ECLI:NL:RVS:2017:2607, Raad van State, 27-09-2017, 201605849/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-09-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 maart 2015 heeft het college [wederpartij] onder oplegging van een dwangsom gelast het in strijd met het bestemmingsplan (laten) gebruiken van het perceel [locatie] te Putten (hierna: het perceel) en de daarop aanwezige opstallen voor huisvesting van personen die daarvandaan naar hun werk gaan en/of gebruiken als centrum van hun sociaal maatschappelijke leven, te beëindigen en beëindigd te houden.

201605849/1/A1.
    Datum uitspraak: 27 september 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    het college van burgemeester en wethouders van Putten,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 21 juni 2016 in zaak nr. 15/7569 in het geding tussen:
    
    [wederpartij],
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 maart 2015 heeft het college [wederpartij] onder oplegging van een dwangsom gelast het in strijd met het bestemmingsplan (laten) gebruiken van het perceel [locatie] te Putten (hierna: het perceel) en de daarop aanwezige opstallen voor huisvesting van personen die daarvandaan naar hun werk gaan en/of gebruiken als centrum van hun sociaal maatschappelijke leven, te beëindigen en beëindigd te houden.
    
    Bij besluit van 10 november 2015 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 21 juni 2016 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 10 november 2015 vernietigd, het besluit van 27 maart 2015 herroepen en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [wederpartij] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 augustus 2017, waar het college, vertegenwoordigd door mr. A.J. Stokreef en mr. G.J. Vooren, en [wederpartij], bijgestaan door mr. A.R. van Tilborg, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Op grond van het geldende bestemmingsplan "Oostelijk Buitengebied" (hierna: het geldende bestemmingsplan) heeft het perceel een recreatieve bestemming. Niet in geschil is dat [wederpartij] in strijd met die bestemming een recreatiewoning (chalet) op het perceel permanent bewoont. De bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 27 maart 2015 opgelegde last strekt ertoe dat dit gebruik van het perceel binnen zes maanden dient te worden beëindigd. Aan de last is een dwangsom verbonden van € 10.000,00 per maand, tot een bedrag van € 60.000,00.
    
    2.    De rechtbank heeft overwogen dat [wederpartij] met de door haar overgelegde verklaringen en overige bewijsstukken, in onderling verband en samenhang beschouwd, voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat zij op 8 november 1999, de datum van inwerkingtreding van het voorheen geldende bestemmingsplan "Oostelijk Buitengebied" (hierna: het voorheen geldende bestemmingsplan), reeds haar hoofdverblijf in de recreatiewoning op het perceel had. Gelet hierop was het permanent bewonen van de recreatiewoning door [wederpartij] volgens de rechtbank toegestaan op grond van het in artikel 16 van de planregels van het voorheen geldende bestemmingsplan opgenomen overgangsrecht. Gelet op het in de artikelen 30.4 en 30.5 van de planregels van het geldende bestemmingsplan opgenomen overgangsrecht, is het permanent bewonen van de recreatiewoning door [wederpartij] ook onder dat bestemmingsplan volgens de rechtbank nog steeds toegestaan.
    
    Gronden van het hoger beroep
    
    3.    Het college komt op tegen het oordeel van de rechtbank dat [wederpartij] op grond van de door haar overgelegde stukken voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat zij op 8 november 1999 reeds haar hoofdverblijf had in de recreatiewoning aan de [locatie] te Putten, waardoor haar een geslaagd beroep op het overgangsrecht als neergelegd in het geldende en in het voorheen geldende bestemmingsplan toekomt. Volgens het college heeft [wederpartij] slechts aannemelijk gemaakt dat zij ten tijde van voornoemde peildatum geregeld op het perceel verbleef, maar niet dat zij het perceel in strijd met de bestemming gebruikte voor permanente bewoning.
    
    3.1.    In artikel 1.49 van de planregels van het geldende bestemmingsplan is het begrip "permanente bewoning" als volgt gedefinieerd: "bewoning van een verblijf als hoofdverblijf."
    
        In artikel 1.52 is het begrip "recreatiewoning" als volgt gedefinieerd: "een gebouw, dat bestemd is voor recreatief woonverblijf, niet zijnde permanente bewoning en dat gedurende het hele jaar wordt gebruikt voor recreatieve doeleinden, door gebruikers die hun hoofdverblijf elders hebben."
    
        Artikel 30.4 luidt: "Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet."
    
        Artikel 30.5 luidt: "Lid 30.4 is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan."
    
        Artikel 16 van de planregels van het voorheen geldende bestemmingsplan bepaalde, voor zover hier van belang: "het gebruik van gronden anders dan voor bebouwing alsmede het gebruik van zich op die gronden bevindende bouwwerken, dat in strijd is met het in dit plan - behoudens in dit artikel - bepaalde en dat bestaat op het tijdstip, waarop het plan voorzover betrekking hebbend op de strijdigheid van dat gebruik van kracht wordt, mag worden voortgezet en/of gewijzigd, mits door die wijziging de strijdigheid met het plan niet wordt vergroot."
    
