ECLI:NL:RVS:2018:2527, Raad van State, 25-07-2018, 201705421/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-07-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 oktober 2015 heeft het college een verzoek van GrondNet om op grond van de Wet openbaarheid van bestuur milieu-informatie te verstrekken gedeeltelijk afgewezen. GrondNet heeft het college verzocht om verstrekking van kopieën van de volgende stukken: alle (bezoeks)rapporten van [persoon A] uitgebracht in de jaren 2009 tot en met 2012 met betrekking tot de geluidswal Schatzenburg, het toezicht- en handhavingsplan van 8 april 2009, een memo van [persoon A] aan [persoon B] van 1 oktober 2009, alle rapporten van [persoon C] en [persoon D] met betrekking tot de geluidswal Schatzenburg en het verslag van de gemeenteraad van Menameradiel van 17 maart 2011 met het onderwerp "vaststelling bestemmingsplan ‘Schatzenburg’". Het college heeft GrondNet op het gemeentehuis uitgenodigd om de stukken in te zien en te kopiëren. Niet alle stukken waren daar aanwezig. Een deel van de ontbrekende stukken bevond zich volgens het college niet bij de gemeente. De ontbrekende rapporten van [persoon C] en [persoon D] zouden bij de Fryske Utfieringstsjinst Miljeu en Omjouwing aanwezig zijn, waar zij werkzaam zijn. Het college heeft het verzoek van GrondNet, voor zover dat zag op deze stukken, doorgestuurd naar de FUMO.

201705421/1/A3.
    Datum uitspraak: 25 juli 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    GrondNet B.V., gevestigd te Heerenveen,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 1 juni 2017 in zaak nr. 16/3002 in het geding tussen:
    
    GrondNet
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Menameradiel, thans: Waadhoeke.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 20 oktober 2015 heeft het college een verzoek van GrondNet om op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) milieu-informatie te verstrekken gedeeltelijk afgewezen.
    
    Bij besluit van 9 juni 2016 heeft het college het door GrondNet daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 1 juni 2017 heeft de rechtbank het door GrondNet daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft GrondNet hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 mei 2018, waar GrondNet, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. W.H.R. van Boetzelaer, advocaat te Heerenveen, en het college, vertegenwoordigd door mr. E.F. van der Goot, advocaat te Leeuwarden, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    GrondNet heeft het college verzocht om verstrekking van kopieën van de volgende stukken: alle (bezoeks)rapporten van [persoon A] uitgebracht in de jaren 2009 tot en met 2012 met betrekking tot de geluidswal Schatzenburg, het toezicht- en handhavingsplan van 8 april 2009, een memo van [persoon A] aan [persoon B] van 1 oktober 2009, alle rapporten van [persoon C] en [persoon D] met betrekking tot de geluidswal Schatzenburg en het verslag van de gemeenteraad van Menameradiel van 17 maart 2011 met het onderwerp "vaststelling bestemmingsplan ‘Schatzenburg’".
    
        Het college heeft GrondNet op het gemeentehuis uitgenodigd om de stukken in te zien en te kopiëren. Niet alle stukken waren daar aanwezig. Een deel van de ontbrekende stukken bevond zich volgens het college niet bij de gemeente. De ontbrekende rapporten van [persoon C] en [persoon D] zouden bij de Fryske Utfieringstsjinst Miljeu en Omjouwing (hierna: FUMO) aanwezig zijn, waar zij werkzaam zijn. Het college heeft het verzoek van GrondNet, voor zover dat zag op deze stukken, doorgestuurd naar de FUMO.
    
        De overige niet aanwezige stukken waren door het Openbaar Ministerie (hierna: OM) meegenomen op grond van artikel 19 van de Wet op de economische delicten. Ten tijde van het besluit van 9 juni 2016 waren deze stukken weer teruggestuurd naar de gemeente. Het OM heeft in een brief van 26 april 2016 echter medegedeeld dat de stukken in de toekomst onderdeel kunnen worden van een strafdossier. Openbaarmaking van de stukken kan volgens het OM een eventuele vervolging in de weg staan. Daarom heeft het OM het college aangeraden de gevraagde stukken niet te verstrekken. Het college heeft vervolgens het Wob-verzoek, voor zover dat zag op de door het OM gevorderde stukken, afgewezen op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wob.
    
