ECLI:NL:RVS:2018:1039, Raad van State, 28-03-2018, 201608283/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-03-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 juli 2015 heeft het college besloten handhavend op te treden onder oplegging van een dwangsom ten aanzien van de percelen van Creighton Ward tegenover het perceel Oekelsestraat 31 te Rijsbergen.

201608283/1/A1.
    Datum uitspraak: 28 maart 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    Creighton Ward B.V., gevestigd te Breda,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 12 september 2016 in zaak nr. 16/572 in het geding tussen:
    
    Creighton Ward
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Zundert.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 juli 2015 heeft het college besloten handhavend op te treden onder oplegging van een dwangsom ten aanzien van de percelen van Creighton Ward tegenover het perceel Oekelsestraat 31 te Rijsbergen.
    
    Bij besluit van 16 december 2015 heeft het college het door Creighton Ward daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 12 september 2016 heeft de rechtbank het door Creighton Ward daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft Creighton Ward hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Bij besluit van 1 november 2016 heeft het college besloten over te gaan invordering van een bedrag van € 45.000,00.
    
    Creighton Ward heeft een bezwaarschrift ingediend gericht tegen het besluit van 1 november 2016.
    
    Creighton Ward heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 juli 2017, waar Creighton Ward, vertegenwoordigd door mr. C.M.H. Cohen, ir. E.F.C.L. Boon en J.A.J. Braspenning, en het college, vertegenwoordigd door mr. M. Braspenning, zijn verschenen.
    
    Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend en partijen een vraag voorgelegd. Partijen hebben daarop een antwoord ingediend.
    
    Creighton Ward heeft een nader stuk ingediend.
    
    Geen van de partijen heeft binnen een door de Afdeling gestelde termijn verklaard dat zij opnieuw gebruik wil maken van het recht ter zitting te worden gehoord. De Afdeling heeft bepaald dat een nadere behandeling van de zaak ter zitting achterwege blijft en het onderzoek vervolgens gesloten.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    De inmiddels vernummerde kadastrale percelen gemeente Rijsbergen, sectie G, nummers 295, 296, 306, 307, 1279, 1348 en 1444 zijn eigendom van Creighton Ward. Deze percelen zijn gelegen tegenover het perceel Oekelsestraat 31. Bij besluit van 28 juli 2015 heeft het college een last onder dwangsom opgelegd die strekt tot beëindiging van de volgende overtredingen op de bovenvermelde kadastrale percelen (hierna: het perceel).
    
    1. Creighton Ward dient de portocabin in gebruik als kantine te (laten) verwijderen en verwijderd te houden.
    
    2. Creighton Ward dient de portocabin in gebruik als pomphuis te (laten) verwijderen en verwijderd te houden.
    
    3. Creighton Ward dient de romneyloods te (laten) verwijderen en verwijderd te houden.
    
    4. Creighton Ward dient de blauwe/gele container te (laten) verwijderen en verwijderd te houden.
    
    5. Creighton Ward dient de rode container te verwijderen en verwijderd te houden.
    
    6. Creighton Ward dient foliekassen verwijderd te houden.
    
        Indien Creighton Ward niet voldoet aan de punten 1 tot en met 3 dan verbeurt zij een dwangsom van € 1.000,00 per geconstateerde overtreding per punt, met een maximum van € 10.000,00 per punt. Indien Creighton Ward niet voldoet aan de punten 4 tot en met 6 verbeurt zij een dwangsom van € 500,00 per geconstateerde overtreding per punt, met een maximum van € 5.000,00 per punt. Voor de punten 1 tot en met 5 is de begunstigingstermijn vastgesteld op zes weken na dagtekening van het besluit.
    
        Het college heeft aan de voormelde last uitsluitend overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) ten grondslag gelegd.
    
    2.    Ingevolge het ter plaatse ten tijde van het besluit van 28 juli 2015 geldende bestemmingsplan "Buitengebied Zundert" rust op het perceel de enkelbestemming "Agrarisch - AHS plus", de dubbelbestemming "Waarde - Archeologie" en de gebiedsaanduiding 'reconstructiewetzone-verwevingsgebied'.
    
