ECLI:NL:RVS:2018:1767, Raad van State, 30-05-2018, 201703775/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-05-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 december 2013 heeft het college geweigerd aan [appellant] een omzettingsvergunning en een omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruik van de woning op de eerste en tweede etage van het pand aan de [locatie] te Tilburg (hierna: de woning) ten behoeve van kamergewijze verhuur voor de huisvesting van maximaal 14 studenten.

201703775/1/A1.
    Datum uitspraak: 30 mei 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te Tilburg,
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Tilburg,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 24 december 2013 heeft het college geweigerd aan [appellant] een omzettingsvergunning en een omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruik van de woning op de eerste en tweede etage van het pand aan de [locatie] te Tilburg (hierna: de woning) ten behoeve van kamergewijze verhuur voor de huisvesting van maximaal 14 studenten.
    
    Bij besluit van 19 juni 2015 heeft het college opnieuw beslist op het door [appellant] tegen deze weigering gemaakte bezwaar, het bezwaar tegen de omgevingsvergunning ongegrond verklaard, het bezwaar tegen de omzettingsvergunning gegrond verklaard en alsnog een omzettingsvergunning aan [appellant] verleend.
    
    Bij uitspraak van 23 december 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 19 juni 2015 vernietigd en het college gelast binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak.
    
    De Afdeling heeft bij uitspraak van 28 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3482, deze uitspraak van de rechtbank bevestigd en bepaald dat tegen het te nemen nieuwe besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
    
    Bij brief van 14 februari 2017 heeft [appellant] het college in gebreke gesteld wegens het niet tijdig nemen van een besluit op zijn bezwaarschrift van 22 januari 2014.
    Bij brief van 3 april 2017 heeft [appellant] beroep ingesteld wegens het niet tijdig beslissen op voornoemd bezwaarschrift.
    
    Bij besluit van 31 juli 2017 heeft het college opnieuw beslist op het door [appellant] ingestelde bezwaarschrift tegen het besluit van 24 december 2013 en zijn bezwaren ongegrond verklaard. Het college heeft bezwaren van de Stichting Bewonerscomité Korvelseweg (hierna: de stichting) en de vereniging Korvel Vooruit (hierna: de vereniging) gegrond verklaard, de omzettingsvergunning herroepen en alsnog geweigerd een omzettingsvergunning te verlenen.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 maart 2018, waar [appellant], bijgestaan door mr. A.C. van Langen, advocaat te Waalwijk, en het college, vertegenwoordigd door mr. G.D.A. Dellevoet en mr. H.J. Hümmels, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Eerdere besluitvorming
    
    1.    Bij besluit van 24 december 2013 heeft het college geweigerd aan [appellant] een omzettingsvergunning te verlenen als bedoeld in artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014 en geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruik van de woning op de eerste en tweede etage van het pand aan de [locatie] te Tilburg (hierna: de woning) voor kamergewijze verhuur voor de huisvesting van maximaal 14 studenten.
    
        Bij besluit van 19 juni 2015 heeft het college opnieuw op het door [appellant] tegen het besluit van 24 december 2013 ingediende bezwaar beslist. Het college heeft alsnog besloten de omzettingsvergunning te verlenen en heeft de weigering van de omgevingsvergunning gehandhaafd.
    
        Bij uitspraak van 23 december 2015 heeft de rechtbank naar aanleiding van het door [appellant] tegen het besluit van 19 juni 2015 ingestelde beroep, het besluit van 19 juni 2015 vernietigd.
    
        De Afdeling heeft deze uitspraak van de rechtbank bevestigd en bepaald dat tegen het nieuw te nemen besluit op bezwaar van het college slechts beroep bij de Afdeling openstaat.
    
        Bij besluit van 31 juli 2017 is onder andere opnieuw op het bezwaar van [appellant] besloten en is wederom besloten de omzettingsvergunning en de omgevingsvergunning te weigeren.
    
