ECLI:NL:RVS:2009:BJ7216, Raad van State, 09-09-2009, 200803225/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-09-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 september 2006 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de minister) vergunning ingevolge artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend aan de Coöperatieve Producentenorganisatie van de Nederlandse Kokkelvisserij u.a. (hierna: de CPO), voor het vissen op kokkels in het Natura 2000-gebied Oosterschelde.

200803225/1/R2.
      Datum uitspraak: 9 september 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      de stichting Stichting De Faunabescherming, gevestigd te Amstelveen,
      appellante,
    
    
    en
    
    
      de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 september 2006 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de minister) vergunning ingevolge artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend aan de Coöperatieve Producentenorganisatie van de Nederlandse Kokkelvisserij u.a. (hierna: de CPO), voor het vissen op kokkels in het Natura 2000-gebied Oosterschelde.
    
    Bij besluit van 26 maart 2008 heeft de minister het door de stichting Stichting De Faunabescherming (hierna: de Faunabescherming) hiertegen gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft de Faunabescherming bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 6 mei 2008, beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft de CPO een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    
    
      De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
      De Faunabescherming, de CPO en de minister hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
    
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 juli 2009, waar de Faunabescherming, vertegenwoordigd door H. Baptist, werkzaam bij ecologisch adviesbureau Henk Baptist, en [secretaris], en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.A.E. in 't Veld en drs. ing. M.H. Tousain, beiden ambtenaar werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen. Voorts is de CPO daar als partij gehoord, vertegenwoordigd door mr. ir. J.D. Holstein.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Vergunning is verleend voor het niet-handmatig vissen op kokkels in het Natura 2000-gebied Oosterschelde, waarbij ten hoogste 2101 ton kokkelvlees mag worden opgevist. Aan de vergunning zijn voorschriften en beperkingen verbonden ter bescherming van de natuurwaarden in de Oosterschelde. De vergunning is geldig van 1 september 2006 tot en met 30 november 2006. Aangezien niet is uitgesloten dat in de toekomst nieuwe vergunningen zullen worden aangevraagd heeft de Faunabescherming een belang bij een uitspraak in deze zaak.
    
    2.2. Ingevolge artikel 10a, eerste lid, van de Nbw 1998, zoals die bepaling luidde ten tijde van het nemen van het bestreden besluit en voor zover hier van belang, wijst de minister gebieden aan ter uitvoering van richtlijn (EEG) nr. 79/409 (hierna: de Vogelrichtlijn) en richtlijn (EEG) nr. 92/43 (hierna: de Habitatrichtlijn).
    
    Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998, gelezen in verbinding met het derde lid van dat artikel, zoals die bepalingen luidden ten tijde van het nemen van het bestreden besluit en voor zover hier van belang, is het verboden om zonder vergunning, of in strijd met aan die vergunning verbonden voorschriften of beperkingen, van de minister, projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied kunnen verslechteren of een verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
    
    Ingevolge artikel 19e van de Nbw 1998, gelezen in verbinding met artikel 19i van die wet, zoals die bepalingen luidden ten tijde van het nemen van het bestreden besluit en voor zover hier van belang, houdt de minister bij het verlenen van een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, rekening met de gevolgen die een project of andere handeling, waarop de vergunningaanvraag betrekking heeft, gelet op de instandhoudingsdoelstelling kan hebben voor een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied en met een op grond van artikel 19a of artikel 19b vastgesteld beheersplan.
    
    Ingevolge artikel 19f, eerste lid, van de Nbw 1998, gelezen in verbinding met artikel 19i van die wet, zoals die bepalingen luidden ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, maakt de initiatiefnemer voor nieuwe projecten of andere handelingen waarover de minister een besluit op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, neemt, en die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied, maar die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of handelingen significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling van dat gebied, alvorens de minister een besluit neemt.
    
