ECLI:NL:RVS:2019:321, Raad van State, 06-02-2019, 201802203/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-02-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 oktober 2016 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om het wonen in de bedrijfsruimte aan de [locatie 1] te Almere (hierna: het perceel) te staken en gestaakt te houden.

201802203/1/A1.
    Datum uitspraak: 6 februari 2019
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de mondelinge uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 22 januari 2018 in zaak nr. 17/1944 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Almere.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 25 oktober 2016 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om het wonen in de bedrijfsruimte aan de [locatie 1] te Almere (hierna: het perceel) te staken en gestaakt te houden.
    
    Bij besluit van 4 april 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 8 augustus 2017 is het college overgegaan tot invordering van de verbeurde dwangsom van € 15.000,00.
    
    Bij mondelinge uitspraak van 22 januari 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen het besluit van 4 april 2017 ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 4 april 2017 vernietigd voor zover daarbij de dwangsom is gehandhaafd op € 15.000,00 ineens, de dwangsom bepaald op € 5.000,00 per geconstateerde overtreding tot een maximum van € 15.000,00 en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 4 april 2017. Voort heeft de rechtbank het invorderingsbesluit van 8 augustus 2017 herroepen voor zover in dat besluit meer dan € 5.000,00 is ingevorderd. Het proces-verbaal van deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Bij besluit van 4 december 2018 is het college overgegaan tot invordering van een verbeurde dwangsom van € 5.000,00.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 januari 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. B.A. Zevenbergen, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door M. van ’t Klooster en F. Amir, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellant] is een van de vennoten van [cateringbedrijf]. Ten tijde van belang huurde hij voor de exploitatie van dit bedrijf een bedrijfsruimte op het perceel.
    
        Het college heeft aan de last ten grondslag gelegd dat [appellant] de bovenverdieping van de bedrijfsruimte voor bewoning gebruikt, hetgeen in strijd is met de ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Almere Poort" (hierna: het bestemmingsplan) op het perceel rustende bestemming "Bedrijfsdoeleinden".
    
    Wettelijk kader
    
    2.    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht luidt:
    
    "Het is verboden zonder omgevingsvergunning gronden of bouwwerken te gebruiken in strijd met een bestemmingsplan".
    
        Artikel 18, eerste lid, van de planvoorschriften luidt:
    
    "De gronden op de kaart aangewezen voor "Bedrijfsdoeleinden (B)" zijn bestemd voor een bedrijventerrein met […]".
    
        Artikel 33, eerste lid, luidt:
    
    "Het is verboden gronden en bouwwerken te gebruiken, in gebruik te geven of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de aan de grond gegeven bestemming, de doeleindenomschrijving en de overige voorschriften."
    
    Overtreding
    
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er geen sprake is van een overtreding. Daartoe voert hij aan dat de bovenverdieping niet door hem wordt bewoond. Hij is daar door toezichthouders van de gemeente Almere nimmer buiten werktijden ’s avonds of ’s nachts aangetroffen. Het bed op de bovenverdieping wordt door [appellant] en zijn vader gebruikt om daarop zo nu en dan te rusten. Het personeel van het cateringbedrijf pauzeert op de bovenverdieping en kan daar televisie kijken en eten. De wasmachine en strijkplank worden gebruikt om (bedrijfs)kleding te wassen en te strijken. De aangetroffen kleding van [appellant] zelf slaat hij op de bovenverdieping op bij gebrek aan ruimte elders. De aangetroffen verzorgingsproducten worden gebruikt door werknemers die bestellingen bezorgen. Zij kunnen zich op de bovenverdieping opfrissen om te voorkomen dat zij tijdens bezorgingen naar eten ruiken. Wil er sprake zijn van bewoning, dan moet er op de bovenverdieping op zijn minst een douche aanwezig zijn, aldus [appellant].
    
    3.1.    Voor de beantwoording van de vraag of het college in dit geval bevoegd was om handhavend op te treden, dient beoordeeld te worden of de bovenverdieping in strijd met het bestemmingsplan werd gebruikt.
    
