ECLI:NL:RBOBR:2025:1591, Rechtbank Oost-Brabant, 21-03-2025, 25/361 OW/HAND en 25/362
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2025-03-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Handhaving mbt een wintertent op een recreatieterrein. Is er een vergunning op grond van de Omgevingswet vereist? Het beroep op het evenredigheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel slaagt.

RECHTBANK OOST-BRABANT
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: SHE 25/361 OW/HAND en 25/362 
    
      
      uitspraak van de voorzieningenrechter van 21 maart 2025 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
    
  
  
    
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Gemert en Bakel, het college 
      (gemachtigde: mr. W.J.B.M. Alkemade).
    
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaken deel: [naam] uit [woonplaats] (derde-partij).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het beroep (SHE 25/362) en het verzoek om een voorlopige voorziening (SHE 25/361) van eiser tegen het handhavend optreden van het college tegen een wintertent het perceel [adres] te [woonplaats] (verder: het perceel) op recreatiepark “ [naam] ” (het park). Met het bestreden besluit van 8 januari 2025 op het bezwaar van eiser is het college bij dat besluit gebleven.
    
    
    
      1.1.
      Tegen dat besluit heeft eiser beroep ingesteld. Tevens heeft hij de voorzieningenrechter gevraagd een voorlopige voorziening te treffen.
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft een verweerschrift ingediend.
      
    
    
      1.3.
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 26 maart 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van het college en de derde-partij. 
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    
      2. De voorzieningenrechter heeft tijdens de zitting voldoende informatie verzameld om direct uitspraak te kunnen doen in de hoofdzaak. Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist hij ook op het beroep van eiser daartegen. Artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dat mogelijk.
    
    
    
      2.1.
      Hierna zet de voorzieningenrechter eerst de feiten op een rij en wordt stilgestaan bij het toepasselijke recht. Daarna beoordeelt de voorzieningenrechter de beroepsgronden van eiser. Het beroep van eiser is gegrond en daarom vernietigt de voorzieningenrechter de beslissing op bezwaar en schorst de voorzieningenrechter de opgelegde last onder dwangsom tot en met zes weken nadat het college een nieuwe beslissing op bezwaar heeft genomen. 
      
      3. De voorzieningenrechter gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
      
        
          Eiser huurt op het park vanaf 1 februari 2020 van de derde-partij het perceel. Hij huurt ook de stacaravan op dit perceel en de op dit perceel geplaatste wintertent. De derde-partij heeft een aantal percelen op het park in eigendom en verhuurt deze percelen aan derden. 
        
        
          Op 21 november 2023 heeft er door een toezichthouder van de gemeente een controle plaatsgevonden waarbij is geconstateerd dat op het perceel een wintertent aanwezig was waarvoor geen omgevingsvergunning is verleend. Een wintertent is een tent die jaarrond kan blijven staan. Eiser heeft ook bevestigd dat de tent er doorlopend staat. 
        
        
          Bij een controle op 5 maart 2024 was deze tent nog steeds aanwezig. Op 8 mei 2024 is de derde-partij aangeschreven om deze tent voor 10 juni 2024 te verwijderen en verwijderd te houden. Eiser heeft daartegen een zienswijze ingediend. Bij een controle op 15 juli 2024 is door de toezichthouder geconstateerd dat de wintertent nog steeds aanwezig was. Het college heeft aan de derde-partij op 22 juli 2024 een voornemen gestuurd dat handhavend zal worden opgetreden als de wintertent niet voor 6 augustus 2024 is verwijderd en verwijderd zal worden gehouden. Bij een controle door de toezichthouder op 19 augustus 2024 is geconstateerd dat de wintertent nog steeds aanwezig was. 
        
        
          Op het park is het omgevingsplan “Gemert Bakel” van toepassing. Voor 1 januari 2024 was op het park het bestemmingsplan Buitengebied “1998-2008” van toepassing. Hierop heeft het perceel de bestemming “recreatiebedrijf”. 
        
        
          Op 25 april 2016 heeft het ontwerpbestemmingsplan over dit specifieke park ter inzage gelegen en de bekendmaking is gepubliceerd in de Staatscourant. Het ontwerpbestemmingsplan is daarna niet vastgesteld door de gemeenteraad.  
        
