ECLI:NL:RVS:2025:840, Raad van State, 06-03-2025, 202400747/1/V1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-03-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 juni 2023 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (nu: de minister van Asiel en Migratie) een aanvraag van de vreemdeling om afgifte van een document als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Vw 2000, waaruit rechtmatig verblijf als gemeenschapsonderdaan blijkt, afgewezen.

202400747/1/V1.
    Datum uitspraak: 6 maart 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de minister van Asiel en Migratie,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 17 januari 2024 in zaak nr. 23/12266 in het geding tussen:
    [de vreemdeling]
    en
    de minister.
    Procesverloop
    Bij besluit van 12 juni 2023 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (nu: de minister) een aanvraag van de vreemdeling om afgifte van een document als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Vw 2000, waaruit rechtmatig verblijf als gemeenschapsonderdaan blijkt, afgewezen.
    Bij besluit van 16 oktober 2023 heeft de staatssecretaris het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 17 januari 2024 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en de staatssecretaris opgedragen om de vreemdeling in het bezit te stellen van het gevraagde document.
    Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
    De vreemdeling, vertegenwoordigd door [gemachtigde], heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en nadere stukken ingediend.
    De minister en de vreemdeling hebben op verzoek van de Afdeling nadere schriftelijke inlichtingen gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak, samen met zaak nr. 202305910/1/V1, op een zitting behandeld op 3 september 2024, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. L.J.T. van Es en mr. C. Wesenbeek, en de vreemdeling, vertegenwoordigd door haar gemachtigde en [persoon], zijn verschenen.
    Overwegingen
    Samenvatting
    1.       Deze zaak gaat over de vraag of een vreemdeling een afgeleid verblijfsrecht kan ontlenen aan artikel 21 van het VWEU bij een partner met de nationaliteit van twee lidstaten van de Europese Unie. Referent heeft zowel de Nederlandse als de Tsjechische nationaliteit. De vreemdeling en referent hebben een periode samen in Tsjechië gewoond en zijn daar getrouwd.
    De Afdeling komt in deze zaak tot de conclusie dat referent rechten kan ontlenen aan artikel 21 van het VWEU, en dat hij het recht heeft om vergezeld te worden door de vreemdeling, zijn echtgenote, bij terugkeer naar Nederland, voor zover hij inderdaad in Tsjechië zijn gezinsleven met de vreemdeling heeft opgebouwd of bestendigd.
    1.1.    Zaak nr. 202305910/1/V1 gaat ook over de vraag of een echtgenoot van een Unieburger met de nationaliteit van twee lidstaten, een afgeleid verblijfsrecht kan ontlenen aan artikel 21 van het VWEU. Maar in die zaak kan de vreemdeling geen afgeleid verblijfsrecht aan artikel 21 van het VWEU ontlenen, omdat de weigering daarvan het recht van vrij verkeer van referent niet aantast. Zie de uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2025:839.
    Inleiding
    2.       De vreemdeling in deze zaak heeft de Cubaanse nationaliteit. Zij wenst verblijf op grond van het Unierecht bij haar echtgenoot, referent. Hij heeft sinds zijn geboorte zowel de Nederlandse als de Tsjechische nationaliteit. De vreemdeling en referent hebben in 2022 samen een periode in Tsjechië gewoond, zijn daar in juni 2022 getrouwd en wonen sinds januari 2023 samen in Nederland. De vreemdeling had in Tsjechië een verblijfskaart. Op de verblijfskaart staat dat de Tsjechische autoriteiten deze hebben verleend op grond van de Verblijfsrichtlijn.
    3.       De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat referent geen begunstigde is van de Verblijfsrichtlijn, in de zin van artikel 3, eerste lid, van deze richtlijn, omdat hij in Nederland verblijft in een lidstaat waar hij de nationaliteit van heeft. Daarom kan de vreemdeling volgens de minister geen verblijfsrecht ontlenen aan artikel 7, tweede lid, van de Verblijfsrichtlijn. Verder heeft hij zich op het standpunt gesteld dat referent geen rechten kan ontlenen aan artikel 21, eerste lid, van het VWEU. Het verblijf van referent in Tsjechië was immers op grond van zijn Tsjechische nationaliteit, het verblijf in Nederland op grond van zijn Nederlandse nationaliteit.
