ECLI:NL:RBNNE:2025:1902, Rechtbank Noord-Nederland, 02-05-2025, 25-1029
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2025-05-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: voorlopige voorziening, last onder dwangsom verwijderen aarden wallen, vijver en zandheuvel. Werkzaamheden niet noodzakelijk in verband met het op de bestemming gerichte beheer of gebruik van de grond. Geen concreet zicht op legalisatie. GEen gerechtvaardigd beroep op het vertrouwensbeginsel. Begunstigingstermijn onrechtmatig in verband met onderzoek naar functie van het perceel voor steenmarter, kamsalamander en vleermuizen en herstelmaatregelen na broedseizoen.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Groningen
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: LEE 25/1029
  
  
    uitspraak van de voorzieningenrechter van 2 mei 2025 in de zaak tussen
  
    
      
      [namen] , uit [plaats] , verzoekers
    (gemachtigde: mr. M.T. Hoen),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Emmen, het college 
    (gemachtigde: mr. K. Croezen).
    
    
      Als derde-partijen nemen aan de zaak deel: [derde belanghebbenden] uit [plaats] , (derde-partijen).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoekers tegen de aan hen opgelegde last onder dwangsom tot het verwijderen van aarden wallen, een zandheuvel en een (deel van de) vijver op het perceel [adres] . 
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft de last onder dwangsom bij het bestreden besluit van 21 november 2024 opgelegd. Verzoekster heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 17 april 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen namens verzoekers [naam] , bijgestaan door [naam 2] en namens het college mr. K. Croezen, bijgestaan door [deskundige 2] . Derde-partijen zijn niet verschenen. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    2. De voorzieningenrechter treft op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) alleen een voorlopige voorziening als onverwijlde spoed dat vereist. De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of hij een voorlopige voorziening zal treffen of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan een reden zijn om het bestreden besluit te schorsen. Om dit te beoordelen beantwoordt hij aan de hand van de bezwaargronden van verzoekster of het college deze last onder dwangsom heeft op kunnen leggen.
    
    3. De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
    
    
      3.1.
      De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        4. De voorzieningenrechter gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
      
    
    
      4.1.
      Derde-partijen hebben op 23 augustus 2023 verzocht om handhaving inzake het afwijken van het beplantingsplan ten behoeve van een minicamping op het perceel [adres] . 
    
    
      4.2.
      Op 14 maart 2024 heeft een toezichthouder geconstateerd dat in afwijking van het beplantingsplan en het bestemmingsplan zonder omgevingsvergunning aarden wallen, een zandheuvel en een waterpoel zijn aangelegd. 
    
    
      4.3.
      Het college heeft verzoekers bij brief van 27 mei 2024 bericht voornemens te zijn verzoekers een last onder dwangsom op te leggen. 
    
    
      4.4.
      Verzoekers hebben een zienswijze ingediend.
    
    
      4.5.
      Het college heeft bij brief van 3 juli 2024 verzocht om aanvulling van de zienswijze.
    
    
      4.6.
      Verzoekers hebben bij mail van 17 juli 2024 gereageerd en een quickscan van [deskundige] van 16 juli 2024 overgelegd.
    
    
      4.7.
      Bij brief van 24 juli 2024 heeft het college verzoekers verzocht aan te geven hoeveel tijd zij denken nodig te hebben voor het kunnen laten verrichten van de door de ecoloog geadviseerde aanvullende onderzoeken en het opstellen van een mitigatie-en compensatieplan. 
    
    
      4.8.
      Bij brief van 30 juli 2024 hebben verzoekers een reactie ingediend.  Zij hebben aangegeven dat de aanvullende onderzoeken slechts aan de orde zijn als het college besluit de handhaving door te zetten, terwijl de ecoloog heeft geadviseerd om van handhaving af te zien. Mocht het college handhaving doorzetten dan zal het college de nadere onderzoeken en het opstellen van een compensatie-en mitigatieplan voor eigen rekening en risico moeten (laten) uitvoeren. 
    
    
      4.9.
      Het college heeft verzoekers met het besluit van 21 november 2024 een last onder dwangsom opgelegd wegens het zonder aanlegvergunning en daarmee in strijd met het bestemmingsplan aanleggen van aarden wallen, een zandheuvel en een vijver op het perceel. 
    
    
      4.10
      Verzoekers hebben hiertegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen. Zij hebben een nader rapport van [deskundige] van 29 januari 2025 ingediend. 
      
      
        
          Is er sprake van spoedeisend belang?
        
      
      5. Niet in geschil is dat er sprake is van spoedeisend belang, nu op 1 mei 2025 de begunstigingstermijn afloopt. 
      
      
        
          Is er sprake van een overtreding?
        
