ECLI:NL:RVS:2017:2467, Raad van State, 13-09-2017, 201609995/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-09-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 november 2016 heeft het college de aanvraag van Engie om een omgevingsvergunning voor de realisering van zes windturbines op de locatie gelegen ten westen van de dorpskern Midwoud tussen de Broerdijk en de Oosterstraat in de gemeente Medemblik (hierna: de locatie), afgewezen.

201609995/1/A1.
    Datum uitspraak: 13 september 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    ENGIE Energie Nederland Windenergie Holding B.V., gevestigd te Zwolle,
    appellante,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 november 2016 heeft het college de aanvraag van Engie om een omgevingsvergunning voor de realisering van zes windturbines op de locatie gelegen ten westen van de dorpskern Midwoud tussen de Broerdijk en de Oosterstraat in de gemeente Medemblik (hierna: de locatie), afgewezen.
    
    Tegen dit besluit heeft Engie beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 mei 2017, waar Engie, vertegenwoordigd door mr. R.S. Wertheim, advocaat te Zwolle, [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. A.F.P. van Mierlo, advocaat te Haarlem, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    De door Engie ingediende aanvraag om omgevingsvergunning voorziet in de realisering van 6 windturbines op de locatie. Het college heeft de aanvraag bij besluit van 17 november 2016 afgewezen. Aan de afwijzing is ten grondslag gelegd dat het project in strijd is met artikel 32, vierde lid, onder h, van Provinciale Ruimtelijke Verordening (hierna: de PRV), omdat de locatie is gelegen in een weidevogelleefgebied.
    
    Toepasselijke regelgeving
    
    2.    De relevante bepalingen uit de Elektriciteitswet, Richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma's (PB 2001 L 197; hierna: de SMB-richtlijn) en de PRV zijn opgenomen in de bijlage die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    Beoordeling van het beroep
    
    3.    Engie betoogt dat artikel 32 van PRV afwijkt van de uitgangspunten die zijn onderzocht in de milieueffectrapportage die ten grondslag ligt aan de PRV. Volgens haar is voor het opstellen van de definitieve tekst van dit artikel ten onrechte geen milieueffectrapportage opgesteld en is het artikel om die reden onverbindend. Engie wijst in dit verband op het arrest van het Hof van Justitie van 27 oktober 2016, C-290/15, D’Oultremont e.a., ECLI:EU:C:2016:816.
    
    3.1.    Op 2 september 2014 is een PlanMER Herstructurering Wind op Land Noord-Holland (hierna: PlanMER) vastgesteld. Voor zover Engie heeft betoogd dat de artikel 32, vierde lid, onder f en onder g, van de PRV afwijken van de uitgangspunten die in de Plan-MER zijn onderzocht, wordt overwogen dat, daargelaten dat Engie slechts heeft gesteld, maar niet heeft onderbouwd dat deze afwijkingen negatieve gevolgen hebben voor het milieu, de door Engie genoemde artikelleden niet ten grondslag zijn gelegd aan het besluit van 17 november 2016. Reeds om die reden faalt het betoog.
    
    4.    Engie betoogt voorts dat in het besluit van 17 november 2016 ten onrechte is opgenomen dat de locatie is aangewezen als weidevogelleefgebied en dat de gevraagde omgevingsvergunning om die reden moet worden geweigerd. Daartoe voert zij aan dat de locatie ten tijde van dat besluit niet meer als weidevogelleefgebied was aangewezen in het Natuurbeheerplan 2016 (hierna: het natuurbeheerplan), maar dat het college van Provinciale Staten deze aanpassing ten onrechte niet heeft doorgevoerd in de PRV. Volgens Engie is de daarvoor door het college opgegeven reden oneigenlijk. Volgens haar is niet in geschil dat het gebied ten tijde van het besluit van 17 november 2016 geen beschermwaardig weidevogelleefgebied meer was, maar wordt deze aanwijzing alleen in stand gelaten om projecten zoals dat van Engie tegen te houden teneinde nader onderzoek te kunnen verrichten naar de vraag of de gebieden om andere redenen dan de bescherming van weidevogels beschermd zouden moeten blijven. Engie verwijst in dit verband naar een brief van het college van 2 maart 2015 waaruit dat blijkt. Met de handhaving van de aanduiding weidevogelleefgebied is echter geen provinciaal belang gemoeid, aldus Engie. Volgens haar is het achterwege laten van de aanpassing van de begrenzing van het weidevogelleefgebied in strijd met het verbod van willekeur en het evenredigheidsbeginsel en het verbod van détournement de pouvoir.
    
