ECLI:NL:RVS:2019:2156, Raad van State, 03-07-2019, 201800500/3/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-07-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij tussenuitspraak van 26 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3126, heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen 16 weken na de verzending van de tussenuitspraak de daarin geconstateerde gebreken in het besluit van 23 november 2017 te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.

201800500/3/R3.
    Datum uitspraak: 3 juli 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellante A] en [appellante B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellante]), beide gevestigd te Alphen aan den Rijn,
    en
    de raad van de gemeente Alphen aan den Rijn,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij tussenuitspraak van 26 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3126, heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen 16 weken na de verzending van de tussenuitspraak de daarin geconstateerde gebreken in het besluit van 23 november 2017 te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
    De raad heeft bij besluit van 13 december 2018 het bestemmingsplan "Omgevingsplan Rijnhaven Oost" gewijzigd vastgesteld.
    Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft [appellante] een zienswijze naar voren gebracht over de wijze waarop de gebreken zijn hersteld.
    De raad en [appellante] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak opnieuw ter zitting behandeld op 29 april 2019, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde A], [gemachtigde B], mr. ing. L.J. Wildeboer, advocaat te Amsterdam, R.M. Smit, werkzaam bij SPA WNP Ingenieurs, en F.B.H. de Bree, werkzaam bij Buro Blauw, en de raad, vertegenwoordigd door mr. E.D. Poot, mr. J.A.M. van der Velden, advocaat te Breda, en ing. S.J. van Oosten zijn verschenen. Verder zijn Steevast Beheermaatschappij B.V. en [belanghebbende] (hierna tezamen en in enkelvoud: Steevast), vertegenwoordigd door [gemachtigde C], ter zitting gehoord.
    Overwegingen
    Het besluit van 23 november 2017
    1.    De Afdeling heeft in de tussenuitspraak overwogen dat het besluit tot vaststelling van het plan van 23 november 2017 voor zover dit betreft artikel 5, lid 5.1, onder d, van de planregels in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is genomen. Daarnaast is overwogen dat dit besluit in strijd met artikel 4:84 van de Awb is genomen, omdat geen acceptabel geurhinderniveau is vastgesteld overeenkomstig beleidsregel 2 van de Beleidsnota Geurhinder van de gemeente Alphen aan den Rijn van 18 december 2014.
    2.    Bij de tussenuitspraak heeft de Afdeling de raad opgedragen om de genoemde gebreken in het bestreden besluit te herstellen. De raad moest daarom met inachtneming van hetgeen is overwogen onder 5.2 en 5.3 van de tussenuitspraak artikel 5, lid 5.1, onder d, van de planregels aanpassen. Verder moest de raad alsnog, met inachtneming van hetgeen is overwogen onder 6.3 en 6.5 van de tussenuitspraak, een acceptabel geurhinderniveau vaststellen op de wijze als vermeld in beleidsregel 2 van de Beleidsnota Geurhinder, en eventueel een ander besluit nemen.
    Het besluit van 13 december 2018
    3.    Bij besluit van 13 december 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "Omgevingsplan Rijnhaven Oost" gewijzigd vastgesteld. Artikel 5, lid 5.1, onder d, van de planregels is gewijzigd, in die zin dat de voor [appellante] geldende geluidnormen overeenkomstig overweging 5.2 van de tussenuitspraak zijn vastgesteld. Artikel 4, lid 4.1.3, en artikel 5, lid 5.2, onder b, van de planregels zijn niet gewijzigd en ook de contouren van de besluitsubvlakken "Geurzone - 98 percentiel bij 1,4 ou/m3" (hierna: 98-geurcontour) en "Geurzone - 95 percentiel bij 1,4 ou/m3" (hierna: 95-geurcontour) zijn ongewijzigd. Wel zijn paragraaf 5.10.2 en 5.10.3 van de plantoelichting anders geformuleerd.
    4.    Artikel 6:19, eerste lid, van de Awb luidt:
    "Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben."
    Op grond van deze bepaling heeft het beroep van [appellante] van rechtswege mede betrekking op het besluit van 13 december 2018 tot wijziging van het besluit van 23 november 2017.
    5.    [appellante] richt zich in de zienswijze niet tegen de wijziging van artikel 5, lid 5.1, onder d, van de planregels. De Afdeling leidt hieruit af dat [appellante] in zoverre, dus wat betreft de geluidnormen, geen bezwaren heeft tegen het besluit van 13 december 2018. Dat is ter zitting bevestigd.
    6.    [appellante] kan zich niet verenigen met de wijze waarop de raad het acceptabel geurhinderniveau heeft vastgesteld, omdat daardoor in de directe nabijheid van haar bedrijf woningen gerealiseerd kunnen worden. [appellante] betoogt dat de raad in het besluit van 13 december 2018 met een geurnorm van 1,4 ouE/m3 als 98-percentiel een acceptabel geurhinderniveau heeft vastgesteld op een wijze die niet in overeenstemming is met de Beleidsnota Geurhinder.
