ECLI:NL:RVS:2020:1586, Raad van State, 08-07-2020, 201905334/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-07-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 oktober 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Cuijk [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van het pand aan de [locatie] te Cuijk voor kamerverhuur te beëindigen en beëindigd te houden.  [appellant] is eigenaar van het pand. [appellant] verhuurt het pand aan [bedrijf], die het pand exploiteert voor kamerverhuur. Volgens het college is het gebruik van het pand voor kamerverhuur in strijd met het bestemmingsplan "Cuijk Centrum" (hierna: het bestemmingsplan) op grond waarvan op het perceel de enkelbestemming "Bedrijf" rust en het pand uitsluitend gebruikt mag worden voor bedrijfsmatige activiteiten en niet voor bewoning in de vorm van kamerverhuur. Het gebruik wordt volgens het college niet beschermd door het gebruiksovergangsrecht.

201905334/1/R2.
    Datum uitspraak: 8 juli 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 2 juli 2019 in zaak nr. 19/829 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Cuijk.
    Procesverloop
    Bij besluit van 30 oktober 2018 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van het pand aan de [locatie] te Cuijk (hierna: het pand) voor kamerverhuur te beëindigen en beëindigd te houden.
    Bij besluit van 27 februari 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 30 oktober 2018 in stand gelaten onder verbetering van de motivering voor wat betreft de hoogte van de dwangsom.
    Bij uitspraak van 2 juli 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft partijen telefonisch gehoord op 16 juni 2020. Aan deze telefonische hoorzitting hebben [appellant], vertegenwoordigd door mr. C.J. Driessen, advocaat te Vianen Nb, bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. B.A.A. Lucas-Jasperse, deelgenomen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellant] is eigenaar van het pand. [appellant] verhuurt het pand aan [bedrijf], die het pand exploiteert voor kamerverhuur.
        Volgens het college is het gebruik van het pand voor kamerverhuur in strijd met het bestemmingsplan "Cuijk Centrum" (hierna: het bestemmingsplan) op grond waarvan op het perceel de enkelbestemming "Bedrijf" rust en het pand uitsluitend gebruikt mag worden voor bedrijfsmatige activiteiten en niet voor bewoning in de vorm van kamerverhuur. Het gebruik wordt volgens het college niet beschermd door het gebruiksovergangsrecht.
    Aangevallen uitspraak
    2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat niet is komen vast te staan dat het gebruik van het pand voor kamerverhuur onder het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan valt, zodat het college bevoegd was om tegen het strijdige gebruik handhavend op te treden. Daarnaast is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhavend optreden had moeten afzien. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat niet aannemelijk is geworden dat sprake is van concreet zicht op legalisatie. Naar het oordeel van de rechtbank kan eveneens niet worden gesproken van een gerechtvaardigd vertrouwen op grond waarvan door het college de indruk is gewekt dat het gebruik van het pand voor kamerverhuur als zodanig, zonder een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan, is toegestaan. [appellant] kan zich hier niet mee verenigen.
    Gebruiksovergangsrecht
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij geen geslaagd beroep op het gebruiksovergangsrecht kan doen. Volgens [appellant] vindt het gebruik van het pand voor kamerverhuur al sinds 2006 onveranderd plaats en was een kamerverhuurbedrijf op grond van het voorheen geldende bestemmingsplan "Cuijk Centrum 1997 - 1e herziening" (hierna: het oude bestemmingsplan) ter plaatse wel degelijk toegestaan. [appellant] stelt zich daartoe op het standpunt dat de Staat van Bedrijfsactiviteiten behorende bij het oude bestemmingsplan in zijn geheel is overgenomen uit het "Groene boekje" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (thans: de handreiking "Bedrijven en milieuzonering"; hierna: de VNG-brochure). Dat in de VNG-brochure geen kamerverhuurbedrijf is opgenomen, komt volgens [appellant] omdat daarvoor destijds nog geen categorie-indeling was. Volgens [appellant] gaat de rechtbank daaraan ten onrechte voorbij. Volgens [appellant] is een kamerverhuurbedrijf een categorie 1-bedrijf en daarom naar zijn aard gelijk te stellen met de genoemde bedrijven in de Staat van Bedrijfsactiviteiten.
