ECLI:NL:RBROT:2023:6117, Rechtbank Rotterdam, 12-07-2023, ROT 21/5313
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2023-07-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Financieel toezicht, aanwijzing vanwege het overtreden van de Wet toezicht trustkantoren, toepassing tweeslagtoetsing, toegestane gedragslijn, geen bijzondere omstandigheden en geen onevenredigheid op basis waarvan van handhavend optreden moet worden afgezien, overschrijding redelijke termijn, beroep ongegrond.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 21/5313 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 12 juli 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] , uit [plaats] , eiseres
    (gemachtigden: mr. G.P. Roth en mr. P. Smith),
    
    
      en
    
    
  
  
    De Nederlandsche Bank N.V. (DNB)
    (gemachtigden: mr. J.W.M. Hagelaars en mr. R.H.J. van Houts).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen een aanwijzing die DNB aan haar heeft gegeven.
      
    
    
      1.2
      Met het bestreden besluit van 2 september 2021 op het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit van 11 februari 2021 waarbij de aanwijzing is gegeven, is DNB bij dat besluit gebleven. Hierbij heeft DNB de motivering aangevuld.
      
    
    
      1.3
      DNB heeft met een verweerschrift op het beroep gereageerd.
      
    
    
      1.4
      Nadat eiseres tegen het bestreden besluit in beroep is gegaan, heeft DNB dat besluit op 22 december 2022 gewijzigd.
      
    
    
      1.5
      
        De rechtbank heeft op 18 april 2023 het beroep op zitting behandeld. 
        Hieraan hebben deelgenomen: 
      
      
        
          namens eiseres, haar gemachtigden;
        
        
          namens DNB, haar gemachtigde mr. R.H.J. van Houts, en haar juristen mr. D.J.J. de Jonge en mr. J. Roepnarain, en haar toezichthouders S.B. Posten M. Bentato. 
        
      
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2.1
      Eiseres is een trustkantoor als bedoeld in de Wet toezicht trustkantoren (Wtt 2018).
      
    
    
      2.2
      DNB heeft onderzocht of de bedrijfsvoering van eiseres in overeenstemming is met de vereisten die uit de Wtt 2018 en het Besluit toezicht trustkantoren 2018 (Btt 2018) voortvloeien. In het kader van dit onderzoek heeft DNB verschillende gesprekken gevoerd, de systematische integriteitsrisicoanalyse (SIRA), het procedurehandboek en een lijst met doelvennootschappen van eiseres geanalyseerd en verschillende dienstverleningsdossiers (DVDs) geselecteerd en beoordeeld.
    
    
      2.3
      Op basis van dit onderzoek heeft DNB geconcludeerd dat eiseres meerdere ernstige overtredingen van de op haar rustende wettelijke verplichtingen heeft begaan, namelijk dat zij:
      
        
          onvoldoende kennis van haar specifieke integriteitsrisico’s heeft en dat de in haar SIRA geïdentificeerde integriteitsrisico’s niet of onvoldoende door beheersmaatregelen worden gemitigeerd (overtreding 1);
        
        
          niet alle gegevens als bedoeld in artikel 37 van de Wtt 2018 in DVDs heeft opgenomen (overtreding 2);
        
        
          in vijf onderzochte DVDs geen volledig cliëntenonderzoek heeft verricht voordat zij een zakelijke relatie aanging en trustdiensten verleende (overtreding 3) door 
        
      
      
        - in vier DVDs het transactieprofiel niet genoeg te specificeren (overtreding 4);
        - in een DVD de vermogenspositie van de Ultimate Beneficial Owner (UBO) niet met zoveel mogelijk zekerheid vast te stellen en daardoor ook niet met zoveel mogelijk zekerheid te bepalen dat dit vermogen uit een legitieme bron afkomstig is (overtreding 5); 
        - in twee DVDs niet de structuur vast te stellen waarmee de groep is opgezet waartoe de doelvennootschap behoort (overtreding 6);
      
      - zich in twee DVDs er niet van heeft vergewist dat de aan de dienstverlening verbonden integriteitsrisico’s adequaat zijn ondervangen (overtreding 7).
      
    
    
      2.4
      DNB heeft op 11 februari 2021 eiseres de aanwijzing gegeven om de geconstateerde overtredingen te beëindigen. Hiervoor heeft DNB een gedragslijn vastgesteld met de volgende onderdelen:
      
        
          Eiseres moet uiterlijk op 11 april 2021 haar SIRA waar nodig herzien of nieuw opstellen om de vereisten uit de Wtt 2018 na te kunnen leven en moet daarvoor ook zo nodig haar beleid, procedures en maatregelen herzien.
        
        
          Eiseres moet uiterlijk op 11 augustus 2021 bewerkstelligen dat – ten aanzien van alle cliënten en doelvennootschappen waarmee zij de relatie aangaat of continueert – alle DVDs aantoonbaar aan de vereisten uit artikel 26, eerste en tweede lid, artikel 27, tweede lid, en artikel 29, tweede lid, onder d, samen met artikel 37 van de Wtt 2018 voldoen. Dit brengt met zich dat de DVDs waar nodig worden gecompleteerd en dat adequaat wordt vastgelegd welke afweging is gemaakt om een cliënt te accepteren of te behouden dan wel om de zakelijke relatie te beëindigen.
        
        
          DNB moet uiterlijk op 11 september 2021 een schriftelijke verklaring van eiseres hebben ontvangen waarin haar bestuur bevestigt dat aan alle onderdelen van de gedragslijn is voldaan.
        
        
          Eiseres moet voor het eerst op 11 maart 2021 en daarna maandelijks DNB schriftelijk over de voortgang van deze gedragslijn informeren. Bij de eerste voortgangsrapportage verwacht DNB dat eiseres een (herzien) plan van aanpak toestuurt met concrete stappen of herstelwerkzaamheden en tijdslijnen om tijdig aan de gedragslijn te kunnen voldoen.
        
      
      
    
    
      2.5
      DNB heeft op 11 juni 2021 op verzoek van eiseres de aanwijzing gewijzigd in die zin dat uiterlijk op 11 februari 2022 aan onderdeel B van de gedragslijn moet zijn voldaan en uiterlijk op 11 maart 2022 aan onderdeel C.
      
    
    
      2.6
      In het bestreden besluit heeft DNB alleen de onderdelen B, C en D van de gedragslijn gehandhaafd, omdat onderdeel A op dat moment was uitgewerkt.
      
    
    
      2.7
      Op 22 december 2022 heeft DNB het bestreden besluit gewijzigd door onderdeel C van de gedragslijn te laten vervallen.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      3.	De rechtbank beoordeelt de aanwijzing die DNB eiseres heeft gegeven. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    
    
      4.1
      De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
    
    
      4.2
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is in de bijlage bij deze uitspraak te vinden.
      
      5. DNB heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat zij terecht eiseres een aanwijzing heeft gegeven, omdat eiseres meerdere keren de Wtt 2018 heeft overtreden. Zij is daarom bevoegd om eiseres als aanwijzing de vastgestelde gedragslijn te geven. Wel heeft zij onderdeel B aangepast door de passage tussen de gedachtestreepjes te laten vervallen en heeft zij geconcludeerd dat onderdeel A van de gedragslijn is uitgewerkt, omdat eiseres met de op 11 augustus 2021 ingediende herziene SIRA de geconstateerde tekortkomingen heeft hersteld. 
      Verder heeft DNB zich op het standpunt gesteld dat de overtredingen de gegeven aanwijzing rechtvaardigen, omdat de overtredingen ernstig zijn en de overtredingen eiseres zijn te verwijten. Daarbij is de aanwijzing een proportionele en passende maatregel om een einde aan de overtredingen te maken en normconform gedrag te bewerkstelligen. Volgens DNB zijn er geen bijzondere omstandigheden op basis waarvan zij van handhaving had moeten afzien.
      
      
        
          Was het onderzoek van DNB rechtmatig?
        
      
      6. Het betoog van eiseres dat DNB zich bij haar onderzoek tot de incidenten had moeten beperken die de aanleiding voor dat onderzoek waren en niet haar hele organisatie had moeten beoordelen, slaagt niet. DNB en de bij haar werkzame toezichthouders beschikken over verschillende bevoegdheden om op de naleving van de in de Wtt 2018 genoemde regels toezicht te kunnen houden. Deze bevoegdheden kunnen spontaan worden uitgeoefend waarbij geen voorafgaand en redengevend feit, signaal, grond of vermoeden is vereist. De reden waarom DNB bij eiseres onderzoek heeft gedaan en haar onderzoek niet tot bepaalde incidenten heeft beperkt, speelt bij de vraag naar de rechtmatigheid van het onderzoek daarom geen rol. De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraken van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 12 oktober 2017, ECLI:NL:CBB:2017:326, en van 15 oktober 2019, ECLI:NL:CBB:2019:496.
      
      
        
          Heeft eiseres de door DNB geconstateerde overtredingen begaan?
        
      
      7. Voor de heroverweging van besluiten waarbij een herstelsanctie is opgelegd geldt in het bijzonder dat het resultaat van de heroverweging tot een doeltreffende, afschrikwekkende en evenredige handhaving van de desbetreffende norm moet leiden. 
      
        Dit betekent in de eerste plaats dat het betrokken bestuursorgaan moet bekijken of het terecht de herstelsanctie heeft opgelegd op basis van de feiten en omstandigheden die op dat moment golden. In de tweede plaats moet het bestuursorgaan bij de heroverweging de feiten en omstandigheden betrekken die zich ná die oplegging hebben voorgedaan. Onder die feiten en omstandigheden vallen inspanningen die de overtreder heeft gedaan om de overtreding geheel of gedeeltelijk te beëindigen. Als de inspanningen in de bezwaarperiode ertoe hebben geleid dat van (een) overtreding(en) geen sprake meer is, kan dat voor de uitkomst van de heroverweging gevolgen hebben. 
        De rechtbank zal daarom hieronder beoordelen of op het moment van het geven van de aanwijzing terecht een overtreding is geconstateerd en, zo ja, of op dat moment een aanwijzing mocht worden gegeven. Vervolgens zal de rechtbank beoordelen, als de beroepsgronden daarvoor aanleiding vormen, of eiseres ook op het moment van het bestreden besluit nog in overtreding was en, zo ja, of de aanwijzing op dat moment kon worden gehandhaafd. De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraak van het CBb van 
        18 oktober 2022, ECLI:NL:CBB:2022:707, onder 7.3 en 7.4.
      
      
      
        
          Heeft eiseres op het moment van het geven van de aanwijzing overtreding 1 begaan? 
          8.1	De rechtbank stelt vast dat DNB in eerste instantie een SIRA van eiseres heeft onderzocht en dat zij op basis van de bevindingen daaruit het voornemen heeft geuit om eiseres een aanwijzing te geven. Als reactie op dat voornemen heeft eiseres een nieuwe SIRA bij DNB ingediend. DNB heeft vervolgens ook deze nieuwe SIRA onderzocht en deze beoordeeld en die beoordeling bij het geven van de aanwijzing betrokken. 
        Zoals de rechtbank onder 7 heeft overwogen is de situatie op het moment van het geven van de aanwijzing leidend voor het vaststellen van de overtreding. Ondanks dat het niet heel duidelijk uit de aanwijzing blijkt, omdat DNB beide SIRA’s daarin heeft behandeld, heeft de rechtbank op zitting begrepen dat DNB uiteindelijk op basis van de nieuwe SIRA eiseres de aanwijzing heeft gegeven. De rechtbank gaat hieronder dan ook van deze SIRA uit.
      
      
    
    
      8.2
      Bij overtreding 1 gaat het DNB erom dat de SIRA van eiseres niet instellingspecifiek is en dat het niet duidelijk is welke beheersmaatregel welk risico mitigeert, wat de werking van de beheersmaatregel is en wat de koppeling tussen het risico en de beheersmaatregel is.
      
      
        
          Het wettelijk kader
        
      
    
    
      9.1
      Eiseres betoogt dat uit de wet- en regelgeving, rechtspraak, de nieuwsbrief van DNB van februari 2021 en de guidance van Holland Quaestor niet blijkt dat de SIRA instellingspecifiek moet zijn. Er is juist sprake van een open norm waardoor zij vrij is in de vormgeving en de concrete invulling van een SIRA.
      
    
    
      9.2
      Dit betoog slaagt niet. Duidelijk is dat DNB met instellingspecifiek niet de door eiseres omschreven getalsmatige norm of wiskundige formule bedoelt, maar bedoelt dat eiseres in de SIRA een analyse moet maken van de risico’s waarmee zij zelf te maken kan krijgen door bijvoorbeeld in de SIRA te vermelden de landen waarin zij actief is, het soort klanten, diensten en transacties waarmee zij te maken heeft en de interne bedrijfscultuur die bij haar geldt. De SIRA moet dus op de concrete situatie van eiseres zijn toegespitst en niet alleen een analyse inhouden van de risico’s waarmee de sector in het algemeen te maken kan krijgen. 
      
    
    
      9.3
      Anders dan eiseres aanvoert blijkt uit de regelgeving dat de SIRA instellingspecifiek moet zijn. De rechtbank verwijst in dit verband naar artikel 14, eerste en derde lid, van de Wtt 2018 en artikel 10, aanhef en onder a, van het Btt 2018, waarin – kort samengevat – is bepaald dat het trustkantoor moet zorgdragen voor een systematische analyse van integriteitsrisico’s en een periodieke bijwerking daarvan, oftewel zij moet een SIRA hebben. Er wordt in deze artikelen duidelijk een koppeling gemaakt tussen de verplichting en de concrete situatie van een trustkantoor (de instelling). Het is namelijk het trustkantoor dat beleid moet voeren en voor uitoefening van het bedrijf een analyse over de bedrijfsvoering moet maken. Wat eiseres over de vrijheid in vormgeving en concrete invulling van de SIRA heeft aangevoerd, maakt dat niet anders. De SIRA moet aan de daaraan gestelde vereisten voldoen en dus instellingspecifiek zijn.
      
