ECLI:NL:RVS:2025:2451, Raad van State, 28-05-2025, 202305184/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-05-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 oktober 2018 heeft de raad van de gemeente Zuidplas het bestemmingsplan "Herziening Zuidplaspolder 2" vastgesteld. Bij uitspraak van 28 oktober 2020 heeft de Afdeling het besluit van de raad van 16 oktober 2018, waarbij het bestemmingsplan "Herziening Zuidplaspolder 2" (hierna: het bestemmingsplan) is vastgesteld, vernietigd, voor zover in dat plan aan onder meer de percelen van [appellant sub 1] en [appellante sub 2] geen ontwikkelingsmogelijkheden waren geboden ten behoeve van hun glastuinbouwbedrijven. Naar aanleiding van die uitspraak heeft de raad het "Reparatieplan Herziening Zuidplaspolder 2" vastgesteld. [appellant sub 1] is woonachtig en heeft een in het plangebied gevestigd bedrijf. [appellante sub 2] is eigenaar van een deel van de gronden in het plangebied. Zij kunnen zich beide niet met het reparatieplan verenigen. Zij vinden dat de raad niet heeft voldaan aan de opdracht die de Afdeling in haar uitspraak van 28 oktober 2020 aan de raad heeft gegeven met betrekking tot het creëren van voldoende ontwikkelingsmogelijkheden.

202305184/1/R3.
    Datum uitspraak: 28 mei 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.       [appellant sub 1], wonend in Zevenhuizen, gemeente Zuidplas,
    2.       [appellante sub 2], gevestigd in Waddinxveen, gemeente Zuidplas (hierna: [appellante sub 2]),
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Zuidplas,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 16 oktober 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "Herziening Zuidplaspolder 2" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en [appellante sub 2] beroep ingesteld.
    Bij uitspraak van 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2507, heeft de Afdeling de door [appellant sub 1] en [appellante sub 2] ingestelde beroepen deels gegrond verklaard en het besluit van de raad van 16 oktober 2018 deels vernietigd. Daarbij is de raad door de Afdeling opgedragen om een nieuw besluit te nemen, met inachtneming van de uitspraak.
    Naar aanleiding van die uitspraak heeft de raad op 27 juni 2023 het bestemmingsplan "Reparatieplan Herziening Zuidplaspolder 2" vastgesteld.
    Tegen dat besluit hebben de Vrij en [gemachtigde B] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 april 2025, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. G.H. Blom, [appellante sub 2], vertegenwoordigd door haar bestuurder [gemachtigde A], bijgestaan door [gemachtigde B], en de raad, vertegenwoordigd door E.A. Reussink, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 2 maart 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Bij uitspraak van 28 oktober 2020 heeft de Afdeling het besluit van de raad van 16 oktober 2018, waarbij het bestemmingsplan "Herziening Zuidplaspolder 2" (hierna: het bestemmingsplan) is vastgesteld, vernietigd, voor zover in dat plan aan onder meer de percelen van [appellant sub 1] en [appellante sub 2] geen ontwikkelingsmogelijkheden waren geboden ten behoeve van hun glastuinbouwbedrijven. Naar aanleiding van die uitspraak heeft de raad het "Reparatieplan Herziening Zuidplaspolder 2" (hierna: het reparatieplan) vastgesteld.
    3.       [appellant sub 1] is woonachtig en heeft een in het plangebied gevestigd bedrijf. [appellante sub 2] is eigenaar van een deel van de gronden in het plangebied. Zij kunnen zich beide niet met het reparatieplan verenigen. Zij vinden dat de raad niet heeft voldaan aan de opdracht die de Afdeling in haar uitspraak van 28 oktober 2020 aan de raad heeft gegeven met betrekking tot het creëren van voldoende ontwikkelingsmogelijkheden.
    4.       De Afdeling beoordeelt de beroepen van [appellant sub 1] en [appellante sub 2] op grond van het oude recht, zoals dat gold ten tijde van het vaststellen van het reparatieplan. Onder het oude recht wordt mede verstaan de Omgevingsverordening van de provincie Zuid-Holland zoals die gold ten tijde van het vaststellen van het reparatieplan. Deze verordening stond volgens de raad in de weg aan ruimere ontwikkelmogelijkheden ter plaatse. Op de zitting is door partijen toegelicht dat dit is veranderd en er onder de huidige Omgevingsverordening meer mogelijkheden voor de raad bestaan om bestemmingen toe te kennen aan de gronden binnen het plangebied. De raad heeft op de zitting ook aangegeven een welwillende houding te hebben en is bereid met [appellant sub 1] en [appellante sub 2] mee te denken om te kijken naar ruimere ontwikkelmogelijkheden. De Afdeling kan zich daarover in deze uitspraak echter niet uitlaten. De Afdeling beoordeelt in deze zaak namelijk of de raad naar het recht dat bestond op 27 juni 2023 een juist besluit heeft genomen. Ontwikkelingen van nadien kunnen daarbij geen rol spelen. 
