ECLI:NL:RVS:2018:108, Raad van State, 17-01-2018, 201703117/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-01-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 mei 2016 heeft het CBR het rijbewijs van [appellant] vanaf 17 mei 2016 ongeldig verklaard.

201703117/1/A2.
    Datum uitspraak: 17 januari 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 3 april 2017 in zaak nr. 16/6233 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (hierna: het CBR).
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 10 mei 2016 heeft het CBR het rijbewijs van [appellant] vanaf 17 mei 2016 ongeldig verklaard.
    
    Bij besluit van 12 september 2016 heeft CBR het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 3 april 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 december 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. P.W. Hermens, advocaat te Naarden, en mr. A. Özcelik, rechtsbijstandverlener te Naarden, en het CBR, vertegenwoordigd door mr. I.S.B. Metaal, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellant] is in de nacht van 10 oktober 2015 door de politie aangehouden voor het rijden onder invloed van alcohol. Dit gaf de korpschef aanleiding om op 15 oktober 2015 aan het CBR een mededeling te doen in de zin van artikel 130, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: de Wvw 1994) van het vermoeden dat [appellant] niet langer beschikt over de rijvaardigheid dan wel de lichamelijke of geestelijke geschiktheid, vereist voor het besturen van de categorieën van motorrijtuigen waarvoor het rijbewijs is afgegeven. Op basis van de mededeling heeft het CBR bij besluit van 23 oktober 2015 aan [appellant] een onderzoek naar de geschiktheid als bedoeld in artikel 131, eerste lid, van de Wvw 1994 opgelegd. Uit de rapportage van het psychiatrisch onderzoek volgt dat [appellant] wegens alcoholmisbruik in ruime zin niet geschikt is om te rijden. Het CBR heeft naar aanleiding daarvan het rijbewijs van [appellant] vanaf 17 mei 2016 ongeldig verklaard.
    
    Besluitvorming
    
    2.    Het CBR heeft aan het besluit tot ongeldigverklaring van het rijbewijs van [appellant] ten grondslag gelegd dat de rapportage van 23 maart 2016, opgemaakt door R. Sevinga-van der Pal, psychiater, voldoende grond biedt voor de conclusie dat sprake is van alcoholmisbruik in ruime zin. Aan de diagnose is ten grondslag gelegd dat er ten tijde van de aanhouding sprake was van een toxisch hoog alcoholgehalte van 915 µg/l (=2,105‰) en dat [appellant] zich in staat achtte om te kunnen rijden en dit ook heeft gedaan. Volgens het rapport van de psychiater duidt dit op tolerantie van alcohol. Daarnaast vormt het gegeven dat [appellant] zijn rijbewijs nodig heeft voor werk en sociale verplichtingen en ondanks dat toch is gaan rijden een aanwijzing voor alcoholmisbruik. Voorts steunt de conclusie van de psychiater op de opvallende discrepantie tussen het door [appellant] opgegeven betrekkelijk normale drinkpatroon en het alcoholgebruik op de dag van de aanhouding en de discrepantie tussen het opgegeven alcoholgebruik ten tijde van de aanhouding en het geconstateerde ademalcoholgehalte. Volgens de psychiater is er in beide gevallen daarom waarschijnlijk sprake van onderrapportage en vormt dit een aanwijzing voor de diagnose alcoholmisbruik in ruime zin.
    
        [appellant] kan zich niet met het besluit van het CBR verenigen en stelt dat de diagnose alcoholmisbruik in ruime zin in het rapport van de psychiater niet wordt gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde bevindingen.
    
    Wettelijk kader
    
    3.     Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.    
    
