ECLI:NL:RBMNE:2022:2879, Rechtbank Midden-Nederland, 02-06-2022, UTR 21/113, UTR 21/115 en UTR 21/118
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2022-06-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Opbrengstenlimiet legesverordening. De rechtbank oordeelt dat de opbrengstenlimiet van de Legesverordening 2019 niet wordt overschreden. De legesverordening is niet onverbindend.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  Zittingsplaats Utrecht
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: UTR 21/113, UTR 21/115 en UTR 21/118 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 2 juni 2022 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] , statutair gevestigd te [vestigingsplaats] , eiseres
    (gemachtigden: mr. E.M. van Bommel en mr. K.L. Markerink),
    
    
      en
    
    
  
  
    de heffingsambtenaar van de gemeente Gooise Meren, verweerder. 
    
  
  
    Inleiding
    
    1. Eiseres bouwt in Muiden mee aan het nieuwbouwproject [locatie 1] , dat bestaat uit 1.300 woningen en 28.380 m2 aan voorzieningen. Het project wordt over een periode van zes jaar gebouwd. Voor de verschillende deelprojecten vraagt eiseres omgevingsvergunningen aan bij de gemeente.
    
    2. In deze zaak gaat het om drie legesaanslagen voor activiteiten die in 2019 zijn aangevraagd. De heffingsambtenaar heeft aan eiseres drie legesaanslagen opgelegd. Dit zijn de volgende legesaanslagen: 
    - d.d. 13 april 2019, ter hoogte van € 2.337,50 (zaaknummer UTR 21/113);
    - d.d. 11 januari 2020, ter hoogte van € 1.177,- (zaaknummer UTR 21/115);
    - d.d. 7 maart 2020, ter hoogte van € 138.109,68 (zaaknummer UTR 21/118). 
    Bij deze aanslagen is een legespercentage van 2,75% van de bouwkosten en de aanlegkosten gehanteerd. Dit percentage is gebaseerd op een vaststellingsovereenkomst tussen de gemeente en de eigenaar van de grond. 
    
    3. Eiseres heeft tegen de drie legesaanslagen bezwaar gemaakt. De heffingsambtenaar heeft de bezwaren van eiseres in de afzonderlijke uitspraken op bezwaar van 30 november 2020 ongegrond verklaard. Eiseres is tegen die beslissingen in beroep gegaan bij de rechtbank en heeft de beroepsgronden aangevuld op 24 februari 2021 en 4 oktober 2021. De heffingsambtenaar heeft een verweerschrift van 9 september 2021 en aanvullend verweerschrift van 12 oktober 2021 ingediend. 
    
    4. De beroepen zijn gevoegd behandeld door de meervoudige kamer op de zitting van 15 oktober 2021. De gemachtigden van eiseres waren aanwezig, samen met [A] en [B] . Namens de heffingsambtenaar waren aanwezig [C] , drs. H.F. Pannekoek, mr. R.P.M.M. Mols en [D] . 
    
    5. De rechtbank heeft de zaak vervolgens aangehouden om op twee punten een nadere toelichting van de heffingsambtenaar te vragen en om eiseres in de gelegenheid te stellen om een schriftelijke reactie op het aanvullend verweerschrift te geven. De heffingsambtenaar heeft met de brief van 23 november 2021 een nadere toelichting gegeven. Eiseres heeft op 21 december 2021 gereageerd op het aanvullend verweerschrift en de nadere toelichting van de heffingsambtenaar. De heffingsambtenaar heeft vervolgens op 7 februari 2022 een schriftelijke reactie gegeven. Tot slot heeft eiseres op 8 maart 2022 nog een laatste keer schriftelijk gereageerd.  
    
    6. De rechtbank heeft partijen voorgesteld om geen tweede zitting te houden. Daarop heeft de rechtbank geen tegenbericht ontvangen. De rechtbank heeft het onderzoek daarom op 24 maart 2022 gesloten. 
    
    
  
  
    Het geschil
    
    7. Eiseres doet een beroep op artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet. Daarin is bepaald dat de tarieven in een legesverordening zo moeten worden vastgesteld dat de geraamde baten van de leges niet uitgaan boven de geraamde lasten ter zake. De gemeente mag dus geen winst maken met het heffen van leges, de geraamde opbrengsten mogen hooguit kostendekkend zijn. Dat wordt ook wel de opbrengstlimiet genoemd. 
    
    8. Volgens eiseres wordt in de ‘Verordening op de heffing en de invordering van leges 2019’ van de gemeente Gooise Meren (hierna: de legesverordening) de opbrengstlimiet overschreden. De gemeente heeft, kort weergegeven, de geraamde opbrengsten te laag ingeschat en de geraamde kosten te hoog. Daarom moet de legesverordening onverbindend worden verklaard. De opgelegde legesaanslagen moeten dan worden vernietigd.
    