      
      6. Verzoekers voeren aan dat geen sprake is van een overtreding. Volgens verzoekers is geen aanlegvergunning vereist voor het aanleggen van de zandheuvel, de aarden wallen en de vijver, omdat de uitzondering van artikel 17.6.2 van het bestemmingsplan van toepassing is. Daarin is bepaald dat indien de werkzaamheden noodzakelijk zijn in verband met het op de bestemming gerichte beheer of gebruik van de grond geen aanlegvergunning is vereist. De uitoefening van permacultuur op het perceel is volgens verzoekers aan te merken als landbouw en valt daarmee onder de bestemming “Agrarische doeleinden”. De inrichting van het terrein, inclusief de aarden wallen, zandheuvel en vijver, maken noodzakelijk deel uit van de permacultuur. De (samenhang van de) wallen, de zandheuvel en de vijver dient onder meer om microklimaten te creëren voor verschillende soorten beplanting en natuurontwikkeling ten behoeve van de biodiversiteit. 
      
        Ook zijn de aarden wallen, de zandheuvel en de vijver noodzakelijk in verband met de bestemming kleinschalig kamperen. Zo dienen de aarden wallen als buffer om het perceel aan het oog van de omwonenden te onttrekken en de campinggasten privacy te bieden. 
        Volgens verzoekers is de last voorts ten onrechte opgelegd omdat de termijn voor de aanleg en instandhouding van de beplanting conform het beplantingsplan nog niet is verstreken en de einddatum van het beplantingsplan alleen is gekoppeld aan de ingebruikname van de minicamping en niet aan de uitvoering van het beplantingsplan zelf.  In het beplantingsplan is voorts uitdrukkelijk bepaald dat het om een voorlopig beplantingsplan gaat. 
      
      
    
    
      6.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat sprake is van een overtreding Verzoekers hebben zonder aanlegvergunning en daarmee in strijd met het geldende bestemmingsplan een zandheuvel, aarden wallen en een vijver aangelegd. De in het bestemmingsplan genoemde uitzondering op de aanlegvergunningplicht is volgens het college niet van toepassing. De uitzondering geldt slechts voor de bestemming “Agrarisch met waarden” terwijl de werkzaamheden zijn verricht ten behoeve van de camping en daarmee ten behoeve van de functie-aanduiding “Kleinschalig kamperen”. Het Wijzigingsplan voorziet niet in een wijziging van de bestemming “Agrarisch met waarden”, het voorziet slechts in de toevoeging van de gebiedsaanduiding “Kleinschalig kamperen”. 
      
    
    
      6.2.
      Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. Nu het verzoek om handhaving is ingediend vóór 1 januari 2024 blijft in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) van toepassing. 
      
      
        6.2.1.
        
          Op het perceel zijn de bestemmingsplannen Buitengebied 2011 en het [adres] , van toepassing.   
          Op grond van het bestemmingsplan Buitengebied 2011 geldt op het perceel - voor zover van belang - de bestemming ‘Agrarisch met waarden – Kleinschalige Veenontginningen’. 
          Op 1 november 2022 is het Wijzigingsplan [adres] , vastgesteld. Dit plan is inmiddels onherroepelijk.  Op grond van (de bestemmingsplankaart bij) het Wijzigingsplan heeft het perceel de bestemming “Agrarisch met waarden – Grootschalige Veenontginningen” met de functie-aanduiding ‘Kleinschalig kamperen’. 
          De planvoorschriften zijn opgenomen in de bijlage. Samengevat is een aanlegvergunning vereist voor het ophogen, ontgronden, egaliseren, ontginnen van de bodem en het  aanleggen van wateren terwijl hierop een uitzondering bestaat indien de werkzaamheden noodzakelijk zijn in verband met het op de bestemming gerichte beheer of gebruik van de grond.
        
        
      
    
    
      6.3.
      De voorzieningenrechter stelt vast dat, zoals ter zitting namens het college is bevestigd, de last onder dwangsom niet ziet op de aarden wallen (met beplanting) in de lengterichting van het zuidelijke gedeelte van het perceel die ongeveer in 2015 zijn aangelegd. Evenmin ziet de last op de kleinere poel op het perceel. De last ten aanzien van de aarden wallen heeft slechts betrekking op de nieuw aangelegde aarden wallen (met beplanting) rondom de camping, de zandheuvel en de grote hartvormige vijver. 
      