    2.3. Het beroep van de Faunabescherming richt zich onder meer tegen het in het bestreden besluit neergelegde standpunt van de minister dat uit door NIOO-CEME uitgevoerd onderzoek blijkt dat de activiteit waarvoor vergunning is verleend geen langdurige schadelijke effecten zal hebben op de bodemfauna in de Oosterschelde. Verder is in het bestreden besluit ten onrechte geen rekening gehouden met onzekerheden in de vogeltellingen waarop het is gebaseerd, aldus de Faunabescherming. Volgens haar had alle voedsel in de Oosterschelde voor de scholeksters moeten worden gereserveerd.
    
    2.3.1. In de reactie van de minister op het deskundigenbericht, die is gedateerd op 24 juni 2009, staat onder meer dat voor een eventueel in de toekomst te verlenen vergunning door middel van een passende beoordeling zal moeten worden aangetoond dat herstel is opgetreden. Van de zijde van de minister is ter zitting bevestigd dat een eventuele nieuwe vergunningaanvraag op dit aspect zal worden beoordeeld. De minister heeft zich echter tevens op het standpunt gesteld dat bij beoordeling van een eventuele nieuwe vergunningaanvraag niet zal kunnen worden volstaan met een verwijzing naar het NIOO-CEME-onderzoek, maar daaraan aanvullend onderzoek ten grondslag zal moeten worden gelegd. Een oordeel over het onderzoek in het licht van het bestreden besluit is dan ook niet van invloed op de verlening van een nieuwe vergunning. De Afdeling laat bespreking daarvan dan ook achterwege.
    
    Het voorgaande geldt evenzeer voor de beroepsgronden over de tellingen en de voedselreservering.
    
    2.4. De Faunabescherming voert voorts aan dat de minister bij het nemen van het bestreden besluit zich ten onrechte heeft gebaseerd op een inventarisatierapport van Wageningen IMARES (hierna: IMARES) betreffende de hoeveelheden kokkels die in de Oosterschelde aanwezig zijn. Er had rekening moeten worden gehouden met de onzekerheden die samenhangen met de bemonsteringsmethode, aldus de Faunabescherming. Verder wordt volgens haar ten onrechte gerekend met een vast kokkelvleespercentage van 15. Het vleesgehalte kan variëren en komt vooral in het najaar regelmatig boven de 15 procent, wat ertoe zou leiden dat meer kokkels kunnen worden opgevist dan ingevolge de vergunning is toegestaan. De naleving van de vergunningvoorschriften is volgens de Faunabescherming onvoldoende controleerbaar, nu de minister alleen na afloop van de visserijperiode kan ingrijpen.
    
    2.4.1. De minister stelt zich op het standpunt dat de uitgangspunten van het IMARES-rapport betreffende de wijze van bemonstering, extrapolatie en gehanteerde foutenmarges, hoewel niet uitdrukkelijk in het rapport zelf opgenomen, zijn vastgelegd in gepubliceerd onderzoek in het kader van het EVA II-onderzoeksprogramma. De minister is van mening dat op grond daarvan het IMARES-rapport kon worden gebruikt als onderbouwing voor het bestreden besluit. Aangaande het vleespercentage stelt de minister dat in de rapportage waartoe de CPO op grond van de aan de vergunning verbonden voorschriften verplicht is, wordt uitgegaan van het werkelijke vleespercentage, zodat is uitgesloten dat meer wordt opgevist dan is toegestaan.
    
    2.4.2. In haar uitspraak van 24 oktober 2007, nr. 200700603/1 heeft de Afdeling het eerder door de minister genomen besluit op het bezwaar van de Faunabescherming tegen verlening van de vergunning vernietigd. Daarbij heeft zij met betrekking tot het desbetreffende rapport van IMARES onder meer het volgende overwogen:
    
    "2.7.3. […] Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op het rapport van IMARES. In dit rapport is niet inzichtelijk gemaakt op welke uitgangspunten bedoelde methode is gebaseerd. Onduidelijkheid bestaat onder andere ten aanzien van de bemonstering en extrapolatie en ten aanzien van de vraag of en in hoeverre foutenmarges worden gehanteerd bij bedoelde methode. Inzicht in de uitgangspunten van deze methode is noodzakelijk om te kunnen beoordelen in hoeverre verweerder terecht heeft gesteld dat hij zich ervan heeft verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet door de vergunde activiteit zullen worden aangetast, als bedoeld in artikel 19g, eerste lid, van de Nbw 1998."
    
