ECLI:NL:RBZWB:2025:3133, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 22-05-2025, 24/7463 GEMWT
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2025-05-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Omgevingswet. Het college heeft een last onder dwangsom opgelegd in verband met het zonder omgevingsvergunning plaatsen van zonnepanelen. De rechtbank komt tot het oordeel dat het college de last onder dwangsom mocht opleggen.

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
    
    
      Zittingsplaats Middelburg
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: BRE 24/7463 GEMWT
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 mei 2025 in de zaak tussen
    
      [eiser] , uit [plaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. J.L. Baar),
    
    
      en
    
    
    Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Schouwen-Duiveland
    (gemachtigde: [gemachtigde] en mr. F. Pommer).
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over de last onder dwangsom die het college aan eiser heeft opgelegd in verband met het zonder omgevingsvergunning plaatsen van zonnepanelen. Eiser is het hiermee niet eens. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of het college de last onder dwangsom terecht heeft opgelegd.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de last onder dwangsom mocht opleggen. Eiser krijgt dus geen gelijk; het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Het college heeft de last onder dwangsom opgelegd met het besluit van 19 maart 2024 (primaire besluit). Met het bestreden besluit van 25 september 2024 heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard. Daarnaast is de last onder dwangsom ingetrokken, nadat op 10 mei 2024 een omgevingsvergunning is verleend.
    
    
    
      2.1.
      Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      2.2.
      De rechtbank heeft het beroep op 3 april 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en namens het college [gemachtigde] en mr. F. Pommer.
      
    
    
      2.3.
      Bij sluiting van het onderzoek op zitting heeft de rechtbank meegedeeld binnen zes weken uitspraak te doen. De rechtbank heeft deze termijn niet gehaald en partijen bericht zes weken later uitspraak te doen.
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      
        Feiten en omstandigheden
      
      3. De toezichthouder van het college heeft op 18 december 2023 vastgesteld dat, zonder vergunning, zonnepanelen zijn geplaatst op de panden aan de [adres 1] en [adres 2] . Eiser is eigenaar van deze panden. 
    
    
    
      3.1.
      Bij brief van 12 februari 2024 heeft het college aan eiser medegedeeld voornemens te zijn een last onder dwangsom op te leggen in verband met het zonder omgevingsvergunning plaatsen van zonnepanelen. Dit is volgens het college in strijd met artikel 22.26 van het Omgevingsplan gemeente Schouwen-Duiveland (het Omgevingsplan) en artikel 5.1, eerste lid onder a en b, van de Omgevingswet. Eiser is de mogelijkheid geboden om vóór 12 maart 2024 een ontvankelijke aanvraag voor een omgevingsvergunning in te dienen. 
      
    
    
      3.2.
      Namens eiser is op 19 februari 2024 een zienswijze kenbaar gemaakt. Daarin kondigt eiser aan een omgevingsvergunning voor zonnepanelen op de betreffende panden aan te zullen vragen. 
      
    
    
      3.3.
      Omdat het college op 12 maart 2024 geen aanvraag voor een omgevingsvergunning heeft ontvangen, wordt bij het besluit van 19 maart 2024 (primaire besluit) de definitieve last onder dwangsom opgelegd. Eiser dient de geconstateerde overtreding te beëindigen binnen één maand. Als eiser de overtreding niet beëindigt, verbeurt hij een dwangsom van € 5.000,- per week, met een maximum van € 25.000,-. 
      
    
    
      3.4.
      Op 20 maart 2024 heeft eiser de zonnepanelen toegevoegd aan een bestaande aanvraag voor een omgevingsvergunning (voor het realiseren van sociale huurwoningen in de betreffende panden). Daarnaast heeft eiser bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.
      
    
    
      3.5.
      Nadat het verzoek van eiser om de last onder dwangsom in te trekken door het college is afgewezen en de het verzoek om verlenging van de begunstigingstermijn is toegewezen heeft eiser op 19 april 2024 een aparte omgevingsvergunning voor de zonnepanelen aangevraagd. Nadat eiser de aanvraag op 25 april 2024 heeft aangevuld met de juiste gegevens en tekeningen, is op 10 mei 2024 de omgevingsvergunning voor de zonnepanelen verleend. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    4. De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    
      
        Heeft eiser procesbelang bij deze procedure?
      
