ECLI:NL:RVS:2017:3244, Raad van State, 29-11-2017, 201608119/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-11-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 maart 2014 heeft het college geweigerd aan [appellant] omgevingsvergunning te verlenen voor het legaliseren van een serre aan de woning [locatie] te Woudenberg (hierna: het perceel) en ter zake van het in behandeling nemen van de aanvraag voor een omgevingsvergunning leges ten bedrage van € 1.503,35 in rekening gebracht.

201608119/1/A1.
    Datum uitspraak: 29 november 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Woudenberg,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 13 september 2016 in zaken nrs. 14/6100 en 15/5435 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Woudenberg.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 18 maart 2014 heeft het college geweigerd aan [appellant] omgevingsvergunning te verlenen voor het legaliseren van een serre aan de woning [locatie] te Woudenberg (hierna: het perceel) en ter zake van het in behandeling nemen van de aanvraag voor een omgevingsvergunning leges ten bedrage van € 1.503,35 in rekening gebracht.
    
    Bij besluit van 8 september 2014 heeft het college het door [appellant] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 13 september 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 8 september 2014 vernietigd voor zover dat ziet op de leges. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Bij besluit van 14 december 2016 heeft de heffingsambtenaar ten aanzien van de leges een nieuw besluit op bezwaar genomen.
    
    [appellant] heeft tegen het besluit van 14 december 2016 beroep ingesteld bij de rechtbank. De rechtbank heeft dit beroepschrift doorgezonden aan de Afdeling.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 oktober 2017, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door B. Bouwman en A. van de Bovenkamp, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    [appellant] is eigenaar van de woning die is gelegen op het perceel. Voor het perceel geldt het bestemmingsplan "Buitengebied Woudenberg 2010" en de eerste herziening daarvan "Buitengebied Woudenberg 2013 (herziening)" (hierna tezamen: het bestemmingsplan). Op 16 oktober 2013 heeft [appellant] een omgevingsvergunning aangevraagd voor het legaliseren van een in aanbouw zijnde serre. Het college heeft deze aanvraag geweigerd omdat het bouwplan niet voldoet aan de bebouwingsbepalingen die behoren bij het bestemmingsplan en aan de in het bestemmingsplan opgenomen afwijkingsmogelijkheid. Weliswaar is het mogelijk om op grond van artikel 4, eerste lid, onder b, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) mee te werken aan een afwijking van het bestemmingsplan ten behoeve van een bijbehorend bouwwerk buiten de bebouwde kom, maar hiertoe is het college niet bereid. Daarbij heeft het college de "Beleidsregels planologische afwijkingsmogelijkheden gemeente Woudenberg 2012" in aanmerking genomen, op grond waarvan aan een afwijking medewerking wordt verleend als er sprake is van een goede ruimtelijke onderbouwing en van de noodzaak om van het bestemmingsplan af te wijken. Volgens het college heeft [appellant] deze noodzaak niet aangetoond.
    
    2.    De relevante regelgeving, waaronder de relevante regels van het bestemmingsplan, is opgenomen in een bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    Beoordeling van het hoger beroep
    
    3.    De vraag die partijen in hoger beroep verdeeld houdt, is of het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten de gevraagde medewerking te weigeren om af te wijken van het bestemmingsplan. De rechtbank heeft in dat verband overwogen dat het college in redelijkheid geen gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). Het college mocht zich aldus de rechtbank op de beleidsregels inzake afwijkingen van het bestemmingsplan beroepen. Volgens de rechtbank is dit beleid niet onredelijk en heeft het college in voldoende mate rekening gehouden met de belangen van [appellant] en in redelijkheid kunnen beslissen geen gebruik te maken van zijn bevoegdheid de strijdigheid met het bestemmingsplan op te heffen, vanwege het ontbreken van de noodzaak daartoe.      
    
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er geen noodzaak bestaat om voor de serre af te wijken van het bestemmingsplan. Volgens [appellant] was het onduidelijk op welke wijze de noodzaak moest worden aangetoond en heeft het college in een eerder stadium aangegeven dat aan dat vereiste door middel van een doktersverklaring kon worden voldaan, welke door [appellant] ook is overgelegd. Bovendien is de situatie ondertussen dermate ernstig geworden en zijn de gezondheidsklachten van [appellant] dermate toegenomen, dat daarmee de noodzaak om de serre in afwijking van het bestemmingplan te legaliseren niet enkel meer berust op toekomstige ontwikkelingen.
    
