ECLI:NL:RVS:2015:1223, Raad van State, 22-04-2015, 201403506/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-04-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 februari 2013 heeft het college van gedeputeerde staten van Fryslân (hierna: het college van GS) aan het college van burgemeester en wethouders van Harlingen (hierna: het college) een aanwijzing gegeven als bedoeld in artikel 3.13, tweede lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), ertoe strekkende dat het besluit van 10 januari 2013 tot het verlenen van een omgevingsvergunning voor de uitbreiding van het windpark Rietpolder te Midlum door het college niet in stand blijft.

201403506/1/A1.
    Datum uitspraak: 22 april 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Midlum, gemeente Harlingen,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 11 maart 2014 in zaak nr. 13/1539 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Fryslân.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 12 februari 2013 heeft het college van gedeputeerde staten van Fryslân (hierna: het college van GS) aan het college van burgemeester en wethouders van Harlingen (hierna: het college) een aanwijzing gegeven als bedoeld in artikel 3.13, tweede lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), ertoe strekkende dat het besluit van 10 januari 2013 tot het verlenen van een omgevingsvergunning voor de uitbreiding van het windpark Rietpolder te Midlum door het college niet in stand blijft.
    
    Bij uitspraak van 11 maart 2014 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college van GS heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 december 2014, waar [appellant], bijgestaan door mr. J. Hiemstra, advocaat te Delft, en het college van GS, vertegenwoordigd door mr. F. Jilderda, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Het college van GS heeft een brief van 28 juni 2011 met als onderwerp ‘provinciaal beleid ten aanzien van windenergie’ aan de colleges van burgemeester en wethouders van de Friese gemeenten verzonden. In de brief is vermeld dat het college van GS vooruitlopend op een nieuwe structuurvisie voor windenergie en de daarbij behorende aanpassing van de Verordening Romte 2011 (hierna: de Verordening Ruimte) niet de Structuurvisie Windstreek 2000 hanteert, maar de Houtkoolschets windstreek 2011, welke visie provinciale staten op 16 februari 2011 hebben onderschreven (hierna: Houtkoolschets), en het nieuwe Coalitieakkoord 2011-2015, het welk provinciale staten op 20 april 2011 hebben vastgesteld, met de daarin opgenomen paragraaf over duurzame energie (hierna: coalitieakkoord). In de brief van 28 juni 2011 verzoekt het college van GS aan de colleges van burgemeester en wethouders geen planologische medewerking te verlenen aan projecten voor windturbines buiten de zoekgebieden zoals deze in het coalitieakkoord zijn genoemd. Tot slot vermeldt het college van GS in die brief dat indien een college van burgemeester en wethouder desalniettemin mocht besluiten om planologisch mee te werken aan een project buiten de zoekgebieden, het college van GS een zienswijze zal indienen en zo nodig een reactieve aanwijzing zal geven.
    
    In de Houtkoolschets is onder meer vermeld dat zo veel mogelijk energie moet worden opgewekt met minder windmolens. Daarbij moet rekening worden gehouden met de ruimtelijke kwaliteit en de impact die de windmolens hebben op omwonenden. Door selectief te zijn met gebieden waar windmolens kunnen worden geplaatst en door een groot deel van Fryslân vrij te maken dan wel te houden van windmolens wordt een kwaliteitsslag gemaakt. In het coalitieakkoord is op pagina 15 vervolgens vermeld dat met minder windmolens op slechts enkele plekken meer energie moet worden opgewekt en dat een windmolenpark bij de Afsluitdijk het grootste deel van de Friese ambitie moet realiseren. Daarnaast verrijzen er vanuit Flevoland in het Friese deel van het IJsselmeer windmolens. Tot slot bieden provinciale staten ruimte voor een opschalingscluster op de kop van de Afsluitdijk en bij de grootschalige infrastructuur van het Klaverblad bij Heerenveen (hierna: de zoekgebieden). De overige gebieden sluiten provinciale staten uit van windmolens.
    
    2. Bij besluit van 10 januari 2013 heeft het college aan [appellant] met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, 3o, van de Wabo een omgevingsvergunning eerste fase verleend voor het oprichten van één windturbine op het perceel [locatie] te Midlum (hierna: het perceel), waarmee het ter plaatse uit zes windmolens bestaande windmolenpark wordt uitgebreid.
    