    
    
      9.4
      De hiervoor bedoelde koppeling blijkt ook uit de Memorie van Toelichting (MvT), Kamerstukken II 2017-2018, 34 910, nr. 3, pg. 43. Daarin staat dat een trustkantoor voor een beheerste en integere bedrijfsuitoefening moet zorgdragen, een adequaat, op dat doel gericht beleid moet voeren en de inrichting van zijn bedrijfsvoering daarop moet afstemmen. Dit houdt onder meer in dat een trustkantoor regels, maatregelen en procedures opstelt die de bedrijfsprocessen en de bedrijfsrisico’s beheersbaar maken en die de integriteit van het trustkantoor waarborgen. Dat DNB niet naar de concrete pagina uit de MvT heeft verwezen, maakt haar motivering niet onvoldoende. DNB verwijst in het bestreden besluit naar de juiste kamerstukken en de MvT bevat een artikelsgewijze toelichting, waardoor eiseres de relevante passage gemakkelijk had kunnen terugvinden.
      
    
    
      9.5
      
        Verder blijkt de koppeling uit de door partijen genoemde uitspraak van het CBb van 20 juli 2017, ECLI:NL:CBB:2017:274. In de ook door eiseres aangehaalde passage onder 6.2 van deze uitspraak oordeelt het CBb namelijk dat een instelling die onder de Wet op het financieel toezicht (Wft) valt op continue basis de voor haar relevante risico’s in kaart dient te brengen om op basis daarvan een adequaat beleid te kunnen voeren. Uit deze uitspraak kan worden afgeleid dat de instelling inzichtelijk moet maken welke specifieke integriteitsrisico’s zij loopt, die samenhangen met haar activiteiten, bijvoorbeeld door specifieke risico’s te identificeren die verband houden met een bepaald cliëntprofiel waar zij in haar praktijk mee te maken heeft.
        Dat deze uitspraak over een ander feitencomplex gaat en over andere regelgeving, maakt dat niet anders. Het in die uitspraak relevante artikel 10 van het Besluit prudentiële regels Wft bevat eenzelfde verplichting als artikel 10 van het Btt 2018 en het specifieke feitencomplex is voor de uitleg van de normbepaling niet van belang.
      
      
    
    
      9.6
      Voor zover eiseres heeft gesteld dat DNB op dit punt te weinig guidance heeft gegeven aan de sector, wijst de rechtbank erop dat dat de koppeling tussen de verplichting en de concrete situatie van de betreffende instelling ook volgt uit het Good Practices-document van DNB genaamd: ‘De integriteitsrisicoanalyse, meer waar dat moet, minder waar dat kan’, waar ook DNB’s nieuwsbrief van februari 2021 naar verwijst. Daarin staat bijvoorbeeld bij Stap 1 van de integriteitsrisicoanalyse dat er een organisatieschets moet worden gemaakt, bestaande uit een per bedrijfsonderdeel, bijkantoor of dochter gemaakte inventarisatie van de organisatie voor wat betreft de producten, klanten, landen, werknemers, derde partijen, et cetera. 
      
    
    
      9.7
      
        De koppeling blijkt verder nog uit de ‘Richtlijn inzake de integriteits-risicoanalyse in de praktijk’ van Holland Quaestor waar eiseres naar verwijst. 
        Hierin staat bijvoorbeeld als tweede zin van hoofdstuk 3 ‘Het doel van de integriteitsanalyse’ het volgende: “Een trustkantoor analyseert die risico’s waardoor het kantoor bloot kan staan aan risico’s als witwassen, schendingen van sanctieregelgeving, en fiscale ontduiking.”.
      
      
      
        10.	Het betoog van eiseres dat uit wet- en regelgeving niet blijkt dat de mitigerende werking van een beheersmaatregel moet worden vastgelegd, slaagt evenmin. 
        In artikel 14, derde lid, van de Wtt 2018 is bepaald en in de eerdergenoemde MvT is omschreven dat een trustkantoor procedures, processen en maatregelen heeft waarmee de geïdentificeerde risico’s worden gemitigeerd. De rechtbank ziet niet in hoe een trustkantoor aan deze verplichting kan voldoen, zonder de mitigerende werking van (beheers)maatregelen vast te leggen. Daar komt bij dat in de MvT staat toegelicht dat een beheerste bedrijfsvoering vergt dat de interne controleprocedures nauwkeurig zijn beschreven en vastgelegd en dat de beschreven regels en procedures steeds worden nageleefd. 
        Dat de mitigerende werking van beheersmaatregelen moet worden vastgelegd staat ook in het Good Practices-document (pagina 30). Hierin staat bijvoorbeeld dat het trustkantoor per scenario/brutorisico bekijkt welke beheersmaatregelen er tegenover staan en dat dit onder andere betekent dat het trustkantoor alle werkinstructies benoemt en op effectiviteit beoordeelt. Ook staat vermeld dat het trustkantoor een overzicht en waardering van beheersmaatregelen heeft.
      
      
      
        
          De formulering
        
      
    
    
      11.1
      Het betoog van eiseres dat DNB niet inzichtelijk heeft gemaakt op welke onderdelen haar SIRA moet worden aangepast en dat zij dit alleen door middel van vaag of wollig taalgebruik stelt zonder dit te bewijzen, slaagt niet.
      
    
    
      11.2
      Anders dan eiseres aanvoert heeft DNB in de bestreden besluitvorming voldoende duidelijk uitgelegd waarom de SIRA van eiseres niet voldoet. Concreet heeft DNB bij de nieuwe SIRA geconstateerd dat:
      
        
          de aanpassingen aan de oude SIRA minimaal zijn en niet de opzet of systematiek betreffen;
        
        
          de SIRA niet instellingspecifiek maar abstract van aard is;
        
        
          een duidelijke indeling van de risico’s ontbreekt en dat risico’s door elkaar worden vermeld;
        
        
          het niet duidelijk is hoe de SIRA en de appendix met elkaar samenhangen of op elkaar aansluiten;
        
        
          de SIRA niet uitlegt hoe de opgesomde beleidsdocumenten en procedures, of bepaalde onderdelen daarvan, een mitigerende werking hebben op de kans en de impact van de geïdentificeerde risico's;
        
        
          de score op de werking van de beheersmaatregelen op geaggregeerd niveau is uitgedrukt en niet aan individuele beheersmaatregelen is gerelateerd;
        
        
          de effectiviteit van de beheersmaatregelen tegen clusters van vijf of meer integriteitsrisico's is afgezet, waarmee de werking van beheersmaatregelen onvoldoende specifiek is;
        
        
          het niet duidelijk is hoe de operationele risico's worden beheerst omdat dit nog moet worden uitgewerkt in het Business Continuity Plan.
        
      
      
    
    
      11.3
      
        Vervolgens heeft DNB deze constatering verder uitgelegd. Zo heeft zij over de vertaling van risico’s in instellingspecifieke integriteitsrisico’s uitgelegd dat dit bijvoorbeeld kan worden gedaan door per integriteitsrisico relevante scenario’s te formuleren waarin wordt aangegeven op welke manier risico’s zich kunnen voordoen en welke factoren daarbij een rol spelen. Hierbij verwijst DNB specifiek naar de scenario’s 1.1, 1.6, 1.7, 1.8, 4.3, 4.4 en 4.5 uit de SIRA die volgens haar geen instellingspecifieke kenmerken hebben. 
        Ook heeft zij onder verwijzing naar de kolom ‘Mitigating measures to control the scenario riks factor A’ en ‘Apply procedures / forms CAD’ uitgelegd dat daarbij de koppeling tussen een beheersmaatregel en de veronderstelde effectiviteit niet is toegelicht. 
        Verder heeft DNB opgemerkt dat de ‘Integrity Risk Analysis’ geen onderdeel van de SIRA uitmaakt en uitgelegd waarom het niet bij alle deelrisico’s duidelijk is met welke beheersmaatregel deze wordt gemitigeerd.
      
      
    
    
      11.4
      Dat DNB niet in detail heeft voorgeschreven hoe eiseres per integriteitsrisico aan de verplichting moet voldoen, leidt niet tot een andere conclusie. De rechtbank heeft eerder al toegelicht dat de norm waaraan eiseres moet voldoen uit de regelgeving blijkt. Het is vervolgens de verantwoordelijkheid van eiseres om een beheerste en integere bedrijfsuitoefening te voeren en daarvoor te inventariseren welke integriteitsrisico’s zich voordoen en daarop beleid te formuleren en dat beleid zo nodig aan te passen om de integere uitoefening blijvend te waarborgen. Het zijn namelijk instellingspecifieke integriteitsrisico waarop eiseres goed zicht heeft of zou moeten hebben.
      
      
        
          Is de SIRA van eiseres instellingspecifiek?
        
      
    
    
      12.1
      Eiseres betoogt dat haar SIRA wel instellingspecifiek genoeg is, omdat deze bij haar praktijk aansluit en bij de markt waarin zij opereert. In dat verband heeft zij per reëel en relevant integriteitsrisico de relevante scenario’s uitgewerkt, verwoord op welke manier zich risico’s kunnen voordoen en welke factoren daarbij een rol spelen en meerdere scenario’s uitgewerkt om haar SIRA concrete invulling te geven. Een deel van de scenario’s is globaler of abstracter omschreven maar dat komt door het soort risico waarop dat scenario ziet.
      
    
    
      12.2
      Met DNB is de rechtbank van oordeel dat de scenario’s 1.6 (tax evasion), 
    
    
      1.7 (
      aggressive tax planning), 1.8 (avoidance of tax regulation), 4.3 (tax evasion), 
    
    
      4.4 (
      
        tax evasion) en 4.5 (tax evasion) niet instellingspecifiek zijn. Deze scenario’s zijn algemeen omschreven en daaruit blijkt op geen enkele manier of en in hoeverre eiseres met deze scenario’s te maken heeft. Alleen al op basis hiervan is voldoende vast komen te staan dat op dit punt de SIRA van eiseres niet aan de daaraan gestelde vereisten voldoet. 
        De vraag of scenario 1.1 niet instellingspecifiek is, wat bij eerste indruk wel het geval lijkt te zijn, laat de rechtbank daarom buiten beschouwing. 
        Ook wat eiseres over de scenario’s 2.2 en 3.1 t/m 3.8 heeft aangevoerd laat de rechtbank buiten beschouwing, omdat DNB deze in de bestreden besluitvorming niet als niet instellingspecifiek heeft aangemerkt. 
        Voor zover eiseres al terecht aanvoert dat DNB in de toezichtpraktijk bij andere casuïstiek de stelling inneemt dat de beheersmaatregelen in onvoldoende mate in onderlinge samenhang worden beoordeeld, laat de rechtbank ook dat buiten beschouwing. Dit is een ander verwijt dan overtreding 1 en kan daarom niet leiden tot de conclusie dat eiseres overtreding 1 niet heeft begaan.
      
      
      
        
          Maakt de SIRA van eiseres een koppeling tussen het risico en de beheersmaatregel?
        
      
    
    
      13.1
      Eiseres betoogt dat de koppeling tussen risico en beheersmaatregel niet ontbreekt. Zij heeft door middel van het ‘Beleidsvoorstel Riskmanagement Framework’ (Beleidsvoorstel) en de ‘Instructie Mitigerende Maatregelen’ (Instructie) een koppeling tussen de beheersmaatregel en de veronderstelde effectiviteit gemaakt. Daarnaast maakt eiseres van een Integrity Risk Analysis gebruik, waarin concrete integriteitsrisico’s worden vastgesteld die op dossierniveau worden gezien en daarin staat expliciet welke bijzondere risico’s er in een dossier kunnen spelen.
      
    
    
      13.2
      
        Dit betoog slaagt niet. Net als DNB ziet de rechtbank niet in op welke wijze eiseres in de SIRA de koppeling tussen de beheersmaatregel en de veronderstelde effectiviteit daarvan heeft gemaakt. De Instructie, die volgens eiseres bij deze koppeling leidend is, maakt geen onderdeel van de SIRA uit en er wordt in de SIRA ook niet naar verwezen. 
        Ook de Integrity Risk Analysis maakt, zoals eiseres zelf aanvoert, geen onderdeel van de SIRA uit. Voor zover eiseres terecht aanvoert dat zij een SIRA gebruikt die gelijk of vergelijkbaar is met die van haar ‘peers’ betekent dat niet automatisch dat de SIRA aan de daaraan gestelde vereisten voldoet. Eiseres heeft dit argument verder niet onderbouwd en dus niet aannemelijk gemaakt dat DNB in met haar te vergelijken gevallen anders of willekeurig heeft gehandeld.
      
      
      
        
          Conclusie
        
        14.	De rechtbank is van oordeel dat DNB terecht heeft vastgesteld dat eiseres op het moment van het geven van de aanwijzing artikel 14, eerste en derde lid, van de Wtt 2018 heeft overtreden.
      
      
      
        
          Heeft eiseres op het moment van het bestreden besluit overtreding 1 begaan?
        
      
    
    
      15.1
      
        Eiseres voert aan dat de aanpassingen van de SIRA die zij na het aanwijzingsbesluit heeft gedaan, tot nieuwere versies van de SIRA hebben geleid, die zij bij DNB heeft ingediend en waarop DNB heeft gereageerd. Uiteindelijk heeft dit proces tot een SIRA geleid die door DNB voldoende is bevonden en op basis waarvan DNB in het bestreden besluit tot de conclusie is gekomen dat hierdoor onderdeel A van de gedragslijn is uitgewerkt. 
        De rechtbank stelt vast dat beide partijen het erover eens zijn dat op het moment van het bestreden besluit overtreding 1 niet langer voortduurde en er op dit punt geen reden voor een aanwijzing meer was.
      
