ECLI:NL:RVS:2008:BC5236, Raad van State, 27-02-2008, 200703755/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-02-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 augustus 2006 heeft het college van burgemeester en wethouders van Maarssen (hierna: het college) aan [vergunninghouder] vrijstelling en bouwvergunning verleend voor het oprichten van een bouwmarkt op het perceel [locatie 1] te Maarssen (hierna: het perceel).

200703755/1.
    
    Datum uitspraak: 27 februari 2008
    
    AFDELING
    
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Rova Beheer B.V., gevestigd te Maarssen, en anderen,
    
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak in de zaken nrs. 07/669 en 07/640 van de voorzieningenrechter van de rechtbank Utrecht van 24 april 2007 in het geding tussen:
    
    appellanten
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Maarssen.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 24 augustus 2006 heeft het college van burgemeester en wethouders van Maarssen (hierna: het college) aan [vergunninghouder] vrijstelling en bouwvergunning verleend voor het oprichten van een bouwmarkt op het perceel [locatie 1] te Maarssen (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 23 januari 2007 heeft het college het door de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Rova Beheer B.V. en anderen (hierna: Rova en anderen) daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 24 april 2007, verzonden op 25 april 2007, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Utrecht (hierna: de voorzieningenrechter) in de hoofdzaak het door Rova en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben Rova en anderen bij brief van 29 mei 2007, bij de Raad van State ingekomen op 31 mei 2007, hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft [vergunninghouder] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Rova en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 november 2007, waar Rova en anderen, vertegenwoordigd door mr. P.H. Reverman, en het college, vertegenwoordigd door mr. D. Goris, ambtenaar in dienst van de gemeente, zijn verschenen.
    
    Voorts zijn als partij gehoord [vergunninghouder] en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Praxis Vastgoed B.V., vertegenwoordigd door mr. M.W. Huijbers, advocaat te Utrecht.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het bouwplan voorziet in de oprichting van een Praxis bouwmarkt op het perceel met een brutovloeroppervlak van 3.280 m2. Op het terrein wordt ten behoeve van de nieuw te realiseren bouwmarkt voorzien in de aanleg van 76 parkeerplaatsen.
    
    2.2. Vast staat dat het bouwplan in strijd is met de op het perceel ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Maarssenbroek Werkgebied" (hierna: het thans geldende bestemmingsplan) rustende bestemming "Bedrijven -B- (dv)".
    
    Ingevolge artikel 7, eerste lid, onder 1.1, van de planvoorschriften zijn de gronden bestemd voor bedrijven.
    
    Ingevolge het derde lid, aanhef en onder c, is het college bevoegd vrijstelling te verlenen van het bepaalde in lid 1.1 ten behoeve van bouwmarkten met dien verstande dat de aanvraag dient te worden beoordeeld op de volgende aspecten:
    
    a. de gevolgen voor de bestaande voorzieningenstructuur;
    
    b. de gevolgen voor de mobiliteit;
    
    c. de omvang van de winkel ten opzichte van de omgeving;
    
    d. de gevolgen van de vestiging voor de totale distributieve structuur.
    
    Ingevolge artikel 30, onder 2.1, van de planvoorschriften mag het gebruik van gronden en bouwwerken dat bestond ten tijde van het van kracht worden van het verbod tot gebruik in strijd met de aan die gronden gegeven bestemming en dat in enigerlei opzicht afwijkt van dit plan worden voortgezet. Ingevolge het bepaalde onder 2.3 van dit planvoorschrift is het bepaalde in lid 2.1 niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, waaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat bestemmingsplan.
    
    Ingevolge artikel 22, eerste lid, van de planvoorschriften van het voorheen geldende bestemmingsplan "Maarssenbroeksedijk" mogen gebouwen die bij het van kracht worden van het plan op andere wijze in gebruik zijn dan overeenkomstig met de aan de grond gegeven bestemming, als zodanig in gebruik blijven. Ingevolge het tweede lid is wijziging van dit met het plan strijdige gebruik verboden, indien deze wijziging wel grotere tegenstrijdigheid met het plan oplevert.
    
    Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan "Maarssenbroeksedijk", voor zover thans van belang, mogen de gronden die blijkens de kaart voor bedrijven zijn bestemd ingevolge de bestemming uitsluitend worden gebruikt voor de uitoefening van bedrijven met uitzondering van detailhandels- en horecabedrijven.
    
    2.3. Rova en anderen betogen dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft geoordeeld dat de op het perceel [locatie 2] gevestigde [bouwmarkt] zonder vrijstelling en daarmee in strijd met het thans geldende bestemmingsplan wordt geëxploiteerd, zodat deze bouwmarkt niet als bestaande bouwmarkt dient te worden betrokken bij een distributieplanologisch onderzoek ten behoeve van een nieuwe Praxis bouwmarkt op het perceel. Rova en anderen stellen dat de destijds op 1 april 1981 ten behoeve van het pand [locatie 2] verleende vrijstelling voor onder meer een winkel in doe-het-zelfartikelen/bouwmarkt op grond van het toen geldende bestemmingsplan "Maarssenbroek" niet is vervallen noch door het college is ingetrokken en voorts dat de planvoorschriften van het thans geldende bestemmingsplan voortgezet gebruik van het pand [locatie 2] als bouwmarkt toestaan. Rova en anderen stellen derhalve dat het college [bouwmarkt] als bestaande bouwmarkt, naast de reeds aanwezige Gamma bouwmarkt, bij zijn beoordeling van het door [vergunninghouder] overgelegde distributieplanologisch onderzoek van Goudappel Coffeng had moeten betrekken. Rova en anderen betogen dat uit het namens hen door het advies- en ontwerpbureau BRO uitgevoerde tegenonderzoek blijkt dat uitbreidingsmogelijkheden met een derde bouwmarkt voor de doe-het-zelf-branche, de Praxis bouwmarkt, ontbreken en stellen bovendien dat het namens [vergunninghouder] door Goudappel Coffeng uitgevoerde distributieplanologisch onderzoek onjuistheden bevat. Rova en anderen concluderen dat de distributieve ruimte voor bouwmarkten door de komst van een derde bouwmarkt wordt overschreden, zodat het college in strijd met artikel 7, derde lid, van de planvoorschriften handelt.
    
    2.3.1. Ten aanzien van de activiteiten op de [locatie 2] wordt het volgende overwogen.
    
    Bij besluit van 1 april 1981 is op grond van het toen ter plaatse geldende bestemmingsplan "Maarssenbroek" aan Hemata BV bouwvergunning en vrijstelling verleend voor het verbouwen van een bedrijfspand aan de [locatie 2], waarbij vrijstelling is verleend voor de volgende artikelen: hout, plaatmaterialen, ijzerwaren, gereedschappen, verf, lijmen, beitsen, elektra, pvc-goten en pijpen, wand-, vloerafwerkings- en bedekkingsmaterialen, bouwmaterialen in de ruimste zin, tuingereedschap, kleinmeubelen, wandmeubelen, verlichtingsartikelen, knock-down-meubelen (bouwpakket). Deze bouwvergunning met vrijstelling is blijkens de gedingstukken verleend ten behoeve van een bouwmarkt.
    
    Op 9 april 1985 is het bestemmingsplan "Maarssenbroeksedijk" in werking getreden, op welk moment het pand [locatie 2] reeds was verbouwd en in gebruik genomen ten behoeve van een bouwmarkt. Op grond van dit bestemmingsplan is aan het perceel [locatie 2] een bedrijfsbestemming toegekend waarbij detailhandel, waaronder een bouwmarkt, expliciet is uitgesloten.
    
    Uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat het pand [locatie 2] tot 2002 achtereenvolgens in gebruik is geweest als een Gamma bouwmarkt en een Karwei bouwmarkt.
    
