ECLI:NL:RVS:2019:1234, Raad van State, 17-04-2019, 201805776/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-04-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 juni 2017 heeft het college het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen de opslag van mest op het perceel aan de [locatie 1] te Nijkerk, afgewezen.

201805776/1/A1.
    Datum uitspraak: 17 april 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Nijkerk,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 6 juni 2018 in zaak nr. 17/6667 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Nijkerk.
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 juni 2017 heeft het college het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen de opslag van mest op het perceel aan de [locatie 1] te Nijkerk, afgewezen.
    Bij besluit van 14 november 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 6 juni 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    [belanghebbende] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 april 2019, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. M.A. Jansen, advocaat te Heerenveen, is verschenen. Voorts is ter zitting verschenen [belanghebbende], bijgestaan door [gemachtigde].
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [belanghebbende] exploiteert aan de [locatie 1] een biologische melkveehouderij, waartoe een mestopslag behoort. Voor die inrichting is op 5 december 2007 een revisievergunning krachtens de Wet milieubeheer verleend. Niet meer in geschil is dat de opslag van 800 m3 vaste mest vergund is.
    [appellant] woont aan de [locatie 2] op een afstand van ongeveer 25 m van de mestopslag. Hij stelt geurhinder van de mestopslag te ondervinden en heeft het college verzocht handhavend op te treden.
    Overtreding
    2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat afdeling 2.3 van het Activiteitenbesluit milieubeheer, waarin de door hem bedoelde zorgplicht is opgenomen, van toepassing is op de mestopslag. Het college heeft volgens hem ten onrechte nagelaten handhavend op te treden tegen overtreding van artikel 2.7a van het Activiteitenbesluit.
    2.1.    Omdat paragraaf 3.4.5 van het Activiteitenbesluit niet van toepassing is op de inrichting van [belanghebbende], is volgens de rechtbank ook de zorgplicht uit het Activiteitenbesluit niet van toepassing. De rechtbank heeft overwogen dat de wetgever expliciet ervoor heeft gekozen om de opslag van meer dan 600 m3 niet-verpompbare dierlijke meststoffen niet in het Activiteitenbesluit te regelen, zodat geen aanleiding bestaat om de zorgplicht uit het Activiteitenbesluit als vangnetbepaling te gebruiken.
    2.2.    Afdeling 2.3 van het Activiteitenbesluit heeft betrekking op lucht en geur. Tot deze afdeling behoren de artikelen 2.3a tot en met 2.8a.
    Artikel 2.3a, eerste lid, bepaalt:
    "Deze afdeling is van toepassing op degene die een inrichting type A, een inrichting type B of een inrichting type C drijft."
    Het vierde lid bepaalt:
    "In afwijking van het eerste lid is artikel 2.7a, eerste, tweede en vierde lid, niet van toepassing op emissies van geur voor zover in hoofdstuk 3, 4 en 5 eisen aan geurhinder zijn gesteld."
    Artikel 2.7a, eerste lid, bepaalt:
    "Indien bij een activiteit emissies naar de lucht plaatsvinden, wordt daarbij geurhinder bij geurgevoelige objecten voorkomen, dan wel voor zover dat niet mogelijk is wordt de geurhinder tot een aanvaardbaar niveau beperkt."
    Het derde lid bepaalt:
    "Bij het bepalen van een aanvaardbaar niveau van geurhinder wordt ten minste rekening gehouden met de volgende aspecten:
    […]
    d. de historie van de betreffende inrichting en het klachtenpatroon met betrekking geurhinder;
    e. de bestaande en verwachte geurhinder van de betreffende inrichting, en
    […]."
    Paragraaf 3.4.5 van hoofdstuk 3 van het Activiteitenbesluit heeft betrekking op het opslaan van agrarische bedrijfsstoffen.
    Artikel 3.45, eerste lid, bepaalt:
    "Deze paragraaf is van toepassing op het opslaan van agrarische bedrijfsstoffen met een totaal volume van meer dan 3 kubieke meter."
    Het tweede lid bepaalt:
    "In afwijking van het eerste lid is deze paragraaf niet van toepassing op het opslaan van dierlijke meststoffen die niet verpompbaar zijn, met een totaal volume van meer dan 600 kubieke meter."
