ECLI:NL:RVS:2022:2678, Raad van State, 14-09-2022, 202100405/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-09-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 juni 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van De Bilt een aanvraag van [appellante] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen. Het geschil tussen partijen gaat over de hoogte van de bij besluit van 11 december 2019 toegekende tegemoetkoming in planschade. [appellante] is sinds 1 maart 2004 eigenares van de woning aan de [locatie] te Bilthoven. Op 27 juli 2017 heeft zij bij het college een aanvraag ingediend om tegemoetkoming in planschade die zij in de vorm van waardevermindering van de woning heeft geleden door de inwerkingtreding van het bij raadsbesluit van 23 juni 2011 vastgestelde bestemmingsplan Emmaplein en Vinkenplein Bilthoven. Ter toelichting van de aanvraag heeft zij aangevoerd dat dit plan het mogelijk heeft gemaakt om in het gebied ten noorden van het Vinkenplein en ten zuiden van de Julianalaan (hierna: het plangebied) nieuwbouw (het zogenoemde L-gebouw) te realiseren en dat zij hierdoor in een nadeliger planologische situatie is terechtgekomen.

202100405/1/A2.
    Datum uitspraak: 14 september 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te Bilthoven, gemeente De Bilt,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-­Nederland van 3 december 2020 in zaak nr. 19/926 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van De Bilt.
    Procesverloop
    Bij besluit van 7 juni 2018 heeft het college een aanvraag van [appellante] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    Bij besluit van 22 januari 2019 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 11 december 2019 heeft het college de aanvraag van [appellante] gedeeltelijk ingewilligd, haar een tegemoetkoming in planschade van € 12.815,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 27 juli 2017 tot aan de dag van uitbetaling, toegekend en bepaald dat het door haar betaalde drempelbedrag wordt teruggestort.
    Bij uitspraak van 3 december 2020 heeft de rechtbank het door [appellante] ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard voor zover het is gericht tegen het besluit van 22 januari 2019 en ongegrond verklaard voor zover het is gericht tegen het besluit van 11 december 2019. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 augustus 2022, waar [appellante] is verschenen.
    Overwegingen
    1.       Het geschil tussen partijen gaat over de hoogte van de bij besluit van 11 december 2019 toegekende tegemoetkoming in planschade.
    aanvraag om tegemoetkoming in planschade
    2.       [appellante] is sinds 1 maart 2004 eigenares van de woning aan de [locatie] te Bilthoven (hierna: de woning). Op 27 juli 2017 heeft zij bij het college een aanvraag ingediend om tegemoetkoming in planschade die zij in de vorm van waardevermindering van de woning heeft geleden door de inwerkingtreding van het bij raadsbesluit van 23 juni 2011 vastgestelde bestemmingsplan Emmaplein en Vinkenplein Bilthoven (hierna: het nieuwe bestemmingsplan). Ter toelichting van de aanvraag heeft zij aangevoerd dat dit plan het mogelijk heeft gemaakt om in het gebied ten noorden van het Vinkenplein en ten zuiden van de Julianalaan (hierna: het plangebied) nieuwbouw (het zogenoemde L-gebouw) te realiseren en dat zij hierdoor in een nadeliger planologische situatie is terechtgekomen.
    besluitvorming van het college
    3.       Het college heeft voor het op de aanvraag van [appellante] te nemen besluit advies gevraagd aan Thorbecke B.V. (hierna: Thorbecke).      
    In een advies van 16 mei 2018 heeft Thorbecke onder meer een vergelijking gemaakt tussen de planologische mogelijkheden van het plangebied onder het nieuwe bestemmingsplan en het onmiddellijk daaraan voorafgaande regime van het bij raadsbesluit van 29 oktober 1956 vastgestelde uitbreidingsplan in hoofdzaak 1956 (hierna: het uitbreidingsplan). Uit deze vergelijking heeft zij de conclusie getrokken dat [appellante] als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan niet in een nadeliger planologische positie is komen te verkeren.
    Het college heeft dit advies aan het besluit van 7 juni 2018 ten grondslag gelegd en dat besluit in bezwaar gehandhaafd.
