ECLI:NL:RVS:2014:4640, Raad van State, 24-12-2014, 201401829/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-12-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 maart 2013 heeft het college [wederpartij] onder oplegging van een dwangsom gelast voor 1 januari 2014 het gebruiken, dan wel laten gebruiken van het gebouw op het perceel [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel) voor (zelfstandige) bewoning te beëindigen en beëindigd te houden en alle voorzieningen die het mogelijk maken om het gebouw te gebruiken voor (zelfstandige) bewoning te verwijderen en verwijderd te houden.

201401829/1/A1.
    Datum uitspraak: 24 december 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
    
    het college van burgemeester en wethouders van De Bilt,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 22 januari 2014 in zaken nrs. 13/6393 en 13/6402 in het geding tussen:
    
    [wederpartij]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van De Bilt.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 25 maart 2013 heeft het college [wederpartij] onder oplegging van een dwangsom gelast voor 1 januari 2014 het gebruiken, dan wel laten gebruiken van het gebouw op het perceel [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel) voor (zelfstandige) bewoning te beëindigen en beëindigd te houden en alle voorzieningen die het mogelijk maken om het gebouw te gebruiken voor (zelfstandige) bewoning te verwijderen en verwijderd te houden.
    
    Bij besluit van 19 november 2013 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 22 januari 2014 heeft de voorzieningenrechter het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 19 november 2013 vernietigd en het besluit van 25 maart 2013 herroepen door het in te trekken. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 oktober 2014, waar het college, vertegenwoordigd door M. Heimgartner, werkzaam bij de gemeente, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. A.J. Begthel, advocaat te Houten, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Op het perceel bevinden zich, naast het in geding zijnde gebouw (hierna: het gebouw), de woning van [wederpartij] en nog enkele andere bouwwerken.
    
    2. Het college betoogt dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat het niet bevoegd is handhavend op te treden tegen het gebruik van het gebouw als woning. Daartoe voert het aan dat het bestemmingsplan op het perceel alleen woningen toelaat en het gebouw niet als woning is aan te merken maar als een bijgebouw. Volgens het college is het gebouw geen woning, omdat het niet is bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijke huishouding. Voor zover het wel bedoeld zou zijn voor de huisvesting van een afzonderlijke huishouding is het gebouw volgens het college nimmer als zodanig in gebruik geweest.
    
    2.1. Ingevolge het ter plaats geldende bestemmingsplan "Bilthoven Zuid 2009" (hierna: het bestemmingsplan) rust op het perceel de bestemming "Wonen-1".
    
    Ingevolge artikel 18.1, aanhef en onder a, van de planregels zijn de voor "Wonen-1" aangewezen gronden bestemd voor het wonen in de vorm van vrijstaande, halfvrijstaande, geschakelde en gestapelde woningen met aan- en uitbouwen en bijgebouwen.
    
    Ingevolge artikel 1.1, aanhef en onder n, wordt onder bijgebouw verstaan: een vrijstaand gebouw dat in functioneel en bouwkundig opzicht ondergeschikt is aan een op hetzelfde bouwperceel gelegen hoofdgebouw.
    
    Ingevolge artikel 1.1, aanhef en onder qq, wordt onder woning/wooneenheid verstaan: een ruimte of complex van ruimten, bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijke huishouding.
    
    2.2. Vaststaat dat het gebouw wordt gebruikt ten behoeve van bewoning. Voorts staat vast dat het perceel op grond van artikel 18.1, aanhef en onder a, van de planregels mag worden gebruikt voor bewoning.
    
    Anders dan het college betoogt, is het gebouw geen bijgebouw als bedoeld in de planregels, nu het gebouw niet, zoals de definitie van bijgebouw in de planregels vereist, functioneel ondergeschikt is aan het op het perceel aanwezige hoofdgebouw, in dit geval de woning. Het in geding zijnde gebouw wordt evenals het hoofdgebouw gebruikt ten behoeve van bewoning. Het gebouw kan daarentegen, anders dan het college betoogt, wel worden aangemerkt als woning als bedoeld in de planregels, nu het gebouw is bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijke huishouding en het daar feitelijk ook voor wordt gebruikt. Blijkens een door [wederpartij] opgemaakt overzicht zijn in het gebouw sinds het jaar 1976 een- of tweepersoonshuishoudens ondergebracht die daar minimaal een jaar verbleven en in een enkel geval meer dan 20 jaar.
    
