ECLI:NL:RVS:2016:221, Raad van State, 03-02-2016, 201506140/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-02-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 juli 2014 heeft de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (thans: de minister) de aanvraag van de stichting om subsidie over 2014 afgewezen.

201506140/1/A2.
    Datum uitspraak: 3 februari 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de stichting Stichting Hospice Dignitas, gevestigd te Hoorn,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 3 juli 2015 in zaak nr. 15/335 in het geding tussen:
    
    de stichting
    
    en
    
    de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 juli 2014 heeft de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (thans: de minister) de aanvraag van de stichting om subsidie over 2014 afgewezen.
    
    Bij besluit van 12 december 2014 heeft de minister het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 3 juli 2015 heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de stichting hoger beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De stichting heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 november 2015, waar de stichting, vertegenwoordigd door M.C.H. Lenssen, bijgestaan door mr. F. Westenberg, advocaat te Hoorn, en de minister, vertegenwoordigd door mr. I.L. de Graaf, vergezeld door drs. F.N. Lafeber, beiden werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. De stichting exploiteert een hospice en heeft in dat kader een toelating op grond van de Wet toelating zorginstellingen (hierna: WTZi) voor het verlenen van zorg. Deze toelating is verleend voor de functies verpleging, persoonlijke verzorging en begeleiding, maar niet voor een functie die mede verblijf omvat. De stichting heeft ervoor gekozen een toelating aan te vragen zodat zij rechtstreeks met het Zorgkantoor en zorgverzekeraars productieafspraken kan maken. Op die manier kunnen de financiële middelen ten volle worden aangewend voor de zorg van de bewoners van het hospice en hoeft de stichting geen vergoeding voor overheadkosten te betalen, wat volgens de stichting vaak het geval is bij hospices die werken als onderaannemer van een zorginstelling. De stichting heeft een aanvraag ingediend voor subsidie op grond van de Regeling palliatieve terminale zorg (hierna: Regeling ptz) over het jaar 2014 ter tegemoetkoming in de huisvestingskosten van het hospice.
    
    2. De minister heeft de aanvraag van de stichting afgewezen omdat de stichting voormelde toelating bezit. Uit de Regeling ptz volgt volgens de minister dat geen subsidie wordt verleend aan een instelling met een toelating. Daarbij heeft de minister in aanmerking genomen dat daarmee is beoogd tegen te gaan dat een instelling financiering ontvangt uit zowel het regulier gefinancierde zorgstelsel, in 2014 bestaande uit de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (hierna: AWBZ) en de Zorgverzekeringswet (hierna: Zvw), als uit het bijzondere circuit van de subsidieverstrekking op grond van de Regeling ptz. De subsidie op grond van laatstgenoemde regeling is volgens de minister juist in het leven geroepen voor instellingen die geen deel uitmaken van het regulier gefinancierde zorgstelsel.
    
    3. De stichting betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de minister haar aanvraag ten onrechte heeft afgewezen.
    
    Daartoe voert de stichting primair aan dat de minister haar ten onrechte tegenwerpt dat zij een WTZi-toelating heeft. De minister heeft volgens de stichting met de Regeling ptz niet bedoeld dat iedere toelating in de weg staat aan een subsidie, maar heeft slechts willen voorkomen dat een dubbele vergoeding van zorgkosten wordt ontvangen. Daarbij wijst de stichting op de geschiedenis van de totstandkoming van de Regeling ptz, waaruit volgens haar volgt dat met het begrip "toelating" slechts een toelating voor het verlenen van intramurale zorg wordt bedoeld. De stichting verleent juist extramurale zorg. Haar huisvestingskosten komen daardoor niet in aanmerking voor vergoeding op grond van het regulier gefinancierde zorgstelsel, aldus de stichting.
    
