ECLI:NL:CBB:2025:204, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 25-03-2025, 22/1358
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-03-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Boete slachterij voor verontreiniging vlees met condensdruppels

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 22/1358 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 maart 2025 op het hoger beroep van:
    
      [naam 1] B.V., te [woonplaats] ([naam 1]) 
    (gemachtigde: mr. M.J.J.E Stassen)
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 21 juni 2022, kenmerk ROT 21/104, in het geding tussen:
    
    
    
      
        [naam 1]
      
    
    
    en 
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur 
    (gemachtigde: mr. A.F. Kabiri)
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      
        [naam 1] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 21 juni 2022 (ECLI:NL:RBROT:2022:4831) (aangevallen uitspraak).
      
        De minister heeft op 29 januari 2025 een schriftelijke reactie op het hoger beroep gegeven.
    
    
    
      De zitting was op 10 februari 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen de gemachtigden van partijen. Namens [naam 1] hebben deelgenomen [naam 2] en [naam 3]. Verder is namens de minister verschenen drs. [naam 4], toezichthoudend dierenarts bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Op 19 juni 2019 heeft een toezichthouder van de NVWA een inspectie uitgevoerd bij het slachthuis van [naam 1]. 
      
    
    
      1.2
      In het rapport van bevindingen van 20 juni 2019 heeft de toezichthouder onder meer het volgende geschreven:
      
      
        “Datum en tijdstip van de bevinding: 19 juni 2019 omstreeks 14:05 uur.
        In het bedrijf aangesproken de mij welbekende heer [naam 5], functie: chef expeditie.
        1e overtreding
        Tijdens mijn inspectie door het bedrijf zag ik in koelcel 27 rekken staan. Aan deze rekken hingen levers om terug te koelen. Deze levers waren van slachtdag 19 juni 2019. Aan het plafond van koelcel 27, boven deze rekken, hing een buis waar condens druppels aanhingen. Ik zag dat de vorming van condens op oppervlakken niet werd voorkomen.
        Hieruit bleek mij dat werd gehandeld in strijd met het bepaalde in bijlage II, hoofdstuk 1 onder punt 2b van Verordening (EG) nr. 852/2004 juncto artikel 4 lid 2 van deze verordening (…). 
        2e overtreding
        De hiervoor vermelde condensdruppels zag ik ook op de levers vallen. Koelcel 27 behoort bij de expeditie, dus ik heb de chef expeditie, [naam 5], erbij gehaald. Ook op dat moment viel er weer een druppel op de levers. De chef expeditie heeft de rekken onmiddellijk verwijderd, en de levers
        afgewaardeerd. Ik zag dat er condens op delen van karkassen viel.Hieruit bleek mij dat werd gehandeld in strijd met het bepaalde in bijlage II, hoofdstuk IX, onder punt 3 van  Verordening (EG) nr. 852/2004 juncto artikel 4 lid 2 van deze verordening (…).”
      
      
    
    
      1.3
      Met het besluit van 17 januari 2020 (boetebesluit) [naam 1] is een boete opgelegd van € 2.500,- vanwege overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling dierlijke producten en gelezen in samenhang met artikel 4, tweede lid, en Bijlage II, hoofdstuk IX, punt 3, van Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (Verordening 852/2004).
      
    
    
      1.4
      Met het besluit van 27 november 2020 (bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van [naam 1] tegen het boetebesluit ongegrond verklaard.
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2 	De rechtbank heeft het beroep vanwege overschrijding van de redelijke termijn gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd voor zover het de hoogte van de boete betreft, het primaire besluit in zoverre herroepen, het boetebedrag vastgesteld op € 2.375,-, en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen, waarbij voor eiseres en verweerder respectievelijk [naam 1] en de minister moet worden gelezen:
    
    
    
      “3.2. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder gelet op de constateringen van de toezichthouderstaat terecht vastgesteld dat eiseres een overtreding heeft begaan van Bijlage II, hoofdstuk IX, punt 3, van Verordening 852/2004. Daarin staat:
      “In alle stadia van de productie, verwerking en distributie moeten levensmiddelen worden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd.”
      Dit is een ruime norm; het gaat om elke vorm van verontreiniging en op grond van artikel 2, eerste lid, onder f, van Verordening 852/2004 is sprake van verontreiniging bij de aanwezigheid of introductie van een gevaar. Daarnaast hoeft gelet op het woord ‘kunnen’ niet vast te staan dat de levensmiddelen daadwerkelijk zijn verontreinigd of niet meer geschikt zijn voor menselijke consumptie. Verweerder hoeft dus ook niet te onderzoeken of het vlees daadwerkelijk verontreinigd is geraakt en ongeschikt voor consumptie is geworden doordat er condensdruppels op vielen. Wel moet voldoende vaststaan dat het vlees niet tegen elke vorm van verontreiniging is beschermd. Naar het oordeel van de rechtbank is dat het geval. Verweerder heeft toegelicht dat waterdruppels een voedingsbodem kunnen vormen voor ziektekiemen, schimmels en bacteriën. Ook kunnen waterdruppels verontreinigd zijn met chemicaliën. Als besmette of verontreinigde condensdruppels op het vlees terecht komen kan dit een direct gevaar voor de gezondheid van consumenten opleveren. Daarbij merkt de rechtbank nog op dat goed voorstelbaar is dat niet meer zichtbaar is dat condens eerder op vlees is gevallen en zodoende het vlees verontreinigd is geraakt.
    