      
    
    
      15.2
      
        Anders dan eiseres betoogt betekent deze vaststelling niet dat DNB het bezwaar tegen de aanwijzing in het bestreden besluit gegrond had moeten verklaren en de aanwijzing op dat punt had moeten herroepen. 
        DNB heeft, zoals de rechtbank hiervoor heeft geoordeeld, terecht de aanwijzing gegeven en herstelhandelingen van na een overtreding maken de oorspronkelijke overtreding niet met terugwerkende kracht ongedaan. DNB heeft dan ook op de juiste manier de tweeslag uit de onder 7 genoemde uitspraak van het CBb toegepast door in het bestreden besluit vast te stellen dat met de laatst ingediende SIRA aan onderdeel A van de gedragslijn is voldaan en dat daardoor dat onderdeel op het moment van de heroverweging is uitgewerkt. DNB heeft daarmee naar het oordeel van de rechtbank gedaan zoals het CBb de tweeslag onder 7.3 van haar uitspraak heeft uitgelegd, namelijk de tijdens de bezwaarfase verrichte inspanningen meewegen en de vraag stellen of de aanwijzing in bezwaar wel (volledig) moet worden gehandhaafd. 
        Dat DNB daarbij het werkwoord ‘uitwerken’ heeft gebruikt en niet het werkwoord ‘handhaven’ uit de uitspraak van het CBb, maakt dat niet anders. Duidelijk was, zo heeft eiseres ook op zitting bevestigd, dat met de laatste SIRA aan onderdeel A van de gedragslijn is voldaan.
      
      
      
        
          Heeft eiseres overtreding 2 begaan? 
          16.1	Uit de bestreden besluitvorming blijkt dat DNB op basis van haar onderzoek heeft geconcludeerd dat eiseres niet alle gegevens als bedoeld in artikel 37 van de Wtt 2018 in de DVDs heeft opgenomen. De onderzochte DVDs bevatten geen volledige weerslag van het onderzoek dat eiseres met toepassing van hoofdstuk 4 van de Wtt 2018 moet uitvoeren. Hierbij heeft DNB vastgesteld dat eiseres, naast het DVD, deeldossiers gebruikt voor bijvoorbeeld financiële gegevens en fiscale gegevens, maar dat deze deeldossiers geen onderdeel van het DVD uitmaken.
      
      
    
    
      16.2
      Eiseres betoogt dat zij overtreding 2 niet heeft begaan. Volgens eiseres schrijft artikel 39, tweede lid, van de Wtt 2018 alleen voor welke gegevens een DVD moet bevatten en niet dat alle informatie in hetzelfde dossier moet worden opgeslagen. Daarbij blijkt uit de parlementaire geschiedenis alleen dat een trustkantoor de relevante informatie moet opslaan en op een bepaald moment moet kunnen ophalen. Zij voldoet hieraan ondanks dat zij voor de opslag van gegevens en documenten van diverse systemen gebruik maakt waardoor niet alle informatie in dezelfde folder staat, omdat in alle gevallen de gegevens naar doelvennootschap zijn geïndividualiseerd en het mogelijk is om snel en eenvoudig de relevante informatie te verzamelen.
      
    
    
      16.3
      Artikel 39 van de Wtt 2018 en de eerdergenoemde MvT (p. 64) gaan uit van een dossier in die zin dat alles wat in het DVD thuishoort één geheel uitmaakt. Hieruit blijkt duidelijk dat een trustkantoor voor iedere cliënt over een DVD moet beschikken en wat een DVD moet bevatten. Daarnaast is in de MvT toegelicht dat een DVD van belang is: 
      
        
          voor de voortdurende controle van de transacties van een doelvennootschap en om te controleren of die overeenkomen met de informatie die bekend is – en op grond van het onderhavige artikel is vastgelegd – met betrekking tot de cliënt en trustdienstverlening;
        
        
          om aan de meldplicht op grond van artikel 16 van de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme te kunnen voldoen;
        
        
          om aan de wettelijke verplichtingen te voldoen, waaronder het vereiste van een integere en beheerste bedrijfsvoering, omdat met een DVD personen die werkzaamheden verrichten voor het trustkantoor, zoals een compliance officer of een auditor, in staat zijn om in korte tijd kennis te nemen van de trustdienstverlening aan een cliënt, de daaraan verbonden integriteitrisico’s en de wijze waarop voldaan is aan de verplichtingen van de onderhavige wet.
        
      
      
    
    
      16.4
      
        In de huidige maatschappij is het gebruikelijk dat informatie en documentatie digitaal wordt verwerkt en wordt opgeslagen. Dat een trustkantoor hiervoor verschillende systemen of programma’s gebruikt is niet uitgesloten en artikel 39 van de Wtt en de MvT verbieden dit ook niet. Wel leidt de rechtbank uit de wet en de genoemde MvT af dat alle op verschillende plekken digitaal opgeslagen informatie en documentatie uiteindelijk één dossier moet vormen. Kiest een trustkantoor er dus voor om een digitaal DVD niet in één systeem of in één folder op te slaan, dan moet zij er wel voor zorgdragen dat de op verschillende plekken opgeslagen digitale informatie en documentatie op zodanige wijze aan elkaar is gekoppeld dat het één geheel vormt. 
        Doet het trustkantoor dat onvoldoende, dan loopt zij het risico dat er niet langer aan het doel wordt voldaan dat met het DVD wordt beoogd. 
        Toen DNB bij eiseres in het kader van een onderzoek verschillende DVDs opvroeg bevatten deze DVDs niet alle informatie en documentatie die daarin hoort te zitten. Dit op zich wordt ook niet door eiseres ontkend. Blijkbaar was de koppeling tussen de verschillende digitale locaties bij eiseres dus niet zodanig dat van één dossier kon worden gesproken dat één geheel vormt. 
      
      
    
    
      16.5
      
        Vervolgens moet eiseres aantonen dat zij wel over de ontbrekende informatie en documentatie beschikte. Hiervoor is van belang dat DNB in beginsel ervan mag uitgaan dat eiseres alle beschikbare en relevante informatie heeft verstrekt. De rechtbank verwijst hiervoor naar haar uitspraak van 15 oktober 2019, ECLI:NL:RBROT:2019:8566, en de uitspraak van het CBb van 2 februari 2021, ECLI:NL:CBB:2021:101, over de vergelijkbare verplichting van het cliëntenacceptatiedossier. Eiseres heeft dit echter niet aangetoond. 
        Zij stelt in beroep wel dat de ontbrekende informatie en documentatie al op het moment van het geven van de aanwijzing in haar bezit waren, maar heeft dat verder niet onderbouwd. Daar komt bij dat DNB, anders dan eiseres aanvoert, wel betwist dat die informatie en documentatie in het bezit van eiseres waren. 
      
      
    
    
      16.6
      De rechtbank is dan ook van oordeel dat DNB terecht heeft vastgesteld dat eiseres artikel 39 van de Wtt 2018 heeft overtreden.
      
      
        17.	Het betoog van eiseres dat zij heeft besloten om haar administratie aan te passen en heeft aangeboden om DNB tot die tijd toegang tot de deeldossiers te verlenen, betekent niet dat DNB op basis van de onder 7 bedoelde tweeslag op het moment van het bestreden besluit had moeten concluderen dat overtreding 2 niet meer voortduurde en er geen reden meer was om de aanwijzing te handhaven. Alleen een besluit om een overtreding te gaan beëindigen en het doen van een aanbod als oplossing voor de tussenliggende periode is daarvoor onvoldoende inspanning. 
      
      
      
        
          Heeft eiseres overtreding 3 t/m 6 begaan?
        
      
    
    
      18.1
      Uit de bestreden besluitvorming blijkt dat DNB op basis van haar onderzoek heeft geconcludeerd dat in vijf onderzochte DVDs het cliëntenonderzoek op één of meer onderdelen niet aan de wettelijke eisen voldoet, waardoor het cliëntenonderzoek niet volledig is. Hierbij gaat het om de volgende overtredingen:
      
        
          er is geen actueel, volledig en/of specifiek transactieprofiel in de dossiers [onderneming 1] ( [onderneming 1] ), [onderneming 2] ( [onderneming 2] ), [onderneming 3] ( [onderneming 3] ) en [onderneming 4] ( [onderneming 4] );
        
        
          in het dossier [onderneming 1] is niet met zoveel mogelijk zekerheid de vermogenspositie van de UBO vastgesteld en bepaald dat dit vermogen uit legitieme bron afkomstig is;
        
        
          in het dossier [onderneming 5] ( [onderneming 5] ) is niet de strekking vastgesteld waarmee de structuur is opgezet van de groep waartoe de doelvennootschap behoort.
        
      
      Doordat eiseres desondanks een zakelijke relatie met deze cliënten is aangegaan en trustdiensten aan hen verleent, heeft eiseres volgens DNB ook het verbod op vroegtijdige dienstverlening overtreden.
      
    
    
      18.2
      
        De rechtbank is van oordeel dat DNB terecht heeft vastgesteld dat eiseres overtredingen 3 tot en met 6 heeft begaan. 
        De rechtbank legt hieronder uit waarom het betoog van eiseres dat het cliëntenonderzoek wel volledig is geweest, dat zij de hiervoor genoemde overtredingen niet heeft begaan en dat zij daarom ook niet vroegtijdig diensten heeft verleend, niet slaagt. 
      
      
      
        
          Transactieprofiel, algemeen
        
      
    
    
      19.1
      Eiseres betoogt dat de norm uit de Wtt 2018 over het opstellen van een transactieprofiel een open norm is waardoor zij de ruimte heeft om naar eigen inzicht aan deze wettelijke verplichting te voldoen. Bij eiseres maakt dit profiel een onderdeel van een samenhangend geheel van procedures uit, waar DNB ten onrechte alleen het transactieprofiel uitlicht. Concreet doorloopt eiseres bij iedere transactie een vaste monitoringsprocedure die erop is gericht om afwijkende en ongebruikelijke transacties te detecteren. Hierdoor komt zij uiteindelijk tot een transactieprofiel dat aan alle vereisten voldoet. Verder voert eiseres aan dat DNB wel stelt dat een aantal bandbreedtes in de transactieprofielen te ruim is, maar niet toelicht welke bandbreedtes en welke normen gelden. 
      
    
    
      19.2
      
        De rechtbank overweegt dat in artikel 27, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wtt 2018 het vaststellen van een transactieprofiel als losstaande verplichting is opgenomen. 
        Uit de eerdergenoemde MvT (p. 53) blijkt dat een transactieprofiel actueel, volledig en specifiek moet zijn om een waardevolle bijdrage aan het monitoren van transacties te kunnen leveren. Hieruit blijkt duidelijk dat bij de invoering van de verplichting om een transactieprofiel op te stellen er rekening mee is gehouden dat het gehele monitoringsproces ruimer dan alleen het transactieprofiel is. Het transactieprofiel moet dus worden vastgesteld en in lijn met de daaraan gestelde vereisten zijn, ook als het transactieprofiel bij eiseres een onderdeel van een samenhangend geheel aan (monitorings)procedures uitmaakt. Dit blijkt overigens ook uit de door eiseres aangehaalde Richtlijn Transactiemonitoring van Holland Quaestor, bijvoorbeeld uit de flowchart ‘Uitvoering transactie(monitoring)procedure’ (pagina 5).
      
      
    
    
      19.3
      
        Welke eisen DNB precies aan een goed werkbaar transactieprofiel stelt, heeft zij in het document ‘Good Practices Transactiemonitoring voor Trustkantoren’ toegelicht. 
        Dit zijn:
      
      
        
          Actueel: het transactieprofiel is up-to-date en voorzien van een datum. Alle (relevante) wijzigingen worden tijdig verwerkt.
        
        
          Volledig: alle bankrekeningnummers, de namen van begunstigden en betalings-bevoegden en alle relevante activiteiten zijn opgenomen. 
        
        
          Specifiek: de verwachte posten/geldstromen en transacties zijn duidelijk beschreven (onder andere de bedragen, diensten en frequentie). Opgenomen (grens)bedragen zijn goed onderbouwd en kunnen daadwerkelijk bijdragen aan het detecteren van ongebruikelijke transacties en/of afwijkende transactiepatronen. 
        
        
          Overzichtelijk: met inzichtelijke schema’s zijn geldstromen op eenvoudige wijze goed en overzichtelijk weergegeven. 
        
        
          Onderbouwd: het transactieprofiel is onderbouwd met relevante stukken die de geprognosticeerde geldstromen en transacties toelichten en verklaren. 
        
        
          Vastgelegd: het transactieprofiel is vastgelegd in het cliëntendossier.
        
      
      Anders dan eiseres is de rechtbank van oordeel dat hiermee voldoende duidelijk is aan welke normen of eisen een transactieprofiel moet voldoen. Deze eisen vindt de rechtbank ook niet onredelijk. Deze invulling is al sinds maart 2017, en dus ruim voor het onderzoek bij eiseres, bekend, waardoor eiseres hiermee bekend had kunnen zijn.
    
    
      19.4
      
        Dat DNB niet concreet heeft gemaakt wat de bandbreedtes in de verschillende transactieprofielen precies moeten zijn, is niet van belang. Het is de verantwoordelijkheid van eiseres om ervoor te zorgen dat de transactieprofielen zo specifiek mogelijk zijn en het is dan ook aan haar om te onderbouwen waarom bepaalde bandbreedtes worden gehanteerd. Het is de rechtbank daarbij gebleken dat het DNB ook om die onderbouwing gaat. 
        Anders dan eiseres heeft aangevoerd, heeft DNB zich niet op de absolute bedragen blindgestaard. 
      