    Toetsingskader
    5.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Beroepsgronden
    Niet voldoen aan opdracht van de Afdeling
    6.       [appellant sub 1] en [appellante sub 2] betogen dat het reparatieplan niet voldoet aan de opdracht die in de uitspraak van de Afdeling is gegeven om hen voldoende ontwikkelingsmogelijkheden te bieden. Zij voeren aan dat het reparatieplan enkel de mogelijkheid bevat om de bestaande glastuinbouw voort te zetten. Het feit dat in artikel 3.7 van de planregels een wijzigingsbevoegdheid is opgenomen voor het kunnen realiseren van bedrijven die direct of indirect verbonden zijn aan de glastuinbouw, maakt volgens hen niet dat nu wel sprake is van voldoende dan wel reële ontwikkelingsmogelijkheden met toekomstperspectief. Op de zitting hebben zij toegelicht dat de raad volgens hen een ruimere wijzigingsbevoegdheid had moeten opnemen om voldoende ontwikkelingsmogelijkheden te bieden.
    6.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat het vastgestelde reparatieplan volledig in overeenstemming met de uitspraak van de Afdeling is opgesteld. De opdracht van de Afdeling zag enkel op het herzien van het onderdeel ontwikkelingsmogelijkheden. De raad stelt dat met het voorliggende reparatieplan aan die opdracht is voldaan. Er wordt gekozen voor een planologische regeling die aansluit bij de ontwikkelmogelijkheden van het omliggende gebied en een regeling die past binnen de ten tijde van het bestemmingsplan geldende Omgevingsverordening van de provincie Zuid-Holland (hierna: de Omgevingsverordening).
    6.2.    [appellant sub 1] en [appellante sub 2] hebben hun percelen op respectievelijk [locatie 1] en [locatie 2] en [locatie 3]. De percelen liggen naast elkaar en hebben de bestemming "Agrarisch - Glastuinbouw". Op grond van artikel 3.1, onder a, van de planregels zijn de gronden bestemd voor volwaardige tuinbouwbedrijven en sierteeltbedrijven voor alle typen glastuinbouwteelt. In het reparatieplan is, in tegenstelling tot het door de Afdeling bij uitspraak van 28 oktober 2020 deels vernietigde bestemmingsplan, geen maximum oppervlakte aan kassen per bouwvlak opgenomen. In paragraaf 2.2 van de toelichting bij het reparatieplan wordt met betrekking tot het Zaaipad beschreven dat de maximering qua bebouwd oppervlak ten behoeve van kassen binnen het bouwvlak ook niet beperkt wordt. Tevens is in artikel 3.7.1, van de planregels, een wijzigingsbevoegdheid opgenomen die andere bedrijvigheid dan glastuinbouwteelt mogelijk kan maken, mits deze direct of indirect met die glastuinbouw is verbonden.
    6.3.    De Afdeling overweegt dat de raad geen beperking van de oppervlakte aan toegestane kassen per bouwvlak in het reparatieplan heeft opgenomen. Dat betekent dat op grond van het plan nu wel ruimte is voor uitbreiding van de bestaande kassen. Bovendien biedt de opgenomen wijzigingsbevoegdheid de mogelijkheid tot bedrijvigheid anders dan glastuinbouwteelt, voor zover deze daarmee direct of indirect verbonden is. Gelet op deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat het plan nu meer ontwikkelingsmogelijkheden biedt. Het betoog dat de raad niet heeft voldaan aan de opdracht die de Afdeling in haar eerdere uitspraak heeft gegeven met betrekking tot het bieden van voldoende ontwikkelingsmogelijkheden, volgt de Afdeling daarom niet. Dat de wijzigingsbevoegdheid volgens [appellant sub 1] en [appellante sub 2] ruimer had moeten worden, maakt dat niet anders. Daartoe overweegt de Afdeling dat de raad bij het vaststellen van het reparatieplan was gebonden aan de Omgevingsverordening. Zoals hierna onder 7.3 wordt overwogen beperkt artikel 6.15 van de Omgevingsverordening de raad bij de vaststelling van het plan, omdat er in dit geval op grond van dat artikel alleen glastuinbouwbedrijven en openlucht tuinbouwbedrijven zijn toegestaan. Dit betekent dat het voor de raad niet mogelijk was om een ruimere wijzigingsbevoegdheid in het plan op te nemen. De mogelijkheden die de Omgevingsverordening bood, heeft de raad in het plan ten volle opgenomen.  
