ECLI:NL:RVS:2025:2414, Raad van State, 04-06-2025, 202304690/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-06-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 juni 2023 heeft het college van burgemeester en wethouders van Heerlen gedeeltelijk en onder voorwaarden ingestemd met de door [appellant] op 20 oktober 2022 ingediende resultaten van een grondwatermonitoring. [appellant] heeft de bodem van een perceel dat kadastraal bekend staat als Heerlen, sectie V, nummer 2667 gesaneerd. Hij heeft het perceel verkocht aan een derde ten behoeve van de realisatie van elf appartementen en buitenbergingen. Daarbij is bedongen dat [appellant] niet de volledige koopsom ontvangt zolang onduidelijkheid bestaat over eventuele sanerings- en monitoringsverplichtingen. Het college heeft voor de bouw van de appartementen een omgevingsvergunning verleend en die is inmiddels onherroepelijk. [appellant] is het niet eens met de voorwaardelijke instemming. Hij vindt namelijk dat uit de ingediende resultaten al blijkt dat is voldaan aan de doelstelling uit het saneringsplan. Daarom had het college volgens hem onvoorwaardelijk met het saneringsverslag moeten instemmen.

202304690/1/R1.
    Datum uitspraak: 4 juni 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellant B] (hierna samen en in enkelvoud: [appellant]), beiden wonend in [woonplaats],
    appellanten,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Heerlen,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 8 juni 2023 heeft het college gedeeltelijk en onder voorwaarden ingestemd met de door [appellant] op 20 oktober 2022 ingediende resultaten van een grondwatermonitoring (hierna: het saneringsverslag).
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 maart 2025, waar [appellant A], bijgestaan door mr. K.T.E. Huisman, advocaat in Nijmegen en vergezeld door drs. M.T. Bennen, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.F. Snoeijer-Logtens en J.C.G. Bloemen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet, de Invoeringswet Omgevingswet en de Aanvullingswet bodem Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 3.1, eerste lid, van de Aanvullingswet bodem Omgevingswet blijft op gevallen van ernstige verontreiniging als bedoeld in de Wet bodembescherming (hierna: de Wbb) of saneringen als bedoeld in de Wbb het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing, als vóór dat tijdstip een besluit is genomen dat spoedige sanering op grond van artikel 29 in samenhang bezien met artikel 37 van de Wbb noodzakelijk is, dan wel een (deel)saneringsplan als bedoeld in artikel 39 of 40 van de Wbb is ingediend.
    Het saneringsplan is ingediend op 11 november 2019. Dat betekent dat in dit geval het recht, waaronder de Wbb, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellant] heeft de bodem van een perceel dat kadastraal bekend staat als Heerlen, sectie V, nummer 2667 (hierna: het perceel) gesaneerd. Hij heeft het perceel verkocht aan een derde ten behoeve van de realisatie van elf appartementen en buitenbergingen. Daarbij is bedongen dat [appellant] niet de volledige koopsom ontvangt zolang onduidelijkheid bestaat over eventuele sanerings- en monitoringsverplichtingen. Het college heeft voor de bouw van de appartementen een omgevingsvergunning verleend en die is inmiddels onherroepelijk.
    In het verleden is vastgesteld dat de bodem van het perceel verontreinigd is. Die verontreiniging is ontstaan door bedrijfsactiviteiten in het verleden in de vorm van een busremise met werkplaats en door overstromingen in 2015 en 2016 van één van de drie ondergrondse olietanks die zich op het perceel bevonden. Op de gronden ten oosten van het perceel van [appellant] was in het verleden een tankstation gevestigd.