    De stichting voert subsidiair aan dat als iedere WTZi-toelating, ongeacht waarvoor deze is verleend, kan worden tegengeworpen, artikel 3 van de Regeling ptz verbindende kracht moet worden ontzegd. Daartoe voert de stichting aan dat die bepaling in strijd is met algemene rechtsbeginselen. Ter zitting heeft de stichting er daarbij op gewezen dat een hospice dat als onderaannemer werkt van een zorginstelling met een WTZi-toelating, wel subsidie ontvangt.
    
    De stichting voert tot slot meer subsidiair aan dat de minister toepassing had moeten geven aan de hardheidsclausule van de Regeling ptz, neergelegd in artikel 31 van de Regeling ptz.
    
    3.1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Regeling ptz wordt een instellingssubsidie voor palliatieve terminale zorg niet verstrekt aan een instelling die deel uitmaakt van een organisatorisch verband met een toelating als bedoeld in artikel 5, eerste lid, van de WTZi.
    
    3.2. Uit het in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Regeling ptz bepaalde volgt duidelijk dat iedere toelating in de weg staat aan het verstrekken van een instellingssubsidie. In die bepaling wordt geen steun gevonden voor het oordeel dat met het begrip "toelating" slechts een toelating wordt bedoeld die is verleend voor het verlenen van intramurale zorg. Daargelaten of de stichting in haar lezing van de geschiedenis van de totstandkoming van de Regeling ptz wordt gevolgd, kan deze niet tot een ander oordeel leiden, reeds omdat voormelde bepaling op zichzelf duidelijk is.
    
    3.3. Artikel 3 van de Regeling ptz is een algemeen verbindend voorschrift. Volgens vaste rechtspraak, bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 8 juli 2015 in zaak nr. 201409060/1/A2, kan aan een dergelijk voorschrift verbindende kracht worden ontzegd indien het in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift of met een algemeen rechtsbeginsel. Het is aan het regelgevend bevoegd gezag - in dit geval de minister - om alle verschillende belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van een algemeen verbindend voorschrift tegen elkaar af te wegen. De rechter heeft bij de toetsing daarvan niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen en heeft ook overigens daarbij terughoudendheid te betrachten (vergelijk ook het arrest van de Hoge Raad van 16 mei 1986; NJ 1987, 251).
    
    3.4. De Afdeling ontleent aan de toelichting op de Regeling ptz (Stcrt. 2010, nr. 11870) het volgende.
    
    Binnen de palliatieve terminale zorg kan onderscheid worden gemaakt tussen reguliere zorg en hulp op vrijwillige basis. Palliatieve terminale zorg wordt door diverse personen en instellingen verleend, zoals mantelzorgers, reguliere zorgaanbieders en organisaties voor vrijwillige palliatieve terminale zorg.
    
    De subsidie was en is niet bestemd voor palliatieve terminale zorg door vrijwilligers die geboden wordt in instellingen met een toelating in de zin van de WTZi. Dit was neergelegd in artikel 3 van en de toelichting op de Regeling ptz. In artikel 3 was kortweg bepaald dat de subsidie niet wordt verstrekt ‘ten behoeve van’ WTZi-toegelaten instellingen. De redactie van artikel 3 is verbeterd en aangescherpt: instellingen die behoren tot een organisatorisch verband met een WTZi-toelating komen niet in aanmerking voor subsidie en de subsidie wordt niet verstrekt voor vrijwillige palliatieve terminale zorg voor cliënten die verblijven in dat soort instellingen.
    