    4.1.    Tussen partijen is niet in geschil dat het bouwplan in strijd is met artikel 20.2.1, onder b, van de planregels van het bestemmingsplan en dat derhalve een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is vereist. Voorts is niet in geschil dat de omgevingsvergunning niet kan worden verleend met toepassing van de in artikel 20.3.1 van de planregels opgenomen afwijkingsbevoegdheid, omdat er niet wordt voldaan aan de voorwaarde dat de inhoud van de woning inclusief aan- en uitbouwen maximaal 800 m3 bedraagt. De serre valt wel onder de reikwijdte van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo, bezien in samenhang met artikel 4, eerste lid, van bijlage II van het Bor. Het college is derhalve bevoegd omgevingsvergunning te verlenen.
    
    4.2.    Van de hiervoor vermelde bevoegdheid kan ingevolge het bepaalde in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo slechts gebruik worden gemaakt indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarnaast geldt dat het college bij zijn besluitvorming over een aanvraag als hier aan de orde beleidsruimte heeft. Dat betekent in dit geval dat het college de keuze heeft om zijn bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan al dan niet te gebruiken. De bestuursrechter toetst of het college in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen de gevraagde omgevingsvergunning al dan niet te verlenen.
    
    4.3.    Anders dan [appellant] betoogt, heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen geen medewerking te willen verlenen aan het bouwplan met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo, bezien in samenhang met artikel 4, eerste lid, van bijlage II van het Bor. Het college heeft dit standpunt kunnen baseren op de Beleidsregels planologische afwijkingsmogelijkheden gemeente Woudenberg 2012, waaruit ten aanzien van bijbehorende bouwwerken buiten de bebouwde kom volgt dat de noodzaak om af te wijken van het bestemmingsplan, moet zijn aangetoond.
    
        Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat [appellant] de noodzaak om de serre in afwijking van het bestemmingsplan te legaliseren, niet heeft aangetoond. De onderbouwing van de noodzaak was ten tijde van de besluiten van 18 maart 2014 en 8 september 2014 hoofdzakelijk gebaseerd op de verwachting dat de gezondheid en het loopvermogen van [appellant] in de nabije toekomst zal verslechteren en de woning daarom dient te worden aangepast, mede ten behoeve van een mantelzorger. Het college heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat met een onzekere toekomstige gebeurtenis dan wel de enkele wens om de woning te vergroten, de noodzaak voor de realisering van een serre, in afwijking van het bestemmingsplan, niet is aangetoond. De omstandigheden dat door de serre het woongenot van [appellant] zal toenemen, zijn zus bij hem kan intrekken, werk- en privéruimte kan worden gescheiden en zijn gevoel van veiligheid zal worden vergroot, omdat hij door de serre beter zicht heeft over zijn perceel, zoals [appellant] ter zitting heeft toegelicht, zijn daartoe evenmin voldoende. Daarbij heeft het college van belang kunnen achten dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat binnen de bestaande woning de benodigde aanpassingen niet kunnen worden gerealiseerd.
    
    4.4.    De Afdeling volgt [appellant] niet in zijn betoog dat het college ter zitting bij de rechtbank heeft verklaard dat met het overleggen van een doktersverklaring de noodzakelijkheid zonder meer zou zijn aangetoond. Uit het proces-verbaal bij de rechtbank volgt slechts dat [appellant] in de gelegenheid is gesteld nadere gegevens, waaronder een doktersverklaring, in te dienen teneinde de noodzakelijkheid alsnog met voldoende concrete gegevens te onderbouwen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat met de door [appellant] in beroep overgelegde doktersverklaring enkel wordt onderbouwd dat [appellant] verminderd mobiel is, maar niet dat in afwijking van het bestemmingsplan een uitbreiding van de woning middels de serre noodzakelijk is.
    
    4.5.    De in hoger beroep aangevoerde omstandigheid dat de gezondheidssituatie van [appellant] inmiddels zodanig is verslechterd, dat de noodzaak om af te wijken van het bestemmingsplan nu wel is aangetoond, kan niet tot een ander oordeel leiden, reeds omdat voor de beoordeling van het besluit 8 september 2014 de feitelijke situatie zoals die gold ten tijde van dat besluit van belang is.
    
