ECLI:NL:RVS:2019:2318, Raad van State, 10-07-2019, 201802676/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-07-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij afzonderlijke besluiten van 13 september 2016 heeft het college aan [belanghebbende A] en [belanghebbende B] omgevingsvergunningen verleend voor het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van de panden op de percelen [locatie 1] respectievelijk [locatie 2] te Almere (hierna: de percelen).

201802676/1/A1.
    Datum uitspraak: 10 juli 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te Almere,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 15 februari 2018 in zaak nr. 17/2309 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Almere.
    Procesverloop
    Bij afzonderlijke besluiten van 13 september 2016 heeft het college aan [belanghebbende A] en [belanghebbende B] omgevingsvergunningen verleend voor het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van de panden op de percelen [locatie 1] respectievelijk [locatie 2] te Almere (hierna: de percelen).
    Bij besluit van 19 april 2017 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar, onder aanvulling van de motivering, ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 15 februari 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 januari 2019, waar [appellante], bijgestaan door mr. R. Brouwer, advocaat te Zoetermeer, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.C. Haan, zijn verschenen. Voorts is verschenen [belanghebbende A].
    Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend met toepassing van artikel 8:68 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) met het oog op het inwinnen van nadere schriftelijke inlichtingen bij het college.
    Bij brief van 26 maart 2019 heeft het college verzocht om verlenging van de termijn van acht weken voor het geven van nadere inlichtingen met zes weken.
    Bij brief van 27 maart 2019 heeft de Afdeling de termijn verlengd met vier weken.
    Omdat binnen de verlengde termijn geen nadere schriftelijke inlichtingen zijn verstrekt, heeft de Afdeling bij brief van 30 april 2019 het onderzoek gesloten zonder een hernieuwd onderzoek ter zitting.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellante] woont op het adres [locatie 3] te Almere. Haar woning ligt op de eerste verdieping. Op de begane grond, [locatie 1], is [café A] gevestigd. Dit café wordt geëxploiteerd door [belanghebbende A]. Schuin onder de woning van [appellante] is [café B] gevestigd, op [locatie 2]. Dit café wordt geëxploiteerd door [belanghebbende B].
        Vaststaat dat het gebruik van de panden als café in strijd is met de ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Centrum Almere Stad" op de gronden rustende bestemming "Centrum". In 2015 heeft [appellante] het college verzocht om handhavend op te treden tegen het strijdige gebruik. Naar aanleiding hiervan hebben [belanghebbende A] en [belanghebbende B] op 17 mei 2016 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het gebruiken van de panden als café.
        Om dit gebruik mogelijk te maken, heeft het college de gevraagde omgevingsvergunningen verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), gelezen in verbinding met artikel 4, aanhef en negende lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor). Daaraan heeft het college in het besluit op bezwaar onder meer ten grondslag gelegd dat ten tijde van dat besluit de Gemeentelijke visie Werklocaties Almere (hierna: het horecabeleid) gold, waarin onder meer staat dat een café op de percelen [locatie 4], [locatie 1] en [locatie 2] aanvaardbaar is, mits wordt voldaan aan de eisen uit het Activiteitenbesluit en het Bouwbesluit. Volgens het college wordt aan deze eisen voldaan.
    Onverbindendheid horecabeleid
    2.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het horecabeleid dat ten grondslag is gelegd aan het besluit van 19 april 2017, onverbindend moet worden verklaard wegens strijd met artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), artikel 3:4 van de Awb en artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro). Zij voert daartoe aan dat in het horecabeleid niet gemotiveerd is waarom ten aanzien van de percelen [locatie 4], [locatie 1] en [locatie 2] een uitzondering wordt gemaakt op de hoofdregel dat aan het Deventerpad geen cafés en bars zijn toegestaan en dat niet alle relevante feiten en belangen zijn meegewogen die deze uitzondering mogelijk maken. Ook zijn niet alle planologische aspecten in het horecabeleid afgewogen en ontbreekt ‘fair balance’ tussen het algemeen belang en het belang van [appellante].