    4.       Naar aanleiding van het door [appellante] tegen het besluit van 22 januari 2019 ingestelde beroep heeft het college opnieuw advies gevraagd aan Thorbecke.   
    In een advies van 1 november 2019 heeft Thorbecke vermeld dat in het advies van 16 mei 2018 ten onrechte is uitgegaan van de aanvullende werking van de gemeentelijke bouwverordening in het gehele plangebied onder het planologische regime van het uitbreidingsplan en dat daarbij niet is onderkend dat op relevante gronden van het plangebied een bouwverbod van toepassing was. Daarom is opnieuw een vergelijking gemaakt tussen de planologische mogelijkheden van het plangebied onder het nieuwe bestemmingsplan en het uitbreidingsplan. Uit de vergelijking heeft Thorbecke de conclusie getrokken dat [appellante] als gevolg van de planologische verandering in een nadeliger planologische positie is komen te verkeren. Op basis van deze conclusie heeft een taxatie van de planschade plaatsgevonden. Volgens deze taxatie is de waarde van de woning op de peildatum van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan op 17 januari 2012 gedaald van € 239.500,00 naar € 219.500,00.
    Thorbecke heeft tevens vermeld dat het college bij besluit van 26 februari 2018 omgevingsvergunning heeft verleend ten behoeve van het realiseren van de nieuwbouw in afwijking van de maximale goot- en bouwhoogte en dat dit voor [appellante] tot een verdere planologische verslechtering heeft geleid. Op basis van deze conclusie heeft een taxatie van de planschade plaatsgevonden. Volgens deze taxatie is de waarde van de woning op de peildatum van de inwerkingtreding van de omgevingsvergunning op 26 februari 2018 gedaald van € 295.000,00 naar € 290.000,00.
    Verder heeft Thorbecke uiteengezet dat op grond van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) een deel van de schade wegens het normale maatschappelijke risico voor rekening van [appellante] wordt gelaten. Daartoe is in het advies van 1 november 2019 het volgende vermeld.
    Het realiseren van hoogbouw in een centrumgebied is in zijn algemeenheid een normale maatschappelijke ontwikkeling, maar paste in dit geval, gezien de aard en omvang van de gerealiseerde bebouwing, niet in de structuur van de omgeving. De bestaande bebouwing was substantieel lager. De ontwikkeling sluit niet aan bij de bestaande stedenbouwkundige structuur. Wel paste de ontwikkeling in het door de gemeente gevoerde beleid. Daarom is het, mede gelet op de rechtspraak van de Afdeling, redelijk om de forfaitaire drempel te verhogen naar 3 procent van de waarde van de woning onmiddellijk voorafgaand aan het ontstaan van de schade. De drempel is bij de schade als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan gelijk aan € 7.185,00. Daardoor resteert voor [appellante] een tegemoetkoming in planschade van € 12.815,00. De drempel is bij de schade als gevolg van de inwerkingtreding van de omgevingsvergunning gelijk aan € 5.900,00. De schade is niet hoger dan de drempel.
    5.       Het college heeft het advies van 1 november 2019 aan het besluit van 11 december 2019 ten grondslag gelegd.
    beroep
    6.       [appellante] heeft bij brief van 16 januari 2020 een taxatierapport van DVC Taxaties en Advies (hierna: DVC) van 15 januari 2020 overgelegd. Volgens dit taxatierapport is de waarde van de woning op de peildatum van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan op 17 januari 2012 gedaald van € 300.000,00 naar € 225.000,00 en is die waarde op de peildatum van de inwerkingtreding van de omgevingsvergunning op 26 februari 2018 gedaald van € 390.000,00 naar € 350.000,00. Verder heeft DVC het standpunt ingenomen dat de omvang van het normale maatschappelijke risico niet hoger is dan het wettelijk forfait van 2 procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voorafgaand aan het ontstaan van de schade.
    7.       Het college heeft Thorbecke gevraagd om een reactie op het taxatierapport van DVC. In een brief van 22 april 2020 heeft Thorbecke uiteengezet waarom het taxatierapport niet leidt tot aanpassing van het advies van 1 november 2019 en de daarin opgenomen taxatie.
