ECLI:NL:RVS:2025:2616, Raad van State, 11-06-2025, 202204713/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-06-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 juni 2022 heeft de raad van de gemeente Nunspeet het bestemmingsplan "Elspeet, [locatie 1]" vastgesteld. Met het plan heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied 2019" (hierna: het vorige plan) gedeeltelijk herzien. Het plan heeft betrekking op twee agrarische bedrijfslocaties in het buitengebied van de gemeente Nunspeet, te weten de locatie [locatie 1] nabij de kern Elspeet en de locatie [locatie 2] nabij de kern Nunspeet. Het plan voorziet in de ontwikkeling van vijf woningen op de locatie bij Elspeet, waarvan één woning ter vervanging van de bestaande bedrijfswoning. Het plan voorziet op die locatie in drie vrijstaande en twee aaneengeschakelde woningen. Op die locatie wordt een intensieve veehouderij beëindigd en wordt de bestaande bedrijfsbebouwing, waaronder de bedrijfswoning, gesloopt. Ook wordt met het plan geregeld dat een intensieve veehouderij op de locatie bij Nunspeet, waar al bedrijfsbebouwing is gesloopt, wordt beëindigd. [appellant] en anderen wonen nabij de locatie bij Elspeet. Zij zijn het niet eens met de op die locatie voorziene ontwikkeling.

202204713/1/R4.
    Datum uitspraak: 11 juni 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant] en anderen, wonend in Elspeet, gemeente Nunspeet,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Nunspeet,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 30 juni 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Elspeet, [locatie 1]" (hierna: het plan) vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant] en anderen en de raad hebben ieder voor zich nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld op 21 mei 2025, waar [appellant] en anderen, vertegenwoordigd door mr. L. Bolier, rechtsbijstandverlener in Elspeet, en de raad, vertegenwoordigd door mr. J. Meester, P. Musch en mr. drs. J. van der Noord, zijn verschenen. Verder is op de zitting de [partij], vertegenwoordigd door [maat A] en [maat B], bijgestaan door mr. Tj.P. Grünbauer, advocaat in Ede, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 1 februari 2022 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Met het plan heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied 2019" (hierna: het vorige plan) gedeeltelijk herzien. Het plan heeft betrekking op twee agrarische bedrijfslocaties in het buitengebied van de gemeente Nunspeet, te weten de locatie [locatie 1] nabij de kern Elspeet (hierna: de locatie bij Elspeet) en de locatie [locatie 2] nabij de kern Nunspeet (hierna: de locatie bij Nunspeet). Het plan voorziet in de ontwikkeling van vijf woningen op de locatie bij Elspeet, waarvan één woning ter vervanging van de bestaande bedrijfswoning. Het plan voorziet op die locatie in drie vrijstaande en twee aaneengeschakelde woningen. Op die locatie wordt een intensieve veehouderij beëindigd en wordt de bestaande bedrijfsbebouwing, waaronder de bedrijfswoning, gesloopt. Ook wordt met het plan geregeld dat een intensieve veehouderij op de locatie bij Nunspeet, waar al bedrijfsbebouwing is gesloopt, wordt beëindigd. [appellant] en anderen wonen nabij de locatie bij Elspeet. Zij zijn het niet eens met de op die locatie voorziene ontwikkeling.