    Het beroep wegens het niet tijdig beslissen
    
    2.    Bij brief van 3 april 2017 heeft [appellant] beroep ingesteld wegens het niet tijdig nemen door het college van een besluit op zijn bezwaar van 22 januari 2014.
    
    2.1.    Artikel 4:17 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt:
    
    "1 Indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, verbeurt het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. De Algemene termijnenwet is op laatstgenoemde termijn niet van toepassing.
    
    2 De dwangsom bedraagt de eerste veertien dagen € 20 per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 30 per dag en de overige dagen € 40 per dag.
    
    3 De eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, is de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.
    
    […]."
    
    2.2.    Bij uitspraak van 23 december 2015 heeft de rechtbank onder andere het besluit van 19 juni 2015 vernietigd en het college gelast binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak. De uitspraak van 23 december 2015 is op 29 december 2015 verzonden. Uitgaande van deze termijn diende het college uiterlijk op 9 februari 2016 een besluit te nemen op het bezwaar van [appellant]. Bij brief van 14 februari 2017 heeft [appellant] het college in gebreke gesteld en bij brief van 3 april 2017 heeft hij beroep ingesteld wegens het niet tijdig nemen van een besluit door het college op zijn bezwaar van 22 januari 2014. Het college heeft niet eerder dan 31 juli 2017 een besluit genomen op het bezwaar van [appellant]. Dat betekent dat 1 maart 2017 de eerste dag is dat het college een dwangsom heeft verbeurd. Na de eerste dag waarop ingevolge artikel 4:17, derde lid, van de Awb de dwangsom verschuldigd is, zijn meer dan 42 dagen verstreken. Gelet daarop ziet de Afdeling aanleiding om overeenkomstig artikel 8:55c, gelezen in verbinding met artikel 4:17, tweede lid, van de Awb, de door het college verbeurde dwangsom vast te stellen op € 1.260,00.
    
    3.    Het beroep wegens het niet tijdig beslissen is gegrond.
    
    De beoordeling van het beroep tegen het besluit van 31 juli 2017
    
    4.    Bij besluit op bezwaar van 31 juli 2017 heeft het college het bezwaar van [appellant] ongegrond verklaard. Het heeft bij dit besluit voorts de bezwaren van de stichting en de vereniging gegrond verklaard.
    
    5.    Het betoog van [appellant] dat het college de bezwaren van de stichting en de vereniging ten onrechte gegrond heeft verklaard slaagt. Deze bezwaren waren niet gericht tegen het besluit van 24 december 2013, maar tegen het, op het moment van het indienen van de bezwaren reeds vernietigde besluit van 19 juni 2015, daargelaten dat dat een besluit op bezwaar was. Het college heeft in het besluit op bezwaar van 31 juli 2017 daarom ten onrechte een besluit genomen ten aanzien van de stichting en de vereniging. Dit besluit dient daarom te worden vernietigd, voor zover het college daarbij een besluit heeft genomen op de bezwaren van de stichting en de vereniging. De stichting en de vereniging zijn wel derdebelanghebbenden bij het besluit van 24 december 2013.
    
    Ten aanzien van de geweigerde omzettingsvergunning
    
    6.    [appellant] betoogt dat het college bij de heroverweging van zijn besluit van 24 december 2013 ten onrechte ook de omzettingsvergunning heeft betrokken. Volgens hem mocht het college daar niet toe overgaan, omdat de rechtbank het besluit van 19 juni 2015 heeft vernietigd en het college is opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen, met in achtneming van de uitspraak. Omdat de rechtbank in de uitspraak van 23 december 2015 niet op de omzettingsvergunning is ingegaan, bestond er voor het college geen grond om die omzettingsvergunning bij zijn heroverweging te betrekken, aldus [appellant].
    