    Nu het gebouw als woning bedoeld in de planregels is aan te merken en het bestemmingsplan het gebruik van het perceel voor bewoning in deze gebouwen toestaat was het college, zoals de voorzieningenrechter terecht heeft overwogen, niet bevoegd handhavend op te treden tegen het gebruik van het gebouw ten behoeve van bewoning.
    
    Het betoog faalt.
    
    3. Het college betoogt voorts dat de voorzieningenrechter niet heeft onderkend dat het bevoegd was handhavend op te treden tegen de door [wederpartij] aangebrachte voorzieningen in het gebouw. Volgens het college heeft [wederpartij] zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning een bijgebouw geschikt gemaakt voor zelfstandige bewoning, hetgeen in strijd is met artikel 5, eerste lid, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor). Het aanbrengen van woonvoorzieningen in het gebouw is volgens het college voorts in strijd met het tweede lid van dat artikel, omdat de artikelen 2 en 3 van bijlage II bij het Bor niet van toepassing zijn op activiteiten die plaatsvinden in, aan, op of bij een bouwwerk dat in strijd met artikel 2.1 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is gebouwd.
    
    3.1. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
    
    Ingevolge artikel 2.3, eerste lid, van het Bor is in afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de wet geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën gevallen in artikel 3 in samenhang met artikel 5 van bijlage II.
    
    Ingevolge het tweede lid is in afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de wet geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën gevallen in artikel 2 in samenhang gelezen met artikel 5 en artikel 8 van bijlage II.
    
    Ingevolge artikel 5, eerste lid, van bijlage II bij het Bor blijft bij de toepassing van de artikelen 2, 3 en 4 het aantal woningen gelijk.
    
    Ingevolge het tweede lid zijn de artikelen 2 en 3 niet van toepassing op een activiteit die plaatsvindt in, aan, op of bij een bouwwerk dat in strijd met artikel 2.1 van de wet is gebouwd of wordt gebruikt.
    
    3.2. Vaststaat dat het gebouw en de daarin aangebrachte voorzieningen zonder omgevingsvergunning voor de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is gebouwd. Dat betekent dat de artikelen 2 en 3 van bijlage II bij het Bor, voor zover de bouwwerkzaamheden al zijn onder te brengen in een van de daarin genoemde categorieën, ingevolge artikel 5, tweede lid, van bijlage II bij het Bor hier niet van toepassing zijn. Gelet op artikel 5, eerste lid, zijn de artikelen 2 en 3 van bijlage II bij het Bor ook omdat met de toepassing daarvan ten behoeve van de aangebrachte voorzieningen het aantal woningen op het perceel niet gelijk blijft niet van toepassing. Daarom is voor de in het gebouw aangebrachte voorzieningen een omgevingsvergunning vereist. Dat betekent dat het college, anders dan de voorzieningenrechter heeft overwogen, bevoegd was handhavend op te treden tegen de in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo in het gebouw aangebrachte voorzieningen.
    
    Het betoog slaagt.
    
    4. Het hoger beroep van het college is gegrond. De uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de voorzieningenrechter het besluit van 19 november 2013 heeft vernietigd, voor zover dat besluit ziet op de last onder dwangsom strekkende tot het verwijderen en verwijderd houden van de keuken en de sanitaire voorzieningen in de badkamer. De aangevallen uitspraak dient voorts te worden vernietigd voor zover de voorzieningenrechter het besluit van 25 maart 2013 in zoverre heeft herroepen.
    
    Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling alsnog de overige door [wederpartij] tegen het besluit van 19 november 2013 aangevoerde gronden, voor zover deze zijn gericht tegen de last onder dwangsom strekkende tot het verwijderen en verwijderd houden van de keuken en de sanitaire voorzieningen in de badkamer, bespreken, nu de voorzieningenrechter daaraan niet is toegekomen.
    
    5. [wederpartij] betoogt dat het handhavend optreden in strijd met het vertrouwensbeginsel is. Daartoe verwijst hij naar een brief van het college van 20 juli 1988, waarin het college zich volgens hem op het standpunt heeft gesteld dat het college het gebouw en daarmee ook de daarin aangebrachte voorzieningen gedoogt.
    