      7. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college terecht geconcludeerd dat het aanleggen van de zandheuvel, de aarden wallen en de vijver zonder aanlegvergunning in strijd is met de planvoorschriften. Anders dan het college stelt is de functie-aanduiding “Kleinschalig kamperen”, gelet op artikel 75.7 van de planvoorschriften, wel aan te merken als een bestemming, echter naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is niet aannemelijk gemaakt of aangetoond dat de zandheuvel, de aarden wallen en de vijver noodzakelijk zijn in verband met het op de bestemming gerichte beheer of gebruik van de grond. De voorzieningenrechter acht niet aangetoond dat de zandheuvel, aarden wallen en vijver noodzakelijk zijn in het kader van de bestemming “Agrarisch met waarden” . Dat verzoekers het perceel ten behoeve van permacultuur gebruiken en hebben ingericht en dat de aarden wallen, de vijver en de zandheuvel in het belang zijn voor het gebruik ten behoeve van deze permacultuur maakt niet dat dit gebruik ook noodzakelijk is ten behoeve van de bestemming “Agrarisch met waarden”. 
      Evenmin is aangetoond dat de zandheuvel, wallen en vijver noodzakelijk zijn in verband met de bestemming “Kleinschalig kamperen”. Dat de wallen mede zijn bedoeld om de camping aan het zicht van omwonenden te onttrekken en de campinggasten privacy te bieden is daartoe onvoldoende. Verzoekers hebben niet betwist dat de zandheuvel en de vijver, zoals thans aangelegd, niet noodzakelijk zijn voor het gebruik ten behoeve van de camping. 
      
      
        Reeds gelet op het voorgaande is sprake van een overtreding waartegen het college bevoegd is om handhavend op te treden.
      
      
      
        De omstandigheid, dat de termijn voor de aanleg en instandhouding van de beplanting conform het beplantingsplan ten tijde van het opleggen van de last nog niet was verstreken en de einddatum van het beplantingsplan alleen is gekoppeld aan de ingebruikname van de minicamping en niet aan de uitvoering van het beplantingsplan zelf, maakt het voorgaande niet anders. Nog los van het feit dat het college niet heeft aangeschreven wegens het in strijd handelen met het beplantingsplan, maakt dit niet dat voor aanlegvergunningplichtige activiteiten, ook conform het beplantingsplan, geen aanlegvergunning is vereist. Met het onherroepelijk worden van het bestemmingsplan is overigens ook het beplantingsplan definitief geworden. 
      
      
      
        
          Zijn er bijzondere omstandigheden die reden moeten zijn af te zien van handhaving?
        
      
      8. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 5 maart 2025, moet bij de vraag of van handhavend optreden mocht worden afgezien, worden beoordeeld of handhavend optreden onevenredig is (ECLI:NL:RVS:2025:678). Bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel geldt de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Dit betekent dat de bestuursrechter toetst of het besluit geschikt en noodzakelijk is, en daarna of het besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is. Of deze drie elementen aan bod komen, hangt af van de aangevoerde gronden. Bij handhavingsbesluiten geldt daarbij als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
      
      
        Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
      
      
      
      
      
      
        
          Concreet zicht op legalisatie
        
      
      9. Verzoekers stellen dat het college niet heeft gemotiveerd waarom het legaliseren van de aarden wallen, de zandheuvel en de vijver niet ruimtelijk aanvaardbaar zijn. Daarbij is de overtreding met betrekking tot de waterpoel niet duidelijk.
      
    
    
      9.1.
      Het college stelt dat het legaliseren van de aarden wallen, de zandheuvel en de hartvormige vijver ruimtelijk niet aanvaardbaar is. De vijver kan gelegaliseerd worden indien deze voldoet aan de bij het wijzigingsplan opgenomen beplantingsplan.
      
    
    
      9.2.
      Voor concreet zicht op legalisatie door middel van een omgevingsvergunning, moet ten tijde van de besluitvorming ten minste een begin zijn gemaakt met de voor verlening van een omgevingsvergunning vereiste procedure. Omdat er ten tijde van de besluitvorming geen aanvraag om een omgevingsvergunning was ingediend, was er naar het oordeel van de voorzieningenrechter geen sprake van concreet zicht op legalisatie. Daarbij heeft het college ten aanzien van de aarden wallen en de zandheuvel aangegeven niet bereid te zijn om deze te legaliseren middels een omgevingsvergunning. Dit is anders ten aanzien van de vijver. Indien verzoekers deze in overeenstemming brengen met het bij het bestemmingsplan behorende beplantingsplan en hiertoe een aanvraag indienen is het college bereid de overtreding met betrekking tot de vijver te legaliseren. Verzoekers hebben echter nog geen aanvraag ingediend.  
      
      
        Evenmin is naar het oordeel van de voorzieningenrechter sprake van bijzondere omstandigheden op grond waarvan moet worden afgezien van handhaving. Daaromtrent overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
      
      
      
        
          Andere bijzondere omstandigheden
        
        10. Verzoekers stellen dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan van handhaving moet worden afgezien. Zij voeren aan dat sprake is van een samenhangend belang voor ecologie en landschap en een algemeen belang bij een duurzaam voedselbos.   Zij hebben daartoe verwezen naar de deskundigenrapporten van [deskundige] en [deskundige 3] . De belangenafweging, waardoor het algemeen belang dient te prevaleren boven het belang van verzoekers blijkt niet uit het besluit. 
        De omwonenden hebben geen recht op vrij uitzicht en van andere gevolgen voor de leefomgeving is niet gebleken. Het college heeft niet gemotiveerd waar de gestelde ernst van de overtredingen uit blijkt. 
      
