ECLI:NL:RVS:2018:2456, Raad van State, 18-07-2018, 201804114/1/A3 en 201804114/2/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-07-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 april 2017 heeft de burgemeester van Amsterdam het verzoek van [appellant] om verlenging van de exploitatievergunning voor een alcoholvrij bedrijf ten behoeve van coffeeshop [naam coffeeshop] afgewezen.

201804114/1/A3 en 201804114/2/A3.
    Datum uitspraak: 18 juli 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op het hoger beroep van:
    
    [appellant], handelend onder de naam [coffeeshop], wonend te Amsterdam,
    
    tegen de uitspraken van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) van 12 december 2017 in zaken nrs. 17/6481 en AMS 17/6482 en van 10 april 2018 in zaken nrs. 18/1675 en 18/1699 in de gedingen tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de burgemeester van Amsterdam.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 april 2017 heeft de burgemeester van Amsterdam het verzoek van [appellant] om verlenging van de exploitatievergunning voor een alcoholvrij bedrijf ten behoeve van coffeeshop [naam coffeeshop] afgewezen.
    
    Bij besluit van 18 oktober 2017 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 12 december 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 18 oktober 2017 vernietigd, de burgemeester opgedragen binnen vier weken na de dag van verzending van de uitspraak met inachtneming daarvan een nieuw besluit te nemen op het bezwaar en het verzoek om een voorlopige voorziening afgewezen.
    
    Bij besluit van 1 februari 2018 heeft de burgemeester het door [appellant] tegen het besluit van 28 april 2017 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 10 april 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard en het verzoek om voorlopige voorziening afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    [appellant] heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 5 juli 2018, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.A. Schricker, advocaat te Amsterdam, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. M.F.W. Boermans en F.A. Hovenier, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Kortsluiting
    
    1.    In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
    
    Aanleiding
    
    2.    [appellant] exploiteerde ten tijde van belang een alcoholvrij horecabedrijf en coffeeshop onder de naam [naam coffeeshop] op het adres [locatie] te Amsterdam. De coffeeshop exploiteert hij op dit adres al ruim 21 jaar. Voor de beoordeling van de aanvraag om een nieuwe verlenging van de exploitatievergunning, inclusief een gedoogverklaring, heeft de burgemeester informatie over [appellant] uit de politieregisters verkregen. Het gaat om verschillende mutaties en meerdere onherroepelijke veroordelingen sinds 29 april 1989, voor onder meer rijden onder invloed, vernielingen en openlijke geweldpleging. Volgens de burgemeester getuigt de informatie van levensgedrag dat onverenigbaar is met een goede exploitatie van een horecabedrijf. Hij heeft daarom de gevraagde exploitatievergunning en gedoogverklaring geweigerd. In bezwaar heeft de burgemeester zijn besluit tot weigering gehandhaafd.
    
    Uitspraak van 12 december 2017
    
    3.    De rechtbank heeft in haar uitspraak van 12 december 2017 het beroep van [appellant] tegen het besluit op bezwaar van 18 oktober 2017 gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. Volgens de rechtbank was het besluit onvoldoende gemotiveerd, omdat onduidelijk is gebleven waarom de burgemeester geen vertrouwen meer had in [appellant]. [appellant] had vele jaren achtereen de coffeeshop mogen exploiteren, terwijl er al meerdere incidenten in het uittreksel uit de justitiële documentatie vermeld stonden. De burgemeester heeft steeds een exploitatievergunning met gedoogverklaring verleend. Volgens de rechtbank heeft de burgemeester niet kunnen uitleggen waarom de twee incidenten uit 2015 en 2016 nu wel hebben geleid tot de conclusie dat sprake is van slecht levensgedrag. De burgemeester heeft daarnaast de lange staat van dienst van [appellant], alsmede de omstandigheid dat de voorgedane incidenten niet met de exploitatie van de coffeeshop te maken hebben, niet in zijn beoordeling betrokken.
    