    [appellant] heeft op 11 november 2019 een saneringsplan ter sanering van de bodemverontreiniging bij het college ingediend ter instemming. Vanwege overschrijding van de beslistermijn is van rechtswege ingestemd met het saneringsplan. Op basis daarvan heeft eind 2019 een grondsanering plaatsgevonden, waarbij de drie tanks zijn verwijderd. Er heeft daarbij bronbemaling plaatsgevonden. Het bemalingswater is na zuivering op het riool geloosd. In het evaluatieverslag van de grondsanering staat dat verwacht wordt dat na de grondsanering en het in werking hebben van de bronbemaling geen sprake meer is van sterk verontreinigd grondwater. Dit moest echter nog wel worden geverifieerd door middel van een eindcontrole om vast te stellen in hoeverre nog sprake is van een grondwaterverontreiniging. Hiertoe zijn drie peilbuizen geplaatst. Bij besluit van 15 juni 2021 heeft het college ingestemd met de grondsanering, waarbij het een verplichting tot het uitvoeren van een grondwatermonitoring is opgelegd omdat in een van de hiervoor genoemde peilbuizen een sterk verhoogde concentratie benzeen in het grondwater is aangetroffen.
    Ter afronding van de sanering heeft [appellant] op 20 oktober 2022 de resultaten van de hiervoor genoemde grondwatermonitoring ingediend, waarbij ook de resultaten van vier aanvullend geplaatste peilbuizen zijn meegenomen. Omdat in één van die peilbuizen een sterk verhoogde concentratie aan minerale olie in het grondwater is aangetroffen, heeft het college bij besluit van 8 juni 2023 ingestemd met het saneringsverslag, onder de voorwaarde dat nog aangetoond wordt dat de geconstateerde verontreiniging met minerale olie in het grondwater een beperkte restverontreiniging betreft. Daartoe heeft het college de plicht opgelegd om nog minimaal twee monitoringsronden uit te voeren van alle bestaande peilbuizen.
    [appellant] is het niet eens met deze voorwaardelijke instemming. Hij vindt namelijk dat uit de ingediende resultaten al blijkt dat is voldaan aan de doelstelling uit het saneringsplan. Daarom had het college volgens hem onvoorwaardelijk met het saneringsverslag moeten instemmen.
    Wettelijk kader
    3.       De relevante regelgeving is als bijlage bij deze uitspraak gevoegd. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Het bestreden besluit
    4.       De doelstelling van het saneringsplan is het bereiken van een stabiele eindsituatie. Het college heeft zich in het bestreden besluit van 8 juni 2023 op het standpunt gesteld dat op basis van de gegevens van de grondwatermonitoring niet kan worden vastgesteld of er wat betreft de restverontreiniging in het grondwater sprake is van een stabiele eindsituatie.
    Is voldaan aan het saneringsplan?
    5.       [appellant] betoogt dat het college er ten onrechte van uitgaat dat nog niet is voldaan aan het saneringsplan wat betreft de doelstelling ten aanzien van het grondwater. Hij voert daartoe aan dat het college de resultaten van de bemonstering van de peilbuizen GX8 en GX9 niet mocht betrekken bij zijn besluit van 8 juni 2023, omdat deze peilbuizen op het aangrenzende perceel [locatie 1] staan. Volgens [appellant] is het saneringsplan namelijk enkel voor zijn perceel opgesteld en kunnen de daaruit voorkomende verplichtingen daardoor alleen op dat perceel zien. Hij stelt zich dan ook op het standpunt dat de hiervoor genoemde peilbuizen vrijwillig zijn geplaatst en niet omdat het saneringsplan daartoe verplichtte.