    
    5. Voordat de rechtbank kan toekomen aan een inhoudelijke beoordeling van het beroep, dient eerst ambtshalve te worden beoordeeld of eiser procesbelang heeft. 
    
    
      5.1.
      Partijen zijn het er over eens dat eiser procesbelang heeft in deze zaak. Dat de overtreding en de sanctie zijn opgenomen in een rapportage met een advies in het kader van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet Bibob) en daarmee in andere procedures aan eiser wordt tegengeworpen, levert volgens de rechtbank een belang op. De rechtbank zal het beroep dan ook inhoudelijk beoordelen.
      
      
        
          Was het college bevoegd om handhavend op te treden?
        
        6. Het college is alleen bevoegd een last onder dwangsom op te leggen, wanneer sprake is van een overtreding. Uit het bestemmingsplan ‘Bebouwde kom [plaats] ’ blijkt dat de panden van eiser zijn gelegen binnen het als rijksbeschermd stadsgezicht aangewezen deel van [plaats] . Dit bestemmingsplan maakt sinds 1 januari 2024 van rechtswege deel uit van het tijdelijke deel van het Omgevingsplan. Nu de zonnepanelen zichtbaar zijn vanaf de openbare weg, waren die op grond van het Besluit bouwwerken leefomgeving vergunningsplichtig. Op grond van artikel 22.26 van het Omgevingsplan en artikel 5.1, eerste lid en onder a, van de Omgevingswet was het verboden om zonder omgevingsvergunning een bouwwerk te bouwen.
      
      
    
    
      6.1.
      De rechtbank heeft vastgesteld dat tussen partijen niet in geschil is dat de zonnepanelen in strijd met deze bepalingen zijn gerealiseerd.
      
      
        
          Beginselplicht tot handhaving
        
        7. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State recentelijk in herinnering heeft gebracht in de uitspraak van 5 maart 2025 geldt als uitgangspunt dat een bestuursorgaan in de regel gebruik moet maken van een bevoegdheid om handhavend op te treden, ook wel aangeduid als de beginselplicht tot handhaving. Deze beginselplicht geldt voor bevoegdheden om een last onder bestuursdwang en een last onder dwangsom op te leggen, de herstelsancties uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De reden voor deze beginselplicht is dat de rechtszekerheid vergt dat de feitelijke situatie in beginsel niet afwijkt van de juridisch toegestane situatie. Door middel van handhavend optreden wordt dit bereikt. Hieruit volgt het algemeen belang dat is gediend met handhaving.
      
      
    
    
      7.1.
      Bij de vraag of van handhavend optreden mocht worden afgezien, moet worden beoordeeld of handhavend optreden onevenredig is. Bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel geldt de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak. Dit betekent dat de bestuursrechter toetst of het besluit geschikt en noodzakelijk is, en daarna of het besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is. Of deze drie elementen aan bod komen, hangt af van de aangevoerde beroepsgronden. Bij handhavingsbesluiten geldt daarbij als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
      
    
    
      7.2.
      Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
      
      
        
          Is sprake van concreet zicht op legalisatie?
        
        8. Eiser betoogt dat het college af moest zien van handhavend optreden, nu concreet zicht op legalisatie bestaat. Hij voert hiertoe aan dat ten tijde van het bestreden besluit sprake was van een ontvankelijke vergunningsaanvraag en een verleende omgevingsvergunning. Daarnaast merkt eiser op dat de aanvraag ten tijde van het opleggen van de last nog niet ingediend, maar dat uit diverse contacten met het college blijkt dat eiser toen al bereid was een aanvraag in te dienen. Het college stelt dat concreet zicht op legalisatie ontbreekt, nu eiser ten tijde van het bestreden besluit geen aanvraag voor een omgevingsvergunning had ingediend en onvoldoende is gebleken dat eiser ook bereid was die aanvraag in te dienen. Bovendien blijkt uit latere vergunningsverlening, waarbij is afgeweken van de Welstandsnota, dat de zonnepanelen niet van meet af aan vergunbaar waren.
      