    Aangevallen uitspraak
    
    4.    De rechtbank heeft overwogen dat hetgeen [appellant] in beroep heeft aangevoerd geen grond vormt voor het oordeel dat het rapport naar inhoud of wijze van totstandkoming gebreken vertoont, inhoudelijk tegenstrijdig of anderszins niet of niet voldoende concludent is. Het CBR heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de bevindingen van de psychiater steunen op de vaststelling dat [appellant] met een zeer hoog alcoholpercentage toch nog in staat bleek te rijden. Daarbij is de aanleiding voor [appellant] om zoveel te drinken en of dit een eenmalige gelegenheid is niet van belang, maar is juist het effect dat de hoeveelheid alcohol op eiser heeft van belang. Dat de psychiater in diverse deelonderzoeken geen aanwijzingen ziet voor alcoholmisbruik, laat onverlet dat die aanwijzingen wel worden gevonden in de algemene anamnese met betrekking tot de overtreding van 10 oktober 2015 en de psychiatrische diagnose. Verder is van belang dat eiser geen rapport van een medisch deskundige heeft overgelegd waarin de diagnoses van de psychiater uit het rapport van 23 maart 2016 worden weersproken, aldus de rechtbank.
    
    Hoger beroep
    
    5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er geen aanleiding bestaat om het rapport van de psychiater niet zorgvuldig of niet voldoende concludent te achten. De rapportage van 23 maart 2016 vertoont naar inhoud en wijze van totstandkoming gebreken en is onvoldoende concludent, zodat het besluit om het rijbewijs ongeldig te verklaren hierop niet kan worden gebaseerd. Het rapport voldoet niet aan de Richtlijn psychiatrische diagnostiek, opgesteld door de Nederlandse Vereniging voor Psychiatrie. Deze richtlijn vereist kortgezegd dat het psychiatrisch rapport alle feiten, omstandigheden en bevindingen vermeldt waarop het berust. Ter onderbouwing voert [appellant] aan dat niet is aangegeven op welke gronden het alcoholpromillage als toxisch is bestempeld en dat de omstandigheden van het geval niet zijn meegewogen bij de totstandkoming van de diagnose. Er was op de bewuste avond sprake van een uitschieter bij uitzondering en niet van alcoholmisbruik. Het overmatige alcoholgebruik van de desbetreffende avond was eenmalig in verband met het vieren van het verkrijgen van een nieuwe opdracht. Daarnaast leidt het enkele feit dat [appellant] zijn rijbewijs nodig heeft voor zijn werk en alsnog besloot te rijden, niet tot de diagnose alcoholmisbruik in ruime zin. Het ging hier niet om het negeren van sociale verplichtingen, maar om een kwestie van hoogmoed ontstaan door alcohol, waardoor hij niet in staat was tot het maken van een heldere afweging. Dit duidt juist op alcoholintolerantie. De rechtbank heeft onvoldoende gemotiveerd waarom de overwegingen van de psychiater meer aannemelijk zouden zijn dan de verklaring van [appellant]. Daarnaast is het rapport van de psychiater onvoldoende concludent ten aanzien van de aanname dat er waarschijnlijk sprake is van onderrapportage van het normale alcoholgebruik. Er zijn relevante contra-indicaties aangedragen die niet zijn meegewogen, zoals een aanvullend bloedonderzoek waarin geen afwijkende bloedwaarden zijn geconstateerd en het gegeven dat [appellant] met enige regelmaat een sportschool bezoekt. Tot slot is de discrepantie tussen het opgegeven alcoholgebruik ten tijde van de laatste aanhouding en het ademalcoholgehalte te wijten aan onwetendheid en alcoholintolerantie en niet aan bewuste onderrapportage. De aanname dat er sprake zou zijn van bewuste onderrapportage is daarom onvoldoende onderbouwd, aldus [appellant].
    
    5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 19 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1078), dient een bestuursorgaan, indien het een advies aan zijn besluitvorming ten grondslag wil leggen, zich ingevolge artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) ervan te vergewissen dat dit advies - naar wijze van totstandkoming - zorgvuldig en - naar inhoud - inzichtelijk en concludent is.
    
