegd en niet tegelijk óók aan de feitelijke overtreder, maakt dat niet anders. Wat van de specifieke omstandigheden van dat geval ook zij, indien bij een overtreding meerdere overtreders zijn betrokken, betekent het enkele feit dat aan één van hen geen boete wordt opgelegd, niet dat de andere overtreders daarom niet mogen worden beboet (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 16 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2666).
    
        Gelet op het vorenstaande faalt het betoog.
    
    Afzien van opleggen van een boete
    
    10.    [appellante] en [bedrijf B] betogen dat het algemeen bestuur en het college ten onrechte geen aanleiding hebben gezien om af te zien van het opleggen van een boete. Zij voeren aan dat de toeristische woningverhuur zich ten tijde van de overtredingen in een experimentele fase bevond. Zij stellen dat het beleid voor short stay sinds de vaststelling ervan in 2009 enkele malen is gewijzigd en dat short stay enige tijd toegestaan is geweest. Daarnaast menen zij dat het gemeentebestuur lange tijd onduidelijke informatie heeft verstrekt over de grenzen tussen short stay, vakantieverhuur en de exploitatie van een bed & breakfast. Ook stellen [appellante] en [bedrijf B] niet bevoegd te zijn om een vergunning voor woningonttrekking aan te vragen. Onder die omstandigheden achten zij het niet passend om boetes op te leggen.
    
    10.1.    Naar het oordeel van de Afdeling hebben [appellante] en [bedrijf B] niet aannemelijk gemaakt dat de regelgeving ten aanzien van ’short stay’ een aantal malen is gewijzigd noch dat de grenzen ten aanzien van ‘short stay’ onduidelijk waren.
    
        De definitie van short stay, zoals opgenomen in artikel 1, onder r, van de Huisvestingsverordening 2013, is allereerst niet gewijzigd ten opzichte van de definitie in de Regionale Huisvestingsverordening Stadsregio Amsterdam 2010, die op 1 januari 2010 in werking is getreden. Hieronder werd, en wordt ook onder de Huisvestingsverordening 2013 begrepen: het structureel aanbieden van een zelfstandige woonruimte voor tijdelijke bewoning aan één huishouden voor een aaneensluitende periode van tenminste één week en maximaal zes maanden. Voorts volgt uit de toelichting op de Huisvestingsverordening 2013 dat verblijf korter dan zeven nachten in de stad onder hotelmatig gebruik valt. Gelet op het vorenstaande valt niet in te zien dat het beleid voor short stay onduidelijk was. Daarbij komt dat uit de dossierstukken volgt dat in de voorliggende gevallen verhuur aan toeristen korter dan zeven nachten heeft plaatsgevonden en zich derhalve geen short stay voordeed, nog daargelaten dat daarvoor ten tijde van de overtredingen geen vergunningen als bedoeld in artikel 38 van de Huisvestingsverordening 2013 waren verleend. Al zouden de woningen aan de Sarphatistraat gelet op artikel 26, zevende lid, van de Huisvestingsverordening 2013 niet tot de woonruimtevoorraad voor short stay behoren, zoals [appellante] heeft betoogd, dan biedt dit haar geen soelaas, nu van short stay geen sprake was. Omdat zich in alle voorliggende gevallen geen permanente bewoning voordeed, deed zich evenmin vakantieverhuur of de exploitatie van een bed & breakfast voor. Immers, ten tijde van de overtredingen stond in de brp niemand op de adressen ingeschreven. Voor zover de geldende regelgeving [appellante] en [bedrijf B] niet helder was, had het op hun weg gelegen daarover bij het gemeentebestuur navraag te doen.
    
        Evenmin slaagt het betoog van [appellante] en [bedrijf B] dat zij niet bevoegd waren om een vergunning tot woningonttrekking aan te vragen. Zoals uit de aantekeningen van de zitting bij de rechtbank volgt, gingen [appellante] en [bedrijf B] ervan uit dat de eigenaars de vergunningen tot woningonttrekking voor hun rekening hadden genomen. Naar het oordeel van de Afdeling dient een dergelijke veronderstelling voor hun rekening en risico te komen nu niet is gebleken dat zij aan de onderscheidenlijke eigenaars inzage in of afschriften van die vergunningen hebben gevraagd (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 14 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3154).
    