      
    
    
      10.1.
      
        Het college stelt zich op het standpunt dat het opleggen van de last onder dwangsom evenredig is. Het middel van de dwangsom is geschikt is om het doel te bereiken. Verder is het opleggen van de last noodzakelijk om de overtredingen ongedaan te maken. Er zijn geen andere maatregelen die het college kan nemen die
        hetzelfde resultaat hebben maar minder ingrijpend voor verzoekers zijn. Volgens het college is de last gelet op de omstandigheden niet alsnog onredelijk voor verzoekers. Het college heeft de belangen van verzoekers afgewogen tegen het algemene belang dat men zich aan de wet moet houden. Het belang dat het bestreden besluit dient is het algemene belang. Er komt een groot gewicht toe aan het algemene belang om handhavend op te treden tegen illegale situaties en het voorkomen van ongewenste precedentwerking. Het algemene belang moet daarom voorrang hebben op het belang van verzoekers. In de persoonlijke omstandigheden van verzoekers ziet het college geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan het moet afzien van handhaving.
      
      
    
    
      10.2.
      Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is handhavend optreden in het onderhavige geval niet onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Het college heeft het algemeen belang van handhaving, te weten naleving van de planvoorschriften, zwaarder kunnen laten wegen dan de belangen van verzoekers bij het voortzetten van de met het bestemmingsplan strijdige activiteiten. In dat verband is van belang dat aan het algemeen belang van handhaving van bestemmings- en omgevingsplannen een zwaar gewicht toekomt. Voorts spelen in dit geval de belangen van derden een rol. Zij ondervinden overlast van de door verzoekers gecreëerde illegale aarden wallen en zandheuvel. Aan de kant van verzoekers is naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet gebleken van zodanige belangen dat daaraan, boven het algemene belang van handhaving, doorslaggevend gewicht moet toekomen. Niet aannemelijk is dat het door verzoekers genoemde belang van natuur en ecologie niet op legale wijze gediend kan worden. 
      
      
        
          Vertrouwensbeginsel
        
        11. Verzoekers stellen dat zij hebben begrepen dat zij de handelingen mochten uitvoeren na wijziging van het bestemmingsplan. Zij waren zich er niet van bewust dat zij ook nog een aanlegvergunning moesten aanvragen. Volgens hen is namens het college aangegeven dat of een bestemmingsplanwijziging of een aanlegvergunning als voorwaarde is gesteld om de betreffende activiteiten te verrichten. 
      
      
    
    
      11.1.
      Het college stelt dat voor verzoekers duidelijk had moeten zijn dat voor de aangevraagde activiteiten naast een bestemmingsplanwijziging ook andere vergunningen, waaronder een aanlegvergunning, was vereist. Het college wijst daartoe op een email van 13 maart 2020.
      
    
    
      11.2.
      Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is niet gebleken van een toezegging aan verzoekers dat zij niet hoefden te beschikken over een aanlegvergunning voor het aanleggen van de aarden wallen, zandheuvel en vijver. Zij hebben daartoe geen concrete stukken overgelegd waaruit blijkt dat sprake is van een toezegging. Van verzoekers kan worden verwacht dat zij zich, alvorens zij bepaalde activiteiten willen verrichten, op de hoogte stellen van het eventueel bestaan van een vergunningplicht hiervoor. Indien zij naar aanleiding van het inwinnen van informatie van onjuiste veronderstellingen zijn uitgegaan dient dat voor hun rekening en risico te komen. 
      
      
        
          De plicht tot het ongedaan maken van de overtreding
        
      
      12. Gelet op het bovenstaande komt de voorzieningenrechter tot de conclusie dat het college terecht tot de conclusie is gekomen dat verzoekers overtredingen hebben begaan door zonder vergunning aarden wallen, een zandheuvel en een vijver aan te leggen. Hieruit volgt ook dat het college verzoekers op zich rechtmatig heeft opgedragen om een einde te maken aan de deze overtredingen. De voorzieningenrechter verwacht daarom dat het bestreden besluit in dit opzicht in bezwaar, met verbetering van de motivering, stand zal kunnen houden.
      