        Aan de last onder dwangsom heeft het college meerdere controles van toezichthouders van de gemeente Almere ten grondslag gelegd. Op basis van het rapport van deze controles en de zich in het dossier bevindende foto’s heeft de rechtbank terecht vastgesteld dat er tijdens deze controles op de bovenverdieping een aanzienlijke hoeveelheid herenkleding, herenschoenen, een beslapen tweepersoonsbed, een tweetal dressoirs met hierop onder meer een televisie, een mobiele telefoon, een Rabobankscanner en diverse persoonlijke eigendommen op naam van [appellant] zijn aangetroffen. In een openstaande lade van een van de dressoirs lagen diverse verzorgingsproducten. Verder zijn op de bovenverdieping een strijkplank, een droogrek met kleding en een gevulde wasmachine aangetroffen. Op het aanrechtblad van de pantry stond een beker met daarin twee tandenborstels en tandpasta. Daarnaast stonden diverse etenswaren en huishoudmiddelen opgesteld. Tijdens de controle op 8 juli 2016 heeft [appellant] tegen de toezichthouder gezegd dat hij regelmatig overnacht op de bovenverdieping, dat hij overal verblijft, maar in de basisregistratie personen op het adres van zijn vader in Amsterdam aan de [locatie 2] staat ingeschreven. Tijdens de controle op 4 oktober 2016 heeft [appellant] tegen de toezichthouders gezegd dat hij zijn hoofdverblijf elders heeft, maar daar nooit is vanwege de reisafstand. Tijdens de controle op 23 november 2016 heeft [appellant] de toezichthouders de toegang tot de bovenverdieping geweigerd. De toezichthouders hebben vanaf bovenaan de trap wel kunnen zien dat er ten opzichte van de controles op 8 juli en 4 oktober 2016 weinig tot niets is veranderd. Dat [appellant], als door hem gesteld, elders in Almere een kamer huurt, heeft hij niet aannemelijk gemaakt.
    
        Gelet op voormelde feiten en omstandigheden, in onderlinge samenhang bezien, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de bovenverdieping van de bedrijfsruimte ten tijde van belang werd gebruikt in strijd met het bestemmingsplan.  
    
        Het betoog faalt.
    
    Hoogte dwangsom
    
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat een dwangsom van € 5.000,00 per overtreding buitenproportioneel hoog is. Volgens [appellant] dient voor het bepalen van de hoogte van de dwangsom te worden gekeken naar de draagkracht van degene aan wie de dwangsom wordt opgelegd. [appellant] stelt dat gelet op zijn draagkracht een dwangsom van € 100,00 per dag per overtreding met een maximum van € 15.000,00 mogelijk is.
    
    4.1.    Artikel 5:32b, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt:
    
    "Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last."
    
        Het derde lid luidt:
    
    "De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom."
    
    4.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 17 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:343), heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
    
        Van een dwangsom die naar draagkracht wordt vastgesteld, als door [appellant] voorgestaan, zal geen zodanige prikkel uitgaan dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. De Afdeling ziet in het door [appellant] aangevoerde dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het door de rechtbank vastgestelde bedrag van de dwangsommen niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    Invorderingsbesluit
    
    6.    Bij besluit van 4 december 2018 is het college overgegaan tot invordering van een verbeurde dwangsom van € 5.000,00. Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Awb heeft het hoger beroep mede betrekking op het besluit van 4 december 2018, nu dit besluit door [appellant] wordt betwist.
    
    7.    Aan het besluit van 4 december 2018 ligt een controlerapport van een toezichthouder van de gemeente Almere van 7 maart 2018 ten grondslag. Uit dit rapport volgt dat de aangetroffen situatie op de bovenverdieping op 7 maart 2018 vergelijkbaar was met de situatie zoals aangetroffen tijdens de eerdere controles.
    
    8.    [appellant] betoogt dat het besluit van 4 december 2018 onrechtmatig is. Daartoe voert hij aan dat er geen sprake is van een overtreding, zodat het invorderingsbesluit ook ten onrechte is genomen.
    
    8.1.    Dit betoog faalt, nu onder 3.1 is vastgesteld dat [appellant] heeft gehandeld in strijd met het bestemmingsplan en derhalve sprake is van een overtreding.
    
    9.    Het beroep tegen het besluit van 4 december 2018 is ongegrond.
    
    10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II.    verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Almere van 4 december 2018 ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.J.J.M. Pans, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    
    w.g. Pans    w.g. Graaff-Haasnoot
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 6 februari 2019
    
    531.