      
      
        20.	De vraag of eiseres aan de hiervoor genoemde verantwoordelijkheid heeft voldaan, behandelt de rechtbank hieronder per transactieprofiel waarop de overtreding ziet. 
        Daarbij merkt de rechtbank op dat, ondanks dat DNB de precieze bandbreedtes niet hoeft te bepalen, zij wel duidelijk moet maken bij welke transacties de door eiseres gehanteerde brandbreedtes onvoldoende zijn onderbouwd. Op dit punt blinkt de besluitvorming niet uit in duidelijkheid. DNB spreekt daarin bijvoorbeeld in algemene termen zoals ‘een aantal’ of ‘een deel’ van de transacties in die profielen. Dergelijke onduidelijkheden komen voor rekening en risico van DNB. De rechtbank zal zich daarom beperken tot die transacties waaruit voldoende duidelijk uit de besluitvorming blijkt dat eiseres daarbij volgens DNB een overtreding heeft begaan en waarbij uit de beroepsgronden blijkt dat eiseres dit ook zo heeft begrepen. Voor zover DNB ook andere transacties heeft bedoeld dan die de rechtbank hieronder expliciet noemt, vallen die transacties buiten de omvang van de overtreding en spelen zij daarom geen rol bij de beoordeling of eiseres een overtreding heeft begaan.
      
      
      
        
          Transactieprofiel, [onderneming 1]
        
      
    
    
      21.1
      
        Bij het transactieprofiel [onderneming 1] is DNB van mening dat bij twee transacties bandbreedtes worden gebruikt die dermate ruim zijn dat die niet kunnen bijdragen aan het detecteren van ongebruikelijke transacties en/of afwijkende transactiepatronen en dat eiseres niet heeft onderbouwd waarom dat wel zo is. 
        Gelet op wat de rechtbank onder 20 heeft opgemerkt, stelt zij vast dat het bij het transactieprofiel van [onderneming 1] gaat om:
      
      
        
          de inkomende dividend transactie van [onderneming 6] , met een bandbreedte van $ 5.000.000,00 - $ 50.000.000,00 en een jaarlijkse frequentie van 0-2;
        
        
          de uitgaande kapitaalsvermindering transactie naar [onderneming 7] met een bandbreedte van $ 5.000.000,00 - $ 50.000.000,00 en een jaarlijkse frequentie van 0-2.
        
      
      
    
    
      21.2
      Eiseres voert aan dat zij deze bandbreedtes heeft bepaald door naar de dividend-uitkeringen van de voorgaande twaalf maanden te kijken. Dit is een bestendige lijn, omdat de bestemming van de behaalde winst per jaar kan verschillen en afhankelijk van het resultaat is. In die periode van twaalf maanden werden echter zeer verschillende hoge bedragen uitgekeerd, waardoor zij tot een grote bandbreedte kwam en waardoor een specifieker transactieprofiel niet mogelijk was. Volgens eiseres kan zij door haar benadering bij iedere individuele transacties op juridische, financiële en integriteitsgronden goed beoordelen of er een ongebruikelijke transactie of een afwijkend transactiepatroon is. Hierbij verwijst zij naar haar ‘Instructie bepaling bandbreedtes’ (Instructie Bandbreedte).
      
    
    
      21.3
      Op zich kan de rechtbank zich vinden in de stelling van eiseres dat als het onduidelijk is of een bepaalde transactie in de toekomst zal plaatsvinden en wat de hoogte daarvan is, zoals een dividenduitkering, de bandbreedte op het verleden wordt gebaseerd. Maar juist als deze hoogte zo onzeker is zoals eiseres heeft uitgelegd, begrijpt de rechtbank - met DNB - niet waarom eiseres ervoor heeft gekozen om alleen de dividenduitkeringen van de afgelopen twaalf maanden in de bandbreedtes mee te nemen. Dit is, onder de door eiseres genoemde omstandigheden, niet representatief. Zou eiseres naar een langere periode hebben gekeken, dan zou zelfs de conclusie kunnen zijn dat de dividenduitkeringen van de afgelopen twaalf maanden in vergelijking met die langere periode ongebruikelijk zijn. Daarbij is het, zoals DNB terecht heeft uitgelegd, ook niet per definitie de bedoeling dat alle transacties onder de bandbreedte vallen. Daarnaast heeft DNB terecht naar voren gebracht dat eiseres had kunnen informeren over de bestemming van behaalde winsten. Dat de uiteindelijke bestemming van de winst nog niet vaststaat, betekent op zich niet dat daar in het geheel geen informatie over bekend is. DNB heeft daarom terecht geconcludeerd dat eiseres de door haar bepaalde bandbreedtes onvoldoende heeft onderbouwd.
      
    
    
      21.4
      De rechtbank is dan ook van oordeel dat DNB terecht heeft vastgesteld dat eiseres in het dossier [onderneming 1] artikel 27, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wtt 2018 heeft overtreden.
      
      
        
          Transactieprofiel, [onderneming 3]
        
      
    
    
      22.1
      
        Bij het transactieprofiel [onderneming 3] is DNB van mening dat bij twee transacties bandbreedtes worden gebruikt die dermate ruim zijn dat die niet kunnen bijdragen aan het detecteren van ongebruikelijke transacties en/of afwijkende transactiepatronen en dat eiseres niet heeft onderbouwd waarom dat wel zo is. 
        Gelet op wat de rechtbank onder 20 heeft opgemerkt, stelt zij vast dat het bij het transactieprofiel van [onderneming 3] gaat om:
      
      
        
          een inkomende transactie van [onderneming 8] met een bandbreedte van € 107.000.000,00 - € 800.000.000,00;
        
        
          een uitgaande transactie naar [onderneming 9] met een bandbreedte van € 200.000.000 - € 1.000.000.000,00.
        
      
      
    
    
      22.2
      Eiseres voert aan dat zij deze bandbreedtes aan de hand van dividendbetalingen uit het recente verleden en de input van de cliënt heeft bepaald. Dat de bandbreedtes in absolute bedragen groot zijn komt doordat de dividendbetalingen sterk kunnen verschillen door de omvang van [onderneming 8] . Deze dividendbetalingen vinden binnen een gecontroleerd kader plaats, waarbij, onder meer, met het lokale vennootschapsrecht en de lokale AML/CFT-wetgeving rekening wordt gehouden. Dit (sterk) gecontroleerde kader samen met onder andere het transactieprofiel maakt dat zij zicht heeft op mogelijke integriteitsrisico’s en/of ongebruikelijke transacties en maakt dat bandbreedtes ruimer kunnen worden opgesteld als de omstandigheden dat toelaten.
      
    
    
      22.3
      
        De rechtbank sluit hier aan bij wat zij onder 21.3 over bandbreedtes bij dividend-transacties heeft overwogen. Dat eiseres bij [onderneming 3] naar de dividenduitkering van de afgelopen 24 maanden heeft gekeken, leidt niet tot een andere conclusie. Eiseres geeft namelijk zelf in het bezwaarschrift aan dat de hoogte van dividendbetalingen sterk wisselt. De rechtbank ziet ook niet in waarom onderwerping aan buitenlandse wet- en regelgeving (het controlerend kader) op de bandbreedtes van invloed is. Het ontslaat eiseres namelijk niet van haar verantwoordelijkheid om de gehanteerde bandbreedte te bepalen en te onderbouwen. Verder heeft eiseres niet toegelicht wat de input van de cliënt is en hoe dat aan de vaststelling van de bandbreedtes heeft bijgedragen. 
        DNB heeft daarom terecht geconcludeerd dat eiseres de door haar bepaalde bandbreedtes onvoldoende heeft onderbouwd.
      
    
    
      22.4
      De rechtbank is dan ook van oordeel dat DNB terecht heeft vastgesteld dat eiseres in het dossier [onderneming 3] artikel 27, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wtt 2018 heeft overtreden.
      
      
        
          Transactieprofiel, [onderneming 2]
        
      
    
    
      23.1
      
        Gelet op wat de rechtbank onder 20 heeft opgemerkt, stelt zij vast dat het bij het transactieprofiel van [onderneming 2] gaat om de uitgaande terugbetaling agio transactie naar [onderneming 10] met een bandbreedte van $ 1.000.000,00 - $ 4.000.000,00 en een jaarlijkse frequentie van 1. 
        Volgens DNB heeft eiseres niet onderbouwd hoe de ruime bandbreedte bij deze transactie bijdraagt aan het detecteren van ongebruikelijke transacties en/of afwijkende transactiepatronen en volstaat een algemene verwijzing naar een andere maatregel gericht op het detecteren van afwijkende en ongebruikelijke transacties niet. Verder neemt DNB hierbij mee dat eiseres uit hoofde van de Wtt 2018 als bestuurder van [onderneming 2] optreedt en daardoor ook steeds van (voorgenomen) transacties, zoals agio-terugbetalingen, op de hoogte was. 
      
      
    
    
      23.2
      Eiseres voert aan dat zij deze bandbreedte op de balansinformatie, het in 2019 en 2020 laagste en hoogste betaalde en ontvangen bedrag en de input van de cliënt heeft gebaseerd. Door deze benadering kan zij bij iedere individuele transactie op juridische, financiële en integriteitsgronden goed beoordelen of er een ongebruikelijke transactie of een afwijkend transactiepatroon is. Daarnaast overschat DNB haar positie als bestuurder en heeft zij bij het bepalen van de winstuitkering juist een ondergeschikte rol. Daarbij functioneren de door eiseres beheerde vennootschappen binnen een grotere groep en wegen de belangen van die groep mee in de door het bestuur en de aandeelhouders genomen besluiten.
      
    
    
      23.3
      Met DNB stelt de rechtbank vast dat eiseres wel aanvoert op welke manier zij de bandbreedtes heeft bepaald, maar geen onderliggende stukken heeft verstrekt waaruit blijkt dat die bedragen in de periode 2019 en 2020 zijn betaald of ontvangen. Eiseres heeft dergelijke stukken ook in beroep niet overgelegd. Verder verwijst de rechtbank naar wat zij in het kader van dividendtransacties hiervoor heeft overwogen en geldt ook hier dat eiseres niet heeft toegelicht wat de input van de cliënt is en hoe dat aan de vaststelling van de bandbreedtes heeft bijgedragen. DNB heeft daarom terecht geconcludeerd dat eiseres de door haar bepaalde bandbreedtes onvoldoende heeft onderbouwd.
      
    
    
      23.4
      De rechtbank is dan ook van oordeel dat DNB terecht heeft vastgesteld dat eiseres in het dossier [onderneming 2] artikel 27, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wtt 2018 heeft overtreden.
      
      
        
          Transactieprofiel, [onderneming 4]
        
      
    
    
      24.1
      
        Gelet op wat de rechtbank onder 20 heeft opgemerkt, stelt zij vast dat het bij het transactieprofiel van [onderneming 4] gaat om de uitgaande loan facility transactie (van max. 
        $ 5.000.000,00) naar [onderneming 11] (participation) met een bandbreedte van 
        $ 200.000,00 – $ 2.000.000,00 en een jaarlijkse frequentie van 1-6. 
        Volgens DNB heeft eiseres niet onderbouwd hoe zij tot deze bandbreedte is gekomen, omdat uit het DVD blijkt dat er maar één uitgaande transactie van $ 220.000,00 naar [onderneming 11] heeft plaatsgevonden. 
        Ook is het transactieprofiel van [onderneming 4] niet specifiek genoeg om integriteitsrisico’s en ongebruikelijke transacties te signaleren, omdat de combinatie van de gehanteerde bandbreedte en de jaarlijkse frequenties maakt dat het transactieprofiel een te grote permissiviteit hanteert.
      
      
    
    
      24.2
      
        Eiseres voert aan dat deze bandbreedte tot stand is gekomen door met de voorwaarden uit de leningsdocumenten, de praktijk in het verleden en de input van de cliënt rekening te houden. Op basis van de kredietovereenkomst kan [onderneming 11] voor 
        $ 5.000.000,00 lenen en afhankelijk van de financieringsbehoefte maakt zij daarvan wisselend gebruik. Hierbij geldt dat hoe meer er wordt geleend, hoe meer rente er moet worden betaald en hoe meer er moet worden afgelost.
      
      
    
    
      24.3
      De rechtbank stelt vast dat eiseres niet heeft ontkend dat er in de periode 2019 en 2020 maar één uitgaande transactie van $ 220.000,00 heeft plaatsgevonden. Hoe eiseres de bandbreedte op basis van de praktijk uit het verleden heeft bepaald, is de rechtbank dan ook niet duidelijk en heeft eiseres verder onvoldoende toegelicht. De theoretische leenbedragen die eiseres noemt, zijn daarvoor niet genoeg. Ook heeft eiseres niet toegelicht wat de input van de client is geweest en welke bijdrage dit aan het bepalen van de bandbreedte heeft geleverd. DNB heeft daarom terecht vastgesteld dat eiseres de door haar bepaalde bandbreedtes onvoldoende heeft onderbouwd.
      
    
    
      24.4
      De rechtbank is dan ook van oordeel dat DNB terecht heeft vastgesteld dat eiseres in het dossier [onderneming 4] artikel 27, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wtt 2018 heeft overtreden.
      
      
        
          Vermogenspositie UBO, [onderneming 1]
        
      
    
    
      25.1
      
        Bij de vermogenspositie van de UBO van [onderneming 1] gaat het DNB erom dat eiseres niet aan haar inspanningsverplichting heeft voldaan door niet met zoveel mogelijk zekerheid het vermogen van de UBO vast te stellen en de legitieme afkomst daarvan te bepalen. 
        Volgens DNB bevatten de cliëntformulieren in het DVD wel informatie over de totstandkoming van het vermogen en de relevante vermogensbestanddelen van de UBO, maar kan daaruit niet worden geconcludeerd dat het totale vermogen van de UBO een à twee miljard euro is. 
      
