ECLI:NL:RVS:2014:4146, Raad van State, 19-11-2014, 201304980/2/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-11-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 oktober 2011 heeft het college bestuursdwang toegepast door het voertuig met kenteken [..] weg te slepen.

201304980/2/A3.
    Datum uitspraak: 19 november 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid KAV ConnectCar B.V., gevestigd te Amsterdam, (hierna: ConnectCar)
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 2 mei 2013 in de zaken nrs. 12/4589 tot en met 12/4598, 12/5820 en 12/5821 in het geding tussen:
    
    ConnectCar
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 23 oktober 2011 heeft het college bestuursdwang toegepast door het voertuig met kenteken [..] weg te slepen.
    
    Bij besluit van 24 oktober 2011 heeft het college bestuursdwang toegepast door het voertuig met kenteken […] weg te slepen.
    
    Bij besluit van 25 oktober 2011 heeft het college bestuursdwang toegepast door het voertuig met kenteken […]weg te slepen.
    
    Bij besluit van 27 oktober 2011 heeft het college bestuursdwang toegepast door het voertuig met kenteken […] weg te slepen.
    
    Bij besluit van 29 oktober 2011 heeft het college bestuursdwang toegepast door het voertuig met kenteken […] weg te slepen.
    
    Bij besluit van 6 november 2011 heeft het college bestuursdwang toegepast door het voertuig met kenteken […] weg te slepen.
    
    Bij besluit van 20 november 2011 heeft het college bestuursdwang toegepast door het voertuig met kenteken […] weg te slepen.
    
    Bij besluit van 6 december 2011 heeft het college bestuursdwang toegepast door het voertuig met kenteken […] weg te slepen.
    
    Bij besluit van 25 januari 2012 heeft het college bestuursdwang toegepast door het voertuig met kenteken […] weg te slepen.
    
    Bij besluit van 13 februari 2012 heeft het college bestuursdwang toegepast door het voertuig met kenteken […] weg te slepen.
    
    Bij besluit van 17 mei 2012 heeft het college bestuursdwang toegepast door het voertuig met kenteken […] weg te slepen.
    
    Bij besluit van 2 juni 2012 heeft het college bestuursdwang toegepast door het voertuig met kenteken […] weg te slepen.
    
    Voor alle hiervoor genoemde besluiten geldt dat daarbij de kosten van het wegslepen en bewaren van het voertuig ten laste van ConnectCar zijn gebracht.
    
    Bij onderscheiden besluiten van 2 augustus 2012 heeft het college de door ConnectCar tegen de besluiten van 23 oktober 2011, 24 oktober 2011, 27 oktober 2011, 29 oktober 2011, 6 november 2011, 20 november 2011, 6 december 2011 en 13 februari 2012 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij onderscheiden besluiten van 6 augustus 2012 heeft het college de door ConnectCar tegen de besluiten van 25 oktober 2011 en 25 januari 2012 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij onderscheiden besluiten van 6 november 2012 heeft het college het door ConnectCar tegen de besluiten van 17 mei 2012 en 2 juni 2012 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 2 mei 2013 heeft de rechtbank het door ConnectCar tegen de besluiten van 2 en 6 augustus en 6 november 2012 ingestelde beroepen gegrond verklaard, die vernietigd, doch bepaald dat de rechtsgevolgen ervan in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft ConnectCar hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    ConnectCar heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 april 2014, waar ConnectCar, vertegenwoordigd door J.B. Floor, werkzaam bij Antidoticum advies, incasso en procesvoering, en het college, vertegenwoordigd door mr. R.J.M. Peeters en M. de Jong, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Bij tussenuitspraak van 14 mei 2014 heeft de Afdeling het college opgedragen om binnen zes weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen de door de rechtbank vernietigde besluiten van 2 en 6 augustus en 6 november 2012 te herstellen voor zover het de hoogte van de kosten van bewaring van de voertuigen van ConnectCar betreft door daartoe een nieuw besluit te nemen en dit aan de Afdeling toe te zenden. Deze tussenuitspraak is aangehecht. De gegeven termijn is op 3 juli 2014 verlengd tot en met 23 juli 2014.
    
