ECLI:NL:CBB:2025:333, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 10-06-2025, 22/1611 en22/2208
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-06-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Het College heeft de beroepen van de paardenhouder ongegrond verklaard. De paardenhouder heeft meermaals bezwaar gemaakt naar aanleiding van opgelegde lasten onder bestuursdwang, de inbewaringneming van zijn paarden en de daaropvolgende verkoop. Het College is van oordeel dat de bezwaren die waren gericht tegen de feitelijke tenuitvoerlegging van de bestuursdwang terecht niet-ontvankelijk zijn verklaard door de minister. Het bezwaar gericht tegen de lasten onder bestuursdwang is alsnog door de minister in behandeling genomen.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummers: 22/1611 en 22/2208 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 10 juni 2025 in de zaak tussen:
    
      [naam 1] , te [woonplaats] (de paardenhouder), 
    
    
      en
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, 
    (gemachtigde: mr. H.G.M. Wammes)
    
    
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met het besluit van 15 juli 2021 (bestuursdwangbesluit I) heeft de minister een last onder bestuursdwang opgelegd aan de paardenhouder wegens overtreding van de Wet dieren en het Besluit houders van dieren (Bhd).
    
    
    
      Met het besluit van 11 augustus 2021 (bestuursdwangbesluit II) heeft de minister opnieuw een last onder bestuursdwang opgelegd aan de paardenhouder wegens overtreding van de Wet dieren en het Besluit houders van dieren (Bhd).
    
    
    
      Bij brief van 12 augustus 2021 heeft de minister bevestigd dat op 3 augustus 2021 bestuursdwang is toegepast, omdat niet was voldaan aan bestuursdwangbesluit I. 
    
    
    
      Bij brief van 1 september 2021 heeft de minister bevestigd dat op 
      26 augustus 2021 bestuursdwang is toegepast, omdat niet was voldaan aan bestuursdwangbesluit II.
    
    
    
      Met het besluit van 5 juli 2022 (bestreden besluit I) heeft de minister het bezwaar van de paardenhouder van 11 april 2022 – dat was gericht tegen verschillende beslissingen, dan wel gedragingen van de minister in het kader van bestuursdwangbesluit II – kennelijk niet-ontvankelijk verklaard.
    
    
    
      Met het besluit van 20 oktober 2022 (bestreden besluit II) heeft de minister het bezwaar van de paardenhouder van 7 september 2022 tegen de brief van de minister van 12 augustus 2021 – in het kader van bestuursdwangbesluit I – kennelijk niet-ontvankelijk verklaard. 
    
    
    
      De paardenhouder heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. 
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 13 maart 2025. Aan de zitting hebben de paardenhouder, vergezeld door de heer [naam 2] , en de gemachtigde van de minister deelgenomen.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      1.1
      Op 29 juni 2021 hebben twee districtsinspecteurs van de Stichting Landelijke Inspectiedienst Dierenbescherming (LID) naar aanleiding van een binnengekomen melding de gezondheid en het welzijn onderzocht van de paarden van de paardenhouder. Tijdens dit onderzoek hebben de inspecteurs overtredingen van het Bhd vastgesteld. De bevindingen zijn vastgelegd in het toezichtrapport van 8 juli 2021. 
      
    
    
      1.2
      Met bestuursdwangbesluit I van 15 juli 2021 heeft de minister een last onder bestuursdwang opgelegd, waarin de navolgende maatregelen zijn opgenomen: 
      
      
        “Maatregel 1: Laat uw paarden ter plaatse door een dierenarts onderzoeken, waarbij u vooral laat kijken naar de voedingsconditie en het schuren van de staarten. Volg het behandelplan van de dierenarts op die de dierenarts heeft opgesteld voor de geconstateerde aandoening(en).
        Maatregel 2: Zorg dat u de hoeven van uw paarden tijdig en op de juiste wijze verzorgt. Hiervoor dient u een erkend hoefsmid voor in te schakelen.”
      
      
      
        Maatregel 1 dient de paardenhouder te nemen voor 22 juli 2021 en maatregel 2 voor 29 juli 2021. 
      
      
    
    
      1.3
      Op 3 augustus 2021 heeft een (her)controle plaatsgevonden, waarbij is geconstateerd dat niet was voldaan aan de maatregelen van bestuursdwangbesluit I. Zowel op 3 als op 4 augustus 2021 zijn de dieren onderzocht door een dierenarts en een hoefsmid. Vervolgens zijn 10 paarden en een veulen in beslag genomen. Bij brief van 12 augustus 2021 is de toepassing van bestuursdwang op 3 en 4 augustus 2021 op schrift gesteld. Met bestreden besluit II heeft de minister het bezwaar van de paardenhouder van 7 september 2022 tegen deze brief kennelijk niet-ontvankelijk verklaard.
      
