ECLI:NL:RBDHA:2025:7781, Rechtbank Den Haag, 28-01-2025, 24/6208
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2025-01-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verweerder heeft onvoldoende gemotiveerd waarom hij de gelakte passages in de betreffende documenten in niet tot personen herleidbare vorm beschikbaar heeft kunnen stellen. Beroep gegrond. Verweerder moet een nieuwe beslissing nemen op het bezwaar van eiser met inachtneming van deze uitspraak.

RECHTBANK DEN HAAG
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SGR 24/6208 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 januari 2025 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] B.V., uit [vestigingsplaats] , eiseres
    (gemachtigden: mrs. A. Danopoulos en L. Hoeben),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, verweerder 
    (gemachtigde: mr. drs. W.M. Logtenberg).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de beslissing van verweerder op haar openbaarmakingsverzoek. 
    
    
    
      1.1.
      Met het besluit van 24 oktober 2023 (het primaire besluit) heeft verweerder beslist op het verzoek dat eiseres heeft ingediend op grond van de Wet open overheid (Woo). Verweerder heeft het hiertegen gerichte bezwaar van eiseres met het bestreden besluit van 13 juni 2024 gegrond verklaard en besloten om meer informatie openbaar te maken.
      
    
    
      1.2.
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft kennisgenomen van de met toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) overlegde documenten (hierna: de vertrouwelijke stukken).
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 13 januari 2025 gelijktijdig, maar niet gevoegd, met de beroepen SGR 24/8573 en SGR 24/8770 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres beide gemachtigden, vergezeld door [naam 1] en [naam 2] en namens verweerder zijn gemachtigde, vergezeld door [naam 3] . 
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Waar gaat deze zaak over?
      
    
    
    2. Eiseres heeft op 11 april 2023 een Woo-verzoek ingediend bij verweerder. Hierin wordt verzocht om een afschrift te verstrekken van het rapport van Deloitte van 2 november 2018 inzake de evaluatie van het bouwproject ondergrondse fietsenstalling Koning Julianaplein (het rapport), alsmede de daaraan voorafgaande conceptversies. Ook is verzocht om alle bij verweerder beschikbare beleidsstukken, (interne) (gespreks)verslagen, (interne) correspondentie en andere documenten die betrekking hebben op en/of gerelateerd zijn aan het rapport en de daaraan voorafgaande conceptversies. 
    
    
      
        Wat heeft verweerder besloten?
      
    
    
    3. Met het primaire besluit heeft verweerder op het Woo-verzoek van eiseres beslist voor zover dit ziet op alle bij verweerder beschikbare beleidsstukken, (interne) (gespreks)verslagen, (interne) correspondentie en andere documenten die betrekking hebben op en/of gerelateerd zijn aan het rapport en de daaraan voorafgaande conceptversies.  Verweerder heeft naar aanleiding van het verzoek van eiseres in totaal 12 documenten aangetroffen, die in een inventarislijst zijn opgenomen en genummerd. Verweerder heeft in bepaalde documenten persoonsgegevens van ambtenaren en derden geanonimiseerd vanwege de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Verder heeft verweerder in een deel van de verstrekte documenten passages weggelakt omdat daarin persoonlijke beleidsopvattingen zijn opgenomen. Voorts heeft verweerder in bepaalde documenten geweigerd om bedragen en overwegingen openbaar te maken vanwege de economische of financiële belangen van de gemeente.
    
    4. Met het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit gegrond verklaard en ten aanzien van het document ‘Memo wethouder [naam 4] _def.pdf’ besloten dat deze alsnog gedeeltelijk openbaar wordt gemaakt. De persoonlijke beleidsopvattingen in dit document zijn evenwel gelakt gebleven. Verweerder heeft geen gebruik gemaakt van zijn bevoegdheid om deze persoonlijke beleidsopvattingen alsnog openbaar te maken in niet tot personen herleidbare vorm omdat dit niet bijdraagt aan een goede en democratische bestuursvoering. Verder zijn in dit document ook de persoonsgegevens van ambtenaren en derden onleesbaar gebleven vanwege de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Voorts heeft verweerder ten aanzien van dit document nader gemotiveerd waarom bedragen en overwegingen vanwege de economische of financiële belangen van de gemeente niet openbaar worden gemaakt. Er wordt op gewezen dat inzicht in de bedragen en overwegingen de positie van de gemeente in een lopende civiele procedure tegen eiseres nadelig kan beïnvloeden. Verweerder heeft het bezwaar van eiseres voor al het overige ongegrond verklaard.
    