    Bij besluit van 23 juli 2014 heeft het college zijn besluiten om de kosten van bewaring van de weggesleepte voertuigen ten laste van ConnectCar te brengen gehandhaafd.
    
    Bij brief van 25 juli 2014 is ConnectCar in de gelegenheid gesteld haar zienswijze over dat besluit naar voren te brengen. ConnectCar heeft van die gelegenheid gebruik gemaakt.
    
    Met toepassing van artikel 8:57, tweede lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heeft de Afdeling bepaald dat een tweede onderzoek ter zitting achterwege blijft en het onderzoek gesloten
    
    Overwegingen
    
    1. De rechtbank heeft de besluiten van 2 en 6 augustus en 6 november 2012 vernietigd, omdat ConnectCar in bezwaar gronden heeft aangevoerd tegen de hoogte van de kosten van bewaring die te haren laste zijn gebracht en het college daar in die besluiten niet op is ingegaan. De rechtbank heeft evenwel in de toelichting die het college ter zitting op die kosten heeft gegeven aanleiding gezien de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand te laten.
    
    2. In de tussenuitspraak is overwogen dat de rechtbank ten onrechte het Vervolg Advies Wegslepen van 13 februari 2013 aan het dossier heeft toegevoegd, nu het college dat stuk eerst ter zitting van de rechtbank heeft overgelegd. De rechtbank heeft ConnectCar niet in de gelegenheid gesteld op dat stuk schriftelijk haar visie te geven, doch volstaan met een leespauze ter zitting. Door die handelwijze is ConnectCar belemmerd om adequaat op dat stuk te reageren. Dit klemt temeer nu de rechtbank de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten op grond van het Vervolg Advies Wegsleeptarieven in stand heeft gelaten. Nu de rechtbank dat stuk niet aan het dossier had mogen toevoegen, heeft de rechtbank ook ten onrechte de rechtsgevolgen in stand gelaten, aldus de tussenuitspraak.
    
    Verder is in de tussenuitspraak overwogen dat het college met het Vervolg Advies Wegsleeptarieven de hoogte van de kosten van bewaring van de voertuigen van ConnectCar niet voldoende heeft toegelicht. Dat stuk is opgesteld met het oog op de situatie zoals die in 2013 was en met het oog op nieuw vast te stellen tarieven, zoals het college ter zitting van de Afdeling heeft bevestigd. Het stuk ziet daarmee niet op de situatie zoals die was ten tijde van de besluiten uit 2011 en 2012. Voorts is met dat stuk niet inzichtelijk gemaakt hoe de geraamde kosten van de posten die zijn vermeld in artikel 12, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit wegslepen van voertuigen zich verhouden tot het bewaarloon dat het college aan ConnectCar in rekening heeft gebracht, teminder nu die posten niet als zodanig zijn weergegeven in het Vervolg Advies Wegsleeptarieven.
    
    3. Gelet op het oordeel dat is gegeven in de tussenuitspraak, is het hoger beroep van ConnectCar gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank wat de kosten van bewaring van de weggesleepte voertuigen van ConnectCar betreft, de rechtsgevolgen van de door haar vernietigde besluiten in stand heeft gelaten.
    
    Thans dient onderzocht te worden of de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten van 2 en 6 augustus en 6 november 2012 op grond van het besluit van 23 juli 2014 in stand kunnen worden gelaten, voor zover het de kosten van bewaring betreft.
    
    4. Het college heeft aan het laatstgenoemde besluit ten grondslag gelegd, dat de kosten van bewaring door het college reeds in 2004 zijn vastgesteld. Daarom is het niet meer mogelijk alle informatie te achterhalen die ten grondslag lag aan de vaststelling van het tarief van € 58,00 per twaalf uur met een bevriezing van de opbouw na twee dagen en vervolgens een voortzetting van het in rekening brengen van kosten na tien dagen, met een maximum per weggesleept voertuig. Volgens dat besluit is in de kosten van bewaring een deel van de kosten meegenomen van de inzet van ambtenaren die de weggesleepte voertuigen beheren. Verder zijn de totale kosten van bewaring die zijn gemaakt door de Dienst Stadstoezicht hoger dan de kosten die in rekening zijn gebracht.
    