    Uitspraak van de rechtbank
    4.       De rechtbank heeft overwogen dat de Nederlandse nationaliteit van een persoon geen afbreuk mag doen aan rechten die diegene aan de nationaliteit van een andere lidstaat ontleent. Het standpunt van de minister dat een terugkerende Nederlander geen rechten kan ontlenen aan zijn, in dit geval, Tsjechische nationaliteit, omdat hij zijn recht om hier te verblijven ontleent aan zijn Nederlanderschap, heeft de rechtbank daarom verworpen. De rechtbank heeft daarbij verwezen naar een uitspraak van de Afdeling van 20 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY4031. Daaruit volgt volgens de rechtbank dat referent wel degelijk rechten kan ontlenen aan het Unierecht. Uit het arrest van het Hof van Justitie van 14 november 2017, Lounes, ECLI:EU:C:2017:862, kan volgens de rechtbank weliswaar worden opgemaakt dat de Verblijfsrichtlijn niet van toepassing is. Maar uit punt 50 van dit arrest volgt volgens de rechtbank dat er in deze situatie wel sprake is van een aanknopingspunt met het Unierecht, zowel door het verblijf in Tsjechië, gegeven de Nederlandse nationaliteit van referent, als door het verblijf in Nederland, gegeven zijn Tsjechische nationaliteit. De minister heeft het besluit daarom in strijd met artikel 21 van het VWEU genomen. Volgens de rechtbank staat vast dat de vreemdeling een verblijfsrecht ontleent aan artikel 21 van het VWEU. De rechtbank heeft daarom de minister opgedragen om de vreemdeling in het bezit te stellen van het gevraagde verblijfsdocument.
    Hoger beroep van de minister
    5.       In zijn eerste grief betoogt de minister dat er geen grond bestaat voor het oordeel dat referent op grond van zijn dubbele nationaliteit, en in het verlengde daarvan de vreemdeling, een verblijfsrecht kan ontlenen aan artikel 21 van het VWEU. De minister voert aan dat de vraag moet worden beantwoord of deze situatie door het Unierecht wordt beheerst of een zuiver interne aangelegenheid is. In reactie op vragen van de Afdeling, en op de zitting, heeft de minister nader toegelicht dat volgens hem referent geen gebruik heeft gemaakt van zijn recht van vrij verkeer en verblijf, door zich te verplaatsen tussen twee lidstaten waar hij de nationaliteit van heeft.
    5.1.    In zijn tweede grief klaagt de minister dat de rechtbank ten onrechte zelf in de zaak heeft voorzien, omdat het in de eerste plaats aan hem is om te beoordelen of een vreemdeling aan de vereisten voor het gevraagde document voldoet. De minister erkent dat hij beter had moeten uitzoeken of de vreemdeling rechten kan ontlenen aan artikel 21 van het VWEU, maar hij betoogt dat, wanneer de Afdeling tot de conclusie komt dat een derdelander-partner van een Unieburger in een geval als dit wel een afgeleid verblijfsrecht kan ontlenen aan artikel 21, eerste lid, van het VWEU, hij nog wel moet beoordelen of de vreemdeling en referent daadwerkelijk in Tsjechië hebben verbleven en daar gezinsleven hebben opgebouwd of bestendigd. Aan die beoordeling is de minister nog niet toegekomen en daaraan is de rechtbank ten onrechte voorbijgegaan door de minister opdracht te geven het gevraagde verblijfsdocument te verstrekken.
    Juridisch kader
    6.       Partijen zijn het erover eens dat referent geen begunstigde van de Verblijfsrichtlijn is. Hij verblijft namelijk in een lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van vandaag, ECLI:NL:RVS:2024:839, onder 5.1. De vraag is vervolgens of referent rechten kan ontlenen aan artikel 21, eerste lid, van het VWEU en of de vreemdeling op grond daarvan een afgeleid verblijfsrecht heeft.
