ECLI:NL:RVS:2020:1109, Raad van State, 22-04-2020, 201904993/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-04-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 februari 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant] een boete opgelegd van € 20.500,00 wegens het zonder vergunning onttrekken van de woning op het adres [locatie 1] te Amsterdam aan de bestemming tot bewoning. Uit administratief onderzoek is gebleken dat op grond van het besluit toekenning nummeraanduiding de toekenning van de nummeraanduiding [locatie 2] en [locatie 1] met ingang van 11 oktober 2017 is komen te vervallen en per die datum [locatie 3] is geworden. Deze wijziging is van na het onderzoek van 7 juni 2017. Op basis van de in het rapport neergelegde bevindingen heeft het college aan [appellant], als eigenaar van de woning, een boete van € 20.500,00 opgelegd wegens het zonder vergunning onttrekken van woonruimte aan de bestemming tot bewoning, hetgeen een overtreding is van de Huisvestingswet 2014.

201904993/1/A3.
    Datum uitspraak: 22 april 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak als bedoeld in artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 22 mei 2019 in zaak nr. 18/5509 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 2 februari 2018 heeft het college aan [appellant] een boete opgelegd van € 20.500,00 wegens het zonder vergunning onttrekken van de woning op het adres [locatie 1] te Amsterdam aan de bestemming tot bewoning.
    Bij besluit van 1 augustus 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 22 mei 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    Geen van de partijen heeft binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht ter zitting te worden gehoord, waarna de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, gelezen in verbinding met artikel 8:108, eerste lid, van de Awb heeft gesloten.
    Overwegingen
        Inleiding
    1.     Op 4 juni 2017 heeft de gemeente Amsterdam een melding van woonfraude in de woning aan de [locatie 1] te Amsterdam ontvangen. Naar aanleiding van de melding hebben toezichthouders van de Afdeling Wonen van de gemeente op 7 juni 2017 een onaangekondigd bezoek gebracht aan de woningen op het adres [locatie 2] en [locatie 1]. Van het bezoek hebben de toezichthouders op ambtsbelofte een rapport van bevindingen (hierna: het rapport) en een beeldverslag opgemaakt. Daarin staat onder meer het volgende.     
        […]  Op woensdag 7 juni 2017, omstreeks 08.55 uur, bezoek ik samen met collega […] de woning [locatie 1]. […] Ik loop naar de voordeur van de [locatie 3] en ik bel aan. […]. Ik zie dat de voordeur wordt geopend door een man. […] Ik toon mijn legitimatie. […]. Ik vraag of wij binnen mogen komen om enkele vragen te stellen. De man vindt dat goed en wij lopen de woning in. […] Ik vraag aan de man of hij de bewoner van het pand is. De man knikt ja. Ik vraag of de man staat ingeschreven. De man knikt wederom ja. Ik vraag of de man ook de eigenaar van het pand is. De man schudt nee en ik hoor hem zeggen dat zijn broer en zus eigenaar zijn. […] Ik vraag of de woning uit een geheel bestaat. [bewoner] knikt ja en ik hoor hem zeggen dat zij het pand zo gekocht hebben zoals het nu is. Ik zeg tegen [bewoner] dat de woning op [locatie 2] en [locatie 1] volgens mijn administratie twee woningen zijn. […] Ik hoor hem zeggen dat zij een bed en Breakfast hebben. Hij vertelt dat ze weleens via AirBnB verhuren. […] Ik vraag of wij een kijkje kunnen nemen in de bed en breakfast. [bewoner] zegt dat hij eerst zal kijken of er gasten aanwezig zijn. […] Als hij weer naar beneden komt hoor ik hem zeggen dat er een vrouw met haar twee kinderen verblijven. […] Ik vraag of wij beneden in het souterrain mogen kijken en of wij de rest van het pand ook mogen zien. […] In het souterrain is een grote keuken aanwezig. […] In de woonkamer lopen wij de trap op naar de 1e etage. Op de 1e etage komen wij in een hal. […] Ik hoor [bewoner] zeggen dat dit zijn slaapkamer is. Tevens hoor ik hem zeggen dat hij ook weleens boven