        [appellant] verwijst in dit verband naar de brief van 23 juli 2015 waarin het college zich bereid heeft getoond medewerking te verlenen aan een aanvraag om omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan ten behoeve van het gebruik van het pand voor kamerverhuur. Verder verwijst [appellant] naar de brief van 28 november 2017 waarin het college de ten behoeve van het pand gedane melding "Brandveilig gebruik" heeft geaccepteerd zonder hem te wijzen op het met het bestemmingsplan strijdige gebruik voor kamerverhuur. Daarmee is volgens [appellant] door het college de verwachting gewekt dat het gebruik voor kamerverhuur onder het gebruiksovergangsrecht valt.
    3.1.    Artikel 37.2 van het bestemmingsplan luidt:
    "a. Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
    […]
    d. Het eerste lid is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan."
        Artikel 10, lid 1A I, van het oude bestemmingsplan luidde:
    "De op de kaart als zodanig aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    - bedrijven, welke genoemd worden in categorie 1 of 2 van de in de bijlage bij de voorschriften opgenomen Staat van Bedrijfsactiviteiten;
    - bedrijven, welke niet genoemd worden in categorie 1 of 2 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten, doch welke naar de aard gelijk te stellen zijn met de in categorie 1 of 2 genoemde bedrijven,
    […]."
    3.2.    Niet in geschil is dat het pand reeds voor kamerverhuur werd gebruikt op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan.
    De Afdeling volgt de door [appellant] aan artikel 10, lid 1A I, tweede gedachtestreepje, van de regels van het oude bestemmingsplan gegeven uitleg niet. Die uitleg strookt niet met de tekst van die bepaling, waarin wordt verwezen naar bedrijven die genoemd worden in categorie 1 of 2 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten. Die uitleg gaat evenmin samen met de juridische status van de VNG-brochure. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 1 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2948, is de VNG-brochure en de daarvan deel uitmakende voorbeeld Staat van Bedrijfsactiviteiten als zodanig niet juridisch bindend, maar dienen die als hulpmiddel bij het ontwerpen van een bestemmingsplan en is het uiteindelijk een planologische keuze van de raad welke bedrijven al dan niet kunnen worden toegestaan.
        Een kamerverhuurbedrijf staat niet op de lijst van bedrijven in de Staat van Bedrijfsactiviteiten en in deze lijst is evenmin een bedrijf opgenomen dat naar zijn aard met een gebruik als kamerverhuurbedrijf gelijk te stellen is. De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat het gebruik van het pand als kamerverhuurbedrijf onder het oude bestemmingsplan niet was toegestaan.
        De brieven van het college van 23 juli 2015 en 28 november 2017 kunnen niet tot een ander oordeel leiden. De Afdeling stelt vast dat het college in de brief van 23 juli 2015 heeft toegezegd dat in principe en onder voorwaarden medewerking wordt verleend aan een aanvraag om omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan ten behoeve van het gebruik van het pand voor kamerverhuur. Anders dan [appellant] stelt, volgt daaruit niet dat het college zich op het standpunt heeft gesteld dat het bestemmingsplan of het overgangsrecht het gebruik van het pand voor kamerverhuur toestaat, maar juist dat sprake is van met het bestemmingsplan strijdig gebruik. Wat betreft de brief van 28 november 2017 stelt de Afdeling vast dat het college daarin geen uitlating heeft gedaan die kan worden gekwalificeerd als een toezegging dat het gebruik van het pand voor kamerverhuur als zodanig, zonder een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan, is toegestaan. Uit de stukken blijkt bovendien dat het college [appellant] er herhaaldelijk op heeft gewezen, onder meer in de brieven van 4 november 2014, 8 juni 2015, 8 maart 2016 en 24 augustus 2018, dat het voldoen aan de brandveiligheidseisen los moet worden gezien van het strijdige gebruik van het pand voor kamerverhuur.
        Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het strijdige gebruik niet onder de beschermende werking van het in artikel 37.2 van de planregels opgenomen gebruiksovergangsrecht valt. Dit betekent dat het college bevoegd was om handhavend op te treden.
        Het betoog faalt.
