ECLI:NL:RVS:2016:2402, Raad van State, 07-09-2016, 201503981/2/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-09-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 oktober 2013 heeft het college een aan [appellant] verleende subsidie vastgesteld op nihil en het verleende voorschot teruggevorderd.

201503981/2/A2.
    Datum uitspraak: 7 september 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant] h.o.d.n. [bedrijf], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 8 april 2015 in zaak nr. 14/3025 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 24 oktober 2013 heeft het college een aan [appellant] verleende subsidie vastgesteld op nihil en het verleende voorschot teruggevorderd.
    
    Bij besluit van 16 juni 2014 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 8 april 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 november 2015, waar [appellant], vergezeld door N.H.G. Beltman, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.A.C.M. Nielen, advocaat te Haarlem, zijn verschenen.
    
    Bij tussenuitspraak van 3 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:205, heeft de Afdeling het college opgedragen om binnen acht weken na de verzending van de tussenuitspraak een nieuw besluit te nemen en dit aan [appellant] en de Afdeling toe te zenden. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Bij besluit van 9 maart 2016 heeft het college, opnieuw beslissend, het door [appellant] tegen het besluit van 24 oktober 2013 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en dat besluit met aanvullende motivering gehandhaafd.
    
    [appellant] heeft een zienswijze op dit besluit naar voren gebracht.
    
    De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:57, tweede lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bepaald dat een nader onderzoek ter zitting achterwege blijft, en het onderzoek gesloten.
    
    Overwegingen
    
    Aanleiding van het hoger beroep
    
    1. [appellant] heeft een subsidie aangevraagd op grond van de Uitvoeringsregeling stimulering verbetering luchtkwaliteit Noord-Holland 2010. De aanvraag van [appellant] ziet op de ontwikkeling van een netwerk voor milieuvriendelijk goederentransport over de Amsterdamse grachten. Bij besluit van 2 juni 2010 heeft het college [appellant] een subsidie verleend tot een bedrag van maximaal € 167.200,00 en een voorschot uitgekeerd ter grootte van € 133.760,00. Het college heeft aan de subsidie de verplichting verbonden om bij de aanvraag om vaststelling, na het afronden van de activiteiten, een schriftelijke verslaglegging van de activiteiten en een financiële verantwoording met accountantsverklaring over te leggen.
    
    2. [appellant] heeft op 31 juli 2013 verzocht de subsidie vast te stellen. Daarbij heeft hij onder meer een accountantsverklaring van diezelfde datum overgelegd, waarin de accountant verklaart dat naar diens oordeel de subsidiedeclaratie van € 634.870,00 over de periode van 1 november 2009 tot en met 31 juli 2013 in alle materieel van belang zijnde aspecten is opgesteld in overeenstemming met de vigerende Algemene Subsidieverordening Noord-Holland (hierna: ASV) en/of de desbetreffende uitvoeringsregeling. De accountant heeft vermeld dat hij de girale betaling van vrijwel alle uitgaven niet heeft kunnen vaststellen, omdat de toegang tot de bankrekening ten tijde van het onderzoek was geblokkeerd. Dat doet volgens de accountant geen afbreuk aan zijn oordeel, omdat alle uitgaven door de leverancier zijn bevestigd.
    
    Bij brief van 16 april 2014 (hierna: de aanvullende verklaring) heeft de accountant in antwoord op door [appellant] gestelde vragen verklaard dat hij bij het uitvoeren van zijn controle kennis heeft genomen van de ASV en de subsidieverplichtingen die in het verleningsbesluit van 2 juni 2010 zijn vermeld. Verder heeft de accountant verklaard dat hij thans aan de hand van de bankafschriften over 2010 een bedrag van € 128.200,98 aan extra kosten (lees: subsidiabele kosten) heeft kunnen vaststellen. Bij de brief zijn een controlelijst van betalingen en bankafschriften gevoegd.
    
    3. Het college heeft aan de vaststelling van de subsidie op nihil en de terugvordering van het uitgekeerde voorschot ten grondslag gelegd dat [appellant] niet heeft voldaan aan de verplichting rekening en verantwoording af te leggen op de door het college voorgeschreven wijze. Daarbij heeft het college in aanmerking genomen dat de door [appellant] overgelegde accountantsverklaring van 31 juli 2013 niet de gegevens bevat die nodig zijn voor een controle op de besteding van de subsidiegelden. Zo blijkt uit die verklaring niet aan welke subsidieverplichtingen de accountant heeft getoetst en heeft de accountant het voorbehoud gemaakt dat hij de girale betalingen van vrijwel alle uitgaven niet heeft kunnen vaststellen. De later overgelegde gegevens, waaronder de aanvullende verklaring, heeft het college buiten beschouwing gelaten omdat deze zijn ingediend na de daarvoor geldende termijn, die eindigde op 1 augustus 2013.
    
