ECLI:NL:RVS:2016:788, Raad van State, 23-03-2016, 201504692/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-03-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 juni 2014 heeft het college [appellant] te kennen gegeven niet aan zijn verzoek om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) te kunnen voldoen.

201504692/1/A3.
    Datum uitspraak: 23 maart 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Assendelft, gemeente Zaanstad,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 1 mei 2015 in zaak nr. 14/4340 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 juni 2014 heeft het college [appellant] te kennen gegeven niet aan zijn verzoek om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) te kunnen voldoen.
    
    Bij besluit van 4 september 2014 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 11 juni 2014 gedeeltelijk herzien.
    
    Bij uitspraak van 1 mei 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    [appellant] heeft toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 maart 2016, waar [appellant], bijgestaan door E.P. Blaauw, werkzaam bij (Juridisch) Advies, Procedures, Botenzaken te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. B. Reijner en mr. Y.A. van Baak, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. [appellant] heeft mondeling verzocht om een lijst van woonbootbewoners uit de tijd dat de gemeente Zaanstad Zijkanaal D te Nauerna, Assendelft, zou overnemen van het Rijk. Het verzoek dient volgens [appellant] om helderheid te krijgen over de uitvoering van het woonschepenbeleid in het Zijkanaal D, alwaar hij ligplaats had ingenomen.
    
    2. Bij het besluit van 4 september 2014 heeft het college alsnog verstrekt een brief van het Rijksvastgoed- en ontwikkelingsbedrijf (hierna: RVOB) met een lijst van namen van de woonbootbewoners in Zijkanaal D, waarbij de privacygevoelige gegevens op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob onleesbaar zijn gemaakt.
    
    Ingevolge dit artikellid blijft het verstrekken van informatie achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.
    
    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de bescherming van de privacy van de woonbootbewoners een groter belang dient dan het publieke belang van openbaarmaking dat een goede en democratische bestuursvoering dient. De lijst is niet eerder openbaar gemaakt op grond van de Wob. Ook is volgens het college geen andere dan de verstrekte lijst bekend.
    
    3. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat een door hem in beroep overgelegde lijst, die dezelfde gegevens bevat als de door het college onder weglakking van de privacygevoelige gegevens verstrekte lijst, reeds eerder door Rijkswaterstaat, te weten de partij met wie het college samenwerkt in de projectuitvoering van het Zijkanaal D-beleid, aan een gemachtigde van een andere woonbootbewoner bekend is gemaakt. Gelet hierop is aannemelijk dat die lijst bij het college bekend was. Dit blijkt ook uit het feit dat het college zijn verzoek om informatie niet naar Rijkswaterstaat heeft doorgestuurd. Daarbij komt dat de gegevens in de door het college verstrekte lijst dus reeds openbaar waren en openbaarmaking ervan niet meer kon worden geweigerd. Voorts heeft de rechtbank niet onderkend dat het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd in hoeverre enige inbreuk op de persoonlijke levenssfeer zou worden gemaakt wanneer de gegevens in de door het college verstrekte lijst wel openbaar zouden worden gemaakt, aldus [appellant].
    
    3.1. Zoals onder 2 vermeld, heeft het college in het besluit van 4 september 2014 gesteld dat hem geen andere lijst dan de door hem verstrekte lijst bekend is. In beroep en hoger beroep heeft het college naar voren gebracht dat bij onderzoek, onder meer in het archief van de gemeente, naar voren is gekomen dat de door [appellant] in beroep overgelegde lijst niet onder hem berust of heeft berust.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 3 februari 2016 in zaak nr. 201502673/1/A3), is het, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, het document in kwestie toch onder het bestuursorgaan berust.
    
    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de mededeling van het college dat onder hem geen andere lijst dan die het heeft verstrekt berust, niet ongeloofwaardig voorkomt. Door in beroep een andere lijst over te leggen, heeft [appellant] het tegendeel niet aannemelijk gemaakt. Hiertoe is van belang dat uit die lijst niet blijkt door wie of welke instantie deze is opgemaakt. Evenmin blijkt anderszins de herkomst ervan. Ook is de lijst ongedateerd. De stelling dat de lijst eerder door Rijkswaterstaat aan een andere woonbootbewoner bekend is gemaakt, kan [appellant] niet baten. Hierbij wordt met de rechtbank in aanmerking genomen dat, voor zover de door [appellant] overgelegde lijst aan een andere woonbootbewoner bekend is gemaakt, dit niet maakt dat de daarin vermelde gegevens daarmee openbaar zijn gemaakt in de zin van de Wob.
    
    3.2. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van de volledige, door het college aan [appellant] verstrekte brief van het RVOB. De brief bevat een lijst met namen, zodat de in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob neergelegde weigeringsgrond van toepassing is. De lijst bevat geen andere persoonsgegevens.
    
    Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 30 december 2015 in zaak nr. 201500889/1/A3) volgt dat het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zich tegen openbaarmaking van een naam kan verzetten, maar dat dit niet betekent dat namen nooit openbaar hoeven te worden gemaakt. Het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer dient te worden afgewogen tegen het belang van de openbaarmaking. Bij die afweging dient het uitgangspunt van de Wob, openbaarheid is regel, zwaar te wegen.
    
    Zoals onder 2 vermeld, heeft het college zich in het besluit van 4 september 2014 op het standpunt gesteld dat het beschermen van de privacy van de woonbootbewoners een groter belang dient dan het publieke belang van openbaarmaking dat een goede en democratische bestuursvoering dient. Het college heeft daarbij echter nagelaten te motiveren waarom het zich op dit standpunt heeft gesteld en waarom dus volgens hem het belang van openbaarmaking van de in de brief van het RVOB opgenomen lijst niet opweegt tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
    Het betoog slaagt.
    