    9. De heffingsambtenaar is het daar niet mee eens. Hij stelt dat de opbrengstlimiet niet wordt overschreden. De legesverordening is daarom niet onverbindend en de opgelegde legesaanslagen kunnen in stand blijven.
    
    
  
  
    Het beoordelingskader
    
    
      10. De Hoge Raad heeft in twee arresten een kader gegeven voor de beoordeling van een beroep op de opbrengstlimiet uit artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet. De Hoge Raad heeft vijf opeenvolgende uitgangspunten opgesteld, waarin is uitgewerkt welke partij de stelplicht en/of de bewijslast heeft. De rechtbank volgt in deze uitspraak dit kader van de Hoge Raad, en zal per uitgangspunt in het licht van de standpunten van partijen beoordelen hoe deze zaak zich daartoe verhoudt.
    
    
    
  
  
    De beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Uitgangspunt 1: Inzicht in de ramingen
      
    
    
    11. Als een belanghebbende overschrijding van de opbrengstlimiet aan de orde stelt, dan moet de heffingsambtenaar inzicht verschaffen in de betreffende ramingen. Niet voor iedere post in de legesverordening en de bijbehorende tarieventabel hoeft een afzonderlijke raming te zijn gemaakt.
    
    12. Eiseres heeft de opbrengstlimiet aan de orde gesteld. De heffingsambtenaar heeft bij de uitspraak op bezwaar een overzicht van de kostendekking van de legesverordening gevoegd. Daarin is per hoofdstuk van de tarieventabel weergegeven wat de kosten, de baten en de kostendekking zijn. Bij het verweerschrift van 9 september 2021 heeft de heffingsambtenaar bovendien een nadere specificatie van de kostentoerekening overgelegd. Daarbij zijn overzichten gevoegd, waarin per hoofdstuk uit de tarieventabel is uitgesplitst welke bedragen aan directe kosten, overhead en baten vanuit de kostenplaatsen in de boekhouding aan die post zijn toegerekend. 
    
    13. Eiseres stelt dat de heffingsambtenaar onvoldoende informatie heeft verschaft, omdat niet alleen inzicht in de ramingen moet worden gegeven, maar ook inzicht in de toegepaste ramingsmethodiek en de uitgangspunten die tot de ramingen hebben geleid. Ook vindt eiseres dat de heffingsambtenaar voor iedere post in de tarieventabel inzicht moet geven in de afzonderlijke raming. Volgens eiseres staat in deze zaak, anders dan in de uitspraak van de Hoge Raad van 4 februari 2005 namelijk niet vast dat de geraamde opbrengsten niet boven de geraamde uitgaven uitgaan en moet er wel een toets aan de algemene rechtsbeginselen mogelijk worden gemaakt. Eiseres wijst verder op het in 2016 gewijzigde artikel 10 van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten, waaruit volgens haar volgt dat gemeenten inzicht moeten geven in de ramingen op microniveau. Ook wijst eiseres op de memo van 4 oktober 2021 die zij heeft laten opstellen door registeraccountant drs. [E] RA (de memo van registeraccountant [E] ). 
    
    14. De rechtbank volgt eiseres echter niet. Uit de eerder aangehaalde rechtspraak van de Hoge Raad uit 2009 en 2014 volgt dat de heffingsambtenaar bij het eerste uitgangspunt slechts inzicht in de ramingen moet verschaffen. Het standpunt van eiseres zou meebrengen dat de rechtbank van het eerste uitgangspunt, en daarmee van de bestaande jurisprudentie van de Hoge Raad, zou afwijken. De rechtbank ziet daarvoor geen aanleiding. De rechtbank oordeelt dan ook dat de heffingsambtenaar aan eiseres inzicht heeft verschaft in de ramingen van de lasten en baten van de leges.
    
    
      
        Uitgangspunt 2: Nadere informatie over in twijfel getrokken posten
      
    
    
    15. Als een belanghebbende de toelaatbaarheid van een post voldoende gemotiveerd in twijfel trekt, dan moet de heffingsambtenaar nadere informatie over die post verschaffen om de twijfel weg te nemen. Dat moet hij naar vermogen doen, hij moet doen waar hij in redelijkheid toe in staat is. Hij hoeft niet te bewijzen dat de twijfel ongegrond is.
    