    [appellante] voert aan dat volgens de Beleidsnota Geurhinder geen sprake mag zijn van nieuwe hinder, aan welk uitgangspunt met dit plan niet wordt voldaan. In de Beleidsnota Geurhinder is de hindergrens volgens [appellante] vastgesteld op 0,5 ouE/m3 als 98-percentiel voor continue bronnen en op 2,5 ouE/m3 als 99,99-percentiel voor discontinue bronnen. Beneden deze waarden is sprake van een goede leefomgevingskwaliteit voor geur en wordt nieuwe geurhinder voorkomen, aldus [appellante]. Voor nieuw te vestigen bedrijven zijn in artikel 5, lid 5.2, onder a, van de planregels geurnormen opgenomen die hiermee overeenkomen, maar voor [appellante] zijn afwijkende geurnormen vastgesteld. [appellante] wijst er op dat de raad ter onderbouwing van deze afwijkende geurnormen heeft verwezen naar een onderzoek van Buro Blauw uit 2007, waaruit zou blijken dat onder een geurconcentratie van 1,5 ouE/m3 als 98-percentiel geen geurklachten te verwachten zijn. Volgens [appellante] zijn de onderzoeksresultaten van Buro Blauw echter door de raad onjuist geïnterpreteerd. [appellante] voegt ter onderbouwing een reactie bij van Buro Blauw van 4 februari 2019. De geurnorm van 1,4 ouE/m3 als 98-percentiel geldt volgens [appellante] als aanvaardbaar geurhinderniveau voor bestaande situaties in de bijzondere regeling voor Diervoederbedrijven, die inmiddels is vervangen door het Informatiedocument diervoederindustrie van Infomil, maar voor nieuwe situaties geldt een strengere geurnorm van 0,7 ouE/m3 als 98-percentiel. De reden voor dit onderscheid is dat bewoners in bestaande situaties gewend zijn aan de mate van hinder, als gevolg waarvan zij bij eenzelfde geurbelasting minder geurhinder ervaren dan nieuwe bewoners zouden doen. De verwachting van de raad dat onder een geurconcentratie van 1,5 ouE/m3 als 98-percentiel geen geurklachten zullen optreden is gebaseerd op onderzoek van Buro Blauw naar geurklachten in bestaande situaties en die verwachting kan volgens [appellante] niet worden doorgetrokken naar de kans op klachten van bewoners van nieuwe woningen. Bovendien is volgens [appellante] het niet optreden van geurklachten geen bewijs dat sprake is van een aanvaardbaar hinderniveau. Daarnaast kunnen kleinere geuremissies bij diervoederbedrijven als [appellante] bij woningen in de directe omgeving geuroverlast veroorzaken.
    [appellante] voert verder aan dat bij het bepalen van het acceptabel geurhinderniveau ten onrechte geen rekening is gehouden met de 99,99-percentielwaarde voor discontinue bronnen. In de Beleidsnota Geurhinder staat volgens [appellante] dat bij een fluctuerend emissiepatroon de 98-percentielwaarde onvoldoende inzicht geeft in de door bewoners ondervonden hinder en dat daarom de 99,99-percentielwaarde in die situatie is voorgeschreven. Het bedrijf van [appellante] kent emissies die steeds wisselen omdat het niet continu in bedrijf is en valt volgens haar onder de definitie van ‘discontinue bron’ uit de Beleidsnota Geurhinder. Voor nieuwe bedrijven is in artikel 5, lid 5.2, onder a, van de planregels wel een geurnorm als 99-percentielwaarde opgenomen, maar deze norm geldt volgens [appellante] ten onrechte niet voor nieuwe woningen die in de nabijheid van [appellante] kunnen worden gerealiseerd. Ook daardoor kan in strijd met de Beleidsnota Geurhinder nieuwe hinder ontstaan waardoor zij zal worden belemmerd in haar bedrijfsvoering.
    [appellante] voert verder aan dat de motivering van het acceptabel geurhinderniveau niet deugt, omdat in het onderzoek van Buro Blauw van een andere hedonische waarde met bijbehorende gemiddelde geurconcentratie voor de diervoederindustrie van H=-½ is uitgegaan dan in de Beleidsnota Geurhinder waar alleen -1 en -2 als hedonische waarden worden gehanteerd. Daardoor kan volgens [appellante] geen goede vergelijking worden gemaakt en kan niet de conclusie worden getrokken dat 1,4 ouE/m3 als 98-percentiel in dit geval toereikend is.