    [appellant] betoogt daarnaast dat het niet duidelijk is of de tijdens de monitoring in het grondwater aangetroffen concentratie minerale olie in peilbuis GX8 behoort tot de bodemverontreiniging waarop het plan van aanpak en de uitgevoerde sanering zag. Hij wijst er in dit verband op dat op zijn perceel na het uitvoeren van de grondsanering geen verontreiniging met minerale olie meer is aangetroffen. Ook stelt hij zich op het standpunt dat niet aannemelijk is dat de in peilbuis GX8 aangetroffen grondwaterverontreiniging zijn oorsprong heeft op zijn perceel. Hij voert daartoe aan dat deze grondwaterverontreiniging in verband staat met de grondverontreiniging bij peilbuis GX8 die zich grotendeels in de onverzadigde zone bevindt. Dat wil zeggen vanaf 40 tot 100 cm beneden het maaiveld en daarmee boven het grondwaterniveau. Als de in peilbuis GX8 aangetroffen grondwaterverontreiniging afkomstig zou zijn van de tanks op het perceel van [appellant], dan had de verontreiniging zich enkel via het grondwater kunnen hebben verplaatst en zou deze dus enkel op en beneden het grondwaterniveau aanwezig zijn, aldus [appellant]. Ten slotte voert [appellant] aan dat tot 1991 op het perceel [locatie 1] een huisbrandolietank aanwezig was. Volgens hem is de minerale olie die is aangetroffen ter plaatse van peilbuis GX8 afkomstig van die huisbrandolietank.
    5.1.    Volgens het college moeten de resultaten van de bemonstering van de peilbuizen GX8 en GX9 worden betrokken in het saneringsverslag. Het college voert daartoe aan dat deze peilbuizen zijn geplaatst tijdens het zogeheten afperkend grondwateronderzoek dat in mei 2021 heeft plaatsgevonden. Met de term "afperken" wordt bedoeld het gedetailleerd bepalen van de omvang van een verontreiniging. Het afperkend onderzoek is volgens het college onderdeel van de in het saneringsplan opgenomen saneringsaanpak.
    Het college stelt zich verder op het standpunt dat aannemelijk is dat de in peilbuis GX8 aangetroffen verontreiniging met minerale olie behoort tot het geval van ernstige verontreiniging waarop het saneringsplan ziet. Daarbij heeft het college gewezen op de uitkomsten van een bodemonderzoek uit 1999. Volgens het college zijn toen vergelijkbare gehalten aan minerale olie aangetroffen in de interventiewaardencontour.
    5.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, zie de uitspraak van 27 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:950, onder 9.1, bepaalt het tweede lid van artikel 39c van de Wbb dat instemming met het saneringsverslag moet worden geweigerd indien niet is voldaan aan artikel 38 van die wet en dat instemming kan worden geweigerd indien de sanering niet is geschied overeenkomstig het saneringsplan of het besluit tot instemming daarmee.
    De Afdeling stelt vast dat het college in dit geval onvoorwaardelijke instemming met het saneringsverslag heeft geweigerd, omdat de door [appellant] uitgevoerde sanering niet volledig is uitgevoerd in overeenstemming met het saneringsplan.
    5.3.    Daargelaten de vraag of het college bevoegd was om slechts voorwaardelijk in te stemmen met het saneringsverslag, is de Afdeling van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat niet is gesaneerd in overeenstemming met het saneringsplan. Daartoe overweegt zij het volgende.
    In paragraaf 4.5 van het saneringsplan van Geofoxx van 7 november 2019 staat dat na afronding van de grondsanering drie peilbuizen zullen worden geplaatst. Als hieruit blijkt dat sprake is van een sterk verhoogde concentratie aromaten en/of minerale olie, dan moet de grondwaterverontreiniging worden afgeperkt en worden gemonitord, zodat kan worden aangetoond dat sprake is van een stabiele eindsituatie in het grondwater, overeenkomstig de saneringsdoelstelling "Beperkte restverontreinigingen in het grondwater". Nu uit een grondwatermonster van 12 december 2019 bleek dat de interventiewaarde voor benzeen in peilbuis GX2 werd overschreden, was sprake van een sterk verhoogde concentratie aromaten als bedoeld in het saneringsplan en moest een grondwatermonitoring met voorafgaand afperkend onderzoek plaatsvinden. De verplichting daartoe volgt dus rechtstreeks uit het saneringsplan waarmee van rechtswege is ingestemd.  