    16. Eiseres heeft meerdere posten uit de ramingen in twijfel getrokken. Eiseres heeft haar twijfels gemotiveerd in haar (aanvullende) beroepschriften van 24 februari 2021, 4 oktober 2021, 21 december 2021 en 8 maart 2022. De heffingsambtenaar heeft nadere informatie verschaft over de posten die door eiseres in twijfel zijn getrokken. Dit heeft de heffingsambtenaar gedaan met zijn (aanvullende) verweerschriften van 9 september 2021, 12 oktober 2021, 23 november 2021 en 7 februari 2022. De heffingsambtenaar heeft daarin steeds gereageerd op wat eiseres stelde en voor zijn onderbouwing verwezen naar de stukken, zoals de Programmabegroting 2019-2022 en de nadere specificatie kostentoerekening Leges. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de heffingsambtenaar steeds naar vermogen op alle gemotiveerde stellingen van eiseres gereageerd door informatie te verschaffen en een nadere toelichting te geven over de door eiseres bestreden posten. Dat eiseres het op bepaalde punten niet eens is met de uitleg van de heffings-ambtenaar doet daar niet aan af. De acceptatie van de uitleg van de heffingsambtenaar komt bij het volgende uitgangspunt aan de orde. 
    
    
      
        Uitgangspunt 3: Acceptatie van de uitleg
      
    
    
    17. Als de belanghebbende de uitleg van de heffingsambtenaar accepteert, dan hoeft de rechtbank alleen de vraag te beantwoorden of de geraamde lasten te herleiden zijn tot de betreffende diensten.
    
    18. Eiseres heeft meerdere posten uit de ramingen in twijfel getrokken. In het aanvullend beroepschrift van 4 oktober 2021 trekt eiseres de volgende posten in twijfel: - de baten en de lasten van het project [locatie 1] Muiden; - de baten van het project [locatie 2] ; 
    - de baten voor de overige omgevingsvergunningen; 
    Verder worden in de memo van registeraccountant [E] in aanvulling op het aanvullend beroepschrift ook de volgende posten in twijfel getrokken;- de paspoorten;- de rijbewijzen. 
    
    19. Deze twijfels heeft eiseres in haar aanvullende beroepschriften nader onderbouwd. De rechtbank concludeert daaruit dat eiseres de uitleg van de heffingsambtenaar over de overige posten heeft geaccepteerd. Het is dan de vraag of de geraamde lasten te herleiden zijn tot de betreffende diensten. De heffingsambtenaar heeft onder meer in de nadere specificatie kostentoerekening Leges aangegeven welke directe lasten en overhead per individuele dienst zijn toegerekend. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit die toelichting dat de geraamde lasten te herleiden zijn tot de betreffende diensten. 
    
    20. Het resterende geschil ziet nog op de posten van [locatie 1] , [locatie 2] , de overige omgevingsvergunningen, de paspoorten en de rijbewijzen. De rechtbank zal deze posten hierna aan de hand van de toelichting van partijen bespreken.
    
    
      
        Uitgangspunt 4: Onderbouwing van de onjuistheid van de gegevens 
      
    
    
    21. Als een belanghebbende stelt dat de gegevens die de heffingsambtenaar naar voren heeft gebracht onjuist zijn, en dit wordt door de heffingsambtenaar betwist, dan moet de belanghebbende bewijzen dat de door de gemeente verschafte gegevens onjuist zijn. De bewijslast rust dus op eiseres.
    
    22. In dit geval stelt eiseres dat de gegevens die door de heffingsambtenaar naar voren zijn gebracht onjuist zijn. De heffingsambtenaar vindt dat zijn informatie juist is en dat de gemeente in redelijkheid tot de vastgestelde ramingen heeft kunnen komen. Dat betekent dat eiseres moet bewijzen dat de gegevens die door de heffingsambtenaar zijn verschaft onjuist zijn. De beoordeling van het door eiseres aangedragen bewijs en de gevolgen daarvan voor de opbrengstenlimiet vallen samen met het laatste uitgangspunt van het beoordelingskader, namelijk de weging van het bewijs. Om deze beoordeling overzichtelijk te houden, zal de rechtbank hierna per post in de raming het standpunt en het bewijs van eiseres en de reactie daarop van de heffingsambtenaar beoordelen. 
    
    
      
        Uitgangspunt 5: Beoordeling van het bewijs en van de opbrengstlimiet
      
    
    
    23. Nadat een belanghebbende bewijs heeft geleverd is het aan de rechtbank om te beoordelen welke feiten bewezen zijn, of de lasten te herleiden zijn tot de betreffende diensten en of de opbrengstlimiet is overschreden. Daarbij is er pas ruimte voor correctie als de gemeente de baten en lasten niet in redelijkheid op de geraamde bedragen heeft kunnen ramen. De datum van de vaststelling van de legesverordening (hier: 12 december 2018) is daarbij leidend.	
    
    24. De rechtbank stelt vast dat eiseres er slechts baat bij heeft als de kostendekking van de geraamde baten ten opzichte van de geraamde lasten boven de 100% uitkomt. Een overschrijding van die 100% is immers een voorwaarde voor het intreden van het door eiseres gewenste gevolg, namelijk het onverbindend verklaren van de legesverordening. Alleen in dat geval hoeft eiseres geen leges te betalen. 
    
