ECLI:NL:RVS:2019:543, Raad van State, 20-02-2019, 201709533/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-02-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 maart 2017 heeft het dagelijks bestuur het verzoek van TIS om aanwijzing als inzamelaar van textiel afgewezen.

201709533/1/A1.
    Datum uitspraak: 20 februari 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Textiel Inzamel Service, gevestigd te Renkum, (hierna: TIS),
    appellant,
    en
    het dagelijks bestuur van Afvalverwijdering Regio Rivierenland (Avri)
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 7 maart 2017 heeft het dagelijks bestuur het verzoek van TIS om aanwijzing als inzamelaar van textiel afgewezen.
    Bij ongedateerd besluit, verzonden op 13 juli 2017, heeft het dagelijks bestuur het door TIS hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft TIS beroep ingesteld.
    Het dagelijks bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak gevoegd met zaak nr. 201710291/1/A1 ter zitting behandeld op 5 september 2018, waar TIS, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. J.B. van Doorn en A.J. Macleane, zijn verschenen. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Bij brief van 17 februari 2017 heeft TIS het dagelijks bestuur verzocht om aanwijzing als inzamelaar, belast met het afzonderlijk inzamelen van direct herdraagbare kleding voor het gehele werkingsgebied van Avri. Het betreft volgens het verzoek direct herdraagbare kleding en schoeisel die zonder verdere bewerking voor hergebruik kunnen worden ingezet in bijvoorbeeld kringloopwinkels en kledingbanken. De kleding en het schoeisel worden ingezameld door verenigingen, scholen en vergelijkbare organisaties.
        TIS hanteert twee inzamelmethoden:
    1. de zogeheten 'huiskamerinzameling': inzameling bij scholen en verenigingen waar de kleding en schoeisel tijdens de openstelling van het school- of verenigingsgebouw aan een door vrijwilligers bemande balie of afgiftepunt worden afgegeven. De vrijwilligers checken onmiddellijk of de kleding en schoeisel herdraagbaar zijn. Niet herdraagbare kleding en schoeisel worden niet geaccepteerd;
    2. de zogeheten 'kleinschalige inzameling op locatie': inzameling bij scholen en verenigingen door plaatsing van een container binnen een omheining waarin men de kleding en schoeisel kan deponeren.
    2.    Artikel 3 van de Afvalstoffenverordening Avri 2017 (hierna: Afvalstoffenverordening) luidt:
    "1. Het Dagelijks Bestuur wijst Avri, onderdeel Afvalbeheer, aan als de inzameldienst die belast is met het inzamelen van huishoudelijke afvalstoffen.
    2. Naast de in het eerste lid genoemde inzameldienst kan het Dagelijks Bestuur andere inzamelaars aanwijzen die belast zijn met het afzonderlijk inzamelen van categorieën huishoudelijke afvalstoffen.
    3. […]"
    3.    Het dagelijks bestuur heeft het verzoek om aanwijzing afgewezen. Volgens het dagelijks bestuur volgt uit het Landelijk Afvalbeheersplan 2009-2021 (LAP 2) dat sprake is van inzameling van huishoudelijke afvalstoffen. In de Afvalstoffenverordening is voor de inzameling van alle vormen van huishoudelijke afvalstoffen Avri als inzameldienst aangewezen. De Afvalstoffenverordening biedt de mogelijkheid om voor het afzonderlijk inzamelen van categorieën huishoudelijke afvalstoffen andere inzamelaars aan te wijzen, maar het dagelijks bestuur hanteert als beleid dat voor het inzamelen van textiel geen andere inzamelaars worden aangewezen.
    Inzamelmethode 1 ('huiskamerinzameling')
    4.    TIS betoogt dat bij de zogeheten huiskamerinzameling geen afvalstoffen worden ingezameld. Artikel 6 van richtlijn 2008/98/EG (Pb 2008, L 312; hierna: Kaderrichtlijn afvalstoffen), de Wet milieubeheer en het LAP 2 gaan volgens TIS uit van textiel als brede fractie (kleding, schoeisel, lakens, dekens, grote lappen stof en gordijnen), terwijl TIS bij de huiskamerinzameling alleen herdraagbare kleding en schoeisel inzamelt. Hetgeen TIS inzamelt wijkt dus af van de definitie die het LAP 2 hanteert. Leden en/of vrienden van de verenigingen geven het textiel af vanuit een affectieve gedachte. De vrijwilligers bij de balie of het afgiftepunt voeren een visuele controle uit; er vindt geen bewerking of fysieke behandeling plaats, aldus TIS. Hij verwijst hierbij naar de arresten van het Hof van Justitie van 15 juni 2000, ARCO Chemie Nederland, ECLI:EU:C:2000:318 en 11 november 2004, Niselli, ECLI:EU:C:2004:707.
    4.1.    In de Afvalstoffenverordening is geen definitie van het begrip 'afvalstof' opgenomen. De Afvalstoffenverordening is gebaseerd op de artikelen 10.23 en 10.24 van de Wet milieubeheer, zodat moet worden uitgegaan van de definitie van 'afvalstof' in de Wet milieubeheer.