    8.       [appellante] heeft bij brief van 8 juni 2020 een reactie van DVC van 4 juni 2020 overgelegd. In die reactie heeft DVC het standpunt ingenomen dat Thorbecke geen deugdelijke onderbouwing voor de taxatie heeft gegeven en dat de werkelijke schade aanzienlijk hoger is.
    uitspraak van de rechtbank
    9.       Naar aanleiding van het beroep tegen het besluit van 11 december 2019 heeft de rechtbank onder meer het volgende overwogen.
    schadetaxatie
    9.1.    Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college de taxatie van Thorbecke in redelijkheid aan zijn beslissing ten grondslag mogen leggen. De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat de besluitvorming niet zou voldoen aan de eisen die het recht aan de zorgvuldigheid en de motivering stelt. Het door [appellante] overgelegde tegenrapport heeft geen twijfel gezaaid over de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop. Dat, zoals in het tegenrapport is gesteld, de door het college gebruikte referentieobjecten niet goed vergelijkbaar zijn en de door het college aangebrachte correcties voor de verschillen tussen de referentieobjecten en de woning onvoldoende inzichtelijk zijn gemotiveerd, kan de rechtbank niet volgen. Voorts schiet het tegenrapport tekort, omdat de taxatie van DVC slechts gebaseerd is op de prijs per vierkante meter van een aantal appartementen in Bilthoven en daarbij geen aandacht is besteed aan de andere verschillen tussen deze appartementen en de woning. De rechtbank ziet ook overigens in het betoog van [appellante] geen grond voor het oordeel dat het college Thorbecke in redelijkheid niet heeft kunnen volgen in de taxatie van de waardevermindering van de woning, zowel met betrekking tot de waardevermindering ten gevolge van de bestemmingsplanwijziging als ten gevolge van de omgevingsvergunning.
    omvang van het normale maatschappelijke risico
    9.2.    De rechtbank volgt [appellante] niet in haar stelling dat het normale maatschappelijke risico niet hoger is dan de forfaitaire drempel van 2 procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voorafgaand aan het ontstaan van de schade. De woning ligt midden in het centrumgebied van Bilthoven. Woningbouw, al dan niet met detailhandel en horeca, is een ontwikkeling die in het centrumgebied redelijkerwijs in de lijn der verwachting ligt. Dat voor het plangebied op grond van het uitbreidingsplan lange tijd een bouwverbod van toepassing was, maakt niet dat iedere ontwikkeling van het gebied zou uitblijven. Op de zitting heeft het college nog toegelicht dat de ontwikkeling bovendien in het gevoerde beleid past. Het college heeft in dat kader verwezen naar het masterplan centrum Bilthoven van januari 2009 (hierna: het masterplan). Daaruit volgt dat het college het groene en dorpse karakter van Bilthoven wil behouden, maar hoogbouw, gelet op de toenemende druk op het ruimtegebruik, noodzakelijk is. Gelet op het vorenstaande, heeft het college het normale maatschappelijke risico terecht vastgesteld op 3 procent van de waarde van de woning onmiddellijk voorafgaand aan het ontstaan van de schade, aldus de rechtbank.
    hoger beroep
    10.     [appellante] is het niet eens met het oordeel van de rechtbank over de schadetaxatie en de omvang van het normale maatschappelijke risico. De Afdeling zal de aangevoerde hogerberoepsgronden hierna bespreken en afsluiten met een conclusie.
    schadetaxatie
    11.     [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college de schadetaxatie van Thorbecke redelijkerwijs aan het besluit van 11 december 2019 ten grondslag heeft kunnen leggen.
    Zij voert aan dat DVC een deskundige is en dat het taxatierapport van 15 januari 2020 met inachtneming van de daaraan in de rechtspraak gestelde eisen is opgesteld. Niet valt in te zien waarom aan dat taxatierapport niet dezelfde betekenis toekomt als het advies van Thorbecke.