    Wijze van toetsen
    3.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Strijd met functieveranderingsbeleid
    4.       [appellant] en anderen betogen dat het plan in strijd is met het functieveranderingsbeleid dat is neergelegd in de "Notitie Ruimtelijke kwaliteit Functieverandering agrarische bebouwing naar wonen in de gemeente Nunspeet" van 6 juni 2012 (hierna: de notitie functieverandering), die als bijlage 2 deel uitmaakt van de toelichting bij het vorige plan en als zodanig door de raad is vastgesteld, en de op 17 november 2020 door het college van burgemeester en wethouders van Nunspeet vastgestelde "Beleidsregels voor de uitvoering van functieverandering van agrarisch naar wonen in de gemeente Nunspeet 2021-2022" (hierna: de beleidsregels functieverandering). Volgens [appellant] en anderen is deze strijdigheid gelegen in het toekennen van de bestemming "Wonen" op een gedeelte van de locatie bij Elspeet waar ingevolge het vorige plan de bestemmingen "Agrarisch" en "Waarde - oude bouwlanden enclaves" golden. Verder is de strijdigheid gelegen in de benutting van sloopmeters op de locatie bij Nunspeet ten behoeve van de locatie bij Elspeet en in het aantal woningen waarin het plan voorziet op de locatie bij Elspeet. Ook is volgens [appellant] en anderen sprake van strijdigheid met het functieveranderingsbeleid, omdat de vergunde stikstofuitstoot niet via de anterieure overeenkomst beschikbaar is gesteld voor gemeentelijke ontwikkelingen. Een en ander leidt volgens [appellant] en anderen tot een toename van verstening op de locatie bij Elspeet, terwijl het functieveranderingsbeleid juist inzet op een afname van verstening en het behoud van de openheid van het landschap. Een motivering waarom in dit geval van het functieveranderingsbeleid is afgeweken, ontbreekt, zo betogen [appellant] en anderen.
    4.1.    Artikel 44.1.4 van de regels van het vorige plan verleent een bevoegdheid aan het college van burgemeester en wethouders van Nunspeet om met inachtneming van de in die bepaling vermelde voorwaarden verschillende agrarische bestemmingen te wijzigen naar een woonbestemming. Indien het college van deze bevoegdheid gebruikmaakt, dan volgt uit artikel 44.1.4, aanhef en onder d, dat de notitie functieverandering het beoordelingskader bevat dat het college bij die bevoegdheidsuitoefening moet toepassen. In die notitie staat dat de raad geen nieuw bestemmingsplan hoeft vast te stellen als het college met inachtneming van dat kader en die voorwaarden een beoogde wijziging kan vaststellen. Omdat de beoogde wijziging in dit geval niet tot stand kan worden gebracht door het college met toepassing van artikel 44.1.4 van de regels van het vorige plan, heeft de raad gekozen voor het vaststellen van een nieuw bestemmingsplan. Naar het oordeel van de Afdeling bevat de notitie functieverandering geen beleid dat betrekking heeft op de bevoegdheid van de raad om een nieuw bestemmingsplan vast te stellen. Het college heeft met de beleidsregels functieverandering onder meer beoogd om de in artikel 44.1.4 van de regels van het vorige plan vervatte voorwaarden, waaronder het in de notitie functieverandering vervatte beoordelingskader, te wijzigen. Naar het oordeel van de Afdeling bevatten de beleidsregels functieverandering, wat daarvan ook zij, geen door de raad vastgestelde beleidsregels over de wijze waarop de raad invulling geeft aan zijn bevoegdheid om bestemmingplannen vast te stellen. Wat [appellant] en anderen over de afwijking van de notitie functieverandering en de beleidsregels functieverandering hebben aangevoerd, behoeft daarom geen nadere bespreking.
    Het betoog slaagt niet.
    Openheid van het gebied
    5.       [appellant] en anderen betogen dat de raad ondeugdelijk heeft gemotiveerd dat de openheid van het landschap wordt gerespecteerd op de locatie bij Elspeet ter plaatse van de ingevolge het vorige plan geldende dubbelbestemming "Waarde - Oude bouwlanden enclaves". Volgens [appellant] en anderen valt niet in te zien op welke wijze die openheid wordt gerespecteerd door de intensieve bebouwing die het plan mogelijk maakt op een gedeelte van de gronden waar voorheen, ter bescherming van de openheid van het gebied, die dubbelbestemming gold.