      
    
    
      8.1.
      De rechtbank is van oordeel dat ten tijde van het primaire besluit geen sprake was van concreet zicht op legalisatie. Daarbij staat vast eiser toen geen aanvraag had ingediend voor een omgevingsvergunning voor het plaatsen van de zonnepanelen. Hoewel eiser het voornemen had geuit vóór 12 maart 2024 een ontvankelijke aanvraag in te dienen, heeft eiser die aanvraag pas ingediend op 19 april 2024 en gecompleteerd op 25 april 2024, anderhalve maand na de door het college gestelde termijn. Daarnaast heeft eiser niet aannemelijk gemaakt dat hij bereid was een omgevingsvergunning aan te vragen. Eiser heeft voor het eerst en uitsluitend in zijn zienswijze van 19 februari 2024 aangekondigd tijdig een ontvankelijke aanvraag in te dienen. De rechtbank stelt vast dat eiser voorafgaand aan 12 maart 2024, de door het college gestelde termijn voor het indienen van de omgevingsvergunning, geen contact met het college heeft opgenomen over het legaliseren van de zonnepanelen. Het was aan eiser om tijdig een aanvraag in te dienen. Het feitelijk handelen van eiser kwam echter niet met zijn aankondiging overeen, nu de ontvankelijke vergunningsaanvraag pas na het verstrijken van de door het college gestelde termijn is ingediend. Dat eiser de aanvraag niet tijdig heeft ingediend, behoort voor zijn rekening en risico te komen.
      
    
    
      8.2.
      
        Anders dan eiser betoogt was het college niet zonder meer bereid een dergelijke omgevingsvergunning te verlenen. Nu de zonnepanelen zijn geplaatst binnen het volgens het Omgevingsplan als beschermd stadsgezicht aangewezen deel van [plaats] , nabij een rijksmonument en zichtbaar vanaf de openbare weg, was enige beoordeling van het college nodig. Daar komt bij dat het frame van de zonnepanelen – in strijd met de redelijke eisen van welstand – niet, net als de zonnepanelen zelf, zwart was. De rechtbank overweegt dat uit het Omgevingsplan en de Welstandsnota 2023, in samenhang gelezen, volgt dat een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk alleen wordt verleend, wanneer het bouwplan niet in strijd is met redelijke eisen van welstand. De Commissie Ruimtelijke Kwaliteit heeft bij de latere vergunningsverlening moeten afwijken van de welstandseisen. 
        
          Is handhavend optreden in dit geval in strijd met het evenredigheidsbeginsel?
        
        9. Eiser stelt dat handhaven onevenredig is in verhouding met daarmee te dienen belangen. Eiser voert aan dat de mededeling dat het plaatsen en geplaatst houden van de zonnepanelen op de betreffende panden omgevingsvergunningsplichtig is, voldoende was geweest. 
      
      
    
    
      9.1.
      De rechtbank oordeelt dat handhavend optreden door het college in dit geval niet onevenredig is. De rechtbank overweegt verder dat het college een duidelijk doel heeft met handhaving ten aanzien van de bijgebouwen, namelijk het beëindigen van een illegale situatie en de bescherming van het beschermd stadsgezicht. Dat eiser niet op de hoogte was van de vergunningsplicht, doet hier niet aan af. Het had op de weg van eiser gelegen om van het college zekerheid te krijgen over de vraag of er inderdaad een omgevingsvergunning nodig was. Dat eiser, zoals hij heeft aangevoerd, is uitgegaan van het advies van een eerdere adviseur – wat daar verder ook van zij – doet hier niet aan af. Hierbij neemt de rechtbank tevens in aanmerking dat in het verleden op grond van soortgelijke overtredingen ook al is opgetreden tegen eiser.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      10. Het beroep is ongegrond. Het college heeft de last onder dwangsom op goede gronden opgelegd. Eiser krijgt het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C.S. van Bree, rechter, in aanwezigheid van mr. T.A. de Kraker, griffier, op 22 mei 2025 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      
        Artikel 5:2, eerste lid, onder b
      