    De kosten voor de drie hallen waarin de weggesleepte voertuigen zijn opgeslagen bedroegen in 2012 een bedrag van € 668.033,00. Dat bedrag bevat de kosten voor huur, onderhoud aan installaties, gas, licht, belastingen en kapitaallasten en servicekosten, maar niet de personeelskosten voor het beheer van de in bewaring genomen voertuigen. Verder zijn slechts de kosten opgenomen van het bewaren van voertuigen die zijn weggesleept wegens strijd met de Wegsleepverordening Amsterdam 2010 en niet de kosten van het bewaren van voertuigen die zijn weggesleept in opdracht van derden. In de drie hallen zijn volgens het besluit van 23 juli 2014 geen voertuigen van andere diensten, zoals Cition, gestald
    
    Volgens het besluit is in 2012 gemiddeld € 281,38 ontvangen per weggesleept voertuig, was in dat jaar het gemiddelde basistarief per weggesleept voertuig exclusief kosten van bewaring € 195,50, is voor bewaring in dat jaar per voertuig voor de eerste twaalf uur € 58,00 ontvangen en is gemiddeld per voertuig voor bewaring langer dan twaalf uur € 27,88 ontvangen. Voor bewaring is in 2012 per voertuig gemiddeld € 85,88 ontvangen. In 2012 is voor de bewaring van 4461 voertuigen daadwerkelijk betaald, zodat voor bewaring in dat jaar in totaal een bedrag van ongeveer € 383.110,00 is ontvangen. Er is aldus een bedrag van € 284.923,00 minder ontvangen dan de kosten voor de drie hallen, zodat de in rekening gebrachte kosten niet de totaal gemaakte kosten van bewaring dekten. Daarmee is nog geen rekening gehouden met de personeelskosten, aldus het besluit van 23 juli 2014.
    
    5. ConnectCar betoogt dat het college met het besluit van 23 juli 2014 de kosten van bewaring van de voertuigen van ConnectCar niet voldoende inzichtelijk heeft gemaakt. Het college is er niet in geslaagd duidelijk te maken waar het bedrag van de gemiddelde opbrengsten per voertuig op is gebaseerd. Verder ziet het besluit alleen op 2012 en niet op 2011, terwijl ook in 2011 voertuigen van haar in bewaring zijn genomen nadat die waren weggesleept en zij ook is opgekomen tegen de kosten die haar daarvoor in 2011 in rekening zijn gebracht.
    
    De door het college gegeven toelichting op de kosten die ConnectCar in 2012 in rekening zijn gebracht, is niet helder. Het college had hiervoor een raming uit 2011 dienen te gebruiken in plaats van achteraf de opbrengsten af te zetten tegen de gemaakte kosten. Daarnaast heeft het college volgens ConnectCar niet inzichtelijk gemaakt waarop het de kosten voor de drie hallen heeft gebaseerd. Uitgaande van een bedrag van € 668.033,00 is de huurprijs van € 91,35 per m2 per jaar bijna het dubbele van het gangbare tarief voor een kale fabriekshal. Ter toelichting wijst ConnectCar op het tijdschriftartikel Stand van zaken Nederlandse markt voor bedrijfsruimte, dat in maart 2013 in NVM Bussines is verschenen. Verder is het bewaren van voertuigen in een hal niet wettelijk vereist. De meerkosten ten opzichte van een afgesloten terrein in de open lucht mogen daarom niet worden doorberekend, aldus ConnectCar, teminder nu een deel van de hallen sinds 2012 is verhuurd aan derden.
    
    De tariefstructuur die het college heeft gebruikt, is voorts in strijd met artikel 12, eerste en tweede lid, van het Besluit wegslepen van voertuigen en artikel 4, tweede lid, van de Wegsleepverordening Amsterdam 2010. Het college brengt niet lineair kosten per tijdseenheid in rekening, maar brengt een bedrag van € 58,00 per 12 uur in rekening voor de eerste 48 uur, waarna tien dagen geen kosten van bewaring in rekening worden gebracht, om vervolgens weer kosten van bewaring in rekening te brengen, aldus ConnectCar.
    