    3. Bij besluit van 12 februari 2013 heeft het college van GS aan het college een aanwijzing gegeven als bedoeld in artikel 3.13, tweede lid, van de Wabo, ertoe strekkende dat het besluit van 10 januari 2013 tot het verlenen van de omgevingsvergunning voor de uitbreiding van het windmolenpark op het perceel door het college niet in stand blijft, nadat het college van GS eerder een zienswijze heeft ingediend. Het college van GS stelt zich in dat besluit op het standpunt dat de oprichting van de windturbine niet past binnen het vigerende bestemmingsplan en zich niet bevindt binnen de in het coalitieakkoord aangewezen zoekgebieden voor de verdere ontwikkeling van windenergie, waardoor de gevraagde windmolen in strijd is met het provinciaal belang dat er op ziet aantasting van de ruimtelijke kwaliteit van het landelijk gebied te voorkomen. Het college van GS wijst erop dat in het coalitieakkoord keuzes zijn gemaakt voor de opstelling van windturbines en dat die opstelling op voorhand is beperkt tot de zoekgebieden. Voorts stelt het college van GS zich op het standpunt dat in de bepalingen van de Verordening Ruimte weliswaar niet tot uitdrukking is gebracht dat een windturbine op het perceel niet planologisch aanvaardbaar is, nu het nieuwe beleid op het moment van vaststelling van de Verordening Ruimte nog niet zo ver was uitgewerkt dat er bepalingen in de Verordening Ruimte over konden worden opgenomen, maar dat in de toelichting bij de Verordening Ruimte is vermeld dat het gewenst is te voorkomen dat, voor dat dit beleid is aangepast en neergelegd in een nieuwe structuurvisie en een Verordening Ruimte, er initiatieven worden ontwikkeld die in strijd zijn met het coalitieakkoord. Het is volgens het college van GS derhalve noodzakelijk om bouwplannen voor nieuwe (clusters van) windturbines die niet passen in een vigerend bestemmingsplan tegen te houden. In het besluit van 12 februari 2013 heeft het college van GS voorts gewezen op zijn onder 1 vermelde brief aan alle Friese gemeenten. Voorts is aan het besluit van 12 februari 2013 ten grondslag gelegd dat de in de brief van 28 juni 2011 genoemde beleidslijn inmiddels is neergelegd in de ontwerpstructuurvisie Fryslân Windstreek 2012, die vanaf 10 september 2012 ter inzage heeft gelegen.
    
    4. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
    
    Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, 3o, kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening, indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
    
    Ingevolge artikel 3.13, eerste lid, wordt, in gevallen waarin toepassing is gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, 3o, en gedeputeerde staten of de inspecteur daaromtrent een zienswijze naar voren hebben gebracht, die niet is overgenomen, de beschikking op de aanvraag hun onverwijld toegezonden en wordt zij eerst zes weken na die toezending bekendgemaakt.
    
    Ingevolge het tweede lid, voor zover thans van belang, kunnen, in een geval als bedoeld in het eerste lid gedeputeerde staten, onverminderd andere aan hen toekomende bevoegdheden, binnen de in dat lid genoemde termijn met betrekking tot het betrokken onderdeel van de beschikking op de aanvraag aan het bevoegd gezag een aanwijzing als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening geven, ertoe strekkende dat het onderdeel geen deel blijft uitmaken van de beschikking op de aanvraag die is gegeven. De kennisgeving van het besluit tot aanwijzing geschiedt tevens langs elektronische weg. Artikel 4.2, tweede tot en met vierde lid, van die wet is op die aanwijzing niet van toepassing.
    
    Ingevolge het derde lid vermelden gedeputeerde staten in het besluit, houdende de aanwijzing, de daaraan ten grondslag liggende feiten, omstandigheden en overwegingen die hen beletten het betrokken provinciaal belang met inzet van andere aan hem toekomende bevoegdheden te beschermen.
    