    Gelet op de omstandigheden van het geval kon het afperkend onderzoek niet beperkt blijven tot het perceel van [appellant]. Daarbij betrekt de Afdeling dat de bron van de verontreiniging (de ondergrondse olietanks) zich op het perceel van [appellant] bevond, op zeer korte afstand van de grens met het perceel [locatie 1]. Op een kaartje dat hoort bij het saneringsplan is te zien dat een aantal verontreinigingscontouren grond over de erfgrens loopt. Volgens het saneringsplan is een van de tanks bovendien meermalen overstroomd. Verder is van belang dat voorafgaand aan de sanering op het perceel van [appellant] ter plaatse van boring CB7 een matig verhoogde concentratie aan minerale olie in het grondwater is aangetroffen. Boring CB7 heeft plaatsgevonden nabij waar de drie ondergrondse opslagtanks zijn verwijderd. De Afdeling stelt vast dat dit op korte afstand is van de locatie van peilbuis GX8, waar tijdens het afperkend onderzoek in mei 2021 in zowel een grondmonster als in een grondwatermonster minerale olie is aangetroffen. Hoewel het gehalte minerale olie in het grondwater toen nog beneden de interventiewaarde lag, bleek dit later tijdens de grondwatermonitoring op 23 augustus 2022 sterk verhoogd. Hierdoor valt niet uit te sluiten dat de verontreiniging met minerale olie zich nog steeds via het grondwater aan het verspreiden is. Dat is relevant voor de vraag of zich wat betreft het grondwater een stabiele eindsituatie voordoet.
    Anders dan [appellant] betoogt, sluit het saneringsplan ook niet uit dat peilbuizen op het naburige erf moesten worden geplaatst. Daarbij is van belang dat het saneringsplan de locatie waar het afperkend onderzoek naar de grondwaterverontreiniging moest worden verricht niet beperkt tot het perceel van [appellant]. Het college heeft terecht opgemerkt dat grondwaterverontreinigingen zich kunnen verplaatsen en dus niet beperkt hoeven te zijn tot één perceel. Als het afperkende onderzoek zich alleen hoefde te richten op het perceel van [appellant], dan had het in de rede gelegen dat de saneerder zo’n beperking expliciet in het saneringsplan had opgenomen. Het college heeft de resultaten van de peilbuizen GX8 en GX9 dan ook terecht betrokken bij de vraag of is voldaan aan het saneringsplan.
    
              In wat [appellant] aanvoert, ziet de Afdeling geen reden om aan te nemen dat het college bij zijn besluit van 8 juni 2023 desondanks een ander geval van bodemverontreiniging heeft betrokken dan dat waarop het saneringsplan ziet. Daargelaten dat het college de stelling van [appellant] dat op het perceel [locatie 1] een huisbrandolietank aanwezig was gemotiveerd heeft weersproken, volgt uit die stelling niet dat de verontreiniging ter plaatse van peilbuis GX8 daardoor is veroorzaakt. Daarbij is van belang dat [appellant] niet heeft aangegeven waar op het perceel [locatie 1] die huisbrandolietank zou hebben gestaan. De stelling van [appellant] dat de verontreiniging met minerale olie zich niet via het grondwater kan hebben verspreid, neemt niet weg dat die verspreiding zich op een andere wijze kan hebben voorgedaan, bijvoorbeeld door de overstromingen van één van de tanks.
    Gelet op het voorgaande stond ten tijde van het besluit van 8 juni 2023 onvoldoende vast dat de ingevolge het saneringsplan vereiste stabiele eindsituatie wat betreft het grondwater al was bereikt. Het college heeft dan ook terecht geweigerd om onvoorwaardelijk in te stemmen met het saneringsverslag.
    Het betoog slaagt niet.
    Zeggenschap buurperceel
    6.       [appellant] betoogt verder dat van hem niet verlangd kan worden dat hij een (rest)verontreiniging op het buurperceel monitort of saneert. Hij wijst er daarbij op dat het saneringsplan uitgaat van maatregelen die redelijkerwijs van de huidige eigenaar kunnen worden gevergd. Dat is volgens hem niet het geval, nu hij geen zeggenschap heeft over het buurperceel.
