ECLI:NL:RVS:2020:1185, Raad van State, 06-05-2020, 201903662/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-05-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 maart 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Alphen-Chaam [appellant sub 1] onder oplegging van bestuursdwang gelast om het bijgebouw op het perceel aan de [locatie 1] te Alphen (hierna: het perceel) te verwijderen en verwijderd te houden. [appellant sub 1] is eigenaar en bewoner van de woning op het perceel. In 2015 heeft hij de houten schuur in de zuidoosthoek van het perceel vervangen door een garage en berging met een kap. De garage is aan een zijde open. [appellant sub 1] gebruikt de garage om zijn oldtimers daarin te stallen en te restaureren. [appellant sub 2] woont op het perceel [locatie 2] te Alphen dat grenst aan het perceel en heeft handhaving van het bestemmingsplan gevraagd.

201903662/1/A1.Datum uitspraak: 6 mei 2020
  
    AFDELINGBESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
      Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
    1. appellant sub 1],
    2.    [ appellant sub 2],
    beiden wonend te Alphen, gemeente Alphen-Chaam,
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 9 april 2019 in zaak nr. 18/7157 in het geding tussen:
    
    
    
      [appellant sub 2]
    
    
    
      en
    
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Alphen-Chaam.
    
    
    
      Procesverloop
    
    
    
      Bij besluit van 20 maart 2018 heeft het college [appellant sub 1] onder oplegging van bestuursdwang gelast om het bijgebouw op het perceel aan de [locatie 1] te Alphen (hierna: het perceel) te verwijderen en verwijderd te houden.
    
    
    
      Bij besluit van 4 september 2018 heeft het college het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 20 maart 2018 herroepen.
    
    
    
      Bij uitspraak van 9 april 2019 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 4 september 2018 vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit te nemen op het bezwaar. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    
    
      Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      [appellant sub 2] en het college hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    
    
      [appellant sub 2] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      [appellant sub 1] heeft een zienswijze ingediend.
    
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 december 2019, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. H.A. Pasveer, advocaat te ‘s-Hertogenbosch, [appellant sub 2], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door drs. H.L.G. van Overdijk, zijn verschenen.
    
    
    
      Overwegingen
    
    
    
      Inleiding
    
    
    1. appellant sub 1] is eigenaar en bewoner van de woning op het perceel. In 2015 heeft hij de houten schuur in de zuidoosthoek van het perceel vervangen door een garage en berging met een kap (hierna: de garage). De garage is aan een zijde open. [appellant sub 1] gebruikt de garage om zijn oldtimers daarin te stallen en te restaureren. [appellant sub 2] woont op het perceel [locatie 2] te Alphen dat grenst aan het perceel en heeft handhaving van het bestemmingsplan gevraagd.
    
    
          Vast staat dat voor de garage een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) is vereist en dat die niet is verleend. In het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Kom Alphen" zijn aan het perceel de bestemmingen "Wonen" en "Bos - 1" en de dubbelbestemming "Waarde - Archeologie" toegekend. De garage is gebouwd op het gedeelte van het perceel met de bestemming "Bos - 1". Vast staat dat de garage in strijd is met het bestemmingsplan, omdat op de gronden met de bestemming "Bos" geen gebouwen zijn toegestaan. Het college is niet bereid om voor de garage alsnog een omgevingsvergunning te verlenen en heeft mede daarom bij het besluit van 20 maart 2018 besloten tot handhaving.
    
    
    
          Het college heeft zich bij het besluit van 4 september 2018 op het standpunt gesteld dat bij nader inzien niet in redelijkheid kon worden gehandhaafd, omdat bij [appellant sub 1] destijds gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt dat geen omgevingsvergunning is vereist voor de bouw van de garage. Volgens het college heeft [appellant sub 1] voorafgaand aan de bouw van de garage mogen vertrouwen op de uitlatingen daarover van een ambtenaar. Het college heeft het belang van [appellant sub 1] bij de honorering van de gerechtvaardigde verwachtingen zwaarder laten wegen dan het belang dat gediend is met handhavend optreden. Het college heeft daarom het besluit van 20 maart 2018 herroepen.
    
    
    
          De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak overwogen dat het college zich weliswaar terecht op het standpunt heeft gesteld dat destijds bij [appellant sub 1] de gerechtvaardigde verwachting is gewekt dat een omgevingsvergunning niet was vereist, maar dat het ten onrechte heeft geconcludeerd dat deze verwachting dient te worden gehonoreerd. Volgens de rechtbank heeft het college bij de beantwoording van de vraag of andere belangen aan het honoreren van de gewekte verwachting in de weg staan, onvoldoende gewicht toegekend aan het algemene belang. Bovendien heeft het college de belangen van [appellant sub 2] ten onrechte niet betrokken bij de belangenafweging. Volgens de rechtbank wegen het algemeen belang en de belangen van [appellant sub 2] zo zwaar dat het besluit op bezwaar niet in stand kan blijven.
    