    
      3.3.
      Naar aanleiding van dezelfde controle op 19 juni 2019 heeft verweerder eiseres op 8 oktober 2019 ook een schriftelijke waarschuwing gestuurd. De rechtbank kan zich voorstellen dat eiseres na ontvangst van de schriftelijke waarschuwing dacht dat de zaak daarmee was afgedaan. Eiseres heeft daaraan echter niet het gerechtvaardigd vertrouwen kunnen en mogen ontlenen dat verweerder van zijn boetebevoegdheid geen gebruik meer zou maken. De schriftelijke waarschuwing ziet namelijk op een andere overtreding dan waar het boetebesluit op ziet. Uit de schriftelijke waarschuwing blijkt duidelijk dat dit (enkel) ziet op de constatering dat condensdruppels aan een buis hingen en dus op het niet voorkomen van condensvorming. De in de schriftelijke waarschuwing genoemde overtreden bepaling, punt 2b, hoofdstuk I, bijlage II, van Verordening (EG) nr. 852/2004 ziet daar ook specifiek op. In de schriftelijke waarschuwing wordt het vallen van condens op vlees of het voorschrift van punt 3, hoofdstuk IX, bijlage II, van Verordening 852/2004 niet genoemd. Een toezegging dat voor het vallen van condens op vlees geen boete zou worden opgelegd kan in de schriftelijke waarschuwing niet worden gelezen. Daarnaast had voor eiseres ook wel duidelijk kunnen zijn dat voor de bevinding dat ook condens op vlees was gevallen nog een boete zou volgen. In een e-mailbericht van de toezichthouder aan de directeur van eiseres is namelijk specifiek voor die bevinding een boeterapport aangezegd op de dag van de constatering.
      
    
    
      3.4.
      Op grond van het Specifiek Interventiebeleid Vlees, gelezen in samenhang met het Algemeen Interventiebeleid, wordt (als sprake is van permanent toezicht zoals hier aan de orde) na constatering van deze overtreding eerst één keer gewaarschuwd voordat bij een volgende overtreding een boete wordt opgelegd. Verweerder heeft een eerdere schriftelijke waarschuwing overgelegd die aan eiseres is gegeven voor een soortgelijke overtreding. Verweerder was dus bevoegd voor onderhavige overtreding aan eiseres een boete op te leggen.
      
    
    
      3.5.
      Over de hoogte van de boete overweegt de rechtbank dat de wetgever reeds een afweging heeft gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het met Verordening 852/2004 gediende doel, bescherming van de volksgezondheid, staat voorop. De rechtbank vindt de boete van € 2.500,- niet onredelijk of onevenredig. Door de overtreding is een niet gering risico of gevaar voor de volksgezondheid ontstaan. Daarbij is geen sprake van een eenmalig incident, gelet op de al eerder gegeven waarschuwing. Verder heeft eiseres geen bijzondere omstandigheden aangevoerd op grond waarvan verweerder de boete had moeten matigen en ook de rechtbank is daarvan niet gebleken.”
      
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    
      
        Standpunten van partijen
      
    
    
    
      3.1.1
      
        
          [naam 1] voert aan dat zij naar aanleiding van de bevindingen in oktober 2019 een waarschuwing heeft ontvangen waardoor zij, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, er op mocht vertrouwen dat de zaak was afgedaan. 
        In de eerste plaats omdat het vallen van de druppels het logische gevolg is van het ontstaan van die druppels. In de tweede plaats omdat de afgegeven waarschuwing hiertussen geen onderscheid maakt. In de waarschuwing staat dat Bijlage II, hoofdstuk I onder punt 2b van de verordening is overtreden, en dat daar een waarschuwing voor gegeven wordt. 
        Dit artikel omvat zowel het verwijt van de vorming van condens als het terechtkomen van deeltjes in levensmiddelen. Beide bevindingen van 19 juni 2019 zijn ‘afgedekt’ door de waarschuwing. De waarschuwing bevatte ook geen enkel voorbehoud dat er mogelijk nog een boete volgt of dat de waarschuwing niet alle bevindingen van 19 juni 2019 afdekt. Het e-mailbericht van 19 juni 2019 aan [naam 1] maakt dat niet anders. Niet iedere aanzegging in een boeterapport wordt immers daadwerkelijk gevolgd door een boetebeschikking. 
      
