ECLI:NL:RBOVE:2025:3738, Rechtbank Overijssel, 12-06-2025, ak_24_3385 en ak_24_3386
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2025-06-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Beroep tegen last onder dwangsom en bouwstop i.v.m. aanleg zonnepark. Het beroep is gegrond. Het college dient opnieuw te beslissen. Onvoldoende gemotiveerd is dat handhaving niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Niet alle relevante belangen zijn (kenbaar) betrokken bij de belangenafweging in het kader van de evenredigheidstoets. Ook is onvoldoende gemotiveerd dat geen sprake is van schending van het vertrouwensbeginsel. Eiser hebben aannemelijk gemaakt dat sprake is van een toezegging die aan het college kan worden toegerekend.

RECHTBANK OVERIJSSEL
    
    
      Zittingsplaats Zwolle
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: ZWO 24/3385 en 24/3386
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaken tussen
    Zonnepark Heino I B.V., en Zonnepark Heino II B.V, eisers
    (gemachtigde: mr. R.J. de Heer),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Raalte 
    (gemachtigden: mr. C. van Olst en [gemachtigde]).
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over de aan eisers opgelegde last onder dwangsom en bouwstop. Eisers zijn het hier niet mee eens. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de besluiten van het college waarbij het de opgelegde lasten onder dwangsom en bouwstops in stand heeft gelaten.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college deze besluiten op verschillende punten onvoldoende heeft gemotiveerd. Eisers krijgen dus gelijk en hun beroepen zijn gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
  
  
    Inleiding en procesverloop
    
    
      2. Het college heeft met de besluiten van 27 november 2020 aan eisers een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een zonnepark aan de Kanaaldijk Zuid in Heino.
    
    
      2.1.
       Eisers zijn rond de zomer van 2023 gestart met het realiseren van het zonnepark. Tijdens het uitvoeren van de werkzaamheden hebben eisers geconstateerd dat een aantal wijzigingen noodzakelijk en wenselijk waren. Zij hebben dit gemeld bij het college. 
    
    
      2.2.
      Bij brief van 21 juni 2023 heeft het college aangegeven akkoord te zijn met de aangebrachte wijzigingen. Volgens het college zijn de voorziene wijzigingen ondergeschikt en hebben deze geen invloed op de ruimtelijke uitstraling van het project.
    
    
      2.3.
      Eind september 2023 heeft het college onderkend dat dit (wettelijk) niet mogelijk is, omdat een nieuwe vergunningsaanvraag doorlopen had moeten worden. Begin oktober 2023 heeft vervolgens een overleg plaatsgevonden met eisers. 
    
    
      2.4.
      Op 20 oktober 2023 heeft Werkgroep Kanaaldijk Zuid bij het college een verzoek om handhaving ingediend, omdat wordt gebouwd in afwijking van de verleende omgevingsvergunning. 
    
    
      2.5.
      Naar aanleiding van het handhavingsverzoek is op 25 oktober 2023 een toezichthouder ter plaatse geweest. Deze toezichthouder heeft geconstateerd dat bouwactiviteiten werden verricht waarvoor geen omgevingsvergunning was verleend. 
    
    
      2.6.
      Het college heeft met de besluiten van 27 oktober 2023 een bouwstop en last onder dwangsom opgelegd aan eisers. Als eisers de bouwstop niet (direct) respecteren, wordt een dwangsom verbeurd van € 50.000,-.
    
    
      2.7.
      Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen deze besluiten.
    
    
      2.8.
      Het college heeft met de besluiten van 20 maart 2024 de besluiten van 27 oktober 2023 ingetrokken, omdat sprake is van concreet zicht op legalisatie, nu een nieuwe ontwerpomgevingsvergunning ter inzage is gelegd.
    
    
      2.9.
      Het college heeft met de besluiten van 17 juli 2024 de bezwaren van eisers tegen de besluiten van 27 oktober 2023 ongegrond verklaard. 
      