    
      
        Wat vindt eiseres in beroep?
      
    
    
    5. Eiseres is het niet eens met het bestreden besluit en stelt specifiek ten aanzien van het document ‘20181118 Memo wethouder [naam 4] _def.pdf’ dat in het bestreden besluit nog steeds niet is gemotiveerd dat hierin sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen. In dat kader wijst eiseres erop dat behalve taalkundig ook materieel moet worden bezien of daadwerkelijk sprake is van een persoonlijke beleidsopvatting. Verder komt eiseres ook op tegen het weglakken van bedragen en overwegingen in dit document op grond van artikel 5.1, tweede lid, onder b, van de Woo. Het risico dat informatie in rechte tegen de gemeente kan worden gebruikt, kan namelijk geen grond zijn om deze informatie niet openbaar te maken. Verweerder had in plaats daarvan geconcretiseerd en gepreciseerd per passage aannemelijk moeten maken dat de openbaarmaking hiervan zal leiden tot economisch of financieel nadeel in de civiele procedure en vervolgens moeten motiveren waarom dit belang zwaarder weegt dan het belang van openbaarheid. 
    
    
      5.1.
      Ten aanzien van het document ‘SPOEDACTIES KJ-fietsenstalling.pdf’ acht eiseres het, ook gelet op de titel van het document, onwaarschijnlijk dat deze volledig uit persoonlijke beleidsopvattingen bestaat. Verweerder had dit document dan ook niet met toepassing van deze uitzonderingsgrond geheel mogen weigeren. 
      
    
    
      5.2.
      Ten aanzien van de brief van 11 oktober 2018 aan wethouder [naam 4] stelt eiseres dat zij zich niet kan voorstellen dat onder de kopjes ‘stand van zaken’ en ‘hoe verder’ alleen maar persoonlijke beleidsopvattingen zijn opgenomen. Het ligt voor de hand dat hier ook feiten, prognoses of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter zijn verwoord. Nu verweerder op dit onderdeel geen motivering heeft gegeven, is het voor eiseres echter niet mogelijk om dit te controleren.
      
    
    
      5.3.
      Voorts geldt voor al deze documenten dat deze ouder zijn dan vijf jaar. Dat maakt dat de verzwaarde motiveringsplicht van toepassing is. Uit het bestreden besluit blijkt echter niet dat verweerder zich hiervan rekenschap heeft gegeven.
      
    
    
      5.4.
      Tot slot kan eiseres zich gelet op de trage besluitvorming niet aan de indruk onttrekken dat verweerder de gevraagde informatie bewust zo lang mogelijk achterhoudt. Dit is in strijd met het fair-play beginsel.
      
      
        
          Wat is het oordeel van de rechtbank?
        
      
      
      
        
          Bescherming economische en financiële belang van de gemeente
        
      
      
      
        6. Op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder b, van de Woo blijft openbaarmaking achterwege wanneer de economische of financiële belangen van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen zwaarder wegen dan het belang van openbaarheid.
      