    2.1.    Anders dan waarvan de rechtbank is uitgegaan, is het horecabeleid niet te kwalificeren als een algemeen verbindend voorschrift. Tegen het besluit tot vaststelling van het horecabeleid staat, gelet op artikel 8:2 van de Awb, geen bezwaar en beroep open. Dit staat er echter niet aan in de weg dat de inhoudelijke bezwaren tegen de in het horecabeleid neergelegde beleidsregels kunnen worden getoetst in het kader van een bezwaar of beroep tegen een besluit waaraan de beleidsregels ten grondslag zijn gelegd (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 19 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3051).
        In het kader van de toetsing van beleid zal de Afdeling alleen dat onderdeel van het beleid beoordelen dat ten grondslag ligt aan de bij de rechtbank bestreden besluiten. Dat betekent dat alleen een oordeel wordt gegeven over de uitzondering ten behoeve van cafés die in het horecabeleid wordt gemaakt voor de percelen [locatie 4], [locatie 1] en [locatie 2].
    2.2.    Artikel 8, eerste lid, van het EVRM luidt:
    "Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie."
        Het tweede lid luidt:
    "Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen."
        Artikel 3:4, eerste lid, van de Awb luidt:
    "Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
        Het tweede lid luidt:
    "De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen."
        Artikel 3.1, eerste lid, van de Wro luidt:
    "De gemeenteraad stelt voor het gehele grondgebied van de gemeente een of meer bestemmingsplannen vast, waarbij ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening de bestemming van de in het plan begrepen grond wordt aangewezen en met het oog op die bestemming regels worden gegeven. Deze regels betreffen in elk geval regels omtrent het gebruik van de grond en van de zich daar bevindende bouwwerken. Deze regels kunnen tevens strekken ten behoeve van de uitvoerbaarheid van in het plan opgenomen bestemmingen, met dien verstande dat deze regels ten aanzien van woningbouwcategorieën uitsluitend betrekking hebben op percentages gerelateerd aan het plangebied."
    2.3.    Gelet op vaste jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM), dient voor een geslaagd beroep op artikel 8 van het EVRM sprake te zijn van een situatie waarin klagers direct worden geraakt in hun privéleven of, zoals in dit geval, hun woongenot. Voorts moeten de negatieve effecten voldoende ernstig zijn. Daarbij wordt gekeken naar de concrete omstandigheden van het geval, zoals de intensiteit en duur van de overlast, de effecten op de fysieke en psychische gezondheid, en de aard van de omgeving. Het EHRM betrekt hierbij de heersende wetenschappelijke inzichten.
        In het horecabeleid staat dat Almere verdeeld is in verschillende centrummilieus. Het Deventerpad ligt binnen centrummilieu 1. In de centrummilieus bestaan allerlei soorten functies in een hoge dichtheid naast elkaar, zoals wonen, werken, winkelen en recreëren. Uitgangspunt van het horecabeleid is dat horeca in centrummilieus wordt geconcentreerd en gemengd met andere functies. Wel dient voor vestiging aan de wettelijke eisen op het gebied van milieu en ruimtelijke ordening te zijn voldaan. Voor het centrum van Almere Stad is horeca in categorie A en B toegestaan. Een café valt onder categorie A. Ten aanzien van het Deventerpad staat in het horecabeleid dat categorie A is toegestaan, met uitzonderingen van cafés en bars. De vestiging van een café of bar is alleen aanvaardbaar op de percelen [locatie 4], [locatie 1] en [locatie 2], mits kan worden voldaan aan de eisen uit het Activiteitenbesluit en het Bouwbesluit.
        Met het maken van deze uitzondering voor het toestaan van een café op de percelen [locatie 4], [locatie 1] en [locatie 2] is naar het oordeel van de Afdeling geen sprake van een situatie waarin [appellante] zodanig wordt geraakt in haar privéleven en woongenot dat geen sprake meer is van ‘fair balance’. Het horecabeleid biedt geen zelfstandige grondslag voor de vestiging van een café op een van de genoemde percelen. Daarvoor moet in het kader van een omgevingsvergunning een belangenafweging worden gemaakt, waarbij het horecabeleid een rol kan spelen. Het college heeft in het horecabeleid opgenomen dat voldaan moet zijn aan de wettelijke vereisten op het gebied van milieu en ruimtelijke ordening en dat aan de vestiging van horeca een goede ruimtelijke onderbouwing ten grondslag moet liggen. Ook gaat het college in het horecabeleid in op de functiemenging die er bestaat in het centrummilieu 1, waardoor veel functies dicht op elkaar aanwezig zijn. Het college hecht daarbij veel waarde aan een levendig en bruisend centrum. Gelet op de aard van de omgeving, midden in het centrum van Almere, moet [appellante] rekenen met enige overlast. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat het horecabeleid in strijd is met artikel 8 van het EVRM.