    Nieuw besluit op bezwaar van 1 februari 2018
    
    4.    De burgemeester heeft op 1 februari 2018, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank van 12 december 2017, opnieuw op het bezwaar van [appellant] beslist. De burgemeester heeft dat bezwaar ongegrond verklaard en de weigering, onder aanvulling van de motivering, in stand gelaten. De burgemeester heeft hiertoe overwogen dat hij bij de beoordeling van het levensgedrag in beginsel alleen kijkt naar de voorvallen in de laatste vijf jaar voorafgaand aan het nemen van een besluit op de aanvraag. Nu zich in dit geval feiten in de vijfjaarsperiode hebben voorgedaan omdat [appellant] in die periode tweemaal onherroepelijk is veroordeeld, heeft de burgemeester verder teruggekeken om te bezien of er een patroon ter bevestiging van het slechte levensgedrag valt te ontwaren. Daaruit zijn meerdere veroordelingen en tientallen mutaties naar voren gekomen. Ook is de burgemeester gebleken dat een bestuurlijke waarschuwing is opgelegd in verband met een incident met een mes in de coffeeshop. Geconcludeerd kan worden dat er een patroon is van gepleegde strafbare feiten, hetgeen slecht levensgedrag oplevert. Dat in 2014 wel een exploitatievergunning kon worden verleend, had ermee te maken dat zich toen in de vijfjaarsperiode slechts één incident had voorgedaan, te weten: rijden onder invloed, dat niet tot verder terugkijken aanleiding heeft gegeven. De twee van de drie incidenten die zich recent hebben voorgedaan, geven volgens de burgemeester blijk van opvliegend en escalerend gedrag, hetgeen hij zwaar meeweegt, omdat van een exploitant van een coffeeshop wordt verwacht dat hij de-escalerend zal optreden.
    
    Uitspraak van 10 april 2018
    
    5.    De rechtbank heeft het beroep van [appellant] tegen het besluit van 1 februari 2018 ongegrond verklaard. Zij heeft geoordeeld dat gelet op het toetsingskader en de feiten - waarbij de burgemeester verder heeft teruggekeken naar eerdere veroordelingen en mutaties over [appellant] - niet kan worden geoordeeld dat de burgemeester niet in redelijkheid heeft kunnen beslissen dat het levensgedrag van [appellant] van dien aard is dat de openbare orde en het woon- en leefklimaat gevaar lopen door de aanwezigheid van de coffeeshop. De burgemeester heeft evenmin onredelijk gehandeld door het belang van de openbare orde en het woon- en leefklimaat zwaarder te laten wegen dan het belang van verzoeker bij de exploitatie van de coffeeshop, zo heeft de rechtbank overwogen.
    
    Hoger beroep tegen de uitspraak van 12 december 2017
    
    6.    Voor zover het hoger beroep van [appellant] zich onder meer richt tegen de uitspraak van de rechtbank van 12 december 2017 overweegt de Afdeling dat zij het hogerberoepschrift op 14 mei 2018 heeft ontvangen. In zoverre is het hogerberoepschrift te laat ingediend. Niet is gebleken van feiten of omstandigheden op grond waarvan redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat [appellant] in verzuim is geweest.
    
        Het hoger beroep voor zover het is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank van 12 december 2017 is niet-ontvankelijk.
    
    Hoger beroep tegen de uitspraak van 10 april 2018
    
    7.    [appellant] kan zich evenmin verenigen met de uitspraak van de rechtbank van 10 april 2018. Hij betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de burgemeester niet aan de opdracht in de uitspraak van 12 december 2017 heeft voldaan. De gedragingen en feiten die in het nieuwe besluit op bezwaar zijn genoemd, mogen volgens [appellant] niet tot het oordeel leiden dat hij van slecht levensgedrag is. De burgemeester gaat volgens hem erg arbitrair om met het criterium ‘slecht levensgedrag’, zodat sprake is van willekeur. Hij voert aan dat ten onrechte feiten bij de beoordeling van de aanvraag zijn betrokken die zich lang geleden hebben voorgedaan. [appellant] stelt in dit verband dat elke drie jaar een exploitatievergunning met gedoogverklaring is afgegeven, zodat de feiten die zich vóór het verlenen van de laatste vergunning in 2014 hebben voorgedaan niet ter zake doend zijn. Daarnaast is het zo dat het veelal kleine incidenten betreft die bovendien geen verband houden met de exploitatie van de coffeeshop. Bovendien zijn de processen-verbaal reeds in de bestuurlijke voorfase op gedetailleerde wijze weerlegd. Nu de burgemeester de desbetreffende feiten toch aan zijn beoordeling van het levensgedrag ten grondslag heeft gelegd, is volgens [appellant] sprake van détournement de pouvoir, en strijd met de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit.
    
        [appellant] voert voorts aan dat onvoldoende belang is gehecht aan de bijzondere omstandigheden die zich in zijn geval voordoen. Hij heeft zijn eenmanszaak geheel zelfstandig opgebouwd en deze reeds 21 jaar lang geëxploiteerd. Hij dreigt zijn levenswerk te verliezen op basis van antecedenten die louter in de privésfeer liggen.
    