    
    
          De rechtbank heeft het college daarnaast opgedragen een nieuw besluit te nemen. Daarbij heeft zij het college in de gelegenheid gesteld alsnog te beslissen op het in bezwaar door [appellant sub 1] gedane beroep op het gelijkheidsbeginsel, waaraan het college in het vernietigde besluit op bezwaar niet is toegekomen, omdat het beroep op vertrouwensbeginsel volgens hem slaagde.
    
    
    
          [appellant sub 1] en [appellant sub 2] kunnen zich om verschillende redenen niet met de uitspraak verenigen. [appellant sub 1] acht het onjuist dat de rechtbank het besluit op bezwaar heeft vernietigd. Volgens hem heeft het college de gerechtvaardigde verwachtingen terecht gehonoreerd. [appellant sub 2] vindt dat de rechtbank terecht het besluit op bezwaar heeft vernietigd, maar ten onrechte heeft overwogen dat bij [appellant sub 1] gerechtvaardigd verwachtingen zijn gewekt.
    
    
    
      Relevante regelgeving
    
    
    2. De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage die onderdeel is van deze uitspraak.
    
    
      Vertrouwensbeginsel
    
    
    3.    [ appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat bij [appellant sub 1] de gerechtvaardigde verwachting is gewekt dat de garage zonder omgevingsvergunning gebouwd mocht worden. Hij voert aan dat de informatie die [appellant sub 1] destijds aan de ambtenaar heeft verstrekt over het gebouw dat hij voornemens was te bouwen, onvoldoende concreet is. De verstrekte tekening betreft slechts een kadastertekening en niet een bouwtekening. Over de nokhoogte van het te bouwen gebouw is geen informatie verstrekt, terwijl die wel nodig is om te kunnen bepalen of het gebouw omgevingsvergunningsvrij kan worden gerealiseerd, aldus [appellant sub 2]. [appellant sub 1] kon er daarom volgens hem niet gerechtvaardigd op vertrouwen dat de garage voldeed aan de vereisten van artikel 2, derde lid, onder b, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht en een omgevingsvergunning daarom niet was vereist.
    
    
      3.1.
      Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Dat is het geval indien de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.
      
      
            [appellant sub 1] heeft voorafgaand aan het bouwen van de garage contact opgenomen met een medewerker van de gemeente Alphen-Chaam met de vraag of een omgevingsvergunning nodig is. In een e-mailbericht van 16 april 2015 heeft [ambtenaar], werkzaam bij de Cluster Vergunningverlening van de gemeente, [appellant sub 1] het volgende medegedeeld: "M.i. kun je het nieuwe bijgebouw zonder vergunning oprichten. Ik heb de tekeningen aan de landelijke wetgeving voor vergunningvrij bouwen getoetst. Het bijgebouw voldoet aan artikel 2 lid 3 onder b van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht."
      
      
      
            Vast staat dat [ambtenaar] beschikte over twee door [appellant sub 1] verstrekte kadastrale kaarten: één met daarop weergegeven de bestaande bebouwing op het perceel en de omgeving daarvan en één met daarop weergegeven het perceel en omliggende percelen en waarop handmatig een gebouw is ingetekend. [appellant sub 1] heeft ter zitting te kennen gegeven dat hij telefonisch aan [ambtenaar] informatie over de afmetingen van garage heeft doorgegeven. Onder deze omstandigheden kan niet worden geoordeeld dat [appellant sub 1] de relevante feiten en omstandigheden destijds onjuist of onvolledig heeft weergegeven. Anders dan waarvan [appellant sub 2] uitgaat, is het niet vereist dat een bouwtekening is verstrekt.
      
      
      
            Gelet op de inhoud van het e-mailbericht zijn uitlatingen gedaan waaruit [appellant sub 1] redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat geen omgevingsvergunning nodig was voor het bouwen van de garage.
      
      
      
            Niet in geschil is dat [appellant sub 1] kon en mocht veronderstellen dat [ambtenaar] de opvatting van het college vertolkte.
      
      
      
            Gelet op wat hiervoor staat, heeft de rechtbank terecht overwogen dat [appellant sub 1] de gerechtvaardigde verwachting mocht hebben dat geen omgevingsvergunning nodig was voor het bouwen van de garage. Gelet daarop mocht hij ervan uitgaan dat het college niet handhavend zou optreden.
      
      
      
            Het betoog van [appellant sub 2] faalt.
      