      
    
    
      3.1.2
      Daarnaast betoogt [naam 1] dat niet kan worden aangenomen dat de condensdruppels leiden tot de in bijlage II onder punt 3 van de Verordening 852/2004 bedoelde verontreiniging. Er is sprake van een uitermate schone koelcel, die alleen maar voor de opslag van levensmiddelen wordt gebruikt. De koeling functioneerde perfect en er is helemaal niets van vuil geconstateerd. Op geen enkele wijze is gemotiveerd aangetoond dat er sprake is van verontreiniging waardoor levensmiddelen ongeschikt kunnen raken voor menselijke consumptie, of dat zij zodanig kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd. Het afwaarderen van de levers is slechts gebeurd omdat de NVWA [naam 1] daartoe verplichtte. 
      
    
    
      3.2
      
        De minister stelt zich op het standpunt dat de boete terecht is opgelegd. [naam 1] kon aan de schriftelijke waarschuwing geen gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen dat de minister geen gebruik meer zou maken van de bevoegdheid om een boete op te leggen voor de (andere) geconstateerde overtreding. Het gaat om twee afzonderlijke normen uit Verordening 852/2004 die zijn overtreden. Gelet op de opbouw, context en bewoording van die verordening, meer specifiek bijlage II, hoofdstuk I, onder punt 2b, blijkt dat de wetgever met de condensvorming iets anders heeft bedoeld dan het komen van deeltjes in levensmiddelen. De minister verwijst in dat kader naar Bijlage II, hoofdstuk II, punt 1, onder c, van  Verordening 852/2004 waarin onderscheid wordt gemaakt tussen condensvorming op plafonds en het loskomen van deeltjes van plafonds. 
        Daarbij is de introductie van gevaar van verontreiniging dat kan ontstaan al voldoende. 
        Dat de betreffende ruimte wordt schoongemaakt ontslaat [naam 1] niet van de verplichting om te voldoen aan de normen uit Verordening 852/2004. [naam 1] heeft ook niet gemotiveerd weerlegd dat de condensdruppels een gevaar vormden waardoor de levers ongeschikt werden voor menselijke consumptie.
      
      
      
        
          Waarschuwing – vertrouwensbeginsel
        
      
      
    
    
      4.1
      Het College overweegt ten aanzien van het betoog van [naam 1] dat die er na ontvangst van de waarschuwing vanuit mocht gaan dat er geen boete meer zou worden opgelegd, dat de waarschuwing van 8 oktober 2019 een specifiek omschreven overtreding betrof, namelijk het niet voorkomen van condensvorming op oppervlakken en daarmee overtreding van het bepaalde in bijlage II, hoofdstuk 1 onder punt 2b van Verordening 852/2004 juncto artikel 4 lid 2 van die verordening. De onderhavige boete is echter opgelegd vanwege een andere overtreding, namelijk het niet beschermen tegen verontreiniging van de in de koelruimte opgehangen levers omdat daarop condensdruppels vielen. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen wordt in de schriftelijke waarschuwing het vallen van condens op vlees als bevinding of het voorschrift van punt 3, hoofdstuk IX, bijlage II, van Verordening 852/2004 niet genoemd. Het College is daarom met de rechtbank van oordeel dat in de waarschuwing geen toezegging ligt besloten dat de minister voor het vallen van het condens op het vlees geen boete zou opleggen. 
      
      
        
          Verontreiniging
        
      
      
      
        4.2.1
        Het College stelt voorop dat in een geval als dit, waarin een boete is opgelegd, gelet op het vermoeden van onschuld, op de minister de bewijslast rust dat sprake is van een overtreding. [naam 1] heeft de feitelijke constateringen van de toezichthouder niet bestreden. Niet in geschil is dus dat condenswater lekte op de levers die aan rekken hingen. 
        