    3.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    Omgevingsvergunningvrij
    
    4.    Creighton Ward betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de bouwwerken omgevingsvergunningvrij zijn, nu de op het kadastrale perceel, perceel G, nr. 1445, ten tijde van de inwerkingtreding van de Wabo aanwezige kas kan worden aangemerkt als hoofdgebouw en de bouwwerken bijbehorende bouwwerken zijn. Dat deze kas na realisering van de bouwwerken is ingestort, als gevolg van zware sneeuwval in december 2014, betekent niet dat de bouwwerken omgevingsvergunningplichtig zouden zijn geworden, aldus Creighton Ward. Creighton Ward betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderzocht of de zonder vergunning gebouwde bouwwerken in het verleden vergunningvrij mochten worden opgericht. Volgens Creighton Ward was er tijdens de bouw van de bouwwerken geen vergunning nodig en doet zich een situatie voor als bedoeld in artikel 2.3a, tweede lid, van de Wabo. Zij voert voorts aan dat indien ten tijde van de bouw een vergunning zou zijn gevraagd deze vergunning verleend had dienen te worden zodat toen zonder meer zicht was op legalisatie en om die reden handhavend optreden niet mogelijk was. Na invoering van de Wabo was een vergunning niet meer nodig, nu de bouwwerken omgevingsvergunningvrij waren geworden, aldus Creighton Ward.     
    
        Subsidiair betoogt Creighton Ward dat, indien de kas naar het oordeel van de Afdeling niet kan worden aangemerkt als hoofdgebouw, de op het perceel bij besluit van 29 maart 2005 vergunde foliekas of de bebouwing op het perceel G1349 eveneens als hoofdgebouw zou kunnen worden aangemerkt.
    
    4.1.    De rechtbank heeft overwogen dat de bouwwerken niet omgevingsvergunningvrij mogen worden opgericht op grond van artikel 2 of 3 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor). Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat op de kadastrale percelen waarop de bouwwerken zijn gebouwd geen hoofdgebouw aanwezig is en dat geen van de bouwwerken is gebouwd op het kadastrale perceel waar de voormalige, volgens Creighton Ward als hoofdgebouw aan te merken kas, was gebouwd. Voorts overweegt de rechtbank dat de kas niet meer aanwezig is op het perceel ten tijde van belang, zodat de gebouwen evenmin kunnen worden aangemerkt als zijnde ten dienste van dit gebouw.
    
    4.2.    Creighton Ward heeft, zoals ter zitting van de Afdeling aan de orde gesteld, niet onder verwijzing naar artikelen uit het Besluit bouwvergunningsvrije en licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken (hierna: het Bblb) aangetoond dat de bouwwerken op grond van dit besluit bouwvergunningvrij waren ten tijde van de bouw van deze bouwwerken. In zoverre is het college bevoegd handhavend op te treden tegen het bouwen van de bouwwerken zonder bouwvergunning. Nu de bouwwerken na de bouw ook omgevingsvergunningvrij kunnen zijn geworden dient tevens te worden beoordeeld of het bouwen daarvan met de invoering van de Wabo omgevingsvergunning vrij is.
    
        Op het perceel waar de volgens Creighton Ward als hoofdgebouw aan te merken aanwezige kas was opgericht rust de bestemming "Agrarisch - Agrarisch bedrijf" met de nadere functieaanduiding "glastuinbouw" en op de gronden waar de bouwwerken zijn gebouwd rust de bestemming "Agrarisch - AHS Plus". De gronden met de bestemming "Agrarisch - AHS Plus" maken geen deel uit van het achtererfgebied als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor nu het bestemmingsplan de inrichting van het perceel ten dienste van het gebruik van de kas als hoofdgebouw verbiedt. Op de gronden met de bestemming "Agrarisch- AHS Plus" is agrarische bodemexploitatie toegestaan, is geen bouwvlak opgenomen en mogen ingevolge artikel 5, lid 5.2.2., geen gebouwen worden gebouwd. Op deze percelen mogen uitsluitend bouwwerken worden gebouwd die aan te merken zijn als teeltondersteunende voorzieningen en direct grenzen aan enig bouwvlak. Deze gronden staan derhalve niet ten dienste van de glastuinbouw die is toegestaan op het perceel waar de bestemming "Agrarisch- Agrarisch bedrijf" rust. De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de bouwwerken ten tijde van het besluit van 16 december 2015 omgevingsvergunningvrij mochten worden opgericht. De door Creighton Ward genoemde foliekas is niet opgericht en kan reeds daarom niet worden aangemerkt als een hoofdgebouw als bedoeld in artikel 1 van bijlage II van het Bor.
    