        Ingevolge artikel 1.1 van de Wet milieubeheer wordt in die wet en de daarop berustende bepalingen onder afvalstoffen verstaan: alle stoffen, preparaten of voorwerpen, waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen.
    4.2.    Anders dan waar TIS en, ten aanzien van het LAP 2, het dagelijks bestuur kennelijk vanuit gaan, kent de Kaderrichtlijn afvalstoffen noch de Wet milieubeheer noch het LAP 2 een omschrijving of aanwijzing van gebruikt textiel als afvalstof. In het LAP 2 (sectorplan 5) is weliswaar vermeld dat textiel dat vrijkomt uit huishoudens in hoofdzaak bestaat uit kleding, schoeisel, lakens, dekens, grote lappen stof en gordijnen, maar het LAP 2 wijst geen stoffen aan als afvalstoffen. Het geeft slechts (beleids)regels voor de verwijdering van afvalstoffen. Eerst indien het textiel als afvalstof kan worden aangemerkt, moet rekening worden gehouden met het LAP 2. Voor de vraag of een stof als afvalstof moet worden aangemerkt is het LAP 2 dan ook niet bepalend.
    4.3.    Het begrip afvalstof moet worden uitgelegd met inachtneming van de door het Hof van Justitie over dit begrip gevormde jurisprudentie. Daarbij maakt het geen verschil of die jurisprudentie is gevormd onder de Kaderrichtlijn afvalstoffen of onder de Richtlijnen 75/442/EEG en 2006/12/EG (de voorlopers van de Kaderrichtlijn afvalstoffen) dan wel andere richtlijnen die hetzelfde begrip hanteren (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 2 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1157).
        Het is vaste rechtspraak van het Hof van Justitie dat de vraag of een stof een afvalstof is, moet worden beantwoord met inachtneming van alle omstandigheden van het geval (arrest ARCO Chemie en het arrest van 18 april 2002, Palin Granit, ECLI:EU:C:2002:232). Bij beantwoording van die vraag is vooral het gedrag van de houder in relatie tot de betekenis van de woorden "zich ontdoen van" relevant (arrest van 18 december 2007, Commissie/Italië, ECLI:EU:C:2007:808, punt 32, en het arrest van 24 juni 2008, Commune de Mesquer, ECLI:EU:C:2008:359, punt 53). In dit verband verdient volgens het Hof van Justitie bijzondere aandacht of de stof in kwestie voor de houder ervan geen nut heeft of meer heeft, zodat deze stof een last is waarvan hij zich wil ontdoen (arrest van 12 december 2013, Shell Nederland, ECLI:EU:C:2013:821, punt 42). Verder is van belang of de goederen kunnen worden gekwalificeerd als tweedehands goederen die zonder voorafgaande bewerking zeker en op een vergelijkbare wijze worden hergebruikt (arrest Niselli, punt 46 en 49).
    4.4.    Uit het verzoek om aanwijzing en de toelichting van partijen ter zitting blijkt het volgende. De inzameling geschiedt bij scholen en verenigingen. Daartoe wordt een brochure verspreid waarin staat welke goederen wél en welke goederen niet kunnen worden afgegeven. Zo wordt bewerkstelligd dat alleen schone, herdraagbare kleding en schoeisel worden aangeboden. Particulieren, veelal gerelateerd aan de desbetreffende school of vereniging, brengen de kleding en schoeisel tijdens de openingstijden naar het afgiftepunt in het school- of verenigingsgebouw. Zij geven de goederen af, veelal vanuit een affectieve gedachte en met het oogmerk dat deze worden hergebruikt. Dit wijst erop dat geen sprake is van een last, waarvan de betrokkene zich ontdoet of moet ontdoen. Het afgiftepunt (of een balie) wordt bemand door vrijwilligers, die de aangeboden goederen onmiddellijk inspecteren; niet herdraagbare kleding en schoeisel worden niet geaccepteerd. De geaccepteerde kleding en schoeisel worden in een container vervoerd naar een centraal inzamelpunt, van waaruit deze verder worden gedistribueerd naar kledingbanken, tweedehands winkels en kringloopwinkels. Daar worden de goederen aangeboden voor hergebruik. In zoverre kan worden geconcludeerd dat de ingezamelde kleding en schoeisel zonder voorafgaande bewerking zeker en op een vergelijkbare wijze worden hergebruikt.
        Gelet op deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat geen sprake is van het zich ontdoen van afvalstoffen. Voor de inzameling van de kleding en schoeisel is dus geen aanwijzing op grond van de Afvalstoffenverordening nodig.
        Het betoog slaagt.
    Inzamelmethode 2 ('kleinschalige inzameling op locatie')
    5.    Niet in geschil is dat bij inzamelmethode 2, zoals beschreven in rechtsoverweging 1, sprake is van het inzamelen van afvalstoffen.