    Het grote verschil in de taxaties vindt haar oorzaak in de gebruikte vergelijkingsobjecten. De door Thorbecke gebruikte appartementen zijn ouder en kleiner dan de woning, slechts voorzien van een balkon op het noorden en beschikken niet over een (groot) dakterras op het zuiden. Weliswaar zijn die appartementen ook aan de Julianalaan gelegen, maar veel verder weg van de nieuwbouw dan de woning, zodat de eigenaren van die appartementen als gevolg van de nieuwbouw niet in een nadeliger planologische situatie zijn komen te verkeren. Bovendien is het merendeel van de appartementen op een hoger niveau gesitueerd dan de woning. De woning is voorzien van een dakterras van 120 m² op het zuiden, een eigen voordeur en een eigen trappenhuis. De door DVC gebruikte appartementen komen wat betreft bouwperiode, oppervlakte, buitenverblijf, privacy, veiligheid en uitstraling meer overeen met de woning. Hoewel de eigenaren van die appartementen geen direct zicht op de nieuwbouw hebben en geen hinder van de nieuwbouw ondervinden, zijn die appartementen voor het overige beter gekwalificeerd om als referentiemateriaal te dienen.
    Verder heeft Thorbecke vanaf de start van de planschadeprocedure tegen beter weten in het standpunt ingenomen dat [appellante] geen recht heeft op een tegemoetkoming in planschade. Deze houding, die als intimiderend is ervaren, leidt eveneens tot twijfel aan de schadetaxatie van deze adviseur, aldus [appellante].
    11.1.  Op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) had het door [appellante] bij de rechtbank ingestelde beroep van rechtswege mede betrekking op het besluit van 11 december 2019. De rechtbank heeft dit besluit getoetst met inachtneming van het bepaalde in artikel 8:69 van de Awb. Omdat het college, met toepassing van artikel 3:49 van die wet, ter motivering van dit besluit heeft volstaan met een verwijzing naar het advies van Thorbecke van 1 november 2019, heeft de rechtbank in feite dit advies getoetst. Zij heeft daarbij terecht overwogen dat volgens vaste rechtspraak van de Afdeling een bestuursorgaan op het advies van een deskundige mag afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Indien een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het bestuursorgaan de adviseur een reactie op wat over het advies is aangevoerd, aldus die vaste rechtspraak.
    In dit toetsingskader is niet van belang of, zoals [appellante] in hoger beroep betoogt, het taxatierapport van DVC van 15 januari 2020 voldoet aan de in de vaste rechtspraak gestelde eisen aan een advies van een deskundige. Het college heeft dit taxatierapport immers niet ten grondslag gelegd aan het besluit van 11 december 2011. Dat betekent dat alleen al hierom aan dit taxatierapport niet dezelfde betekenis toekomt als aan het advies van Thorbecke. Wel zal de Afdeling beoordelen of het college, gelet op wat in dit taxatierapport staat, het advies van Thorbecke aan het besluit ten grondslag heeft mogen leggen.
    11.2.  Thorbecke heeft voor het bepalen van de waarde van de woning op de peildatum onmiddellijk voorafgaand aan de planologische verandering, waarbij die verandering dus buiten beschouwing wordt gelaten, onder meer toepassing gegeven aan de zogenoemde comparatieve methode. Bij die methode wordt bij de taxatie gebruik gemaakt van referentietransacties van objecten in de nabijheid van het te taxeren object. Uit het advies van 1 november 2019 blijkt dat het in dit geval gaat om zes referentietransacties. In de brief van 22 april 2020 heeft Thorbecke toegelicht dat met name van het appartement aan de Vinkenlaan 2c (lees: 2a) te Bilthoven van belang is, omdat dit object een zeer goed vergelijkbare ligging heeft en een zeer goed vergelijkbaar type appartement is, dat is gelegen in hetzelfde gebouw als de woning, ook met uitzicht op de planologische ontwikkeling. Op de zitting van de Afdeling heeft [appellante] desgevraagd bevestigd dat dit object het meest vergelijkbaar met de woning is en dat uit het taxatierapport van 15 januari 2020 blijkt dat DVC geen gebruik heeft gemaakt van dit object voor het bepalen van de waarde van de woning op de peildatum onmiddellijk voorafgaand aan de planologische verandering. Verder is in het advies van 1 november 2019 vermeld dat de taxateur de gerealiseerde transactieprijzen heeft geïndexeerd naar de peildatum en rekening heeft gehouden met de verschillende in- en externe waardefactoren van zowel de referentieobjecten als het te taxeren object. In de brief van 22 april 2020 heeft Thorbecke, in reactie op het taxatierapport van DVC van 15 januari 2020, daaraan toegevoegd dat de taxateur niet bestrijdt dat er verschillen zijn tussen de woning en de referenties, dat deze verschillen zelfs duidelijk zijn benoemd in het advies van 1 november 2019 en dat bij de waardering rekening is gehouden met deze verschillen.