      
    
    
      25.2
      
        Eiseres voert aan dat zij zelfstandig onderzoek heeft gedaan en op basis daarvan tot de onderbouwde indicatie is gekomen dat de totale omvang van het vermogen van de UBO een legitieme herkomst heeft en op een à twee miljard euro moet worden geschat. 
        Verder voert eiseres aan dat DNB eigenlijk wil dat zij met een boekhoudkundige exercitie met zekerheid het vermogen van de UBO en de legitieme herkomst daarvan vaststelt. Volgens eiseres is dit geen wettelijk vereiste en ook praktisch niet te doen, omdat het gaat om informatie die verder strekt dan de wettelijk bewaarnormen van administratieve informatie.
      
      
    
    
      25.3
      
        De rechtbank overweegt dat een trustkantoor verplicht is om de vermogenspositie van de UBO met zoveel mogelijk zekerheid vast te stellen. Deze inspanningsverplichting houdt in dat het trustkantoor moet komen tot een onderbouwde indicatie van de totale omvang en de opbouw van het vermogen van de UBO. Dit kan door relevante informatie bij de UBO zelf, een tussenpersoon of via openbare bronnen op te vragen. 
        Ook is een trustkantoor verplicht om met zoveel mogelijk zekerheid te bepalen dat het aan deze vermogenspositie verbonden vermogen uit legitieme bron afkomstig is. 
        Het trustkantoor dient na te gaan op welke manier de UBO het vermogen heeft verworven en te beoordelen of dit vermogen niet van criminele praktijken afkomstig is of anderszins een risico voor een integere en beheerste bedrijfsvoering vormt. Hiervoor zal een trustkantoor gerichte vragen aan de cliënt moeten stellen en de verkregen informatie aan de hand van openbare bronnen moeten controleren. 
        De rechtbank verwijst hiervoor naar artikel 27, tweede lid, aanhef en onder d en e, van de Wtt 2018 en naar de eerdergenoemde MvT (pg. 54).
      
      
    
    
      25.4
      
        Uit de stukken is de rechtbank gebleken dat eiseres zich bij het door haar geschatte vermogen van de UBO heeft gebaseerd op de Wikipedia-pagina van de UBO waar de omvang van het vermogen van de UBO in 2010 op 1,3 miljard USD wordt geschat. 
        Ook heeft zij zich gebaseerd op het DVD van andere vennootschappen waarmee [onderneming 1] een structuur vormt en waarin staat dat het vermogen van de UBO meer dan 1 miljard USD is, maar waarbij ook is vermeld dat er geen exact beeld van de vermogensbestandsdelen is. 
        Dit zijn de enige stukken waar daadwerkelijk een waarde aan het vermogen van de UBO is verbonden. 
      
      
    
    
      25.5
      De rechtbank begrijpt dat eiseres het vermogen van de UBO verder heeft geschat aan de hand van de verschillende belangen en functies die de UBO heeft en door de jaren heen heeft gehad of heeft bekleed. Om dit te onderbouwen heeft eiseres wel documentatie ingediend waaruit die functies blijken en waaruit blijkt hoeveel aandelen in totaal of percentueel de UBO in verschillende deelnemingen bezit of bezat. Maar, eiseres heeft niet de vertaalslag gemaakt naar wat de waarde van al die (voormalige) bezittingen / functies is of is geweest en hoe dat heeft bijgedragen aan haar inschatting dat het vermogen van de UBO tussen de een en twee miljard euro ligt. Dit deel van de onderbouwing ontbreekt. Het is niet aan DNB of aan de rechtbank om die vertaalslag te maken. Wat eiseres verder in verband met de vermogenspositie van de UBO heeft aangevoerd, leidt niet tot een andere conclusie. Deze vertaalslag blijkt ook niet uit wat eiseres verder in verband met de vermogenspositie van de UBO heeft aangevoerd.
      
    
    
      25.6
      Los van de vraag of Wikipedia een betrouwbare openbare bron is, is dit alles onvoldoende onderbouwing voor de schatting van eiseres dat het vermogen van de UBO tussen de een en twee miljard euro ligt en zeker voor de bovengrens van deze schatting. Zonder een onderbouwde indicatie over de omvang en opbouw van het vermogen is het ook niet mogelijk om met zoveel mogelijk zekerheid te bepalen dat het vermogen van de UBO uit legitieme bron afkomstig is. Dat brengt mee dat de rechtbank niet in gaat op wat eiseres daarover heeft aangevoerd. 
      
    
    
      25.7
      De rechtbank is dan ook van oordeel dat DNB terecht heeft vastgesteld dat eiseres artikel 27, tweede lid, aanhef en onder d en e, van de Wtt 2018 heeft overtreden. 
      
      
        
          Structuur, [onderneming 5]
        
      
    
    
      26.1
      Bij de structuur van [onderneming 5] gaat het DNB erom dat onvoldoende is komen vast te staan dat de structuur om erfrechtelijke redenen is opgezet waardoor niet inzichtelijk is gemaakt met welke strekking deze structuur is opgezet.
      
    
    
      26.2
      Eiseres voert aan dat uit het in de CAD Notes beschreven onderzoek is gebleken dat het om een familiestructuur gaat en dat het beperken van erfbelasting de strekking daarvan is. Zij heeft deze structuur op basis van verklaringen van de cliënt en van diens adviseur, de gangbare praktijk en de overige feiten vastgesteld. Daarbij verlangt de Wtt 2018 niet dat de strekking van een structuur op basis van internationale en/of buitenlandse wetgeving wordt getoetst.
      
    
    
      26.3
      
        De rechtbank overweegt dat een trustkantoor verplicht is om naast de relevante onderdelen van de structuur ook de strekking vast te stellen waarmee die structuur is opgezet. De strekking van de groepsstructuur en die van de doelvennootschap zelf moet dus bij het trustkantoor bekend zijn. Hiervoor moet het trustkantoor in eerste plaats bij de cliënt navraag doen. Ook moet het trustkantoor vaststellen of de opgegeven strekking van de groepsstructuur, ook de feitelijke strekking daarvan is. Hiervoor is kennis nodig van de sectoren waarin de doelvennootschap en andere onderdelen van de groepsstructuur actief zijn. Waar een structuur om fiscale redenen zou zijn opgezet, moet een trustkantoor ook dit controleren. 
        De rechtbank verwijst hiervoor naar artikel 27, tweede lid, aanhef en onder i, van de Wtt 2018 en naar de eerdergenoemde MvT (pg. 55).
      
      
    
    
      26.4
      Anders dan wat eiseres in bezwaar en in beroep heeft aangevoerd blijkt uit de CAD Notes niet dat de strekking van de structuur van [onderneming 5] het beperken van de erfbelasting is. Daarin wordt namelijk niet over erfbelasting gesproken, maar over het vermijden van dubbele belasting op uitkeringen uit een onderneming, het realiseren van vermogenswinst uit de verkoop van die onderneming en het mogelijk genieten van uitstel van belastingheffing op kapitaalwinsten. De door eiseres in bezwaar en beroep verklaarde strekking van de structuur komt dus niet overeen met de strekking zoals eiseres die in de CAD Notes heeft omschreven. Wat de juiste strekking is, is klaarblijkelijk ook voor eiseres niet duidelijk. Er is daarom geen reden om op de andere door eiseres genoemde argumenten in te gaan. 
      
    
    
      26.5
      De rechtbank is dan ook van oordeel dat DNB terecht heeft vastgesteld dat eiseres artikel 27, tweede lid, aanhef en onder i, van de Wtt 2018 heeft overtreden.
      
      
        
          Vroegtijdige dienstverlening 
        
      
      27. Nu is komen vast te staan dat het cliëntenonderzoek in de hierboven genoemde DVDs niet aan de wettelijke vereisten voldeed en eiseres desondanks in die dossiers wel een zakelijke relatie is aangegaan, heeft eiseres ook het verbod op vroegtijdige dienstverlening van artikel 23, eerste lid, onder a, van de Wft overtreden.
      
      
        
          Heeft eiseres overtreding 7 (onderzoek integriteitsrisico’s) begaan?
        
      
      28. De rechtbank overweegt dat een trustkantoor verplicht is om kennis te hebben van het doel dat de cliënt met de trustdienstverlening beoogt en onderzoekt of aan die dienstverlening integriteitsrisico’s zijn verbonden. Het trustkantoor moet bijvoorbeeld onderzoeken of zijn dienstverlening kan worden misbruikt bij het overtreden van een wettelijk voorschrift of bij handelingen die ingaan tegen wat volgens het ongeschreven recht betaamt. Hiervoor moet het trustkantoor voldoende informatie inwinnen en daarbij ook de uitkomst van het cliëntenonderzoek betrekken. Deze onderzoeksplicht is een doorlopende verplichting. 
      
        Afhankelijk van de precieze uitkomst van het onderzoek naar integriteitsrisico’s vergewist het trustkantoor zich er vervolgens van dat die integriteitsrisico’s adequaat zijn ondervangen. Dit ondervangen gaat niet zo ver dat het realiseren van de integriteitsrisico’s volledig moet zijn uitgesloten. De integriteitsrisico’s kunnen door het trustkantoor zelf of door een derde worden ondervangen. 
        De rechtbank verwijst hiervoor naar artikel 26, eerste en tweede lid, van de Wtt 2018 en naar de eerdergenoemde MvT (pg. 50-52).
      
      
      
        
          
            [onderneming 3]
          
        
      
    
    
      29.1
      Bij het onderzoek integriteitsrisico’s bij [onderneming 3] gaat het DNB erom dat eiseres een integriteitsrisico, in dit geval een boete door een toezichthouder uit een ander land ( [buitenlandse toezichthouder] ), onvoldoende heeft onderzocht of in ieder geval niet op de manier die in het DVD is voorgeschreven. Ook stelt DNB zich op het standpunt dat er geen maatregelen zijn getroffen om de integriteitsrisico’s te ondervangen die samenhangen met het zaken doen met een Politiek Prominent Persoon (PEP) in een land met een hoog corruptierisico ( [land] ).
      
    
    
      29.2
      
        Eiseres voert aan dat zij de boete van [buitenlandse toezichthouder] wel heeft onderzocht, de resultaten daarvan in een CAD Notes (en daarmee het DVD) heeft vastgelegd en na het onderzoek van DNB heeft opgemaakt dat de boete vanwege het niet op tijd aanleveren van informatie aan [buitenlandse toezichthouder] moet zijn opgelegd. 
        Op basis hiervan en gelet op de hoogte van de boete, heeft eiseres aangenomen dat het om een klein (administratief) vergrijp ging dat niets met het fiscale kader te maken had en wat geen bedreiging voor haar integere bedrijfsvoering vormde. Verder onderzoek of het nemen van nadere maatregelen was daarom niet nodig. 
      
      
    
    
      29.3
      
        Uit wat eiseres heeft aangevoerd en de stukken blijkt dat eiseres op basis van World-Check One alleen wist dat [buitenlandse toezichthouder] aan [onderneming 8] een boete heeft opgelegd. Daarin staat namelijk “Fined [boetebedrag] for the infraction of the Central Bank regulations (PE: [nummer] ). Penalties issued by [buitenlandse toezichthouder] for infractions of currency transaction regulations.”. Uit deze informatie blijkt dus niet om wat voor overtreding het gaat en wat de feiten en omstandigheden rond die overtreding en de boetehoogte zijn. 
        Pas na het onderzoek van DNB heeft eiseres verder onderzoek naar de boete gedaan. Daarbij heeft zij de ‘Minutes of the fifth judging session of the decision-making committee administrative procedure for sanctioning and term of commitment’ (Minutes) betrokken waarin staat “RESULT: taking into account the characterization of the irregularity consistent in the supply untimely information to [buitenlandse toezichthouder] regarding the Capital Census Foreigners in the Country, on the base date of 12.31.2010, the Committee unanimously decided to application of the FINE penalty of [boetebedrag] ( [boetebedrag] ) to [onderneming 8] ”. 
        Uit het bestreden besluit, en niet door eiseres ontkend, blijkt echter dat eiseres de Minutes tijdens de verschillende besluitmomenten niet aan DNB heeft verstrekt. Hierdoor kon DNB de juistheid en de waarde van de Minutes op het moment van de aanwijzing en op het moment van het bestreden besluit niet controleren. Eiseres heeft daarom niet aannemelijk gemaakt dat zij de door [buitenlandse toezichthouder] opgelegde boete voldoende heeft onderzocht en dus ook niet of zij voldoende heeft onderzocht of daardoor aan haar dienstverlening aan [onderneming 3] een integriteitsrisico was verbonden. 
      
      
    
    
      29.4
      Dat het om een (relatief) lage boete gaat en dat (de moedermaatschappij van) een client zich aan bepaalde (buitenlandse) regelgeving moet houden en onder toezicht van (buitenlandse) toezichthouders staat, zoals eiseres aanvoert, leidt niet tot een andere conclusie. Ook dan moet een trustkantoor bij bestraffing van een cliënt onderzoeken of zich een integriteitsrisico voordoet. Daarbij betekent een lage boete niet automatisch een klein vergrijp. Er kunnen omstandigheden zijn waardoor de boete (verdergaand) is verlaagd.
      
    
    
      29.5
      Eiseres heeft de Minutes in beroep alsnog ingediend, maar dit werpt geen nieuw licht op de situatie tijdens de aanwijzing en tijdens het bestreden besluit. Daaruit blijkt weliswaar wat de overtreding en de boetehoogte is, maar daarin worden verder geen feiten en omstandigheden over de overtreding of over de boetehoogte genoemd. 
      
    
    
      29.6
      Nu eiseres onvoldoende heeft onderzocht of de boete een integriteitsrisico vormde, is dit op zich al voldoende voor de conclusie dat eiseres zich er ook niet van heeft vergewist of de integriteitrisico’s verbonden aan haar dienstverlening in dit geval adequaat zijn ondervangen. De rechtbank gaat daarom niet in op de vraag of eiseres op basis van haar eigen beleid aanvullende maatregelen had moeten treffen vanwege de combinatie van een hoge score op de Corruption Perceptions Index in combinatie met PEP’s.
      