        
          Bij besluit van 22 augustus 2024 heeft het college aan derde-partij een last onder dwangsom opgelegd. De zonder omgevingsvergunning geplaatste tent dient voor 7 september 2024 te worden verwijderd op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 5.000,00 ineens. Tegen dit besluit heeft (alleen) eiser bezwaar gemaakt. Bij het bestreden besluit van 8 januari 2025 heeft het college dit bezwaar ongegrond verklaard met verwijzing naar het adres van de commissie bezwaarschriften.
        
      
      
        Toepasselijk recht
      
      4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet (Ow) en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als voor die datum een overtreding is aangevangen en voor die datum een bestuurlijke sanctie is opgelegd voor die overtreding, blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet het oude recht op die bestuurlijke sanctie van toepassing. Nu de eerste aanschrijving dateert van 8 mei 2024 en het genomen handhavingsbesluit dateert van 26 augustus 2024, is in dit geval de Omgevingswet van toepassing.
      
      
        
          Kan eiser procederen over de last die aan een ander is gericht?
        
      
      5. De last onder dwangsom is aan de derde-partij gericht. Het college heeft in het bestreden besluit eiser in zijn bezwaren ontvangen omdat hij de wintertent in stand laat en dus ook als overtreder is aan te merken. De commissie bezwaarschriften heeft eiser als belanghebbende aangemerkt omdat hij de gevolgen van verwijdering van de wintertent persoonlijk ondervindt. Ter zitting heeft het college opgemerkt dat de derde-partij aan de last kan voldoen, zo nodig door de huurovereenkomst te beëindigen.
      
    
    
      5.1.
      Eiser snapt niet waarom de last onder dwangsom aan de verhuurder is opgelegd. Dat draagt niet bij aan een goede verstandhouding tussen huurder en verhuurder. Hij geeft geen toestemming om de tent te verwijderen. Hij wil de tent graag behouden.
      
    
    
      5.2.
      De derde-partij heeft aangegeven dat hij normaliter de tent zou hebben verwijderd, maar dit liever niet wil doen tegen de wil van eiser. 
      
    
    
      5.3.
      Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft eiser een  rechtstreeks belang bij de beoordeling van de rechtmatigheid van de opgelegde last onder dwangsom. Hij stalt spullen in de wintertent en gebruikt de wintertent en kan dat niet meer doen als de tent is verwijderd. Daarom heeft het college hem in het bestreden besluit terecht als belanghebbende aangemerkt. De voorzieningenrechter neemt hierbij in aanmerking dat de derde-partij heeft aangegeven dat hij normaliter aan de last zou voldoen en daarmee een tegengesteld belang heeft aan dat van eiser.
      
    
    
      5.4.
      De enkele omstandigheid dat het college ook eiser als overtreder aanmerkt, betekent niet dat de derde-partij niet als overtreder kan worden aangemerkt. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de derde-partij uiteindelijk niet bij machte is om de overtreding te beëindigen, ook al wil eiser dit niet. De derde-partij kan als verhuurder normaliter wel bewerkstelligen dat overtreding op of aan het gehuurde perceel worden beëindigd.
      
      
        
          Is sprake van een overtreding?
        
      
      6. De last onder dwangsom is aan de derde-partij opgelegd om drie redenen. 
      
         Voor de tent is geen omgevingsvergunning verleend als bedoeld in artikel 5.1, tweede lid onder a, van de Omgevingswet (de technische bouwactiviteit)
         De zonder omgevingsvergunning gebouwde tent wordt in stand gelaten in strijd met artikel 5.6 van de Omgevingswet.
         Voor het bouwen en gebruiken van de tent is ook een omgevingsvergunning nodig als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid onder a, van de Omgevingswet (een omgevingsplanactiviteit). Volgens het college is de plaatsing van de tent in strijd met het omgevingsplan. Het college merkt de tent hierbij aan als bouwwerk als bedoeld in de bijlage bij de Omgevingswet.
      
