ECLI:NL:RVS:2018:402, Raad van State, 07-02-2018, 201602532/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-02-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 november 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot kinderopvangtoeslag over 2014 voor [appellante] vastgesteld op nihil.

201602532/1/A2.
    Datum uitspraak: 7 februari 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 1 maart 2016 in zaak nr. 15/2694 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de Belastingdienst/Toeslagen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 november 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot kinderopvangtoeslag over 2014 voor [appellante] vastgesteld op nihil.
    
    Bij besluit van 29 april 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar deels gegrond en deels ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 1 maart 2016 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 29 april 2015 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 maart 2017, waar [appellante], bijgestaan door mr. V.Y. Jokhan, advocaat te Alkmaar, en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door mr. J.H.E. van der Meer, zijn verschenen.
    
    Met toepassing van artikel 8:64, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 8:108, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heeft de Afdeling het onderzoek ter zitting geschorst.
    
    Bij brieven van 10 april 2017, 20 april 2017, 15 juni 2017, 16 juni 2017 en 25 augustus 2017 heeft [appellante] nadere stukken ingediend.
    
    Met toestemming van partijen is een nadere zitting achterwege gelaten, waarna de Afdeling het onderzoek heeft gesloten.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellante] verbleef in de periode van 10 februari 2014 tot 8 juni 2014 voor studiedoeleinden met haar dochter in Manchester (Verenigd Koninkrijk). Haar dochter genoot voor- en naschoolse opvang bij primary school (basisschool) [buitenschoolse opvang 1] in Denton, Manchester en in de schoolvakanties werd haar dochter opgevangen bij [buitenschoolse opvang 2] in Audenshaw, Manchester. Partijen zijn verdeeld over de vraag of [appellante] aanspraak heeft op een tegemoetkoming in de kosten van deze opvang. De aanspraak van [appellante] op kinderopvangtoeslag voor de opvang die haar dochter na deze periode genoot bij [buitenschoolse opvang 3] is niet in geschil.
    
    2.    Het wettelijk kader is vermeld in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    Standpunt Belastingdienst/Toeslagen
    
    3.    Aan het standpunt dat [appellante] geen recht heeft op toeslag voor de opvang in het Verenigd Koninkrijk heeft de Belastingdienst/Toeslagen in het besluit van 29 april 2015 ten grondslag gelegd dat [appellante] niet heeft aangetoond dat zij de kosten van kinderopvang bij [buitenschoolse opvang 1] en [buitenschoolse opvang 2] volledig heeft voldaan.
    
    In het verweerschrift in beroep heeft de Belastingdienst/Toeslagen verder het standpunt ingenomen dat niet is gebleken dat [appellante] een aanvraag heeft ingediend voor inschrijving van de opvangvoorzieningen [buitenschoolse opvang 1] en [buitenschoolse opvang 2] in het register buitenlandse kinderopvang bij de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Zij had daarom moeten verzoeken op grond van artikel 1.48, derde lid, van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (hierna: Wkkp), zoals deze wet gold ten tijde van belang.
    
    Oordeel van de rechtbank
    
    4.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen [appellante] ten onrechte niet heeft gehoord in de bezwaarprocedure. Om die reden heeft zij het beroep gegrond verklaard en het besluit van 29 april 2015 vernietigd. De rechtbank heeft evenwel aanleiding gezien de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten. De Belastingdienst/Toeslagen heeft zich in beroep terecht op het standpunt gesteld dat niet is gebleken dat [appellante] de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft verzocht om [buitenschoolse opvang 2] en [buitenschoolse opvang 1] op te nemen in het register buitenlandse kinderopvang, terwijl dat op grond van artikel 1.48, derde lid, van de Wkkp is vereist.
    
    5.    [appellante] komt in hoger beroep op tegen de uitspraak van de rechtbank voor zover de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 29 april 2015 in stand heeft gelaten.
    