    De tussenuitspraak
    
    4. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak overwogen dat het college, anders dan [appellant] betoogt, geen afstand heeft gedaan van de verplichting om bij de financiële verantwoording een accountantsverklaring over te leggen. Verder is overwogen dat voor het voldoen aan de door het college aan de subsidie verbonden verplichting tot het afleggen van rekening en verantwoording, het enkele bestaan van een betalingsverplichting niet voldoende is. Er moeten daadwerkelijk uitgaven voor gesubsidieerde activiteiten zijn gedaan. De Afdeling heeft verder geoordeeld dat het besluit van 16 juni 2014 er geen blijk van geeft dat het college de belangen van [appellant] daadwerkelijk heeft gewogen, en dat het college heeft miskend dat de vraag naar de evenredigheid van de lagere vaststelling ertoe noopte de aanvullende verklaring van de accountant te bezien en deze in de belangenafweging te betrekken. Indien met de aanvullende verklaring, daargelaten dat deze na de daarvoor gestelde termijn is overgelegd, aan de verplichting zou zijn voldaan, kan daarin een aanwijzing zijn gelegen dat het onevenredig is de subsidie desondanks op nihil vast te stellen.
    
    5. Uit de tussenuitspraak volgt dat het hoger beroep gegrond is en de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door [appellant] tegen het besluit van 16 juni 2014 ingestelde beroep gegrond verklaren en dat besluit wegens strijd met de artikelen 3:2 en 3:4, eerste lid, van de Awb vernietigen, omdat het niet zorgvuldig is voorbereid en niet berust op een zorgvuldige belangenafweging.
    
    Besluitvorming na de tussenuitspraak
    
    6. Het college heeft bij besluit van 9 maart 2016 opnieuw op het door [appellant] gemaakte bezwaar beslist. Daarbij heeft het college het besluit van 16 juni 2014 onder aanvullende motivering gehandhaafd. Het besluit van 9 maart 2016 wordt, gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, gelezen in verbinding met artikel 6:24 van die wet, geacht eveneens voorwerp te zijn van dit geding.
    
    7. Het college is in het besluit van 9 maart 2016 ingegaan op de belangen van [appellant] en de aanvullende verklaring van de accountant.
    
    Uit het besluit volgt dat het college op de hoogte is van de ernstige financiële problemen waarin [appellant] verkeert. Terugvordering van de subsidie kan volgens het college leiden tot beëindiging van het project en het faillissement van [appellant]. Volgens het college is de financiële situatie echter het gevolg van keuzes die [appellant] gedurende het project heeft gemaakt, en kunnen die het college niet worden tegengeworpen. De subsidie is immers bedoeld om extra kosten te financieren voor elektrische en hybride motoren, en niet om financiële problemen op te lossen. Het college heeft het belang om op enig moment te kunnen afrekenen en te verantwoorden hoe publieke middelen zijn besteed, afgewogen tegen de gevolgen van een lagere vaststelling voor [appellant]. Ook gelet op de ernst van de tekortkoming en de mate van verwijtbaarheid heeft het college voormeld belang van het college zwaarder laten wegen dan de belangen van [appellant].
    
    Het college heeft zich verder op het standpunt gesteld dat in de aanvullende verklaring van de accountant geen aanwijzing is gelegen dat het onevenredig is de subsidie op nihil vast te stellen, omdat er voor geen enkel bedrag inzichtelijk is verantwoord of de subsidie is besteed aan activiteiten waarvoor de subsidie is verleend. Daarbij heeft het college in aanmerking genomen dat in de verklaring wordt verwezen naar een controlelijst met betalingen, maar dat uit die lijst niet blijkt aan wie, welk bedrag en voor welke activiteiten is betaald. De op de lijst vermelde betalingen zijn alle voorzien van dezelfde toelichting. De bij de verklaring behorende bankafschriften bieden evenmin inzicht aan wie, welk bedrag en voor welke activiteiten is betaald. Het is daarom niet inzichtelijk of uitgaven zijn gedaan voor de extra kosten voor de ontwikkeling van elektrische en hybride motoren met het doel om een hoger niveau van milieubescherming te bereiken. Ook blijkt uit de aanvullende verklaring niet of de accountant de uitgaven heeft getoetst aan de Uitvoeringsregeling stimulering verbetering luchtkwaliteit Noord-Holland 2010.
    
    Oordeel van de Afdeling over het herstel van het gebrek
    
    8. De vraag die in deze uitspraak voorligt, is of het college zich gelet op de aanvullende verklaring van de accountant op het standpunt heeft mogen stellen dat [appellant] niet inzichtelijk heeft gemaakt dat de subsidie is besteed aan de activiteiten waarvoor deze is verleend, en dat het daarom niet onevenredig is om de subsidie op nihil vast te stellen.
    