    Bijzondere omstandigheden
    4.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    Concreet zicht op legalisatie
    5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat. Bij brief van 23 juli 2015 heeft het college zich bereid getoond medewerking te verlenen aan een aanvraag om omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan ten behoeve van het gebruik van het pand voor kamerverhuur. Dat [appellant] nog geen aanvraag voor deze omgevingsvergunning heeft ingediend, kan volgens hem niet leiden tot het oordeel dat concreet zicht op legalisatie ontbreekt. Volgens [appellant] heeft de rechtbank ten onrechte verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 15 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2735, omdat dit geen vergelijkbaar geval betreft. Ook zonder aanvraag kan wel degelijk concreet zich op legalisatie bestaan, aldus [appellant].
    5.1.    In de brief van 23 juli 2015 heeft het college toegezegd dat in principe en onder voorwaarden medewerking wordt verleend aan een aanvraag om omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan ten behoeve van het gebruik van het pand voor kamerverhuur. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het vaste jurisprudentie van de Afdeling is (zie bijvoorbeeld de hierboven vermelde uitspraak van 15 augustus 2018) dat voor concreet zicht op legalisatie van met het bestemmingsplan strijdig gebruik er ten minste al een begin moet zijn gemaakt met de voor verlening van een omgevingsvergunning vereiste procedure, hetgeen niet mogelijk is zonder een aanvraag. Vast staat dat ten tijde van de besluitvorming nog geen aanvraag was ingediend voor verlening van een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan ten behoeve van het gebruik van het pand voor kamerverhuur. Het is niet voldoende dat bij het college in principe en onder voorwaarden bereidheid heeft bestaan om mee te werken aan de verlening van een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 9 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:594). De rechtbank is dan ook terecht tot de conclusie gekomen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat.
         Het betoog faalt.
    Vertrouwensbeginsel
    6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college in strijd handelt met het vertrouwensbeginsel door handhavend op te treden. Bij brief van 28 november 2017 heeft het college de ten behoeve van het pand gedane melding "Brandveilig gebruik" voor de huisvesting van 7 personen geaccepteerd zonder te wijzen op het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het pand voor kamerverhuur. Omdat het college heeft nagelaten in deze brief nadrukkelijk te vermelden dat het gebruik in strijd is met het bestemmingsplan, kan volgens [appellant] een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel worden gedaan.
    6.1.    De Afdeling hanteert bij de bespreking van het betoog van [appellant] over het beroep op het vertrouwensbeginsel het stappenplan zoals uiteengezet in de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694. De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept, namelijk de vraag of die uitlating en/of gedraging kan worden gekwalificeerd als een toezegging. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord of het gewekte vertrouwen moet worden gehonoreerd en, zo ja, wat de betekenis daarvan is voor de uitoefening van de betreffende bevoegdheid.
    6.2.    In de brief van 28 november 2017 heeft het college geen uitlating gedaan die kan worden gekwalificeerd als een toezegging dat het gebruik van het pand voor kamerverhuur als zodanig, zonder een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan, is toegestaan. In de brief wordt enkel de ontvangst van de door [appellant] gedane melding "Brandveilig gebruik" bevestigd, wordt hem medegedeeld dat hij als aanvrager zelf verantwoordelijk is om te voldoen aan alle wettelijke voorschriften die van toepassing zijn op het gebruik en wordt hem medegedeeld dat het voorgenomen gebruik kan worden uitgevoerd, evenwel geheel voor zijn verantwoording. In de brief zijn geen mededelingen gedaan over de planologische toelaatbaarheid van de kamerverhuur in het pand en er staat, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, ook niet in dat het college niet handhavend zal optreden tegen de kamerbewoning zelf. Uit de stukken blijkt bovendien dat het college [appellant] er herhaaldelijk op heeft gewezen, onder meer in de brieven van 4 november 2014, 8 juni 2015, 8 maart 2016 en 24 augustus 2018, dat het voldoen aan de brandveiligheidseisen los moet worden gezien van het strijdige gebruik van het pand voor kamerverhuur. De rechtbank heeft het beroep op het vertrouwensbeginsel daarom terecht verworpen.
        Gelet op het voorgaande behoeven de tweede en derde stap geen bespreking meer.
        Het betoog faalt.
    Conclusie
    7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. Schueler, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 8 juli 2020
    531-955.