    6.1.    Bij besluit van 24 december 2013 heeft het college geweigerd aan [appellant] een omzettingsvergunning en een omgevingsvergunning voor het gebruik van de woning voor het huisvesten van 14 studenten te verlenen. Naar aanleiding van het door [appellant] daartegen ingediende bezwaar, heeft het college bij besluit van 19 juni 2015 besloten alsnog een omzettingsvergunning te verlenen en heeft het de weigering om een omgevingsvergunning te verlenen gehandhaafd. Het besluit van 19 juni 2015 is door de rechtbank bij uitspraak van 23 december 2015 geheel vernietigd. Tegen deze uitspraak heeft [appellant] geen hoger beroep ingesteld. Het college diende daarom ook het besluit om de omzettingsvergunning te weigeren te heroverwegen, mede omdat het bezwaar van [appellant] ook op de geweigerde omzettingsvergunning zag. Voor zover [appellant] bedoelt te betogen dat het alsnog bij besluit van 31 juli 2017 weigeren van de omzettingsvergunning in strijd is met het beginsel van reformatie in peius, wordt het volgende overwogen. Bij besluit van 24 december 2013 was reeds geweigerd aan [appellant] een omzettingsvergunning te verlenen. Bij besluit van 31 juli 2017 is die weigering gehandhaafd, zodat [appellant], anders dan hij betoogt, met het besluit van 31 juli 2017 niet in een slechtere positie is komen te verkeren dan ten tijde van het besluit van 24 december 2013.
    
        Het betoog faalt.
    
    7.    [appellant] betoogt voorts dat het college ten onrechte de bij besluit van 10 juni 2016 vastgestelde Beleidsregels Huisvestingsverordening Tilburg 2016 (hierna: de beleidsregels 2016) heeft toegepast. Deze beleidsregels waren ten tijde van het besluit van 31 juli 2017 weliswaar geldend recht, maar volgens [appellant] had het college bij wijze van uitzondering de ten tijde van de aanvraag bij besluit van 6 februari 2014 door het college vastgestelde geldende "Beleidsregels en mandaten kamerverhuurvergunning en bestuurlijke boete" (hierna: de beleidsregels kamerverhuur) moeten toepassen, omdat deze beleidsregels kamerverhuur voor hem gunstiger zijn.
    
    7.1.    Bij besluit van 6 februari 2014 heeft het college de beleidsregels kamerverhuur vastgesteld. Anders dan [appellant] betoogt waren deze beleidsregels ten tijde van het besluit in primo van 24 december 2013 nog niet inwerking getreden. Door het college is echter ter zitting te kennen gegeven dat door hem ten tijde van de aanvraag om een omzettingsvergunning van [appellant] en het besluit in primo van 24 december 2013 wel een vaste gedragslijn werd gevolgd, overeenkomstig de vervolgens bij besluit van 6 februari 2014 vastgestelde beleidsregels kamerverhuur. De Afdeling zal hierna beoordelen of er in dit geval aanleiding bestaat voor het oordeel dat het college, hoewel ten tijde van dat besluit de beleidsregels 2016 al van kracht waren, had moeten toetsen aan deze door hem gevolgde vaste gedragslijn bij het nemen van de beslissing van 31 juli 2017.
    
        Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 9 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2537) heeft bij het nemen van een besluit als uitgangspunt te gelden dat het recht moet worden toegepast zoals dat op dat moment geldt. Dit geldt eveneens voor beleidsregels. De enkele omstandigheid dat een belanghebbende door toepassing van de nieuwe beleidsregels in een ongunstigere positie komt, is onvoldoende om van dit uitgangspunt af te wijken. Wel kan in bijzondere gevallen van dit uitgangspunt worden afgeweken. Van een dergelijk bijzonder geval zal bijvoorbeeld sprake kunnen zijn indien in rechte is vastgesteld dat het eerdere besluit in strijd met het oude beleid een weigering inhoudt en dat besluit vernietigd is teneinde het beleid op de juiste wijze toe te passen. Vergelijk de uitspraak van 9 juni 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM7099. Een dergelijke situatie is hier aan de orde.
    