    Aangevallen uitspraak
    
    2.    De rechtbank heeft allereerst vastgesteld welke stukken onderwerp van geschil zijn. Dit zijn volgens de rechtbank de memo van [persoon A] aan [persoon B] van 1 oktober 2009 en alle rapporten van [persoon C] en [persoon D]. Ten aanzien van de rapporten van [persoon C] en [persoon D] heeft GrondNet niet aannemelijk gemaakt dat deze rapporten zich bij het college bevinden. Het college heeft het Wob-verzoek voor wat betreft deze rapporten terecht afgewezen, aldus de rechtbank.
    
        Vervolgens heeft de rechtbank geoordeeld dat niet is gebleken dat het college niet zelfstandig een afweging heeft gemaakt ten aanzien van de gedeeltelijke afwijzing van het Wob-verzoek op grond van artikel 10, tweede lid, onder c, van de Wob, dat luidt: "Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen: de opsporing en vervolging van strafbare feiten." De omstandigheid dat het college in de besluitvorming heeft gewezen op de motivering in de brieven van het OM maakt dit niet anders. Juist op basis van de brieven van het OM heeft het college kunnen concluderen dat de in geding zijnde stukken onderdeel gaan uitmaken van een ter terechtzitting aangebracht strafdossier. Nu de stukken vanwege deze weigeringsgrond niet zijn verstrekt, heeft het college het verzoek mogen afwijzen met de motivering dat het belang van opsporing en vervolging zwaarder moet wegen dan het belang van openbaarheid en heeft het dit niet per document hoeven te motiveren, aldus de rechtbank.
    
    Ten onrechte het verzoek afgewezen
    
    3.    GrondNet betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college het verzoek heeft mogen afwijzen op grond van artikel 10, tweede lid, onder c, van de Wob. Zij voert hiertoe aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college een eigen belangenafweging heeft gemaakt. Het college heeft slechts verwezen naar brieven van het OM. Daarbij ontbreekt een motivering per geweigerd stuk of onderdeel daarvan. De rechtbank heeft miskend dat dit wel is vereist op grond van het motiveringsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het beginsel van fair play. Zou dit niet zo zijn, dan zou dit betekenen dat deze weigeringsgrond is verworden tot een absolute weigeringsgrond. Het is GrondNet niet duidelijk waarom openbaarmaking van de verzochte stukken aan een strafrechtelijke vervolging in de weg zou staan. Al sinds 2012 is er sprake van onderzoek, maar van een dagvaarding is nog altijd geen sprake. In het kader van de bestuursrechtelijke handhaving moet GrondNet zich kunnen verweren en daarvoor heeft zij om de stukken verzocht. De weigering om de gevraagde stukken te verstrekken is in strijd met het beginsel van equality of arms, aldus GrondNet.
    
    3.1.    De weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, onder c, van de Wob kan worden ingeroepen wanneer het informatie betreft die daadwerkelijk de vervolging van strafbare feiten belemmert indien deze openbaar wordt gemaakt. Dit kan ook het geval zijn indien de gevraagde stukken worden gebruikt ten behoeve van onderzoek voordat een beslissing tot vervolging is genomen (zie de uitspraak van 28 augustus 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:910)). Het onderzoek naar GrondNet is formeel nog niet beëindigd. Het college dient zelf af te wegen of het belang van openbaarmaking opweegt tegen het belang van de vervolging van strafbare feiten. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat uit de motivering in het besluit van 9 juni 2016 van het college blijkt dat het college een eigen belangenafweging heeft gemaakt. Dit volgt uit de zinsnede "wij zien geen reden om af te wijken" en de daarop volgende onderbouwing van dit standpunt. Dat het college ter onderbouwing ook verwijst naar de brief van 26 april 2016 van het OM, betekent niet dat het geen eigen belangenafweging heeft gemaakt.
    
    3.2.    De uitkomst van de belangenafweging moet het college motiveren in het besluit. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 28 februari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:666)), dient in beginsel per document of onderdeel daarvan te worden gemotiveerd waarom het niet kan worden verstrekt. Hierop bestaat geen uitzondering voor de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, onder c, van de Wob. Bij een afwijzende beslissing op een Wob-verzoek kan echter een andere dan kale motivering veelal niet worden gegeven zonder zicht te bieden op de aard of de inhoud van de documenten (zie de uitspraak van 25 september 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:1209)). Binnen het kader van de in artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) opgenomen procedure kan de rechter evenwel beoordelen of het college over stukken tot een juiste beslissing inzake de openbaarmaking is gekomen. Op die wijze vindt een controle plaats op het handelen van het college.
    
