ECLI:NL:RVS:2016:1277, Raad van State, 11-05-2016, 201503691/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-05-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 oktober 2013 heeft het dagelijks bestuur van het stadsdeel Centrum aan [appellant] een bestuurlijke boete van € 12.000,00 opgelegd wegens het zonder vergunning omzetten van zelfstandige woonruimte aan de [locatie] te Amsterdam in onzelfstandige woonruimte.

Bij deze uitspraak is een persbericht uitgebracht.
    
    201503691/1/A3.
    Datum uitspraak: 11 mei 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], zonder vaste woon- of verblijfplaats,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 16 maart 2015 in zaak nr. 14/2391 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 oktober 2013 heeft het dagelijks bestuur van het stadsdeel Centrum aan [appellant] een bestuurlijke boete van € 12.000,00 opgelegd wegens het zonder vergunning omzetten van zelfstandige woonruimte aan de [locatie] te Amsterdam in onzelfstandige woonruimte.
    
    Bij besluit van 6 maart 2014 heeft het dagelijks bestuur het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 16 maart 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft, als rechtsopvolger van het dagelijks bestuur, een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 februari 2016, waar [appellant], bijgestaan door mr. J. Luteijn, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door W.H. Voogd, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. Deze zaak gaat over de vraag of de aan [appellant] opgelegde boete evenredig is aan de door hem gepleegde overtreding, gelet op de feiten en omstandigheden van het concrete geval. De Afdeling zal hierna allereerst de aanleiding voor het geschil tussen partijen weergeven, om daarna in te gaan op de uitspraak van de rechtbank (2) en het hoger beroep van [appellant] (3-6). Afgesloten wordt met een conclusie (7) en de beslissing.
    
    [appellant] heeft vanaf 1 november 2012 de woning aan de [locatie] te Amsterdam gehuurd. Hij was van plan om daar met zijn toenmalige vriendin en haar kind te gaan wonen. Hij is evenwel bij zijn moeder ingetrokken toen haar gezondheid ernstig verslechterde. [appellant] wilde de woning alsnog betrekken zodra de gezondheid van zijn moeder zou verbeteren of zij extra hulp zou krijgen. Om de woning in de tussentijd niet onnodig leeg te laten staan, heeft [appellant] de woning deels onderverhuurd en deels in gebruik gegeven tegen een vergoeding van energiekosten aan kennissen die op zoek waren naar woonruimte. Op 11 juni 2013 hebben een toezichthouder van de Dienst Wonen, Zorg en Samenleven en een medewerker van de buitendienst een bezoek aan de woning gebracht. De toezichthouder en medewerker hebben [appellant] in de woning aangetroffen, hoewel hij daar op dat moment niet woonde. Zij hebben vastgesteld dat [appellant] de woning had onderverhuurd en in gebruik gegeven aan in totaal vijf personen, die tezamen drie verdiepingen in gebruik hadden en enkele voorzieningen deelden. Van deze bevindingen heeft de toezichthouder een rapport van bevindingen opgemaakt, dat is gedateerd 12 juni 2013.
    
    1.1. In het in bezwaar gehandhaafde besluit staat dat uit de Basisregistratie adressen en gebouwen volgt dat de woning aan de [locatie] een zelfstandige woning is. Door de woning niet zelf te bewonen, maar te verhuren en in gebruik te geven aan andere personen, heeft [appellant] de woning in onzelfstandige woonruimte omgezet. Omdat hij hiervoor geen vergunning had, heeft hij in strijd met artikel 30, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet gehandeld. Het dagelijks bestuur heeft hiervoor aan [appellant] een bestuurlijke boete opgelegd van € 12.000,00. [appellant] heeft die boete in bezwaar en beroep aangevochten, zonder succes.
    