    Daarnaast heeft de raad volgens [appellante] ten onrechte geen gebruik gemaakt van objectieve hulpmiddelen als een hinderenquête of klachtenanalyse bij het vaststellen van het acceptabel geurhinderniveau, terwijl dit is voorgeschreven in beleidsregel 2 van de Beleidsnota Geurhinder. Dat het bedrijf een beperkt aantal omwonenden heeft, neemt volgens [appellante] niet weg dat de omwonenden die er zijn naar eventuele geurhinder gevraagd had kunnen worden of dat een klachtenanalyse op basis van registraties uit het verleden had kunnen plaatsvinden. Ook had volgens [appellante] bijvoorbeeld gebruik gemaakt kunnen worden van een onderzoek met een zogenoemde ‘elektrische neus’ of van door de provincie Zuid-Holland uitgevoerde dosis-effectrelaties rond een aantal bedrijven. In plaats daarvan is enkel teruggegrepen op een algemeen onderzoek uit 2007, aldus [appellante].
    Verder voert [appellante] aan dat de raad voor de vaststelling van het acceptabel geurhinderniveau ten onrechte heeft verwezen naar de zogenoemde ‘DPL-methode’ zoals beschreven in paragraaf 5.6.2 en 5.6.4 van de plantoelichting, omdat de Afdeling in de tussenuitspraak al heeft overwogen dat die methode geen afweging inhoudt overeenkomstig beleidsregel 2 van de Beleidsnota Geurhinder.
    [appellante] komt tot de conclusie dat nog altijd ten onrechte een planregel ontbreekt die een goed woon- en leefklimaat bij nieuwe woningen in de omgeving van haar bedrijf waarborgt. De raad heeft volgens haar niet geheel gehoor gegeven aan de tussenuitspraak.
    7.    In paragraaf 5.10.2 van de plantoelichting heeft de raad toegelicht waarom een geurnorm van 1,4 ouE/m3 als 98-percentiel een acceptabel geurhinderniveau is voor nieuwe woningen nabij het bedrijf van [appellante].
    De raad benadrukt het grote belang van woningbouw gelet op de woningbehoefte in de provincie Zuid-Holland en de schaarse ruimte die hiervoor binnen de gemeente beschikbaar is. Bedrijventerrein Rijnhaven-Oost is een van de binnenstedelijke locaties die de gemeente wil inzetten voor woningbouw. De raad wil maatwerk leveren, daar waar bedrijvigheid en wonen samenkomen en dit spanning oplevert. Enerzijds wil de raad bedrijven niet belemmeren in de bedrijfsactiviteiten en anderzijds moet de geurbelasting op de woningen aanvaardbaar zijn. Dat kan volgens de raad door voor bestaande bedrijven af te wijken van het optimale geurhinderniveau (de streefwaarde) en een acceptabel geurhinderniveau vast te stellen op een waarde die naar verwachting geen geurklachten oplevert.
    Volgens de raad is het niet zinvol om een acceptabel geurhinderniveau bij het bedrijf van [appellante] vast te stellen met een hinderenquête of klachtenanalyse, omdat op het bedrijventerrein weinig woonbebouwing aanwezig is. Daarom is gebruik gemaakt van het algemene onderzoek van Buro Blauw uit 2007. De raad stelt dat Buro Blauw een enquête heeft gehouden onder alle diervoederbedrijven in Nederland, waarbij onder meer is gevraagd naar het optreden van klachten. Op basis van dit onderzoek is geconcludeerd dat geurklachten niet te verwachten zijn bij geurconcentraties lager dan 1,5 ouE/m3. Dit onderzoek is volgens de raad representatief voor de productie bij [appellante] vanwege de onderzochte typen veevoeders en nog steeds maatgevend voor het vaststellen van een acceptabel hinderniveau bij een diervoederbedrijf.
    Verder geeft de raad een toelichting op het belang van de hedonische waarde van een geur bij het vaststellen van het acceptabel geurhinderniveau. De aard van een geur is volgens de raad een goede voorspeller van de hinderpotentie. Een uiterst aangename geur heeft een hedonische waarde (H) van +4, een geur die noch aangenaam noch onaangenaam is heeft een hedonische waarde van 0 en een uiterst onaangename geur heeft een hedonische waarde van -4. Volgens de raad komt een hedonische waarde van -½ overeen met een geurconcentratie die gemiddeld voor alle diervoedersoorten gelijk is aan 1,4 ouE/m3 als 98-percentiel. De hedonische waarde van -2 ligt voor diervoeders bij een geurconcentratie van 16,7 ouE/m3. De geur van diervoeders wordt conform de Beleidsnota Geurhinder ingedeeld als minder onaangename geur (cH=-2>5 ouE/m3).