op de 3e etage verblijft. […] In de hal is een kleine deur. [bewoner] opent deze deur en wij komen in een smal trappenhuis terecht. Dit is het trappenhuis wat naar de overige verdiepingen van het pand gaat. De voordeur van dit trappenhuis zit in de Kerkstraat. Wij lopen het trappenhuis in en wij lopen de trap op naar de 2e etage. Op deze etage zijn twee voordeuren. Op beide deuren zit een slot. [bewoner] opent de rechtervoordeur en wij lopen allen naar binnen. Aan de achterzijde is een slaapkamer met daarin een tweepersoonsbed. […] Ook hier is een ruime badkamer aanwezig. […] [bewoner] vertelt dat de andere voordeur toegang geeft naar de 3e etage waar de gasten verblijven. Ik zeg tegen [bewoner] dat ik toch graag een kijkje wil nemen […]. Ik hoor de vrouw zeggen dat zij Nederlands spreekt en dat het geen probleem is als ik kom kijken. […] Achter de deur bevindt zich een smalle trap. Ik loop achter de vrouw aan de trap op naar boven. Ik kom in een klein appartement terecht. Ik zie een woonkamer met open keuken en ik zie een klein trapje die naar een 4e verdieping gaat. Ik vraag aan de vrouw of er ook een badkamer aanwezig is. De vrouw knikt ja en zij opent de deur van de badkamer. Aan het plafond hangt een rookmelder. Ik vraag aan de vrouw of ik een kijkje mag nemen op de 4e etage. De vrouw vindt dat goed en ik loop het trapje op. Aan de linkerzijde zie ik een kleine berging met daarin diverse persoonlijke spullen van de bewoners. Rechts is een slaapkamer. […]
    1.1.    Uit administratief onderzoek is gebleken dat op grond van het besluit toekenning nummeraanduiding de toekenning van de nummeraanduiding [locatie 2] en [locatie 1] met ingang van 11 oktober 2017 is komen te vervallen en per die datum [locatie 3] is geworden. Deze wijziging is van na het hiervoor onder 2 beschreven onderzoek van 7 juni 2017. Op basis van de in het rapport neergelegde bevindingen heeft het college aan [appellant], als eigenaar van de woning, een boete van € 20.500,00 opgelegd wegens het zonder vergunning onttrekken van woonruimte aan de bestemming tot bewoning, hetgeen een overtreding is van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 (hierna: de Hvw). De uitzondering die in artikel 3.1.2, vierde lid, van de Huisvestingsverordening 2016 (hierna: de Hv) is gemaakt voor een Bed & Breakfast doet zich volgens het college niet voor, aangezien er een zelfstandig logiesverblijf in het pand op de derde en vierde verdieping is aangetroffen dat feitelijk geen onderdeel vormt van het woonverblijf van [appellant]. Deze boete heeft het college in bezwaar gehandhaafd.
    De aangevallen uitspraak
    2.    In de eerste plaats heeft de rechtbank beoordeeld of het verhuurde appartement één zelfstandige woning betreft of dat het onderdeel uitmaakt van de woning van [appellant]. Indien naar het oordeel van de rechtbank sprake is van een zelfstandige woning, hoeft de rechtbank niet ook te beoordelen of [appellant] heeft voldaan aan de overige eisen die gelden voor een Bed & Breakfast.
        De rechtbank is van oordeel dat voor de beoordeling van de vraag of sprake is van een zelfstandige woning, de feitelijke beoordeling van belang is en niet de subjectieve beleving die partijen aan de woning toekennen. Hiervoor is volgens de rechtbank van belang om te beoordelen of de ruimten op de derde en vierde verdieping moeten worden gekwalificeerd als zelfstandige woonruimte of dat het ruimten zijn die onderdeel uitmaken van de woning van [appellant].
        Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat het appartement op de derde en vierde verdieping een zelfstandige woning betreft. Omdat sprake is van een zelfstandige woonruimte op deze verdiepingen, is volgens de rechtbank niet voldaan aan de voorwaarde dat de Bed & Breakfast wordt geëxploiteerd in een deel van de zelfstandige woning waarin [appellant] zelf als hoofdbewoner woont. De rechtbank is dan ook van oordeel dat sprake is van overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, van de Hvw en dat het college de boete terecht heeft opgelegd.
