ECLI:NL:RVS:2016:803, Raad van State, 23-03-2016, 201504911/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-03-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 20 december 2013 heeft het college aan HV DESK medegedeeld dat het college in de vergadering van 17 december 2013 heeft besloten haar een subsidie van € 8.567,21 te verlenen.

201504911/1/A2.
    Datum uitspraak: 23 maart 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de vereniging Handbalvereniging DESK, gevestigd te Kaatsheuvel, gemeente Loon op Zand,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 30 april 2015 in zaak nr. 14/3267 in het geding tussen:
    
    HV DESK
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Loon op Zand.
    
    Procesverloop
    
    Bij brief van 20 december 2013 heeft het college aan HV DESK medegedeeld dat het college in de vergadering van 17 december 2013 heeft besloten haar een subsidie van € 8.567,21 te verlenen.
    
    Bij beslissing van 15 april 2014 heeft het college het door HV DESK daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 30 april 2015 heeft de rechtbank het door HV DESK daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft HV DESK hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 december 2015, waar HV DESK, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door L. Tegelaar, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Op 25 mei 1999 hebben de gemeente Loon op Zand en HV DESK een ingebruikgevingsovereenkomst gesloten. Daarbij heeft de gemeente het handbalcomplex op sportpark Eikendijk te Kaatsheuvel aan HV DESK in gebruik gegeven en heeft HV DESK de verplichting op zich genomen om het complex tegen een door de gemeente te betalen vergoeding in ten minste de conditie te houden zoals vastgesteld bij het aangaan van de overeenkomst. Tot het ingaan van de gebruiksovereenkomst huurde HV DESK het handbalcomplex van de gemeente op basis van een huurovereenkomst. De ingebruikgevingsovereenkomst diende ter vervanging van die huurovereenkomst.
    
    Bij brief van 21 december 2012 heeft het college met ingang van 1 januari 2014 deze overeenkomst opgezegd. Aanleiding voor deze opzegging is de voorgenomen bezuiniging op subsidies aan organisaties, actief op het terrein van de buitensport. Hierover is HV DESK bij brief van 27 september 2012 geïnformeerd. Naar aanleiding van ingediende zienswijzen heeft het college besloten de subsidies aan de verenigingen, waaronder HV DESK, in de periode 2014 tot 2023 te halveren, waarbij jaarlijks een korting van 5% op het oorspronkelijke bedrag wordt toegepast. Vervolgens heeft het college de beslissing van 17 december 2013 genomen. Tevens is de datum van de opzegging van de overeenkomst verschoven, thans naar 1 juli 2016.
    
    2. In geschil is of de vergoeding die jaarlijks aan HV DESK is betaald moet worden aangemerkt als een subsidie of als de nakoming van een civielrechtelijke verbintenis die voortvloeit uit de ingebruikgevingsovereenkomst die op 25 mei 1999 tussen de gemeente en HV DESK is gesloten.
    
    3. Aan de beslissing van 17 december 2013 heeft het college ten grondslag gelegd dat de oorspronkelijke beslissing om de subsidies geheel stop te zetten voor de betrokken verenigingen financieel onoverkomelijke gevolgen zal hebben. Het voortbestaan van de verenigingen en daarmee de realisatie van de beleidsdoelstellingen van de gemeente op sportgebied zouden in gevaar komen. Aan de andere kant bestaat de noodzaak tot gemeentelijke bezuinigingen. Dit leidt ertoe dat de subsidie in tien jaar tijd tot de helft wordt teruggebracht. Aan de beslissing op bezwaar van 15 april 2014 heeft het college ten grondslag gelegd dat de ingebruikgevingsovereenkomst, anders dan HV DESK stelt, niet moet worden aangemerkt als een financiële transactie, maar dat de vergoeding die de gemeente ingevolge deze overeenkomst moet betalen moet worden aangemerkt als een subsidie.
    
    4. De rechtbank heeft de beslissingen van 17 december 2013 en van 15 april 2014 als besluiten aangemerkt en het tegen de laatste beslissing ingestelde beroep wegens het ontbreken van een belang bij een oordeel over dat beroep niet-ontvankelijk verklaard, omdat HV DESK een ongewijzigde financiële tegenprestatie op basis van een civielrechtelijke grondslag op het oog heeft en dat zij dat resultaat niet met dit beroep kan bereiken.
    
    5. HV DESK betoogt dat de rechtbank niet bevoegd was te oordelen over het bij haar ingestelde beroep, omdat het geschil gaat over de rechten en plichten die voortvloeien uit de ingebruikgevingsovereenkomst. Dit betreft een privaatrechtelijke kwestie. Om dezelfde reden betoogt HV DESK dat de Afdeling niet bevoegd is om te beslissen op het hoger beroep.
    
