ECLI:NL:RVS:2025:2829, Raad van State, 25-06-2025, 202500255/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-06-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 november 2024 heeft de raad van de gemeente Buren het bestemmingsplan "Lienden, [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3]" vastgesteld. Het plan maakt de bouw van één woning mogelijk op een braakliggend perceel in Lienden tussen de woningen aan het [locatie 1] en het [locatie 2]. Tegenover dat onbebouwde perceel ligt het bedrijfsperceel aan het [locatie 3], dat eigendom is van [appellante]. Op haar perceel staan twee bedrijfsgebouwen. In het plan is de toegestane milieucategorie van het bedrijfsperceel van [appellante] verlaagd van milieucategorie 3.2 naar milieucategorie 2. [appellante] is het niet eens met die wijziging van de toegestane milieucategorie, omdat daardoor volgens haar ten onrechte de bestaande bedrijfsactiviteiten zijn wegbestemd.

202500255/1/R4.
    Datum uitspraak: 25 juni 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
    [appellante], wonend in Lienden, gemeente Buren,
    appellante,
    en
    de raad van de gemeente Buren,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 19 november 2024 heeft de raad het bestemmingsplan "Lienden, [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3]" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 18 februari 2025, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde A], en de raad, vertegenwoordigd door M. Hultermans en A.A.M. Swinckels, zijn verschenen.
    Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend met toepassing van artikel 8:68 van Awb en beide partijen in de gelegenheid gesteld hun standpunt met stukken te onderbouwen.
    [appellante] en de raad hebben vervolgens nadere stukken ingediend
    De Afdeling heeft de zaak opnieuw op zitting behandeld op 24 april 2025, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], en de raad, vertegenwoordigd door M. Hultermans, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 5 december 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    2.       Het plan maakt de bouw van één woning mogelijk op een braakliggend perceel in Lienden tussen de woningen aan het [locatie 1] en het [locatie 2]. Tegenover dat onbebouwde perceel ligt het bedrijfsperceel aan het [locatie 3], dat eigendom is van [appellante]. Op haar perceel staan twee bedrijfsgebouwen. In het plan is de toegestane milieucategorie van het bedrijfsperceel van [appellante] verlaagd van milieucategorie 3.2 naar milieucategorie 2. [appellante] is het niet eens met die wijziging van de toegestane milieucategorie, omdat daardoor volgens haar ten onrechte de bestaande bedrijfsactiviteiten zijn wegbestemd.
    3.       De enige vragen die partijen verdeeld houden zijn of op het bedrijfsperceel van [appellante] omstreeks het vaststellen van het bestemmingsplan - zoals in een verder verleden - een zand- en grindhandel actief was en of het voorliggende plan die bedrijfsactiviteiten toestaat. [appellante] heeft zelf geen bedrijf, maar verhuurt de bedrijfspanden en het buitenterrein. Volgens de raad is gebleken dat al sinds 2011 op het bedrijfsperceel geen transportbedrijf in zand en grind meer aanwezig is en alleen nog sprake is van opslag. Daarom is in het plan ervoor gekozen om de toegestane bedrijfscategorie te verlagen en in overeenstemming te brengen met het bestaande gebruik van de bedrijfsgebouwen voor opslag. De zware bedrijfsactiviteiten die milieucategorie 3.2 mogelijk maakt vindt de raad ook niet langer wenselijk in kernen zoals Lienden. [appellante] stelt echter dat het bedrijfsperceel nog steeds door een zand- en grindhandel wordt gebruikt, waarvan de hoofdvestiging zich in Boven-Leeuwen bevindt. Er wordt volgens [appellante] zand en grind buiten opgeslagen en er vinden transporten van en naar deze locatie plaats.
    4.       De raad heeft het standpunt dat geen sprake meer is van een zand- en grindhandel gebaseerd op controlerapporten van de omgevingsdienst uit 2014 en 2022, luchtfoto’s uit de periode 2009-2023 en gegevens van het handelsregister. In het controlerapport van de omgevingsdienst van 29 januari 2014 is vermeld dat het transportbedrijf er niet meer is en dat de hallen worden verhuurd voor opslag. In het controlerapport van de omgevingsdienst van 15 december 2022 is onder andere vermeld dat de twee bedrijfsgebouwen en het buitenterrein worden verhuurd aan meerdere bedrijven en dat de bedrijven geen activiteiten uitvoeren, behalve de opslag van materiaal en goederen. Volgens de raad blijkt uit luchtfoto’s dat in 2009 nog activiteiten plaatsvonden en vanaf 2010 geen zand of grind meer aanwezig was op het buitenterrein rondom de twee bedrijfsgebouwen. Als laatste wijst de raad erop dat op deze bedrijfslocatie ook geen zand- en grindhandel staat ingeschreven in het Handelsregister.
    [appellante] heeft haar stelling dat haar terrein en bedrijfsgebouwen nog steeds gebruikt worden voor een zand- en grindhandel onderbouwd met schriftelijke stukken. Dit betreft een huurovereenkomst, bonnen uit april tot en met oktober 2024 waaruit blijkt dat zand en andere stoffen op het bedrijfsperceel zijn afgeleverd, recente foto’s en een brief van de omgevingsdienst, waarin is vermeld dat tijdens een bezoek op die dag is geconstateerd dat de handel in zand en grind is hervat.
