ECLI:NL:RVS:2019:2215, Raad van State, 03-07-2019, 201710320/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-07-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 oktober 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Hoeksestraat ongenummerd" vastgesteld. Het plan voorziet in een woonbestemming op een ongenummerd perceel dat ligt ten westen van de [locatie 1] te Someren. Het plan maakt één zogenoemde ruimte-voor-ruimte-woning mogelijk.

201710320/1/R2.
    Datum uitspraak: 3 juli 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te Someren,
    en
    de raad van de gemeente Someren,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 oktober 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Hoeksestraat ongenummerd" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft [belanghebbende] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] en de raad hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 april 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. drs. C.R. Jansen, rechtsbijstandverlener te Tilburg, en de raad, vertegenwoordigd door drs. L.H. Giesen, drs. F. Stouthart en ing. P.M.H. van Mil, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Het plan voorziet in een woonbestemming op een ongenummerd perceel dat ligt ten westen van de [locatie 1] te Someren. Het plan maakt één zogenoemde ruimte-voor-ruimte-woning mogelijk.
    Het ontwerpplan voorzag in twee ruimte-voor-ruimte-woningen. Eén woning is bij de vaststelling van het plan gehandhaafd. De tweede woning, die was voorzien op gronden aan de westkant van het plangebied (hierna: de tweede woning), is naar aanleiding van een zienswijze van [belanghebbende] geschrapt. [belanghebbende] exploiteert een varkenshouderij aan de [locatie 2], ten westen van het plangebied. [appellant] wenst dat op zijn gronden, waarop de tweede woning was voorzien, alsnog een woning mogelijk wordt gemaakt.
    Toetsingskader
    2.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    Gewijzigde vaststelling
    3.    [appellant] stelt dat de raad het plan niet gewijzigd had mogen vaststellen en dat hij in elk geval gehoord had moeten worden voorafgaand aan een gewijzigde vaststelling. De Afdeling overweegt als volgt.
    Vast staat dat de raad, na ontvangst van de zienswijze van [belanghebbende], het plan heeft aangepast en gewijzigd heeft vastgesteld door daarin de gronden van [appellant] niet langer op te nemen. De raad is bevoegd om een plan gewijzigd vast te stellen en mag dus bij de vaststelling van een plan daarin wijzigingen aanbrengen ten opzichte van het ontwerp. [appellant] heeft daarom aan het in procedure brengen van het ontwerpplan niet de verwachting kunnen ontlenen dat het ontwerpplan zonder wijzigingen zou worden vastgesteld.
    De Afdeling overweegt verder dat er geen wettelijke verplichting bestaat op grond waarvan de raad, indien het voornemen bestaat het plan gewijzigd vast te stellen, de initiatiefnemer dient te horen. In wat [appellant] heeft aangevoerd hoefde de raad ook geen aanleiding te zien hem uit het oogpunt van zorgvuldigheid aanvullend te horen.
    Het betoog faalt.
    Toepassing endotoxinekader
    4.    [appellant] betoogt aan de hand van de in zijn opdracht door onderzoeksbureau Tauw opgestelde memo "Bestemmingsplan Hoeksestraat ong. Someren / endotoxinen" van 19 januari 2018, zoals nader aangevuld op 8 juni 2018 (hierna: de memo Tauw), dat de raad ten onrechte de mogelijkheid een tweede ruimte-voor-ruimte-woning te realiseren vanwege de mogelijke uitstoot van endotoxinen buiten het vastgestelde plan heeft gehouden. In de memo Tauw wordt ingegaan op de "Notitie handelingsperspectieven Veehouderij en Volksgezondheid, endotoxine toetsingskader 1.0" van het Bestuurlijk Platform Omgevingsrecht van 25 november 2016 (hierna: het endotoxinekader), dat de raad hanteert om de uitstoot van endotoxinen te berekenen en te beoordelen. [appellant] heeft aan de hand van de memo Tauw uiteengezet dat de toetsingswaarde van 30 EU/m³ (endotoxin units) uit het endotoxinekader niets meer is dan een advieswaarde en geen grenswaarde. Ook bestaat volgens hem over de schadelijkheid van endotoxinen nog grote onduidelijkheid. De raad had zich daarom niet op het endotoxinekader en de toetsingswaarde van 30 EU/m³ mogen baseren.