        Ter zitting is besproken dat het college niet bereid is een aanlegvergunning te verlenen voor de aanleg van de aarden wallen en de zandheuvel. Het is daarom naar het oordeel van de voorzieningenrechter zeer waarschijnlijk dat verzoekers deze binnen afzienbare tijd daadwerkelijk zullen moeten verwijderen. 
        Het college heeft aangegeven wel bereid te zijn om de vijver te vergunnen. Of de vijver in de door verzoekers gewenste vorm of volgens het beplantingsplan moet worden aangelegd kan worden besproken in het kader van de aanvraag van de aanlegvergunning. 
        Uit het bestemmingsplan volgt dat de grond die met de aanleg van de vijver gemoeid is, moet worden toegepast op het eigen terrein. De voorzieningenrechter raadt verzoekers aan om in de aanvraag voor de aanlegvergunning duidelijk aan te geven op welke wijze ze de vrijkomende grond wil gebruiken om verdere procedures te voorkomen. 
        De voorzieningenrechter zal, nu de last in beginsel in bezwaar stand zal houden, hieronder beoordelen of het college de hoogte van de dwangsom die aan verzoekers is opgelegd, juist heeft vastgesteld en onderzoeken of de termijn die verzoekers is gegeven om een einde te maken aan de overtredingen toereikend is.
      
      
      
        
          Hoogte dwangsom
        
      
      13. Verzoekers stellen dat de hoogte van de dwangsommen niet is gemotiveerd, nu de dwangsommen niet aan een objectief bepaalde norm zijn gekoppeld. 
      
    
    
      13.1.
      Het college stelt dat de hoogte van de dwangsom zodanig is dat er voldoende prikkel vanuit gaat om de overtreding te beëindigen. Volgens het college is de hoogte verder redelijk omdat de overtreding grote gevolgen heeft voor de leefomgeving. Het gaat om ernstige overtredingen.
      
    
    
      13.2.
      Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (ECLI:NL:RVS:2019:697) dient de hoogte van de dwangsom in redelijke verhouding te staan tot de ernst van de overtreding en het met de ongedaanmaking daarvan te dienen belang. Daarbij is van belang dat van de dwangsom een zodanige prikkel moet uitgaan, dat de opgelegde last wordt nagekomen en verbeurte van de dwangsom wordt voorkomen. 
      
    
    
      13.3.
      In het bestreden besluit is aangegeven dat, indien verzoekers de aarden wallen, de zandheuvel en de vijver niet verwijderen danwel niet in overeenstemming brengen met het beplantingsplan uiterlijk 1 mei 2025, zij een dwangsom verbeuren van € 2.500,- per week dat de overtreding voortduurt met een maximum van € 25.000,-. De voorzieningenrechter acht deze dwangsommen, gelet op de aard van de overtredingen en gezien het feit dat hiervan een prikkel moet uitgaan om de overtreding ongedaan te maken, niet onredelijk. 
      
      
        
          Begunstigingstermijn
        
        13.	Verzoekers stellen dat zij, gelet op de adviezen van hun ecoloog [deskundige] , niet binnen de gegeven begunstigingstermijn de gevraagde maatregelen kunnen uitvoeren. Er dient eerst onderzoek te worden gedaan naar de functie van het perceel voor de Oeverzwaluw, de Gierzwaluw, de Huiszwaluw, de Huismus, overige broedvogels, de Rosse Woelmuis, de Steenmarter, de Kamsalamander, de Poelkikker en verschillende soorten vleermuizen. Bij de vleermuizen, Gierzwaluw, Huiszwaluw en Huismus gaat het alleen om foerageergebied en vliegroute, terwijl het voor de overige soorten gaat om verblijf-en voortplantingshabitat. Daarbij moet worden voldaan aan de soorteninventarisatieprotocollen van de Netwerk Groene Bureaus (NGB). Hierin is onder meer vermeld dat het onderzoek naar de voortplantingsbiotoop van de kamsalamander van half maart tot eind juli duurt. Dat betekent in elk geval voor de kamsalamander dat eerst na juli 2025 herstelmaatregelen kunnen worden uitgevoerd. Verder geldt dat de herstelmaatregelen buiten het broedseizoen uitgevoerd moeten worden, dat loopt tot en met 15 juli. Volgens de ecoloog is daarom 1 december 2025 een meer realistische termijn voor het uitvoeren van herstelmaatregelen, maar in ieder geval niet voor 1 augustus 2025. 
      
      
    
    
      13.1.
      