    5.1.    Artikel 36.1 van de regels van het vorige plan luidt: "De voor 'Waarde - Oude bouwlanden enclaves' aangewezen gronden, zijn, behalve voor de andere daar voorkomende bestemming(en), mede bestemd voor het behoud, de bescherming en/of het herstel van de natuurlijke, landschappelijke en cultuurhistorische waarden zoals deze tot uitdrukking komen in het reliëf en de morfologie, de openheid en de bestaande houtwallenstructuur en zoals deze zijn vastgelegd in paragraaf 3.4.3. in Bijlage 6 bij de toelichting."
    5.2.    In de toelichting bij het plan heeft de raad toegelicht dat cultuurhistorische waarden bij de totstandkoming van het plan zijn meegewogen door te beoordelen of is voldaan aan de criteria voor oude bouwlanden-enclaves in paragraaf 3.4.3 van bijlage 6 bij de toelichting bij het vorige plan. Het in die paragraaf vermelde criterium over de openheid van het landschap luidt: "Respecteer de open ruimte tussen dorp en bos. Sta hier geen of zeer transparante verticale elementen toe."
    5.3.    Aan de zuid- en westzijde van de locatie bij Elspeet staan houtsingels. De houtsingel aan de westzijde wordt alleen onderbroken ter hoogte van de ontsluiting op de straat Oude Hof. De houtwal aan de westzijde houdt niet op aan de noordwestzijde van de locatie bij Elspeet, maar loopt nog ongeveer 60 m door in noordelijke richting. In de bestaande situatie is op de locatie bij Elspeet agrarische bebouwing aanwezig en aan de noordzijde van die bebouwing staat ook een houtsingel. Ten oosten van de locatie bij Elspeet ligt een recreatieterrein waarop het bestemmingsplan "Molenweg 46" van toepassing is. Op de zitting is door de maatschap toegelicht dat op het gedeelte van dat recreatieterrein dat direct grenst aan de locatie bij Elspeet een aarden wal van ongeveer 2 m hoog aanwezig is. De raad heeft toegelicht dat daar op grond van gemaakte afspraken een houtwal moet komen. Gelet op de situatie ter plaatse heeft de raad zich op het standpunt gesteld dat de locatie bij Elspeet geen open ruimte vormt tussen dorp en bos. De raad heeft bovendien toegelicht dat in de loop van de jaren het landschap waarin die locatie is gesitueerd, is veranderd door onder andere de beëindiging van agrarische bedrijven, verdichting met woningen en recreatieterreinen. Voor zover in de bestaande situatie het noordelijke gedeelte van de locatie bij Elspeet een open karakter heeft, worden de zichtlijnen vanaf de straat Oude Hof richting het open gebied ten noorden van de locatie bij Elspeet en richting de molen ‘De Hoop’ volgens de raad niet beperkt door de in het plan voorziene bebouwing. Door de huidige verdeling van de bouwvlakken over de locatie ontstaat er volgens de raad een losse structuur die gewenst is en beter past in het buitengebied. Die losse structuur zou volgens de raad teniet worden gedaan, indien de bouwvlakken dicht bij elkaar zouden komen te liggen op de gronden waarop ingevolge het vorige plan geen dubbelbestemming "Waarde - Oude bouwlanden enclaves" rustte. De raad heeft onder verwijzing naar de plantoelichting benadrukt dat de oppervlakte aan bebouwing op het perceel bij Elspeet door het plan zal afnemen ten opzichte van de huidige situatie, omdat het plan maximaal 1.210 m2 aan nieuwe bebouwing toestaat, terwijl ongeveer 2.077 m2 aan bestaande bebouwing moet worden gesloopt. Gelet op de huidige situatie en de door de raad gegeven toelichting daarbij, is de Afdeling van oordeel dat de raad zich voldoende gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat op de locatie bij Elspeet de openheid van het landschap, voor zover daarvan sprake is, wordt gerespecteerd.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Het beroep is ongegrond.
    7.       De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. N.H. van den Biggelaar, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.J.C. Robben, griffier.
    w.g. Van den Biggelaar
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Robben
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 11 juni 2025
    610-1077