    7.1.    Artikel 3.8, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening 2008 (hierna: de APV), luidt: Het is verboden zonder vergunning van de burgemeester een horecabedrijf te exploiteren.
    
        Artikel 3.11 luidt:
    
    1. […]
    
    2. De burgemeester kan de vergunning geheel of gedeeltelijk weigeren als naar zijn oordeel het woon- en leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf, de openbare orde of de veiligheid nadelig wordt beïnvloed door de aanwezigheid van het horecabedrijf.
    
    3. Bij de toepassing van de in het vorige lid genoemde weigeringsgrond houdt de burgemeester rekening met:
    
    a. het karakter van de straat en de wijk waarin het horecabedrijf is gelegen of zal zijn gelegen;
    
    b. de aard van het horecabedrijf;
    
    c. de spanning waaraan het woon- en leefklimaat ter plaatse reeds bloot staat;
    
    d. de wijze van bedrijfsvoering door de exploitant of de leidinggevende en
    
    e. het levensgedrag van de exploitant of leidinggevende.
    
    7.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 30 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1571), beoogt de APV - gelet op het ontbreken van een nadere omschrijving van het begrip slecht levensgedrag in de APV - kennelijk aan te sluiten bij de terminologie van de Drank- en Horecawet. Bij of krachtens de Drank- en Horecawet is geen nadere omschrijving gegeven van de eis dat leidinggevenden niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn. Gelet hierop zijn geen beperkingen gesteld aan de feiten of omstandigheden, die bij de beoordeling van het levensgedrag mogen worden betrokken. Evenwel hanteert de burgemeester voor de beoordeling van het levensgedrag van de exploitant als vaste gedragslijn dat indien zich in de periode van vijf jaar voorafgaand aan het nemen van een besluit op de aanvraag geen feiten hebben voorgedaan die te maken hebben met het levensgedrag van een exploitant, dat de vergunning in beginsel kan worden verleend. Eerst als zich in die periode wel voorvallen hebben voorgedaan, dan kijkt de burgemeester ook naar de voorvallen in het verdere verleden om te bezien of er een patroon ter bevestiging van het slechte levensgedrag valt te ontwaren. Ter zitting heeft de burgemeester verduidelijkt dat hij voor deze gedragslijn aansluiting heeft gezocht bij regelgeving op basis van de Drank- en Horecawet.
    
    7.3.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de in het besluit van 1 februari 2018 gegeven motivering de conclusie over het levensgedrag van [appellant] kan dragen. De toelichting van de burgemeester dat hij in 2014 wel nog tot vergunningverlening is overgegaan omdat zich toen maar één incident had voorgedaan in de periode van vijf jaar voorafgaand aan het nemen van het besluit, die niet tot verder terugkijken noopte, heeft de rechtbank terecht voldoende bevonden. In de periode van vijf jaar voorafgaand aan het nemen van het besluit van 28 april 2017 is gebleken dat zich op 31 januari 2016 en op 21 november 2015 gebeurtenissen hebben voorgedaan waarvoor [appellant] onherroepelijk is veroordeeld. Het betrof enerzijds een ordeverstoring en anderzijds rijden onder invloed, waarna op het politiebureau een vernieling heeft plaatsgevonden. Daarnaast is de Afdeling van oordeel dat de burgemeester een mutatie over een incident met een mes op 18 juni 2015 - waarbij [appellant] na een ruzie met een klant in de coffeeshop hem naar buiten is gevolgd met een mes in zijn hand - mocht betrekken bij zijn beoordeling van de voorvallen in de periode van vijf jaar voorafgaand aan het besluit. Het betreft immers een feit dat te maken heeft met het levensgedrag van [appellant]. Of de waarschuwing die het college van burgemeester en wethouders bij brief van 19 november 2015 naar aanleiding van het incident heeft gegeven moet worden aangemerkt als bestuurlijke waarschuwing, is daarbij niet van belang. De stelling dat hij zonder een mes naar buiten zou zijn gegaan, heeft [appellant] voorts niet aannemelijk gemaakt, mede omdat de burgemeester er terecht op heeft gewezen dat twee getuigen van het voorval ook hebben verklaard dat [appellant] buiten ruzie met de klant maakte met het mes in zijn hand.
    