        TIS betoogt dat het dagelijks bestuur hem ten onrechte niet heeft aangewezen als inzamelaar van textiel. Het dagelijks bestuur heeft miskend dat TIS op effectieve en efficiënte wijze inzamelt en daarmee in overeenstemming met artikel 2 van de Afvalstoffenverordening bijdraagt aan een doelmatig beheer van afvalstoffen. Verder is het beleid van het dagelijks bestuur om voor het inzamelen van textiel geen andere inzamelaars dan Avri aan te wijzen, niet consistent, omdat andere instanties of bedrijven, zoals kringloopwinkels en kledingbanken voor sociale minima, wél mogen inzamelen, aldus TIS.
    5.1.    In artikel 3, eerste lid, van de Afvalstoffenverordening is Avri aangewezen als inzamelaar van huishoudelijke afvalstoffen. Het tweede lid biedt de mogelijkheid om voor een of meer categorieën afvalstoffen andere inzamelaars aan te wijzen. Het dagelijks bestuur hanteert als beleid dat voor het inzamelen van textiel geen andere inzamelaars worden aangewezen. Het dagelijks bestuur komt bij de toepassing van artikel 3, eerste lid, beleidsruimte toe. De Afdeling zal beoordelen of het beleid van het dagelijks bestuur niet onredelijk is. Indien dat zo is, komt de Afdeling niet meer toe aan de vraag of de inzamelmethode van TIS al dan niet doelmatig is.
    5.2.    De afweging om uitsluitend Avri aan te wijzen voor de inzameling van textiel is tot stand gekomen met instemming van de deelnemende gemeenten van de gemeenschappelijke regeling Avri. De opbrengst van het ingezamelde textiel wordt via een korting op de gemeentelijke afvalstoffenheffing verrekend met alle inwoners van de regio Rivierenland. Het aanwijzen van een andere, commerciële inzamelaar zou betekenen dat de meest waardevolle stroom (de herdraagbare kleding) voor een deel uit het totale aanbod wordt gehaald, terwijl de minder waardevolle stroom over blijft. De Afdeling acht het beleid om geen andere inzamelaars voor textiel aan te wijzen om die reden niet onredelijk. Dat, zoals TIS stelt, het slechts gaat om een verwaarloosbaar of minimaal bedrag aan korting, maakt dat niet anders; de aanwijzing van Avri met uitsluiting van anderen leidt er toe dat zowel de kosten als de baten van het totale aanbod aan Avri toekomen.
        Ten aanzien van de stelling van TIS dat naast Avri ook andere instanties en bedrijven textiel inzamelen, heeft het dagelijks bestuur ter zitting verklaard dat kringloopwinkels en kledingbanken geen afval innemen en dat naast Avri geen andere inzamelaars voor textiel zijn aangewezen. Van een inconsistent beleid of rechtsongelijkheid is derhalve geen sprake.
        Gelet op het voorgaande heeft het dagelijks bestuur het verzoek van TIS om aanwijzing als inzamelaar voor textiel in redelijkheid kunnen afwijzen.
        Het betoog faalt.
    Conclusie
    6.    Uit hetgeen in rechtsoverweging 4.4 is overwogen volgt dat het beroep gegrond is. Het bestreden besluit moet wegens strijd met artikel 3, tweede lid, van de Afvalstoffenverordening worden vernietigd, voor zover dat betrekking heeft op de inzamelmethode 1. Aangezien voor die inzamelmethode geen aanwijzing op grond van de Afvalstoffenverordening nodig is, zal de Afdeling zelf in de zaak voorzien door het besluit van 7 maart 2017, voor zover dat betrekking heeft op inzamelmethode 1, te herroepen en te bepalen dat het verzoek om aanwijzing in zoverre buiten behandeling wordt gelaten. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak op dit punt in de plaats treedt van het bestreden besluit, voor zover dat is vernietigd.
        Het voorgaande betekent dat het TIS is toegestaan kleding en schoeisel in te zamelen overeenkomstig de inzamelmethode 1 en dat het TIS niet is toegestaan kleding en schoeisel in te zamelen overeenkomstig inzamelmethode 2. Het dagelijks bestuur behoeft geen nieuw besluit te nemen.
    7.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    II.    vernietigt het besluit van het dagelijks bestuur Afvalverwijdering Regio Rivierenland, verzonden 13 juli 2017, kenmerk 0705/u/17/ES/lv, voor zover het betrekking heeft op de zogenoemde 'huiskamerinzameling';
    III.    herroept het besluit van 7 maart 2017, kenmerk 0239/u/17/PT/lv, voor zover dat betrekking heeft op de zogenoemde 'huiskamerinzameling';
    IV.    bepaalt dat het verzoek om aanwijzing als inzamelaar ten aanzien van de zogenoemde 'huiskamerinzameling' buiten behandeling wordt gelaten;
    V.    bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit, verzonden 13 juli 2017, voor zover dat is vernietigd;
    VI.    gelast dat het dagelijks bestuur Afvalverwijdering Regio Rivierenland aan Textiel Inzamel Service het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 333,00 (zegge: driehonderddrieëndertig euro) vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, griffier.
    w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Van der Maesen de Sombreff
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 20 februari 2019
    190.