    Aangevallen uitspraak
    
    2. De rechtbank heeft geoordeeld dat [appellant] het bepaalde in artikel 30, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet heeft overtreden. Het dagelijks bestuur was op grond van artikel 85a, eerste lid, van de Huisvestingswet in samenhang bezien met artikel 59, eerste lid, van de Regionale Huisvestingsverordening Stadsregio Amsterdam 2013 (hierna: de Huisvestingsverordening) bevoegd om een bestuurlijke boete op te leggen. Over het betoog van [appellant] dat de opgelegde boete onevenredig hoog is, heeft de rechtbank overwogen dat de boete is vastgesteld in overeenstemming met artikel 59, tweede lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingsverordening in samenhang bezien met de in bijlage 5 opgenomen tabel. De rechtbank heeft geen aanleiding gezien om de daar geregelde boete onredelijk hoog te achten. Daarbij heeft zij in aanmerking genomen dat de gemeente Amsterdam, meer dan andere grote gemeenten, te kampen heeft met ernstige schaarste van woningen. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat [appellant] geen omstandigheden naar voren heeft gebracht die het dagelijks bestuur aanleiding hadden moeten geven om van de oplegging van een boete af te zien dan wel om deze boete te matigen.
    
    Hoger beroep
    
    3. [appellant] voert in hoger beroep aan dat de rechtbank heeft miskend dat hij nooit de intentie heeft gehad om de woning om te zetten in onzelfstandige woonruimte. Hij benadrukt dat hij de woning heeft gehuurd met de bedoeling daar met zijn vriendin te gaan wonen. Hij heeft de woning tijdelijk onderverhuurd en heeft daar ook geen geheim van gemaakt. Dit blijkt volgens hem onder meer uit het feit dat hij medewerking heeft verleend aan inschrijving van de personen aan wie hij de woning onderverhuurde in de Basisregistratie persoonsgegevens. Verder voert [appellant] aan dat ten onrechte geen belang is gehecht aan het feit dat hij geen financieel voordeel van het onderverhuren van de woning heeft gehad. De huur die hij ontving was lager dan de huur die hij aan de eigenaar van de woning moest betalen. Ook is volgens hem ten onrechte geen belang gehecht aan het feit dat hij niet-bedrijfsmatig heeft gehandeld. Het is volgens hem onredelijk dat de boete die hij opgelegd heeft gekregen even hoog is als de boete die wordt opgelegd als dezelfde bepaling bedrijfsmatig wordt overgetreden. Tot slot voert [appellant] aan dat de rechtbank ten onrechte geen rekening heeft gehouden met zijn slechte financiële situatie, waardoor de boete hem onevenredig hard treft.
    
    Beoordeling van het hoger beroep
    
    Wettelijk kader
    
    4. Ingevolge artikel 30, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet, zoals deze gold ten tijde hier van belang, is het verboden een woonruimte die behoort tot een door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening daartoe met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad aangewezen categorie en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten.
    
    Ingevolge artikel 59, eerste lid, van de Huisvestingsverordening kan het college een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van artikel 30 van de Huisvestingswet.
    
    Ingevolge het tweede lid van dit artikel legt het college voor de eerste overtreding van de artikelen vermeld in het eerste lid een boete op overeenkomstig kolom A van de in bijlage 5 opgenomen tabel en voor de tweede en volgende overtreding van de artikelen genoemd in het eerste lid binnen drie jaar na de eerste overtreding overeenkomstig kolom B.
    
    De in bijlage 5 opgenomen tabel is als bijlage bij deze uitspraak gevoegd.
    
    Boeteoplegging
    
    5. Omdat [appellant] het oordeel van de rechtbank dat hij het bepaalde in artikel 30, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet heeft overtreden, in hoger beroep niet heeft bestreden, dient van de juistheid van dit oordeel uitgegaan te worden. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, was het dagelijks bestuur op grond van artikel 85a, eerste lid, van de Huisvestingswet in samenhang bezien met artikel 59, eerste lid, van de Huisvestingsverordening bevoegd om een bestuurlijke boete aan [appellant] op te leggen. Er bestonden geen beletselen voor het dagelijks bestuur om van deze bevoegdheid gebruik te maken. De Afdeling ziet net als de rechtbank in de door [appellant] aangevoerde omstandigheden geen aanleiding voor het oordeel dat het dagelijks bestuur niet in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
    
    5.1. Als het bevoegde bestuursorgaan gebruikmaakt van zijn bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete, is het gelet op het bepaalde in artikel 59, tweede lid, van de Huisvestingsverordening gehouden om een boete op te leggen overeenkomstig de in de bijlage 5 opgenomen tabel.
    
