ECLI:NL:RVS:2019:1488, Raad van State, 08-05-2019, 201805873/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-05-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 december 2016 heeft het college aan [wederpartij A], [wederpartij B] en [belanghebbende] kenbaar gemaakt dat het op 13 december 2016 spoedeisende bestuursdwang heeft toegepast door de woning aan [locatie] te Harderwijk met onmiddellijke ingang te sluiten.

201805873/1/A1.
    Datum uitspraak: 8 mei 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Harderwijk,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 7 juni 2018 in zaak nr. 17/2614 in het geding tussen:
    [wederpartij A] en [wederpartij B], beiden wonend te Harderwijk,
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 19 december 2016 heeft het college aan [wederpartij A], [wederpartij B] en [belanghebbende] kenbaar gemaakt dat het op 13 december 2016 spoedeisende bestuursdwang heeft toegepast door de woning aan [locatie] te Harderwijk met onmiddellijke ingang te sluiten.
    Bij besluit van 28 december 2016 heeft het college zijn beslissing van 13 december 2016 om spoedeisende bestuursdwang toe te passen door de woning aan [locatie] te ontruimen en schoon te maken op schrift gesteld en aan [wederpartij A], [wederpartij B] en [belanghebbende] kenbaar gemaakt.
    Bij besluit van 12 april 2017 heeft het college de door [wederpartij A], [wederpartij B] en [belanghebbende] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 7 juni 2018 heeft de rechtbank het door [wederpartij A] en [wederpartij B] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 12 april 2017 vernietigd, het primaire besluit herroepen en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    [wederpartij A] en [wederpartij B] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 april 2019, waar het college, vertegenwoordigd door mr. M. Huisman, en [wederpartij A] en [wederpartij B], bijgestaan door mr. M.M. Breukers, rechtsbijstandverlener, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Het op deze zaak betrekking hebbend wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die onderdeel is van deze uitspraak.
    2.    Ten tijde van de toepassing van bestuursdwang was [belanghebbende] huurder van de woning op het adres [locatie]. [wederpartij A] en [wederpartij B] zijn onderscheidenlijk schoonzoon en dochter van [belanghebbende] en woonden ten tijde van de toepassing van bestuursdwang bij haar in de woning. [belanghebbende] is inmiddels overleden.
        De woning is eigendom van woningcorporatie Uwoon. De vervuiling van de woning en leefomgeving van de bewoners was voor Uwoon aanleiding om de entreecoach van stichting "Ontmoeting" in te schakelen en om op 14 november 2016 met de bewoners af te spreken dat zij de woning opruimen en dat Uwoon de woning op 23 januari 2017 zou komen inspecteren. Op 13 december 2016 is [wederpartij B] in de woning ten val gekomen. Omdat de woning vol stond met spullen hadden de ambulanceverpleegkundigen assistentie van de brandweer nodig om [wederpartij B] uit de woning te halen. Zij is vervolgens met een ambulance naar het ziekenhuis vervoerd. Naar aanleiding van de op diezelfde dag door de brandweer gedane zogenoemde AOL-melding heeft het college na overleg met de bevelvoerder van de brandweer, medewerkers van Uwoon en de entreecoach besloten om over te gaan tot onmiddellijke sluiting, ontruiming en schoonmaak van de woning. Gebleken was namelijk dat de woning overvol met spullen stond en in een ernstig vervuilde, onhygiënische en brandonveilige staat verkeerde. Nergens in de woning was normaal te lopen en overal lag de huisraad hoog opgestapeld. [belanghebbende] is die dag in een verpleeghuis opgenomen, [wederpartij B] verbleef in het ziekenhuis en [wederpartij A] kon gebruik maken van een nachtopvang. Het college heeft op 13 december 2016 het [bedrijf A] ingeschakeld om de woning te ontruimen en schoon te maken. Op 15 december 2016 is begonnen met de opruimwerkzaamheden en op 21 december 2016 zijn deze afgerond. Uit de woning is 105 m³ spullen gehaald. Bij het opruimen bleken de meeste spullen sterk vervuild en beschimmeld en zijn diverse soorten ongedierte aangetroffen, zoals muizen, kakkerlakken en maden. Het college heeft het [bedrijf B] ingeschakeld voor het bewaren van spullen die nog bruikbaar zijn. De vier in de woning aanwezige katten zijn ondergebracht in een dierenasiel.
        Het college heeft aan de in bezwaar gehandhaafde besluiten tot toepassing van spoedeisende bestuursdwang ten grondslag gelegd dat sprake was van een brandgevaarlijke situatie en een ongezonde leefomgeving voor de bewoners en omwonenden.