    Vanaf 2002 tot en met begin december 2006 is het pand [locatie 2] vervolgens in gebruik geweest als [meubelwinkel]. Blijkens de gedingstukken heeft [bouwmarkt] zich omstreeks 1 december 2006, doch uiterlijk in de nacht van 6 op 7 december 2006, in het pand [locatie 2] gevestigd.
    
    Op 7 december 2006 is het bestemmingsplan"Maarssenbroek Werkgebied" in werking getreden. Op grond van dit bestemmingsplan rust op het perceel [locatie 2] de bestemming "Bedrijven" met als subbestemming "Detailhandel in volumineuze goederen".
    
    2.3.2. Anders dan Rova en anderen betogen kwam door de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Maarssenbroeksedijk" aan de op grond van de planvoorschriften van het bestemmingsplan "Maarssenbroek" op 1 april 1981 verleende vrijstelling van het bouw- en/of gebruiksverbod ten behoeve van een bouwmarkt op het perceel [locatie 2] geen betekenis meer toe. Nu ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Maarssenbroeksedijk" het op grond van die vrijstelling toegestane gebruik van het pand [locatie 2] als bouwmarkt in strijd was met artikel 11, eerste lid, van de planvoorschriften van dat bestemmingsplan, werd het destijds bestaande gebruik van het pand [locatie 2] als bouwmarkt beschermd door het in artikel 22, eerste lid, van de planvoorschriften van dat bestemmingsplan opgenomen overgangsrecht.
    
    2.3.3. Voor de beantwoording van de vraag of het gebruik van het pand [locatie 2] als bouwmarkt thans nog is toegestaan, wordt het volgende overwogen.
    
    De Afdeling is van oordeel dat artikel 30, onder 2.1 en 2.3, van de planvoorschriften van het thans geldende bestemmingsplan, zoals opgenomen in overweging 2.2, in tegenstelling tot hetgeen het college heeft betoogd, zo moet worden uitgelegd dat bestaand gebruik niet onder het overgangsrecht van het thans geldende bestemmingsplan valt als het ziet op gebruik dat in strijd was met het vorige bestemmingsplan, waaronder tevens moet worden begrepen gebruik dat niet onder de beschermende werking van het overgangsrecht van het vorige plan viel.
    
    Uit overweging 2.3.2 volgt dat het met het bestemmingsplan "Maarssenbroeksedijk" strijdige gebruik van het pand [locatie 2] als bouwmarkt ten tijde van het inwerkingtreden van dat bestemmingsplan op grond van artikel 22, eerste lid, van de planvoorschriften van dat plan was toegestaan. Wijziging van met dat bestemmingsplan strijdige gebruik is op grond van het tweede lid van dit artikel verboden, indien deze wijziging een grotere tegenstrijdigheid met het plan oplevert. Vast staat dat het gebruik van het pand [locatie 2] als bouwmarkt in 2002 gedurende vier jaar was gestaakt en dat vanaf dat moment [meubelwinkel] in het pand [locatie 2] is gevestigd. Deze wijziging in gebruik, die, gezien de aard van het gebruik, kan worden aangemerkt als een verkleining van de afwijking van het op grond van het bestemmingsplan "Maarssenbroeksedijk" toegestane gebruik, leidt ertoe dat hernieuwd gebruik van het pand [locatie 2] als bouwmarkt vanaf dat moment niet langer was toegestaan. Artikel 22, tweede lid, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan "Maarssenbroeksedijk" laat immers een wijziging van het gebruik van [meubelwinkel] naar bouwmarkt niet toe, nu dit weer zou leiden tot een vergroting van de afwijking van het op grond van het bestemmingsplan "Maarssenbroeksedijk" toegestane gebruik. Nu kort voor de inwerkingtreding van het thans geldende bestemmingsplan [bouwmarkt] zich in het pand [locatie 2] heeft gevestigd, werd het gebruik als bouwmarkt, gezien het vorenstaande, niet langer gedekt door de beschermende werking van het overgangsrecht van het bestemmingsplan "Maarssenbroeksedijk". Gelet op de formulering van artikel 30 van de planvoorschriften van het thans geldende bestemmingsplan, is het gebruik van het pand [locatie 2] als [bouwmarkt] evenmin onder het overgangsrecht van dit bestemmingsplan toegestaan.
    