    In de tabel in bijlage 5 wordt onderscheid gemaakt tussen het in gebruik geven / nemen van woonruimte zonder vergunning enerzijds, waarbij verschillende situaties worden onderscheiden, en onttrekken zonder vergunning anderzijds.
    
    Ter zitting heeft het college toegelicht dat een overtreding van artikel 30, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet als hier aan de orde valt onder het onttrekken zonder vergunning. Het omzetten in onzelfstandige woonruimte maakt dat een zelfstandige woonruimte aan de woningvoorraad wordt onttrokken. In dit geval gaat het niet om het door [appellant] in gebruik geven van een woning zonder vergunning, reeds omdat de woning aan de [locatie] geen sociale huurwoning is, maar een vrijesectorwoning, waarvoor geen huisvestingsvergunning is vereist. Nu het de eerste overtreding van [appellant] betreft, heeft het dagelijks bestuur de hoogte van de boete in overeenstemming met de in bijlage 5 van de Huisvestingsverordening opgenomen tabel, vastgesteld op € 12.000,00.
    
    Evenredigheid hoogte boete
    
    6. [appellant] heeft betoogd dat het onredelijk is dat de aan hem opgelegde boete even hoog is als de boete die wordt opgelegd als bedrijfsmatig in strijd met artikel 30, eerste lid, van de Huisvestingswet wordt gehandeld. Daarmee wordt de vraag opgeworpen of artikel 59, tweede lid, van de Huisvestingsverordening en het onderdeel van de tabel van bijlage 5 waarin de hoogte van de boete voor het onttrekken van een woning zonder vergunning bij een eerste overtreding op € 12.000,00 is vastgesteld, buiten toepassing moet worden gelaten. Hieromtrent overweegt de Afdeling als volgt.
    
    6.1. Bij het vaststellen van de tabel in bijlage 5 van de Huisvestingsverordening is gekozen voor een systematiek, waarin bij herhaling van de overtreding zwaarder wordt gestraft en er verschil is in hoogte van de boete afhankelijk van de aard van de overtreding. In de tabel wordt ten aanzien van de categorie het in gebruik geven van woonruimte zonder vergunning, onderscheid gemaakt tussen bedrijfsmatige exploitatie en niet-bedrijfsmatige exploitatie. Daarbij wordt onder bedrijfsmatige exploitatie de exploitatie door een eigenaar of huurder met meer dan één woning in de verhuur verstaan. In geval van bedrijfsmatige exploitatie wordt een boete opgelegd die twee maal zo hoog is als in geval van niet-bedrijfsmatige exploitatie.
    
    In de toelichting op de Huisvestingsverordening staat in dit verband vermeld dat de bestuurlijke boete hoger is als binnen drie jaar opnieuw dezelfde overtreding wordt vastgesteld. Na een eerste overtreding wordt de overtreder immers geacht te weten dat een dergelijke handeling kan worden beboet. Eigenaren/verhuurders met meer dan één woning worden geacht de regelgeving te kennen. Bij overtreding worden zij zwaarder beboet dan eigenaren/verhuurders met één woning, aldus de toelichting.
    
    In de tabel in bijlage 5 wordt het in gebruik geven van woonruimte zonder vergunning door een huurder tegen een hogere huurprijs dan door hem zelf feitelijk wordt betaald beboet met een boete die twee maal zo hoog is als de boete voor het bedrijfsmatig in gebruik geven van woonruimte zonder vergunning.
    