        Het college stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat ten aanzien van de oeverzwaluw onderzoek is vereist om te beoordelen of er zwaarwegende feiten of ecologische omstandigheden zijn waardoor de aanwezige nestplaatsen jaarrond beschermd zijn. Volgens het college is er geen sprake van een essentieel leefgebied voor diverse soorten vogels. Het perceel heeft relatief gezien een beperkt oppervlak en daarnaast geldt dat in de ruimere omgeving in ieder geval voor huismussen en gierzwaluwen vergelijkbare geschikte foerageergebieden aanwezig zijn. Voor alle inheemse vogelsoorten geldt wel een verbod op handelingen die soorten, nesten, eieren of vaste rust-of verblijfplaatsen beschadigen. Ten aanzien van de Rosse woelmuis geldt een vrijstelling in het kader van ruimtelijke ontwikkelingen zodat hiervoor geen onderzoek is vereist. 
        Ten aanzien van vleermuizen stelt het college zich op het standpunt dat het perceel naar verwachting onderdeel uitmaakt van het foerageergebied maar gezien het beperkte oppervlak daarvan en de aanwezigheid van voldoende alternatieven in de directe omgeving is geen sprake van essentieel leefgebied. Evenmin is sprake van essentiële vliegroutes. 
        Het college stelt zich voorts op het standpunt dat wel onderzoek moet worden verricht naar de functie van het gebied voor de steenmarter, kamsalamander en poelkikker.
      
      
    
    
      13.2.
      Ter zitting is besproken op welke wijze en op welke termijn aan de last kan worden voldaan. Daarbij is door het college aangegeven dat er aan de kant van het college de nodige bereidwilligheid bestaat om bij het ongedaan making van de overtredingen te voorkomen dat er ecologische schade ontstaat en dat verzoekers niet onnodig op kosten worden gejaagd. Tegen die achtergrond overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
      
      
        13.2.1.
        
          Om te voldoen aan de last zullen verzoekers de recente aarden wallen moeten afgraven. Daardoor zal de op die wallen aangebrachte begroeiing ook moeten worden verwijderd.  Door deze werkzaamheden zal foerageergebied voor de oeverzwaluw, gierzwaluw en de huismus verloren kunnen gaan. Wanneer deze werkzaamheden in het najaar of de winter worden uitgevoerd, zullen de oeverzwaluw en de gierzwaluw daar geen last van ondervinden omdat het trekvogels zijn. Door de verwijderde begroeiing te verplaatsen volgens het beplantingsplan gaat de totale hoeveelheid foerageergebied ook niet verloren. Voor de huismus kan het in de winter wel resulteren in een tijdelijke vermindering van foerageergebied maar ter zitting is besproken dat er, onder ander door het voorbestaan van de oudere boswallen, voldoende foerageergebied overblijft terwijl niet in geschil is dat er ook in de omgeving voldoende alternatief foerageergebied aanwezig is.
          Ter zitting is voorts besproken dat het niet waarschijnlijk is dat er bij de verwijdering van de recente aarden wallen jaarrond beschermde nesten verloren zullen gaan en het niet waarschijnlijk is dat de totale nestelgelegenheid op het perceel bij de verplaatsing van de begroeiing aanmerkelijk zal verminderen.
          Ook is ter zitting besproken dat het vrij zeker is dat de steenmarter regelmatig op het perceel aanwezig is maar dat het niet zeker is of de steenmarter ook een vaste verblijfplaats heeft in een van de recent aangelegde aarden wallen. Daar zal daarom nader onderzoek naar moeten worden gedaan. Mocht blijken dat de steenmarter daar een vaste verblijfplaats heeft dan kan, zo is ter zitting besproken, door het zo spoedig mogelijk creëren van alternatieve verblijfplaatsen het eventuele verlies aan verblijfplaats gecompenseerd worden. 
          Ten aanzien van de stelling van verzoekers, dat onderzoek moet worden gedaan naar de aanwezigheid van de Rosse woelmuis in de aarden wallen, is de voorzieningenrechter met het college van oordeel dat hiervoor een vrijstelling geldt in het kader van ruimtelijke ontwikkelingen zodat hiernaar geen onderzoek is vereist. Namens verzoekers is dit ook niet weersproken.
          Verder is gebleken dat het niet ondenkbaar is dat vleermuizen bij de recente aarden wallen fourageren. Onderzocht zal moeten worden of er sprake is van een essentieel foerageergebied en, indien dat het geval is, of de verplaatsing van de beplanting in de winter op de recente aarden wallen zou leiden tot een onaanvaardbare vermindering van de foerageermogelijkheden.
          Uit het bovenstaande volgt dat de aarden wallen in het najaar of de winter moeten worden verwijderd en dat ook in die periode de daarop aangebrachte beplanting moet worden verplaatst. Verder moeten verzoekers laten onderzoeken of de steenmarter een vaste verblijfplaats heeft in een van de recente aarden wallen en indien dit het geval is zo spoedig mogelijk alternatieve verblijfplaatsen creëren. Verzoekers moeten ook onderzoek laten doen naar de vleermuizen.
        
        
      
      
        13.2.2.
        