    5. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college van GS niet bevoegd was een aanwijzing als bedoeld in artikel 3.13, tweede lid, van de Wabo te geven. Hij voert daartoe aan dat het bouwplan geen provinciaal belang raakt, nu dit slechts voorziet in de uitbreiding van het bestaande windmolenpark Riedpolder met één windturbine en het bouwplan niet leidt tot een verdere ontsiering van het landschap. Hij stelt dienaangaande dat het bouwplan volgens hem niet in strijd is met de regels van de Verordening Ruimte en het provinciaal beleid als bedoeld in de Structuurvisie Windstreek 2000, die golden ten tijde van het besluit. [appellant] betoogt voorts dat ten tijde van de aanwijzing er nog geen nieuwe provinciale beleidsstukken en geen nieuwe Verordening Ruimte in beraad waren. Het coalitieakkoord en de Houtkoolschets kunnen niet aan het besluit ten grondslag worden gelegd, nu deze niet zijn aan te merken als bestendig beleid, aldus [appellant]. Voorts betoogt hij dat de rechtbank heeft miskend dat in het coalitieakkoord slechts is vermeld dat de Afsluitdijk, de kop van de Afsluitdijk en de grootschalige infrastructuur van het klaverblad bij Heerenveen zoekgebieden zijn voor nieuwe windturbineparken. Daarmee staat volgens hem niet vast dat het niet is toegestaan elders in de provincie Fryslân bij een bestaand windturbinepark een windturbine op te richten.
    
    5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 5 november 2014, in zaak nr. 201308006/1/R4) is, voor het antwoord op de vraag of een bepaald belang een provinciaal belang is, bepalend of het belang zich leent voor behartiging op provinciaal niveau vanwege de daaraan klevende bovengemeentelijke aspecten en is de mogelijkheid om een reactieve aanwijzing te geven of algemene regels te stellen niet beperkt tot bijzonder zwaarwegende belangen. Dat het in de onderhavige zaak een reactieve aanwijzing bij de verlening van een omgevingsvergunning in plaats van bij de vaststelling van een bestemmingsplan betreft, maakt dat niet anders.
    
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college van GS zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat met de concentratie van windmolens op slechts enkele locaties in de provincie een provinciaal belang wordt gediend. Het college van GS heeft het belang van het beperken van de impact van windmolens op het Friese landschap en in samenhang daarmee het beschermen van het landschap in de provincie als provinciaal belang kunnen aanmerken. Daarbij heeft het in aanmerking kunnen nemen dat met name op bovengemeentelijk niveau de bescherming van het landschap in relatie tot het behalen van duurzame energiedoelen met minder, maar meer effectieve windmolens kan worden bereikt. Dat in dit geval slechts één nieuwe windturbine bij een windturbinepark wordt geplaatst, maakt mede gelet op de ter zitting door het college van GS gegeven toelichting dat moet worden gewaakt voor precedentwerking bij niet optreden, niet dat er geen provinciaal belang is.
    
    5.2. [appellant] stelt terecht dat ten tijde van het besluit van 12 februari 2013 de op dat moment geldende structuurvisie, noch de regels van de Verordening Ruimte zich verzetten tegen de oprichting van een windturbine op het perceel. Ook was geen nieuwe structuurvisie vastgesteld dan wel een nieuwe verordening op handen waaruit volgde dat de oprichting van een windturbine niet was toegestaan. Dit behoefde voor het college van GS evenwel geen aanleiding te zijn af te zien van het geven van een reactieve aanwijzing.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 19 oktober 2011 in zaak nr. 201004535/1/R1 is de bevoegdheid een reactieve aanwijzing te geven niet beperkt tot de gevallen waarin provinciale algemene regels zijn vastgesteld dan wel in ontwerp aanwezig zijn. Ook in andere gevallen kan een provinciaal ruimtelijk relevant belang het geven van een reactieve aanwijzing noodzakelijk maken.
    
    Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 25 februari 2015 in zaak nr. 201309187/1/R4 wordt voorts overwogen dat het college van GS het coalitieakkoord en de Houtkoolschets aan de reactieve aanwijzing ten grondslag heeft kunnen leggen, nu het daarbij heeft geanticipeerd op nog vast te stellen algemene regels. Ingevolge artikel 9.1.1 van de op 25 juni 2014 vastgestelde en op 1 augustus 2014 in werking getreden Verordening Romte Fryslân 2014 mag een ruimtelijk plan geen bouwmogelijkheden voor nieuwe windturbines bevatten. Uit het coalitieakkoord en de Houtkoolschets in onderlinge samenhang bezien met de brief van 28 juni 2011 volgt dat het niet is toegestaan een windturbine op te richten op het perceel, nu dat buiten de zoekgebieden is gelegen, en het college van GS zo nodig een reactieve aanwijzing geeft.
    
    Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college van GS zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat provinciale belangen het geven van de reactieve aanwijzing met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Graaff-Haasnoot
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 april 2015
    
    374-761.