    6.1.    Voor die vraag moet allereerst worden beoordeeld of deze situatie valt binnen de werkingssfeer van het Unierecht. Daarvoor is van belang of er een aanknopingspunt is met het Unierecht. Het Hof heeft in punt 50 van het arrest Lounes en het daar genoemde arrest Freitag van 8 juni 2017, ECLI:EU:C:2017:432, punt 34, overwogen dat er al een aanknopingspunt met het Unierecht bestaat als een persoon staatsburger is van een lidstaat en legaal verblijft op het grondgebied van een andere lidstaat waarvan hij ook de nationaliteit bezit. Die situatie doet zich in het geval van referent voor. Daarmee valt deze situatie dus binnen de werkingssfeer van het Unierecht. Dat aanknopingspunt bestaat ook, als een persoon sinds zijn geboorte beschikt over twee nationaliteiten van de Unie, zoals in het geval van referent.
    6.2.    Het Hof heeft in punt 56 van het arrest Shirley McCarthy van 5 mei 2011, ECLI:EU:C:2011:277, op dit uitgangspunt een uitzondering geformuleerd. Die uitzondering doet zich voor als er sprake is van een zuiver interne situatie. Daarvan kan sprake zijn als de Unieburger een dubbele EU-nationaliteit heeft, maar zijn recht van vrij verkeer nooit heeft uitgeoefend en altijd heeft verbleven in een lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit. Maar zo’n zuiver interne situatie doet zich hier niet voor, omdat referent niet alleen in Nederland, maar ook in Tsjechië heeft gewoond.
    6.3.    Dit betekent dat de situatie van referent valt binnen de werkingssfeer van het Unierecht en dat referent zich kan beroepen op de rechten waarin artikel 21, eerste lid, van het VWEU voorziet. Maar hieraan kan de vreemdeling nog niet automatisch een afgeleid verblijfsrecht ontlenen. Een derdelander-partner van een Unieburger heeft in beginsel alleen een afgeleid verblijfsrecht als dat noodzakelijk is om te verzekeren dat de Unieburger zijn recht van vrij verkeer en verblijf doeltreffend kan uitoefenen. Het doel en de rechtvaardiging van een afgeleid verblijfsrecht berusten er dus op dat het niet erkennen daarvan het nuttig effect van het recht van vrij verkeer van de Unieburger kan aantasten. Dit heeft het Hof onder andere overwogen in punt 45 en punt 48 van het arrest Lounes en punt 45 van het arrest van 12 maart 2014, O. en B., ECLI:EU:C:2014:135.
    Het oordeel van de Afdeling
    7.       Het nuttig effect van artikel 21 van het VWEU vereist dat een Unieburger het gezinsleven dat hij in een gastlidstaat opbouwt, kan voortzetten in de lidstaat van herkomst. Bij de terugkeer naar de lidstaat van herkomst moet een lidstaat een verblijfsrecht toekennen aan het familielid met wie de Unieburger het familieleven heeft opgebouwd of bestendigd in de gastlidstaat. Dit volgt uit punt 54 van het arrest O. en B. De vereisten uit de Verblijfsrichtlijn zijn in dat geval naar analogie van toepassing.
    7.1.    Referent heeft een periode samen met de vreemdeling in Tsjechië gewoond en is daarna teruggekeerd naar Nederland. In die periode in Tsjechië heeft de vreemdeling van de Tsjechische autoriteiten een verblijfskaart op grond van de Verblijfsrichtlijn gekregen. Zoals de Afdeling onder 6.1 heeft overwogen, bestaat er in dit geval een aanknopingspunt met het Unierecht en kan referent zich beroepen op artikel 21, eerste lid, van het VWEU. Die bepaling kent Unieburgers het recht toe om vrij te reizen en te verblijven op het grondgebied van de verschillende lidstaten. Daarbij heeft die Unieburger ook het recht om te worden vergezeld door diens familieleden en, in het geval hij in het gastland zijn gezinsleven heeft opgebouwd of bestendigd, om samen weer terug te keren naar het land van oorsprong (punt 55 van het arrest O. en B.). De Afdeling is daarom van oordeel dat referent, door zijn verblijf in Tsjechië, rechten kan ontlenen aan artikel 21 van het VWEU. Dat betekent dat hij het recht heeft om vergezeld te worden door de vreemdeling, zijn echtgenote, bij terugkeer naar Nederland, voor zover hij inderdaad in Tsjechië zijn gezinsleven met de vreemdeling heeft opgebouwd of bestendigd. Dit zal de minister nog moeten onderzoeken.
