ECLI:NL:RVS:2019:1425, Raad van State, 01-05-2019, 201805542/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-05-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 september 2017 heeft het college [appellant] onder oplegging van dwangsommen gelast om binnen 2 maanden na verzending van dit besluit de stacaravan, het boothuis met steiger, de schuur, het toegangshek, de westelijke en oostelijke perceelafscheiding, de haven met boothelling, vlonder en beschoeiing, en de verharding op een perceel aan de [locatie] te Bodegraven te verwijderen en verwijderd te houden.

201805542/1/A1.
    Datum uitspraak: 1 mei 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Bodegraven,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 20 juni 2018 in zaak nr. 18/1653 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk.
    Procesverloop
    Bij besluit van 6 september 2017 heeft het college [appellant] onder oplegging van dwangsommen gelast om binnen 2 maanden na verzending van dit besluit de stacaravan, het boothuis met steiger, de schuur, het toegangshek, de westelijke en oostelijke perceelafscheiding, de haven met boothelling, vlonder en beschoeiing, en de verharding op een perceel aan de [locatie] te Bodegraven te verwijderen en verwijderd te houden.
    Bij besluit van 31 januari 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 20 juni 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 februari 2019, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. R.C. de Jong en C.M. Kortekaas-Panis, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellant] is eigenaar van een perceel aan de [locatie] te Bodegraven. Volgens het college zijn op dat perceel zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning een stacaravan, een boothuis met steiger, een schuur, een toegangshek, twee perceelafscheidingen en een haven met boothelling, vlonder en beschoeiing aanwezig. Daarom heeft het college [appellant] in 2014 een last onder dwangsom opgelegd om deze bouwwerken en werken te verwijderen. [appellant] is hiertegen opgekomen, wat uiteindelijk heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling van 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2916. Bij die uitspraak heeft de Afdeling, kort gezegd, het oordeel van de rechtbank dat het college handhavend mocht optreden bevestigd.
        Omdat [appellant] de overtredingen niet heeft beëindigd, heeft het college [appellant] bij het besluit van 6 september 2017 opnieuw gelast de zonder omgevingsvergunning aanwezige bouwwerken en werken te verwijderen en verwijderd te houden. Voorts heeft het college [appellant] gelast een verharding te verwijderen en verwijderd te houden.
    Met het bestemmingsplan strijdig gebruik
    2.    [appellant] betoogt tevergeefs dat de rechtbank heeft miskend dat er geen overtreding is van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). Het college heeft het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan als bedoeld in die bepaling niet aan de last onder dwangsom ten grondslag gelegd. Om die reden komt de Afdeling ook niet toe aan de door [appellant] verzochte beoordeling of het gebruik van het perceel wordt beschermd door het overgangsrecht van de parapluherziening.
    Stacaravan
    3.    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de stacaravan in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo zonder vergunning op het perceel aanwezig is. Dat artikellid luidt:
    "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    b. het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald,
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […]"
    4.    [appellant] betoogt tevergeefs dat de rechtbank heeft miskend dat de stacaravan geen bouwwerk is. De stacaravan voldoet aan de uitleg van het begrip bouwwerk zoals die in de jurisprudentie wordt gehanteerd (zie voor die uitleg bijvoorbeeld onder 2.1 van de uitspraak van 12 september 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX7117).
    5.    Voor zover [appellant] betoogt dat voor de stacaravan op grond van de Wabo en het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) geen omgevingsvergunning is vereist, heeft de Afdeling reeds in de uitspraak van 2 november 2016 overwogen dat dit niet juist is. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien om daar in deze zaak anders over te oordelen.
    6.    [appellant] betoogt eveneens tevergeefs dat de rechtbank heeft miskend dat er geen overtreding is van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, omdat de stacaravan wordt beschermd door het overgangsrecht van het bestemmingsplan. De rechtbank heeft onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 2 november 2016 terecht overwogen dat bouwovergangsrecht geen omgevingsvergunning vervangende titel verschaft. Aangezien voor het plaatsen van de stacaravan een omgevingsvergunning was vereist en deze niet was verleend, heeft [appellant] in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo gehandeld.