      
    
    
      6.1.
      Eiser betwist dat de wintertent als bouwwerk kan worden gezien. Volgens hem wordt onder de Omgevingswet een andere definitie gegeven aan het begrip ‘bouwwerk’ dan voorheen. Volgens eiser was voorheen de duur van de plaatsing van belang voor de beantwoording van de vraag of er sprake is van een bouwwerk. Hij verwijst naar artikel 2.3a, tweede lid van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Omdat de Wabo niet meer geldt is ook de jurisprudentie die verwijst naar de Wabo niet meer van toepassing. De Omgevingswet maakt volgens eiser geen onderscheid tussen een tijdelijk of een permanent bouwwerk.
      
    
    
      6.2.
      
        De Woningwet en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht bevatten geen definities van het begrip bouwwerk. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft bij de uitleg van het begrip ‘’bouwwerk’’ aansluiting gezocht bij de in de modelbouwverordening gegeven definitie. Deze definitie luidt: ‘’elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren’. Die rechtspraak is breed geaccepteerd. 
        In de bijlage bij artikel 1.1 van de Omgevingswet is het begrip bouwwerk als volgt gedefinieerd: “’elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren met inbegrip van de daarvan deel uitmakende bouwwerkgebonden installaties anders dan een schip dat wordt gebruikt voor verblijf van personen en dat is bestemd en wordt gebruikt voor de vaart.” 
      
      
    
    
      6.3.
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat deze definitie aansluit bij de definitie die voorheen in de rechtspraak breed was geaccepteerd en dat hieraan dezelfde uitleg en betekenis kan worden gegeven. Dit is ook de bedoeling geweest van de wetgever. De duur van de plaatsing is hierbij niet doorslaggevend. Als de constructie bedoeld is om ter plaatse te functioneren en op de grond staat, dan is het een bouwwerk. De wintertent  is een constructie van zekere omvang en is bedoeld om ter plaatse permanent te blijven staan. De tent functioneert als een opslagruimte voor de stacaravan. De tent kan daarom als een bouwwerk als bedoeld in de Omgevingswet worden aangemerkt.   
      
    
    
      6.4.
      De wintertent staat er al jaren. Het plaatsen van de tent was niet vergunningsvrij op basis van artikel 2, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht want deze is geplaatst bij een bouwwerk ten behoeve van recreatief nachtverblijf door één huishouden (artikel 2, derde lid onder g onder 3, van bijlage II van het Bor). Voor het plaatsen van de wintertent is nooit een vergunning verleend. Het is dus ook nooit rechtmatig geweest (als bedoeld in artikel 4.14 van de Invoeringswet Omgevingswet. 
      
    
    
      6.5.
      De plaatsing van de wintertent is naar het oordeel van de voorzieningenrechter in strijd met de planregels van het bestemmingsplan Buitengebied 1998-2008. Op basis van artikel 11 van dit bestemmingsplan mag een standplaats bij een stacaravan voor 35 m2 worden bebouwd. Eiser heeft ter zitting aangegeven dat de stacaravan meer dan 35 m2 groot is. Het plaatsen van de tent is in strijd met artikel 11 onder B onder 6 van dat bestemmingsplan. Het plaatsen van de tent is ook in strijd met het Omgevingsplan, waarin artikel 11, onder B, onder 6, van het bestemmingsplan buitengebied als tijdelijk deel is opgenomen. Het is namelijk niet uitgezonderd van de vergunningplicht voor een omgevingsplanactiviteit die van rechtswege bestaat, gelet op artikel 22.36 onder a, onder 4, onder III van het Omgevingsplan of artikel 2.29 van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). Het plaatsen van de wintertent is daarmee een overtreding van het verbod in artikel 5.1, eerste lid onder a, van de Omgevingswet. 
      
    
    
      6.6.
      Voor het plaatsen van de wintertent is naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter geen omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit (als bedoeld in artikel 5.1, tweede lid onder a, van de Omgevingswet) vereist, gelet op artikel 2.25 van het Bbl en artikel 22.27 onder a of b van het Omgevingsplan en de voorzieningenrechter ziet daarom ook niet direct in waarom artikel 5.6 van de Omgevingswet wordt overtreden. Dat maakt niet uit voor de rechtmatigheid van het besluit want het college is reeds bevoegd om handhavend op te treden vanwege de overtreding van het verbod in artikel 5.1, eerste lid onder a, van de Omgevingswet. De voorzieningenrechter is niet gebleken dat de tent er al voor 2007 stond. 
      