    25. Het is verder van belang dat het gaat om een raming die de gemeente voor de toekomst heeft moeten maken. Op de zitting is namens de heffingsambtenaar toegelicht dat de legesverordening op 12 december 2018 is vastgesteld, maar dat het bestuurlijke besluitvormingstraject ongeveer een half jaar daarvoor is gestart. De gemeente mag bij die toekomstige raming een bepaalde voorzichtigheid in acht nemen. Die voorzichtigheid kan de gemeente niet zonder meer worden tegengeworpen als achteraf gezien de raming niet blijkt te kloppen. Een te lage raming kan volgens de Hoge Raad pas dan niet worden aanvaard als de gemeente de baten in redelijkheid niet op dat bedrag heeft kunnen ramen. Uit dit arrest volgt ook dat prognoses van (bouw)aanvragen naar hun aard met veel onzekerheid zijn omgeven, waarbij van de gemeente niet op voorhand zekerheid of volledig inzicht kan worden verlangd. Het gaat erom of de gemeente in redelijkheid tot de geraamde baten en lasten heeft kunnen komen. Dit betekent dat de rechtbank de ramingen van de gemeente (zeer) terughoudend toetst.
    
    
      
        Baten van [locatie 1]
      
    
    26. Eiseres stelt dat de gemeente geen redelijke raming heeft gemaakt van de in 2019 te verwachten legesopbrengsten uit de aanvragen in verband met het project [locatie 1] . Daartoe voert eiseres verschillende argumenten aan. Eiseres vindt dat:- de baten van [locatie 1] niet met een juiste methode door de gemeente zijn geraamd; - de gemeente het aantal woning dat in 2019 zou worden gebouwd te laag heeft ingeschat; - de gemeente is uitgegaan van te lage bouwkosten per woning;- de infrastructurele projecten niet in de raming zijn meegenomen. De rechtbank zal deze verschillende punten na elkaar bespreken. 
    
    
      
        Methode/Wijze van ramen
      
    
    27. Eiseres voert aan dat het niet te volgen is dat de gemeente het werkplan met de afzonderlijke en actuele ramingen van [locatie 1] niet aan de raming van de legesverordening ten grondslag heeft gelegd. Uit het werkplan voor [locatie 1] volgt namelijk dat er voor 2019 € 1,5 miljoen aan leges binnen zou komen, gebaseerd op 300 woningen met een gemiddelde bouwsom van € 181.818,-. 
    
    28. Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit hetgeen eiseres aanvoert niet dat de gemeente onjuiste gegevens heeft gebruikt om tot de ramingen te komen. Het betoog van eiseres komt er, kort gezegd, op neer dat zij vindt dat er een betere methode is om de baten voor [locatie 1] te ramen, maar dat is niet wat hier ter beoordeling voorligt. De rechtbank moet namelijk beoordelen of de gemeente op een redelijke manier tot haar ramingen is gekomen en of die ramingen redelijk zijn. Het is daarbij niet aan eiseres om gegevens aan te dragen waarop de gemeente haar ramingen had moeten baseren. De heffingsambtenaar heeft in dit kader toegelicht dat het werkplan niet ten grondslag is gelegd aan de ramingen voor de legesverordening. De heffingsambtenaar geeft hiervoor twee redenen. In de eerste plaats is het werkplan met een ander doel opgesteld dan voor de legesverordening, namelijk als informatievoorziening door de projectleider aan de gemeenteraad. Bovendien is het werkplan van 25 oktober 2018 niet tijdig genoeg opgesteld om te kunnen meenemen voor de begroting en ramingen voor de legesverordening van 2019. De uitvragen bij de verschillende afdelingen binnen de gemeente voor de prognoses voor 2019 zijn namelijk al voor de zomer van 2018 gedaan. Die informatie is vervolgens gedurende de zomermaanden van 2018 binnengekomen, waarna in augustus 2018 de conceptbegroting is opgesteld. Het is daarna slechts in uitzonderlijke situaties nog mogelijk om de begroting aan te passen. De rechtbank vindt deze toelichting van de heffingsambtenaar niet onredelijk. De rechtbank betrekt daarbij dat er voor de gemeente ook geen verplichting bestaat om het werkplan ten grondslag te leggen aan de ramingen. 
    