    4.3.    Creighton Ward heeft voorts gesteld dat ten tijde van de inwerkingtreding van de Wabo de inrichting van het perceel als erf door het op dat moment geldende bestemmingsplan niet wordt verboden en derhalve het perceel waar de bouwwerken waren gerealiseerd vanaf 1 oktober 2010 aan te merken was als achtererfgebied. Naar aanleiding van deze stelling heeft de Afdeling het onderzoek heropend en partijen gevraagd uiteen te zetten waarom de bouwwerken ten tijde van de inwerkingtreding van de Wabo gelet op het op dat moment geldende bestemmingsplan "Buitengebied Rijsbergen 1977" wel of niet omgevingsvergunningvrij mochten worden opgericht. Volgens het college zijn, kort samengevat, de bouwwerken niet opgericht op hetzelfde perceel als bedoeld in het Bor, omdat Creighton Ward ten tijde van de inwerkingtreding van de Wabo geen eigenaar was van het perceel K-293 waar het hoofdgebouw was gesitueerd. Voorts is volgens het college niet gebleken van een familierechtelijke verhouding tussen de eigenaren van de percelen.
    
    4.4.    Het begrip perceel is niet gedefinieerd in het Bor. Voor beantwoording van de vraag of de kadastrale percelen als één perceel in de zin van het Bor moeten worden aangemerkt is de feitelijke actuele situatie van belang, waaronder de inrichting en wijze van gebruik van de gronden. Daarbij behoeft de omstandigheid dat het perceel meerdere kadastrale percelen betreft waarvan de eigendom niet in handen van dezelfde persoon is niet bepalend te zijn. Gelet op de feitelijke situatie ten tijde van de inwerkingtreding van de Wabo, waarbij volgens Creighton Ward de kas op het perceel K-293 werd verhuurd aan Creighton Ward, zouden de kadastrale percelen als één perceel kunnen worden aangemerkt, zodat de gebouwde bouwwerken, mits het bestemmingsplan zoals dat luidde ten tijde van de inwerkingtreding van de Wabo de inrichting als erf niet verbiedt, kunnen worden aangemerkt als bijbehorende bouwwerken als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de bij het Bor behorende Bijlage II. Nu het college niet heeft onderzocht of het bestemmingsplan zoals dat luidde ten tijde van de inwerkingtreding van de Wabo de inrichting van de kadastrale percelen als erf verbiedt heeft het college in dit geval naar het oordeel van de Afdeling niet deugdelijk gemotiveerd waarom het in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid tot handhavend optreden. Daarbij is van belang dat niet is uitgesloten dat Creighton Ward onder het bestemmingsplan "Buitengebied Rijsbergen 1977" vanaf de inwerkingtreding van de Wabo de bouwwerken mocht verplaatsen, herplaatsen of opnieuw oprichten zonder dat daartoe een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, was vereist. Na inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Buitengebied Zundert" mocht Creighton Ward de bouwwerken, zoals hiervoor is overwogen, niet zonder omgevingsvergunning oprichten. Dit behoeft, gelet op het voormelde gebrek, evenwel niet te betekenen dat het college in redelijkheid kon overgaan tot handhavend optreden. Daarbij wordt mede in aanmerking genomen dat een ander oordeel met zich brengt dat Creighton Ward, om zekerheid te krijgen over de status van de op het perceel zonder vergunning aanwezige bouwwerken, de bouwwerken had moeten verplaatsen dan wel opnieuw oprichten ten tijde van de inwerkingtreding van de Wabo. Vergelijk in dit verband ook de uitspraak van de Afdeling van 8 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:330.
    