        Bij besluit van 24 december 2013 heeft het college geweigerd aan [appellant] een omzettingsvergunning te verlenen. Bij besluit van 1 juli 2014 heeft het college, naar aanleiding van het door [appellant] daartegen ingediende bezwaar, dit besluit in stand gelaten. Bij uitspraak van 9 februari 2015 heeft de rechtbank geoordeeld dat het college niet onder verwijzing naar de beleidsregels kamerverhuur de omzettingsvergunning mocht weigeren, omdat deze beleidsregels van toepassing zijn op grondgebonden woningen en de aanvraag van [appellant] ziet op een gestapelde woning. Bij besluit van 19 mei 2015 heeft het college, naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank van 9 februari 2015, alsnog besloten aan [appellant] een omzettingsvergunning te verlenen. Het besluit op bezwaar van 19 mei 2015 is door de rechtbank bij uitspraak van 23 december 2015 vernietigd, om redenen die verband houden met de weigering om aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen. Dat neemt niet weg dat door de rechtbank bij uitspraak van 9 februari 2015 in rechte is vastgesteld dat het eerdere besluit om de omzettingsvergunning te weigeren, in strijd is met de beleidsregels kamerverhuur. Tegen deze uitspraak is geen hoger beroep ingesteld. Omdat het college ten tijde van het nemen van het besluit van 24 december 2013 een vaste gedragslijn hanteerde overeenkomstig de bij besluit van 6 februari 2014 vastgestelde beleidsregels kamerverhuur en er op grond daarvan geen grond bestond om de omzettingsvergunning te weigeren, is de Afdeling in dit geval van oordeel dat het college de aanvraag van [appellant] diende te beoordelen aan de hand van deze vaste gedragslijn. Omdat het college de aanvraag ten onrechte heeft getoetst aan de bij besluit van 10 juni 2016 vastgestelde beleidsregels 2016, komt het besluit van 31 juli 2017 in zoverre voor vernietiging in aanmerking.
    
        Het betoog slaagt.
    
    Ten aanzien van de geweigerde omgevingsvergunning
    
    8.    [appellant] betoogt voorts dat het college de aanvraag om omgevingsvergunning ten onrechte heeft getoetst aan het recht zoals dat gold ten tijde van het besluit van 31 juli 2017, te weten het bestemmingsplan "Oude stad zuidwest 2016". Volgens hem had het college moeten toetsen aan het ten tijde van de aanvraag geldende bestemmingsplan "Oude stad zuidwest 2008" en had het op basis daarvan de door hem gevraagde omgevingsvergunning moeten verlenen.
    
    8.1.    Zoals reeds is overwogen dient bij het nemen van een besluit op bezwaar in beginsel het recht te worden toegepast zoals dat op dat moment geldt. Bij wijze van uitzondering mag het college het ten tijde van het indienen van een aanvraag om omgevingsvergunning nog wèl, maar ten tijde van de heroverweging in bezwaar daarvan niet meer geldend bestemmingsplan slechts toepassen, indien ten tijde van het indienen van de aanvraag het bouwplan in overeenstemming was met het toen geldende bestemmingsplan en op dat moment geen voorbereidingsbesluit van kracht was, of een ontwerp voor een nieuw bestemmingsplan ter inzage was gelegd, waarmee dat bouwplan in strijd was. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 4 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3348. In dit geval was de aanvraag om omgevingsvergunning voor het huisvesten van 14 studenten ook in strijd met het bestemmingsplan "Oude stad zuidwest 2008", zodat de hiervoor genoemde uitzondering niet opgaat. Het college heeft de aanvraag daarom terecht getoetst aan het ten tijde van het besluit op bezwaar van 31 juli 2017 bij besluit van 17 oktober 2016 vastgestelde bestemmingsplan "Oude stad zuidwest 2016" en heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de aanvraag daarmee in strijd is.
    
        Het betoog faalt.
    
    9.    [appellant] betoogt verder dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het niet met toepassing van 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1º, van de Wabo in samenhang gelezen met artikel 6.6.1 van de planregels van het bestemmingsplan Oude stad zuidwest 2016, van het bestemmingsplan kan afwijken, omdat niet wordt voldaan aan het bepaalde in artikel 6.6.1, onder c, van de planregels. Volgens [appellant] heeft het college niet voldoende gemotiveerd dat niet aannemelijk is dat op geen enkele andere wijze overlast wordt veroorzaakt. Dat binnen 25 m van de woning reeds een ander kamerverhuurpand aanwezig is, is, voor zover dat al zo zou zijn, niet voldoende voor dat standpunt, aldus [appellant].
    