        De rechtbank heeft in de gestelde korte duur van de verhuur geen reden gezien om de boete te matigen. Evenmin ziet de rechtbank in haar uitspraak van 8 januari 2019, ECLI:NL:RBAMS:2019:150, reden om de opgelegde boete te matigen.
    Het hoger beroep
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Hvw heeft overtreden. Hij voert aan dat de rechtbank ten onrechte de derde en vierde verdieping als zelfstandige woonruimte heeft aangemerkt. Het is volgens hem dan ook onjuist dat niet is voldaan aan de voorwaarde dat de Bed & Breakfast wordt geëxploiteerd in een deel van de zelfstandige woning waarin hij zelf als hoofdbewoner woont. Volgens hem zijn de derde en vierde verdieping niet voorzien van een eigen toegangsdeur, aangezien het trappenhuis privéruimte is. Dat het hier gaat om één woning blijkt ook uit de omstandigheid dat de toeristen niet exclusief gebruik kunnen maken van de voorzieningen op de derde en vierde verdieping. Dat verder ten tijde van het onderzoek niemand in de brp op het adres [locatie 1] stond ingeschreven, was omdat alle bouwlagen van het pand als één woning werden gebruikt. Van woningonttrekking is volgens [appellant] bovendien geen sprake omdat de woning altijd beschikbaar blijft voor bewoning. De verhuur kan namelijk altijd worden geannuleerd en ten onrechte is aangenomen dat hij de woning niet zelf exploiteert maar "The Friendly Host".
    3.1.    Artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 luidt: ‘Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
    […]’
    3.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie de uitspraken van 10 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1128 en 8 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV3254), dient de vraag of sprake is van een zelfstandige woning beoordeeld te worden aan de hand van de feitelijke situatie. Van een zelfstandige woning is sprake indien de inrichting en de aanwezigheid van (woon)voorzieningen voor dat oordeel aanleiding geven.
    3.3.    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de derde en vierde verdieping samen kunnen worden aangemerkt als een tweede, zelfstandige woning op het adres [locatie 3] (voorheen: [locatie 1]). De rechtbank heeft daarbij van belang mogen achten dat de voorzieningen op die verdiepingen - een keuken, een toilet, een badkamer en twee slaapkamers - deze geschikt maken voor huisvesting van een huishouden. Daarnaast is het van belang dat uit het rapport en het daarbij behorende beeldverslag volgt dat de woning op deze verdiepingen direct vanaf de ingang van het pand aan de Kerkstraat door middel van een trappenhuis bereikbaar is. Het pand heeft zowel een ingang aan de Kerkstraat als aan de Leidsegracht. Daar komt bij dat in het trappenhuis op de tweede verdieping twee aparte toegangsdeuren aanwezig zijn, waarvan de ene deur toegang geeft tot het gebruik van de tweede verdieping en de andere deur toegang geeft naar de derde en vierde verdieping. Dit maakt dat de derde en vierde verdieping zijn voorzien van een aparte toegangsdeur. De door [appellant] genoemde omstandigheden dat de gecreëerde verblijven met elkaar in verbinding staan omdat het trappenhuis privé zou zijn, dat het pand inmiddels één huisnummer heeft en dat de toeristen niet exclusief gebruik kunnen maken van de voorzieningen op de derde en vierde verdieping, kunnen niet leiden tot een ander oordeel. Immers staan deze omstandigheden niet in de weg aan het zelfstandig gebruik van de derde en vierde verdieping door een huishouden (vergelijk de hiervoor genoemde uitspraken van de Afdeling van 10 april 2019 en 8 februari 2012).