    De voorzieningenrechter heeft terecht geoordeeld dat de op het perceel [locatie 2] gevestigde [bouwmarkt] in strijd met het thans geldende bestemmingsplan wordt geëxploiteerd.
    
    2.3.4. Op grond van het vorenstaande hoefde het college ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar bij de beoordeling van het door [vergunninghouder] overgelegde distributieplanologisch onderzoek van Goudappel Coffeng geen rekening te houden met [bouwmarkt]. Niet aannemelijk is geworden dat het door [vergunninghouder] overgelegde distributieplanologisch onderzoek onjuistheden bevat dan wel leemten in kennis vertoont, zodat het college zich hier op heeft kunnen baseren. Van duurzame ontwrichting is voorts niet gebleken, nu uit het distributieplanologisch onderzoek van [vergunninghouder] blijkt dat twee bouwmarkten ter plaatse naast elkaar kunnen bestaan. Nu de distributieve ruimte voor bouwmarkten door de komst van de Praxis bouwmarkt niet wordt overschreden, heeft het college niet in strijd met artikel 7, derde lid, onder a en d, van de planvoorschriften gehandeld. De voorzieningenrechter is tot dezelfde conclusie gekomen. Het betoog faalt.
    
    2.4. Rova en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit op bezwaar in strijd is met de in artikel 7, derde lid, van de planvoorschriften van het thans geldende bestemmingsplan genoemde voorwaarden inzake de beoordeling van de gevolgen voor de mobiliteit en de omvang van de winkel in relatie tot de omgeving. Rova en anderen stellen dat de voorzieningenrechter ten onrechte geen aanleiding heeft gezien aan de juistheid van het door het college ingestelde onderzoek naar de mobiliteit te twijfelen en voorts dat de voorzieningenrechter ten onrechte het door hen overgelegde tegenonderzoek uitgevoerd door AGV, adviseurs in mobiliteit, niet bij de beoordeling heeft betrokken. Rova en anderen voeren aan dat het aantal parkeerplaatsen onvoldoende is en dat de verkeersinrichting ter plaatse niet is berekend op een toename van een groot aantal auto's per uur, waardoor de verkeersdoorstroming op de Nijverheidsweg en de Maarssenbroeksedijk wordt belemmerd en gevaarlijke situaties ontstaan. Rova en anderen voeren verder aan dat het bij de beoordeling van de omvang van de winkel in relatie tot de omgeving niet slechts gaat om de grootte van het pand, maar ook om de planologische gevolgen van een winkel die, gelet op de winkelomvang dan wel het winkeloppervlak, een substantiële verkeersdrukte en toestroom van voertuigen en bijbehorende overlast tot gevolg heeft.
    