    2.4.    Over de gestelde strijd met artikel 3:4 van de Awb overweegt de Afdeling als volgt. De Afdeling stelt voorop dat het horecabeleid geen zelfstandige grondslag biedt voor het toestaan van cafés. Op pagina 18 van het horecabeleid staat dat vestiging van horeca mogelijk is onder de voorwaarden dat inpassing mogelijk is qua aard en omvang. Dit betekent dat moet kunnen worden voldaan aan eisen die voortvloeien uit wettelijke regels en dat sprake moet zijn van een goede ruimtelijke onderbouwing op het gebied van planologische en stedenbouwkundige aspecten, geluid, geur, stof, luchtkwaliteit, externe veiligheid, bereikbaarheid ontsluiting en parkeerruimte. Ook moet er een goed woon- en leefklimaat zijn. Met deze passage in het horecabeleid heeft het college rekening gehouden met de betrokken belangen. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat het college, in aanmerking genomen de belangen die aan het college ten tijde van de totstandkoming van het horecabeleid bekend waren, niet in redelijkheid tot het vaststellen van het horecabeleid heeft kunnen komen.
    2.5.    Voor zover [appellante] betoogt dat het horecabeleid in strijd is met artikel 3.1 van de Wro, overweegt de Afdeling dat dit wetsartikel ziet op bepalingen omtrent de inhoud van een bestemmingsplan en niet op de inhoud van beleid, zodat dit beroep [appellante] niet kan baten.
    2.6.    De betogen falen.
    Geluidhinder en overlast
    3.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet in redelijkheid de gevraagde omgevingsvergunningen heeft kunnen verlenen. Hiertoe voert zij aan dat ter plaatse van haar woning geen goed woon- en leefklimaat kan worden gewaarborgd. Hoewel uit akoestisch rapporten zou blijken dat de geluidsoverlast binnen de daarvoor geldende normen blijft, ervaart [appellante] in de praktijk wel geluidsoverlast, onder meer omdat de in de akoestische rapporten genoemde begrenzer niet wordt gebruikt. Daarnaast is in de akoestische rapporten ten onrechte geen rekening gehouden met andere vormen van geluidsoverlast, zoals stemgeluid. Daarbij verwijst [appellante] naar een uitspraak van de Afdeling van 13 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1952. Bovendien worden scooters en fietsen verkeerd geparkeerd, aldus [appellante], en is dat aspect ten onrechte niet in de belangenafweging betrokken.
    3.1.    De beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo een omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan behoort in dit geval tot de bevoegdheid van het college, waarbij het college beleidsruimte heeft. De rechter toetst of het college in redelijkheid tot het besluit om al dan niet de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen, heeft kunnen komen.
    3.2.    Voor zover [appellante] betoogt dat in de akoestische rapporten ten onrechte geen rekening is gehouden met andere vormen van geluidsoverlast, zoals stemgeluid, overweegt de Afdeling dat stemgeluid niet onder de werking van het Activiteitenbesluit valt, maar moet worden betrokken in de belangenafweging van het college of sprake is van een goed woon- en leefklimaat.
        Het college heeft in de in bezwaar gehandhaafde besluiten toegelicht dat het gebied waarin de cafés gevestigd zijn, het hoofdcentrumgebied van Almere betreft. In dit gebied liggen de hoofdvoorzieningen op het gebied van kantoren, winkels, uitgaan en wonen. In een bruisend centrum met aantrekkelijke pleinen is een zekere mate van omgevingsgeluid te verwachten en gaat het geluid van bezoekersverkeer daar deels in op. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich in redelijkheid op dit standpunt kunnen stellen. De rechtbank heeft met betrekking tot overlast van verkeerd geparkeerde scooters en fietsen voor de deur van [appellante] terecht overwogen dat dit aspect niet beoordeeld kan worden in het kader van het verlenen van een omgevingsvergunning, maar een kwestie van handhaving is.