        Voor zover [appellante] ten aanzien van de locatie Leidseplein heeft aangevoerd dat de eigenaresse van het pand, [bedrijf D], met het algemeen bestuur afspraken heeft gemaakt en haar toezeggingen heeft gedaan over het voortzetten van het gebruik van het pand voor short stay en kantoor, overweegt de Afdeling als volgt. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is in ieder geval vereist dat een uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke toezegging is gedaan door een daartoe bevoegde persoon die bij de betrokkene gerechtvaardigde verwachtingen heeft gewekt. [appellante] heeft niet met stukken aannemelijk gemaakt dat een dergelijke toezegging in dit geval is gedaan.
    
        Gelet op het vorenstaande behoefden het algemeen bestuur en het college van burgemeester en wethouders geen aanleiding te zien om af te zien van het opleggen van de boetes. Het betoog faalt.
    
    Conclusie en proceskosten
    
    11.    De hoger beroepen van [appellante] in zaken nrs. 201601972/1/A3, 201602031/1/A3, en 201602032/1/A3 zijn ongegrond. De aangevallen uitspraken in die zaken dienen te worden bevestigd.
    
        Het hoger beroep van [appellante] in zaak nr. 201603829/1/A3 is gegrond. De aangevallen uitspraak, met nr. 14/2170, dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank in die zaak zou behoren te doen, wordt het beroep van [bedrijf B] tegen het besluit van het college van 3 april 2014 ongegrond verklaard.
    
        Het vorenstaande betekent dat alle vier opgelegde boetes in stand zijn gebleven.
    
    12.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep van [appellante] in zaak nr. 201603829/1/A3 gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 25 april 2016 in zaak nr. 14/2170;
    
    III.    verklaart het beroep van [bedrijf B] tegen het besluit van 3 april 2014 ongegrond;
    
    IV.    bevestigt de aangevallen uitspraken in zaken nrs. 201601972/1/A3, 201602031/1/A3, en 201602032/1/A3;
    
    V.    verstaat dat de griffier van de Raad van State aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 503,00 (zegge: vijfhonderddrie euro) voor de behandeling van het hoger beroep in zaak nr. 201603829/1/A3 terugbetaalt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.E.E. Konings, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Konings
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 7 februari 2018
    
    612.  BIJLAGE | Relevante regelgeving
    
    Huisvestingswet
    
    Artikel 30
    
    1. Het is verboden een woonruimte die behoort tot een door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening daartoe met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad aangewezen categorie en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    
    a. aan de bestemming tot bewoning te onttrekken, of voor een zodanig gedeelte aan die bestemming te onttrekken, dat die woonruimte daardoor niet langer geschikt is voor bewoning door een huishouden van dezelfde omvang als waarvoor deze zonder zodanige onttrekking geschikt is;
    b. met andere woonruimte samen te voegen;
    c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten;
    d. te verbouwen tot twee of meer woonruimten.
    
    2. Onder zelfstandige woonruimte als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt verstaan een woonruimte welke een eigen toegang heeft en welke door een huishouden kan worden bewoond zonder dat dit daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte.
    
    3. Woonruimte, aangewezen overeenkomstig artikel 5, wordt tevens aangewezen overeenkomstig het eerste lid, tenzij een zodanige aanwijzing naar het oordeel van de gemeenteraad met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad niet noodzakelijk is.
    
    Artikel 85a
    
    1. De gemeenteraad kan bij verordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de artikelen 7, eerste en tweede lid, 8, 18, eerste lid, en 30, eerste lid. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
    
    2. De bestuurlijke boete kan niet hoger zijn dan:
    
    a. € 340 voor overtreding van artikel 7, eerste lid;
    b. € 7.500 voor overtreding van de artikelen 8, en 18, eerste lid, en
    c. € 18.500 voor overtreding van de artikelen 7, tweede lid, en 30, eerste lid.
    
    3. De gemeenteraad stelt bij verordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.
    
    4. In afwijking van het eerste en derde lid treedt het algemeen bestuur van een plusregio als bedoeld in artikel 104 van de Wet gemeenschappelijke regelingen voor de toepassing van die leden in de plaats van de gemeenteraad.
    
    Regionale Huisvestingsverordening Stadsregio Amsterdam 2013
    
    Artikel 1 Definities
    
    r. Short stay: het structureel aanbieden van een zelfstandige woonruimte voor tijdelijke bewoning aan één huishouden voor een aaneensluitende periode van tenminste één week en maximaal zes maanden.
    