    3.    Niet in geschil is dat het college zich aan de hand van de melding van de brandweer en de van foto's voorziene toelichting hierop van de specialist risicobeheersing van 7 maart 2017, in samenhang met het verslag van de entreecoach van de Stichting Ontmoeting van 30 maart 2017, terecht op het standpunt heeft gesteld dat de situatie in de woning brandgevaarlijk was en dat hierdoor sprake was van een overtreding van artikel 7.10 van het Bouwbesluit 2012.
        In hoger beroep is uitsluitend in geschil of het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat sprake was van een (zeer) spoedeisende situatie en het college bevoegd was om door middel van spoedeisende bestuursdwang handhavend op te treden, zonder aan [wederpartij A] en [wederpartij B] door middel van het voorafgaande last de gelegenheid te bieden om zelf maatregelen te treffen.
    De aangevallen uitspraak
    4.    Gelet op alle omstandigheden van dit geval ziet de rechtbank in de ernst van de situatie en het brandveiligheidsrisico, afgewogen tegen de persoonlijke omstandigheden van [wederpartij A] en [wederpartij B], geen acute noodzaak op grond waarvan het college onmiddellijk, zonder onderzoek te doen naar de alternatieven, kon overgaan tot toepassing van spoedeisende bestuursdwang. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat uit de melding van de brandweer van 13 december 2016 weliswaar blijkt dat gevaar bestaat voor het veilig repressief optreden bij brand, maar niet dat er een groter risico op brand was en dat uit de stukken ook niet blijkt dat er acute risico's voor de gezondheid waren. Verder heeft de rechtbank van belang geacht dat Uwoon al vanaf november 2016 op de hoogte was van de vervuiling in de woning en een termijn van twee maanden om dit ongedaan te maken niet bezwaarlijk achtte en dat niet is gebleken dat de situatie op 13 december 2016 ernstiger was dan in november. De rechtbank heeft verder van belang geacht dat het college heeft aangenomen dat [wederpartij A] niet in staat zou zijn om de woning te (laten) ontruimen, maar dat het hierover niet in overleg is gegaan om zo te bezien of er mogelijk alternatieven waren voor de directe ontruiming. Ten slotte acht de rechtbank van belang dat de besluitvorming er geen blijk van geeft dat de positie van [belanghebbende] en [wederpartij B], die door hun opnames diezelfde dag buitenspel stonden, dan wel de hierdoor ontstane belastende situatie waarin [wederpartij A] zich op dat moment bevond, in de belangenafweging is betrokken.
    Beoordeling van het hoger beroep.
    5.    Het college betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de op 13 december 2016 in de woning aangetroffen situatie zo spoedeisend was dat direct bestuursdwang moest worden toegepast door de woning te sluiten en te ontruimen. Het college voert hiertoe aan dat de brandweer hem heeft geadviseerd om direct handhavend op te treden vanwege de brandgevaarlijke situatie in de woning. Weliswaar blijkt uit het advies van de brandweer niet dat een groter risico op brand bestond, maar de effecten van een mogelijke brand zouden vanwege de enorme vuurlast in de woning onaanvaardbaar veel groter zijn dan bij een reguliere woning, en tot een onbeheersbare brand leiden en daarmee een levensbedreigende situatie voor de bewoners en omwonenden opleveren, aldus het college. Het college voert verder aan dat aan de beslissing om spoedeidende bestuursdwang toe te passen een deugdelijke belangenafweging ten grondslag is gelegd en dat voldoende onderzoek is gedaan naar alternatieven. Verder voert het college aan dat het in dit geval een begunstigingstermijn achterwege heeft kunnen laten, omdat [wederpartij A] naar inschatting van de entreecoach van stichting "Ontmoeting" niet in staat was om de woning zelf op te ruimen en omdat het gelet op de grote hoeveelheid spullen in de rede zou liggen om hem een termijn van enkele weken te geven en de spoedeisendheid zich daartegen verzette.
    5.1.    De brandweer heeft in de AOL-melding van 13 december 2016 en de in aanvulling daarop gegeven adviezen van 7 maart 2017 en 1 augustus 2018 vermeld dat het gelet op de aangetroffen brandgevaarlijke situatie in de woning niet verantwoord was om repressief op te treden in geval van brand en dat het ook niet verantwoord was dat er mensen in de woning verblijven. Het acute gevaar bestond volgens de informatie van de brandweer uit de enorme vuurlast die werd aangetroffen in de woning, bestaande uit heel veel brandbare materialen, zoals huisraad, afval, hout, papier enzovoorts. Genoeg om een onbeheersbare brand te krijgen, waarbij de woning als verloren beschouwd moet worden en naastgelegen woningen zeer ernstige schade zouden oplopen, aldus de brandweer. Gelet op de los gestapelde hoeveelheid spullen met veel ruimte ertussen, zou de brand zich ook zo snel ontwikkelen dat de bewoners en omwonenden in de nacht nagenoeg geen kans zouden hebben om op tijd te vluchten. Gelet op de risicovolle situatie heeft de brandweer het college geadviseerd direct handhavend op te treden.