    Registratie in het register buitenlandse opvang
    
    6.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het ontbreken van een registratie van [buitenschoolse opvang 1] en [buitenschoolse opvang 2] als bedoeld in artikel 1.48, derde lid, van de Wkkp in de weg staat aan haar aanspraak op kinderopvangtoeslag. Daartoe voert [appellante] aan dat de vraagouder bij opvang in het buitenland, anders dan bij opvang in een voorziening in Nederland, zorg dient te dragen voor registratie van de opvangvoorziening. Volgens [appellante] leidt dit ertoe dat zij niet gelijk wordt behandeld met een in Nederland wonende aanvrager. Zij stelt dat de voorwaarde van registratie in strijd is met artikel 73 van Verordening (EEG) 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen.
    
    Subsidiair stelt [appellante] dat haar aanvraag om kinderopvangtoeslag voor de opvang in het Verenigd Koninkrijk tevens had moeten worden opgevat als een aanvraag om inschrijving in het daartoe bestemde register, zodat de Belastingdienst/Toeslagen de aanvraag in zoverre had moeten doorzenden.
    
    Strijd met Europees recht
    
    6.1.    [appellante] beroept zich ter ondersteuning van haar betoog op artikel 73 van Verordening 1408/71. Deze verordening is vervangen door en ingetrokken bij Verordening (EG) nr. 883/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels. De Afdeling houdt het er daarom voor dat [appellante] zich beroept op artikel 67 van Verordening 883/2004, welke bepaling van gelijke strekking is als artikel 73 van Verordening 1408/71.
    
    6.2.    Artikel 67 van Verordening 883/2004 voorziet in een regeling voor de situatie dat een persoon in een andere lidstaat verblijft dan zijn gezinsleden. In die situatie kan deze persoon in de lidstaat waar hij verblijft aanspraak maken op sociale zekerheidsregelingen alsof zijn gezinsleden bij hem verblijven. Die situatie verschilt van die van [appellante], nu [appellante] ten tijde van belang met haar dochter in het Verenigd Koninkrijk verbleef. Bovendien doet [appellante] geen beroep op een in het Verenigd Koninkrijk geldende regeling, maar op de in Nederland geldende Wkkp. De Afdeling vat het betoog van [appellante] daarom zo op, dat het registratievereiste van artikel 1.48, derde lid, van de Wkkp in strijd is met het vrij verkeer van burgers van de Europese Unie, neergelegd in artikel 21, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: VWEU). [appellante] heeft voor haar verblijf in Manchester immers gebruik gemaakt van het recht op vrij verkeer van personen, neergelegd in de bepaling.
    
    6.3.    Uit vaste rechtspraak van het Hof van Justitie (waaronder het arrest Prinz en Seeberger, ECLI:EU:C:2013:524, punt 27) volgt dat een nationale regeling die bepaalde personen met de nationaliteit van het land benadeelt om de enkele reden dat zij hun recht om vrij in een andere lidstaat te reizen en te verblijven hebben uitgeoefend, een beperking vormt van de vrijheden die elke burger van de Unie op grond van artikel 21, eerste lid, van het VWEU geniet. De door het VWEU verleende rechten inzake vrij verkeer van burgers van de Unie kunnen hun volle werking immers niet ontplooien indien een onderdaan van een lidstaat ervan kan worden weerhouden deze rechten uit te oefenen doordat zijn verblijf in een andere lidstaat wordt belemmerd door een regeling van zijn lidstaat van herkomst, die hem benadeelt wegens het enkele feit dat hij deze rechten heeft uitgeoefend. Dat geldt in het bijzonder op het gebied van onderwijs, gelet op de doelstellingen van de artikelen 6, onder e, en 165, tweede lid, tweede streepje, van het VWEU, te weten met name het bevorderen van de mobiliteit van studenten en docenten. Zie in dat verband het voormelde arrest Prinz en Seeberger, punt 29.
    
    6.4.    Volgens vaste rechtspraak van het Hof (waaronder het arrest Prinz en Seeberger, punt 33, en aldaar aangehaalde rechtspraak) kan een regeling die een door het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheid kan beperken, uit het oogpunt van het Unierecht slechts gerechtvaardigd zijn indien zij is gebaseerd op objectieve overwegingen van algemeen belang, die losstaan van de nationaliteit van de betrokken personen, en evenredig is aan het door het nationale recht rechtmatig nagestreefde doel. Uit de rechtspraak van het Hof volgt tevens dat een maatregel evenredig is wanneer hij geschikt is om het nagestreefde doel te verwezenlijken en niet verder gaat dan nodig is om dat doel te bereiken.
    