    De raad komt in de plantoelichting tot de conclusie dat op basis van het door Buro Blauw uitgevoerde klachtenonderzoek en de gemeten hedonische waarden van de geur van de diervoederproductie kan worden gekozen voor een acceptabel geurhinderniveau bij woningen van 1,4 ouE/m3 als 98-percentiel. Dit past volgens de raad binnen het afwegingskader van de Beleidsnota Geurhinder, dat ligt tussen 0,5 en 2,5 ouE/m3, en bij de voor Rijnhaven Oost gekozen ‘basiskwaliteit’ zoals is vastgelegd in de DPL-methode (paragraaf 5.6.4 plantoelichting). Bedrijfswoningen worden volgens de raad minder beschermd en daarom is daarvoor een geurconcentratie van 1,4 ouE/m3 als 95-percentiel acceptabel.
    8.    De raad heeft daarnaast schriftelijk gereageerd op de zienswijze van [appellante].
    De raad stelt dat voor nieuwe situaties niet per definitie de streefwaarde als acceptabel geurhinderniveau gehanteerd hoeft te worden. Dat blijkt volgens de raad zowel uit de tekst van beleidsregel 2 als uit hoofdstuk 6 van de Beleidsnota Geurhinder.
    Voor zover [appellante] verwijst naar de voormalige Bijzondere regeling voor Diervoederbedrijven (BRD), gebaseerd op de Nederlandse emissierichtlijn (NeR), en de opvolger daarvan, het Informatiedocument diervoederindustrie (van kenniscentrum Infomil), merkt de raad op dat deze documenten betrekking hebben op vergunningverlening bij diervoederbedrijven in relatie tot hun (bestaande) omgeving. Dat is hier niet aan de orde. Bovendien is een nieuwe situatie in het Informatiedocument diervoederindustrie niet mede gedefinieerd als de realisatie van nieuwe woningen in de omgeving van een bestaand diervoederbedrijf. Daarnaast maakt de gemeente zelf de afweging welk geurhinderniveau bij (nieuwe) geurgevoelige objecten acceptabel is, zoals ook blijkt uit de website van Infomil, aldus de raad.
    Over het betoog van [appellante] dat diverse kleinere geuremissies geuroverlast kunnen veroorzaken, merkt de raad het volgende op. Geurhinder van diffuse emissie is in het geval van [appellante] volgens de raad niet te verwachten, omdat allerlei maatregelen zijn getroffen die worden aangemerkt als best beschikbare techniek (BBT). De dominante geurbron is de korrelperserij. De geuremissie van de perserij wordt via de schoorsteen op een hoogte van 26 meter uitgeblazen. De hamermolen is voorzien van een filterinstallatie en de gefilterde afgassen worden afgevoerd via een schoorsteen op het dak van het productiegebouw op een hoogte van 20 meter. De stortput en -trechter liggen op meer dan 30 meter van de inrichtingsgrens en zijn voorzien van een afzuiginstallatie en doekenfilterinstallatie.
    De raad stelt zich verder op het standpunt dat de bedrijfsvoering van [appellante] is aan te merken als een continue bron. Bij de aanvraag van de vorig jaar verleende omgevingsvergunning milieu heeft [appellante] zelf gesteld dat er enkel sprake is van een continue bron, aldus de raad. Het verbaast hem dan ook dat [appellante] nu stelt dat een norm voor discontinue bronnen had moeten worden opgenomen in het plan. Op basis van een advies van de Omgevingsdienst Midden-Holland is de raad van mening dat [appellante] te beoordelen is als een continue bron. Bovendien is deze beroepsgrond volgens de raad niet in het oorspronkelijke beroep aangevoerd, waardoor deze nu buiten beschouwing moet blijven.
    De raad stelt dat over [appellante] geen geurklachten bekend zijn. Dat is volgens de raad ook niet vreemd, omdat er in de huidige situatie slechts twee bedrijfswoningen in de buurt van het bedrijf staan. Daarom kon de raad in dit geval het acceptabel geurhinderniveau niet onderbouwen met een specifieke op [appellante] gerichte klachtenanalyse. De raad heeft om die reden bezien welke informatie over geurklachten bij diervoederbedrijven wel beschikbaar was en kwam uit bij het onderzoek van Buro Blauw. De raad was zich ervan bewust dat dit onderzoek betrekking had op een klachtenonderzoek bij bestaande woningen. Een klachtenonderzoek kan per definitie alleen betrekking hebben op bestaande woningen en niet op nieuw te bouwen woningen. Uit dit onderzoek komt naar voren dat geurklachten niet te verwachten zijn bij geurconcentraties lager dan 1,5 ouE/m3, aldus de raad.
    9.    [appellante] heeft vervolgens gebruik gemaakt van de geboden gelegenheid om schriftelijk op het stuk van de raad te reageren.