    11.3.  De bestuursrechter kan een taxatie slechts terughoudend toetsen. Daarbij is van belang dat de waardering van onroerende zaken niet slechts door het toepassen van een taxatiemethode plaatsvindt, maar daarbij ook de kennis, ervaring en intuïtie van de desbetreffende deskundige een rol spelen. Vergelijk de overzichtsuitspraak over planschade van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, onder 8.11.
    Uit het betoog van [appellante] volgt, mede gelet op hetgeen in 11.2 is overwogen, niet dat er concrete aanknopingspunten zijn voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van de taxatie van de waarde van de woning van [appellante] op de peildatum onmiddellijk voorafgaand aan de planologische verandering.
    11.4.  Voor het bepalen van de waarde van de woning op de peildatum onmiddellijk na de planologische verandering is, zoals in het advies van 1 november 2019 vermeld, een inschatting gemaakt van de impact van de vastgestelde planologische verslechtering op de oorspronkelijke waarde. Of de waarde van de andere objecten niet of in mindere mate is aangetast door de planologische verandering, is daarbij, anders dan [appellante] kennelijk meent, niet van belang. Het gaat hier slechts om de waardevermindering van de woning.
    11.5.  In wat [appellante] heeft aangevoerd is, gelet op het voorgaande, geen grond te vinden voor het oordeel dat het college zich bij het nemen van het besluit van 11 december 2019 redelijkerwijs niet op de schadetaxatie van Thorbecke heeft kunnen baseren. Dat, zoals [appellante] in hoger beroep terecht aanvoert, Thorbecke in het advies van 16 mei 2018 een fout heeft gemaakt bij de planvergelijking, doet daar niet aan af. Thorbecke heeft de fout rechtgezet in het advies van 1 november 2019. Niet in geschil is dat in dat advies alsnog een deugdelijke planvergelijking is gemaakt. De fout leidt op zichzelf niet tot twijfel aan de juistheid of volledigheid van de taxatie die op basis van die planvergelijking heeft plaatsgevonden.
    Het betoog slaagt niet.
    12.     [appellante] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de toegekende tegemoetkoming in planschade amper de feitelijke kosten dekt. Zij heeft kosten gemaakt voor de aanschaf van nieuwe deuren met driepuntsluitingen, anti-diefstalmaatregelen voor de ramen, beveiligingscamera’s en maatregelen om de toegang tot het terras onmogelijk te maken, omdat het terras nu bereikbaar is vanaf de trap naast de nieuwbouw via het platte dak van de buren. Verder is het noodzakelijk om alle ramen te voorzien van inkijkbeperkende folie. Het genot van haar eigendom en vooral het plezier van haar terras is haar definitief ontnomen. Dit is een onbetaalbare schadepost. De rechtbank heeft zich ten onrechte niet de vraag gesteld of het volgen van de regels leidt tot een bevredigende oplossing die recht doet aan de zware hinder op alle fronten waarmee [appellante] de rest van haar leven wordt geconfronteerd. De toegekende tegemoetkoming komt voor de komende 25 jaar neer op een bedrag van € 512,60 per jaar of € 42,70 per maand. Dat staat in geen verhouding tot  het verlies aan privacy, binnen en buiten de woning, en de feitelijk toenemende hinder, aldus [appellante].
    12.1.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de overzichtsuitspraak over planschade van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, onder 2.13), is voor het antwoord op de vraag of het nieuwe planologische regime overlast tot gevolg heeft, slechts de overlast die inherent is aan het door dat regime mogelijk gemaakte gebruik van belang. Artikel 6.1 van de Wro biedt geen grondslag voor tegemoetkoming in schade die het gevolg is van het mogelijk niet naleven van gebruikers van geldende wettelijke voorschriften of mogelijke uitwassen van hun gedrag.