      
    
    
      6.1.
      Een bestuursorgaan kan het verstrekken van informatie weigeren met een beroep op dit artikel als de economische of financiële belangen van dat bestuursorgaan in het geding zijn. Deze relatieve uitzonderingsgrond kan worden toegepast ter bescherming van informatie die privaatrechtelijke of publiekrechtelijke rechtsverhoudingen negatief kan beïnvloeden. Een beroep op deze weigeringsgrond is in beginsel slechts mogelijk voor de duur van het onderhandelingsproces. Onder omstandigheden kan eveneens de onderhandelingspositie van het bestuursorgaan in de toekomst reden zijn om deze uitzonderingsgrond van toepassing te achten. In de totstandkomingsgeschiedenis van de Woo wordt benadrukt dat het feit dat openbaarmaking van informatie voor bestuursorganen een lastige situatie met zich meebrengt, of dat daardoor een extra inspanning van bestuursorganen noodzakelijk is, op zichzelf nog geen indicatie is dat het economische belang van de overheid schade wordt toegebracht of dat openbaarheid in dat geval altijd moet wijken. Ook wanneer bepaalde informatie in rechte tegen de overheid kan worden gebruikt, is dat geen grond om deze uitzonderingsgrond in te roepen.
      
    
    
      6.2.
      In het bestreden besluit heeft verweerder toegelicht bedragen en overwegingen in het document ‘20181118 Memo wethouder [naam 4] _def.pdf’ met toepassing van deze uitzonderingsgrond te hebben weggelakt omdat openbaarmaking hiervan de positie van de gemeente in een lopende civiele procedure tegen eiseres nadelig kan beïnvloeden. Op de zitting heeft verweerder deze motivering aangevuld en gesteld dat de informatie betrekking heeft op het financiële risicoprofiel voor het betreffende project en openbaarmaking daarvan ook de onderhandelingspositie van de gemeente in de toekomst nadelig kan beïnvloeden. Daarbij speelt mee dat de gemeente voor dit project een ‘Design, Build and Maintain’ (DBM) contract met eiseres heeft afgesloten. Dit houdt in dat de gemeente als opdrachtgever functionele eisen meegeeft en de opdrachtnemer, in casu eiseres, het ontwerp, de bouw en het onderhoud op zich neemt en daar ook de uitvoeringsrisico’s voor draagt. De gemeente zal in de toekomst vaker van dit type contract gebruik maken. Openbaarmaking van de verschillende bedragen en overwegingen kan in de toekomst financiële schade opleveren voor de gemeente omdat de wederpartij zijn voordeel daarmee kan doen. De kennis van risico-inschattingen en risicobeheersing kunnen marktpartijen bijvoorbeeld gebruiken in hun onderhandelingsstrategie, wat een nadelige invloed kan hebben op de onderhandelingspositie van de gemeente. Het economische of financiële belang van de gemeente, waarvan verweerder op de zitting nader heeft toegelicht dat dit het belang van een verantwoorde besteding van publiek geld is, weegt zwaarder dan het belang van openbaarheid.
      
    
    
      6.3.
      Na kennis te hebben genomen van de vertrouwelijke stukken, stelt de rechtbank vast dat de gelakte bedragen en overwegingen uitsluitend betrekking hebben op het financiële risicoprofiel voor het betreffende project. Met verweerder acht de rechtbank het aannemelijk dat inzicht in deze gegevens door marktpartijen de onderhandelingspositie van de gemeente in de toekomst nadelig kan beïnvloeden en daarmee schade kan toebrengen aan haar financiële of economische belangen. Er kan namelijk niet worden uitgesloten dat marktpartijen de voorkennis over risico-inschattingen en risicobeheersing in de onderhandelingen met de gemeente zullen gebruiken om een voor hen zo gunstig mogelijk financieel resultaat te realiseren. Hoewel eiseres op de zitting terecht heeft opgemerkt dat de informatie is toegespitst op het betreffende project, laat dit onverlet dat alleen al uit de wijze waarop het financiële risicoprofiel voor dit project is opgesteld informatie kan worden afgeleid die ook bij toekomstige projecten relevant kan zijn. Dit geldt temeer nu verweerder heeft aangegeven in de toekomst vaker DBM-contracten te zullen afsluiten waarbij de wederpartij de uitvoeringsrisico’s voor haar rekening zal nemen. Het voorgaande maakt dat het evenmin van belang is dat de betreffende bedragen op een schatting berusten en de daadwerkelijke bedragen hoger of lager kunnen uitvallen. 
      