        Het betoog slaagt.
    
    5.     Creighton Ward betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de omstandigheid dat zij ten tijde van de bouw van de bouwwerken eigenaar was van het perceel met zich brengt dat zij artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo heeft overtreden. Zij voert hiertoe aan dat haar pachter de bouwwerken heeft gebouwd.
    
    5.1.    Het ligt op de weg van het college om aannemelijk te maken dat Creighton Ward overtreder is van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo en de daartoe vereiste feiten te stellen. Het is vervolgens aan Creighton Ward om die feiten, indien daartoe aanleiding bestaat, te weerleggen of nader te verklaren, bij gebreke waarvan de rechter in beginsel van de juistheid van de feiten, zoals het college die heeft vastgesteld, dient uit te gaan.
    
        Aan de bij besluit van 28 juli 2015 opgelegde last is uitsluitend overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo ten grondslag gelegd. Gelet op het voorgaande, heeft de rechtbank, in navolging van het college, niet onderkend dat het zoals hiervoor is overwogen, in eerste instantie aan het college is om aannemelijk te maken dat Creighton Ward overtreder is van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo en de daartoe vereiste feiten vast te stellen. In de besluiten van 28 juli en 16 december 2015 is door het college niet gemotiveerd ingegaan op de stelling van Creighton Ward dat zij de bouwwerken niet heeft gebouwd. De enkele omstandigheid dat Creighton Ward ten tijde van de bouw van de bouwwerken eigenaar was van de desbetreffende kadastrale percelen is, gelet op de door Creighton Ward overgelegde pachtovereenkomst uit 2004 en een huurovereenkomst tussen de pachter en Creighton Ward lopend vanaf 1 december 2004 tot en met 1 juni 2005 met een voortzetting van één maand na 1 juni 2005 tot opzegging, in het licht van de betwisting van de stelling van het college dat Creighton Ward de bouwwerken heeft gebouwd onvoldoende om aannemelijk te achten dat Creighton Ward de bouwwerken heeft gebouwd.
    
        Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank niet onderkend dat het college het besluit om tegen de onder 1 vermelde bouwwerken handhavend op te treden niet deugdelijk heeft gemotiveerd, nu niet duidelijk is of Creighton Ward of haar pachter de bouwwerken heeft gebouwd.
    
        Het betoog slaagt.
    
    6.    Gelet op het voorgaande dient het college in een nader te nemen besluit te onderzoeken of het ten tijde van de inwerkingtreding van de Wabo geldende bestemmingsplan "Buitengebied Rijsbergen 1977" met zich bracht dat Creighton Ward na inwerkingtreding van de Wabo de bouwwerken omgevingsvergunningvrij kon oprichten. Indien het college daarbij tot de conclusie komt dat de bouwwerken niet omgevingsvergunningvrij mochten worden opgericht na inwerkingtreding van de Wabo dient het college alsnog aannemelijk maken dat Creighton Ward overtreder is van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. De Afdeling zal in dat verband, met het oog op finale geschilbeslechting, de volgende door Creighton Ward aangevoerde gronden behandelen.
    
    Concreet zicht op legalisatie
    
    7.    Creighton Ward betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat. Zij voert hiertoe aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen aanvragen ter legalisering van de bouwwerken zijn ingediend en dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de bouwwerken kunnen worden aangemerkt als teeltondersteunende voorzieningen als bedoeld in artikel 5, lid 5.3.2, van de planregels.
    
    7.1.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in de concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    7.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat. Hierbij heeft de rechtbank terecht van belang geacht dat Creighton Ward geen aanvragen om omgevingsvergunning heeft ingediend voor de gebouwde bouwwerken en dat het college te kennen heeft gegeven geen medewerking aan afwijking van het bestemmingsplan te willen verlenen. Daarnaast heeft de rechtbank terecht overwogen dat de bouwwerken geen teeltondersteunende voorzieningen zijn als bedoeld in het bestemmingsplan en dat de gebouwen genoemd onder punt 1 tot en met 5 van overweging 1 ingevolge artikel 5, lid 5.2.2, van de planregels binnen het ter plaatse geldende bestemmingsplan niet zijn toegestaan. In beginsel volstaat het enkele feit dat het college niet bereid is om af te wijken van het bestemmingsplan voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat. Er bestaan geen aanknopingspunten voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het door het college ter zake ingenomen standpunt rechtens onhoudbaar is en de gewenste medewerking niet zal kunnen worden geweigerd.
    