    Zij voert verder aan dat het college vermeldt dat in 2012 voor 4461 voertuigen de kosten van bewaring zijn voldaan, terwijl eerder is vermeld dat zo’n 7000 voertuigen gemiddeld per jaar zijn weggesleept. Alle weggesleepte voertuigen zijn in bewaring genomen. Het ligt daarom in de rede dat een deel van de weggesleepte voertuigen is verkocht bij een executieverkoop, waartoe het college na veertien dagen bewaring bevoegd is. Ook die opbrengsten dienen in de berekeningen te worden meegenomen.
    
    Het college heeft voorts volgens ConnectCar niet inzichtelijk gemaakt in hoeverre het kosten van bewaring heeft vergoed, nadat het onrechtmatig voertuigen had weggesleept. Die kosten mogen niet op anderen worden verhaald.
    
    ConnectCar voert voorts aan dat maar één hal gedeeltelijk is gebruikt voor het bewaren van weggesleepte voertuigen. De drie hallen zijn daarnaast tevens door Cition en ook voor de opslag van voertuigen die om andere redenen zijn weggesleept gebruikt, alsmede om voertuigen op te slaan die door andere gemeenten zijn weggesleept. Ter toelichting verwijst ConnectCar naar een foto die zij heeft gemaakt in de hal waar een van haar medewerkers een weggesleept voertuig ophaalde. Verder brengen de gemeenten Diemen en Amstelveen, die voor weggesleepte voertuigen een gedeelte van de hallen huren, lagere kosten van bewaring in rekening dan die haar in rekening zijn gebracht door het college.
    
    Met het gemiddeld ontvangen bedrag per wegsleping handelt het college in strijd met artikel 4 van de Wegsleepverordening Amsterdam 2010, omdat daarin een bedrag van € 119,00 is vermeld als basistarief en in het besluit van 23 juli 2014 is uitgegaan van een bedrag van € 195,50. Het college heeft verder het gemiddelde aan in rekening gebrachte kosten van bewaring niet gerelateerd aan de kosten die het ConnectCar in rekening heeft gebracht. Zij heeft per weggesleept voertuig meer betaald dan € 85,88, met uitzondering van een keer, aldus ConnectCar.
    
    5.1. ConnectCar betoogt terecht dat het besluit van het college van 23 juli 2014 slechts ziet op het jaar 2012. In de tussenuitspraak is de opdracht gegeven om de hoogte van de kosten van bewaring van weggesleepte voertuigen in 2011 en 2012 toe te lichten, zodat in zoverre niet is voldaan aan de tussenuitspraak.
    
    Wat het jaar 2012 betreft heeft het college onvoldoende gemotiveerd waarop het de hoogte van de kosten van bewaring van de weggesleepte voertuigen van ConnectCar, die het ConnectCar in rekening heeft gebracht, heeft gebaseerd. Het college heeft niet inzichtelijk gemaakt waarop het de kosten van de hallen heeft gebaseerd, nu het geen stukken heeft overgelegd waaruit bijvoorbeeld de kosten van huur of eigendom van de hallen, van het gebruik van die hallen, of van het onderhoud van die hallen blijken. Hier komt bij dat ConnectCar een foto heeft overgelegd waaruit blijkt dat de hal waarin de weggesleepte voertuigen zijn bewaard, ook is gebruikt om andere voertuigen te stallen. Daarmee staat niet vast dat de hallen slechts zijn gebruikt om voertuigen te bewaren die zijn weggesleept wegens strijd met de Wegsleepverordening Amsterdam 2010. De kosten van de hallen mogen daarom niet volledig in rekening worden gebracht aan de rechthebbenden van de op grond van die verordening weggesleepte voertuigen.
    
    Evenmin heeft het college inzichtelijk gemaakt waarop de gemiddelde opbrengsten van het bewaren van weggesleepte voertuigen zijn gebaseerd. Het college heeft geen cijfermateriaal overgelegd waaruit blijkt hoeveel voertuigen zijn weggesleept en hoeveel voertuigen maximaal 12 uur, 24 uur, 36 uur, 48 uur of langer in bewaring zijn gehouden. Voorts heeft het college niet inzichtelijk gemaakt waarop het zijn handelwijze heeft gebaseerd, dat na de eerste 48 uur geen kosten voor bewaring meer in rekening worden gebracht tot tien dagen na afloop van die 48 uur. Artikel 172, eerste lid, en artikel 173, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994, gelezen in verbinding met artikel 12, eerste lid, van het Besluit wegslepen van voertuigen en artikel 4, tweede lid, van de Wegsleepverordening Amsterdam 2010 bieden geen grondslag voor deze handelwijze.
    