    Verder blijkt uit het advies van 1 november 2019 dat in de door Thorbecke gemaakte planvergelijking is betrokken dat de planologische verandering voor [appellante] onder meer heeft geleid tot een aantasting van de privacy. Op basis van die planvergelijking heeft een schadetaxatie plaatsgevonden. Bij die schadetaxatie is de datum van inwerkingtreding van het desbetreffende schadeveroorzakend besluit de peildatum voor het antwoord op de vraag of ten gevolge van dat besluit schade in de vorm van een waardevermindering van de woning is geleden. Bij het bepalen van de waardevermindering is maatgevend welke prijs een redelijk denkend en handelend koper voor de woning zou hebben geboden onmiddellijk vóór de inwerkingtreding van het nieuwe planologische regime en op het tijdstip direct daarna. Vergelijk de overzichtsuitspraak over planschade van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, onder 4.6. Of [appellante] na de peildatum voor de rest van haar leven eigenaar van de woning blijft, is - daargelaten dat dit een toekomstige onzekere gebeurtenis is - hierbij niet van belang. De rechtbank heeft dat gegeven dan ook terecht niet in de beoordeling van het besluit van 11 december 2019 betrokken. Het gaat uitsluitend om de waardevermindering van de woning op de peildatum. Met andere door de eigenaar van de woning te maken kosten wordt in het kader van een planschadeprocedure geen rekening gehouden.
    Het betoog slaagt niet.
    omvang van het normale maatschappelijke risico
    13.     [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college de onder het normale maatschappelijke risico vallende schade terecht op 3 procent van de waarde van de woning, onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade, heeft vastgesteld. Zij voert aan dat de ontwikkeling naar haar aard en omvang niet paste binnen het gedurende een reeks van jaren gevoerde beleid. Het streven in Bilthoven was lang om aan te sluiten bij de bestaande structuur. Ook in het masterplan werd uitgegaan van het behoud van een groen en dorps karakter conform de bestaande structuur, met dienstverlening en detailhandel op de begane grond en appartementen daarboven, bestaande uit maximaal twee woonlagen
    13.1.  Voor het antwoord op de vraag of schade binnen het normale maatschappelijke risico valt, als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de Wro, is onder meer van belang of de desbetreffende planologische ontwikkeling een normale maatschappelijke ontwikkeling is, waarmee de aanvrager rekening had kunnen houden in de zin dat de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de   omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop de ontwikkeling zich zou voordoen. Hierbij komt in ieder geval betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid paste en aan de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel.
    13.2.  Indien de desbetreffende planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, betekent dat op zichzelf nog niet dat de gevolgen van de ontwikkeling geheel onder het normale maatschappelijke risico vallen. In dit verband komt tevens betekenis toe aan het antwoord op de vraag of de schade in de vorm van waardevermindering onevenredig is in verhouding tot de waarde van de onroerende zaak. Dit zijn verschillende aspecten die bij de beoordeling van het normale maatschappelijke risico worden betrokken en elkaar niet uitsluiten.
    13.3.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de overzichtsuitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, onder 8.10), is de vaststelling van de omvang van het normale maatschappelijke risico in de eerste plaats aan het bestuursorgaan, dat daarbij beoordelingsruimte toekomt. Het bestuursorgaan dient deze vaststelling naar behoren te motiveren. Indien de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, toetst de rechter deze motivering en kan hij, indien deze motivering niet volstaat, in het kader van de definitieve beslechting van het geschil met toepassing van artikel 8:41a van de Awb de omvang van het normale maatschappelijke risico zelf vaststellen door in een concreet geval zelf te bepalen welke drempel of korting redelijk is.
    13.4.  Uit de rechtspraak van de Afdeling volgt dat de hoogte van de drempel primair wordt bepaald door het antwoord op de vraag of en zo ja, in hoeverre de desbetreffende planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, met dien verstande dat, gelet op artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro, de drempel bij indirecte planschade - planschade door een planologische verandering op de gronden van derden - minstens 2 procent van de waarde van de onroerende zaak is. Voor het antwoord op voormelde vraag is in ieder geval van belang of en zo ja, in hoeverre de planologische ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en binnen het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid paste.