    
    
      29.7
      De rechtbank is van oordeel dat DNB in het dossier [onderneming 3] terecht heeft vastgesteld dat eiseres artikel 26, eerste lid, van de Wtt 2018 heeft overtreden.
      
      
        
          
            [onderneming 5]
          
        
      
    
    
      30.1
      
        Bij het onderzoek integriteitsrisico’s bij [onderneming 5] gaat het DNB erom dat 
        
          [onderneming 12] en [onderneming 13] onderdeel uitmaken van de structuur waartoe [onderneming 5] behoort en dat eiseres die onderdelen niet in het onderzoek naar integriteitsrisico’s heeft meegenomen.
      
      
    
    
      30.2
      
        Eiseres voert aan dat zij – naar aanleiding van de bevindingen van DNB – wel onderzoek naar [onderneming 12] en [onderneming 13] en mogelijke integriteitsrisico’s heeft gedaan. Uit dit aanvullend onderzoek zijn geen nadere integriteitsrisico’s gebleken. 
        Verder voert eiseres aan dat de Wtt 2018 niet vereist en dat uit de guidance van DNB niet blijkt dat een trustkantoor ook de UBO’s van de mede-investeerders in een deelneming van de doelvennootschap moet kennen als die deelneming geen doelvennootschap is die door het trustkantoor wordt beheerd.
      
      
    
    
      30.3
      
        De rechtbank is met DNB eens dat eiseres [onderneming 12] en [onderneming 13] bij het onderzoek integriteitsrisico’s bij [onderneming 5] had moeten betrekken. Uit de eerdergenoemde MvT (pg. 51) blijkt namelijk dat het onderzoek naar integriteitsrisico’s bij dienstverlening ook op de structuur ziet waarvan de cliënt of doelvennootschap onderdeel uitmaakt, omdat ook die structuur integriteitrisico’s met zich kan brengen. Hierbij zijn, zoals DNB terecht naar voren heeft gebracht, geen uitzonderingen gemaakt voor bepaalde onderdelen van de structuur. 
        Nadat eiseres door DNB hierop was gewezen, heeft eiseres op 22 december 2020 wel stukken over [onderneming 12] en [onderneming 13] ingediend, maar de vertaalslag van die stukken naar mogelijke integriteitsrisico’s ontbreekt. Op dat moment, zo blijkt uit de begeleidende reactie van eiseres bij die stukken, was eiseres nog bezig met een beoordeling van die stukken. Wat de uitkomst van die beoordeling is, is niet inzichtelijk gemaakt en was door DNB bij de aanwijzing en bij het bestreden besluit dus niet controleerbaar. 
      
    
    
      30.4
      De rechtbank is dan ook van oordeel dat DNB in het dossier [onderneming 5] terecht heeft vastgesteld dat eiseres artikel 26, eerste lid, van de Wtt 2018 heeft overtreden.
      
      
        
          Bestaat de aanwijzing uit een toegestane gedragslijn?
        
      
      
      
        
          Onderdeel B van de gedragslijn
        
      
    
    
      31.1
      Eiseres betoogt dat onderdeel B van de gedragslijn een onevenredig ruime en vage strekking heeft, innerlijk tegenstrijdig en in strijd met de legitimiteit en het rechtszeker-heidsbeginsel is en dat DNB onbevoegd is om een dergelijke gedragslijn voor te schrijven. Volgens eiseres moet DNB eerst een overtreding constateren voordat zij een aanwijzing geeft en voldoet onderdeel B van de gedragslijn daar niet aan omdat deze ook ziet op de DVDs die niet zijn onderzocht en de DVDs van partijen die na de aanwijzing of na het bestreden besluit cliënt van haar zijn geworden of nog zullen worden.
      
    
    
      31.2
      De rechtbank overweegt dat artikel 47 van de Wtt 2018 de bevoegdheid van DNB regelt om eenieder die niet aan een op basis van de Wtt 2018 op hem rustende verplichting voldoet een aanwijzing te geven om binnen een door de DNB gestelde redelijke termijn ten aanzien van de in de aanwijzingsbeschikking aan te geven onderwerpen een bepaalde gedragslijn te volgen. Deze bepaling kent daarmee twee elementen.
      
      
        31.3.1
        Het eerste element ziet op de bevoegdheid van DNB om een aanwijzing te geven. DNB mag van die bevoegdheid gebruikmaken wanneer zij constateert dat een verplichting uit de Wtt 2018 wordt overtreden. Hierbij is het niet van belang hoe vaak dezelfde verplichting uit de Wtt 2018 is overtreden. Voldoende is dat er een overtreding is geconstateerd. Hieruit blijkt logischerwijs dat DNB geen aanwijzing kan geven als er (nog) geen verplichting uit de Wtt 2018 is overtreden. Dit is bijvoorbeeld anders in artikel 1:75, tweede lid, van de Wft waarin is bepaald dat DNB een aanwijzing kan geven als zij bij een financiële onderneming tekenen van bepaalde ontwikkelingen ziet. 
        
      
      
        31.3.2
        Onderdeel B van de gedragslijn voldoet aan dit eerste element. DNB heeft namelijk geconstateerd dat eiseres niet heeft voldaan aan meerdere verplichtingen die op basis van de Wtt 2018 op haar rusten en dus in overtreding is. Anders dan eiseres aanvoert is het hierbij dus niet van belang in hoeveel en in welke DVDs eiseres een verplichting niet is nagekomen. 
        
      
      
        31.4.1
        Het tweede element ziet op de inhoud van de aanwijzing. De aanwijzing moet een gedragslijn inhouden die eiseres binnen een redelijke termijn moet opvolgen. Verder is over de inhoud van de gedragslijn niets anders bepaald dan dat DNB bepaalde onderwerpen moet benoemen. De eerdergenoemde MvT (pg. 68) geeft wel enige inkleuring aan de inhoud van de aanwijzing, namelijk dat een aanwijzing erop moet zijn gericht om ervoor te zorgen dat de geadresseerde zich aan de regels van de Wtt 2018 en de onderliggende regelgeving houdt. Om dit te bereiken moet de aanwijzing een bepaalde gedragslijn bevatten die ervoor zorgt dat de geconstateerde overtreding ordentelijk wordt beëindigd. Zolang de gedragslijn aan dit doel voldoet, is DNB dus in beginsel vrij is om de inhoud van de gedragslijn te bepalen.  
        
      
      
        31.4.2
        
          Onderdeel B van de gedragslijn voldoet aan dit tweede element. Dit onderdeel is er namelijk op gericht dat eiseres zich aan de regels van de Wtt 2018 houdt door haar te verplichten om haar DVDs in lijn met die regelgeving te brengen. 
          Om welke regels het gaat, geeft onderdeel B van de gedragslijn nadrukkelijk aan. 
          Deze regels komen ook overeen met de verplichting waarvan DNB heeft geconstateerd dat eiseres daar niet aan heeft voldaan. 
        
        
      
    
    
      31.5
      
        Anders dan eiseres beargumenteert is het dus in lijn met artikel 47 van de Wtt 2018 en de MvT dat onderdeel B van de gedragslijn op alle bij eiseres aanwezige DVDs ziet en niet alleen specifiek op de DVDs die door DNB zijn onderzocht. Een ander uitleg zou betekenen dat eiseres met de gedragslijn alleen wordt verplicht om zich in bepaalde DVDs aan de regels uit de Wtt 2018 te houden. Dit is, in tegenstelling tot wat eiseres tijdens de zitting heeft aangevoerd, ook in lijn met eerdergenoemde uitspraak van het CBb van 
        18 oktober 2022. Het CBb koppelt onder 13.4.1 en 13.4.2 van die uitspraak namelijk op een vergelijkbare manier als de rechtbank het gebruikmaken van de bevoegdheid om een aanwijzing te geven aan de vraag of er een wetsbepaling is overtreden.  
      
      
    
    
      31.6
      
        De door eiseres aangehaalde uitspraken van de rechtbank Rotterdam van 17 juni 2021, ECLI:NL:RBROT:2021:5464, en van 9 april 2021, ECLI:NL:RBROT:2021:3342, leiden niet tot een andere conclusie. Deze uitspraken zien namelijk op een andere situatie. 
        In deze uitspraken gaat het om een gedragslijn die verplicht om met een externe audit achteraf vast te stellen of de overtredingen daadwerkelijk zijn beëindigd. Deze gedragslijn is niet toegestaan, omdat dit een controle-instrument is en niet op het beëindigen van de overtreding(en) gedurende de looptijd van de aanwijzing is gericht. 
        Onderdeel B van de gedragslijn is echter wel op het beëindigen van overtredingen gericht.
      
      
    
    
      31.7
      Het argument van eiseres dat het meer kosten met zich brengt als zij al haar DVDs op de naleving van de regels uit de Wtt 2018 moet controleren, leidt niet tot een andere conclusie. Uit de wet vloeit voort dat eiseres ervoor moet zorgen dat al haar DVDs in lijn met de regels uit de Wtt 2018 zijn en moet daarop toezien. De kosten daarvan vallen binnen het normale bedrijfsrisico en kunnen geen rechtvaardiging vormen om niet te controleren of ook aan de andere DVDs dezelfde gebreken kleven als aan de DVDs die DNB heeft onderzocht.
      
    
    
      31.8
      
        Het argument van eiseres dat de aanwijzing ook ziet op DVDs van partijen die na de aanwijzing en na het bestreden besluit cliënt van haar zijn geworden of nog zullen worden, leidt ook niet tot een andere conclusie. DNB heeft expliciet toegelicht dat de aanwijzing alleen geldt totdat de begunstigingstermijn is afgelopen. De aanwijzing ziet dus niet op DVDs van relaties die eiseres na die termijn is aangegaan. Dat de aanwijzing wel geldt voor DVDs van relaties die eiseres tijdens de begunstigingstermijn is aangegaan, vindt de rechtbank niet onredelijk, tegenstrijdig of in strijd met de legitimiteit en het rechtszekerheidsbeginsel. Dat de aanwijzing ook op deze DVDs ziet, is logisch. 
        De aanwijzing zorgt er anders niet voor dat eiseres voor het einde van de gestelde begunstigingstermijn de geconstateerde overtredingen van de verplichtingen heeft beëindigd.
      
      
      
        
          Onderdeel C van de gedragslijn
        
      
      32. De rechtbank gaat voorbij aan het betoog van eiseres dat DNB niet bevoegd is om een gedragslijn voor te schrijven die haar bestuur verplicht een schriftelijke verklaring aan DNB te verstrekken. 
      
      
        DNB heeft in haar wijzigingsbesluit van 22 december 2022 namelijk het bezwaar van eiseres tegen onderdeel C van de gedragslijn alsnog gegrond verklaard en heeft dit onderdeel van de gedragslijn laten vervallen. In de brief van 9 januari 2023 heeft eiseres vervolgens verklaard dat DNB met dat besluit op dit punt aan haar beroep tegemoet is gekomen. 
        Het feit dat DNB tijdens de beroepsprocedure het bestreden besluit heeft gewijzigd door aan een deel van het beroep van eiseres tegemoet te komen en eiseres klaarblijkelijk op dit punt terecht beroep had ingesteld, betekent wel dat DNB aan eiseres het griffierecht en de proceskosten moet vergoeden. Voor de berekening van de proceskostenvergoeding verwijst de rechtbank naar rov. 38.
      
      
      
        
          Onderdeel D van de gedragslijn
        
      
      33. Het betoog van eiseres dat onderdeel D van de gedragslijn in strijd met het nemo tenetur-beginsel is, slaagt niet. De voortgangsrapportages die eiseres volgens onderdeel D van de gedragslijn aan DNB moet verstrekken dienen er alleen toe om vast te stellen dat die overtredingen ook daadwerkelijk zijn beëindigd. In dat geval is het niet nodig om in de aanwijzing de restrictie op te nemen dat het te verstrekken materiaal niet ook in verband met een ‘criminal charge’ tegen de verstrekker zal worden gebruikt. 
      De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraak van het CBb van 2 november 2021, ECLI:NL:CBB:2021:969. Daar komt bij dat, anders dan eiseres onderdeel D van de gedragslijn uitlegt, dit onderdeel juist in het belang van eiseres is opgenomen om haar te helpen op tijd aan de gedragslijn te kunnen voldoen en dus te voorkomen dat de escalatieladder verder wordt beklommen.
      
      
        
          Zijn er reden om van handhavend optreden af te zien?
        
      
    
    
      34.1
      Eiseres betoogt dat de ernst van de overtredingen niet rechtvaardigt dat DNB handhavend heeft opgetreden, dat de overtredingen haar niet kunnen worden verweten en dat DNB geen adequate belangenafweging heeft gemaakt waardoor het bestreden besluit disproportioneel is.
      
    
    
      34.2
      
        De rechtbank overweegt dat als een wettelijk voorschrift wordt overtreden het daartoe bevoegde bestuursorgaan in de regel gebruik moet maken van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden. Alleen bij bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren handhavend op te treden. Ook kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, dat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien. Daarvoor is van belang of het besluit geschikt en noodzakelijk is om het daarmee nagestreefde doel te bereiken en of het op zichzelf geschikte en noodzakelijke besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is. 
        De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraken van het CBb van 23 april 2019, ECLI:NL:CBB:2019:164, onder 6, en van 14 maart 2023, ECLI:NL:CBB:2023:132, onder 5.1.
      
      
    
    
      34.3
      De rechtbank is van oordeel dat er geen bijzondere omstandigheden zijn aangevoerd op basis waarvan DNB van handhavend optreden had moeten afzien. De aanwijzing is ook een geschikt middel om eiseres ertoe te bewegen de geconstateerde overtredingen van de Wtt 2018 te beëindigen, was noodzakelijk gelet op de door DNB terecht vastgestelde ernst van die overtredingen en is evenwichtig omdat het een relatief licht handhavingsmiddel is. 
      