    Het betoog slaagt niet.
    Wijziging bestemming percelen
    7.       Daarnaast betogen [appellant sub 1] en [appellante sub 2] dat aan hun percelen ten onrechte de bestemming "Agrarisch - Glastuinbouw" is gegeven. Zij voeren daartoe aan dat een bedrijf dat past in een dergelijke bestemming op korte en middellange termijn niet economisch haalbaar is. Mede doordat de bestemming geen groei, vergroting of clustering met aangrenzende glastuinbouwbedrijven toelaat. Voor het gebied aan de achterzijde van de percelen van [appellant sub 1] en [appellante sub 2], waar ter plaatse akkerbouw mogelijk is, is wel een wijzigingsbevoegdheid opgenomen om het vestigen van ander type bedrijven mogelijk te maken. De bedrijven van [appellant sub 1] en [appellante sub 2] zouden volgens hen vanwege de ligging, planologisch gezien, beter bij dat plangebied betrokken kunnen worden.
    7.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat het bij de vaststelling van een bestemmingsplan is gebonden aan de Omgevingsverordening. Deze stelt dat bestemmingsplannen voor gebieden die binnen de grenzen van het glastuinbouwgebied vallen, alleen glastuinbouwbedrijven kunnen toestaan. Door deze beperking was het ten tijde van het vaststellen van het reparatieplan niet mogelijk om een andere bestemming aan de percelen van [appellant sub 1] en [gemachtigde B] toe te kennen.
    7.2.    Artikel 6.15 van de Omgevingsverordening luidde:
    "Glastuinbouwgebied
    Lid 1 Een bestemmingsplan voor gronden binnen het glastuinbouwgebied, waarvan de plaats geometrisch is bepaald en verbeeld op kaart 11 in bijlage II, laat alleen glastuinbouwbedrijven en openlucht tuinbouwbedrijven toe, alsmede de daarbij behorende voorzieningen en voorzieningen voor energieopwekking.
    Lid 2 Het bestemmingsplan, bedoeld in het eerste lid, kan bij uitzondering een bedrijf toelaten dat behoort tot de keten glastuinbouw en dat een bijdrage levert aan de ontwikkeling van het glastuinbouwgebied als internationaal centrum voor teelt, kennis en handel van glastuinbouwproducten, voor zover:
    a. de gronden zijn gelegen binnen het glastuinbouwgebied Westland-Oostland, waarvan de plaats geometrisch is bepaald en verbeeld op kaart 11 in bijlage II; en
    b. aangetoond is dat geen onevenredige aantasting plaatsvindt van de omvang en de bruikbaarheid van het glastuinbouwgebied.
    Lid 3 Het bestemmingsplan, bedoeld in het eerste lid, kan bij uitzondering een andere ruimtelijke ontwikkeling mogelijk maken indien sprake is van een zwaarwegend algemeen belang en er geen reële andere mogelijkheid is.
    […]."
    7.3.    De Afdeling stelt vast dat het plangebied van het voorliggende reparatieplan ligt binnen het glastuinbouwgebied, als bedoeld in artikel 6.15 van de Omgevingsverordening. In dit gebied zijn, op grond van artikel 6.15, eerste lid, van de Omgevingsverordening, in beginsel alleen glastuinbouwbedrijven en openlucht tuinbouwbedrijven toegelaten. Afwijking daarvan is op grond van artikel 6.15, tweede en derde lid, van de Omgevingsverordening alleen mogelijk voor bedrijven die behoren tot de keten glastuinbouw of indien sprake is van een zwaarwegend algemeen belang. Gesteld noch gebleken is dat op een van de genoemde afwijkingsmogelijkheden van de Omgevingsverordening een beroep kan worden gedaan. Alleen al daarom heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat geen medewerking kon worden verleend aan de verzoeken van [appellant sub 1] en [appellante sub 2] om een andere bestemming aan hun percelen toe te kennen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    8.       De beroepen zijn ongegrond.
    9.       De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart de beroepen van [appellant sub 1] en [appellante sub 2] ongegrond;
    Aldus vastgesteld door mr. J.J.W.P. van Gastel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.W.L. van der Heijden, griffier.
    w.g. Van Gastel
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van der Heijden
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 28 mei 2025