    
    
      1.4
      Op 5 en 10 augustus 2021 hebben opnieuw hercontroles plaatsgevonden. Ook tijdens deze controles zijn overtredingen van het Bhd vastgesteld. Met bestuursdwangbesluit II van 11 augustus 2021 is een nieuwe last onder bestuursdwang opgelegd, waarin de navolgende maatregelen zijn opgenomen:
      
      
        “Maatregel 1: Zorg dat uw paarden en pony’s genoeg gezond en voor de soort en leeftijd geschikt voer krijgen. Dan komen uw paarden en pony’s in goede gezondheid en voldoet u aan hun voedingsbehoefte. Dit voer moet goed toegankelijk zijn voor uw paarden en pony’s. 
        Maatregel 2: Zorg dat uw paarden en pony’s altijd een schone en droge huisvesting hebben.
        Maatregel 3: Zorg ervoor dat u in de ruimtes waarin u uw paarden en pony’s houdt geen materialen en/of bodembedekking gebruikt die ongeschikt of schadelijk zijn voor uw paarden en pony’s. 
        Maatregel 4: Zorg dat u dagelijks de paarden en pony’s in een wei en/of in een paddock zet. En zorg dat u de bewegingsvrijheid van uw paarden en pony’s niet zodanig beperkt dat uw paarden en pony’s hierdoor onnodig lijden en/of letsel wordt toegebracht.”
      
      
      
        Maatregel 1 dient de paardenhouder direct te nemen en de maatregelen 2, 3 en 4 voor 17 augustus 2021. 
      
      
    
    
      1.5
      Bij hercontroles op 17, 25 en 26 augustus 2021 heeft de LID geconstateerd dat niet (volledig) was voldaan aan de maatregelen van bestuursdwangbesluit II. Op 26 augustus 2021 zijn daarom zes paarden in bewaring genomen. Dit is per brief van 1 september 2021 aan de paardenhouder bevestigd. Deze paarden zijn, na ontvangst van de betaling van de geschatte kosten, op 21 september 2021 aan de paardenhouder teruggegeven. 
      
    
    
      1.6
      Vervolgens is op 19 oktober 2021 opnieuw een controle uitgevoerd, waarna er op die dag vier paarden in bewaring zijn genomen. Bij brief van 1 december 2021 is deze inbewaringneming bevestigd en is de paardenhouder te kennen gegeven dat de paarden niet meer zullen worden teruggegeven. Bij brief van 11 april 2022 heeft de paardenhouder bezwaar gemaakt tegen het in bewaring nemen van de paarden op 26 augustus 2021 en 19 oktober 2021 en de mededeling van de minister in de brief van 1 december 2021 dat het niet meer mogelijk is om de paarden terug te geven. Met bestreden besluit I heeft de minister deze bezwaren kennelijk niet-ontvankelijk verklaard.
      
    
    
      1.7
      De paardenhouder is het niet eens met de beslissingen op bezwaar en heeft tegen beide beslissingen beroep ingesteld. 
      
      
        
          Wettelijk kader
        
      
      
      2 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak. 
      
      
        
          Standpunt van partijen
        
      
      
      
        
          Standpunt paardenhouder
        
      
      
      3 De paardenhouder stelt zich op het standpunt dat voor het in bewaring nemen, het niet teruggeven en de verkoop van paarden besluiten nodig zijn, waartegen bezwaar kan worden gemaakt. Hij stelt verder dat hij wel degelijk tijdig bezwaar heeft gemaakt. Hij heeft zijn bezwaarschriften niet pas verstuurd op 12 april 2022, respectievelijk  8 september 2022, maar heeft al op 19 augustus 2021 een bezwaarschrift ingediend. Dit bezwaarschrift heeft hij, samen met een (verzend)bewijs ervan, aan het College toegestuurd. Hij is het niet eens met de opgelegde lasten, het in bewaring nemen van de paarden en met de verkoop(opbrengst) van de paarden.
      
      
        
          Standpunt minister
        
      
      
      4 De minister stelt dat de bezwaren van de paardenhouder terecht niet-ontvankelijk zijn verklaard. De bezwaarschriften van 12 april 2022 en 7 september 2022 hebben betrekking op de tenuitvoerlegging van de bestuursdwangbesluiten, zoals op schrift gesteld in de brieven van 12 augustus 2021, 1 september 2021 en 1 december 2021. Bij de tenuitvoerlegging van bestuursdwang gaat het om feitelijke handelingen, waartegen geen bezwaar kan worden gemaakt. Daarnaast zijn de bezwaarschriften buiten de bezwaartermijn van zes weken ingediend en zijn de bezwaren ook daarom niet-ontvankelijk. Ook de verkoop van de paarden is een feitelijke handeling waartegen geen bezwaar kan worden gemaakt. De bezwaarschriften zijn verder ook te laat ingediend om te kunnen worden opgevat als bezwaren tegen de bestuursdwangbesluiten van 15 juli 2021 en 11 augustus 2021. 
      