    5.1. Het betoog faalt. De Afdeling is op grond van artikel 8:104, eerste lid, onder a, van de Awb bevoegd om te beslissen op het hoger beroep, omdat het is gericht tegen een uitspraak van de rechtbank als bedoeld in artikel 8:66, eerste lid, van die wet. Het bij de rechtbank ingestelde beroep was gericht tegen de beslissing van 15 april 2014, waarbij het bezwaar van HV DESK tegen de beslissing van het college van 17 december 2013 ongegrond is verklaard. Dit bezwaar moet worden aangemerkt als een bezwaarschrift als bedoeld in artikel 7:1 van de Awb. De rechtbank heeft derhalve op goede gronden geoordeeld dat de beslissing van 15 april 2014 een besluit is als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb. De rechtbank was derhalve bevoegd om te beslissen op het beroep dat HV DESK tegen dat besluit heeft ingediend.
    
    6. HV DESK betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij geen belang heeft bij vernietiging van de subsidiebeslissing. Deze beslissing is immers genomen ter vervanging van hetgeen eerder tussen partijen is afgesproken en is vastgelegd in een privaatrechtelijke overeenkomst. De opzegging van deze overeenkomst zal ook in een civiele procedure worden bestreden. Een onherroepelijke uitspraak van de bestuursrechter, waarbij de subsidiebeslissing in stand blijft, zal nadelige gevolgen kunnen hebben in die procedure en de kansen dat de civiele rechter de vordering tot nakoming zal toewijzen, aanzienlijk kunnen verkleinen.
    
    6.1. Het betoog slaagt. HV DESK beoogt te bereiken dat de korting op de vergoeding, die is vastgelegd in de beslissing van 17 december 2013 en gehandhaafd bij de beslissing van 15 april 2014, ongedaan wordt gemaakt. Indien de beslissing van 15 april 2014 in stand blijft, zal de hoogte van de verleende vergoeding in rechte onaantastbaar worden. Dit heeft tot gevolg dat de toegepaste korting op die vergoeding in rechte vast komt te staan. Reeds hierom heeft HV DESK belang bij een oordeel over de rechtmatigheid van de beslissing van 15 april 2014. De rechtbank heeft het beroep daarom ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.
    
    7. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Gelet op het bepaalde in artikel 8:115, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb dient de zaak in beginsel te worden teruggewezen naar de rechtbank. De Afdeling zal de zaak echter met toepassing van artikel 8:116 van de Awb zonder terugwijzing afdoen, nu deze, gelet op het hierna volgende, geen nadere behandeling door de rechtbank behoeft.
    
    8. HV DESK heeft in beroep betoogd dat het college geen beslissing mocht nemen tot verlening van subsidie. Haar aanspraak op financiële middelen van de gemeente vloeit niet voort uit een subsidierelatie, maar uit de ingebruikgevingsovereenkomst. Die aanspraak is een tegenprestatie voor de verplichting die HV DESK op zich heeft genomen. Deze verplichting bestaat uit het overnemen van de gemeente van het onderhoud van de bij gemeente in eigendom zijnde buitensportaccommodatie, voor zover die bij HV DESK in gebruik is.
    
    8.1. Ingevolge artikel 4:21, eerste lid, van de Awb wordt onder subsidie verstaan: de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten.
    
    8.2. Of een betaling een subsidie is of voortvloeit uit een privaatrechtelijke overeenkomst, moet worden beoordeeld aan de hand van de beschikking of de overeenkomst. De overheid heeft echter niet de mogelijkheid een vergoeding op grond van het privaatrecht toe te kennen, indien zou moeten worden geoordeeld dat het gebruik van het privaatrecht de publiekrechtelijke regeling van de subsidietitel op onaanvaardbare wijze zou doorkruisen.
    
    8.3. Het betoog van HV DESK komt erop neer dat de betaling niet als een subsidie kan worden aangemerkt, omdat die is gedaan wegens aan het college geleverde goederen of diensten.
    
    De op 25 mei 1999 gesloten overeenkomst is aangegaan ter regeling van het onderhoud van de handbalaccommodatie die HV DESK van de gemeente in gebruik heeft. Vóór die tijd huurde HV DESK de accommodatie van de gemeente tegen een vastgestelde huurprijs. De verplichting tot onderhoud rustte op de gemeente. Dit onderhoud werd voor rekening van de gemeente uitbesteed aan een derde, die dat onderhoud tegen een commerciële prijs uitvoerde. Aangezien de gemeente wilde bezuinigen op de kosten van het onderhoud, is met zes buitensportverenigingen overeengekomen dat deze tegen een vergoeding zelf voor het onderhoud zouden zorgen. HV DESK heeft gesteld dat in de periode voorafgaand aan het sluiten van de ingebruikgevingsovereenkomst met de zes betrokken buitensportverenigingen vooral is onderhandeld over de hoogte van de te betalen vergoeding. De stelling van HV DESK is ter zitting bevestigd door P.M.T. Roelen, die als wethouder destijds namens de gemeente de onderhandelingen voerde met de zes buitensportverenigingen.
    