    2.4.1. Voor de beoordeling van de gevolgen voor de mobiliteit heeft het college zich bij de berekening van de parkeerbehoefte gebaseerd op gegevens van het Centrum voor Regelgeving en Onderzoek in de Grond-, Water- en Wegenbouw en de Verkeerstechniek (hierna: CROW). Uitgaande van een brutovloeroppervlak van 3.280 m2 zijn er, gezien de door het CROW vastgestelde norm voor bouwmarkten van 2,2 parkeerplaatsen per 100 m2, 72 parkeerplaatsen nodig. In de parkeernorm zijn de parkeerplaatsen voor het eigen personeel inbegrepen. Nu het bouwplan voorziet in 76 parkeerplaatsen op eigen terrein, waarvan er 2 zijn gereserveerd voor minder validen, en niet gebleken is dat de in het bouwplan voorziene parkeerplaatsen qua afmetingen niet voldoen, heeft de voorzieningenrechter terecht geoordeeld dat sprake is van voldoende parkeerplaatsen. Dat de parkeerplaatsen voor minder validen blijkens het besluit op bezwaar vanwege geldtransport één maal per week gedurende een korte tijd niet kunnen worden gebruikt, heeft niet tot gevolg dat een parkeertekort zal ontstaan. In hetgeen Rova en anderen hebben aangevoerd omtrent de stalling van fietsen, winkelwagens en aanhangwagens, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat hierdoor een tekort aan parkeerplaatsen zal ontstaan. Indien Rova en anderen van mening zijn dat in afwijking van de verleende vrijstelling gebruik wordt gemaakt van de aanwezige parkeerplaatsen ten behoeve van fietsen, winkelwagens dan wel aanhangwagens, kunnen zij, nu dit bij de beoordeling van de rechtmatigheid van de verleende vrijstelling en bouwvergunning geen rol kan spelen, het college verzoeken daartegen handhavend op te treden.
    
    Ten aanzien van de verkeerssituatie ter plaatse stelt de Afdeling op basis van de door partijen overgelegde rapportages vast dat het kruispunt tussen de Nijverheidsweg en de Maarssenbroeksedijk na de vestiging van de Praxis bouwmarkt meer verkeer moet verwerken en dat de wachttijden voor het verkeer vanuit de Nijverheidsweg enigszins toenemen. De Afdeling ziet gelet op de door partijen daaromtrent aangeleverde gegevens evenwel geen aanleiding voor het oordeel dat het bouwplan, vanwege de verkeersaantrekkende werking, een dermate negatief effect heeft op de verkeerssituatie en verkeersveiligheid ter plaatse, dat geen vrijstelling had kunnen worden verleend.
    
    De voorzieningenrechter heeft voorts terecht geoordeeld dat het college voldoende heeft gemotiveerd dat het bouwplan qua omvang binnen de omgeving past. Anders dan Rova en anderen betogen gaat het bij de beoordeling van de omvang van de winkel ten opzichte van de omgeving, zoals is bepaald in artikel 7, derde lid, van de planvoorschriften van het thans geldende bestemmingsplan, niet om de planologische gevolgen van het project als verkeersdrukte en toestroom van voertuigen. Uit de toelichting behorende bij het bestemmingsplan volgt dat deze gevolgen beoordeeld worden bij de in voornoemd artikel opgenomen voorwaarde inzake mobiliteit.
    
    Er is derhalve geen grond voor het oordeel dat de vrijstelling in de gegeven omstandigheden niet in redelijkheid kon worden verleend. De voorzieningenrechter is tot dezelfde conclusie gekomen. Het betoog faalt.
    
    2.5. Rova en anderen betogen dat het college in strijd met artikel 2:4 van de Algemene wet bestuursrecht, het zorgvuldigheidsbeginsel alsmede het beginsel van fair play heeft gehandeld, nu het college hen en de rechtbank bewust heeft misleid door slechts de brieven van 8 maart 1994 en 24 augustus 1994 over te leggen en niet het besluit van 22 januari 1996.
    
    Dit betoog faalt. Hetgeen Rova en anderen in dit kader naar voren hebben gebracht, rechtvaardigt naar het oordeel van de Afdeling niet de conclusie dat het college in strijd met artikel 2:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht zijn taak met vooringenomenheid heeft vervuld. Evenmin heeft het college gehandeld in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht dan wel met het beginsel van fair play.
    
    2.6. Het beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient met verbetering van gronden te worden bevestigd.
    
    2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. F.P. Zwart, voorzitter, en mr. W. van den Brink en mr. C.W. Mouton, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, ambtenaar van Staat.
    
    w.g. Zwart w.g. Montagne
    
    voorzitter ambtenaar van Staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 27 februari 2008
    
    374.