      
      Aantal woningen en gemiddelde bouwkosten per woning
    
    29. Eiseres voert verder aan dat de gemeente het aantal te bouwen woningen voor 2019 en de gemiddelde bouwkosten voor deze woningen in redelijkheid te laag heeft geraamd. Zij wijst hierbij in de eerste plaats op de cijfers uit het werkplan voor [locatie 1] , waaruit de gemeente had moeten afleiden dat er in 2019 waarschijnlijk 300 woningen zouden worden aangevraagd, tegen een gemiddelde bouwsom van € 181.818,- per woning. Ten aanzien van de door de gemeente gehanteerde bouwsom stelt eiseres verder dat uit de bouwsommen uit voorgaande jaren al volgt dat het gemiddelde hoger ligt dan de € 150.000,- waar de gemeente vanuit gaat. Ook had het de gemeente bekend moeten zijn dat in 2019 een groter percentage woningen in een duurder segment zou worden aangevraagd. De gemeente had dit kunnen en moeten weten, omdat zij nauw betrokken is bij het project [locatie 1] en dus op de hoogte is van de verschillende fases waarin dit project wordt uitgevoerd. De gemeente had verder rekening moeten houden met de meerkosten vanwege de verplichting tot gasloos bouwen. Tot slot had de gemeente rekening moeten houden met de voorzienbare stijging van prijzen voor materieel en personeel. Al deze omstandigheden samen leiden volgens eiseres tot een raming van de bouwkosten per woning van € 237.750,-. 
    
    30. De gemeente is bij de raming voor 2019 uitgegaan van een totaalbedrag aan leges voor [locatie 1] van € 825.000,-. Dit is gebaseerd op 200 woningen tegen een bouwsom van € 150.000,- per woning. De heffingsambtenaar heeft hierover toegelicht dat het gehele project [locatie 1] bestaat uit 1.300 woningen, die verspreid over zes jaar worden aangevraagd en gebouwd. Om enige voorzichtigheid te betrachten bij de ramingen gaat de gemeente uit van 200 aanvragen voor woningen per jaar, verspreid over die zes jaar. Voor de gemiddelde bouwkosten per woning is de gemeente uitgegaan van de gegevens zoals die bekend waren in 2017. De heffingsambtenaar stelt zich hierbij verder op het standpunt dat de geraamde bouwsommen en geraamde aantallen van individuele objecten niet relevant zijn voor de beoordeling van de kostendekkendheid. Van de gemeente mag namelijk niet tot op detailniveau inzicht in de ramingen worden verwacht. 
    
    31. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de gemeente de baten in verband met [locatie 1] in redelijkheid kunnen ramen op € 825.000,-. De heffingsambtenaar stelt in dit kader terecht dat niet mag worden verlangd dat er per post of kostenpost/-plaats inzichtelijk wordt gemaakt hoe die raming tot stand is gekomen. Voor het gehele project [locatie 1] heeft de gemeente één bedrag aan baten geraamd, zonder dat bedrag op detailniveau uit te splitsen. De rechtbank is het met de heffingsambtenaar eens dat dat ook niet van hem hoeft te worden verwacht, zoals volgt uit het arrest van de Hoge Raad. Daarbij betrekt de rechtbank, zoals reeds onder 25 overwogen, dat de gemeente een zekere voorzichtigheid in acht mag nemen bij de raming. Dit betekent dat de gemeente aan de lage kant mag ramen voor wat betreft de te verwachten baten. Die omstandigheid maakt de raming op zichzelf nog niet onredelijk. De heffingsambtenaar heeft er verder terecht op gewezen dat niet van de gemeente mag worden verwacht dat er inzicht wordt gegeven in de aantallen te verwachten bouwaanvragen en daarbij behorende bouwsommen. De rekenkundige benadering van eiseres past niet bij deze terughoudende toets door de rechtbank. Voor zover eiseres wijst op de inmiddels gerealiseerde gemiddelde bouwsommen en het jaaroverstijgende effect van het project, is de rechtbank van oordeel dat in dit geval slechts de legesverordening voor 2019 voorligt. De gemeente moet die legesverordening elk jaar opnieuw vaststellen en elk jaar mag er opnieuw terughoudend worden geraamd. 
    
    
      
        Infrastructuur, bruggen en toerit
      
    
    32. In het kader van de geraamde baten voor [locatie 1] heeft eiseres verder aangevoerd dat de infrastructurele activiteiten, de bruggen en de toerit tot de Rijksweg A1 ten onrechte niet in de ramingen zijn opgenomen. Op basis van het werkplan [locatie 1] had er in ieder geval € 10.500,- aan leges in verband met infrastructurele activiteiten mogen worden verwacht. 
    
    33. De rechtbank oordeelt dat de heffingsambtenaar voldoende heeft uitgelegd dat er in 2019 geen legesinkomsten uit infrastructuur te verwachten waren en dat deze daarom ook niet in de ramingen zijn opgenomen. Ten aanzien van de grotere infrastructurele projecten heeft de heffingsambtenaar toegelicht dat deze al in 2016 zijn aangevraagd en dat er toen ook al leges voor geheven zijn. Ten aanzien van de bruggen en de toerit heeft de heffingsambtenaar toegelicht dat deze privaatrechtelijk gefinancierd zijn, waardoor deze buiten de reikwijdte van de legesverordening vallen. Er is in 2018 wel een aanvraag door de gemeente zelf gedaan voor de bruggen en daarvoor heeft de gemeente ook aan zichzelf een legesaanslag opgelegd. Het gaat hier echter om de ramingen voor 2019. De gemeente hoeft baten en lasten uit andere jaren niet te betrekken bij de ramingen voor 2019. Voor zover er kleinere infrastructurele projecten zouden worden aangevraagd in 2019 dan zijn deze in de algemene raming voor [locatie 1] meegenomen. Die toelichting maakt de raming van de gemeente niet onredelijk. 
    