    
    
      34.4
      
        Hiervoor is ook van belang dat de wetgever voor een systeem met poortwachters heeft gekozen om de integriteit van het Nederlandse financiële stelsel te beschermen. 
        Om deze poortwachtersfunctie te kunnen vervullen moeten trustkantoren hun bedrijfsvoering zo inrichten dat integriteitrisico’s worden gesignaleerd en kunnen worden beheerst. Niet alleen het trustkantoor en zijn medewerkers moeten zich zodanig gedragen dat aantasting van de reputatie van het trustkantoor en van de financiële markten wordt voorkomen, ook de cliënten van het trustkantoor mogen geen onaanvaardbaar risico vormen. In dat kader wordt van trustkantoren verwacht dat zij bij hun dienstverlening voortdurend onderzoeken of hun cliënten bij niet-integer handelen betrokken zijn. 
        Om potentieel misbruik te onderkennen, moeten zij zich tot in detail op de hoogte stellen van hun cliënten, te bedienen doelvennootschappen en de ratio van hun dienstverlening. 
        De rechtbank verwijst hiervoor naar de eerdergenoemde MvT (pg. 3). 
        Met DNB is de rechtbank van oordeel dat eiseres door de vastgestelde overtredingen ernstig in deze poortwachtersfunctie te kort is geschoten.
      
      
    
    
      34.5
      De rechtbank legt hieronder uit waarom de punten die eiseres heeft aangevoerd niet tot een ander oordeel leiden.
      
    
    
      34.6
      
        Wat eiseres over de ernst van de overtreding en de verwijtbaarheid heeft aangevoerd is grotendeels een herhaling van haar argumenten die zij tegen de individuele overtredingen heeft gericht. Zoals de rechtbank al heeft geoordeeld is er geen sprake van vage normen waar DNB een niet vooraf kenbare eigen invulling aan geeft, maar blijkt uit wet- en regelgeving (en de guidance van DNB in de Good Practice-documenten) dat de SIRA instellingspecifiek moet zijn en dat het onderzoek naar integriteitsrisico’s bij dienstverlening op de gehele structuur ziet waarvan de cliënt of doelvennootschap onderdeel uitmaakt. 
        DNB heeft dit in het bestreden besluit bij de individuele overtredingen ook voldoende gemotiveerd. Dat DNB dat onder het kopje “Ad. H. Ernst van de overtreding” niet nogmaals heeft gedaan, maakt dat niet anders. DNB heeft dus niet alleen met een verwijzing naar het belang van de poortwachtersrol volstaan. 
      
      
    
    
      34.7
      
        Het oordeel van de rechtbank wordt niet anders door wat eiseres over het afwijzen door DNB van een guidance-gesprek, de eigen invulling van open normen en het komen vervallen van bevindingen in bezwaar heeft aangevoerd. 
        De SIRA en het onderzoek naar integriteitsrisico’s bij dienstverlening moet, ongeacht welke invulling een onderneming daaraan geeft, aan de daaraan minimaal gestelde vereisten voldoen. Eiseres had in redelijkheid op basis van wet- en regelgeving (en de guidance van DNB in de Good Practice-documenten) kunnen weten dat dit bij haar niet zo was. 
        Ook de uitspraak van het CBb van 4 april 2023, ECLI:NL:CBB:2023:172, waar eiseres tijdens de zitting naar heeft verwezen, leidt niet tot de conclusie dat DNB van handhaving had moeten afzien. Nog los van het feit dat die uitspraak over een bestraffende sanctie en niet over een herstelsanctie gaat, is de rechtbank met DNB van oordeel dat de (uiteindelijk) overbleven overtredingen voldoende ernstig zijn om met een aanwijzing handhavend op te treden.
      
      
    
    
      34.8
      
        Dat eiseres niet bewust de Wtt 2018 heeft overtreden en naar eer en geweten heeft gehandeld, is niet van belang. 
        Toerekenbaarheid en verwijtbaarheid zijn niet vereist voor het ontstaan van een handhavingsbevoegdheid als de opgelegde maatregel als doel heeft om een overtreding ongedaan te maken en verder te voorkomen en op die wijze de goede orde te herstellen. 
        De rechtbank verwijst hiervoor naar de eerdergenoemde uitspraak van het CBb van 23 april 2019, onder 8.4.
      
      
    
    
      34.9
      
        Anders dan eiseres aanvoert, mocht DNB ook de toezichthistorie van eiseres meenemen in haar belangenafweging om handhavend op te treden en heeft zij dit in het bestreden besluit inzichtelijk gemaakt. Het is toegestaan en ook niet ongebruikelijk dat een bestuursorgaan in de belangenafweging meeneemt of de overtreder eerder was gewaarschuwd. Eiseres heeft de toezichthistorie ook niet ontkend.
        In dat verband heeft DNB in het bestreden besluit (onder de punten 29 en 150) toegelicht dat zij een aanwijzing proportioneel en passend vindt, mede gelet op de omstandigheid dat de bedrijfsvoering van eiseres de afgelopen 15 jaar steeds tekortkomingen heeft vertoond, dat zij dit steeds aan eiseres heeft teruggekoppeld met het verzoek deze te herstellen en dat eiseres daarin niet duurzaam is geslaagd. De vraag of DNB zich hierbij mag beroepen op managementverklaringen die eiseres in het verleden heeft verstrekt, is niet van belang. 
        Dit maakt de toezichthistorie inhoudelijk niet anders. 
      
      
    
    
      34.10
      
        Anders dan eiseres aanvoert heeft DNB in het bestreden besluit wel de schadelijke gevolgen van een eventuele latere publicatie van de aanwijzing in de belangenafweging meegewogen. Zij heeft hierover onder punt 153 van dat besluit toegelicht dat over de publicatie later nog een besluit zal worden genomen en dat eiseres daarop dan kan reageren, maar dat een mogelijke publicatie op zich geen bijzondere omstandigheid is om van handhaving af te zien. Daarnaast heeft DNB in de aanwijzing zelf al overwogen dat de negatieve gevolgen van een publicatie niet zwaarder wegen dan het belang van een integere bedrijfsvoering voor de poortwachtersrol die eiseres vervult. 
        De rechtbank kan zich in deze toelichting vinden en ziet niet in waarom de door eiseres niet concreet gemaakte eventuele schadelijke gevolgen van publicatie zwaarder in de belangenafweging hadden moeten wegen en tot het afzien van handhaving hadden moeten leiden. Ook bij de door eiseres omschreven beginselplicht om te publiceren volgt er nog een besluit waartegen eiseres apart in rechte kan opkomen. 
      
      
    
    
      34.11
      
        In tegenstelling tot wat eiseres heeft aangevoerd heeft DNB ook het toezichtsantecedent voor de bestuurders van eiseres in het bestreden besluit meegewogen. Hierover licht DNB toe dat het toezichtsantecedent voor bestuurders op zich geen bijzondere omstandigheid is om van handhaving af te zien (punt 153 van dat besluit) en in de aanwijzing staat al dat de mogelijke negatieve gevolgen van de handhavingsmaatregel, waaronder een toezichtantecedent, voor DNB niet opwegen tegen het zwaarwegend belang bij het waarborgen van een integere bedrijfsvoering bij eiseres als poortwachter. 
        In deze toelichting kan de rechtbank zich vinden. Zij merkt daarbij nog op dat een toezichtsantecedent voor bestuurders ook niet zozeer het gevolg van de bestreden besluitvorming is, maar samen met die besluitvorming het gevolg van het handelen van eiseres is waarvoor de bestuurders verantwoordelijkheid dragen.
      
      
    
    
      34.12
      
        Anders dan eiseres heeft aangevoerd heeft DNB in de belangenafweging wel meegenomen de door eiseres geleverde inspanning in het kader van het door haar gestarte verbetertraject [project] en het plan van aanpak daarvan. Dit geldt voor de aanwijzing zelf en voor het bestreden besluit. In beide besluiten heeft DNB gemotiveerd dat het plan van aanpak niet specifiek genoeg is waardoor het niet duidelijk is of en hoe alle geconstateerde tekortkomingen tijdig en adequaat worden geadresseerd. 
        Het plan van aanpak gaf volgens DNB geen blijk van concrete herstelacties en bevatte geen concrete planning. De enkele omstandigheid dat eiseres het niet met de uitkomst van de belangenafweging eens is, maakt niet dat de geleverde inspanningen niet zijn meegenomen. 
      
      
    
    
      34.13
      Ook inhoudelijk hoefde het [project] voor DNB geen reden te zijn om van handhaving af te zien. Eiseres heeft niet aangevoerd dat dit project ertoe heeft geleid dat op de besluitmomenten alle overtredingen waren beëindigd. Zoals de rechtbank eerder al heeft overwogen is voor het gebruikmaken van de bevoegdheid om een aanwijzing te geven van belang dat er een overtreding van de Wtt 2018 is geconstateerd en geldt er dan een handhavingsbeginsel. Alleen het starten van een verbetertraject is geen bijzondere omstandigheid is op basis waarvan van handhaving moet worden afgezien en het leidt in het algemeen niet tot een onevenredige verhouding tot de met de aanwijzing te dienen belangen.
      
    
    
      34.14
      
        Het argument van eiseres dat DNB in andere zaken niet altijd van haar handhavings-bevoegdheid gebruikmaakt, zelfs niet in zaken met grote dossiers en met meer doorlopende normschendingen, bij instellingen met een toezichthistorie en bij instellingen die DNB heeft bericht een punitieve sanctie te overwegen, maakt op zich niet dat DNB ook in de zaak van eiseres van handhaving had moeten afzien. Dat zou anders kunnen zijn als het om vergelijkbare zaken gaat. 
        De rechtbank verwijst hiervoor als vergelijking naar de uitspraak van het CBb van 6 april 2021, ECLI:NL:CBB:2021:366, over het gelijkheidsbeginsel bij de bevoegdheid om een bestuurlijke boete op te leggen. 
        Met de algemene verwijzing naar ‘andere zaken’ heeft eiseres niet voldoende concreet gemaakt dat DNB in met haar zaak vergelijkbare andere zaken anders of willekeurig heeft gehandeld.
      
      
      
        
          Heeft DNB er terecht van afgezien om de in bezwaar gemaakte kosten te vergoeden?
        
        35.	De rechtbank gaat voorbij aan het betoog van eiseres dat DNB in bezwaar de door haar gemaakte proceskosten had moeten vergoeden omdat onderdeel B van de gedragslijn bij het bestreden besluit is aangepast. DNB heeft met het wijzigingsbesluit van 22 december 2022 eiseres al een vergoeding toegekend voor de in bezwaar gemaakte kosten. 
        Eiseres heeft tegen de hoogte daarvan geen gronden ingediend, zodat de rechtbank ervan uitgaat dat DNB aan dit deel van het beroep volledig tegemoet is gekomen.
      
      
      
        
          Is de redelijke termijn overschreden?
        
      
    
    
      36.1
      Eiseres heeft verzocht om schadevergoeding omdat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM is overschreden.
      
    
    
      36.2
      
        Uit rechtspraak van het CBb blijkt dat deze redelijke termijn is overschreden als de bezwaar- en beroepsfase in totaal langer dan twee jaar heeft geduurd. Bij een procedure over een niet-bestraffende sanctie geldt dat de behandeling van bezwaar maximaal een half jaar vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift mag duren en de behandeling van het beroep maximaal anderhalf jaar na ontvangst van het beroepschrift. De omstandigheden van het geval kunnen ervoor zorgen dat een langere behandelingsduur gerechtvaardigd is. Hierbij heeft het CBb bepaald dat in beginsel een vergoeding van immateriële schade gepast is van € 500,00 per half jaar, of een gedeelte daarvan, waarmee de redelijke termijn in de procedure als geheel is overschreden. 
        De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraak van het CBb van 19 juli 2022, ECLI:NL:CBB:2022:415.
      
    
    
      36.3
      Voor deze zaak betekent dit het volgende. Vanaf het moment van de ontvangst van het (pro forma) bezwaarschrift op 23 maart 2021 van eiseres tot de datum van deze uitspraak zijn 2 jaar en ruim 3 maanden verstreken. De zaak zelf en ook de opstelling van eiseres geven geen aanleiding voor het oordeel dat in dit geval de totale lengte van de procedure meer dan twee jaar zou mogen bedragen. De redelijke termijn is in deze procedure als geheel dus met minder dan een half jaar overschreden. Dit leidt tot een schadevergoeding van € 500,00.
      
    
    
      36.4
      Van het tijdsverloop heeft de behandeling van het bezwaar door verweerder een klein half jaar geduurd. Vanaf de ontvangst door de rechtbank op 13 oktober 2021 van het (pro forma) beroepschrift van eiseres, heeft de behandeling van het beroep door de rechtbank 1 jaar en bijna 9 maanden geduurd. Dit betekent dat de redelijke termijn alleen door de rechtbank is overschreden, alleen haar kan worden toegerekend en dat zij de schade moet vergoeden. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    37.	Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat de aanwijzing, met inachtneming van de wijzigingen daarvan in het bestreden besluit en het wijzigingsbesluit van 22 december 2022, wel in stand blijft. 
    
    38. Zoals de rechtbank onder rov. 32 heeft overwogen en vastgesteld, is DNB gedurende de beroepsprocedure deels aan het beroep van eiseres tegemoet gekomen. Hierdoor moet DNB het griffierecht aan eiseres vergoeden en haar een vergoeding voor de proceskosten betalen. 
    
      De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 837,00. 
      De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. Omdat de zaak een zwaar gewicht heeft, is op de waarde een factor van 1,5 toegepast. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 2.511,00. 
      DNB heeft eiseres al een vergoeding voor de kosten van de bezwaarprocedure toegekend, waardoor deze kosten niet in deze berekening zijn meegenomen.
    