    Het betoog slaagt.
    
    6. Het college heeft reeds in bezwaar de mogelijkheid gehad de hoogte van de kosten van bewaring van de weggesleepte voertuigen van ConnectCar inzichtelijk te maken. Daarna heeft het meer besluiten op bezwaar genomen en in beroep naar aanleiding van het beroepschrift, in hoger beroep naar aanleiding van het hoger beroepschrift en vervolgens na de tussenuitspraak de mogelijkheid gehad de hoogte van de kosten van bewaring van de weggesleepte voertuigen van ConnectCar te onderbouwen. Daarin is het college niet geslaagd. Nu het college ook met het besluit van 23 juli 2014 nog immer niet de hoogte van die kosten op voldoende inzichtelijke en deugdelijke wijze heeft toegelicht, bestaat aanleiding om dat besluit te vernietigen wegens strijd met artikel 7:12 van de Awb, artikel 172, eerste lid, en artikel 173, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994, artikel 12, eerste lid, van het Besluit wegslepen van voertuigen en artikel 4, tweede lid, van de Wegsleepverordening Amsterdam 2010. Voorts zal de Afdeling zelf in de zaak voorzien, door de besluiten van 23, 24, 25, 27 en 29 oktober, 6 en 20 november, 6 december 2011, 25 januari, 13 februari, 17 mei en 2 juni 2012 te herroepen, voor zover daarmee de kosten van bewaring van de weggesleepte voertuigen van ConnectCar aan haar in rekening zijn gebracht. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van de aangevochten besluiten, voor zover die zijn vernietigd.
    
    7. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Deze vergoeding ziet op de bezwaarprocedure en de procedure in hoger beroep. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het college veroordeeld tot vergoeding van de proceskosten voor het beroep.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 2 mei 2013 in de zaken nrs. 12/4589 tot en met 12/4598, 12/5820 en 12/5821, voor zover de rechtbank wat betreft de kosten van bewaring van de weggesleepte voertuigen van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid KAV ConnectCar B.V. de rechtsgevolgen van de door haar vernietigde besluiten in stand heeft gelaten;
    
    III. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 23 juli 2014, kenmerk W.12.0326 e.a.;
    
    IV. herroept de besluiten van 23 oktober 2011, kenmerk D446973 (Amsterdam Centrum), 24 oktober 2011, kenmerk D446983 (De Pijp), 25 oktober 2011, kenmerk (Amsterdam Centrum), 27 oktober 2011, kenmerk D483073 (Amsterdam Centrum), 29 oktober 2011, kenmerk D463905 (Amsterdam Centrum), 6 november 2011, kenmerk P171077 (Baarsjes), 20 november 2011, kenmerk P171226 (Oud-West), 6 december 2011, kenmerk D456406 (Oud-West), 25 januari 2012, kenmerk D447586 (Oud-West), 13 februari 2012, kenmerk D415888 (Amsterdam Centrum), 17 mei 2012, D483647 (Amsterdam Centrum), en 2 juni 2012, kenmerk D426939 (Amsterdam Centrum), voor zover daarbij de kosten van bewaring van de weggesleepte voertuigen van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid KAV ConnectCar B.V. ten laste van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid KAV ConnectCar B.V. zijn gebracht;
    
    V. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van alle vernietigde besluiten;
    
    VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid KAV ConnectCar B.V. in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2435,00 (zegge: tweeduizend vierhonderdvijfendertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid KAV ConnectCar B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1271,50 (zegge: twaalfhonderdzeventien euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VIII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid KAV ConnectCar B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 478,00 (zegge: vierhonderdachtenzeventig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. B.J. van Ettekoven en mr. A. Hammerstein, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Reuveny, griffier.
    
    w.g. Bijloos w.g. Reuveny
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 19 november 2014
    
    622.