    4.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in haar uitspraak van 13 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3435, is het effect dat nabijgelegen veehouderijen op de volksgezondheid kunnen hebben een mee te wegen belang bij de vaststelling van een bestemmingsplan. De raad dient in het kader van een goede ruimtelijke ordening te onderzoeken of een plan niet zulke risico's voor de volksgezondheid meebrengt dat het woon- en leefklimaat onaanvaardbaar verslechtert.
    Verder is, zoals de Afdeling heeft geoordeeld in haar uitspraak van 25 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2395, niet met een eenduidige wettelijke regeling bepaald op welke wijze bestuursorganen de mogelijke gevolgen van de emissie van endotoxinen bij veehouderijen in hun besluitvorming moeten betrekken. Het is aan het bestuursorgaan om bij het besluit over vergunningverlening te bepalen welke maatregelen bij endotoxinen in het belang van de bescherming van het milieu nodig zijn, waarbij het bestuursorgaan beoordelingsruimte heeft. Eenzelfde ruimte komt de raad in het kader van een goede ruimtelijke ordening toe bij de vaststelling van een bestemmingsplan.
    4.2.    In de plantoelichting staat dat intensieve veehouderijen binnen de agrarische sector bijdragen aan de emissies van PM10 (hierna: fijnstof). Dit geëmitteerde fijnstof bestaat uit een aantal stoffen, waarvan endotoxinen onderdeel uit (kunnen) maken. Uit in 2016 gepubliceerde onderzoeksrapporten komt naar voren dat omwonenden rond veehouderijen gezondheidsrisico’s lopen door de blootstelling aan emissies uit veehouderijen, aldus de plantoelichting. Endotoxinen is voor luchtwegklachten een relevante component in de (fijn)stof-emissie uit veehouderijen.
    4.3.    Voor de uitstoot van endotoxinen is nog geen landelijk toetsingskader beschikbaar. De raad heeft toegelicht dat hij daarom uit voorzorg, gezien de mogelijke gezondheidsrisico’s, het endotoxinekader hanteert. In het endotoxinekader staat dat de Gezondheidsraad voor de blootstelling aan endotoxinen in het rapport "Gezondheidsrisico’s rond veehouderijen" van 30 november 2012 (hierna: rapport Gezondheidsraad) een advieswaarde van 30 EU/m3 heeft vastgesteld. Met het endotoxinekader kan op basis van de bronsterkte voor individuele veehouderijen de aan te houden afstand worden bepaald die moet worden aangehouden om te voldoen aan de advieswaarde van de Gezondheidsraad. De aan te houden afstand is op een kaart te visualiseren door een afstandscontour rond de veehouderij te tekenen. Deze individuele afstandscontour of endotoxine-risicocontour voor de volksgezondheid kan worden gebruikt in de ruimtelijke ordening. Binnen de risicocontour is in beginsel geen aanvaardbaar woon- en leefklimaat te garanderen en is bijvoorbeeld woningbouw in strijd met een goede ruimtelijke ordening. De mogelijke blootstelling aan endotoxinen is daar hoger dan de advieswaarde van de Gezondheidsraad van 30 EU/m3, zo staat in het endotoxinekader.
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad, ter voorkoming van een situatie waarin risico’s voor de gezondheid van omwonenden ontstaan, in dit geval in redelijkheid het endotoxinekader en de daarin opgenomen waarde van 30 EU/m³ kunnen hanteren. Daarbij acht de Afdeling van belang dat de raad een eigen ruimtelijke afweging heeft gemaakt over de aanvaardbaarheid van nieuwe gevoelige objecten in de buurt van veehouderijen en uit voorzorg, gezien de mogelijke gezondheidsrisico’s als gevolg van de uitstoot van endotoxinen, bij nieuwe ontwikkelingen het endotoxinekader als toetsingskader hanteert. Waar het gaat over de hoogte van de toetsingswaarde voor endotoxinen acht de Afdeling verder relevant dat de waarde van 30 EU/m³ uit het endotoxinekader afkomstig is uit het rapport van de Gezondheidsraad.