    7.    Het betoog van [appellant] dat het college hem een omgevingsvergunning voor de stacaravan moet verlenen, faalt, reeds omdat deze procedure geen betrekking heeft op een aanvraag om omgevingsvergunning voor de stacaravan.
    Boothuis met steiger/schuur/perceelafscheidingen.
    8.    [appellant] betoogt tevergeefs dat voor het boothuis met steiger, de schuur en de perceelafscheidingen op grond van de Wabo en het Bor geen omgevingsvergunning is vereist. De Afdeling heeft reeds in de uitspraak van 2 november 2016 overwogen dat dit niet juist is. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien om daar in deze zaak anders over te oordelen.
    9.    Het betoog van [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat het college bevoegd is op grond van artikel 30a, eerste lid, van het bestemmingsplan "Reparatieherziening Buitengebied" een omgevingsvergunning voor de perceelafscheidingen te verlenen, faalt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat geen concreet zicht op legalisering van de perceelafscheidingen bestaat, aangezien het college te kennen heeft gegeven daaraan geen medewerking te willen verlenen.
    Haven met boothelling, vlonder en beschoeiing/verharding
    10.    [appellant] betoogt tevergeefs dat de rechtbank heeft miskend dat er geen overtreding is van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo, omdat de haven met boothelling, vlonder en beschoeiing en de verharding worden beschermd door het overgangsrecht. De rechtbank heeft overwogen dat de haven en verharding eerst in 2013 en dus na de laatste bestemmingsplanherziening in 2009 zijn aangelegd, zodat het overgangsrecht dan wel de uitzondering op de vergunningplicht niet van toepassing zijn. [appellant] heeft geen motivering aangedragen op grond waarvan moet worden geoordeeld dat deze overweging van de rechtbank onjuist is.
    11.    Over het betoog van [appellant] dat het Hoogheemraadschap van Rijnland hem een watervergunning heeft verleend voor het aanleggen van de haven, heeft de rechtbank terecht overwogen dat die watervergunning onverlet laat dat [appellant] in strijd met de Wabo heeft gehandeld. Ook heeft de rechtbank terecht overwogen dat [appellant] aan het feit dat het college geen bezwaar tegen die watervergunning heeft gemaakt niet het gerechtvaardigde vertrouwen kon ontlenen dat het college van handhavend optreden zou afzien.
    12.    [appellant] betoogt tevergeefs dat de rechtbank heeft miskend dat hij de last niet kan uitvoeren, omdat het Hoogheemraadschap geen medewerking wil verlenen aan het dempen van de haven. Het college heeft overleg gehad met het Hoogheemraadschap en dat heeft te kennen gegeven dat het medewerking zal verlenen aan het dempen van de haven als [appellant] daarvoor een watervergunning aanvraagt. Dat [appellant] zijn aanvraag om een watervergunning inmiddels heeft ingetrokken, komt voor zijn rekening en risico.
    Gelijkheidsbeginsel
    13.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld, omdat het in andere gevallen niet handhavend optreedt, ook niet als op de betrokken percelen net als in zijn geval sprake is van meerdere overtredingen. Ter onderbouwing van zijn betoog heeft [appellant] lijsten met andere gevallen overgelegd.