    De Afdeling stelt vast dat bij het in gebruik geven / nemen van een woonruimte zonder vergunning onderscheid is gemaakt tussen het wel en niet bedrijfsmatig handelen en het al dan niet behalen van financieel voordeel, met daaraan gekoppeld een differentiatie in boetehoogte, terwijl een dergelijk onderscheid en differentiatie niet is gemaakt bij de categorie onttrekken zonder vergunning. Alle gevallen van onttrekken zonder vergunning worden beboet met een boete van € 12.000,00.
    
    6.2. De tabel in bijlage 5 van de Huisvestingsverordening is (onderdeel van) een algemeen verbindend voorschrift. Een algemeen verbindend voorschrift wordt slechts buiten toepassing gelaten, indien het in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift, dan wel indien het in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel. Het is aan het regelgevend bevoegd gezag om de verschillende belangen, die bij het nemen van een besluit inhoudende algemeen verbindende voorschriften betrokken zijn, tegen elkaar af te wegen. De rechter heeft daarbij niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen en heeft ook overigens daarbij terughoudendheid te betrachten.
    
    Artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bepaalt dat de gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. Dit artikel is ook van toepassing op de Huisvestingsverordening inclusief bijlagen omdat het een besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Awb en de aard van de Huisvestingsverordening zich daartegen niet verzet.
    
    6.3. De Afdeling acht de in de tabel geregelde boete van € 12.000,00 voor het onttrekken van een woning zonder vergunning bij een eerste overtreding in zijn algemeenheid niet onevenredig. Daarbij betrekt de Afdeling dat woningonttrekking een urgent maatschappelijk probleem is, zeker in de gemeente Amsterdam, en dat de boete een afschrikwekkend effect beoogt te hebben. Vergelijk de uitspraak van 23 september 2015 in zaak nr. 201500083/1/A3. In die zaak ging het eveneens om de oplegging van een boete van € 12.000,00 voor onttrekking van een woning zonder vergunning. In deze uitspraak heeft de Afdeling in algemene zin overwogen dat er geen reden was om de in de Huisvestingsverordening geregelde boete niet passend of onevenredig te achten.
    
    6.4. De Afdeling dient echter tevens te beoordelen of de opgelegde boete in het voorliggende geval passend en evenredig is, gelet op het punitieve karakter van het besluit en alle relevante omstandigheden van het geval.
    
    De Afdeling stelt vast dat de aan [appellant] opgelegde boete zowel relatief als absoluut hoog is. Bij het antwoord op de vraag of de boete evenredig is aan de gepleegde overtreding gelet op de feiten en omstandigheden van het individuele geval acht de Afdeling van belang dat de tabel in bijlage 5 het onmogelijk maakt rekening te houden met de omstandigheid dat [appellant] niet-bedrijfsmatig handelde en dat niet is gebleken dat hij daarbij financieel voordeel heeft genoten.
    
    Gevraagd naar de reden(en) waarom bij in gebruik geven / nemen zonder vergunning wel wordt gedifferentieerd naar genoemde omstandigheden en bij onttrekken zonder vergunning niet, heeft het college aangevoerd dat uit de toelichting bij de verordening blijkt dat eigenaren en verhuurders met meer dan één woning worden geacht de regelgeving te kennen. Andere redenen konden niet worden genoemd. De Afdeling acht de gegeven motivering onvoldoende om te rechtvaardigen dat bij onttrekken zonder vergunning geen rekening wordt gehouden met genoemde omstandigheden. De Afdeling zal die omstandigheden daarom betrekken bij de beoordeling van de evenredigheid van de boete.
    