    3.2.    Niet in geschil is dat het gebruik van de recreatiewoning voor permanente bewoning in strijd is met de ingevolge het geldende bestemmingsplan op het perceel rustende bestemming "Verblijfsrecreatie". Evenmin in geschil is dat dit gebruik ook in strijd was met de ingevolge het voorheen geldende bestemmingsplan op het perceel rustende bestemming "Verblijfsrecreatie". De vraag die voorligt is of dit gebruik is toegestaan op grond van het in de artikelen 30.4 en verder van de planregels van het geldende bestemmingsplan opgenomen overgangsrecht. In dat verband is gelet op het bepaalde in artikel 16 van de planregels van het voorheen geldende bestemmingsplan van belang of het gebruik reeds bestond ten tijde van de inwerkingtreding van dat bestemmingsplan, op 8 november 1999.
    
    3.3.    Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 9 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2524), is het aan degene die zich op het overgangsrecht beroept, de feiten en omstandigheden, waarop dat berust, aannemelijk te maken. Dit betekent dat ter beoordeling staat de vraag of [wederpartij] aannemelijk heeft gemaakt dat de permanente bewoning van de recreatiewoning op het perceel reeds plaatsvond op de peildatum van 8 november 1999.
    
    3.4.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 23 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2974) levert inschrijving in de gemeentelijke basisadministratie voor persoonsgegevens (thans: de basisregistratie personen) in het algemeen een vermoeden op dat de betrokkene zijn hoofdverblijf heeft op het adres waarop hij is ingeschreven. Vast staat dat [wederpartij] ten tijde van de peildatum stond ingeschreven op een adres in Purmerend, en dat zij zich pas op 6 april 2000, dus na de peildatum, op het adres [locatie] te Putten heeft ingeschreven. Dit levert het vermoeden op dat [wederpartij] op de peildatum niet haar hoofdverblijf had op het adres aan de Wildforsterweg te Putten.
    
        [wederpartij] heeft dit bewijsvermoeden met de door haar overgelegde stukken niet weerlegd. Naar het oordeel van de Afdeling heeft zij op grond van deze stukken niet aannemelijk gemaakt dat de permanente bewoning van de recreatiewoning vóór 8 november 1999 is begonnen. Aan de verklaringen van verschillende bewoners van het park, waarin zij verklaren dat [wederpartij] sinds 1996 op het adres aan de Wildforsterweg te Putten woont, komt niet de waarde toe die [wederpartij] daaraan gehecht wil zien. Deze verklaringen zijn onvoldoende objectief en kunnen niet op juistheid worden gecontroleerd. Uit de overige door [wederpartij] overgelegde stukken, waaronder onder andere een doktersverklaring, een verzekeringspolis en een brief van het ziekenhuis, kan evenmin worden afgeleid dat zij reeds ten tijde van de peildatum haar hoofdverblijf op het adres aan de Wildforsterweg had. Uit die stukken volgt slechts dat zij dat adres bij verschillende instanties reeds voor de peildatum als postadres gebruikte. Daarnaast kan uit deze stukken hooguit worden afgeleid dat zij regelmatig op dat adres verbleef en voornemens was daar permanent te gaan wonen.
    
        Gelet op het voorgaande heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat [wederpartij] geen beroep toekomt op artikel 30.4 van het overgangsrecht van het geldende bestemmingsplan.
    
        Het betoog slaagt.
    
    Tussenconclusie
    
    4.    Het hoger beroep is gegrond. Hetgeen het college voor het overige in hoger beroep heeft aangevoerd, behoeft geen bespreking meer.
    
    Bespreking beroepsgronden
    
    5.    De rechtbank is niet toegekomen aan bespreking van alle door [wederpartij] aangevoerde beroepsgronden. De Afdeling gaat hierna over tot bespreking van de tegen het besluit van 10 november 2015 aangevoerde beroepsgronden, waaraan in de aangevallen uitspraak niet is toegekomen.
    
    6.    Voor zover het betoog van [wederpartij] zo moet worden begrepen dat de permanente bewoning van de recreatiewoning volgens haar wordt beschermd door het in artikel 30.8 van het geldende bestemmingsplan opgenomen persoonsgebonden overgangsrecht, faalt het. Ingevolge die bepaling kan alleen een geslaagd beroep op dat overgangsrecht worden gedaan door personen aan wie ten tijde van de inwerkingtreding van dat bestemmingsplan een woonverklaring was verstrekt, hetgeen ten aanzien van [wederpartij] niet het geval is.
    
    7.    [wederpartij] betoogt voorts dat het college geen gebruik mocht maken van zijn bevoegdheid om tot handhavend optreden over te gaan. Daartoe voert zij aan dat concreet zicht op legalisering bestaat, omdat zij bereid is een omgevingsvergunning aan te vragen. Zij voert tevens aan dat ten tijde van de peildatum geen gemeentelijk handhavingsbeleid was vastgesteld. In dat verband wijst zij op het pas in 2001 gepubliceerde "Plan van aanpak - permanente bewoning van recreatiewoonverblijven" van de gemeente Putten, waaruit volgt dat tegen alle gevallen van permanente bewoning die na 1 juni 2001 tot stand zijn gekomen, zal worden opgetreden. Daarnaast voert [wederpartij] aan dat het gelijkheidsbeginsel is geschonden, nu op het recreatiepark meerdere personen permanent wonen.
    