    3.3.    De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van de door het college vertrouwelijk overgelegde stukken. Van deze stukken valt slechts één stuk onder het door GrondNet ingediende Wob-verzoek. Het overleggen van allerlei stukken die niet onder het Wob-verzoek vallen, wijst niet op zorgvuldig handelen van het college. Het stuk dat onder het verzoek valt betreft de memo van [persoon A] aan [persoon B] van 1 oktober 2009. In dit stuk wordt niets vermeld over enig strafbaar feit. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat openbaarmaking van de memo het onderzoek naar strafbare feiten van GrondNet zou belemmeren. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
    3.4.    Het college stelt over niet meer stukken te beschikken. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 10 februari 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:292)), is het, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, dat document toch onder het bestuursorgaan berust.
    
        De mededeling van het college komt op zichzelf niet ongeloofwaardig over. GrondNet heeft echter aannemelijk gemaakt dat zich wel meer stukken bij het college moeten bevinden door te stellen dat [persoon A] gedurende drie jaar ongeveer maandelijks een controle uitvoerde op de aanleg van de geluidswal en daarbij een bezoeksrapport invulde, dat [gemachtigde] namens GrondNet ondertekende. Daarbij heeft het college in een reactie op het Wob-verzoek op 16 september 2015 geschreven dat het verzoek ziet op ‘een veelvoud van duizend kopieën’ en heeft [persoon B] aan GrondNet medegedeeld dat aan het OM een informatiemap is overhandigd die bestond uit vele stukken. Het college heeft niet kunnen verklaren waarom in die brief en mondeling is gesproken over een groot aantal stukken en waar de bezoeksrapporten zijn gebleven. De enkele stelling dat het mogelijk is dat de bezoeksrapporten zijn verwerkt in andere rapporten en daarna vernietigd zijn, waardoor er niet veel bezoeksrapporten meer zijn, is niet voldoende om de stellingen van GrondNet onaannemelijk te maken. Omdat GrondNet aannemelijk heeft gemaakt dat het college over meer stukken beschikt dan het heeft geopenbaard of heeft geweigerd te verstrekken, is het besluit van 9 juni 2016 onvoldoende zorgvuldig voorbereid.
    
        Doordat het besluit onvoldoende zorgvuldig is voorbereid, is het eveneens niet onaannemelijk dat tussen de stukken die door het OM waren gevorderd, en nu weer bij de gemeente zijn, ook rapporten van [persoon C] en [persoon D] kunnen berusten. Dat de FUMO beschikt over rapporten van [persoon C] en [persoon D] sluit niet uit dat ook het college over rapporten van hen beschikt. Het college heeft al een aantal rapporten verstrekt op 30 september 2015, maar de stukken die door het OM waren gevorderd, waren op dat moment niet aanwezig. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat het college het Wob-verzoek terecht heeft afgewezen, omdat die afwijzing onvoldoende zorgvuldig is voorbereid.
    
        Het betoog slaagt.
    
    Conclusie en proceskosten
    
    4.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 9 juni 2016 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb en artikel 3, vijfde lid, van de Wob voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien, voor zover het Wob-verzoek ziet op openbaarmaking van de memo van [persoon A] aan [persoon B] van 1 oktober 2009. De Afdeling zal het college opdragen de memo alsnog openbaar te maken. Voorts zal de Afdeling bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    
        Voor het overige dient het college, na zorgvuldig onderzoek naar het bestaan van meer stukken die onder het Wob-verzoek vallen, een nieuw besluit op bezwaar te nemen. De Afdeling ziet tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
    5.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 1 juni 2017 in zaak nr. 16/3002;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Menameradiel van 9 juni 2016, kenmerk 2016BESLISSINGOPBEZWAAR0906;
    
    V.    draagt het college van burgemeester en wethouders van Waadhoeke op de memo van [persoon A] aan [persoon B] van 1 oktober 2009 openbaar te maken;
    
    VI.    bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 9 juni 2016;
    
    VII.    bepaalt dat tegen het voor het overige te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Waadhoeke tot vergoeding van bij GrondNet B.V. in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van
    
    € 2.004,00 (zegge: tweeduizend en vier euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IX.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Waadhoeke aan GrondNet B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 835,00 (zegge: achthonderdvijfendertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. H. Bolt, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Klein
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 juli 2018
    
    176-851.