    4.1.    In de door Engie in het beroepschrift aangehaalde brief van het college van 2 maart 2015 is opgenomen: "Gebruikelijk is dat steeds na een herziening van het natuurbeheerplan, de nieuwe kaarten van zowel het NNN als het weidevogelleefgebied worden 'overgezet' naar de PRV. Op die manier krijgen de nieuwe begrenzingen die in het kader van het natuurbeheerplan tot stand zijn gekomen, ook planologische betekenis. Dit is echter nog niet gebeurd met de kaarten van het natuurbeheerplan 2016. De reden hiervoor is dat, als gevolg van de kerngebiedenbenadering, liefst 20.000 hectare weidevogelleefgebied is vervallen omdat hier onvoldoende weidevogels zaten om nog verdere subsidiëring voor agrarisch beheer te rechtvaardigen. Echter, ons college vindt het van belang om te onderzoeken of deze gebieden - waaronder Broerdijk-Zuid/Midwoud - om een andere reden dan weidevogelbescherming beschermd zouden moeten blijven, bijvoorbeeld vanwege landschappelijke of cultuurhistorische kwaliteiten. Dit onderzoek vindt momenteel plaats. Ons streven is om in het voorjaar een voorstel in ons college te behandelen en u te informeren. Tot die tijd willen wij in de PRV de 'ruime' begrenzing van het weidevogelleefgebied blijven hanteren, om zodoende geen ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk te maken die wellicht vanuit landschappelijk of cultuurhistorisch perspectief ongewenst zijn. Bij de beoordeling van plannen en zoeklocaties voor windenergie blijft de kaart die deel uitmaakt van de PRV, het kader."
    
    4.2.    In de aanhef van het vierde lid van artikel 32 van de PRV is onder meer opgenomen dat het bouwen of opschalen van één of meer windturbines alleen is toegestaan in herstructureringsgebieden. Deze herstructureringsgebieden zijn ingetekend op kaart 9 bij de PRV en de digitale verbeelding ervan. Vervolgens is onder a tot en met j van het genoemde artikel opgenomen aan welke aanvullende voorwaarden moet worden voldaan alvorens het bouwen of opschalen van windturbines kan worden toegestaan. In artikel 32, vierde lid, van de PRV wordt aldus een systeem gehanteerd waarbij voor het bouwen van windturbines in ieder geval is vereist dat de locatie is aangewezen als een herstructureringsgebied, maar waarbij binnen een herstructureringsgebied uitzonderingen kunnen gelden die desondanks in de weg staan aan de verlening van de benodigde toestemming.
    
    4.3.    Niet in geschil is dat de locatie is gelegen in een gebied dat in de PRV is aangewezen als herstructureringsgebied. Evenmin is in geschil dat de locatie in de PRV als weidevogelleefgebied is aangewezen. Gelet hierop heeft het college in het besluit van 17 november 2015 terecht het standpunt ingenomen dat de locatie is gelegen in weidevogelleefgebied, zodat artikel 32, vierde lid, onder h, van de PRV in de weg staat aan verlening van de omgevingsvergunning. Dat in het natuurbeheerplan de begrenzing van de weidevogelleefgebieden is aangepast, zodat de locatie volgens het natuurbeheerplan niet in weidevogelleefgebied ligt, geeft geen grond voor een ander oordeel. Daarbij is van belang dat het natuurbeheerplan is bedoeld voor beheer en subsidiëring van natuurgebieden en geen planologische betekenis heeft, terwijl artikel 32, vierde lid, van de PRV is bedoeld om de randvoorwaarden te stellen voor de ruimtelijke inpassing van windturbines. Gelet hierop is het doel van het natuurbeheerplan niet vergelijkbaar met het doel van de PRV. Daarbij komt dat de bescherming van weidevogelleefgebieden volgens paragraaf 5.2.2 van de Structuurvisie Noord-Holland 2040 ten doel heeft weidevogels en de ecologische en cultuurhistorische waarde die zij hebben te beschermen. Dat gebeurt door de weidevogelleefgebieden te beschermen tegen inbreuken op de openheid. Gelet hierop ligt aan de aanwijzing van de weidevogelleefgebieden in de PRV een dubbele doelstelling ten grondslag, die bestaat uit de bescherming van de weidevogels en de bescherming van de open gebieden waarin zij leven. Gelet hierop heeft de aanduiding van weidevogelleefgebieden ook ten doel de openheid van deze gebieden te beschermen.
    
        Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    5.     Het beroep is ongegrond.
    