    
    
      2.10.
      Eisers hebben beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten. 
    
    
      2.11.
      Het college heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      2.12.
      De rechtbank heeft de beroepen op 13 mei 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam] namens eisers, de gemachtigde van eisers en de gemachtigden van het college. 
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. Eisers voeren aan dat de bestreden besluiten ten onrechte geen zorgvuldige en evenwichtige belangenafweging bevatten. Volgens eisers is handhaving in dit geval onevenredig. Het college heeft zijn eigen verantwoordelijkheid niet onderkend, terwijl het handelen van het college mede de oorzaak is geweest van de ontstane situatie. Het college heeft de verantwoordelijkheid ten onrechte alleen bij eisers gelegd. Daarnaast heeft het college na een melding van de Werkgroep Kanaaldijk Zuid in juli 2023, wat de aanleiding is geweest voor de twijfel aan de wettelijke mogelijkheid om de vergunningvoorschriften te wijzigen, een aantal maanden gewacht voordat het gesprek met eisers is aangegaan. Als het college dit eerder had gedaan, hadden eisers anders kunnen handelen. In dit kader is volgens eisers ook van belang dat zij een beroep kunnen doen op het vertrouwensbeginsel. De brief van 21 juni 2023 van het college is een toezegging van het college, waaraan eisers vertrouwen mochten ontlenen. Ook dat heeft het college miskend in de bestreden besluiten. 
    
    4. Het college heeft gewezen op de beginselplicht tot handhaving. Volgens het college is er geen aanleiding om hiervan af te zien. De brief van 21 juni 2023 kan niet worden gezien als een toezegging. Eisers hadden, als professionele partij, kunnen en moeten weten dat het juridisch niet mogelijk was om op deze wijze wijzigingen aan te brengen in een verleende omgevingsvergunning en dat hiervoor een nieuwe vergunningaanvraag had moeten worden ingediend. Voor zover al sprake zou zijn van een toezegging van het bevoegd gezag, stelt het college dat sprake is van andere, zwaarwegende belangen. Er is immers een handhavingsverzoek ingediend door de Werkgroep Kanaaldijk Zuid. 
    
    5. De rechtbank is allereerst van oordeel dat het college ten tijde van de bestreden besluiten niet langer bevoegd was om handhavend op te treden en dit ten onrechte niet bij de bestreden besluiten, de besluiten op bezwaar, heeft betrokken. De bestreden besluiten zijn daarom op dit punt onvoldoende gemotiveerd en kunnen hierom niet in stand blijven.
    
      5.1.
      Artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat indien het bezwaar ontvankelijk is, op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaatsvindt. Daarbij geldt als uitgangspunt dat rekening moet worden gehouden met alle relevante feiten en omstandigheden die zich op dat moment voordoen. De rechtbank verwijst in dit kader ook naar rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling).
    
    
      5.2.
      Het college heeft in de bestreden besluiten gesteld dat de besluiten van 27 oktober 2023 in stand gelaten worden. Hierbij is naar het oordeel van de rechtbank ten onrechte niet betrokken dat de besluiten van 27 oktober 2023 met de besluiten van 20 maart 2024 waren ingetrokken, omdat sprake was van concreet zicht op legalisatie. Nu ten tijde van de bestreden besluiten sprake was van concreet zicht op legalisatie, bestond hierin aanleiding om van voortzetting van handhaving af te zien. Het college heeft dat ten onrechte niet onderkend. 
      
      
        6. De rechtbank is verder van oordeel dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat handhaving niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. 
      
    
    
      6.1.
      Uit de rechtspraak van de Afdeling volgt dat het college een beginselplicht tot handhaving heeft. Bij de vraag of van handhavend optreden mocht worden afgezien, moet worden beoordeeld of handhaving evenredig is. Handhavend optreden is alleen onevenredig als in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel. 
      