          Om te voldoen aan de last zullen verzoekers ook de zandheuvel moeten verwijderen. Hierdoor gaat de bestaande nestelgelegenheid voor de oeverzwaluw verloren. Ter zitting is besproken dat dit kan worden gecompenseerd door een gedeelte van de oever van de aan te leggen vijver zodanig uit te voeren dat deze geschikt is als nestelgelegenheid voor de oeverzwaluw. 
          Dit betekent ook dat deze werkzaamheden na het broedseizoen en voor het voorjaar, dus in het najaar of de winter, moeten worden afgerond. Voorts dienen verzoekers in de aanvraag voor de aanlegvergunning duidelijk aan te geven op welke wijze een geschikte oever voor de oeverzwaluw zal worden gecreëerd zodat het college dit in de vergunning kan vastleggen.
        
        
      
      
        13.2.3.
        Bij het dempen en/of graven van de vijver zou er voorts schade kunnen worden toegebracht aan de kamsalamander en de poelkikker. Uit nader onderzoek moet blijken of deze ook daadwerkelijk in de vijver aanwezig zijn. Ter zitting is besproken dat wanneer dat wel het geval is het de voorkeur verdient om de werkzaamheden in het najaar of de winter uit te voeren wanneer beide diersoorten de vijver verlaten om aan land in winterslaap te gaan. Daarbij ontstaat de complicatie dat het niet ondenkbaar is dat zij zich ingraven in de recent aangelegde aarden wallen. Ter zitting is daarom besproken dat nader onderzocht moet worden op welk moment precies de aarden wallen kunnen worden verwijderd zonder dat de poelkikker of kamsalamander, wanneer zij zouden zijn aangetroffen in de vijver, zich daarin hebben ingegraven. Mocht dat onmogelijk blijken dan moeten er andere maatregelen worden getroffen om te voorkomen dat deze soorten zich alsnog in de recente aarden wallen ingraven voordat deze wallen worden verwijderd.
        
      
    
    
      13.3.
      Uit het bovenstaande volgt dat de verwijdering van de aarden wallen en de bijbehorende verplaatsing van de begroeiing, het afgraven van de zandheuvel en het dempen/graven van de vijver om ecologische schade te voorkomen zoveel mogelijk in het najaar en/of de winter zal moeten plaatsvinden. Onderzocht zal moeten worden of de kamsalamander en de poelkikker in de vijver voorkomen en wat de gevolgen daarvan zouden moeten zijn voor het tijdstip waarop de werkzaamheden kunnen plaatsvinden. Verder zal er ook nader onderzoek moet worden gedaan naar de aanwezigheid van de steenmarter in de aarden wallen en het belang van de beplanting op de aarden wallen als foerageergebied voor vleermuizen. Uit het bovenstaande volgt ook dat de met de wet strijdige situatie door verzoekers is gecreëerd en dat de gevolgen daarvan voor rekening komen van verzoekers. Dat betekent in dit verband dat verzoekers de kosten van de nodige onderzoeken moeten dragen en dat verzoekers de benodigde vergunning moeten aanvragen. Ter zitting is door verzoekers toegezegd om de benodigde onderzoeken direct te zullen uitvoeren.
      
    
    
      13.4.
      
        Het college heeft verzoekers in november 2024 de last opgelegd en daarbij bepaald dat een en ander voor 1 mei in rechtmatige toestand moet zijn hersteld. Uit het bovenstaande volgt dat ook wanneer verzoekers wel direct de last zouden hebben uitgevoerd het, gezien de ecologische bezwaren, niet mogelijk zou zijn geweest om voor 1 mei de rechtmatige toestand te herstellen. De voorzieningenrechter is daarom van oordeel dat de last voor wat betreft de vergunde begunstigingstermijn onrechtmatig is. De enkele verwijzing naar artikel 5:34 Awb waarin verzoekers de mogelijkheid wordt geboden om verlenging van de begunstigingstermijn wordt geboden doet daar niet aan af. Dit gebrek zal hersteld kunnen worden in het besluit op bezwaar. De voorzieningenrechter zal daarom het bestreden besluit schorsen tot 6 weken nadat op de bezwaren van verzoekers is beslist. In het besluit op bezwaar kan het college nader bepalen wanneer de werkzaamheden moeten worden uitgevoerd en voltooid moeten zijn. 
        Omdat het tijdig kunnen voldoen aan de last ook afhankelijk is van de onderzoeken die verzoekers moeten laten uitvoeren zal de voorzieningenrechter als voorlopige maatregel bepalen dat verzoekers de onderzoeken moeten laten uitvoeren zoals hierboven is weergegeven. Omdat door verzoekers ter zitting is toegezegd deze onderzoeken direct te zullen laten uitvoeren, zal de voorzieningenrechter daar vooralsnog geen dwangsom aan verbinden. Mochten verzoekers echter verzuimen om de in deze uitspraak beschreven onderzoeken tijdig te laten uitvoeren dan kan het college de voorzieningenrechter verzoeken om aan deze maatregel alsnog een dwangsom te verbinden. Ten overvloede wijst de voorzieningenrechter erop dat indien verzoekers ook niet zo snel mogelijk een omgevingsvergunning voor de aanleg van de vijver zouden aanvragen dit tot gevolg kan hebben dat verzoekers om aan de last te voldoen de vijver in zijn geheel zullen moeten dempen.
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    14. Gelet op hetgeen is overwogen in rechtsoverweging 13 wijst de voorzieningenrechter het verzoek toe en treft hij de voorlopige voorziening dat het besluit van 21 november 2024 wordt geschorst tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar. De voorzieningenrechter gelast verzoekers om de in deze uitspraak beschreven onderzoeken tijdig te laten uitvoeren. 
    