    Het betoog faalt.
    Emissiepunten uitstoot endotoxinen
    5.    [appellant] betoogt dat de raad bij de vaststelling van het plan ten onrechte is uitgegaan van een scenario dat verder gaat dan een worstcasescenario. Door er vanuit te gaan dat alle emissie van de veehouderij van [belanghebbende] wordt uitgestoten vanaf het emissiepunt van de stal die het dichtst bij de gronden van [appellant] ligt is geen sprake van een realistisch uitgangspunt. Volgens hem blijkt uit de memo van Tauw dat als wordt uitgegaan van een realistisch uitgangspunt, namelijk een specifieke verspreidingsberekening vanaf een emissiegewogen emissiepunt waarbij de emissie van endotoxinen wordt verdeeld over alle bestaande emissiepunten van de veehouderij, de endotoxinecontour niet over zijn gronden ligt. Daarom is ter plaatse van zijn gronden waar het gaat om endotoxinen wel degelijk een aanvaardbaar woon- en leefklimaat gewaarborgd, aldus [appellant].
    5.1.    De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening en het aspect volksgezondheid het mogelijk maken van een woning op de gronden van [appellant] onaanvaardbaar is. Aan zijn standpunt legt hij het in opdracht van de initiatiefnemer van de woning in het vastgestelde plan door onderzoeksbureau Agron advies uitgevoerde onderzoek naar de uitstoot van endotoxinen "Onderbouwing toetsing endotoxinen Hoeksestraat ong. Someren" van 30 mei 2017 ten grondslag (hierna: rapport Agron). Daaruit blijkt volgens de raad dat vanaf het dichtstbijzijnde emissiepunt van de nabijgelegen varkenshouderij op grond van het endotoxinekader een afstand van 115 m moet worden aangehouden ter bescherming van de gezondheid van omwonenden. De gronden van [appellant] liggen binnen de endotoxinecontour die op basis van deze afstand van 115 m rondom dat emissiepunt van de veehouderij is getrokken. Omdat die gronden binnen de endotoxinecontour liggen, wordt daarop de advieswaarde voor endotoxine mogelijk overschreden. De raad acht het oprichten van gevoelige objecten, zoals woningen, binnen deze endotoxinecontour onwenselijk, omdat daarmee een nieuw knelpunt als het gaat om volksgezondheid zou ontstaan. Omdat ter plaatse vanwege die overschrijding geen aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd, heeft de raad geen woonbestemming toegekend.
    5.2.    Tussen partijen is niet in geschil dat bij hantering van het endotoxinekader, waarbij op basis van de vergunde stof-emissie de afstand wordt bepaald door middel van toerekening van alle endotoxine-emissie aan het dichtstbijzijnde emissiepunt, een afstand van 115 m vanaf de veehouderij van [belanghebbende] dient te worden aangehouden.
    De Afdeling stelt vast dat in de verspreidingsberekening die in de memo Tauw wordt voorgesteld, de emissie van endotoxinen wordt verdeeld over de feitelijk aanwezige emissiepunten van de veehouderij van [belanghebbende]. Deze methode wijkt af van de in het endotoxinekader gehanteerde methode.
    Hiervoor heeft de Afdeling al overwogen dat de raad een eigen ruimtelijke afweging heeft gemaakt over de aanvaardbaarheid van nieuwe gevoelige objecten in de buurt van veehouderijen en uit voorzorg, gezien de mogelijke gezondheidsrisico’s als gevolg van de uitstoot van endotoxinen het endotoxinekader als toetsingskader heeft mogen hanteren. Niet is onderbouwd dat op een andere wijze ook zou worden voldaan aan de door de raad als uitgangspunt genomen voorzorg. Daarbij acht de Afdeling van belang dat de raad heeft toegelicht dat hij de methode waarbij alle emissie aan het meest nabije emissiepunt wordt toegerekend uit voorzorg hanteert om onderschatting van endotoxinen tegen te gaan.