    Indien geheel aan beide indicatoren wordt voldaan, mag het bestuursorgaan een drempel van 5 procent van de waarde van de onroerende zaak toepassen. Indien aan één van beide indicatoren maar voor een deel wordt voldaan, is het hanteren van een drempel van 4 procent in beginsel aangewezen. Indien aan één van beide indicatoren in het geheel niet wordt voldaan of indien aan beide indicatoren deels wordt voldaan, is het hanteren van een drempel van 3 procent in beginsel aangewezen. Indien slechts aan één van beide indicatoren voor een deel wordt voldaan, of indien aan beide indicatoren in het geheel niet wordt voldaan, is in beginsel het toepassen van het minimumforfait van 2 procent, zoals bedoeld in artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro, aangewezen. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 3 november 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:2402) onder 7.15.
    13.5.  In dit geval gaat het om het oprichten van een gebouw ten behoeve van dienstverlening en detailhandel op de begane grond en appartementen daarboven. Dit is een normale maatschappelijke ontwikkeling. Partijen zijn verdeeld over het antwoord op de vraag of de ontwikkeling ook in de lijn der verwachtingen lag op deze specifieke locatie. Voor het antwoord hierop is, als gezegd, in ieder geval van belang of en zo ja, in hoeverre de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en binnen het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid paste.
    13.6.  Niet in geschil en door het college erkend is dat de ontwikkeling naar haar aard en omvang niet binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving paste. Indien de ontwikkeling naar haar aard en omvang geheel binnen het gedurende een reeks van jaren gevoerde gemeentelijke beleid paste, mag het college, gelet op de uitspraak van de Afdeling van 3 november 2021, in dit geval in beginsel een drempel van 3 procent hanteren. Indien de ontwikkeling naar haar aard en omvang gedeeltelijk of in het geheel niet binnen het gedurende een reeks van jaren gevoerde gemeentelijke beleid paste, moet het college, gelet op deze uitspraak, in beginsel volstaan met het minimumforfait van 2 procent.
    13.7.  In het advies van 1 november 2019 is, ter toelichting van het standpunt dat de ontwikkeling naar haar aard en omvang geheel binnen het gedurende een reeks van jaren gevoerde gemeentelijke beleid paste, gewezen op een van de gemeente verkregen overzicht (bijlage 11 bij het advies). Daaruit blijkt dat de gemeente sinds 1997 bezig is met de herontwikkeling van het centrum van Bilthoven. Verder is in de toelichting bij het nieuwe bestemmingsplan opgenomen dat het centrum van Bilthoven in de gemeente De Bilt volop in beweging is, dat de gemeente eind 2007 heeft besloten om in samenwerking met ProRail te werken aan twee spoorwegonderdoorgangen ter hoogte van de Soestdijkseweg en de Spoorlaan, dat een plan is ontwikkeld voor een nieuw dorpshart ter hoogte van het Vinkenplein, dat het winkelcentrum De Kwinkelier voor een grondige renovatie staat en dat het masterplan is opgesteld om deze ontwikkelingen in goede banen te leiden en op elkaar af te stemmen. Op basis van het masterplan is een groot aantal nadere onderzoeken uitgevoerd en zijn onder andere enkele stedenbouwkundige plannen voor het centrumgebied opgesteld. Om de ruimtelijke plannen uit het masterplan en alle deelplannen en onderzoeken uit te kunnen voeren, heeft de gemeente een actueel juridisch-planologisch toetsingskader voor het centrumgebied nodig. Het voorliggende plan is als voorontwerp vrijgegeven voor inspraak en aan instanties voor advies voorgelegd. In het voorontwerp maakten ook de deelgebieden Stationsgebied en winkelcentrum De Kwinkelier deel uit van het plangebied. Gezien de verschillende vraagstukken die in het gebied spelen, is er voor gekozen om het plan op te delen in afzonderlijke bestemmingsplannen. Voor de gebieden Stationsgebied en winkelcentrum De Kwinkelier zijn afzonderlijke bestemmingsplannen opgesteld en met het oog op een snelle voortgang afzonderlijk in procedure gebracht. Deze bestemmingsplannen zijn op 28 oktober 2010 vastgesteld. Het deelgebied Emmaplein en Vinkenplein is juridisch-planologisch daarin niet meegenomen en later geregeld in het nieuwe bestemmingsplan, aldus de toelichting in het nieuwe bestemmingsplan.