    Uit deze gang van zaken kan worden afgeleid dat de gemeente het initiatief heeft genomen om de verplichting tot groot onderhoud, die op haar als verhuurder rustte op grond van de eerdere huurovereenkomst die met HV DESK als huurder was afgesloten, tegen een vergoeding over te dragen aan de huurder. De hoogte van deze vergoeding is bepaald aan de hand van de kosten die het uitvoeren van deze verplichting mee zou brengen en is uiteindelijk in onderling overleg vastgesteld op 90% van het bedrag dat de gemeente voorheen betaalde aan een commerciële partij, exclusief een jaarlijks vast te stellen indexering. Deze aan HV DESK betaalde vergoeding is een reële tegenprestatie voor het verrichte onderhoud. Ter zitting is onweersproken gesteld dat het bedrag dat HV DESK ontving als vergoeding voor het groot onderhoud voor dat doel is aangewend, daaronder begrepen reserveringen voor renovatie en vervangingen.
    
    Op grond van het bovenstaande moet worden vastgesteld dat er een rechtstreeks verband bestaat tussen de betaling en het uitvoeren van een onderhoudsverplichting die voorheen zijn grondslag vond in de huurovereenkomst die tussen de gemeente als verhuurder en HV DESK als huurder is afgesloten. De wijze waarop de gemeente uitvoering geeft aan haar verplichting wordt beheerst door de regels van het privaatrecht. Dit is niet anders als verhuurder en huurder ervoor kiezen dit onderhoud tegen een vergoeding door de huurder, in dit geval HV DESK, te laten uitvoeren. Van een onaanvaardbare doorkruising van de titel 4.2 van de Awb is geen sprake. Met de ingebruikgevingsovereenkomst is niet beoogd om, met voorbijgaan aan de bestaande subsidieregelingen, de activiteiten van HV DESK langs privaatrechtelijke weg te bekostigen. Het overdragen van die onderhoudsverplichting is gericht op het behalen van een commercieel voordeel voor de gemeente door te besparen op de kosten van het onderhoud. Ter zitting is gebleken dat om die reden bewust geen grondslag voor de vergoeding in een subsidieverordening is opgenomen, maar dat is gekozen voor het instrument van de privaatrechtelijke overeenkomst.
    
    Het gegeven dat in artikel 15 van de overeenkomst de geldelijke bijdrage van de gemeente "exploitatiesubsidie" wordt genoemd, betekent evenmin dat de vergoeding moet worden aangemerkt als subsidie. Relevant is niet de benaming van de vergoeding door het college, maar de juridische grondslag daarvan. Het college heeft in dit verband nog gesteld dat in de beslissingen die vanaf 2008 zijn genomen steeds is gesproken over subsidies. In die brieven wordt echter, behoudens in één zin, steeds gesproken over exploitatievergoedingen. Ook vermelden de bedoelde brieven, die steeds een mededeling van uitbetaling bevatten, als onderwerp "exploitatievergoeding privatisering". Pas in 2013, nadat het college het doorvoeren van de kortingen had aangekondigd, is de term subsidie gebezigd. Voorts vormen de omstandigheden dat voor de vergoeding geen grondslag is te vinden in de subsidieverordening, dat in de gemeentebegroting slechts een post is opgenomen voor totale kosten van het onderhoud van alle buitensportaccommodaties, die niet is uitgesplitst per vereniging, en dat HV DESK zelf nimmer een aanvraag heeft ingediend voor subsidie ten behoeve van het groot onderhoud, op zichzelf juist aanwijzingen dat ook de gemeente zelf de te betalen vergoeding niet heeft opgevat als subsidie.
    
    8.4. Gelet op het vorenstaande is de aan HV DESK betaalde geldelijke bijdrage aan te merken als een vergoeding voor geleverde diensten en kan deze derhalve niet als subsidie worden aangemerkt. De beslissing van 17 december 2013 betreft daarom niet de verlening van een subsidie, maar de aankondiging dat een lager bedrag aan HV DESK zal worden betaald als vergoeding voor het groot onderhoud dan voortvloeit uit de overeenkomst van 25 mei 1999. Deze beslissing is evenmin een beslissing, inhoudende een voorbereiding van een privaatrechtelijke rechtshandeling. De beslissing van 17 december 2013 is derhalve geen besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb, maar een rechtshandeling naar burgerlijk recht, waartegen geen bezwaar kon worden gemaakt op grond van artikel 7:1 van die wet. Het college had het bezwaar daarom niet-ontvankelijk moeten verklaren.
    
    9. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 15 april 2014 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 7:12 van de Awb voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    
    10. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 30 april 2015 in zaak nr. 14/3267;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Loon op Zand van 15 april 2014, kenmerk 2014.06011;
    
    V. verklaart het tegen de beslissing van 17 december 2013, kenmerk 2013.19576, gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk;
    
    VI. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    
    VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Loon op Zand tot vergoeding van bij Handbalvereniging DESK in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 496,00 (zegge: vierhonderdzesennegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VIII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Loon op Zand aan Handbalvereniging DESK het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 825,00 (zegge: achthonderdvijfentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Lodder
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 maart 2016
    
    17.