    Gelet op het voorgaande heeft de raad kunnen uitgaan van de op het endotoxinekader gebaseerde rapport Agron en de daarin opgenomen over de gronden van [appellant] gelegen endotoxinecontour.
    Het betoog faalt.
    Onderzoek en maatregelen tegen endotoxine-uitstoot
    6.    [appellant] betoogt dat uit de memo Tauw volgt dat ten onrechte geen nauwkeurige analyse heeft plaatsgevonden van fijnstof-reducerende maatregelen en het feitelijk ontstaan van endotoxinen. Ook heeft de raad volgens hem ten onrechte niet onderzocht of er mogelijkheden zijn om bronmaatregelen te nemen dan wel binnen het plan maatregelen te treffen om overschrijding van de advieswaarde van 30 EU/m³ ter plaatse van de gronden van [appellant] tegen te gaan. Verder staat volgens [appellant] in het endotoxinekader dat bij overschrijding van de daarin genoemde advieswaarde van 30 EU/m³ de gemeente of provincie het gesprek aangaat. Ook is ten onrechte geen advies gevraagd aan de GGD om de emissie van endotoxinen op de specifieke locatie te beoordelen.
    6.1.    De Afdeling stelt voorop dat de veehouderij van [belanghebbende] niet in het plangebied ligt. De raad heeft in het hier voorliggende besluit de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de toekenning van een woonbestemming aan de gronden van [appellant] beoordeeld en niet de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de bestaande en buiten het plangebied gelegen, bij recht bestemde en vergunde veehouderij van [belanghebbende]. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad mede gelet hierop in overeenstemming met het endotoxinekader kunnen uitgegaan van de fijnstof-emissie zoals deze door de veehouderij van [belanghebbende] op grond van de hem verleende vergunning mag worden uitgestoten. De raad heeft dan ook geen nader onderzoek hoeven uitvoeren naar fijnstof-reducerende maatregelen en naar het feitelijk ontstaan van endotoxinen bij [belanghebbende]. Om die reden heeft de raad ook geen nader onderzoek hoeven doen naar het opleggen van bronmaatregelen aan de veehouderij van [belanghebbende]. Verder heeft de raad uiteengezet dat uit het onderzoek van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu is gebleken dat bijvoorbeeld groenvoorzieningen niet effectief zijn voor het verlagen van de concentraties fijnstof en in bepaalde gevallen zelfs een negatief effect hebben. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze stelling onjuist is.
    Over het nalaten van overleg vanwege de overschrijding van de toetsingswaarde van 30 EU/m³ uit het endotoxinekader en het niet vragen van een advies aan de GGD overweegt de Afdeling als volgt. Het overleg en het advies van de GGD zijn volgens het endotoxinekader aan de orde in een andere situatie, namelijk in het geval dat een veehouder een vergunningaanvraag doet. In de situatie die hier aan de orde is, namelijk dat een bestemmingsplan voorziet in een woning, wordt in het endotoxinekader zowel het genoemde overleg als een advies van de GGD niet genoemd. In zoverre heeft de raad geen aanleiding hoeven te zien voorafgaand overleg te voeren.
    Overigens heeft de raad toegelicht dat naar aanleiding van de zienswijze van [belanghebbende] gesprekken zijn gevoerd met de initiatiefnemers van beide woningen. Verder heeft de raad na het nemen van het besluit alsnog de GGD om advies gevraagd en deze "Gezondheidskundige beoordeling wijziging bestemmingsplan Hoeksestraat ong. Someren" van 22 mei 2019 overgelegd. Hierin staat dat de GGD zich geheel kan vinden in het niet langer mogelijk maken van één woning binnen de endotoxinecontour.
    Het betoog faalt.
    Conclusie en proceskosten
    7.    Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. D.A. Verburg en mr. A. ten Veen, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.E.A. Matulewicz, griffier.
    w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Matulewicz
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 juli 2019
    45-865.