    [appellante] voert aan dat niet valt in te zien waarom voor soortgelijke situaties, enerzijds nieuwe bedrijven bij bestaande woningen en anderzijds nieuwe woningen bij bestaande bedrijven, een verschillend geurhinderniveau aanvaardbaar kan zijn. De raad heeft volgens [appellante] niet zozeer gemotiveerd waarom een lager beschermingsniveau aanvaardbaar is, maar welk doel moet worden bereikt, namelijk zoveel mogelijk woningen mogelijk maken. De raad beoordeelt de geursituatie hierdoor te selectief en eenzijdig en sluit niet op een juiste wijze aan bij het eigen geurbeleid, aldus [appellante]. Woningen direct naast het perceel van [appellante] zijn onwenselijk uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening, omdat geen sprake is van een goed woon- en leefklimaat. In de VNG-brochure wordt volgens [appellante] in vergelijkbare situaties een richtafstand van 200 meter aanbevolen. Niet valt in te zien waarom zo’n milieuzonering in dit geval niet nodig is om nieuwe hinder te voorkomen, aldus [appellante]. In de Beleidsnota Geurhinder staat dat het realiseren van een nieuwe geurgevoelige bestemming als een ‘nieuwe situatie’ wordt aangemerkt.
    Daarnaast heeft de Afdeling volgens [appellante] al eerder overwogen dat de bouw van nieuwe geurgevoelige objecten planologisch gezien moet worden als een nieuwe situatie in het kader waarvan de goede ruimtelijke ordening beoordeeld moet worden. De raad kon daarbij volgens de Afdeling de in de bijzondere regeling voor diervoederindustrie op grond van de NeR opgenomen normen voor nieuwe situaties als uitgangspunt nemen (uitspraak van 15 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX4691, r.o. 2.3.2). Ook op grond daarvan had de raad in dit geval aansluiting moeten zoeken bij de streefwaarde of norm voor nieuwe situaties, aldus [appellante].
    Verder voert [appellante] aan dat toetsing aan de geurnorm voor 99,99-percentiel verplicht is volgens de Beleidsnota Geurhinder. Het productieproces van [appellante] heeft een emissie die discontinu en fluctuerend is volgens de NTA 9065: 2012 ‘Meten en rekenen geur’ die in de plantoelichting is aangehaald. Die norm zegt iets over optredende pieken en is daardoor bepalend voor de mate van hinder. In de praktijk blijkt dat met name pieken in de geuremissie leiden tot geurhinder en klachten. Omdat hiervoor in dit geval geen norm geldt, kunnen de gevolgen voor de omgeving worden onderschat. Ter zitting heeft [appellante] toegelicht dat deze beroepsgrond niet in het oorspronkelijke beroep tegen het besluit van 23 november 2017 is aangevoerd, omdat in dat besluit in het geheel nog geen acceptabel geurhinderniveau was vastgesteld overeenkomstig de Beleidsnota Geurhinder. Omdat de raad getracht heeft dat in het besluit van 13 december 2018 wel te doen, is deze beroepsgrond pas in dit stadium opgekomen, aldus [appellante].
    10.    De Afdeling overweegt op basis van al wat partijen schriftelijk en ter zitting naar voren hebben gebracht het volgende over de vaststelling van het acceptabel geurhinderniveau vanwege de bedrijfsvoering van [appellante] op 1,4 ouE/m3 als 98-percentiel.
    10.1.    Zoals de Afdeling heeft overwogen onder 6.3 van de tussenuitspraak, is het gemeentelijke geurbeleid voor industriële geurhinder neergelegd in de Beleidsnota Geurhinder. In die overweging zijn beleidsregels en relevante passages uit de Beleidsnota Geurhinder geciteerd. De Afdeling verwijst daarnaar. In aanvulling daarop haalt de Afdeling nog enkele passages uit de Beleidsnota aan.
    In paragraaf 2.1 staat dat zowel het rijksbeleid geur, het provinciale geurhinderbeleid als het Alphense beleid voor geurhinder erop gericht zijn om bestaande hinder terug te dringen en nieuwe hinder te voorkomen. De moeilijkheid is vast te stellen welke mate van hinder nog acceptabel is (‘acceptabel hinderniveau’). De geursystematiek die in dit document wordt beschreven is de methode waarmee in Alphen aan den Rijn het acceptabel hinderniveau wordt vastgesteld. Deze methode is bruikbaar voor zowel vergunningverlening als voor de beoordeling van plannen op het terrein van de ruimtelijke ordening (Wro). In paragraaf 2.2 is de opzet van de Beleidsnota uiteengezet. Hieruit blijkt dat het beoordelingskader geurhinder is beschreven in hoofdstuk 4, dat de basis van de geursystematiek bevat. In hoofdstuk 5 is die geursystematiek uitgewerkt voor vergunningverlening en in hoofdstuk 6 is ingegaan op het geurhinderbeleid gericht op ruimtelijke ordening. Hieruit en uit paragraaf 2.1 leidt de Afdeling af dat in hoofdstuk 4 een beoordelingskader geurhinder is beschreven dat de methode is waarmee in de gemeente Alphen aan den Rijn het acceptabel hinderniveau wordt vastgesteld en dat zowel bij vergunningverlening als bij de vaststelling van ruimtelijke plannen wordt gebruikt.