    4.6.    Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, faalt het betoog.
    
    5.    Het hoger beroep is ongegrond. De rechtbankuitspraak dient, voor zover aangevallen, te worden bevestigd.
    
    Beroep tegen het besluit van 14 december 2016
    
    6.    De rechtbank heeft het besluit van 8 september 2014 vernietigd voor zover dat betrekking heeft op de leges, omdat het college onbevoegd is tot het nemen van een besluit op het bezwaar ten aanzien van de leges. Bij het besluit van 14 december 2016 heeft de heffingsambtenaar ten aanzien van de leges een nieuw besluit op bezwaar genomen. [appellant] heeft tegen dat besluit beroep ingesteld bij de rechtbank. Het beroepschrift is, gelet op de lopende hogerberoepsprocedure bij de Afdeling, door de rechtbank voor behandeling doorgezonden aan de Afdeling. De Afdeling ziet zich gesteld voor de vraag of zij bevoegd is van het beroep kennis te nemen.
    
    6.1    Het besluit is gebaseerd op de legesverordening en de daarbij behorende tarieventabel. De legesverordening vindt haar grondslag in artikel 229, eerste lid, aanhef en onder b, van de Gemeentewet, waarin de bevoegdheid van de gemeente om leges te heffen is neergelegd. Ingevolge artikel 231, eerste lid, van de Gemeentewet, geschieden heffing en invordering van die belasting met toepassing van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (hierna: Awr), als ware die belasting een rijksbelasting. Het besluit van 14 december 2016 dient daarom in zoverre te worden aangemerkt als genomen ingevolge de Awr, zodat hoofdstuk V van de Awr (Bezwaar en beroep) hierop van overeenkomstige toepassing is. Het in dit hoofdstuk neergelegde systeem van rechtsbescherming brengt mee dat belanghebbenden ingevolge artikel 26 van de Awr, gelezen in verbinding met artikel 8:6, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), beroep bij de rechtbank kunnen instellen, en gelet op het bepaalde in artikel 12 van bijlage 2 van de Awb bij het gerechtshof hoger beroep kunnen instellen. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 11 februari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH2527.
    
        Gelet hierop is de Afdeling onbevoegd om van het beroep kennis te nemen.
    
    6.2    De Afdeling zal het beroepschrift met toepassing van artikel 6:15 van de Awb doorzenden aan de rechtbank Midden-Nederland.
    
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
    
    II.    verklaart zich onbevoegd om van het beroep tegen het besluit van de heffingsambtenaar van de gemeente Woudenberg van 14 december 2016, met kenmerk 174948/178531, kennis te nemen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
    
    w.g. Daalder    w.g. Montagne
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 29 november 2017
    
    374-842.  BIJLAGE
    
    Gemeentewet
    
    Artikel 229
    
    1. Rechten kunnen worden geheven ter zake van:
    
    (…)
    
    b. het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten;
    
    (…)
    
    3. Voor de toepassing van deze paragraaf en de eerste en vierde paragraaf van dit hoofdstuk worden de in het eerste lid bedoelde rechten aangemerkt als gemeentelijke belastingen.
    
    Artikel 231
    
    1. Onverminderd het overigens in deze paragraaf bepaalde geschieden de heffing en de invordering van gemeentelijke belastingen met toepassing van de Algemene wet, de Invorderingswet 1990 en de Kostenwet invordering rijksbelastingen als waren die belastingen rijksbelastingen.
    
    (…)
    
    Algemene wet inzake rijksbelastingen
    
    Artikel 1
    
    1. De bepalingen van deze wet gelden in Nederland bij de heffing van rijksbelastingen (…).
    
    Artikel 26
    
    1. In afwijking van artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht kan tegen een ingevolge de belastingwet genomen besluit slechts beroep bij de bestuursrechter worden ingesteld, indien het betreft:
    
    a. een belastingaanslag, daaronder begrepen de in artikel 15 voorgeschreven verrekening, of
    
    b. een voor bezwaar vatbare beschikking.
    