    9. [appellant] betoogt dat het college zich ten onrechte op dat standpunt heeft gesteld. Volgens [appellant] heeft het college tegenover de aanvullende verklaring geen verklaring van een andere accountant of financieel specialist gezet. Verder heeft het college niet onderkend dat de kostenbegroting op basis waarvan de subsidie is verleend, ook bij de vaststelling het uitgangspunt hoort te zijn. Daarnaast heeft de accountant de verklaring dat hij € 128.200,98 aan betalingen van de gesubsidieerde extra kosten heeft kunnen vaststellen, gestaafd met een controlelijst en bankafschriften. Ook moeten de nog niet nagekomen betalingsverplichtingen tot de kosten worden gerekend. Verder volgt uit de verklaring dat de accountant, anders dan het college stelt, de uitgaven aan de subsidieverplichtingen heeft getoetst. Tot slot heeft het college in het besluit van 9 maart 2016 wel enkele van de door [appellant] aangevoerde gevolgen van een vaststelling op nihil opgesomd, maar heeft het de belangen van [appellant], die van zijn onderneming en de gevolgen voor de doorgang van het project onvoldoende meegewogen, aldus [appellant].
    
    9.1. Het betoog dat voor het afleggen van rekening en verantwoording niet is vereist dat daadwerkelijk is betaald en dat voldoende is dat een betalingsverplichting bestaat, is een herhaling van hetgeen [appellant] tegen de in hoger beroep aangevallen uitspraak heeft aangevoerd. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak overwogen dat [appellant] daarin niet wordt gevolgd. Dat geldt eveneens voor het betoog dat met de door de accountant uitgevoerde controle of de facturen van leveranciers aansluiten bij de kostenbegroting die bij de aanvraag om subsidie is overgelegd, rekening en verantwoording is afgelegd.
    
    9.2. De accountant heeft in de aanvullende verklaring vermeld dat hij € 128.200,98 aan subsidiabele zogenoemde extra kosten heeft kunnen vaststellen, en verwijst daarbij naar de bij de verklaring gevoegde lijst en bankafschriften. Op de lijst is een reeks betalingen vermeld die hebben plaatsgevonden tussen 4 juni 2010 en 14 augustus 2010.
    
    Uit de bankafschriften volgt weliswaar dat elk van die betalingen heeft plaatsgevonden, maar uit de aanvullende verklaring, de bijgevoegde lijst noch de bankafschriften valt af te leiden aan wie en waarvoor is betaald. Daarvoor is aanvullende informatie nodig, zoals facturen, die niet bij de verklaring is gevoegd. Ook vallen de facturen die [appellant] eerder heeft overgelegd - met uitzondering van een factuur van € 297,38 en een van € 558,88 - niet te rijmen met de op de lijst vermelde betalingen.
    
    Het college mocht zich vanwege het voorgaande op het standpunt stellen dat [appellant] met de aanvullende verklaring en de daarbij gevoegde lijst en bankafschriften niet inzichtelijk heeft gemaakt of de subsidie is besteed voor de activiteiten waarvoor deze is verleend. Dat het college tegenover de verklaring niet een andere accountantsverklaring heeft geplaatst, leidt niet tot een ander oordeel. [appellant] wordt niet tegengeworpen dat de aanvullende verklaring ondeugdelijk zou zijn, maar dat hij ook met die verklaring onvoldoende informatie heeft overgelegd om aan de verantwoordingsplicht te voldoen.
    
    9.3. Nu het college [appellant] een subsidie heeft verleend van € 167.200,00 en een voorschot heeft uitgekeerd van € 133.760,00, en [appellant] blijkens het voorgaande slechts € 856,26 aan uitgaven heeft verantwoord, mocht het college zich op het standpunt stellen dat het niet onevenredig is om de subsidie vast te stellen op nihil. Dat de vaststelling op nihil ernstige financiële gevolgen heeft voor [appellant], zijn onderneming en het project, leidt vanwege de ernst van de tekortkoming in de verantwoording en de mate waarin deze [appellant] kan worden verweten, niet tot een ander oordeel.
    
    9.4. Omdat het college reeds vanwege het voorgaande de subsidie heeft mogen vaststellen op nihil, behoeft het betoog dat uit de verklaring volgt dat de accountant de betalingen aan de subsidieverplichtingen heeft getoetst, geen bespreking.
    
    9.5. Slotsom is dat het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    10. Het college heeft het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek met het besluit van 9 maart 2016 hersteld. Het beroep tegen dat besluit is ongegrond.
    
    11. Omdat het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank van 8 april 2015 gegrond is, dient het college op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. [appellant] heeft in hoger beroep verzocht om vergoeding van de kosten die hij in verband met de behandeling van het bezwaar heeft gemaakt. Omdat het in bezwaar bestreden besluit van 24 oktober 2013 niet zal worden herroepen, bestaat geen grond dat verzoek toe te wijzen.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 8 april 2015 in zaak nr. 14/3025;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland van 16 juni 2014, kenmerk 285503/363477;
    
    V. verklaart het beroep tegen het besluit van 9 maart 2016 ongegrond;
    
    VI. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland tot vergoeding van bij [appellant] h.o.d.n. [bedrijf] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.736,00 (zegge: zeventienhonderdzesendertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VII. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland aan [appellant] h.o.d.n. [bedrijf] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 413,00 (zegge: vierhonderddertien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, griffier.
    
    w.g. Borman w.g. Bindels
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 7 september 2016
    
    85-799.