    
    
      6.2.
      De rechtbank is van oordeel dat het college ten onrechte niet alle relevante belangen heeft genoemd. Deze belangen zijn dan ook niet (kenbaar) betrokken bij de belangenafweging die het college in het kader van de evenredigheidstoets dient te maken. In de bestreden besluiten heeft het college slechts gewezen op de belangen van derden in verband met het handhavingsverzoek. De belangen van derden zijn niet geconcretiseerd. Verder is van belang dat de belangen van eisers in het geheel niet zijn genoemd, terwijl de bezwaarschriftencommissie het college hier expliciet op heeft gewezen. Daarbij komt nog dat het college ter zitting heeft erkend dat de eigen verantwoordelijkheid van het college in de bestreden besluiten beter naar voren had kunnen komen. Ook dat is in de bestreden besluiten niet (kenbaar) betrokken. De belangenafweging is in zoverre onvolledig en daarmee onvoldoende gemotiveerd.
      
    
    
      6.3.
      De rechtbank is van oordeel dat het college in dit kader ook onvoldoende heeft gemotiveerd dat geen sprake is van schending van het vertrouwensbeginsel. 
      
    
    
      6.4.
      Op grond van de rechtspraak van de Afdeling moet degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging afkomstig is van het bevoegde bestuursorgaan of aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Vervolgens zal een belangenafweging moeten plaatsvinden.
      
    
    
      6.5.
      De rechtbank is van oordeel dat eisers in dit geval met de brief van 21 juni 2023 aannemelijk hebben gemaakt dat sprake is van een toezegging die aan het college kan worden toegerekend. In de brief staat ondubbelzinnig dat het college akkoord is met de aangebrachte wijzigingen, dat de voorziene wijzigingen ondergeschikt zijn en geen invloed hebben op de ruimtelijke uitstraling van het project en dat de documenten worden toegevoegd aan de omgevingsvergunning. Deze brief is gestuurd namens het college. Anders dan het college stelt, is hiermee sprake van een toezegging die aan het college kan worden toegerekend. Het college zal daarom ook in het kader van de laatste stap van de beoordeling van het beroep op het vertrouwensbeginsel een belangenafweging moeten maken. De enkele verwijzing naar het algemene belang van de Werkgroep Kanaaldijk Zuid als indiener van het handhavingsverzoek, is hiervoor onvoldoende. Hierbij verwijst de rechtbank naar wat zij onder 6.2 heeft overwogen.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      7. Het beroep is gegrond omdat de bestreden besluiten in strijd zijn met het motiveringsbeginsel. De rechtbank vernietigt daarom de bestreden besluiten. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van de besluiten in stand te laten of zelf een beslissing te nemen, omdat het gelet op de aard van de gebreken aan het college is om opnieuw te beslissen op de bezwaren van eisers.
    
    
    
      7.1.
      De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat het college nieuwe besluiten moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft het college hiervoor zes weken. 
      
    
    
      7.2.
      
        Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten.
        Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 2.721,- omdat de gemachtigde van eisers twee beroepschriften heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen.  
        
          Beslissing
        
      
      
      
        De rechtbank:
      
      - verklaart de beroepen gegrond;
      - vernietigt de besluiten van 17 juli 2024;
      - draagt het college op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak nieuwe besluiten te nemen op de bezwaren met inachtneming van deze uitspraak;
      - bepaalt dat het college het griffierecht van € 742,- aan eisers moet vergoeden;
      - veroordeelt het college tot betaling van € 2.721,- aan proceskosten aan eisers.
      
      
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. R. ter Haar, rechter, in aanwezigheid van mr. E. Diele, griffier, uitgesproken in het openbaar op 
      
      
      
      
      
      
      
      
        
          
          
          
            
              
                griffier
              
              
                rechter
              
            
          
        
      
      
      
      
        Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
      
      
      
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 24 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:209. 
  
  
     Zie de uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694.
  
  
     Letterlijke tekst: Wij zijn akkoord met de aangebrachte wijzigingen. De voorziene wijzigingen zijn ondergeschikt en hebben geen invloed op de ruimtelijke uitstraling van het project. De documenten worden toegevoegd aan de omgevingsvergunning waarbij deze deel uitmaakt van deze vergunning.