    Artikel 26 Werkingsgebied
    
    1. Het bepaalde in paragraaf één tot met drie is van toepassing in de volgende gemeenten:
    
    a. Amstelveen;
    b. Amsterdam;
    c. Beemster;
    d. Edam-Volendam;
    e. Haarlemmermeer
    f. Landsmeer;
    g. Oostzaan;
    h. Purmerend;
    i. Uithoorn;
    j. Waterland;
    k. Wormerland;
    l. Zeevang.
    
    2. Het bepaalde in paragraaf vier is van toepassing in de gemeente Amsterdam.
    
    3. Als woonruimte als bedoeld in artikel 30 van de wet wordt in de gemeente Amsterdam aangewezen alle woonruimte ongeacht huur- of koopprijs met uitzondering van
    
    a. tweede woning huur en tweede woning koop zoals bedoeld in artikel 1 onder w en x; en
    b. door burgemeester en wethouders aangewezen woonruimte voor huisvesting van studenten die staan ingeschreven bij een universiteit, een hogere beroepsopleiding of een middelbare beroepsopleiding gevestigd in het gebied van de Stadsregio Amsterdam, alsmede voor promovendi verbonden aan deze instellingen, waarbij sprake is van omzetting van zelfstandige en onzelfstandige woonruimte; en
    c. woonruimte op de adressen genoemd in bijlage 6 ‘Adressen Solids’ bij deze verordening.
    
    4. Als woonruimte als bedoeld in artikel 30 van de wet, wordt in de gemeente Amstelveen aangewezen, woonruimte onder de huur- en koopprijsgrens.
    
    5. Als woonruimte bedoeld in artikel 30 van de wet, wordt in de gemeenten Beemster, Edam-Volendam, Landsmeer, Oostzaan, Purmerend, Uithoorn, Waterland, Wormerland en Zeevang aangewezen:
    
    a. alle woonruimte ongeacht huur- of koopprijs voor zover het betreft onttrekking aan de bestemming tot bewoning;
    b. woonruimte onder de huur- of koopprijsgrens voor zover het betreft met andere woonruimte samenvoegen of van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte omzetten
    
    6. Als woonruimte als bedoeld in artikel 30 van de wet wordt in de gemeente Haarlemmermeer aangewezen:
    
    a. alle woonruimte ongeacht de huur- en koopprijs voor zover het betreft omzetting van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte; en
    b. alle woonruimte onder de huur- en koopprijsgrens voor zover het betreft onttrekking aan de bestemming tot bewoning of met andere woonruimte samen te voegen.
    
    7. In afwijking van het derde lid wordt als werkingsgebied voor paragraaf vier (short stay) aangewezen alleen woonruimte tot stand gekomen vóór 2008, gelegen in de gemeente Amsterdam.
    
    Artikel 27 Reikwijdte vergunningsplicht
    
    Het is verboden om woonruimte aangewezen in artikel 26, derde tot en met zevende lid zonder vergunning aan bestemming tot bewoning te onttrekken, met andere woonruimte samen te voegen of van zelfstandig in onzelfstandige woonruimte om te zetten.
    
    Artikel 37 Tijdelijke onttrekking
    
    1. Burgemeester en wethouders kunnen een tijdelijke onttrekkingsvergunning verlenen als het belang van de aanvrager slechts voor een bepaalde tijd aanwezig is.
    2. Een tijdelijke onttrekkingsvergunning kan worden verleend voor ten hoogste vijf jaar.
    3. Burgemeester en wethouders kunnen aan de vergunning voor tijdelijke onttrekking de voorwaarde van financiële compensatie verbinden.
    4. Deze compensatie bedraagt ten hoogste 1,2 % van de WOZ-waarde van de betreffende woonruimte.
    
    Artikel 38 Vergunning voor short stay
    
    1. In afwijking van artikel 37 kunnen burgemeester en wethouders in verband met ‘short stay’ een vergunning verlenen wegens de tijdelijke onttrekking aan de bestemming tot bewoning van zelfstandige woonruimte voor een periode van maximaal 10 jaar.
    
    2. De vergunning wordt slechts verleend indien de woonruimte geschikt blijft voor bewoning.
    
    Artikel 59 Bestuurlijke boete
    
    1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van artikel 7 en artikel 30 van de wet.
    
    2. Burgemeester en wethouders leggen een boete op
    
    a. voor de eerste overtreding van de artikelen genoemd in het eerste lid overeenkomstig kolom A van de in bijlage vijf opgenomen tabel;
    b. voor de tweede en volgende overtreding van de artikelen genoemd in het eerste lid binnen drie jaar na de eerste overtreding overeenkomstig kolom B van de in bijlage 5 genoemde tabel.