    5.2.    Naar aanleiding van het betoog van [appellant] dat niet blijkt dat de psychiater met de omstandigheden van de betreffende avond, zoals door [appellant] uiteengezet, rekening heeft gehouden bij het stellen van de diagnose, heeft het CBR in het kader van de hiervoor bedoelde vergewisplicht die op hem rust hangende het beroep bij de rechtbank de psychiater om een reactie verzocht. Daarbij heeft het CBR aangegeven dat in het kader van zorgvuldige besluitvorming een nadere reactie noodzakelijk is. Het CBR heeft hierbij een deel van het beroepschrift van [appellant] geciteerd en aan de psychiater gevraagd hoe zij de omstandigheden van de betreffende avond heeft betrokken bij haar bevindingen en of zij alsnog een reactie op deze informatie kan geven. De psychiater heeft hierop bij brief van 29 december 2016 als volgt gereageerd:
    
    "Uit het feit dat ik onderaan de rapportage betrokkenes reactie integraal heb weergegeven mag u afleiden dat ik daarvan ook heb kennisgenomen. Ook uit onderstaande e-mail van 23 maart 2016 (zie bijlage) mag blijken dat ik heb kennisgenomen van zijn reactie. Nog afgezien van het feit dat dergelijke aanvullingen buiten de reikwijdte van het correctierecht vallen, zag ik ook inhoudelijk geen redenen om op grond van betrokkenes aanvullingen mijn rapportage aan te passen. Iets dergelijks geldt ook voor de overige punten die u uit het bezwaarschrift citeert. Ik constateer daarin geen concrete feiten of aanleidingen die moeten leiden tot een heroverweging van mijn rapportage."
    
    In de e-mail van 23 maart 2016, waarnaar de psychiater in haar reactie verwijst, heeft de psychiater aan [appellant] meegedeeld dat zijn reactie als zodanig buiten het correctierecht valt en derhalve geen reden vormde om wijzigingen in het rapport aan te brengen. Wel heeft zij de opmerkingen van [appellant] bij het rapport gevoegd.
    
    5.3.    Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat niet kan worden gezegd dat het psychiatrisch rapport naar inhoud of wijze van totstandkoming geen gebreken vertoont. Uit de Richtlijn psychiatrische diagnostiek, opgesteld door de Nederlandse Vereniging voor Psychiatrie, volgt het vereiste dat het psychiatrisch rapport alle feiten, omstandigheden en bevindingen vermeldt waarop het berust. Uit het rapport blijkt niet dat de omstandigheden van de betreffende avond, zoals deze door [appellant] zijn aangedragen, bij het onderzoek zijn betrokken. Indien dat desondanks wel is gebeurd, wordt uit het rapport niet duidelijk welke betekenis de psychiater toekent aan de door [appellant] genoemde omstandigheden en waarom. De reactie van de psychiater voegt inhoudelijk niets toe aan de rapportage, terwijl het CBR uitdrukkelijk om een nadere reactie heeft gevraagd. Nu onvoldoende is gebleken dat de psychiater de omstandigheden van de betreffende avond heeft betrokken en meegewogen in haar onderzoek, vertoont het psychiatrisch rapport naar het oordeel van de Afdeling naar inhoud en wijze van totstandkoming gebreken, waardoor het CBR niet zonder meer van het psychiatrisch rapport en de daarin gestelde diagnose alcoholmisbruik in ruime zin heeft mogen uitgaan. Het besluit, zoals gehandhaafd bij besluit van 12 september 2016, waarbij de ongeldigverklaring van het rijbewijs van [appellant] in stand is gelaten, is derhalve niet met de vereiste zorgvuldigheid genomen.
    
    5.4.    Het betoog slaagt.
    
    Conclusie
    
    6.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 12 september 2016 van het CBR gegrond verklaren en dat besluit vernietigen wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb. Het CBR dient een nieuw besluit te nemen op het bezwaar inzake de ongeldigverklaring van het rijbewijs van [appellant] met inachtneming van deze uitspraak. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door het CBR te nemen nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
    7.    Het CBR dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 3 april 2017 in zaak nr. 16/6233;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen van 12 september 2016, kenmerk 2015015760/SSh;
    
    V.    bepaalt dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    
    VI.    veroordeelt de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.004,00 (zegge: tweeduizendvier euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VII.    gelast dat de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 418,00 (zegge: vierhonderdachtien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. van Zanten, griffier.
    
    w.g. Slump    w.g. Van Zanten
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 januari 2018
    
    97-856.  BIJLAGE - Wettelijk kader
    
    Algemene wet bestuursrecht
    
    Artikel 3:2
    
    "Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen."
    