        Het betoog faalt in zoverre.
    3.3.    Ten behoeve van de ruimtelijke onderbouwing van de omgevingsvergunningen is akoestisch onderzoek gedaan. De rapporten "Akoestisch onderzoek V1.0 [Café A]" en "Akoestisch onderzoek V1.0 [café B]" van ingenieursbureau het geluidBuro maken onderdeel uit van het besluit van 19 april 2017. De rechtbank heeft geen aanleiding gezien om te twijfelen aan de juistheid van de onderzoeksgegevens in de akoestische rapporten.
    3.4.    In de akoestische rapporten worden onder meer een geluidisolerend plafond, een geluidisolerende vloer en geluidsolerende voorzetwanden voorgeschreven om te voorkomen dat de maximaal toelaatbare geluidniveaus worden overschreden. Ter zitting heeft het college zich op het standpunt gesteld dat deze bouwkundige maatregelen niet noodzakelijk zijn, omdat in de cafés een begrenzer is aangebracht. Het college heeft toegelicht dat begrenzers niet verplicht zijn gesteld op basis van een vergunningvoorschrift, maar dat deze vrijwillig zijn aangebracht. Verder heeft het college toegelicht dat de geluidbegrenzers voldoen aan de daaraan gestelde eisen en waarborgen dat ter plaatse van de woning van [appellante] de geluidnormen niet worden overschreden. De Afdeling kan dit op basis van de in het dossier aanwezige stukken niet vaststellen en heeft het onderzoek heropend teneinde over de geluidbegrenzers nadere inlichtingen van het college te krijgen. Het college heeft, na heropening van het onderzoek, de Afdeling hierover niet nader geïnformeerd. Dit betekent dat het college naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende heeft gemotiveerd en onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt dat de door [appellante] ervaren geluidsoverlast binnen de daarvoor gestelde normen blijft. Gelet hierop kan niet geoordeeld worden dat ter plaatse van de woning van [appellante] een goed woon- en leefklimaat kan worden gewaarborgd. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
            Het betoog slaagt in zoverre.
    Parkeerbehoefte
    4.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van een goede ruimtelijke ordening, nu het college niet heeft onderbouwd hoe aan de parkeerbehoefte kan worden voldaan.
    4.1.    In de in bezwaar gehandhaafde besluiten heeft het college zich op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een nieuwe of gewijzigde parkeerbehoefte, omdat de feitelijk bestaande situatie is gelegaliseerd. Volgens het college zijn in de omgeving voldoende parkeerplaatsen aanwezig voor de bezoekers van de cafés. De rechtbank heeft in hetgeen [appellante] daarover heeft aangevoerd geen aanleiding gezien te twijfelen aan de juistheid van het standpunt van het college.
        Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 7 maart 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV8044, dient de bestaande parkeerbehoefte in zekere mate objectief vastgesteld te kunnen worden. Ter zitting heeft het college toegelicht dat niet aan een parkeernorm is getoetst, omdat is uitgegaan van een bestaande situatie. Anders dan waarvan het college uitgaat, moet bij het verlenen van een omgevingsvergunning die een al bestaande situatie legaliseert ook worden getoetst aan de geldende parkeernormen. De rechtbank heeft dat niet onderkend. Het college dient het nieuw te nemen besluit op bezwaar ook op dit punt nader te onderbouwen.
        Het betoog slaagt.
    Conclusie
    5.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het bij de rechtbank tegen het besluit van 19 april 2017 ingestelde beroep gegrond verklaren en dat besluit vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb. Het college dient, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen, opnieuw te beslissen op het door [appellante] gemaakte bezwaar tegen de besluiten van 13 september 2016.
    6.    Met het oog op efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuw te nemen besluit op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    7.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 15 februari 2018 in zaak nr. 17/2309;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Almere van 19 april 2017, kenmerk 164573;
    V.    bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Almere te nemen besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Almere tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.048,00 (zegge: tweeduizend achtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Almere aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 421,00 (zegge: vierhonderdeenentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    w.g. Slump    w.g. Graaff-Haasnoot
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 10 juli 2019
    531-866.