      
      
        4.2.2
        Om te kunnen spreken van een overtreding van de norm die is vervat in bijlage II, hoofdstuk IX, onder punt 3, van Verordening 852/2004 moet sprake zijn van een verontreiniging in de zin van artikel 2, eerste lid, onder f, van diezelfde verordening, waardoor het vlees ongeschikt kan worden voor menselijke consumptie, schadelijk wordt voor de gezondheid, of op een zodanige wijze kan worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kan worden geconsumeerd. Verontreiniging is in artikel 2, eerste lid, onder f, van Verordening 852/2004 gedefinieerd als de aanwezigheid of de introductie van een gevaar. Gevaar is in artikel 3, aanhef en onder 14, van Verordening (EG) 178/2002 gedefinieerd als biologisch, chemisch of fysisch agens in een levensmiddel of diervoeder, of de toestand van een levensmiddel of diervoeder, met mogelijk nadelige gevolgen voor de gezondheid. 
        
      
      
        4.2.3
        De rechtbank is er terecht vanuit gegaan dat de minister niet hoeft te onderzoeken of het vlees daadwerkelijk verontreinigd is geraakt en ongeschikt is geworden voor consumptie. Wel moet voldoende vast staan dat het vlees niet tegen elke vorm van verontreiniging was beschermd. Met de rechtbank is het College van oordeel dat dat het geval is, omdat waterdruppels een voedingsbodem kunnen vormen voor ziektekiemen, schimmels en bacteriën en verontreinigd kunnen zijn met chemicaliën, en dat condensdruppels daarmee een gevaar kunnen opleveren. De enkele stelling van [naam 1] dat de koelcel in het algemeen juist zeer schoon wordt gehouden, leidt niet tot een ander oordeel.
        
      
      
        4.2.4
        
          Gelet op het voorgaande heeft de minister op basis van het rapport van bevindingen terecht vastgesteld dat [naam 1] de onder 1.3 genoemde bepalingen heeft overtreden.
          De rechtbank heeft dus terecht geoordeeld dat de minister bevoegd was om [naam 1] de boete op te leggen. 
        
        
        
          
            Hoogte van de boete
          
        
        
        
          5	Het College stelt vast dat de hoogte van de boete die de minister heeft opgelegd voor de overtreding als hier aan de orde in overeenstemming is met artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren, in samenhang gelezen met artikel 1.2 en de bijlage bij de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren.
          Het College ziet in hetgeen [naam 1] heeft aangevoerd geen bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht op grond waarvan de boete moet worden gematigd. Het College is van oordeel dat de opgelegde boete passend en geboden is.
        
        
        
          
            Overschrijding redelijke termijn
          
        
        
      
    
    
      6.1
      Het College beoordeelt – onder verwijzing naar zijn uitspraak van 14 januari 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:7) onder 6.1 – in boetezaken ambtshalve of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden  is overschreden.
      
    
    
      6.2
      In bestraffende zaken als deze geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven een overschrijding van deze behandelingsduur gerechtvaardigd te achten. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een straf wordt opgelegd. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt. 
      
    
    
      6.3
      
        In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging van 23 december 2019. Het College stelt vast dat op het moment van het doen van deze uitspraak de redelijke termijn met 15 maanden is overschreden. Volgens de rechtspraak van het College wordt bij overschrijding van de redelijke termijn in bestraffende zaken de boete in beginsel gematigd met 5% per half jaar waarmee de termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond. De rechtbank heeft de boete al met 5% gematigd vanwege een overschrijding van de redelijke termijn van bijna 6 maanden. 
        Het College zal de boete aanvullend matigen met 10% vanwege verdere overschrijding van de redelijke termijn met negen maanden als gevolg van de behandeling in het hoger beroep en zal de boete vaststellen op € 2.125,-.
      
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
      
        7	Het hoger beroep slaagt niet. Vanwege de hiervoor bedoelde overschrijding van de redelijke termijn zal het College de aangevallen uitspraak vernietigen voor zover het de hoogte van de door de rechtbank vastgestelde boete betreft en zal het de hoogte van de boete vaststellen op € 2.125,-. Omdat de rechtbank het beroep vanwege de overschrijding van de redelijke termijn als gevolg van de behandeling van het beroep al gegrond heeft verklaard, het bestreden besluit al heeft vernietigd en het boetebesluit heeft herroepen, zal het College voor het overige de aangevallen uitspraak bevestigen.
      
      
      
        
          Proceskosten
        
      
      
    
    
      8.1
      Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
    
    
      8.2
      Het College zal bepalen dat de griffier van het College het in hoger beroep betaalde griffierecht aan [naam 1] terugbetaalt.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover het de hoogte van de boete betreft;
    - stelt het bedrag van de boete vast op € 2.125,-;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit; 
    - bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    - bepaalt dat de griffier van het College het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 548,- aan [naam 1] terugbetaalt.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. C.T. Aalbers, in aanwezigheid van mr. H.G. Egter van Wissekerke, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 maart 2025.
    
    
    
    
      w.g. C.T. Aalbers						w.g. H.G. Egter van Wissekerke