    6. In voormelde brief van 20 juli 1988 heeft het college aan [wederpartij] te kennen gegeven dat de aanwezigheid van de op dat moment op het perceel aanwezige bouwwerken, waaronder het voor bewoning geschikt gemaakte gebouw, zal worden gedoogd. Het college heeft aldus bij [wederpartij] het vertrouwen gewekt dat in beginsel niet handhavend zou worden opgetreden tegen de aanwezigheid van de in het gebouw aangebrachte voorzieningen. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het niettemin alsnog tot handhavend optreden kon overgaan, nu daartoe een verzoek was ingediend en aan de gedoogbrief niet de gerechtvaardigde verwachting kan worden ontleend dat blijvend zou worden gedoogd. In beginsel is het juist dat, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 29 oktober 2014 in zaak nr. 201401247/1/A1), een bij de overtreder van een wettelijk voorschrift opgewekt vertrouwen geen afbreuk kan doen aan de in beginsel bestaande aanspraak van een omwonende op handhaving van het bestemmingsplan. Evenzeer is juist dat een gedoogbesluit naar zijn aard geen duurzaam beletsel dient op te leveren om handhavend op te treden. Dat betekent echter niet dat het college kon volstaan met voormeld standpunt. Het had ook dienen te motiveren waarom thans de belangen bij het doorbreken van de gedoogbrief zwaarder wegen dan de belangen van [wederpartij] bij het in stand laten daarvan, hetgeen het heeft nagelaten. Het besluit van 19 november 2013 is in zoverre niet deugdelijk gemotiveerd.
    
    Het betoog slaagt.
    
    7. [wederpartij] betoogt voorts dat concreet zicht bestaat op legalisering ten aanzien van de zonder omgevingsvergunning in het gebouw aangebrachte keuken en sanitaire voorzieningen in de badkamer. Volgens hem heeft het college nagelaten in het besluit van 19 november 2013 te onderzoeken of daarvoor op basis van het in het bestemmingsplan opgenomen overgangsrecht alsnog een omgevingsvergunning kan worden verleend.
    
    7.1. Ingevolge artikel 29.1, onder a, van de planregels mag een bouwwerk dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig of in uitvoering is, dan wel gebouwd kan worden krachtens een bouwvergunning, en afwijkt van het plan, mits deze afwijking naar aard en omvang niet wordt vergroot, gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd.
    
    Ingevolge artikel 29.3 is het eerste lid niet van toepassing op bouwwerken die weliswaar bestaan op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan, maar zijn gebouwd zonder vergunning en in strijd met het daarvoor geldende plan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
    
    7.2. Vaststaat dat het gebouw voor de inwerkingtreding van het bestemmingsplan op het perceel aanwezig was. Gelet hierop en op het door [wederpartij] onderbouwde beroep op het bouwovergangsrecht, had het college een standpunt moeten innemen over het antwoord op de vraag of voor de zonder omgevingsvergunning in het gebouw aangebrachte keuken en sanitaire voorzieningen in de badkamer op grond van het bouwovergangsrecht omgevingsvergunning kon worden verleend, hetgeen het heeft nagelaten. Het besluit van 19 december 2013 is daarom ook in zoverre niet deugdelijk gemotiveerd.
    
    Het betoog slaagt.
    
    8. De conclusie is dat het besluit van 19 november 2013 is genomen in strijd met 7:12, eerste lid, van de Awb. De Afdeling ziet in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding om het college op de voet van artikel 8:51a van de Awb op te dragen de hiervoor onder 6 en 7 genoemde gebreken in dat besluit te herstellen. Daartoe dient het college uiterlijk binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak, met inachtneming van hetgeen in deze tussenuitspraak is overwogen, een nieuw besluit op bezwaar te nemen. In het kader van de vraag of het college wegens de gedoogbrief van handhavend optreden had moeten afzien dient het te motiveren waarom de belangen bij het doorbreken van die brief zwaarder wegen dan de belangen van [wederpartij] bij het in stand laten daarvan. In het kader van de vraag of concreet zicht op legalisering bestaat, dient het te motiveren of het voor de in het gebouw aangebrachte keuken en sanitaire voorzieningen in de badkamer op basis van het in het bestemmingsplan opgenomen overgangsrecht alsnog omgevingsvergunning kan verlenen. Daarbij dient het college in aanmerking te nemen dat deze werkzaamheden kunnen worden aangemerkt als gedeeltelijk vernieuwen of veranderen als bedoeld in artikel 29.1, onder a, van de planregels. Voorts dient het daarbij te betrekken of het gebouw in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
    
    9. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    draagt het college van burgemeester en wethouders van De Bilt op om binnen zes weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen de gebreken in het besluit van 19 november 2013, kenmerk 121413, te herstellen door een nieuw besluit te nemen en dit tevens aan de Afdeling toe te zenden.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. V. van Dorst, griffier.
    
    w.g. Van der Spoel w.g. Van Dorst
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2014
    
    357-776.