    In paragraaf 4.1 staat dat op lokaal niveau bij de uitvoering van het geurhinderbeleid een afwegingsproces centraal staat dat is gericht op het vaststellen van het acceptabel hinderniveau. Dit niveau wordt per situatie vastgesteld door het bevoegd gezag. Volgens paragraaf 4.2 spelen bij het beoordelen van een geursituatie verschillende aspecten een rol. De belangrijkste zijn:
    1. Frequentie: hoe vaak er geur waarneembaar is in de omgeving. De geurbron hoeft geen constante emissie te hebben, waardoor de concentraties in de omgeving fluctueren. De bij geur toe te passen toetsingswaarden worden daarom gebaseerd op frequentieverdelingen. Een 98-percentiel geeft bijvoorbeeld de waarde aan die 98% van de tijd niet wordt overschreden en 2% van de tijd wel. In de praktijk toetst de gemeente Alphen aan den Rijn aan één percentiel: de 98-percentiel voor continue bronnen en de 99,99-percentiel voor discontinue bronnen.
    2. Geurconcentratie: hoe sterk de geur waarneembaar is. De geurconcentratie wordt uitgedrukt in Europese odour units per kubieke meter (ouE/m3).
    3. Hedonische waarde (H): de waardering ((on)aangenaamheid) van een geur (type geur). De waardering (aard) van een geur speelt mee bij de mate van hinder. Voor een minder onaangename geur kan een hogere concentratie toelaatbaar zijn dan voor een meer onaangename geur.
    4. Geurgevoeligheid van de bestemming: het type bestemmingen dat in het ontvangende gebied rond een geurbron aanwezig is. Type 1 is de meest geurgevoelige bestemming. Daartoe worden onder meer woonwijken, lintbebouwing en woonboten gerekend.
    5. Nieuwe of bestaande geursituatie: bij het ontwikkelen van een nieuwe situatie (nieuwe bron of nieuwe geurgevoelige bestemmingen) kan vooraf rekening worden gehouden met de geursituatie. In bestaande situaties kan een zekere mate van hinder niet altijd worden voorkomen. Analoog aan het landelijke geurbeleid is in Alphen aan den Rijn bij nieuwe situaties het voorkómen van nieuwe hinder het uitgangspunt en bij bestaande situaties het beperken van bestaande hinder.
    6. Geurhinder: het aspect geurhinder wordt uitgewerkt in paragraaf 4.4 [lees: 4.3] ‘Beoordelingskader acceptabel geurhinderniveau’.
    In paragraaf 4.3 staat dat het acceptabel hinderniveau in een specifieke situatie ligt in het gebied tussen de hindergrens en de ernstige hindergrens. De hindergrens ligt op een berekende geurconcentratie van 0,5 ouE/m3 als 98-percentiel. De ernstige hindergrens wordt gevormd door de geurconcentratie behorende bij een hedonische waarde van -2 (cH-2) als 98-percentiel. Boven een concentratie van 5 ouE/m3 als 98-percentiel treedt altijd ernstige hinder op.
    Daarna wordt gewezen op het onderscheid tussen nieuwe en bestaande situaties:
    "Nieuwe hinder wordt voorkomen door nieuwe geurgevoelige bestemmingen te projecteren buiten de Hindergrens en nieuwe geurbronnen zodanig te projecteren of te beperken dat zich geen geurgevoelige bestemmingen binnen de Hindergrens bevinden. Dit beschermingsniveau is in bestaande situaties dikwijls niet haalbaar. Bij het beperken van bestaande hinder bevindt zich het afwegingsgebied voor het acceptabel hinderniveau tussen de hindergrens en de ernstige hindergrens."
    10.2.    De Afdeling leidt uit de Beleidsnota Geurhinder af dat in bestaande situaties het acceptabel hinderniveau zich tussen de hindergrens en de ernstige hindergrens bevindt, maar dat in nieuwe situaties de hindergrens als acceptabel hinderniveau moet worden aangehouden, omdat het voorkomen van nieuwe hinder het uitgangspunt is van het beleid. Volgens de Beleidsnota worden zowel nieuwe geurgevoelige bestemmingen zoals woningen, als nieuwe geurbronnen zoals (geurrelevante) bedrijven als nieuwe situaties aangemerkt.