    7.1.1. Het betoog van de minister dat referent niet op grond van het Unierecht in Tsjechië heeft verbleven, omdat hij de Tsjechische nationaliteit heeft, volgt de Afdeling niet. Het Hof heeft in punt 51 van het arrest Lounes overwogen dat een Unieburger die de nationaliteit van twee lidstaten heeft en in zijn hoedanigheid van burger van de Unie gebruik heeft gemaakt van zijn vrijheid om naar een andere lidstaat dan zijn lidstaat van oorsprong te reizen en daar te verblijven, zich ten opzichte van beide lidstaten kan beroepen op artikel 21, eerste lid, van het VWEU. In punt 55 van het arrest Lounes heeft het Hof overwogen dat een lidstaat de gevolgen van het bezit van de nationaliteit van een andere lidstaat niet kan beperken en met name niet de rechten die op grond van het Unierecht aan die nationaliteit zijn verbonden en voortvloeien uit het feit dat een burger gebruik heeft gemaakt van zijn recht van vrij verkeer. Dit heeft het Hof ook in eerdere arresten overwogen, waaronder in de punten 10 en 11 van het arrest van 7 juli 1992, Micheletti, ECLI:EU:C:1992:295, en punten 27 en 28 van het arrest van 2 oktober 2003, Garcia Avello, ECLI:EU:C:2003:539. Als de minister geen afgeleid verblijfsrecht zou toekennen aan een familielid van een Unieburger, met wie hij het gezinsleven heeft opgebouwd of bestendigd in een lidstaat waarvan die Unieburger ook de nationaliteit heeft, houdt dat een inperking in van de rechten van vrij verkeer en verblijf, die de Unieburger ontleent aan zijn status als Unieburger. Dat is in strijd met het nuttig effect van artikel 21, eerste lid, van het VWEU.
    7.2.    De eerste grief faalt.
    7.3.    De minister klaagt in zijn tweede grief wel terecht dat de rechtbank ten onrechte zelf in de zaak heeft voorzien en hem heeft opgedragen om de vreemdeling in het bezit te stellen van het gevraagde verblijfsdocument. Het is aan de minister om te beoordelen of de vreemdeling en referent aan de vereisten uit de Verblijfsrichtlijn, die naar analogie van toepassing is, voldoen. Die beoordeling heeft nog niet plaatsgevonden. De rechtbank is daaraan voorbijgegaan. De minister zal dat dus alsnog moeten beoordelen.
    7.4.    De tweede grief slaagt.
    8.       Op de zitting is gesproken over de mogelijkheid om prejudiciële vragen te stellen aan het Hof. Uit het voorgaande volgt dat de voorliggende vraag, of referent rechten kan ontlenen aan artikel 21, eerste lid, van het VWEU, kan worden beantwoord aan de hand van de rechtspraak van het Hof. Gelet op de arresten van het Hof van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, punt 10, en 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management, ECLI:EU:C:2021:799, punt 36, bestaat dan ook geen aanleiding voor het stellen van prejudiciële vragen.
    9.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd, voor zover zij de minister heeft opgedragen om de vreemdeling in het bezit te stellen van het gevraagde verblijfsdocument. Voor het overige wordt de uitspraak bevestigd, met verbetering van de gronden waarop deze rust. Dat betekent dat de vernietiging van het besluit van 16 oktober 2023 in stand blijft. De minister moet een nieuw besluit nemen op het gemaakte bezwaar. De minister hoeft de proceskosten in hoger beroep niet te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 17 januari 2024 in zaak nr. 23/12266, voor zover de rechtbank de minister van Asiel en Migratie heeft opgedragen om de vreemdeling in het bezit te stellen van het gevraagde verblijfsdocument;
    III.      bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige.
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Breda, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. M. Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.W. de Lange, griffier.
    w.g. Van Breda
    voorzitter
    w.g. De Lange
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 6 maart 2025
    999