    5.       In beginsel dient legaal bestaand gebruik als zodanig in het bestemmingsplan te worden bestemd. Indien nieuwe planologische inzichten daartoe aanleiding geven en het belang bij de beoogde nieuwe bestemming zwaarder weegt dan de gevestigde rechten en belangen, kan uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening daarvan worden afgezien. In dat geval kan het bestaande legale gebruik onder het overgangsrecht worden gebracht, mits de raad aannemelijk maakt dat het gebruik binnen de planperiode wordt beëindigd. Met het overgangsrecht wordt immers beoogd een tijdelijke situatie te overbruggen.
    Dat geen zand- en grindhandel in de Kamer van Koophandel is ingeschreven op het adres [locatie 3] in Lienden, is verklaarbaar door het feit dat de gebouwen en het terrein worden verhuurd door [appellante] en de zand- en grindhandel elders is gevestigd. De inschrijving in de Kamer van Koophandel geeft in dit verband dus geen aanknopingspunten voor het feitelijk, bestaand gebruik op het perceel. Op basis van de overgelegde luchtfoto’s stelt de Afdeling vast dat de afgelopen jaren weinig tot geen bedrijfsactiviteiten plaatsvonden die verband houden met een zand- en grindhandel. Dit neemt niet weg dat uit overlegde foto’s uit 2024 blijkt dat in de maanden voorafgaand aan de vaststelling van het plan dergelijke bedrijfsactiviteiten wel plaatsvonden. Er zijn duidelijk enkele hopen los zand en ongeveer 40 ‘big bags’ met grind, een mini-graver en een vrachtwagen van het bedrijf dat de bedrijfslocatie momenteel huurt te zien op de foto’s. Ook bevestigt de omgevingsdienst in de brief van 23 februari 2024 dat de handel in zand en grind is hervat. Ook heeft [appellante] een huurovereenkomst overlegd die zij heeft gesloten met een bedrijf in Boven-Leeuwen - dat onder meer handelt in zand en grind - met een looptijd van januari 2024 tot en met december 2026.
    De Afdeling acht op basis van de door zowel de raad als [appellante] overgelegde stukken aannemelijk dat ten tijde van de vaststelling van het plan activiteiten plaatsvonden in de vorm van de opslag en transport van zand en grind, wat op basis van het voorheen geldende plan "Kernen Buren, tweede herziening" ook was toegestaan. In dat plan was immers aan het bedrijfsperceel van [appellante] de bestemming "Bedrijf" en de aanduiding ‘specifieke vorm van bedrijf - transportbedrijf in zand en grind’ toegekend. De bedrijfsgebouwen zijn voornamelijk in gebruik voor opslag van bouwmaterialen, voertuigen en andere goederen. De raad is er dus ten onrechte vanuit gegaan dat bedrijfsactiviteiten met betrekking tot de opslag en transport van zand en grind niet meer plaatsvonden ten tijde van de vaststelling van het plan. Het bestreden besluit is in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid genomen.
    6.       Het voorgaande betekent echter nog niet dat aan het bedrijfsperceel van [appellante] opnieuw een milieucategorie 3.2 moet worden toegekend. Hierbij is van belang dat de raad zich op het standpunt stelt dat de beperkte opslag- en transportactiviteiten op het bedrijfsperceel ten tijde van het vaststellen van het bestemmingsplan vergelijkbaar zijn met een groothandel in bouw- en houtmaterialen en dat dergelijke bedrijfsactiviteiten zijn toegestaan binnen milieucategorie 2. De Afdeling kan zich echter geen oordeel vormen over dit standpunt dat de bestaande activiteiten als zodanig zijn bestemd, omdat in artikel 3.1, onder a, van de planregels wel wordt verwezen naar een staat van bedrijfsactiviteiten maar die niet als bijlage bij de planregels is gevoegd. Daardoor is niet vast te stellen welke bedrijfsactiviteiten binnen milieucategorie 2 zijn toestaan en of de huidige activiteiten op het bedrijfsperceel van [appellante] daaronder vallen. Deze omissie in de planregels kan worden hersteld door het aanpassen van artikel 3.1, onder a, van de planregels of door het toevoegen van een staat van bedrijfsactiviteiten aan de planregels. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met de rechtszekerheid.
    7.       Ingevolge artikel 8:51d van de Awb kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
    Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling de raad opdragen om binnen 26 weken na verzending van deze uitspraak alsnog te motiveren of het vanuit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening aanvaardbaar is om de legale, bestaande bedrijfsactiviteiten op het bedrijfsperceel aan het [locatie 3] in Lienden als zodanig te bestemmen en in ieder geval een gewijzigd besluit te nemen zodat duidelijk is welke bedrijfsactiviteiten zijn toegestaan binnen de bestemming "Bedrijf".
    8.       De raad moet de Afdeling en de andere partijen de uitkomst meedelen en het gewijzigde besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendmaken en meedelen. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 27 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1174, blijft op een gewijzigd besluit het recht, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing. Afdeling 3.4 van de Awb hoeft bij de voorbereiding van een gewijzigd besluit niet opnieuw te worden toegepast.
    9.       In de einduitspraak wordt beslist over vergoeding van de proceskosten en het betaalde griffierecht.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    draagt de raad van de gemeente Buren op:
    - om binnen 26 weken na verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van deze uitspraak de gebreken in het besluit van 19 november 2024 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Lienden, [locatie 1] en [locatie 2] en [locatie 3]" te herstellen;
    - de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een gewijzigde besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
    Aldus vastgesteld door mr. J.J.W.P. van Gastel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.V. Vreugdenhil, griffier.
    w.g. Van Gastel
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Vreugdenhil
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 25 juni 2025
    571