    In het plan is voor de nieuwe situatie dat zich een nieuw bedrijf vestigt de hindergrens van 0,5 ouE/m3 als 98-percentiel als norm gehanteerd. In artikel 5, lid 5.2, onder a, van de planregels is immers bepaald dat de uurgemiddelde geurimmissieconcentratie veroorzaakt door activiteiten ter plaatse van de perceelgrens en bij alle woningen (of geurgevoelige objecten) binnen het plangebied niet meer bedraagt dan 0,5 ouE/m3 als 98-percentielwaarde bij type-1-bestemmingen. In het plan is echter voor de nieuwe situatie dat nieuwe woningen worden gerealiseerd niet de hindergrens van 0,5 ouE/m3 als 98-percentiel als norm gehanteerd, maar een norm van 1,4 ouE/m3 als 98-percentiel. Op grond van artikel 4, lid 4.1.1, in samenhang met lid 4.1.3, kunnen immers ter plaatse van de gronden met de functie transformatie onder meer woningen en bedrijfswoningen worden gerealiseerd, met uitzondering van de gronden met het besluitsubvlak "geurzone - 98 percentiel bij 1,4 ou/m3" wat betreft nieuwe geurgevoelige objecten omgevingstype 1 en het besluitsubvlak "geurzone - 95 percentiel bij 1,4 ou/m3" wat betreft nieuwe geurgevoelige objecten omgevingstype 1 en 2. Onder 6.2 van de tussenuitspraak is beschreven om welke gronden dit gaat. Omdat het gehele plangebied de functie transformatie heeft, betekent dat dus dat alleen ter plaatse van de beide geurcontouren geen woningen zijn toegestaan en in de rest van het plangebied wel. Dit houdt voor de directe omgeving van [appellante] in dat op het perceel ten noorden van het bedrijf van [appellante], Energieweg 31, met uitzondering van een strook grond van ongeveer 3,5 bij 20 m woningen kunnen worden gerealiseerd. Op het ten zuiden van het bedrijf gelegen perceel, Energieweg 23, kunnen met uitzondering van gronden met een oppervlakte van ongeveer 680 m2 woningen komen.
    Door voor nieuwe woningen bij een bestaand bedrijf ([appellante]) een lager beschermingsniveau te hanteren dan bij woningen die zich bij een nieuw bedrijf zouden bevinden, heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling niet gehandeld overeenkomstig zijn eigen beleid. De raad heeft deze afwijking van het beleid naar het oordeel van de Afdeling niet deugdelijk gemotiveerd. Dat Alphen aan den Rijn een grote woningbouwopgave kent is onvoldoende om dit verschil in beschermingsniveau te rechtvaardigen. Ook de verwijzing naar het onderzoek van Buro Blauw uit 2007 acht de Afdeling onvoldoende, omdat dat onderzoek gaat over de te verwachten geurhinder in bestaande situaties. Het onderscheid in bestaande en nieuwe situaties in zowel het landelijke als Alphense geurbeleid is nu juist gemaakt, zo leidt de Afdeling uit het memo van Buro Blauw van 4 februari 2019 af, omdat al aanwezige omwonenden van een bestaand bedrijf bij eenzelfde geurbelasting minder geurhinder ondervinden dan toekomstige bewoners van nieuw te bouwen woningen. Die laatste groep is niet gewend aan de geur van het bestaande diervoederbedrijf in de directe omgeving van hun woning. Dat toekomstige bewoners zich voorafgaand aan de koop van een woning een beeld kunnen vormen van de bestaande (geur)situatie en dus vooraf weten waar ze aan beginnen, zoals de raad ter zitting naar voren heeft gebracht, vindt de Afdeling ook geen goed argument voor het hanteren van een minder strenge geurnorm nabij het bedrijf van [appellante]. Toekomstige bewoners zullen, naar verwachting, niet in staat zijn de geursituatie van tevoren goed te beoordelen, aangezien het bij het wel of niet waarnemen van geur meestal gaat om een momentopname en zich bij geur juist pieken kunnen voordoen die tot klachten kunnen leiden, zoals onder meer blijkt uit de Beleidsnota Geurhinder. Verder overweegt de Afdeling dat toekomstige bewoners er tot op zekere hoogte van mogen uitgaan dat de raad bij de vaststelling van dit plan heeft gewaarborgd dat sprake zal zijn van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat, ook wat betreft de te verwachten geurbelasting. Het betoog slaagt.