    13.8.  In dezelfde bijlage 11 bij het advies van 1 november 2019 is een overzicht gegeven van de beleidskaders en belangrijkste beslispunten in de periode tussen mei 1997 en juni 2004. Uit deze beleidskaders en beslispunten blijkt niet van een concreet beleidsvoornemen tot een ontwikkeling in het plangebied die vergelijkbaar is met de ontwikkeling die met het nieuwe bestemmingsplan en de omgevingsvergunning van 26 februari 2018 mogelijk is gemaakt.
    13.9.  Het gestelde onder 13.7 en 13.8 betekent dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat de ontwikkeling binnen het deelgebied Emmaplein en Vinkenplein naar haar aard en omvang geheel binnen het gedurende een reeks van jaren gevoerde gemeentelijke beleid paste.
    13.10. [appellante] bestrijdt in hoger beroep niet dat de ontwikkeling in het plangebied naar haar aard en omvang geheel binnen het masterplan paste.
    Voor zover de ontwikkeling mogelijk is gemaakt door het nieuwe bestemmingsplan, was het masterplan weliswaar het toepasselijke gemeentelijke beleid, maar nog niet het gedurende een reeks van jaren toepasselijke beleid. Dat betekent dat de ontwikkeling in zoverre niet binnen het gedurende een reeks van jaren gevoerde gemeentelijke beleid paste. Voor zover de ontwikkeling mogelijk is gemaakt door de omgevingsvergunning van 26 februari 2018, is dat anders, omdat het masterplan ten tijde van belang het gedurende een reeks van jaren toepasselijke beleid was. Dat betekent dat de ontwikkeling waar het gaat om de afwijking van de bouw- en goothoogte, die door deze omgevingsvergunning is gemaakt, wel binnen het gedurende een reeks van jaren gevoerde gemeentelijke beleid paste.
    13.11. Uit het voorgaande volgt dat het college onvoldoende draagkrachtig heeft gemotiveerd dat voor zover de schade een gevolg is van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan, de omvang van het normale maatschappelijke risico gelijk is aan 3 procent van de waarde van de woning, onmiddellijk voorafgaand aan de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan. De rechtbank heeft dat ten onrechte niet onderkend.
    Het betoog slaagt in zoverre.
    conclusie
    14.     Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, wordt vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 11 december 2019, voor zover daarbij aan [appellante] een tegemoetkoming in planschade van € 12.815,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 27 juli 2017 tot aan de dag van uitbetaling, is toegekend, vernietigen wegens schending van artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
    definitieve beslechting van het geschil
    15.     De Afdeling ziet aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien.
    16.     De woning had op de peildatum van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan op 17 januari 2012 een waarde van € 239.500,00 onder het oude planologische regime en € 219.500,00 onder het nieuwe planologische regime. [appellante] heeft als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan dus een schade in de vorm van een waardevermindering van de woning van € 20.000,00 geleden. Op grond van
    overweging 13.6 van deze uitspraak wordt een drempel van 2 procent van de waarde van de woning onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade toegepast. De drempel is gelijk aan € 4.790,00. De Afdeling zal de tegemoetkoming in planschade vaststellen op € 15.210,00.
    17.     De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde onderdeel van het besluit van 11 december 2019.
    proceskosten
    18.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 3 december 2020 in zaak nr. 19/926, voor zover daarbij het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van De Bilt van 11 december 2019 ongegrond is verklaard;
    III.      verklaart dat beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van De Bilt van 11 december 2019, voor zover daarbij aan [appellante] een tegemoetkoming in planschade is toegekend van € 12.815,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 27 juli 2017 tot aan de dag van uitbetaling;
    V.       bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders van De Bilt aan [appellante] een tegemoetkoming in planschade toekent van € 15.210,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 27 juli 2017 tot aan de dag van uitbetaling;
    VI.      bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde onderdeel van het besluit van 11 december 2019;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van De Bilt tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.743,38;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van De Bilt aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 270,00 voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. A. ten Veen en mr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen        
    w.g. Hazen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 14 september 2022
    452