      In deze wet wordt verstaan onder:
      (…)
    
    herstelsanctie: een bestuurlijke sanctie die strekt tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van een overtreding, tot het voorkomen van herhaling van een overtreding, dan wel tot het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding;
    
    
      
        Artikel 5:31d
      
      Onder last onder dwangsom wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
    
    
      
        een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
      
      
        de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
      
    
    
    
      
        Omgevingswet
      
    
    
    
      
        Artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a
      
      Het is verboden zonder omgevingsvergunning de volgende activiteiten te verrichten:
    
    a. een omgevingsplanactiviteit,
    
    
      
        Artikel 5.6
      
      Het is verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit in stand te laten.
    
    
    
      
        Besluit bouwwerken leefomgeving
      
    
    
    
      
        Artikel 2.29, aanhef en onder d
      
      Onverminderd regels in het omgevingsplan over het in stand houden van een bouwwerk die betrekking hebben op de ernstige ontsiering van het uiterlijk van dat bouwwerk, geldt het verbod, bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, van de wet, om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten, niet voor een omgevingsplanactiviteit voor zover de activiteit betrekking heeft op een van de volgende bouwwerken:
      (…)
    
    een collector voor warmteopwekking of een paneel voor elektriciteitsopwekking op een dak, als wordt voldaan aan de volgende eisen:
    
      1. bij plaatsing op een schuin dak:
      i. binnen het dakvlak;
      ii. in of direct op het dakvlak; en
      iii. hellingshoek gelijk aan hellingshoek dakvlak;
      2. bij plaatsing op een plat dak: afstand tot de zijkanten van het dak ten minste gelijk aan hoogte collector of paneel; en
      3. als de collector of het paneel niet één geheel vormt met de installatie voor het opslaan van het water of het omzetten van de opgewekte elektriciteit: die installatie aan de binnenzijde van een bouwwerk geplaatst;
    
    
    
      
        Artikel 2.30, derde lid, onder b, onder 2°
      
      Op een omgevingsplanactiviteit die wordt verricht op een locatie waaraan in het omgevingsplan de functie-aanduiding rijksbeschermd stads- of dorpsgezicht is gegeven, is van toepassing:
      (…)
    
    artikel 2.29, onder b tot en met r, alleen voor zover het gaat om:
    
      (…)
      2. een wijziging van een achtergevel of achterdakvlak, als die gevel of dat dakvlak niet naar openbaar toegankelijk gebied is gekeerd;
    
    
    
      
        Omgevingsplan gemeente Schouwen-Duiveland
      
    
    
    
      
        Artikel 22.26
      
      Het is verboden zonder omgevingsvergunning een bouwactiviteit te verrich​​ten en het te bouwen bouwwerk in stand te houden en te gebruiken.
    
    
    
      
        Artikel 22.29, eerste lid, onder b
      
      Voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een bouwactiviteit en het in stand houden en gebruiken van het te bouwen bouwwerk, wordt de omgevingsvergunning alleen verleend als:
      (…)
    
    het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, niet in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld volgens de criteria van de welstandsnota, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, van de Woningwet, zoals dat artikel luidde voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet; en
    (…)
  
  
     Artikel 5:2, eerste lid, onder b, jo. artikel 5:31d van de Awb.
  
  
     Artikel 2.29, aanhef en onder d en artikel 2.30 derde lid, onder b, onder 2° van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl).
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 12 maart 2025, ECLI:NL:RBOVE:2025:1379.
  
  
     Volgens de Welstandsnota 2023 (gemeente Schouwen-Duiveland).
  
  
     Artikel 22.29, eerste lid, onder b van het Omgevingsplan gemeente Schouwen-Duiveland (Omgevingsplan).