    6.5. [appellant] had geen andere woning dan de woning aan de [locatie] verhuurd en handelde niet bedrijfsmatig. Niet is gebleken dat [appellant] financieel voordeel heeft gehad van de onderverhuur. Gelet op deze omstandigheden acht de Afdeling de opgelegde boete te hoog en in strijd met het evenredigheidsbeginsel. De Afdeling ziet aanleiding artikel 59, tweede lid, van de Huisvestingsverordening en het onderdeel van de in bijlage 5 opgenomen tabel waarin de hoogte van de boete voor het onttrekken van een woning zonder vergunning bij een eerste overtreding op € 12.000,00 is vastgesteld, wegens strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb buiten toepassing te laten.
    
    Conclusie
    
    7. Het hoger beroep is gegrond. De overige beroepsgronden van [appellant] behoeven geen bespreking meer. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 6 maart 2014 gegrond verklaren, dat besluit vernietigen en het besluit van 11 oktober 2013 herroepen.
    
    7.1. Zoals de Afdeling hiervoor onder 5 heeft overwogen, was het dagelijks bestuur bevoegd om een bestuurlijke boete aan [appellant] op te leggen en heeft het in redelijkheid van die bevoegdheid gebruik kunnen maken. Gelet hierop zal de Afdeling zelf in de zaak voorzien door een boete aan [appellant] op te leggen. De Afdeling zal de hoogte van de boete vaststellen op € 3.000,00 en daarbij bepalen dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit en herroepen besluit.
    
    Bij het vaststellen van de hoogte van de boete heeft de Afdeling in aanmerking genomen dat volgens de tabel in bijlage 5 van de Huisvestingsverordening de boete voor het in gebruik geven van woonruimte zonder vergunning bij een eerste overtreding en bij niet-bedrijfsmatige exploitatie zonder dat sprake is van financieel voordeel € 3.000,00 bedraagt. De Afdeling ziet aanleiding hierbij aan te sluiten. Voorts is van belang dat [appellant] diverse stukken heeft overgelegd waarmee hij inzicht in zijn financiële situatie heeft geboden. Daarmee is aannemelijk gemaakt dat zijn draagkracht zeer gering is. Uit de stukken volgt dat hij leeft van een bijstandsuitkering voor daklozen en meerdere schulden heeft uitstaan. In hoger beroep heeft [appellant] gesteld dat hij niet in staat is om voor de behandeling van het hoger beroep te betalen. Naar aanleiding hiervan heeft de raad voor rechtsbijstand een inkomensverklaring afgegeven, waarna [appellant] tegenover de Afdeling heeft verklaard dat de daarop verstrekte inkomens- en vermogensgegevens nog actueel zijn en dat hij niet over vermogen beschikt. De Afdeling heeft hierin aanleiding gezien om af te zien van het heffen van griffierecht.
    
    De Afdeling realiseert zich dat [appellant] momenteel ook een boete van € 3.000,00 niet zal kunnen betalen. Dit is echter geen reden van boeteoplegging geheel af te zien. [appellant] kan het college verzoeken een betalingsregeling te treffen, waarbij rekening wordt gehouden met zijn financiële draagkracht.
    
    8. Het college zal op na te melden wijze in de proceskosten worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 16 maart 2015 in zaak nr. 14/2391;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van het dagelijks bestuur van het stadsdeel Centrum van 6 maart 2014, kenmerk BB 105122 13/WONONT;
    
    V. herroept het besluit van 11 oktober 2013, kenmerk 1012 GK 242 B;
    
    VI. bepaalt dat de hoogte van de boete wordt vastgesteld op € 3000,00 (zegge: drieduizend euro);
    
    VII. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde en herroepen besluit;
    
    VIII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2012,10 (zegge: tweeduizend twaalf euro en tien cent), waarvan € 1984,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IX. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 165,00 (zegge: honderdvijfenzestig euro) voor de behandeling van het beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.A. Binnema, griffier.
    
    w.g. Van Ettekoven
    voorzitter
    
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 11 mei 2016
    
    589.
    
    BIJLAGE
    
    In Bijlage 5, behorend bij artikel 59 van de Regionale Huisvestingsverordening Stadsregio Amsterdam 2013, is de volgende tabel opgenomen.