    
      
        
          [naam centrum]
        
      
    
    34. Eiseres wijst daarnaast ook op een ander groot project, waar de gemeente in redelijkheid rekening mee had moeten houden bij het ramen van de baten uit [locatie 1] . Dat is het [naam centrum] (een school en kinderopvang), waarvoor in 2019 € 170.522,- aan leges is ontvangen. 
    
    35. De heffingsambtenaar stelt zich op het standpunt dat niet elke post afzonderlijk inzichtelijk hoeft te worden gemaakt en dat deze leges zijn geraamd onder de post omgevingsvergunningen. 
    
    36. De rechtbank is van oordeel dat in redelijkheid van de gemeente had mogen worden verwacht dat de legesopbrengsten voor het [naam centrum] op een inzichtelijke manier zouden zijn meegenomen bij de ramingen. De rechtbank overweegt daartoe dat de leges van ongeveer € 170.000,- in verhouding tot de totale baten van ongeveer € 2,7 miljoen relatief groot zijn, waarmee de leges in verband met het [naam centrum] een aanzienlijke invloed zouden kunnen hebben op de kostendekkendheid van de legesverordening. De rechtbank weegt verder mee dat het gaat om een project dat door de gemeente zelf is voorbereid en aangevraagd. Onder die omstandigheden mag dan ook van de gemeente worden verwacht dat er meer zekerheid was over het moment waarop de aanvraag voor het [naam centrum] zou worden ingediend. Het gaat daarbij om een eenmalige activiteit, waarvoor ook eenmalig de legesinkomsten voor dat ene jaar (2019) hoger zouden zijn. De heffingsambtenaar heeft niet inzichtelijk gemaakt óf, en zo ja, hoe dit bedrag in de raming voor de totale baten voor omgevingsvergunningen is meegenomen. Ook heeft de heffingsambtenaar niet gesteld of onderbouwd dat het bedrag over zes jaar is verspreid, zoals wel met andere onderdelen van [locatie 1] is gedaan. Door de heffingsambtenaar is ook niet gesteld, noch is anderszins gebleken, dat er andere redenen waren op grond waarvan het [naam centrum] niet apart in de raming inzichtelijk had moeten worden gemaakt of anderszins niet had moeten worden meegenomen. Dit betekent dat de door de gemeente geraamde baten € 170.522,- te laag zijn. 
    
    
      
        Lasten van [locatie 1]
      
    
    37. Eiseres voert aan dat de gemeente de lasten in verband met [locatie 1] niet inzichtelijk en te hoog heeft geraamd. De gemeente heeft de lasten voor [locatie 1] geraamd op € 305.000,-, net als in 2018. Volgens eiseres is niet duidelijk op grond waarvan dit getal tot stand is gekomen en is dit bedrag bovendien te hoog. Uit de werkelijk gerealiseerde lasten voor 2017 en 2018 blijkt namelijk dat de lasten in verband met [locatie 1] ten minste € 145.600,- te hoog zijn geraamd. Eiseres wijst erop dat de kosten voor de welstandsadvisering, de directe kosten voor toetsing en afhandeling van vergunningen en de kosten voor het bouwtoezicht te hoog zijn geraamd, dan wel ten onrechte als last ter zake zijn aangemerkt. Volgens eiseres is het tegenstrijdig dat de lasten zijn gebaseerd op 300 bouwaanvragen, terwijl de legesinkomsten zijn gebaseerd op 200 bouwaanvragen. 
    
    38. De heffingsambtenaar stelt zich op het standpunt dat de geraamde lasten van € 305.000,- redelijk zijn. Ook van deze post in de raming vindt de gemeente dat er niet te vergaande eisen aan de onderbouwing kunnen worden gesteld. 
    