      
    
    
      3.2.    [
      appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank er ten onrechte van is uitgegaan dat afzien van handhavend optreden in dit geval kan leiden tot precedentwerking. Verder betwist [appellant sub 1] dat bij [appellant sub 2] de gerechtvaardigde verwachting is gewekt dat zal worden gehandhaafd. Ook acht hij het onjuist dat de rechtbank van betekenis heeft geacht dat [appellant sub 2] ingeval van waardevermindering van zijn perceel of woning geen aanspraak zal kunnen maken op nadeelcompensatie. Hij stelt dat ook als omgevingsvergunning zou zijn verleend voor de garage, het door [appellant sub 2] geleden nadeel te gering zou zijn voor compensatie. De rechtbank heeft volgens [appellant sub 1] ten onrechte niet bij zijn oordeel betrokken dat het zicht van [appellant sub 2] op de garage is ontstaan doordat [appellant sub 2] bomen heeft gekapt en een haag van 6 meter die het zicht van [appellant sub 2] op de garage belemmerde, heeft teruggebracht tot een hoogte van 1,5 meter. De rechtbank heeft ten onrechte niet bij de beoordeling van het besluit op bezwaar betrokken dat de bouwkosten van de garage ongeveer € 86.000,00 bedragen en hij schade zal lijden, indien zijn gerechtvaardigde verwachtingen niet worden gehonoreerd, aldus [appellant sub 1]. De rechtbank heeft naar zijn opvatting daarom ten onrechte overwogen dat het besluit op bezwaar niet in stand kan blijven. 
      
    
    
      3.3.
      Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen betekent niet dat daaraan altijd moet worden voldaan. Zwaarder wegende belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen daaraan in de weg staan. Bij deze belangenafweging kan ook een rol spelen of de betrokkene op basis van de gewekte verwachtingen handelingen heeft verricht of nagelaten als gevolg waarvan hij schade heeft geleden of nadeel heeft ondervonden. Indien er zwaarder wegende belangen in de weg staan aan honorering van het gewekte vertrouwen kan voor het bestuursorgaan de verplichting ontstaan om de geleden schade te vergoeden als onderdeel van de besluitvorming.
      
    
    
      3.4.
      Niet in geschil is dat tegenover het belang van [appellant sub 1] bij behoud van de garage het algemeen belang staat dat bij handhaving van de geldende regels. Wettelijke regels over omgevingsvergunningplicht en het bestemmingsplan dienen te worden nageleefd. Daarmee is een goede ruimtelijke ordening gediend.
      
      
            Aan het belang van het voorkomen van precedentwerking komt minder betekenis toe dan de rechtbank daaraan heeft toegekend. Er zal zich immers niet snel een situatie voordoen die in relevant opzicht gelijk is aan de situatie van [appellant sub 1].
      
      
      
            De Afdeling overweegt dat, anders dan waarvan de rechtbank is uitgegaan, tegenover [appellant sub 2] geen toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan, waaruit hij redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat het college handhavend zou optreden tegen de garage. In het door de rechtbank van belang geachte e-mailbericht van 27 maart 2017 informeert een ambtenaar van de afdeling Beleidsontwikkeling RO [appellant sub 2] over de stand van zaken met betrekking tot de garage. In het e-mailbericht staat dat is geadviseerd om de garage niet te legaliseren en dat het dossier is overgedragen aan het Cluster Handhaving. De medewerker geeft te kennen dat hij niet weet wat de planning is en welke prioriteit de zaak heeft. Het e-mailbericht wordt afgesloten met de mededeling dat, indien [appellant sub 2] meer informatie wil, hij contact op kan nemen met een medewerker van het Cluster Handhaving. Het e-mailbericht van 27 maart 2017 bevat hiermee geen toezegging of andere uitlating over de toepassing van de bevoegdheid tot handhaving.    
      
      
      
            Het vorenstaande laat echter onverlet dat de rechtbank terecht ervan is uitgegaan dat [appellant sub 2] belang heeft bij handhaving en dat zijn belang door het college had moeten worden betrokken bij de belangenafweging. [appellant sub 1] heeft niet betwist dat er vanuit de woning van [appellant sub 2] en diens perceel zicht bestaat op de garage. Dat [appellant sub 2] bomen zou hebben gekapt en een haag in hoogte zou hebben teruggebracht, leidt er niet toe dat de rechtbank aan het belang van [appellant sub 2] geen of minder gewicht had moeten toekennen. Dit maakt immers niet dat [appellant sub 2] geen zicht heeft op de garage. Verder heeft de rechtbank terecht van belang geacht dat het perceel en de woning van [appellant sub 2] in waarde kunnen verminderen door de aanwezigheid van de garage. De garage staat in het zicht op korte afstand van het perceel van [appellant sub 2]. Of [appellant sub 2] al dan niet in aanmerking komt voor nadeelcompensatie doet er niet aan af dat de woning en het perceel van [appellant sub 2] in waarde kunnen verminderen.
      