        De burgemeester mocht dan ook verder terugkijken en eerdere incidenten bij zijn beoordeling betrekken. Het gaat in het geval van [appellant] om het betalen van een geldsom in verband met het verlaten van een plaats na aanrijding in 2009 en verschillende onherroepelijke veroordelingen, onder meer: in 2007 voor het rijden onder invloed, in 2006 voor een opiumdelict, in 2004 voor openlijke geweldpleging tegen personen, en in 2003 voor het voorhanden hebben van een vuurwapen, categorie III, vernieling en diverse mishandelingen. De stelling dat de burgemeester erg arbitrair om zou gaan met het criterium ‘slecht levensgedrag’ en zich willekeur zou voordoen heeft [appellant] niet met concrete situaties onderbouwd. Daarbij is van belang dat gelet op vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer in de in 7.2 genoemde uitspraak) niet is vereist dat de burgemeester bij de beoordeling van het levensgedrag uitsluitend feiten en omstandigheden mag betrekken die gerelateerd zijn aan de exploitatie van een inrichting. De burgemeester heeft zich gelet op het vorenstaande op het standpunt mogen stellen dat er een patroon is van gepleegde strafbare feiten waardoor het levensgedrag van [appellant] van dien aard is dat de openbare orde en het woon- en leefklimaat gevaar lopen door de aanwezigheid van de coffeeshop.
    
    7.4.    In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd over de door de burgemeester gemaakte belangenafweging ziet de Afdeling geen aanleiding daarover anders te oordelen dan de rechtbank heeft gedaan. Ondanks dat [appellant] de coffeeshop al 21 jaar zonder veel problemen - een enkel incident daargelaten - exploiteert, heeft de burgemeester van belang mogen achten dat het gedrag dat [appellant] tentoonspreidt mogelijk niet beperkt blijft tot privésituaties. Dat de incidenten te maken hebben met de omstandigheid dat de moeder van [appellant] langdurig ziek is geweest, hij als haar mantelzorger heeft opgetreden en de zware tijd die hij daardoor en door haar overlijden heeft gehad, zijn niet doorslaggevend. Ook onder dergelijke omstandigheden mag van een exploitant van een coffeeshop een goed levensgedrag worden verwacht. Het belang van de openbare orde en het woon- en leefklimaat heeft de burgemeester dan ook zwaarder mogen laten wegen dan het belang van [appellant] bij de exploitatie van de coffeeshop.
    
    7.5.    [appellant] heeft in het hogerberoepschrift voor het overige verwezen naar de inhoud van het beroepschrift. In de overwegingen van de bestreden uitspraak is ingegaan op de beroepsgronden. [appellant] heeft in het hogerberoepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende beroepsgronden in de uitspraak onjuist zou zijn. Deze beroepsgronden kunnen derhalve niet leiden tot een vernietiging van de aangevallen uitspraak.
    
    7.6.    De conclusie is dat de burgemeester de exploitatievergunning mocht weigeren op grond van de artikelen 3.11, tweede lid, van de APV. De rechtbank is terecht tot dat oordeel gekomen.
    
    Verzoek om schadevergoeding
    
    8.    [appellant] verzoekt de Afdeling met toepassing van de bevoegdheid van artikel 8:88 van de Awb de burgemeester te veroordelen tot vergoeding van de schade die hij heeft geleden. Hij stelt schade ter hoogte van € 25.000,- te hebben geleden als gevolg van de sluiting van de coffeeshop, waaraan een onrechtmatig besluit ten grondslag ligt.
    
    8.1.    Artikel 8:88, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb luidt: De bestuursrechter is bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van een onrechtmatig besluit.
    
        Nu gelet op hetgeen hiervoor is overwogen de weigering van de exploitatievergunning niet onrechtmatig is en zich ook overigens geen van de in artikel 8:88, eerste lid, van de Awb opgenomen omstandigheden voordoen op grond waarvan een veroordeling tot vergoeding van geleden schade kan worden uitgesproken, bestaat geen aanleiding over te gaan tot toekenning van schadevergoeding.
    
    Conclusie
    
    9.    Zoals in 6 is overwogen, is het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank van 12 december 2017 niet-ontvankelijk. Het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank van 10 april 2018 is ongegrond. Die uitspraak dient te worden bevestigd. Gelet hierop bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
    
        Het verzoek om schadevergoeding dient te worden afgewezen.
    
    Proceskosten
    
    10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep tegen de uitspraak van 12 december 2017 niet-ontvankelijk;
    
    II.    bevestigt de uitspraak van 10 april 2018;
    
    III.    wijst het verzoek om voorlopige voorziening af;
    
    IV.    wijst het verzoek om schadevergoeding af.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. L.E.E. Konings, griffier.
    
    w.g. Hagen    w.g. Konings
    voorzieningenrechter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 juli 2018
    
    612.