    2.3.    [appellant] heeft in bezwaar en in beroep betoogd dat artikel 2.7a van het Activiteitenbesluit wordt overtreden. Die bepaling is, evenals artikel 3.45 van het Activiteitenbesluit, opgenomen in de bijlage bij de aangevallen uitspraak. Met de "zorgplicht uit het Activiteitenbesluit" doelt de rechtbank daarom kennelijk op deze bepaling en niet op artikel 2.1 van het Activiteitenbesluit. De algemene zorgplicht die is opgenomen in artikel 2.1 is in dit geval ook niet van toepassing. Deze geldt voor degene die een type C-inrichting drijft, voor zover binnen de inrichting activiteiten worden verricht waarop hoofdstuk 3 van toepassing is, en hoofdstuk 3 is niet van toepassing op de mestopslag in de inrichting van [belanghebbende].
    2.4.    Artikel 2.7a is van toepassing op de door de mestopslag veroorzaakte geurhinder. [belanghebbende] drijft een type C inrichting en in hoofdstuk 3 van het Activiteitenbesluit zijn geen eisen aan de geurhinder van deze mestopslag gesteld, zodat de uitzondering van artikel 2.3a, vierde lid, zich niet voordoet. Bij de opslag van mest in de inrichting moet daarom worden voldaan aan artikel 2.7a. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    2.5.    Artikel 2.7a, eerste lid, van het Activiteitenbesluit richt zich tot drijvers van inrichtingen. De eis van de rechtszekerheid brengt mee dat deze drijvers slechts kunnen worden aangesproken op naleving van deze bepaling voor zover zij vooraf kunnen weten dat hun handelen of nalaten daarmee in strijd is.
    Artikel 2.7a, eerste lid, bevat begrippen die nadere invulling behoeven, waarbij niet één invulling als de enig juiste kan worden beschouwd. In de toelichting bij artikel 2.7a is vermeld dat het aan het bevoegde gezag is om te beoordelen welke mate van geurhinder nog aanvaardbaar is. Het derde lid regelt welke aspecten het bevoegd gezag ten minste meeweegt bij het bepalen van het aanvaardbare niveau van geurhinder (Stb. 2015, 337, blz. 161 - 164). Hieruit volgt dat niet in alle gevallen duidelijk is waartoe de norm precies verplicht. Evenals de Afdeling eerder ten aanzien van artikel 2.1 van het Activiteitenbesluit heeft overwogen (uitspraak van 10 augustus 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR4631), moet daarom worden geoordeeld dat handhaving wegens overtreding van artikel 2.7a, eerste lid, van het Activiteitenbesluit uitsluitend mogelijk is wanneer het handelen of nalaten van de drijver van de inrichting onmiskenbaar in strijd met die bepaling is.
    2.6.    De mestopslag is vergund in een periode waarin afdeling 2.3 van het Activiteitenbesluit nog niet gold. De milieugevolgen van de mestopslag zijn bij de vergunningverlening beoordeeld en [appellant] heeft niet gesteld of aannemelijk gemaakt dat de inrichting nadien zodanig is veranderd dat de door de mestopslag veroorzaakte geurhinder is toegenomen. [belanghebbende] mag er daarom in beginsel van uitgaan dat het college het niveau van de geurhinder aanvaardbaar acht.
    Het college stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van een onaanvaardbaar niveau van geurhinder. In het bij de rechtbank ingediende verweerschrift wijst het op de reeds lang bestaande en vergunde situatie en de omstandigheid dat het om droge mest gaat die is opgeslagen in een gebouw dat aan drie zijden dicht is, waardoor geuroverlast, gelet op de plaatselijke situatie, voldoende wordt beperkt.
    De enkele stelling van [appellant] dat hij ernstige geurhinder ondervindt, betekent onder deze omstandigheden niet dat onmiskenbaar in strijd met artikel 2.7a, eerste lid, van het Activiteitenbesluit is gehandeld of dat het college nader onderzoek naar geurhinder had moeten doen. Het college heeft het verzoek om handhaving terecht afgewezen.
    2.7.    Gelet op het vorenstaande heeft [appellant] terecht betoogd dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat artikel 2.7a van het Activiteitenbesluit niet van toepassing is, maar leidt dit niet tot het daarmee beoogde doel.
    Conclusie
    3.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    4.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, griffier.
    w.g. Drop    w.g. Visser
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 april 2019
    148.