    
  
  
    Beoordeling door het College
    
    
      5.1
      Het College ziet zich voor de vraag gesteld of de minister de bezwaren van de paardenhouder terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Voor een goed begrip van de zaak en in het belang van een voorspoedige afwikkeling van het conflict tussen partijen is echter ook van belang dat in kaart wordt gebracht of er verder (nog) geschillen spelen in verband met de bestuursdwangbesluiten. Dit was op basis van de in het dossier aanwezige stukken niet meteen duidelijk. Daarom heeft het College hierover ter zitting vragen gesteld en mede op basis daarvan vastgesteld welke bezwaren nog aanhangig zijn. Hierna wordt eerst aandacht besteed aan de bezwaren tegen de bestuursdwangbesluiten (onder 5.2 t/m 5.6) en vervolgens aan die tegen de kostenbesluiten (onder 6). Aansluitend zal het College beoordelen of de bezwaren van 11 april 2022 en 7 september 2022 terecht niet ontvankelijk zijn verklaard (onder 7.1 e.v.).
      
      
        
          Bezwaar tegen de bestuursdwangbesluiten	
        
      
      
    
    
      5.2
      De minister stelt dat er geen bezwaarschriften van de paardenhouder zijn binnengekomen voor 12 april 2022, respectievelijk 8 september 2022. Ter zitting heeft de gemachtigde toegelicht dat in deze zaken bij de RVO geen aangetekende brieven van voor die data zijn geregistreerd, maar ook dat zij niet gericht heeft gezocht naar eventueel binnengekomen brieven van de paardenhouder. 
      
    
    
      5.3
      Ter zitting is de brief van de paardenhouder van 19 augustus 2021 en het daarbij gevoegde bewijsstuk aan de orde gesteld en besproken. Volgens de minister heeft de paardenhouder niet aannemelijk gemaakt dat de brief daadwerkelijk (aangetekend) is verzonden. Het bijgevoegde bewijsstuk toont dit in elk geval niet aan. Verder heeft de paardenhouder tijdelijk een advocaat gehad, maar ook die heeft niet aangegeven dat er op 19 augustus 2021 een bezwaarschrift is ingediend. 
      
    
    
      5.4
      Het College overweegt hierover het volgende. 
      
    
    
      5.5
      Op 23 december 2022 heeft het College van de paardenhouder een aantal poststukken ontvangen, waaronder een brief van 19 augustus 2021 met daarachter een kopie van een bon van een PostNL-punt in Grubbenvorst, waarop melding is gemaakt van een aangetekende verzending op die datum, om 15:01 uur, en een bedrag van € 9,05. Deze bon komt het College voor als een betalingsbewijs van een aangetekende verzending op 19 augustus 2021. Het daadwerkelijke verzendbewijs ontbreekt. Wel heeft de paardenhouder meerdere verzendbewijzen meegestuurd van brieven die hij in dezelfde periode aangetekend heeft verstuurd naar het juiste adres van RVO. Deze brieven zijn bij RVO aangekomen. Desgevraagd heeft de paardenhouder ter zitting aangegeven geen andere procedures te hebben lopen waarvoor aangetekende brieven zijn verzonden. Het College wijst er verder op dat niet is betwist dat de paardenhouder in deze periode meerdere malen telefonisch contact heeft opgenomen met RVO over de inbewaringneming van paarden. Hieruit blijkt dat hij bezig was met de besluiten en aan RVO kenbaar heeft gemaakt dat hij het daarmee niet eens was. Dit alles maakt dat het College het – in deze bijzondere situatie – aannemelijk acht dat de paardenhouder de brief op 19 augustus 2021 heeft verstuurd aan RVO. Het College gaat ervan uit dat deze brief ook bij RVO is ontvangen, ook al is die in eerste instantie – zonder gerichte zoekactie – niet bij RVO aangetroffen.
      