    Wegenverkeerswet 1994
    
    Artikel 130
    
    "1. Indien bij de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen personen een vermoeden bestaat dat de houder van een rijbewijs niet langer beschikt over de rijvaardigheid dan wel over de lichamelijke of geestelijke geschiktheid, vereist voor het besturen van een of meer categorieën van motorrijtuigen waarvoor dat rijbewijs is afgegeven, doen zij daarvan zo spoedig mogelijk schriftelijk mededeling aan het CBR onder vermelding van de feiten en omstandigheden die aan het vermoeden ten grondslag liggen. Bij ministeriële regeling worden de feiten en omstandigheden aangewezen die aan het vermoeden ten grondslag dienen te liggen en worden ter zake van de uitoefening van deze bevoegdheid nadere regels vastgesteld.
    
    (…)."
    
    Artikel 131
    
    "1. Indien een schriftelijke mededeling als bedoeld in artikel 130, eerste lid, is gedaan, besluit het CBR in de bij ministeriële regeling aangewezen gevallen respectievelijk tot:
    
    (…)
    
    c. een onderzoek naar de rijvaardigheid of geschiktheid.
    
    Het besluit wordt zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen vier weken na ontvangst van de mededeling, genomen.
    
    (…)."
    
    Artikel 132
    
    "1. Behoudens de bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde uitzonderingen is diegene verplicht zijn medewerking te verlenen aan de opgelegde maatregel, die zich:
    
    (…)
    
    c. ingevolge artikel 131, eerste lid, aanhef en onderdeel c, dient te onderwerpen aan een onderzoek naar de rijvaardigheid of geschiktheid.
    
    (…)."
    
    Artikel 133
    
    "1. In de in artikel 131, eerste lid, aanhef en onderdeel c, bedoelde gevallen legt het CBR bij het in dat artikel bedoelde besluit betrokkene de verplichting op zich te onderwerpen aan een onderzoek naar zijn rijvaardigheid of geschiktheid.
    
    (…)."
    
    Artikel 134
    
    "(…)
    
    2. Het CBR besluit tot ongeldigverklaring van het rijbewijs indien de uitslag van het onderzoek daartoe aanleiding geeft. Bij ministeriële regeling worden de gevallen aangewezen waarin daarvan sprake is.
    
    (…)."
    
    Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011
    
    Artikel 27
    
    "Het CBR besluit tot ongeldigverklaring van het rijbewijs, bedoeld in artikel 134, derde lid, van de wet, indien de uitslag van het onderzoek, respectievelijk de onderzoeken, inhoudt dat betrokkene:
    
    (…)
    
    b. niet voldoet aan de bij ministeriële regeling vastgestelde eisen met betrekking tot de lichamelijk en geestelijke geschiktheid voor het besturen van een of meer categorieën motorrijtuigen."
    
    Regeling eisen geschiktheid 2000
    
    Artikel 2
    
    "De eisen met betrekking tot de lichamelijke en geestelijke geschiktheid tot het besturen van motorrijtuigen worden vastgesteld overeenkomstig de bij deze regeling behorende bijlage."
    
    Bijlage behorende bij de Regeling eisen geschiktheid 2000
    
    "8.8 Misbruik van psychoactieve middelen (zoals alcohol en drugs)
    
    Voor de beoordeling of sprake is van misbruik van psychoactieve middelen is een specialistisch rapport vereist.
    
    Personen die misbruik maken van dergelijke middelen zijn zonder meer ongeschikt.
    
    Indien zij aannemelijk of aantoonbaar zijn gestopt met dit misbruik, dient een recidiefvrije periode van een jaar te zijn gepasseerd voordat zij door middel van een herkeuring - op basis van een specialistisch rapport geschikt - kunnen worden geacht.
    
    Een strenge opstelling van de keurend arts is aangewezen, gezien de gevaren die het gebruik van deze middelen oplevert voor de verkeersveiligheid."