    
    
      6.4.
      Met deze uitleg heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank ook voldaan aan de verzwaarde motiveringsplicht. De informatie over risico-inschattingen en risicobeheersing zijn namelijk gelakt om financiële of economische schade voor de gemeente in de toekomst te voorkomen. In dit geval maakt het tijdsverloop dan ook niet dat de bescherming van de financiële of economische belangen van de gemeente minder zwaar gaan wegen.
      
    
    
      6.5.
      Het betoog van eiseres dat verweerder geconcretiseerd en gepreciseerd per passage aannemelijk had moeten maken dat de openbaarmaking hiervan zal leiden tot economisch of financieel nadeel voor de gemeente en waarom dit belang zwaarder weegt dan het belang van openbaarheid, slaagt niet. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt namelijk dat een bestuursorgaan niet binnen een zelfstandig onderdeel per zin of zinsdeel hoeft te bepalen of de uitzonderingsgrond zich voordoet indien aan de zin of het zinsdeel alleen betekenis toekomt in samenhang met de overige inhoud van dit zelfstandige onderdeel. Zoals de rechtbank in de voorgaande rechtsoverweging al heeft vastgesteld, hebben de gelakte bedragen en overwegingen allen betrekking op het financiële risicoprofiel voor het betreffende project. Verweerder was in dit geval dan ook niet gehouden om per passage concreet te motiveren waarom deze uitzonderingsgrond van toepassing is.
      
    
    
      6.6.
      Het voorgaande maakt dat verweerder aan de financiële belangen van de gemeente een groter gewicht heeft mogen toekennen dan aan het belang van openbaarheid. De rechtbank overweegt echter dat verweerder de toepassing van deze uitzonderingsgrond pas op de zitting afdoende heeft gemotiveerd. In het bestreden besluit heeft verweerder namelijk alleen aangegeven dat openbaarmaking van de bedragen en overwegingen de procespositie van de gemeente in een lopende civiele procedure tegen eiseres nadelig kan beïnvloeden. Zoals eiseres terecht heeft gesteld, betreft de enkele omstandigheid dat informatie in rechte tegen de overheid kan worden gebruikt geen grond om deze uitzonderingsgrond in te roepen. Dat maakt dat het bestreden besluit een motiveringsgebrek bevat. Het beroep is daarom gegrond. Onder verwijzing naar de door verweerder gegeven motivering op de zitting zullen de rechtsgevolgen op dit onderdeel van het besluit in stand blijven.
      
      
        
          Persoonlijke beleidsopvattingen
        
      
      
      
        7. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.
      
      
    
    
      7.1.
      In het tweede lid van artikel 5.2 van de Woo wordt openbaarmaking van persoonlijke beleidsopvattingen alsnog mogelijk gemaakt met het oog op een goede en democratische bestuursvoering. In dat geval moet de openbaarheid zwaarder wegen. Daarbij geldt dat een persoonlijke beleidsopvatting niet noodzakelijkerwijs gekoppeld hoeft te zijn aan één persoon, maar ook afkomstig kan zijn van een groep personen. De beslissing om persoonlijke beleidsopvattingen openbaar te maken in niet tot de personen herleidbare vorm, is een bevoegdheid waarbij een bestuursorgaan beslisruimte heeft. Dit vergt een afweging van belangen.
      
    
    
      7.2.
      Na kennis te hebben genomen van de vertrouwelijke stukken constateert de rechtbank dat de documenten ‘20181118 Memo wethouder [naam 4] _def.pdf’, ‘SPOEDACTIES KJ-fietsenstalling.pdf’ en de brief van 11 oktober 2018 aan wethouder [naam 4] documenten, e-mailwisselingen en adviezen van gemeentelijke ambtenaren betreffen die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad. De gelakte passages kunnen worden aangemerkt als persoonlijke beleidsopvattingen dan wel feitelijke gegevens die zodanig met deze persoonlijke beleidsopvattingen zijn verweven dat deze niet van elkaar kunnen worden gescheiden. Verweerder hoefde deze passages in beginsel dan ook niet openbaar te maken. De stelling van eiseres dat verweerder nader had moeten motiveren waarom er sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen, volgt de rechtbank niet. Het vrijgeven van meer informatie op dit punt zou namelijk afbreuk doen aan de bescherming die deze uitzonderingsgrond biedt.
      