    
    
      5.6
      Het College stelt vervolgens vast dat op 19 augustus 2021 de termijn om bezwaar te maken tegen de bestuursdwangbesluiten van 15 juli 2021 en 11 augustus 2021 nog niet was verstreken. In de brief is vermeld dat het gaat om een bezwaar tegen de “invordering van mijn paarden”. Gelet op wat verder in de brief staat is het goed mogelijk dat de brief is bedoeld als bezwaar tegen de twee bestuursdwangbesluiten. In elk geval had de brief de minister aanleiding behoren te geven bij de paardenhouder na te vragen waar het bezwaar tegen was gericht. De paardenhouder heeft ter zitting bevestigd dat het bezwaar (ook) betrekking had op de lasten onder bestuursdwang. De gemachtigde van de minister heeft vervolgens tijdens de zitting aangegeven dat, als het College van oordeel is dat de brief van 19 augustus 2021 is verzonden en hierin bezwaren kunnen worden gelezen tegen de bestuursdwangbesluiten, het tijdige bezwaren zijn, waarop nog inhoudelijk door de minister zal worden beslist. De gemachtigde heeft vervolgens toegezegd dat alsnog een ontvangstbevestiging zal worden verstuurd voor de brief van 19 augustus 2021 en dat de daarin gelegen bezwaren inhoudelijk zullen worden behandeld. 
      
      
        
          Bezwaar tegen de kostenbesluiten
        
      
      
      
        6.	In een brief van 24 maart 2023 gericht aan het College heeft de paardenhouder kenbaar gemaakt het niet eens te zijn met de verkoop van de paarden die op 19 oktober 2019 zijn meegenomen en de opbrengst daarvan. Deze brief is door het College doorgestuurd naar de minister. De gemachtigde van de minister heeft ter zitting bevestigd dat deze brief zal worden opgevat als een betwisting van de kostenbesluiten en dat de bezwaren tegen de bestuursdwangbesluiten gelet hierop, op grond van artikel 5:31c, eerste lid, van de Awb, mede betrekking hebben op de kostenbesluiten. 
      
      
      
        
          Niet-ontvankelijkverklaring van de bezwaren van 11 april 2022 en 7 september 2022
        
      
      
    
    
      7.1
      Met bestreden besluit I is beslist op het bezwaar van 11 april 2022 dat – zoals de minister terecht heeft vastgesteld – was gericht tegen de inbewaringneming van paarden op 26 augustus 2021 en 19 oktober 2021 en tegen het niet teruggeven van de op 19 oktober 2021 in bewaring genomen paarden. Bestreden besluit II behelst een beslissing op het bezwaar van 7 september 2022 tegen de inbewaringneming van paarden op 3, dan wel 4 augustus 2021. De bezwaren waarop met de bestreden besluiten is beslist, hebben dan ook alle betrekking op de uitvoering van bestuursdwang in het kader van de bestuursdwangbesluiten. 
      
    
    
      7.2
      Volgens vaste jurisprudentie van het College is de toepassing van bestuursdwang feitelijk handelen, waartegen als zodanig op grond van de Awb geen bezwaar kan worden gemaakt en beroep kan worden ingesteld. Hetzelfde geldt voor de brieven waarin een betrokken partij in kennis wordt gesteld van dit feitelijk handelen. Gelet hierop heeft de minister bij de bestreden besluiten de bezwaren van de paardenhouder terecht niet-ontvankelijk verklaard. Voor zover de paardenhouder zich keert tegen de wijze waarop de feitelijke tenuitvoerlegging van de  bestuursdwang heeft plaatsgevonden, kan dit eventueel worden betrokken in de beantwoording van de vraag of de minister de kosten van de toepassing van bestuursdwang op grond van artikel 5:25, eerste lid, van de Awb bij appellant in rekening heeft mogen brengen. 
      
    
    
      7.3
      Gelet op wat hiervoor is overwogen zijn de beroepen ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
      
    
  
  
    Beslissing 
    
    
      Het College verklaart de beroepen ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L.W. Aerts, mr. H.S.J. Albers en mr. M.J. Jacobs, in aanwezigheid van mr. B.W.N. van den Oever, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 juni 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. J.L.W. Aerts	w.g. B.W.N. van den Oever
    
    
    
  
  
    Bijlage: wettelijk kader 
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      Artikel 1:3 
    
    1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    […]
    
    
      Artikel 5:31c
    
    1. Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder bestuursdwang heeft mede betrekking op een beschikking die strekt tot toepassing van bestuursdwang of op een beschikking tot vaststelling van de kosten van de bestuursdwang, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist. 
    […]
    
    
      Artikel 6:7
      De termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift bedraagt zes weken. 
    
    
    
      Artikel 6:8
    
    1. De termijn vangt aan met ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt.
    (…)
    
  
  
     Zie onder andere de uitspraken van het College van 6 augustus 2024, ECLI:NL:CBB:2024:546, onder 4.2, en van 26 maart 2019, ECLI:NL:CBB:2019:127, onder 5.3.