      
      
            Gelet op het algemeen belang en het belang van [appellant sub 2] heeft de rechtbank terecht overwogen dat deze belangen zwaarder wegen dan het belang van [appellant sub 1] bij behoud van de garage. De rechtbank heeft daarom terecht geconcludeerd dat het college niet in redelijkheid van handhavend optreden heeft kunnen afzien.
      
      
      
            Een te nemen handhavingsbesluit heeft tot doel de overtreding ongedaan te maken en zal in dit geval kunnen strekken tot verwijdering van de garage. Daardoor zal [appellant sub 1], die de garage heeft gebouwd op basis van de door het college gewekte gerechtvaardigde verwachting dat daarvoor geen omgevingsvergunning was vereist, schade lijden. De rechtbank is er ten onrechte aan voorbijgegaan dat voor het college bij handhaving de verplichting kan ontstaan om de door [appellant sub 1] te lijden schade te vergoeden als onderdeel van de besluitvorming. Omdat het college geen aanleiding meer zag tot handhaving over te gaan, is het bij het door de rechtbank vernietigde besluit op bezwaar niet toegekomen aan het innemen van een standpunt over vergoeding van schade die [appellant sub 1] zou lijden bij handhavend optreden. Het college zal bij het nemen van een nieuw besluit op bezwaar daarover alsnog moeten beslissen. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
      
      
      
              Het betoog van [appellant sub 1] slaagt.
      
      
      
        Conclusie
      
      
      4. Gelet op wat hiervoor staat, is het hoger beroep van [appellant sub 2] ongegrond. Het hoger beroep van [appellant sub 1] is gegrond.
      
      
            Het college dient met inachtneming van de uitspraak van de Afdeling en de uitspraak van de rechtbank voor zover deze niet en/of tevergeefs is aangevochten, een nieuw besluit te nemen. Dat betekent dat het college bij het nieuw te nemen besluit op bezwaar ook de vraag of de schade van [appellant sub 1] vergoed moet worden, dient te beantwoorden.
      
      
      5. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
      
      
        Proceskosten
      
      
      6. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten van [appellant sub 1] te worden veroordeeld. Geen aanleiding bestaat voor een veroordeling tot vergoeding van de proceskosten van [appellant sub 2].
      
      
        Beslissing
      
      
      
        De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
      
      
      
        I.    verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1] gegrond;
      
      
      
        II.    verklaart het hoger beroep van [appellant sub 2] ongegrond;
      
      
      
        III.    bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
      
      
      
        IV.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Alphen-Chaam tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.050,00 (zegge: duizendvijftig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
      
      
      
        V.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Alphen-Chaam aan [appellant sub 1] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 289,00 (zegge: tweehonderdnegenentachtig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
      
      
      
        Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
      
      
      
        De Voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.    
      
      
      
        De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
      
      
      
        Uitgesproken in het openbaar op 6 mei 2020
      
      
      
        163-884.
      
      
    
  
  
    BIJLAGE
    
    
      Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    
    
    
      Artikel 2.1 luidt:
    
    
    
      "1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    
    
      […],
    
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    
    
      […]."
    
    
    
      Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht
    
    
    
      Artikel 2 luidt:
    
    
    
      "Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:
    
    
    
      […];
    
    
    3. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    
    
      […],
    
    
    b. voor zover op een afstand van meer dan 4 m van het oorspronkelijk hoofdgebouw:
    
    
      1°. indien hoger dan 3 m: voorzien van een schuin dak, de dakvoet niet hoger dan 3 m, de daknok gevormd door twee of meer schuine dakvlakken, met een hellingshoek van niet meer dan 55°, en waarbij de hoogte van de daknok niet meer is dan 5 m en verder wordt begrensd door de volgende formule:
    
    
    
      maximale daknokhoogte [m] = (afstand daknok tot de perceelsgrens [m] x 0,47) + 3;
    
    
    
      2°. functioneel ondergeschikt aan het hoofdgebouw, tenzij het betreft huisvesting in verband met mantelzorg,
    
    
    
      […]."
    
    
    
      Bestemmingsplan "Kom Alphen"
    
    
    
      Artikel 6.1 luidt:
    
    
    
      "De voor Bos-1 aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    
    a. bos/bebossing;
    
    b. het behoud en herstel van natuurwaarden, landschappelijke waarden en cultuurhistorische waarden;
    
    c. groenvoorzieningen;
    
    
      met daarbij behorende:
    
    
    d. paden en wegen;
    
    e. waterlopen en waterpartijen;
    
    f. bouwwerken en voorzieningen.
    
    
      Artikel 6.2 luidt:
    
    
    
      "Voor het bouwen van bouwwerken gelden de volgende bepalingen:
    
    
    a. op de in 6.1 bedoelde gronden mogen uitsluitend bouwwerken, geen gebouwen zijnde worden gebouwd;
    
    
      […]."