    
    
      7.3.
      De rechtbank is evenwel van oordeel dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom hij de gelakte passages in de betreffende documenten niet op grond van artikel 5.2, tweede lid, van de Woo in niet tot personen herleidbare vorm beschikbaar heeft kunnen stellen. De algemene stelling dat dit niet bijdraagt aan een goede en democratische bestuursvoering, is daarvoor onvoldoende. Dit geldt te meer nu het gaat om documenten die ouder zijn dan vijf jaar waarop de zwaardere motiveringsplicht van toepassing is. De wetgever nam namelijk als uitgangspunt dat de bescherming van intern beraad na vijf jaar geen toepassing meer vindt, tenzij het bestuursorgaan motiveert dat die grond ondanks het tijdsverloop nog steeds zwaarder weegt. Dit maakt dat het bestreden besluit op dit onderdeel een motiveringsgebrek bevat. Ook op dit onderdeel is het beroep dus gegrond. Verweerder zal een nieuwe beslissing op het bezwaar van eiseres moeten nemen en daarin, met inachtneming van de verzwaarde motiveringsplicht, deugdelijk moeten motiveren of de met toepassing van deze uitzonderingsgrond gelakte passages in de documenten ‘20181118 Memo wethouder [naam 4] _def.pdf’, ‘SPOEDACTIES KJ-fietsenstalling.pdf’ en de brief van 11 oktober 2018 aan wethouder [naam 4] niet alsnog, gelet op het tijdsverloop, in niet tot personen herleidbare vorm beschikbaar kunnen worden gesteld. De rechtbank geeft verweerder hiervoor een termijn van zes weken.
      
      
        
          Fair-play beginsel
        
      
      
      
        8. De rechtbank is met eiseres van oordeel dat de besluitvorming in deze procedure niet voortvarend is verlopen, hetgeen ook blijkt uit de uitspraak van de rechtbank van 23 september 2023, waarbij het beroep tegen het niet tijdig beslissen gegrond is verklaard. De rechtbank ziet evenwel geen bewijs voor de stelling dat verweerder de openbaarmaking van de documenten bewust heeft vertraagd. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat verweerder op dit onderdeel in strijd heeft gehandeld met het fair-play beginsel.
      
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      9. Gelet op wat hiervoor is overwogen, is het beroep gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank zal verweerder opdragen binnen een termijn van zes weken een nieuwe beslissing op het bezwaar van eiseres te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
    
    
    
      9.1.
      Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Deze proceskosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.814,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 907,- en wegingsfactor 1).
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit van 13 juni 2024;
    - draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiseres met inachtneming van deze uitspraak;
    - bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 367,- aan eiseres moet vergoeden;
    - veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eiseres.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M. de Wit, rechter, in aanwezigheid van mr. R.J.P. Lindhout, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 28 januari 2025.
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
  
  
     Op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Woo.
  
  
     Op grond van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo.
  
  
     Op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder b, van de Woo.
  
  
     Zie de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 14 april 2011, ECLI:NL:RBUTR:2011:BQ0972. 
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspaak van de Raad van State (Afdeling) van 15 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1079.
  
  
     Artikel 5.3 van de Woo.
  
  
     Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 26 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1223.
  
  
     Kamerstukken I 2021/22, 33328, AB, p. 89.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 28 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:715, r.o. 9.3.
  
  
     Op grond van artikel 3:46 van de Awb.
  
  
     Artikel 5:2, eerste lid, van de Woo.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 24 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:399.
  
  
     Zie de Memorie van Toelichting Tweede Kamer. Vergaderjaar 2013-14, 33 328, nr. 9, p. 41.
  
  
     Op grond van artikel 3:46 van de Awb.