    (…)
    
    Algemene wet bestuursrecht
    
    Bijlage 2: bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak
    
    Artikel 12
    
    Tegen een uitspraak van de rechtbank of van de voorzieningenrechter omtrent een besluit, genomen op grond van een in dit artikel genoemd voorschrift of anderszins in dit artikel omschreven, kan hoger beroep worden ingesteld bij een gerechtshof.
    
    (…)
    
    Algemene wet inzake rijksbelastingen: artikel 26
    
    (…)
    
    Verordening op de heffing en invordering van leges 2013
    
    Artikel 2
    
    Onder de naam ‘leges’ worden rechten geheven voor het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten, genoemd in deze verordening en de daarbij behorende tarieventabel.
    
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    
    Artikel 2.1
    
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    
    b. (…),
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (…).
    
    Artikel 2.10
    
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
    
    (…);
    
    c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12 (…).
    
    Artikel 2.12
    
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    
    1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    
    2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    
    3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
    
    (…)
    
    Besluit omgevingsrecht
    
    Artikel 2.7
    
    Als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet worden aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van bijlage II.
    
    Bijlage II, artikel 4
    
    Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    
    1. een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen:
    
    a.    niet hoger dan 5 m, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf,
    
    b.    de oppervlakte niet meer dan 150 m2;
    
    (…)
    
    Bestemmingsplan "Buitengebied Woudenberg 2010" en "Buitengebied 2013 (herziening)"
    
    Ingevolge het bestemmingsplan rust op het perceel de bestemming "Wonen".
    
    Artikel 20.2.1 Gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde
    
    (…)
    
    b. de inhoud van de woning inclusief aan- en uitbouwen bedraagt maximaal 600 m3 (…).
    
    Artikel 20.3.1 Het vergroten van de inhoudsmaat van woningen
    
    Burgemeester en wethouders kunnen ontheffing verlenen van het bepaalde in lid 20.2.1 onder b en d voor het vergroten van de inhoudsmaat van woningen, mits wordt voldaan aan de volgende voorwaarden:
    
    a. de vergroting mag maximaal 25% van de inhoud van de woning (inclusief aan- en uitbouwen) op het moment van in werking treding van de herziening bedragen tot maximaal 800 m3, inclusief aan- en uitbouwen;
    
    (…)
    
    Beleidsregels planologische afwijkingsmogelijkheden gemeente Woudenberg 2012
    
    Het college heeft op 11 januari 2012 de Beleidsregels Planologische Afwijkingsmogelijkheden Gemeente Woudenberg 2012 vastgesteld.
    
    2.5 Kruimellijst, artikel 4 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) als bedoeld in artikel 2.12, lid 1 sub a onder 2 Wabo
    
    Aangezien voor het hele grondgebied actuele bestemmingsplannen van kracht zijn waarin ons actuele ruimtelijke beleid is geformuleerd wordt er in principe geen gebruik gemaakt van deze afwijkingsbevoegdheid op grond van artikel 2.12 lid 1 sub a onder 2 Wabo. Hierop zijn wel enkele uitzonderingen. Daar waar de verschillende bestemmingsplannen geen gelijkluidende regels kennen en de ruimere regeling gewenst en ruimtelijk aanvaardbaar is, wordt dat onder voorwaarden met een afwijking toegestaan. De beleidsregels hiertoe zijn in deze paragraaf te vinden. Daarnaast zijn er beleidsregels opgenomen voor die gevallen waar is gebleken dat toepassing van de regels uit de bestemmingsplannen onevenredig zijn. Afwijkingen in het buitengebied worden nagenoeg niet toegestaan, dit omdat in het vigerende bestemmingsplan Buitengebied 2010 maximaal gebruik is gemaakt van de ruimte die de Provinciale Ruimtelijke Verordening biedt.
    
    2.5.2 Een bijbehorend bouwwerk buiten de bebouwde kom
    
    Van de afwijkingsbevoegdheid voor bijbehorende bouwwerken die voldoen aan de bepalingen van artikel 4 lid 1 onder b van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht wordt alleen gebruik gemaakt indien op basis van een goede ruimtelijke onderbouwing is aangetoond dat de afwijking ruimtelijk aanvaardbaar is en de noodzaak om van het bestemmingsplan af te wijken is aangetoond.