    In het thans bestreden besluit en ter zitting heeft de minister alsnog een nadere onderbouwing gegeven van de uitgangspunten die aan het IMARES-rapport ten grondslag hebben gelegen. Onder meer heeft de minister ten aanzien van de gehanteerde foutenmarges uiteengezet dat, hoewel het rapport daarover geen informatie bevat, bij de inventarisatie een foutenmarge is gehanteerd van 20% bij een betrouwbaarheid van 95%. Deze foutenmarge is volgens het bestreden besluit in het kader van EVA II nader onderzocht in deelrapport B3 van het (voormalig) Nederlands Instituut voor Visserij Onderzoek RIVO. Voorts is met betrekking tot de bemonstering in het bestreden besluit onder meer nader uiteengezet dat in de Oosterschelde 450 monsters zijn genomen, en wordt verwezen naar een kaart met de bemonsterde locaties. Verder wordt uiteengezet dat in twee opzichten extrapolatie heeft plaatsgevonden, namelijk extrapolatie van de resultaten per station naar de gehele Oosterschelde en extrapolatie van het voorjaar (wanneer de inventarisatie plaatsvindt) naar bestandsschattingen voor het najaar (wanneer de eventuele visserij plaatsvindt). Volgens het besluit, en naar ter zitting van de zijde van de CPO is bevestigd, is laatstgenoemde vorm van extrapolatie gebaseerd op schattingen van groei en sterfte in de zomerperiode. De onderbouwing van deze schattingen is nader onderzocht in het kader van het EVA II-programma.
    
    Gelet op het voorgaande bestaat naar het oordeel van de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het desbetreffende rapport niet aan het bestreden besluit ten grondslag had mogen worden gelegd.
    
    2.4.3. Van de zijde van de CPO is ter zitting gesteld dat de gevangen kokkels direct na de vangst worden gekookt en daarna worden verdeeld over de betrokken vissers. Ten behoeve van de verdeling wordt het daadwerkelijk gevangen vleesgewicht vastgesteld tot op 100 gram nauwkeurig. Deze werkwijze brengt met zich dat het daadwerkelijk gevangen vleesgewicht per dag bekend is, aldus de CPO. Dat deze gang van zaken wordt gevolgd is door de Faunabescherming niet betwist. De maximale hoeveelheid die op grond van de vergunning mag worden opgevist is uitgedrukt in tonnen kokkelvlees (en niet in versgewicht van de kokkels), wat betekent dat de te vangen hoeveelheid onafhankelijk is van het vleespercentage: ingeval sprake zou blijken te zijn van een hoger vleespercentage is het maximum van 2101 ton eerder bereikt, en mogen dus op grond van de vergunning minder kokkels worden opgevist. Voorts is van belang dat ingevolge het aan de vergunning verbonden voorschrift 8 de vangstopgave wekelijks, binnen een week na afloop van de week waarop zij betrekking heeft, aan het ministerie dient te worden verstrekt, en dat de voorschriften 17 tot en met 19 de minister dan wel diens vertegenwoordiger mogelijkheden geven tot het geven van concrete aanwijzingen en het wijzigen of aanvullen van de aan de vergunning verbonden voorschriften. Verder kan ingevolge artikel 43, tweede lid, van de Nbw 1998, de vergunning onder meer worden gewijzigd of ingetrokken indien de houder van de vergunning handelt in strijd met de daaraan verbonden voorschriften of beperkingen. Naar het oordeel van de Afdeling biedt het zojuist beschreven stelsel voldoende mogelijkheden voor de minister om, ook tijdens de visserijperiode, te kunnen toezien op de naleving van de voorwaarden en, indien nodig, op grond van actuele gegevens omtrent de opgeviste hoeveelheden kokkelvlees te kunnen optreden met het oog op de bescherming van de natuurlijke kenmerken van het gebied.
    
    2.5. De conclusie is dat hetgeen de Faunabescherming heeft aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het bestreden besluit is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Het beroep is ongegrond.
    
    2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.C.K.W. Bartel, voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.A. Oudenaarden, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Bartel w.g. Oudenaarden
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 9 september 2009
    
    568.