    4. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 4 september 2014 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking, voor zover het college heeft geweigerd de in de brief van het RVOB opgenomen lijst openbaar te maken.
    
    5. De Afdeling zal in verband met een spoedige geschilbeslechting thans beoordelen of de rechtsgevolgen van het besluit van 4 september 2014, voor zover dat wordt vernietigd, in stand kunnen blijven dan wel aanleiding bestaat zelf in de zaak te voorzien.
    
    Ter zitting bij de Afdeling heeft het college desgevraagd alsnog gemotiveerd waarom volgens hem het belang van openbaarmaking van de in de brief van het RVOB opgenomen lijst niet opweegt tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Hiertoe heeft het college naar voren gebracht dat de desbetreffende lijst namen bevat van woonbootbewoners aan wie brieven zijn gezonden betreffende de verruiming van de termijn waarbinnen Zijkanaal D diende te worden ontruimd naar aanleiding van het opzeggen van de huurovereenkomsten door het RVOB. Volgens het college is een ontruiming "nogal wat" voor een woonbootbewoner. Voorts gaat het om een relatief kleine gemeenschap van woonbootbewoners, waardoor de privacy in geding is. Aan de andere kant is de desbetreffende lijst niet gebruikt om te bepalen wie in aanmerking zou komen voor een ligplaatsvergunning en niet van belang geweest voor verdere besluitvorming omtrent Zijkanaal D. De lijst ziet uitsluitend op de toenmalige privaatrechtelijke verhoudingen tussen het RVOB en de woonbootbewoners en betreft aldus geen wachtlijst of legalisatielijst. Openbaarmaking van de namen in die lijst zou dus geen zodanige bijdrage leveren aan de publieke controle dat het belang van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer daarvoor moet wijken, aldus het college ter zitting bij de Afdeling.
    
    Hetgeen het college over de publieke controle naar voren heeft gebracht, neemt niet weg dat, zoals onder 3.2 overwogen, openbaarheid regel is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in voormelde uitspraak van 30 december 2015) dient het recht op openbaarmaking krachtens de Wob uitsluitend het publieke belang van een goede en democratische bestuursvoering, welk belang de Wob vooronderstelt. Het college heeft zich niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zwaarder weegt dan dit algemene belang van openbaarmaking. De enkele stelling van het college dat het gaat om de namen van woonbootbewoners ten aanzien van wie de termijn voor ontruiming is verruimd en het een relatief kleine gemeenschap is, is onvoldoende. Hierbij wordt mede in aanmerking genomen dat uit de desbetreffende brief van het RVOB niets blijkt over ontruiming dan wel verruiming van de daartoe gestelde termijn. In de brief is uitsluitend vermeld dat de verzender ervan aan de ontvanger ervan doet toekomen de afschriften van de brieven zoals die naar de in de lijst vermelde personen zijn uitgegaan. Zoals onder 3.2 overwogen, bevat de lijst alleen maar namen en geen andere persoonsgegevens van de woonbootbewoners.
    
    Voorts kan het ter zitting bij de Afdeling gedane beroep op de Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: Wbp) het college niet baten. Hiertoe wordt het volgende overwogen. De Afdeling begrijpt dit betoog aldus dat het college een beroep doet op artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wob. Ingevolge dit artikellid blijft het verstrekken van informatie ingevolge de Wob achterwege voor zover dit persoonsgegevens betreft als bedoeld in paragraaf 2 van hoofdstuk 2 van de Wbp, tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de persoonlijke levenssfeer maakt. Ingevolge artikel 16 van de Wbp, welke bepaling in paragraaf 2 van hoofdstuk 2 is opgenomen, is de verwerking van persoonsgegevens betreffende iemands godsdienst of levensovertuiging, ras, politieke gezindheid, gezondheid, seksuele leven, alsmede persoonsgegevens betreffende het lidmaatschap van een vakvereniging verboden behoudens het bepaalde in deze paragraaf. Hetzelfde geldt voor strafrechtelijke persoonsgegevens en persoonsgegevens over onrechtmatig of hinderlijk gedrag in verband met een opgelegd verbod naar aanleiding van dat gedrag. De lijst in de desbetreffende brief bevat geen persoonsgegevens als bedoeld in paragraaf 2 van hoofdstuk 2 van de Wbp.
    
    Gezien het vorenoverwogene heeft het college openbaarmaking van de in de brief van het RVOB opgenomen lijst niet in redelijkheid kunnen weigeren.
    
    6. De Afdeling ziet dan ook aanleiding zelf in de zaak te voorzien door het besluit van 11 juni 2014 te herroepen, het verzoek van [appellant] in te willigen, voor zover het gaat om de in de brief van het RVOB opgenomen lijst, en te bepalen dat het college die lijst alsnog openbaar maakt. Voorts zal de Afdeling bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 4 september 2014, voor zover vernietigd.
    
    7. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 1 mei 2015 in zaak nr. 14/4340;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad van 4 september 2014, kenmerk 2014/134139 AWB/2014/0575, voor zover het college heeft geweigerd de in rechtsoverweging 4 bedoelde lijst openbaar te maken;
    
    V. herroept het besluit van 11 juni 2014, kenmerk Zijkanaal D;
    
    VI. willigt het mondelinge verzoek van [appellant] in, voor zover het de onder IV vermelde lijst betreft;
    
    VII. bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad de onder IV vermelde lijst openbaar maakt;
    
    VIII. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het onder IV vermelde besluit, voor zover vernietigd;
    
    IX. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 496,00 (zegge: vierhonderdzesennegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    X. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.984,00 (zegge: negentienhonderdvierentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    XI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 413,00 (zegge: vierhonderddertien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van Mossel, griffier.
    
    w.g. Van Sloten w.g. Van Mossel
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 maart 2016
    
    741.