    13.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in bijvoorbeeld de uitspraak van 4 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1982, mag handhavingsbeleid er niet toe strekken dat tegen overtredingen met een lage prioriteit nimmer wordt opgetreden. Dit betekent echter niet dat bij de handhaving geen prioriteiten mogen worden gesteld. Prioriteitstelling is toegestaan om in het kader van doelmatige handhaving onderscheid te maken in de wijze waarop uitvoering wordt gegeven aan de handhavingstaak. Zo kan prioritering bepalend zijn voor de mate waarin toezicht wordt gehouden op de naleving van voorschriften. Ook mag prioritering inhouden dat bij bepaalde lichte overtredingen alleen naar aanleiding van een klacht of een verzoek van een belanghebbende wordt beoordeeld of handhavend moet worden opgetreden. Wanneer door een belanghebbende om handhaving wordt verzocht, kan echter niet uitsluitend onder verwijzing naar de prioriteitstelling van handhaving worden afgezien. Alleen onder bijzondere omstandigheden immers mag van handhaving worden afgezien. De keuze van een bestuursorgaan om in verband met een beperkte handhavingscapaciteit een bepaalde overtreding een lage prioriteit toe te kennen, geldt niet als een bijzondere omstandigheid. Het orgaan zal dus na een verzoek om handhaving een afweging moeten maken in het individuele geval, waarbij de belangen van de verzoeker worden betrokken. Bij deze afweging moet het bestuursorgaan bezien of het ondanks de prioritering in dit geval toch moet optreden.
        Het resultaat van die afweging kan zijn dat van handhaving wordt afgezien, gelet op het karakter van het overtreden voorschrift, het daarbij betrokken algemene belang en de belangen van de verzoeker. Leidt de naar aanleiding van een verzoek van een belanghebbende uitgevoerde beoordeling of handhavend moet worden opgetreden daarentegen tot het nemen van een sanctiebesluit, dan levert dat op zichzelf geen strijd met het gelijkheidsbeginsel op ten opzichte van gevallen waarin niet om handhaving is verzocht en geen sanctiebesluit is genomen. In die gevallen doet zich immers niet de omstandigheid voor dat een verzoek is gedaan waarmee in de bestuurlijke afweging rekening moet worden gehouden.
    13.2.    Ter zitting heeft het college gemotiveerd en overtuigend toegelicht dat een aantal van de door [appellant] genoemde gevallen niet gelijk zijn aan dat van hem. In zoverre faalt het betoog reeds daarom.
    13.3.    Voor zover wel sprake is van gelijke gevallen, heeft het college toegelicht dat het vanwege een beperkte capaciteit niet meteen een handhavingszaak kan starten zodra een overtreding wordt vastgesteld. Omvangrijkere overtredingen hebben een hogere prioriteit dan minder omvangrijke overtredingen. Op het perceel van [appellant] was sprake van een stapeling van overtredingen en aan die stapeling is een hoge prioriteit gegeven. Voorts was in het geval van [appellant] een verzoek om handhaving gedaan, aldus het college.
        Over de door [appellant] overgelegde lijsten met gevallen heeft het college opgemerkt dat het daartegen zal optreden, zij het niet tegelijkertijd. Het college prioriteert aan de hand van ernst en omvang en pakt zaken vervolgens op naar personele capaciteit. Het college heeft verder gewezen op een door [appellant] genoemd geval waarin sprake was van een stapeling van overtredingen waartegen het handhavend heeft opgetreden. Bij uitspraak van 31 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1423, heeft de Afdeling ten aanzien van dat geval de opgelegde lasten onder dwangsom in stand gelaten, aldus het college.
    13.4.    Gelet op de door het college gegeven toelichting heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de prioritering die het college hanteert niet is toegestaan. Uit die toelichting blijkt dat het college handhavend zal optreden tegen andere gevallen, zij het dat dit nog enige tijd kan duren. Er bestaat geen aanleiding om aan de juistheid van die toelichting te twijfelen. Voorts heeft de rechtbank er terecht op gewezen dat het college in andere gevallen al daadwerkelijk handhavend heeft opgetreden, ook in gevallen waarin sprake was van meerdere overtredingen op een perceel (zie in dit verband onder 7.1 van de uitspraak van de Afdeling van 31 mei 2017). Ten slotte is van belang dat in het geval van [appellant], anders dan in de andere gevallen, een verzoek om handhaving is gedaan. De rechtbank heeft dan ook terecht geconcludeerd dat het college niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld.
        Het betoog faalt.
    Conclusie
    14.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    15.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    w.g. Van Ravels    w.g. Van Roessel
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 1 mei 2019
    457.