      
        
          Kan het college zonder meer handhavend optreden?
        
        7. Eiser voert verder dat vanaf 2016 een nieuw bestemmingsplan geldt waarbinnen het plaatsen van de tent wel is toegelaten. Hij wijst ook op tal van andere gevallen op het park waar bijbehorende bouwwerken (tenten, tuinhuisjes en andere gebouwen) waar het college niet tegen op treedt.
      
      
    
    
      7.1.
      Volgens het college is er geen bestemmingsplan vastgesteld in 2016. Het college treedt niet op tegen andere illegale bouwwerken op het park want er is slechts een beperkte capaciteit om handhavend op te treden. In dit geval is een verzoek om handhaving ingediend. 
      
    
    
      7.2.
      Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022). Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
      
    
    
      7.3.
      De voorzieningenrechter gaat uit van de juistheid van de voorziening ‘regels op de kaart’ die overigens overeenkomt met de website ‘ruimtelijkeplannen.nl” en is van oordeel dat er in 2017 geen definitief bestemmingsplan is vastgesteld. Dat neemt echter niet weg dat het plaatsen van de wintertent in overeenstemming lijkt te zijn met de bedoeling van het college zoals die blijkt uit het ontwerpbestemmingsplan omdat dit ontwerpbestemmingsplan lijkt te voorzien in een mogelijkheid om één bijgebouw bij een stacaravan te plaatsen ongeacht of de maximale oppervlakte van de stacaravan wordt overschreden. Het college heeft niet uitgelegd waarom het in 2016 dit kennelijk wel in overeenstemming achtte met een goede ruimtelijke ordening en nu, in 2025 dit niet meer in overeenstemming acht met een evenwichtige toebedeling van functies aan locaties. Het college heeft ook geen goede verklaring gegeven voor de vermelding van het ontwerpbestemmingsplan op de landelijke voorziening.. Het bestreden besluit is op dit onderdeel onvoldoende gemotiveerd.
      
    
    
      7.4.
      De voorzieningenrechter beschouwt de verwijzing van eiser naar andere bouwwerken als een beroep op het gelijkheidsbeginsel. Het college heeft dit beroep niet weerlegd in het bestreden besluit. De opmerking van het college dat er slechts een beperkte capaciteit is om handhavend op te treden ontslaat het college niet van de verplichting om te motiveren waarom wél jegens de derde-partij en eiser handhavend wordt opgetreden en niet in de andere gevallen. Het college heeft niet onderbouwd waarom handhavend wordt opgetreden tegen juist deze tent. Het indienen van een anonieme klacht is onvoldoende onderbouwing. Het bestreden besluit kan daarom niet in stand blijven. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      8. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit komt in aanmerking voor vernietiging. De voorzieningenrechter draagt het college op een nieuw besluit te nemen op het bezwaarschrift van eiser binnen twintig weken na dagtekening van deze uitspraak. Omdat het beroep gegrond is en de voorzieningenrechter niet zelf in de zaak voorziet, is er aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen en de last onder dwangsom te schorsen tot en met zes weken na de bekendmaking van get nieuwe besluit op bezwaar.
    
    
    
      8.1.
      Omdat de voorzieningenrechter het beroep van eiser gegrond verklaart, en een voorlopige voorziening treft, moet het college aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoeden en de door eiser gemaakte proceskosten (de reiskosten).
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
    
    
      
        draagt het college op binnen twintig weken na dagtekening van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiser met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        wijst het verzoek om voorlopige voorziening toe en schorst het primaire besluit tot en met zes weken na da bekendmaking van het nieuwe besluit op het bezwaar van eiser;
      
      
        bepaalt dat het college aan eiser het griffierecht voor het ingediende beroepschrift en het ingediende verzoek om een voorlopige voorziening (2x € 194,00) vergoedt;
      
      
        veroordeelt het college in de proceskosten van eisers, begroot op € 32,64.
      
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. H.J. van der Meiden, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 21 maart 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open. 
    
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 12 september 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX7117
  
  
     Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, blz. 616
  
  
     ECLI:NL:RVS:2025:678
  
  
     ECLI:NL:RVS:2022:285