        Het betoog faalt.
    
    8.    Voorts betoogt Creighton Ward dat de rechtbank heeft miskend dat bijzondere omstandigheden bestaan op grond waarvan het college van handhavend optreden had behoren af te zien. Hiertoe voert zij aan dat de aanwezige bouwwerken noodzakelijk zijn voor de bedrijfsvoering en zij, gelet op uitlatingen van de wethouder, er gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat de bedrijfsvoering op het perceel kon worden uitgebreid.
    
    8.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat geen bijzondere omstandigheden bestaan op grond waarvan het college niet in redelijkheid heeft kunnen overgaan tot handhavend optreden. Reeds omdat Creighton Ward niet aannemelijk heeft gemaakt dat de bouwwerken noodzakelijk zijn voor zijn bedrijfsvoering kan daarin geen grond worden gezien voor het oordeel dat handhavend optreden onevenredig zou zijn. De omstandigheid dat het college geen advies heeft gevraagd aan de Agrarische Bouw- en Adviescommissie laat onverlet dat Creighton Ward een andere deskundige had kunnen inschakelen om haar betoog dat de bouwwerken noodzakelijk zijn voor de bedrijfsvoering nader te concretiseren.
    
        Voorts brengt het oordeel van de Afdeling in haar uitspraak van 24 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3481, over het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied", niet met zich dat het college niet in redelijkheid kon overgaan tot handhavend optreden. Dat de Afdeling heeft overwogen dat teeltondersteunende voorzieningen, zoals containervelden, op het perceel zijn toegestaan, betekent niet dat de gebouwde gebouwen in overeenstemming zijn met dat bestemmingsplan, nu de gebouwde bouwwerken geen containervelden zijn. Voor zover Creighton Ward stelt dat een wethouder tijdens een openbare raadsvergadering een duidelijke toezegging heeft gedaan dat niet handhavend zal worden opgetreden faalt dit betoog evenzeer. Hierbij is van belang dat de wethouder, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 6 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1838, blijkens een overgelegde transcriptie van het fragment van de raadsvergadering heeft gezegd dat nieuwvestiging van agrarische bedrijven ter plaatse niet mogelijk is en dat tegen illegale objecten handhavend zal worden opgetreden. Hieruit kan niet worden opgemaakt dat een concrete ondubbelzinnige toezegging is gedaan op grond waarvan Creighton Ward er gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat niet handhavend zal worden opgetreden tegen de gebouwde bouwwerken.
    
        Het betoog faalt.
    
    Begunstigingstermijn en hoogte dwangsom
    
    9.    Daarnaast betoogt Creighton Ward dat de rechtbank heeft miskend dat begunstigingstermijn onredelijk kort is, nu zij schade zal leiden indien zij de bouwwerken direct dient te verwijderen. Verder betoogt Creighton Ward dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de hoogte van de dwangsom onevenredig hoog is gelet op de daarmee te dienen belangen en het college onvoldoende onderbouwing ten grondslag heeft gelegd aan de hoogte van de opgelegde dwangsommen.
    
    9.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 16 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1529, geldt bij de begunstigingstermijn als uitgangspunt dat deze niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. Gesteld noch gebleken is dat het voldoen aan de last binnen de gestelde termijn niet mogelijk is. In hetgeen Creighton Ward heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de door het college gestelde begunstigingstermijn in dit geval onvoldoende moet worden geacht om de bouwwerken te verwijderen en de bedrijfsvoering anders in te richten. Dat Creighton Ward schade zal leiden omdat zij haar bedrijfsvoering anders dient in te richten betekent niet dat de gestelde termijn onredelijk kort is.
    