    Deze afbakening is gekozen met het oog op de uitvoerbaarheid van de subsidieregeling, op de omvang van het beschikbare budget en op de aard van de te subsidiëren activiteiten en instellingen. Organisaties die gericht zijn op het verlenen van zorg in de zin van de AWBZ of de Zvw hebben een toelating in de zin van de WTZi nodig. Of een toelating is afgegeven, is in de regel eenvoudig vast te stellen. Voorts worden dergelijke instellingen via de AWBZ en de Zvw gefinancierd voor het verlenen van palliatieve terminale zorg als onderdeel van het volledige zorgpalet dat zij hun cliënten geacht worden te leveren. Indien hun cliënten in aanvulling daarop vrijwillige palliatieve terminale zorg wordt geboden, wordt het gelet op de bovengeschetste samenhang en wisselwerking met de reguliere palliatieve terminale zorg niet opportuun geacht daarvoor een subsidie te verstrekken. Daarbij speelt tevens een rol dat het verlenen van vrijwillige palliatieve terminale zorg voor organisaties voor vrijwillige palliatieve terminale zorg, anders dan voor instellingen die behoren tot een organisatorisch verband met een toelating, hun hoofdactiviteit is waarvoor zij bovendien elders financiering moeten zien te verkrijgen. De behoefte aan subsidie is voor organisaties voor vrijwillige palliatieve terminale zorg verhoudingsgewijs dan ook aanzienlijk groter. Alles afwegende, sluit de subsidieregeling aldus goed aan op het oogmerk van een beperkte en gerichte ondersteuning van de vrijwillige palliatieve terminale zorg, aldus de toelichting op de Regeling ptz.
    
    3.5. Uit de toelichting op de Regeling ptz volgt dat de minister bij de regulering en financiering van het zorgstelsel een onderscheid tussen reguliere en particuliere zorginstellingen voorstaat. Criterium hierbij is of de zorginstelling een WTZi-toelating bezit. De minister heeft om twee redenen ervoor gekozen dit onderscheid te maken. Allereerst is beoogd ten bate van de uitvoerbaarheid een formeel criterium te hanteren. De minister heeft daarover ter zitting toegelicht dat niet bij iedere subsidieaanvraag in de financieringsconstructie van de aanvrager kan worden getreden om te beoordelen of een zekere geldstroom tussen het Zorgkantoor en de instelling bestaat. Daarnaast is het onderscheid ingegeven door de veronderstelling dat instellingen met toelating op andere wijze, vanuit het reguliere zorgstelsel, reeds een tegemoetkoming in de kosten van huisvesting wordt geboden.
    
    Niet in geschil is dat ten tijde van belang met een WTZi-toelating die strekt tot het verlenen van zorg waarvan verblijf deel uitmaakt, vanuit de AWBZ een vergoeding kon worden verkregen. Van die vergoeding kunnen ook huisvestingskosten worden betaald. De stichting heeft ter zitting naar voren gebracht dat zij geen WTZi-toelating heeft aangevraagd voor het verlenen van zorg waarvan verblijf deel uitmaakt, omdat de schaal die nodig is voor een rendabele exploitatie van een dergelijke instelling zou afdoen aan de kleinschaligheid van het hospice. Ook wil de stichting niet als onderaannemer van een zorginstelling fungeren, omdat zij die instelling dan een vergoeding voor overheadkosten zou moeten betalen. Dat de stichting zich in een - naar zij stelt - ongunstiger positie bevindt dan andere hospices, die huisvestingskosten in 2014 vanuit de AWBZ-vergoeding betaalden, of subsidie op grond van de Regeling ptz ontvingen, is dan ook het gevolg van een keuze van de stichting. De Afdeling ziet dan ook geen grond voor het oordeel dat de Regeling ptz op het in geding zijnde punt de onder 3.3 vermelde terughoudende exceptieve toets niet kan doorstaan.
    
    3.6. Ingevolge de hardheidsclausule, neergelegd in artikel 31 van de Regeling ptz, kan de minister een of meer bepalingen van de regeling buiten toepassing laten of daarvan afwijken voor zover toepassing gelet op het belang dat de desbetreffende bepaling beoogt te beschermen zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard. Dat de stichting op de voet van het in artikel 3 van de Regeling ptz bepaalde geen aanspraak maakt op subsidie is een met die bepaling beoogd gevolg. De stichting heeft niet onderbouwd dat dit gevolg een onbillijkheid van overwegende aard is.
    
    3.7. Conclusie is dat het betoog faalt.
    
    4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, griffier.
    
    w.g. Borman
    voorzitter De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 3 februari 2016
    
    85-799.