    7.1.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    7.2.    Anders dan [wederpartij] aanvoert, is het enkele feit dat zij bereid is een omgevingsvergunning aan te vragen, onvoldoende om concreet zicht op legalisering aan te nemen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 22 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2333), volstaat in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is gebruik te maken van zijn bevoegdheid om omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan te verlenen voor het oordeel dat er geen concreet zicht op legalisering is. Een besluit tot weigering om af te wijken van het bestemmingsplan is in deze procedure niet aan de orde. Er bestaan geen aanknopingspunten voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het door het college ingenomen standpunt dat het niet bereid is af te wijken van het bestemmingsplan rechtens onhoudbaar is en de voor legalisering vereiste medewerking niet zal kunnen worden geweigerd.
    
    7.3.    Wat betreft het betoog van [wederpartij] dat handhavend optreden onevenredig is omdat pas in 2001 handhavingsbeleid ten aanzien van permanente bewoning van recreatiewoningen is vastgesteld en uit dat beleid volgt dat slechts zal worden opgetreden tegen de gevallen van permanente bewoning die na 1 juni 2001 tot stand zijn gekomen, overweegt de Afdeling als volgt.
    
        Anders dan [wederpartij] betoogt, betekent het enkele feit dat voor 1 oktober 2001 geen handhavingsbeleid bestond, niet dat het college ten aanzien van permanente bewoning van recreatiewoningen die reeds voor die datum plaatsvond, niet meer handhavend kan optreden. Dit volgt evenmin uit het door de gemeenteraad van Putten op 1 oktober 2001 vastgestelde "Plan van Aanpak permanente bewoning recreatiewoonverblijven". Hierin is opgenomen dat zal worden opgetreden tegen alle gevallen van permanente bewoning die na 1 juni 2001 tot stand zijn gekomen. Zoals het college ook ter zitting heeft toegelicht, kan uit dit beleid niet worden afgeleid dat ten aanzien van eerdere gevallen van handhavend optreden zal worden afgezien.   
    
    7.4.    Voor zover [wederpartij] met een beroep op het gelijkheidsbeginsel betoogt dat het college niet overgaat tot handhaving jegens bewoners van een aantal andere recreatiewoningen waar wel permanent gewoond mag worden en het college om die reden ook jegens haar dient af te zien van handhavend optreden, faalt dit betoog. Het college heeft aannemelijk gemaakt dat de door [wederpartij] aangedragen gevallen niet rechtens vergelijkbaar zijn, omdat er geen strijdig gebruik is geconstateerd of omdat het strijdige gebruik onder het overgangsrecht valt, hetgeen ter zitting door [wederpartij] ook is erkend. In een enkel geval is wel strijdig gebruik geconstateerd en is, net als bij [wederpartij], een last onder dwangsom opgelegd.
    
    7.5.    De omstandigheid dat [wederpartij] reeds lange tijd permanent in de recreatiewoning woont en een bijzondere binding heeft met Putten, maakt evenmin dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Het college heeft niet berust in de permanente bewoning van recreatiewoningen en het gebruik van een recreatiewoning in strijd met het bestemmingsplan is geen incidentele overtreding of een overtreding van geringe ernst. Het enkele tijdverloop is geen bijzondere omstandigheid in verband waarmee het college van handhavend optreden behoorde af te zien.
    
        Het betoog faalt.
    
    8.    Het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 10 november 2015 van het college is ongegrond.
    
    Conclusie
    
    9.    Zoals onder 4 is overwogen, is het hoger beroep van het college gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Het beroep tegen het besluit van 10 november 2015 is ongegrond.
    
    10.    De vernietiging van de aangevallen uitspraak en de ongegrondverklaring van het beroep heeft tot gevolg dat de last onder dwangsom zoals weergegeven in het besluit van 27 maart 2015 herleeft. De aan die last verbonden begunstigingstermijn van zes maanden is inmiddels verstreken. Het college heeft ter zitting te kennen gegeven bereid te zijn een nieuwe begunstigingstermijn van zes maanden in acht te nemen. De Afdeling ziet daarin aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat het dwangsombesluit met terugwerkende kracht wordt geschorst tot zes maanden na de dag van verzending van deze uitspraak. Dit betekent dat indien na ommekomst van deze termijn van zes maanden niet aan de last is voldaan, [wederpartij] een dwangsom verbeurt van € 10.000,00 per maand tot een bedrag van € 60.000,00.
    
    11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Putten gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 21 juni 2016 in zaak nr. 15/7569;
    
    III.    verklaart het door [wederpartij] bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
    
    IV.    bepaalt dat het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Putten van 27 maart 2015, met zaaknummer 383015, met terugwerkende kracht wordt geschorst tot zes maanden na de dag van verzending van deze uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, griffier.
    
    w.g. Troostwijk    w.g. Van Grinsven
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 27 september 2017
    
    462-842.