    9.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 17 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:343) heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
    
        Het college heeft aan de hoogte van de dwangsom ten grondslag gelegd dat het hebben van een bouwvlak op het perceel meerwaarde heeft ten opzichte van een kavel zonder bouwvlak en dat met de last wordt beoogd een overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. De rechtbank heeft in hetgeen Creighton Ward heeft aangevoerd terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college de hoogte van de dwangsom niet in redelijkheid heeft kunnen vaststellen op de wijze en hoogte zoals het heeft gedaan.
    
        Het betoog faalt.    
    
    De invorderingsbeschikking
    
    10.    Creighton Ward betoogt dat de formulering van de last onder dwangsom in strijd is met artikel 5:32b van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Hiertoe voert zij aan dat het college er ten onrechte vanuit gaat dat het bouwen van een bouwwerk zonder vergunning een continue overtreding is en dat de opgelegde last onder dwangsom derhalve ten onrechte per overtreding zal worden verbeurd door Creighton Ward. Verder betoogt Creighton Ward dat het invorderingsbesluit niet tijdig is genomen, nu de begunstigingstermijn op 8 september 2015 was verstreken en het invorderingsbesluit dateert van 1 november 2016.
    
    10.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraken van 1 juni 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ6826 en 2 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2063, is op een situatie waarin een eenmalige overtreding vóór 1 juli 2009 is gepleegd en die waarin een voortdurende overtreding vóór 1 juli 2009 is beëindigd, gelet op de tekst van artikel IV van de Vierde tranche, het recht van toepassing zoals dit gold tot 1 juli 2009, ook al is de handhavingsprocedure na die datum begonnen. Dit betekent dat, nu niet in geschil is dat de bouwwerken zijn gebouwd voor 1 juli 2009, de burgerlijke rechter dient te oordelen over een geschil omtrent de invordering van door Creighton Ward verbeurde dwangsommen.
    
    Slot en conclusie
    
    11.    Gelet op hetgeen onder 4.4 en 5.1 is overwogen, is het hoger beroep gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren ten doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 16 december 2015 alsnog gegrond verklaren en dit besluit in zoverre vernietigen, wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb. Het college dient opnieuw op het bezwaar te beslissen. Met het oog op een efficiënte en spoedige afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
    12.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
        Geen grond bestaat het college te veroordelen in de door Creighton Ward op het proceskostenformulier opgegeven kosten voor een deskundige die de procespositie heeft beoordeeld. Gelet op de inhoud van dit advies kan dit niet worden aangemerkt als een door een deskundige uitgebracht verslag, als bedoeld in artikel 8:36, tweede lid, van de Awb, waarvan de kosten ingevolge artikel 1, aanhef en onder b, van het Besluit proceskosten voor vergoeding in aanmerking komen, maar als rechtsbijstandsverlening in de zin van artikel 1, onder a, van dat besluit. De kosten moeten daarom worden geacht te zijn begrepen in de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, als bedoeld in artikel 1, onder a, van het Besluit proceskosten die ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, van dat besluit forfaitair worden bepaald. De kosten komen derhalve niet afzonderlijk voor vergoeding in aanmerking.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 12 september 2016 in zaak nr. 16/572;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zundert van 16 december 2015, kenmerk 2015/11876 2015/16433;
    
    V.    bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Zundert nieuw te nemen besluit op het tegen het besluit van 28 juli 2015 gemaakte bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    
    VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zundert tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Creighton Ward B.V. in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.287,10 (zegge: tweeduizend tweehonderdzevenentachtig euro en tien cent), waarvan € 2.254,50 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Zundert aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Creighton Ward B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 837,00 (zegge: achthonderdzevenendertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Vermeulen, griffier.
    
    w.g. Van der Spoel    w.g. Vermeulen
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 maart 2018
    
    700.  BIJLAGE
    
    Algemene wet bestuursrecht
    
    Artikel 5:1, tweede lid
    
    Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
    
    Artikel 5:32, eerste lid
    
    Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
    
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    
    Artikel 2.1
    
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    a. het bouwen van een bouwwerk.
    