    15. De voorzieningenrechter ziet aanleiding te bepalen dat het college het griffierecht moet vergoeden en dat verzoekers ook een vergoeding krijgen van hun proceskosten. 
    Onder toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) kunnen deze kosten worden begroot op € 907,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift met een waarde per punt van € 907,-).
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    - schorst het primaire besluit tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar;
    - gelast verzoekers de in deze uitspraak beschreven onderzoeken direct uit te laten voeren;
    - draagt het college op het betaalde griffierecht van € 194,- aan verzoekers te vergoeden;
    - veroordeelt het college in de proceskosten van verzoekers tot een bedrag van € 907,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.L. Vucsán, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. F.K. Heiting, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 2 mei 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
  
    Regelgeving
    
  
  
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
    
    
      Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, sub b, Wabo, voor zover van belang, is het verboden om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan is bepaald. 
    
    
  
  
    Bestemmingsplan Buitengebied 2011
    
    
      Het betreffende perceel heeft de bestemming Agrarisch met Waarden – Kleinschalige Veenontginningen (artikel 17).
    
    
    
      Ingevolge artikel 17.6.1 van de planvoorschriften is het verboden zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning van Burgemeester en Wethouders de volgende werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren:
    
    a. Het ophogen, ontgronden, egaliseren, ontginnen van de bodem;
    
      …
      …
    
    Het aanleggen, verbreden, verdiepen, en dempen van sloten, wijken en andere wateren;
    
    
      Ingevolge artikel 17.6.2 onder a van de planvoorschriften is het verbod als bedoeld in artikel 17.6.1 niet van toepassing op werken en/of werkzaamheden die noodzakelijk zijn in verband met het op de bestemming gerichte beheer of gebruik van de grond.
    
    
    
      Ingevolge artikel 75.7 van de planvoorschriften zijn de gronden, ter plaatse van de aanduiding wro-zone - kleinschalig kamperen, behalve voor de daar voorkomende bestemmingen, mede bestemd voor kleinschalig kamperen en gebouwen ten behoeve van het functioneren van het kampeerterrein, zoals sanitaire voorzieningen en onderhoud en beheer met de daarbij behorende groen-, parkeer- en speelvoorzieningen.
    
    
  
  
    Wijzigingsplan Nieuw-Weerdinge, Vledderdiep 17
    
    
      Blijkens de regels van het wijzigingsplan voorziet het wijzigingsplan in:
    
    
      
        de bestaande bestemming Agrarisch met waarden - Kleinschalige Veenontginningen (http://www.ruimtelijkeplannen.nl/documents/NL.IMRO.0114.2009072-0710/r_NL.IMRO.0114.2009072-0710_3.75.html)
      
      
        de toegevoegde functieaanduiding wro-zone kleinschalig kamperen (http://www.ruimtelijkeplannen.nl/documents/NL.IMRO.0114.2009072-0710/r_NL.IMRO.0114.2009072-0710_3.75.html) met die verstande dat
      
    
    
      1. maximaal 20 standplaatsen worden gerealiseerd;
      2. tussen 23:00 uur en 07:00 uur geen verkeersbewegingen met motorvoertuigen op en/of van en naar het terrein ten behoeve van kleinschalig kamperen mag plaatsvinden.
    
    
    
      Tot strijdig gebruik wordt in elk geval gerekend het gebruik van en het in gebruik (laten) nemen van de minicamping zonder dat binnen één jaar na onherroepelijk worden van het plan de aanleg en instandhouding van de beplanting conform het in bijlage 1 (https://ruimtelijkeplannen.nl/documents/NL.IMRO.0114.2022024-W701/b_NL.IMRO.0114.2022024-W701_rb1.pdf) opgenomen Beplantingsplan is gerealiseerd, teneinde te komen tot een goede landschappelijke inpassing;
    
    
    
      Op dit wijzigingsplan zijn de desbetreffende Regels van het bestemmingsplan Buitengebied Emmen (http://www.ruimtelijkeplannen.nl/documents/NL.IMRO.0114.2009072-0710/r_NL.IMRO.0114.2009072-0710_index.html) van toepassing.