    6.1.    Gelet op wat hiervoor is overwogen is [appellant] verplicht om bij de grondwatermonitoring ook rekening te houden met de peilbuizen die op het perceel [locatie 1] zijn geplaatst. Daargelaten of problemen bij de uitvoering van de grondwatermonitoring een rol kunnen spelen bij de vraag of voldaan is aan het saneringsplan, is niet gebleken dat de eigenaar van het perceel [locatie 1] geen verdere medewerking zal verlenen aan die monitoring. Mocht de noodzakelijke medewerking toch worden geweigerd, dan ligt het op de weg van [appellant] of zijn rechtsopvolger om deze zo nodig langs civielrechtelijke weg te verkrijgen. Zeggenschap over het buurperceel is dan ook niet vereist om aan de voorwaarden uit het besluit van 8 juni 2023 te kunnen voldoen.
    Het betoog slaagt niet.
    Vertrouwensbeginsel
    7.       [appellant] doet ten slotte een beroep op het vertrouwensbeginsel. Hij voert daartoe aan dat hij er op grond van een e-mailbericht van een specialist bodem van de gemeente van 14 juni 2022 op mocht vertrouwen dat op het perceel nog één monitoringsronde noodzakelijk is en dat bij een gunstig resultaat ingestemd kan worden met de afronding van de sanering. Ook voert hij aan dat het college met het e-mailbericht van diezelfde bodemspecialist van 19 september 2022 de schijn heeft gewekt dat hij onvoorwaardelijk zou instemmen met het saneringsverslag. Verder blijkt volgens [appellant] uit een intern memo van het college van 8 juni 2022 dat ook het college ervan uitging dat [appellant] niet verplicht kan worden om saneringshandelingen te verrichten op het aangrenzende perceel [locatie 1].
    7.1.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
    7.2.    In de hiervoor genoemde e-mail van 14 juni 2022 staat: "De gemeente Heerlen beschouwd de grondsanering op het perceel van de [locatie 2] (perceel V 2667) conform de reeds afgegeven beschikking (Z-21272711/IN-21012129, d.d. 15-06-2021) op de saneringsevaluatie als afgerond. Voor het grondwater geldt dat er minimaal nog één monitoringsronde noodzakelijk is. Bij een gunstig resultaat kan dan ook voor het grondwater worden ingestemd met de sanering.".
    In de e-mail van 19 september 2022 staat "Beste mevrouw Bennen, U kunt de rapportage van de recent uitgevoerde monitoring indienen samen met bijgevoegd ingevuld formulier 'melding Wet bodembescherming' met hierbij aan gegeven het 'verzoek om een beschikking inzake de instemming met het schriftelijk verslag van de uitgevoerde sanering' (artikel 39c Wet bodembescherming). Als bijlage is uitsluitend de voornoemde monitoringsrapportage noodzakelijk. We zullen vervolgens overgaan tot het opstellen van een eindbeschikking."
    Zoals het college in zijn verweerschrift terecht stelt, is in de e-mail van 14 juni 2022 het voorbehoud opgenomen dat de uitkomst van de grondwatermonitoringsronde gunstig moest zijn. In de e-mail van 19 september 2022 valt evenmin de door [appellant] gestelde toezegging te lezen. Gelet daarop kon [appellant] aan dit bericht niet het gerechtvaardigde vertrouwen ontlenen dat het college onvoorwaardelijk zou instemmen met het saneringsverslag.
    Ten slotte kan het beroep op het memo van het college 8 juni 2022 [appellant] niet baten. Daargelaten of hieruit volgt dat het college onvoorwaardelijk zou instemmen met het saneringsverslag, kan in dit interne memo geen toezegging richting [appellant] worden gelezen. Het memo is immers niet gericht tot [appellant].
    Het betoog slaag niet. 