    Artikel 2.3a
    
    1. Het is verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten.
    
    2. Het eerste lid blijft buiten toepassing indien voor het bouwen van het desbetreffende bouwwerk op grond van artikel 2.1, derde lid, geen omgevingsvergunning is of was vereist, met dien verstande dat indien in een dergelijk geval sprake is van een bouwwerk waarvan de aanwezigheid slechts een beperkte periode is toegestaan, het eerste lid uitsluitend buiten toepassing blijft gedurende die periode. 
    
    Planregels behorende bij het bestemmingsplan "Buitengebied Zundert"
    
    Artikel 1, onder 1.79
    
    Elk bouwwerk, dat een voor mensen toegankelijke, overdekte, geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt.
    
    Artikel 1 onder 1.141
    
    Teeltondersteunende voorzieningen: ondersteunende voorzieningen die een onderdeel zijn van de vollegronds bedrijfsvoering van een tuinbouwbedrijf of boomkwekerij.
    
    Artikel 5, onder lid 5.2.1
    
    Op de voor "Agrarisch - AHS plus" aangewezen gronden mogen uitsluitend bouwwerken worden gebouwd, die ten dienste staan aan de bestemming, waarbij de volgende eisen gelden:
    
    a. de afstand tot de zijdelingse eigendomsgrenzen met derden en nieuw te bouwen bouwwerken mag niet minder dan 5 m bedragen.
    
    Artikel 5, onder lid 5.2.2
    
    Regels voor gebouwen zijn:
    
    a.er mogen geen gebouwen worden gebouwd;
    
    b.in afwijking van het bepaalde onder a is een permanente corso-opslagruimte toegestaan ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van maatschappelijk - corsobouwplaats' met dien verstande dat:
    
        a.de oppervlakte maximaal 250 m² bedraagt;
    
        b.de goothoogte maximaal 3,5 m en de bouwhoogte maximaal 5 m bedraagt;
    
        c.de afstand tot de as van de weg waaraan wordt gebouwd mag niet minder dan 15 m bedragen.
    
    Artikel 5, onder lid 5.3.2
    
    Regels voor teeltondersteunende voorzieningen zijn:
    
    a. tijdelijke en permanente teeltondersteunende voorzieningen zijn toegestaan;
    
    b. de bouwhoogte bedraagt maximaal 4,00 m;
    
    c. de permanente teeltondersteunende voorzieningen dienen direct grenzend aan enig bouwvlak te worden opgericht.
    
    Besluit omgevingsrecht
    
    Artikel 1 van bijlage II
    
    1. In deze bijlage wordt verstaan onder:
    
    achtererfgebied: erf achter de lijn die het hoofdgebouw doorkruist op 1 m achter de voorkant en van daaruit evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied, zonder het hoofdgebouw opnieuw te doorkruisen of in het erf achter het hoofdgebouw te komen;
    
    […];
    
    erf: al dan niet bebouwd perceel, of een gedeelte daarvan, dat direct is gelegen bij een hoofdgebouw en dat in feitelijk opzicht is ingericht ten dienste van het gebruik van dat gebouw, en, voor zover een bestemmingsplan of een beheersverordening van toepassing is, deze die inrichting niet verbieden;
    
    […];
    
    hoofdgebouw: gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is;
    
    Artikel 3, van bijlage II
    
    Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op:
    
    1. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    
    a. niet hoger dan 5 m,
    
    b. op een afstand van meer dan 1 m vanaf openbaar toegankelijk gebied, tenzij geen redelijke eisen van welstand van toepassing zijn,
    
    c. de ligging van een verblijfsgebied als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012, in geval van meer dan een bouwlaag, uitsluitend op de eerste bouwlaag, en
    
    d. niet voorzien van een dakterras, balkon of andere niet op de grond gelegen buitenruimte;
    
    […];
    
    6. een bouwwerk, geen gebouw zijnde, in achtererfgebied ten behoeve van agrarische bedrijfsvoering, voor zover het betreft:
    
    a. een silo, of
    
    b. een ander bouwwerk niet hoger dan 2 m;
    
    […].