    10.3.    Gelet op wat onder 10.1 en 10.2 is overwogen, heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling in strijd met artikel 4:84 van de Awb niet deugdelijk gemotiveerd dat in afwijking van de Beleidsnota Geurhinder een ander acceptabel geurhinderniveau vanwege de bedrijfsvoering van [appellante] kan worden vastgesteld dan het acceptabel geurhinderniveau dat in het plangebied geldt voor nieuwe bedrijven. Wat [appellante] daarover verder heeft aangevoerd, kan naar het oordeel van de Afdeling buiten beschouwing blijven.
    Conclusie
    11.    Het beroep van [appellante], voor zover dit is gericht tegen het besluit van 23 november 2017, is gelet op wat onder 1 is overwogen gegrond. Dit besluit dient te worden vernietigd voor zover het de geluidnormen voor [appellante] uit artikel 5, lid 5.1, onder d, van de planregels betreft. Dit besluit dient gelet op wat onder 1, 10.1, 10.2 en 10.3 is overwogen ook te worden vernietigd voor zover dit het plandeel ("besluitvlak") met de functie transformatie betreft voor zover dat op grond van artikel 4, lid 4.1.1, van de planregels ‘wonen’ en ‘wonen bij een bedrijf’ toestaat binnen de op kaart 1 bij deze uitspraak aangeduide contour. Kaart 1 betreft een ter zitting door de raad overgelegde luchtfoto met daarop aangeduid de geurcontour voor de concentratie van 0,5 ouE/m3 als 98-percentielwaarde bij het bedrijf van [appellante]. De Afdeling merkt ter verduidelijking op dat met deze vernietiging de woningbouwmogelijkheden binnen de geurcontour van 0,5 ouE/m3 als 98-percentiel uit het plan worden geschrapt en dat woningbouw daarbuiten, behoudens eventuele andere beperkingen, mogelijk blijft.
    12.    Omdat zoals onder 3 is overwogen voor geur alleen de toelichting van het plan bij besluit van 13 december 2018 anders is geformuleerd, dient de Afdeling te bezien of de rechtsgevolgen van de hiervoor omschreven te vernietigen onderdelen van het oorspronkelijke plan van 23 november 2017 in stand kunnen worden gelaten met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb. Gelet op wat onder 10.1, 10.2 en 10.3 is overwogen ziet de Afdeling daarvoor geen aanleiding. De Afdeling acht het plan in zoverre in strijd met artikel 4:84 van de Awb vastgesteld.
    13.    Het beroep van [appellante], voor zover dit is gericht tegen de bij besluit van 13 december 2018 gewijzigde geluidnormen in artikel 5, lid 5.1, onder d, van de planregels, is gelet op wat onder 5 is overwogen ongegrond.
    14.    Uit een oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Besluit ruimtelijke ordening, ziet de Afdeling aanleiding de raad op te dragen de hierna in de beslissing nader aangeduide onderdelen van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl. De Afdeling ziet in dit geval aanleiding de raad op te dragen de uitspraak zowel in het elektronisch vastgestelde plan van 23 november 2017 als in het elektronisch vastgestelde plan van 13 december 2018 te verwerken, zodat voor een ieder duidelijk is waar in het plangebied woningbouw mogelijk is.
    Proceskosten
    15.    De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het beroep, voor zover dit is gericht tegen het besluit van de raad van de gemeente Alphen aan den Rijn van 23 november 2017, gegrond;
    II.    vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Alphen aan den Rijn van 23 november 2017, kenmerk 159324, tot vaststelling van het bestemmingsplan "Omgevingsplan Rijnhaven Oost", voor zover dit de geluidnormen voor [appellante] uit artikel 5, lid 5.1, onder d, van de planregels betreft en voor zover dit het plandeel ("besluitvlak") met de functie transformatie betreft voor zover dat op grond van artikel 4, lid 4.1.1, van de planregels ‘wonen’ en ‘wonen bij een bedrijf’ toestaat binnen de op kaart 1 bij deze uitspraak aangeduide contour;
    III.    verklaart het beroep, voor zover dit is gericht tegen het besluit van de raad van de gemeente Alphen aan den Rijn van 13 december 2018, ongegrond;
    IV.    draagt de raad van de gemeente Alphen aan den Rijn op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat onderdeel II wordt verwerkt in de elektronisch vastgestelde plannen (van 23 november 2017 en van 13 december 2018) die te raadplegen zijn op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl;
    V.    veroordeelt de raad van de gemeente Alphen aan den Rijn tot vergoeding van bij [appellante A] en [appellante B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.792,00 (zegge: zeventienhonderd tweeënnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    VI.    gelast dat de raad van de gemeente Alphen aan den Rijn aan [appellante A] en [appellante B] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 338,00 (zegge: driehonderdachtendertig euro) vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. R.J.J.M. Pans, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. D.A. Verburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J.M.A. Poppelaars, griffier.
    w.g. Pans    w.g. Poppelaars
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 juli 2019
    780.
    KAART 1