    6.5.    Naar het oordeel van de Afdeling is het registratievereiste dat is neergelegd in artikel 1.48, derde lid, van de Wkkp een beperking van het recht op vrij verkeer van personen, neergelegd in artikel 21, eerste lid, van het VWEU. Deze beperking is echter gerechtvaardigd, gelet op de onder 6.4 vermelde maatstaf. Daarbij is allereerst in aanmerking genomen dat de beperking is gebaseerd op een objectieve overweging van algemeen belang. Het doel is erin gelegen bij te dragen aan de toegankelijkheid en het gebruik van kwalitatief hoogwaardige kinderopvang. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wkkp volgt dat de overheid slechts bijdraagt in de kosten van kinderopvang indien die opvang van voldoende kwaliteit is en de instellingen onder gelijkwaardige condities met elkaar concurreren. Voor de buitenlandse opvang geldt dat aannemelijk moet worden gemaakt dat de kwaliteit vergelijkbaar is met die van Nederlandse instellingen. Daartoe houdt de minister een centraal register bij van deze instellingen (Kamerstukken II 2001/02, 28 447, nr. 3, blz. 78). Overigens bestaat voor Nederlandse instellingen een vergelijkbaar register, geregeld in artikel 1.47b van de Wkkp, zij het dat daarvoor geldt dat inschrijving daarin samenhangt met het verzoek van de houder van de opvangvoorziening aan het college van burgemeester en wethouders om de voorziening in exploitatie te nemen (vergelijk artikel 1.46, tweede lid, van de Wkkp). Verder staat de beperking los van de nationaliteit van de vraagouder, nu de verplichting tot inschrijving in het register geldt voor eenieder die aanspraak wil maken op kinderopvangtoeslag voor in het buitenland genoten opvang, ongeacht diens nationaliteit. Voorts moet de maatregel evenredig aan het nagestreefde doel worden geacht. Daarbij is allereerst van belang dat de maatregel geschikt is om het doel te bereiken, nu inschrijving van de opvanginstelling in het register buitenlandse opvang een aanknopingspunt biedt toe te zien op de kwaliteit van de kinderopvang. Daarnaast gaat de maatregel niet verder dan nodig is om het doel te bereiken, waarbij de Afdeling in aanmerking neemt dat de vraagouder die gebruik maakt van een buitenlandse kinderopvanginstelling waarvan inschrijving reeds heeft plaatsgevonden vanwege het verzoek van een andere vraagouder, niet opnieuw om inschrijving hoeft te verzoeken.
    
    6.6.    Conclusie is dat het tegenwerpen van het registratievereiste, neergelegd in artikel 1.48, tweede lid, van de Wkkp niet in strijd is met het in artikel 21, eerste lid, van het VWEU neergelegde recht op vrij verkeer van personen.
    
    In zoverre faalt het betoog.
    
    Doorzendplicht
    
    6.7.    [appellante] wordt tot slot niet gevolgd in haar betoog dat de Belastingdienst/Toeslagen haar aanvraag om kinderopvangtoeslag tevens had moeten opvatten als een verzoek om inschrijving in het register buitenlandse kinderopvang, en op die voet aan de minister had moeten doorzenden. De digitaal ingediende aanvraag biedt geen enkel aanknopingspunt om aan te nemen dat de aanvraag als zodanig is bedoeld.
    
    Ook in zoverre faalt het betoog.
    
    Kosten van kinderopvang
    
    7.    Nu uit het voorgaande volgt dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat [appellante] geen aanspraak heeft op kinderopvangtoeslag voor de opvang die haar dochter heeft genoten bij [buitenschoolse opvang 1] en [buitenschoolse opvang 2], behoeft hetgeen zij heeft aangevoerd over de kosten van kinderopvang geen bespreking.
    
    Slotsom
    
    8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak, voor zover aangevallen, dient te worden bevestigd.
    