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. J.A. Hagen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Duifhuizen, griffier.
    
    w.g. Troostwijk    w.g. Duifhuizen
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 13 september 2017
    
    724.  Bijlage: wettelijk kader
    
    Artikel 9e van de Elektriciteitswet luidt:
    
    1. Provinciale staten zijn bevoegd voor de aanleg of uitbreiding van een productie-installatie voor opwekking van duurzame elektriciteit met behulp van windenergie met een capaciteit van ten minste 5 maar niet meer dan 100 MW, met inbegrip van de aansluiting van die installatie op een net, gronden aan te wijzen en daarvoor een inpassingsplan als bedoeld in artikel 3.26, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening vast te stellen. De gemeenteraad is voor de duur van tien jaren na de vaststelling van het inpassingsplan niet bevoegd voor die gronden een bestemmingsplan vast te stellen.
    
    2. […].
    
    Artikel 9f luidt:
    
    1. Gedeputeerde staten coördineren de voorbereiding en bekendmaking van de besluiten, aangewezen op grond van artikel 9d, eerste lid, ten behoeve van de aanleg of uitbreiding van een productie-installatie als bedoeld in artikel 9e, eerste lid.
    
    2. (…).
    
    Artikel 2 van de SMB-richtlijn luidt:
    
    "In deze richtlijn wordt verstaan onder:
    
    a) "plannen en programma’s": plannen en programma’s, met inbegrip van die welke door de Gemeenschap worden medegefinancierd, alsook de wijzigingen ervan,
    
    -die door een instantie op nationaal, regionaal of lokaal niveau worden opgesteld en/of vastgesteld of die door een instantie worden opgesteld om middels een wetgevingsprocedure door het parlement of de regering te worden vastgesteld en
    
    - die door wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen zijn voorgeschreven;
    
    […]"
    
    Artikel 3 luidt:
    
    "1. Een milieubeoordeling wordt uitgevoerd overeenkomstig de artikelen 4 tot en met 9, voor de in de leden 2, 3 en 4 bedoelde plannen en programma’s die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben.
    
    […]"
    
    Artikel 32 van de PRV luidde ten tijde van belang:
    
    1. Een bestemmingsplan voorziet niet in bestemmingen en regels die het bouwen of opschalen van een of meer windturbines mogelijk maken.
    
    2. […]
    
    4. Binnen de op kaart 9 en op de digitale verbeelding ervan aangegeven herstructureringsgebieden mag met behulp van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2° of 3° of tweede lid van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van een bestemmingsplan of beheersverordening wordt afgeweken het bouwen of opschalen van een of meer windturbines mogelijk worden gemaakt, waarbij:
    
    a. het bouwen of opschalen van één windturbine niet eerder geschiedt dan na verwijdering van ten minste twee andere windturbines op grondgebied van de provincie;
    
    b. de windturbines in een lijnopstelling worden geplaatst van minimaal zes windturbines;
    
    c. de rotorbladen van de windturbines binnen een lijnopstelling dezelfde draairichting hebben;
    
    d. de windturbines binnen een lijnopstelling eenzelfde verschijningsvorm hebben;
    
    e. de ashoogte van de windturbines maximaal 120 meter bedraagt;
    
    f. de rotordiameter voor windturbines met een ashoogte vanaf 80 meter gelijk is aan de as-hoogte met een maximale afwijking van tien procent en de rotordiameter voor windturbinesmet een ashoogte tot 80 meter gelijk is aan de ashoogte met een maximale afwijking van twintig procent, met dien verstande dat voor windturbines met een ashoogte tot 80 meter de afstand tussen het laagste punt van de tip van het rotorblad en maaiveld minimaal 28 meter bedraagt;
    
    g. de windturbines op minimaal 600 meter afstand worden geplaatst van gevoelige bestemmingen en in geval van bijzondere lokale omstandigheden normen als bedoeld in artikel 3.14a, derde lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer worden vastgesteld conform de daarvoor gestelde voorschriften in de Provinciale Milieuverordening Noord-Holland;
    
    h. een windturbine niet is gelegen in een weidevogelleefgebied, de Ecologische Hoofdstructuur of een ecologische verbindingszone;
    
    i. een windturbine niet is gelegen in een aardkundig monument, een UNESCO-erfgoed van uitzonderlijke universele waarden of een voormalig Nationaal Landschap en;
    
    j. de omgevingsvergunning niet tot gevolg heeft dat in totaal meer dan 685,5 Megawatt windenergie op grondgebied van de provincie ruimtelijk wordt mogelijk gemaakt.
    
    5. […]