    39. Ook op dit punt is de rechtbank van oordeel dat de gemeente niet onredelijk heeft geraamd. De heffingsambtenaar stelt terecht dat er voorzichtig mag worden geraamd (ook ten aanzien van de lasten) en dat er bovendien geen volledig inzicht in de individuele posten van de raming kan worden verlangd. Bovendien maakt eiseres een vergelijking met de achteraf gezien daadwerkelijk gemaakte kosten. Aan de hand van die berekening bewijst eiseres niet dat de gemeente de lasten voor [locatie 1] in december 2018 in redelijkheid te hoog heeft geraamd voor het jaar 2019. De gemeente heeft voor de jaarlijkse geraamde lasten vooraf een inschatting gemaakt van de totaal te verwachten kosten voor het project [locatie 1] en die kosten vervolgens evenredig verspreid over de zes jaar dat het project loopt. Dit uitgangspunt past bij het uitgangspunt dat de gemeente hanteert voor het gehele project, namelijk een voorzichtige evenredige verdeling en gelijkmatige spreiding van de inkomsten en de kosten over de looptijd van het project. Relevant is de peildatum in december 2018 en het bestuurlijke proces dat daaraan vooraf gaat. Daaruit blijkt dat de verwachtingen (en dus de kosten) kunnen fluctueren. Door ieder jaar € 305.000,- aan lasten te ramen ondervangt de gemeente die fluctueringen. De rechtbank is van oordeel dat deze raming niet dusdanig onredelijk is dat zij de toets niet kan doorstaan. 
    
    
      
        Overige omgevingsvergunningen
      
    
    40. Eiseres voert aan dat de gemeente de bouwleges structureel onjuist raamt. Uit een vergelijking tussen de geraamde baten en de gerealiseerde leges voor de jaren 2016 tot en met 2019 volgt namelijk dat er telkens ruim meer legesinkomsten zijn dan waar de gemeente in de raming vanuit is gegaan. Eiseres vindt het onbegrijpelijk dat de gemeente hier geen rekening mee lijkt te houden. 
    
    41. De rechtbank oordeelt dat eiseres onvoldoende heeft bewezen dat de ramingen van de gemeente onjuist waren op basis van de gegevens die de gemeente ter beschikking had ten tijde van het vaststellen van de legesverordening. De rechtbank concludeert dat eiseres vragen stelt bij de juistheid van de ramingen door de gemeente, maar dat daaruit niet volgt dat de gemeente in redelijkheid niet tot deze ramingen heeft kunnen komen. De vergelijking met de daadwerkelijk gerealiseerde baten en lasten, zoals zowel de heffingsambtenaar als eiseres hebben gemaakt, acht de rechtbank niet relevant. Bij het vaststellen van de legesverordening en de daaraan ten grondslag liggende ramingen mag de gemeente immers voorzichtig zijn met haar ramingen. Dat de daadwerkelijke inkomsten hoger zijn dan de geraamde baten kan de gemeente net zo min worden tegengeworpen als dat lagere inkomsten de ramingen van de gemeente zouden bevestigen. De gemeente moet voor ieder jaar opnieuw ramen en mag daarbij voorzichtig zijn. Dat maakt de ramingen niet onredelijk. 
    
    
      
        Paspoorten en rijbewijzen
      
    
    42. Eiseres trekt de posten voor de baten en/of lasten voor paspoorten en rijbewijzen in twijfel. Ter onderbouwing verwijst zij naar de memo van registeraccountant [E] . Eiseres stelt dat er meer informatie nodig is om de juistheid van de ramingen te kunnen vaststellen.   
    
    43. De rechtbank oordeelt dat eiseres niet heeft bewezen dat de ramingen van de gemeente voor de paspoorten en de rijbewijzen onjuist zijn. De vergelijking die eiseres maakt met de trend in aanvragen in voorgaande jaren roept bij haar vragen op, die de heffingsambtenaar in het aanvullend verweerschrift van 12 oktober 2021 heeft beantwoord. Zo licht de heffingsambtenaar toe dat de totale lasten in de primitieve begroting een stuk naar beneden zijn bijgesteld, als gevolg van het doorschuiven van het project digitalisering archieven en een organisatiewijziging van de afdeling Dienstverlening. De rechtbank vindt dat de heffingsambtenaar hiermee naar vermogen inzicht en toelichting heeft gegeven op deze posten. Met de memo van registeraccountant [E] wordt onvoldoende onderbouwd dat deze toelichting van de heffingsambtenaar onjuist is. Ook blijkt daaruit niet dat de gemeente de posten voor de paspoorten en de rijbewijzen in redelijkheid niet zo had kunnen ramen. 
    
    
    
      
        Baten [locatie 2]
      
    
    44. Eiseres voert aan dat de heffingsambtenaar geen inzicht heeft gegeven in hoe de grote projecten binnen de gemeente zijn meegenomen in de ramingen. Daarbij wijst eiseres op het project [locatie 2] . Volgens eiseres is uit navraag bij de ontwikkelaar van het project [locatie 2] gebleken dat zij een legesfactuur heeft ontvangen van € 891.000,-. Omdat dit een dermate groot bedrag is, mag in redelijkheid worden verwacht dat hiermee rekening wordt gehouden bij het ramen van de baten uit aanvragen om omgevingsvergunningen. Uit de toelichting van de gemeente blijkt niet óf, en zo ja, hoe er rekening is gehouden met de baten uit het project [locatie 2] . 
    