    
    39. Zoals de rechtbank onder rov. 36 heeft overwogen en vastgesteld, is de redelijke termijn in deze procedure overschreden en is deze overschrijding aan de rechtbank toe te rekenen. De rechtbank wijst het verzoek van eiseres om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn toe en veroordeelt de Staat der Nederlanden tot betaling van een schadevergoeding van € 500,00 aan eiseres. 
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep ongegrond;
      
      
        veroordeelt DNB tot betaling van € 2.511,00 aan proceskosten aan eiseres;
      
      
        bepaalt dat DNB het griffierecht van € 360,00 aan eiseres moet vergoeden;
      
      
        wijst het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn toe en veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling van een schadevergoeding van € 500,00 aan eiseres.
      
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Rutten, voorzitter, en mr. A.J. van Spengen en mr. R.H.L. Dallinga, leden, in aanwezigheid van mr.P.F.H.M. Terstegge, griffier. 
      De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 12 juli 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Wet toezicht trustkantoren 2018
      
      Artikel 14. Integere en beheerste bedrijfsvoering
    
    1. Een trustkantoor met zetel in Nederland voert een adequaat beleid dat een integere en beheerste uitoefening van het bedrijf waarborgt, met inachtneming van de hoofdstukken 4 en 5.
    2 Een trustkantoor met zetel in Nederland richt de bedrijfsvoering zodanig in dat deze een beheerste en integere uitoefening van haar bedrijf waarborgt, met inachtneming van de hoofdstukken 4 en 5.
    3 Ten behoeve van een integere en beheerste uitoefening van het bedrijf maakt een trustkantoor met zetel in Nederland periodiek een analyse van de risico’s voor de integere bedrijfsvoering. Het trustkantoor met zetel in Nederland heeft procedures, processen en maatregelen waarmee de geïdentificeerde risico’s gemitigeerd worden.
    4 Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld met betrekking tot de verplichtingen in dit artikel. Deze regels kunnen betrekking hebben op:
    
      a.	een integere bedrijfsuitoefening, waaronder wordt verstaan het tegengaan van:
      1°.	belangenverstrengeling;
      2°.	strafbare feiten of andere wetsovertredingen door het trustkantoor of zijn werknemers, die het vertrouwen in het trustkantoor of in de financiële markten kunnen schaden;
      3°.	relaties met cliënten of derden, die het vertrouwen in het trustkantoor of in de financiële markten kunnen schaden;
      4°.	andere handelingen door het trustkantoor of zijn werknemers, die op een dusdanige wijze ingaan tegen hetgeen volgens het ongeschreven recht in het maatschappelijk verkeer betaamt, dat hierdoor het vertrouwen in de onderneming of in de financiële markten ernstig kan worden geschaad;
      b.	het beheersen van bedrijfsprocessen en bedrijfsrisico’s.
    
    5 De Nederlandsche Bank kan op aanvraag geheel of gedeeltelijk, al dan niet voor bepaalde tijd, ontheffing verlenen van het derde lid indien de aanvrager aantoont dat daaraan redelijkerwijs niet kan worden voldaan en dat de belangen die dit artikel beoogt te beschermen voldoende worden gewaarborgd.
    
    
      Artikel 23. Verbod op vroegtijdige dienstverlening
    
    1. Het is een trustkantoor verboden een zakelijke relatie aan te gaan of een trustdienst te verlenen, tenzij:
    
      a.	het trustkantoor of een introducerende instelling cliëntenonderzoek heeft verricht en dit cliëntenonderzoek heeft geleid tot het in de artikelen 27 tot en met 30a, 33 en 34 bedoelde resultaat en er redelijkerwijs geen twijfel kan bestaan over de juistheid of volledigheid van dit resultaat;
      b.	het trustkantoor of een introducerende instelling voldoet aan artikel 37, eerste en tweede lid; en
      c.	voor zover het cliëntenonderzoek is verricht door een introducerende instelling, het trustkantoor beschikt over de informatie, bedoeld in artikel 37, eerste en tweede lid.
    
    2 Voor zover in paragraaf 4.2 is voorgeschreven dat een trustkantoor in het kader van het cliëntenonderzoek een voortdurende controle op de zakelijke relatie uitoefent, ten einde te verzekeren dat deze overeenkomt met het integriteitrisicoprofiel van de cliënt of doelvennootschap, verzekert een trustkantoor zich er voorafgaand aan het aangaan van een zakelijke relatie van dat het trustkantoor hiertoe in staat zal zijn gedurende de zakelijke relatie.
    3 Indien een trustkantoor met betrekking tot een zakelijke relatie niet in staat is te voldoen aan de voorschriften in dit hoofdstuk, beëindigt het trustkantoor de zakelijke relatie.
    
    
      Artikel 26. Onderzoek naar integriteitsrisico’s bij dienstverlening
    
    1. Een trustkantoor heeft kennis van het doel van hetgeen de cliënt beoogt met de trustdienstverlening en onderzoekt, mede aan de hand van de uitkomst van het in dit hoofdstuk voorgeschreven cliëntenonderzoek, of aan die dienstverlening integriteitrisico’s zijn verbonden.
    2 Naar gelang de uitkomst van het onderzoek vergewist een trustkantoor zich ervan dat integriteitrisico’s verbonden aan zijn dienstverlening adequaat zijn ondervangen.
    3 Een trustkantoor beschikt voor iedere cliënt over een acceptatiememorandum waarin de uitkomst van het cliëntenonderzoek, het onderzoek naar de verbonden integriteitsrisico’s en de mate waarin deze worden ondervangen in samenhang tot elkaar zijn beschreven, en waarin de aanvaarding van de cliënt tot uitdrukking is gebracht.
    
    
      Artikel 27. Cliëntenonderzoek bij trustdienst a en b
    
    1. Een trustkantoor verricht voor het aangaan van een zakelijke relatie gericht op het verlenen van de trustdiensten, bedoeld in de onderdelen a en b van de begripsomschrijving van trustdienst, alsmede bij het verlenen van die trustdiensten, onderzoek naar de cliënt en de doelvennootschap.
    2 Het onderzoek stelt het trustkantoor in staat om met betrekking tot de doelvennootschap:
    
      a.	het integriteitrisicoprofiel van de doelvennootschap vast te stellen;
      b.	het transactieprofiel van de doelvennootschap vast te stellen;
      c.	de herkomst van het vermogen van de doelvennootschap vast te stellen;
      d.	de vermogenspositie van de uiteindelijk belanghebbende van de doelvennootschap zoveel mogelijk met zekerheid vast te stellen;
      e.	zoveel mogelijk met zekerheid te bepalen dat het vermogen als bedoeld in onderdeel c en het aan de vermogenspositie verbonden vermogen als bedoeld in onderdeel d uit legitieme bron afkomstig zijn;
      f.	vast te stellen dat voldaan is aan verplichtingen tot inschrijving van de doelvennootschap, alsmede de relevante delen van de structuur van de groep waartoe de doelvennootschap behoort, in het handelsregister, bedoeld in artikel 2 van de Handelsregisterwet 2007, of een daarmee vergelijkbaar register in een ander land, en dat voldaan is aan verplichtingen tot het registreren van de uiteindelijk belanghebbenden van die entiteiten;
      g.	de eigendomsstructuur en de formele zeggenschapsstructuur van de doelvennootschap, alsmede de relevante delen van de structuur van de groep waartoe de doelvennootschap behoort vast te stellen;
      h.	inzicht te verwerven in de feitelijke zeggenschapsstructuur van de doelvennootschap en deze zoveel mogelijk met zekerheid vast te stellen;
      i. de strekking waarmee de structuur van de groep waartoe de doelvennootschap behoort is opgezet vast te stellen;
      j.	de herkomst en bestemming van de middelen van de doelvennootschap vast te stellen; en
      k.	een voortdurende controle op de zakelijke relatie en de verrichte transacties uit te oefenen, teneinde zoveel mogelijk met zekerheid vast te stellen dat deze overeenkomen met de kennis die het trustkantoor heeft van de doelvennootschap, het integriteitrisicoprofiel en het transactieprofiel van de doelvennootschap.
    
    3 Het onderzoek stelt het trustkantoor in staat om met betrekking tot de cliënt:
    
      a.	de cliënt te identificeren en diens identiteit te verifiëren;
      b.	de uiteindelijk belanghebbende van de cliënt vast te stellen;
      c.	het doel en de beoogde aard van de zakelijke relatie vast te stellen;
      d.	een voortdurende controle op de zakelijke relatie en de verrichte transacties uit te oefenen teneinde zoveel mogelijk met zekerheid vast te stellen dat deze overeenkomen met het integriteitrisicoprofiel van de cliënt met zo nodig een onderzoek naar de bron van de middelen die bij de zakelijke relatie of de trustdienst worden gebruikt;
      e.	vast te stellen of de natuurlijke persoon die de cliënt vertegenwoordigt daartoe bevoegd is;
      f.	zoveel mogelijk met zekerheid vast te stellen of de cliënt ten behoeve van zichzelf optreedt, dan wel ten behoeve van een derde; en
      g.	in voorkomend geval, de natuurlijke persoon, bedoeld in onderdeel e, alsmede de derde, bedoeld in onderdeel f, te identificeren en diens identiteit te verifiëren.
    
    4 Indien de cliënt niet de doelvennootschap of de uiteindelijk belanghebbende van de doelvennootschap is, verricht het trustkantoor aanvullend onderzoek dat hem in staat stelt om:
    
      a.	het integriteitrisicoprofiel van de cliënt vast te stellen;
      b.	indien de cliënt een rechtspersoon is:
      1°.	de eigendomsstructuur en de formele zeggenschapstructuur van de cliënt vast te stellen;
      2°.	inzicht te verwerven in de feitelijke zeggenschapsstructuur van de cliënt en deze zoveel als redelijkerwijs mogelijk is met zekerheid vast te stellen; en
      c.	de uiteindelijk belanghebbende van de doelvennootschap vast te stellen.
    
    
    
      Artikel 37. Vastlegging cliëntenonderzoek
    
    1. Een trustkantoor dat of een introducerende instelling die uitvoering heeft gegeven aan de voorschriften in hoofdstuk 4 legt de daartoe gebruikte gegevens vast.
    2 Een trustkantoor dat op grond van deze wet een persoon heeft geïdentificeerd en zijn identiteit heeft geverifieerd, of bij wie een cliënt is geïntroduceerd door een introducerende instelling met inachtneming van artikel 23, legt op opvraagbare wijze de in artikel 33 van de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme bedoelde gegevens vast.
    3 Een trustkantoor neemt redelijke maatregelen om ervoor te zorgen dat de in het eerste en tweede lid bedoelde gegevens actueel gehouden worden.
    4 Een trustkantoor bewaart de in het eerste en tweede lid bedoelde gegevens op toegankelijke wijze gedurende vijf jaar na het tijdstip van het beëindigen van de zakelijke relatie of tot vijf jaar na het verlenen van de desbetreffende trustdienst.
    
    
      Artikel 39. Dienstverleningsdossier
    
    1. Een trustkantoor beschikt over een dienstverleningsdossier voor iedere cliënt. Het dienstverleningsdossier omvat informatie over de cliënt, de doelvennootschappen, de trustdiensten die worden verleend en, in voorkomend geval, de trust waarvoor het trustkantoor als trustee optreedt.
    2 Een dienstverleningsdossier bevat ten minste de volgende bescheiden:
    
      a.	de schriftelijke overeenkomsten tussen het trustkantoor en de cliënt en, indien van toepassing, de doelvennootschap en andere overeenkomsten die het trustkantoor heeft gesloten ter zake van de door het trustkantoor geleverde trustdiensten;
      b.	het acceptatiememorandum, bedoeld in artikel 26, derde lid;
      c.	een overzicht van de door het trustkantoor geleverde trustdiensten;
      d.	de gegevens, bedoeld in artikel 37; en
      e.	de vastlegging van incidenten en maatregelen, bedoeld in artikel 20, voor zover gerelateerd aan de desbetreffende doelvennootschap, cliënt of trustdienst.
    
    3 Een trustkantoor neemt redelijke maatregelen om ervoor te zorgen dat het dienstverleningsdossier voldoende actueel gehouden wordt.
    4 Het trustkantoor bewaart een dienstverleningsdossier gedurende vijf jaar na het tijdstip van het beëindigen van de zakelijke relatie of na het verlenen van de desbetreffende trustdienst.
    
    
      Artikel 47. Aanwijzing
      De Nederlandsche Bank kan een ieder die niet voldoet aan een ingevolge deze wet op hem rustende verplichting een aanwijzing geven om binnen een door de Nederlandsche Bank gestelde redelijke termijn ten aanzien van in de aanwijzingsbeschikking aan te geven onderwerpen een bepaalde gedragslijn te volgen.
    
    
    
      
        Besluit toezicht trustkantoren 2018
      
      Artikel 10. Sira en beleid
      Een trustkantoor draagt zorg voor:
      a.	een systematische analyse van integriteitrisico’s en een periodieke bijwerking daarvan;
      b.	het neerslaan van het beleid, bedoeld in artikel 14, eerste lid, van de wet, in procedures en maatregelen;
      c.	voldoende kennis van het beleid en de procedures en maatregelen bij alle relevante bedrijfsonderdelen;
      d.	uitvoering, toetsing en aanpassing van het beleid en de procedures en maatregelen;
      e.	onafhankelijk toezicht op de uitvoering van het beleid en de procedures en maatregelen met betrekking tot de integere uitoefening van het bedrijf en het beschikken over procedures die erin voorzien dat gesignaleerde tekortkomingen of gebreken worden gerapporteerd aan de personen belast met de compliancefunctie;
      f.	procedures die erin voorzien dat gesignaleerde tekortkomingen of gebreken met betrekking tot de integere uitoefening van het bedrijf tot een gepaste bijstelling leiden.