    Gezien het voorgaande is niet voldaan aan de voorwaarde van artikel 3.1.2, vierde lid, aanhef en onder a, van de Hv dat de B&B wordt geëxploiteerd in een deel van de zelfstandige woning waarin [appellant] zelf als hoofdbewoner zijn hoofdverblijf heeft. De omstandigheden waaronder beleidsmatig wordt afgezien van een boete bij een B&B doen zich dan ook niet voor. De rechtbank is dan ook terecht niet toegekomen aan een oordeel over de vraag of de exploitatie in handen was van [appellant] of van "The Friendly Host" en ook het betoog over de mogelijkheid tot annuleren behoefde daarom geen bespreking. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat sprake is van een overtreding van artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Hvw en dat niet wordt voldaan aan de voorwaarde waaronder van het opleggen van een boete wordt afgezien.
        Het betoog faalt.
    4.    Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte geen aanleiding heeft gezien om de aan hem opgelegde boete te matigen. Volgens [appellant] is het hier een overtreding van beperkte ernst omdat de verhuur niet stelselmatig was. In 2017 gaat het om 10 dagen met een opbrengst van  €1.500,-. Verder kan de melding die was gedaan over de woning geen betrekking hebben op de Bed&Breakfast maar moet deze overlast zien op toeristische verhuur in een ander deel van dezelfde straat.
    4.1.    Op grond van artikel 4.2.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Hv, gelezen in samenhang met bijlage 3, tabel 2, legt het college een boete op van € 20.500,- indien een woning zonder de daarvoor vereiste vergunning aan de woonruimtevoorraad is onttrokken.
    4.2.    Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:317) kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb, die aanleiding geven een boete te matigen. Voor zover [appellant] stelt dat een of meer van deze omstandigheden in dit geval aan de orde zijn, moet hij dat aannemelijk maken.
    De onder 2. genoemde uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 8 januari 2019 is door de Afdeling bij uitspraak van 27 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3990, vernietigd. Daargelaten dat de situatie van [appellant] niet vergelijkbaar is met die van deze uitspraak, omdat vaststaat dat [appellant] geen hoofdverblijf had in de zelfstandige woning op de derde en vierde verdieping, komt aan deze vernietigde uitspraak dan ook geen betekenis meer toe.
        Vaststaat dat de woning op de derde en vierde verdieping op 7 juni 2017 aan drie toeristen werd verhuurd. Uit het rapport blijkt dat de toeristen hebben verklaard dat zij hun verblijf via AirBnB.com hadden geboekt. Eveneens blijkt uit het rapport dat de broer van [appellant] heeft verklaard dat de woning vaker via AirBnB werd verhuurd. [appellant] heeft in hoger beroep nadere stukken ingediend. Dit gaat om een overzicht van de verhuur in mei en juni van het jaar 2017. Uit dit overzicht volgt dat de woning in totaal 21 dagen is verhuurd en dat deze verhuur € 4.117,- heeft opgebracht. Daargelaten dat dit afwijkt van hetgeen eerder is gesteld in de procedure over het incidentele karakter van de verhuur overweegt de Afdeling daarover het volgende. In de melding van woonfraude staat dat de verhuur van de woning aan toeristen na de aanvang daarvan steeds vaker voorkwam en inmiddels een stelselmatig karakter heeft gekregen waarbij de woning continu wordt verhuurd hetgeen overlast met zich brengt. Aan de enkele stelling van [appellant] dat hij inmiddels met de melder heeft gesproken en dat sprake was van een misverstand kan geen waarde worden toegekend. De verklaring van de melder is ondubbelzinnig. De broer van [appellant] heeft verder tijdens de inspectie verklaard dat de schoonmaak, het in- en uitchecken van toeristen en het adverteren wordt uitgevoerd door "The Friendly Host". Dit alles wijst er op dat de verhuur een bestendig karakter had. Niet aannemelijk is dat voor een verhuur van 10 of 21 dagen een bedrijf wordt ingehuurd. Met de enkele stelling van [appellant] dat de verhuur van korte duur was en het overleggen van afschriften van verhuur van de maanden mei en juni, na de inspectie, heeft hij daarom niet aannemelijk gemaakt dat de verhuur incidenteel zou zijn. De Afdeling ziet in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd dan ook geen aanleiding om de opgelegde boete te matigen.
        Het betoog faalt.
    Conclusie
    5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 22 april 2020
    317.