    Conclusie
    8.       Het beroep is ongegrond.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. M. Soffers, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.L. van Driel Kluit, griffier.
    w.g. Soffers
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Driel Kluit
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 4 juni 2025
    703-1136
     
    BIJLAGE
     
    Wet bodembescherming
    Artikel 38
    1. Degene die de bodem saneert, voert de sanering zodanig uit dat:
    a. de bodem ten minste geschikt wordt gemaakt voor de functie die hij na de sanering krijgt waarbij het risico voor mens, plant of dier als gevolg van blootstelling aan de verontreiniging zoveel mogelijk wordt beperkt;
    b. het risico van de verspreiding van verontreinigende stoffen zoveel mogelijk wordt beperkt;
    c. de noodzaak tot het nemen van maatregelen en beperkingen in het gebruik van de bodem als bedoeld in artikel 39c en artikel 39d zoveel mogelijk wordt beperkt.
    Artikel 39
    1. Indien een geval van ernstige verontreiniging wordt vermoed gaat de melding, bedoeld in artikel 28, voor zover dit niet reeds ingevolge dat artikel is vereist, tevens vergezeld van de resultaten van het nader onderzoek alsmede, indien het voornemen bestaat de bodem te saneren, van de resultaten van het saneringsonderzoek en van een saneringsplan, dat in ieder geval inhoudt:
    […]
    b. een beschrijving van de effecten die met de te treffen saneringsmaatregelen worden beoogd, waaronder mede begrepen een nadere beschrijving van de kwaliteit van de bodem die met de sanering zal worden bereikt;
    Artikel 39c
    1. Na de uitvoering van de sanering of een fase van de sanering als bedoeld in artikel 38, derde lid, doet degene die de bodem heeft gesaneerd dan wel een fase van de sanering heeft uitgevoerd, daarvan zo spoedig mogelijk schriftelijk verslag aan gedeputeerde staten. Het verslag houdt ten minste in:
    a. een beschrijving van de getroffen saneringsmaatregelen;
    b. een beschrijving van de kwaliteit van de bodem na het uitvoeren van de sanering, waaronder mede begrepen een beschrijving van de aard en omvang van de verontreiniging indien na de sanering verontreiniging in de bodem aanwezig is gebleven;
    […]
    e. een evaluatie van de mate waarin de effecten van de getroffen saneringsmaatregelen overeenstemmen met de beoogde effecten, bedoeld in artikel 39, eerste lid, onder b;
    f. indien na de sanering nog verontreiniging in de bodem aanwezig is en alleen beperkingen in het gebruik van de bodem noodzakelijk zijn, een beschrijving van deze beperkingen. Indien na de sanering alleen maatregelen in het belang van de bescherming van de bodem nodig zijn, het aangeven van de noodzaak daarvan. Indien na de sanering zowel beperkingen als maatregelen noodzakelijk zijn, het aangeven van de noodzaak van deze beperkingen en maatregelen.
    2. Het verslag behoeft de instemming van gedeputeerde staten, die slechts met het verslag instemmen indien gesaneerd is overeenkomstig het bepaalde bij of krachtens artikel 38, en indien de daarin opgenomen beperkingen in het gebruik van de bodem naar hun oordeel voldoende zijn om ervoor te zorgen dat de verontreiniging die na de sanering is achtergebleven niet zal leiden tot een vermindering van de kwaliteit van de bodem zoals beschreven in het verslag op grond van het eerste lid, onder b. Gedeputeerde staten kunnen hun instemming aan het verslag onthouden, indien de sanering niet is geschied overeenkomstig het saneringsplan waarmee door gedeputeerde staten is ingestemd, de beschikking waarbij gedeputeerde staten met het saneringsplan hebben ingestemd en de daaraan verbonden voorschriften, of aanwijzingen die gedeputeerde staten op grond van artikel 39, vijfde lid, hebben gegeven. Aan de instemming kunnen voorschriften worden verbonden. Artikel 28, zevende lid, is van overeenkomstige toepassing voor wat betreft de instemming met het verslag.