    5.2.    Gelet op deze bevindingen van de brandweer heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat de aangetroffen situatie op 13 december 2016 dermate brandgevaarlijk was dat het onverantwoord was dat de woning in deze situatie bewoond zou blijven en dat een acute sluiting en ontruiming van de woning nodig was. Het college heeft daarbij terecht in aanmerking genomen dat de mogelijke gevolgen van een brand, door de enorme vuurlast in de woning, zeer groot zouden kunnen zijn en dat daarmee een levensbedreigende situatie voor de bewoners en omwonenden zou kunnen ontstaan. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
        Dat Uwoon al enige tijd op de hoogte was van de overvolle en ernstig vervuilde woning en een termijn van twee maanden voor het opruimen van de woning niet bezwaarlijk achtte, biedt geen grond voor het oordeel dat in dit geval van spoedeisendheid geen sprake was. Nog daargelaten dat het college voor 13 december 2016 niet op de hoogte was van de overvolle en ernstig vervuilde situatie in de woning, is pas door de melding van de brandweer op 13 december 2016 voor het college duidelijk geworden dat in de woning sprake was van een brandgevaarlijke situatie. In de gegeven omstandigheden bestond voor het college voorts geen aanleiding om na de sluiting van de woning op 13 december 2016 in overleg met [wederpartij A] mogelijke alternatieven voor een ontruiming te onderzoeken. Omdat de grote hoeveelheid brandbare spullen in de woning in geval van brand ook voor omwonenden een levensbedreigende situatie zou opleveren, heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat de brandgevaarlijke situatie niet met een minder ingrijpende maatregel dan ontruiming van de woning kon worden beëindigd. In het licht van de aangetroffen overvolle en ernstig vervuilde woning, waarvan het college foto's heeft overgelegd, en de inschatting van de entreecoach dat [wederpartij A] niet in staat was de woning op te ruimen en hij dit in de toekomst ook niet zal kunnen, heeft het college zich voorts op het standpunt kunnen stellen dat het niet aannemelijk is dat [wederpartij A] in staat of bij machte zou zijn om zelf per direct de brandgevaarlijke situatie te beëindigen. De rechtbank heeft in dit verband ten onrechte tevens de door [wederpartij A] en [wederpartij B] gestelde onzorgvuldige uitvoering van de bestuursdwang, waardoor hen de mogelijkheid zou zijn ontnomen om waardevolle spullen veilig te stellen en waardevolle eigendommen verloren zouden zijn gegaan, in de beoordeling betrokken. Bij de toetsing van een besluit om tot bestuursdwang over te gaan, is de vraag of de bestuursdwang feitelijk correct is uitgevoerd, niet aan de orde. Ter beoordeling staat alleen of het college rechtmatig tot dat besluit is overgegaan. De tenuitvoerlegging is feitelijk handelen en kan niet worden aangemerkt als besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht.
        Het betoog van het college slaagt.
    Conclusie
    6.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 12 april 2017 van het college alsnog ongegrond verklaren. Dat betekent dat de besluiten tot toepassing van spoedeisende bestuursdwang in stand zijn gebleven.
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 7 juni 2018 in zaak nr. 17/2614;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. R.J.J.M. Pans, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
    w.g. Pans    w.g. Deen
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 8 mei 2019
    604.
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 5:21
    Onder last onder bestuursdwang wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
    a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
    b. de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
    Artikel 5:31
    1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is om een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in spoedeisende gevallen besluiten dat bestuursdwang zal worden toegepast zonder voorafgaande last.
    2. Indien de situatie zo spoedeisend is dat een besluit niet kan worden afgewacht, kan terstond bestuursdwang worden toegepast, maar wordt zo spoedig mogelijk nadien alsnog een besluit als bedoeld in het eerste lid bekendgemaakt.
    Bouwbesluit 2012
    Artikel 7.10 Restrisico brandgevaar en ontwikkeling van brand
    Onverminderd het bij of krachtens dit besluit bepaalde is het verboden in, op, aan of nabij een bouwwerk voorwerpen of stoffen te plaatsen, te werpen of te hebben, handelingen te verrichten of na te laten, werktuigen, middelen of voorzieningen te gebruiken of niet te gebruiken of anderszins belemmeringen op te werpen of hinder te veroorzaken waardoor:
    a. brandgevaar wordt veroorzaakt, of
    b. bij brand een gevaarlijke situatie wordt veroorzaakt.