    45. De heffingsambtenaar stelt zich op het standpunt dat de informatie die eiseres van de ontwikkelaar van de [locatie 2] heeft gekregen onjuist is. Er is een aanslag opgelegd van € 813.760,90, die nadien is verminderd tot € 755.560,90. Een kopie van die aanslag is overgelegd. De heffingsambtenaar stelt dat ten tijde van het vaststellen van de legesverordening nog onvoldoende duidelijk was dat het project [locatie 2] in 2019 zou worden aangevraagd. De gemeente heeft de [locatie 2] daarom niet (apart) meegenomen in de ramingen, maar betrokken bij de raming voor de omgevingsvergunningen. Bovendien hoeft niet elke post apart en tot op detailniveau uitgewerkt te worden, zo stelt de heffingsambtenaar. 
    
    46. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de gemeente de baten uit het project [locatie 2] niet aanvullend hoeven ramen. De heffingsambtenaar stelt terecht dat er bij de raming voorzichtigheid mag worden betracht en in dat kader heeft de heffingsambtenaar voldoende toegelicht waarom het onvoldoende zeker was of de [locatie 2] in 2019 zou worden aangevraagd. Het project kent namelijk een lange voorgeschiedenis, waarbij er al in 2005 en later ook in 2009 was voorzien dat er zou worden begonnen met de uitvoering. Omdat de aanvragen uitbleven, is de gemeente terughoudend omgegaan met de ramingen voor de [locatie 2] . In het licht van deze toelichting heeft eiseres onvoldoende onderbouwd dat dit uitgangpunt van de gemeente onjuist is.
    
      
      Kinderopvang en marktgelden
    
    47. Eiseres heeft tot slot aangevoerd dat de posten kinderopvang en marktgelden ten onrechte niet zijn meegenomen in de ramingen. De heffingsambtenaar heeft in reactie hierop aangegeven dat deze posten wel zijn meegenomen in de ramingen. De kinderopvang valt onder hoofdstuk 1.19 en de marktgelden zijn meegenomen onder hoofdstuk 1.14. Gelet op deze toelichting van de heffingsambtenaar is de rechtbank van oordeel dat niet vaststaat dat de gemeente deze posten ten onrechte niet mee zou hebben genomen. Dat er enige onduidelijkheid bestaat over de vindplaats van bepaalde posten is inherent aan hoe verstrekkend de informatieplicht van de gemeente is. Van de gemeente mag immers niet worden verwacht dat op detailniveau en van iedere afzonderlijke post in de raming volledig inzicht wordt gegeven. 
    
    
      
        De opbrengstlimiet
      
    
    48. Na de beoordeling van de ramingen, kan worden beoordeeld wat de gevolgen zijn voor de opbrengstenlimiet. Daarbij is van belang dat de opbrengstlimiet wordt beoordeeld op het niveau van de gehele legesverordening. Overschotten en tekorten op posten mogen elkaar compenseren. 
    
    49. Zoals hiervoor onder 36 overwogen heeft de heffingsambtenaar niet inzichtelijk gemaakt hoe het bedrag van de te verwachten leges van € 170.522,- voor het [naam centrum] zijn meegenomen in het totaalbedrag aan geraamde baten. De rechtbank concludeert echter dat dit niet tot gevolg kan hebben dat de legesverordening onverbindend moet worden verklaard. De eventuele € 170.000,- aan extra te ramen baten leidt er namelijk niet toe dat de opbrengstlimiet op verordeningsniveau wordt overschreden. De geraamde baten zouden met het [naam centrum] uitkomen op € 2.945.456,- (€ 2.774.934,- + € 170.522,-), maar de geraamde lasten zijn dan nog steeds hoger, namelijk € 3.485.899,- (€ 2.400.502,- aan directe kosten + € 1.085.397,- aan overheadkosten). Dit leidt tot een kostendekking van 84,5%. 
    
    50. Omdat de opbrengstlimiet in de legesverordening 2019 niet is overschreden, is de verordening niet onverbindend. De opgelegde legesaanslagen blijven daarom in stand. 
    
    51. De beroepen zijn ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling is geen aanleiding.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C.A. van Kuijeren, voorzitter, en mr. V.E.H.G. Visser en mr. J.L.W. Broeksteeg, leden, in aanwezigheid van mr. P.J. Naus, griffier. De beslissing is uitgesproken op 2 juni 2022 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak kunt u binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden hoger beroep instellen bij het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden. Deze uitspraak is verzonden op de stempeldatum die hierboven staat.
  
  
     Dit zijn de arresten van 24 april 2009, ECLI:NL:HR:2009:BI1968, en 4 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:777. 
  
  
     ECLI:NL:HR:2005:AP1951
  
  
     Zoals volgt uit het arrest van de Hoge Raad van 4 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:780.
  
  
     Het arrest van de Hoge Raad van 4 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:780.