    9.1.    Artikel 6.6.1 van de planregels luidt:
    
    "Het bevoegd gezag kan omgevingsvergunning verlenen voor het binnenplans afwijken van het bepaalde in 6.5.1 sub b ten behoeve van het maximaal aantal gehuisveste personen in onzelfstandige wooneenheden (kamerverhuur) - in een woning - indien:
    
    a. de betreffende woning zodanig is gesitueerd dat bewoning door meer dan 5 personen in onzelfstandige wooneenheden aanvaardbaar is, dit in relatie tot omliggende woningen;
    
    b. voldoende is of kan worden voorzien in parkeergelegenheid voor de bewoners van de betreffende woning;
    
    c. aannemelijk is dat op geen enkele andere wijze overlast wordt veroorzaakt."
    
    9.2.    Het college heeft zich in het besluit van 31 juli 2017 op het standpunt gesteld dat het niet met toepassing van artikel 6.6.1 van de planregels ten behoeve van het huisvesten van 14 personen van het bestemmingsplan kan afwijken. In dat verband heeft het college zich op het standpunt gesteld dat niet wordt voldaan aan het bepaalde onder c, omdat er binnen een straal van 25 m, op 18,5 m van het pand op het perceel Sint Annaplein 6, al een kamerverhuurpand aanwezig is. Ter voorkoming van overlast en ter borging van een goed woon- en leefklimaat staat het college het niet toe dat naast dit al aanwezige kamerverhuurpand, het mogelijk wordt gemaakt dat in het pand kamerverhuur voor 14 studenten plaatsvindt. Gelet hierop heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld en voldoende gemotiveerd dat niet kan worden gesteld dat het aannemelijk is dat door het toestaan van kamergewijze verhuur aan 14 personen op geen enkele wijze overlast wordt veroorzaakt, als bedoeld in artikel 6.6.1, aanhef en onder c, van de planregels.
    
        Het betoog faalt.
    
    10.    Het betoog van [appellant] dat het college tot verlening van de omgevingsvergunning had moeten overgaan, omdat hij wel in aanmerking komt voor een omzettingsvergunning, faalt, reeds omdat het toetsingskader voor het verlenen van een omgevingsvergunning, zoals door [appellant] is aangevraagd, niet gelijk is aan het toetsingskader voor het verlenen van een omzettingsvergunning.
    
    Conclusie en slot
    
    11.    Het beroep is gegrond. Het besluit van 31 juli 2017 dient te worden vernietigd voor zover het college een besluit heeft genomen op bezwaren van de stichting en de vereniging. Het besluit van 31 juli 2017 dient voorts te worden vernietigd voor zover het college daarmee zijn besluit van 24 december 2013, om geen omzettingsvergunning te verlenen, heeft gehandhaafd.
    
    12.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het beroep wegens het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar gegrond;
    
    II.    verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Tilburg van 31 juli 2017 gegrond;
    
    III.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Tilburg van 31 juli 2017, kenmerk 891008 en 891062/RvS, voor zover het college een besluit heeft genomen op de bezwaren van de Stichting Bewonerscomité Korvelseweg en de vereniging Korvel Vooruit en voor zover daarmee het besluit van 24 december 2013, om geen omzettingsvergunning te verlenen, is gehandhaafd;
    
    IV.    stelt de door het college van burgemeester en wethouders van Tilburg verbeurde dwangsom als bedoeld in artikel 4:17 van de Algemene wet bestuursrecht vast op € 1.260,00 (zegge: twaalfhonderdzestig euro);
    
    V.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Tilburg tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.M. Melenhorst, griffier.
    
    w.g. Drop    w.g. Melenhorst
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 30 mei 2018
    
    776.