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de uitspraak, voor zover aangevallen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Baart, griffier.
    
    w.g. Borman    w.g. Baart
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 7 februari 2018
    
    799-710.  BIJLAGE
    
    Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
    
    Artikel 21
    
    1.    Iedere burger van de Unie heeft het recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij de Verdragen en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld.
    […]
    
    Verordening (EEG) nr. 1408/71
    
    Artikel 73
    
    Onder voorbehoud van het bepaalde in bijlage IV heeft de werknemer of de zelfstandige op wie de wettelijke regeling van een Lid-Staat van toepassing is, voor zijn gezinsleden die op het grondgebied van een andere Lid-Staat wonen, recht op de gezinsbijslagen waarin de wettelijke regeling van de eerst Staat voorziet, alsof die gezinsleden op het grondgebied van deze Staat woonden.
    
    Verordening (EG) nr. 883/2004
    
    Artikel 67
    
    Een persoon heeft recht op gezinsbijslag overeenkomstig de wetgeving van de bevoegde lidstaat, ook voor de gezinsleden die in een andere lidstaat wonen, alsof deze in eerstbedoelde lidstaat woonden. Een pensioengerechtigde heeft echter recht op gezinsbijslag overeenkomstig de wetgeving van de lidstaten die bevoegd zijn voor zijn pensioen.
    
    Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen
    
    Artikel 1.5
    
    1.    Een ouder heeft aanspraak op een kinderopvangtoeslag in de door hem of zijn partner te betalen kosten, indien het betreft:
    a. kinderopvang in een geregistreerd kindercentrum; of
    b. gastouderopvang in een geregistreerde voorziening voor gastouderopvang.
    […]
    
    Artikel 1.45
    
    1.    Degene die voornemens is een kindercentrum of gastouderbureau in exploitatie te nemen, doet daarvoor een aanvraag bij het college.
    […]
    
    Artikel 1.46
    
    1.    Uiterlijk tien weken na de ontvangst van de aanvraag, bedoeld in artikel 1.45, eerste of tweede lid, besluit het college op de aanvraag. Indien uit het onderzoek, bedoeld in artikel 1.62, eerste lid, is gebleken dat de exploitatie redelijkerwijs zal plaatsvinden in overeenstemming met het bepaalde bij of krachtens de paragrafen 2 en 3 van deze afdeling en anderszins niet is gebleken van feiten en omstandigheden die op het tegendeel duiden, wordt positief op de aanvraag beslist.
    
    2.     In de beschikking waarin positief op de aanvraag, bedoeld in het eerste lid, wordt beslist, bepaalt het college de datum van ingang van de exploitatie. Deze datum ligt niet voor de datum van de bekendmaking van de beschikking. Het college draagt zorg voor inschrijving van het kindercentrum, het gastouderbureau of de voorziening voor gastouderopvang in het register kinderopvang waarbij de datum van ingang van de exploitatie als startdatum van de registratie wordt opgenomen.
    […]
    
    Artikel 1.47b
    
    1.     Onze Minister draagt zorg voor de inrichting van een register kinderopvang ten behoeve van de waarborging van de kwaliteit en de rechtszekerheid van de kinderopvang alsmede ten behoeve van het toezicht op en de handhaving van de bij of krachtens deze afdeling gestelde regels.
    […]
    
    Artikel 1.48
    
    1.     Onze Minister kan een in een andere lidstaat dan Nederland of een in Zwitserland gevestigde voorziening waar kinderopvang plaatsvindt, gelijkstellen met een geregistreerd kindercentrum of een geregistreerde voorziening voor gastouderopvang door opneming daarvan in het register buitenlandse kinderopvang. Indien in een andere lidstaat dan Nederland of Zwitserland een of meer organisaties bestaan die naar aard en strekking gastouderopvang tot stand brengen of begeleiden, is gelijkstelling met een geregistreerde voorziening voor gastouderopvang uitsluitend mogelijk indien sprake is van tussenkomst van een dergelijke organisatie.
    […]
    
    3.    Een ouder die ten behoeve van zijn kind voornemens is:
    a. gebruik te maken van een voorziening als bedoeld in het eerste of tweede lid die nog niet staat ingeschreven in het register buitenlandse kinderopvang; en
    b. aanspraak te maken op de kinderopvangtoeslag, bedoeld in artikel 1.5, eerste lid;
    dient bij Onze Minister een aanvraag in voor inschrijving van die voorziening in het register buitenlandse kinderopvang.
    […]