ECLI:NL:RVS:2018:1463, Raad van State, 02-05-2018, 201707540/1/R6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-05-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 juli 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Binnenstad 2016" vastgesteld.

201707540/1/R6.
    Datum uitspraak: 2 mei 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    M-Retail B.V., gevestigd te 's-Hertogenbosch, en Gaborstore Enschede, gevestigd te Enschede, (hierna tezamen: M-Retail),
    appellanten,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Enschede,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 juli 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Binnenstad 2016" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft M-Retail beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    M-Retail heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 maart 2018, waar M-Retail, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. ing. M.Th.M. Zusterzeel, advocaat te Weert, en de raad, vertegenwoordigd door T.H.A. Polman, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    
    Inleiding
    
    2.    Gaborstore Enschede is een nevenvestiging van M-Retail B.V. die is gevestigd in Enschede aan de Raadhuisstraat 21. Het plan maakt het mogelijk dat door middel van toepassing van een afwijkingsbevoegdheid daghoreca op het naastgelegen perceel wordt gevestigd. M-Retail vreest met name de negatieve gevolgen van de aanleg van een terras bij deze horeca. Een terras beïnvloedt volgens haar de zichtlijnen in de winkelstraat, waardoor haar omzet daalt.
    
    Belanghebbendheid
    
    3.    De raad stelt dat M-Retail geen belanghebbende is bij het bestreden besluit. Daartoe voert de raad aan dat geen belangen van M-Retail bij het besluit zijn betrokken, omdat haar beroep ziet op de voorwaarden voor toepassing van een afwijkingsbevoegdheid. Volgens de raad zijn deze voorwaarden pas aan de orde wanneer de afwijkingsbevoegdheid wordt toegepast en is daarvan geen sprake. M-Retail heeft niet vermeld in hoeverre zij nadeel ondervindt van deze voorwaarden, aldus de raad.
    
    3.1.    De Afdeling stelt vast dat Gaborstore Enschede is gevestigd in het plangebied. Door middel van de afwijkingsbevoegdheid zou op een naastgelegen perceel daghoreca kunnen worden gevestigd. Reeds hierom is M-Retail belanghebbende bij het bestreden besluit.
    
    Procesbelang
    
    4.    De raad stelt voorts dat M-Retail geen belang heeft bij het beroep, omdat vernietiging van artikel 6, lid 6.5.2, van de planregels onverlet laat dat bij toepassing van artikel 4 van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) de in artikel 6.5.2 van de planregels opgenomen voorwaarden betrokken kunnen worden in de overweging om in afwijking van het beleid daghoreca toe te staan.
    
    4.1.    De Afdeling overweegt dat artikel 6, lid 6.5.2, van de planregels het mogelijk maakt dat horeca met een grotere gevellengte wordt toegestaan dan is weergegeven op bijlage 3 van de planregels. Dat door middel van toepassing van artikel 4 van bijlage II van het Bor eenzelfde resultaat bereikt zou kunnen worden, wat hiervan ook zij, maakt niet dat M-Retail geen belang heeft bij haar beroep tegen deze planregeling.
    
    Planregeling
    
    5.    Aan het perceel naast Gaborstore is de bestemming "Detailhandel" toegekend.
    
        Artikel 6, lid 6.1, onder a, onder 4, van de planregels luidt: "De voor "Detailhandel" aangewezen gronden zijn bestemd voor horeca voor zover voor deze gronden tevens het bepaalde in artikel 25.2.4 en 25.2.5 van toepassing is."
    
        Ter plaatse is bij recht geen horeca toegestaan, omdat niet de aanduiding "horecaconcentratiegebied" of "horecaontwikkelingsgebied" is toegekend.
    
    6.    De planregels zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
    
        Gelet op artikel 6, lid 6.5.1, aanhef en onder a onder 1, bezien in samenhang met artikel 6, lid 6.5.2, en bijlage 3 van de planregels, kan het college van burgemeester en wethouders bij een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in lid 6.1, onder a.4, voor het toestaan van horeca in categorie 3a van de bij deze regels behorende Categorie-indeling horecabedrijven Binnenstad (bijlage 2), met een grotere gevellengte dan 9,1 m aan de oneven zijde in de Raadhuisstraat indien:
    
    a. er nog slechts een beperkt aantal meters gevellijn beschikbaar is en invulling daarvan tot gevolg zou hebben dat de horecafunctie niet over de volledige gevellengte van het betreffende pand kan worden uitgeoefend; en
    
    b. het onverkort vasthouden aan het beschikbare aantal meters gevellijn, gelet op de specifieke situatie ter plaatse van het betreffende pand, tot gevolg zou hebben dat het resterende deel van het winkelpand redelijkerwijs niet meer overeenkomstig de bestemming kan worden ingevuld dan wel daarin onevenredig wordt beperkt.
    
    Beroep
    
    7.    Volgens M-Retail is artikel 6, lid 6.5.2, van de planregels in strijd met artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). M-Retail voert daartoe aan dat deze bepaling het mogelijk maakt toe te staan dat meer dan 10% van de gevellengte aan de oneven zijde van de Raadhuisstraat voor horeca wordt gebruikt. Dit wijkt volgens haar af van de op 26 september 2011 vastgestelde Structuurvisie Enschede. De voorwaarden in artikel 6, lid 6.5.2, van de planregels zijn echter geen bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb, aldus M-Retail.
    
    7.1.    De raad heeft zich in de Nota samenvatting en beantwoording zienswijzen op het standpunt gesteld dat de afwijkingsbevoegdheid in artikel 6, lid 6.5.2, van de planregels zijn grondslag heeft in artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet ruimtelijke ordening. De afwijkingsbevoegdheid heeft zijn grondslag derhalve volgens de raad niet in een beleidsregel. De raad merkt hierbij op dat de in artikel 6, lid 6.5.2, van de planregels genoemde afwijkingscriteria als bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Awb kunnen worden aangemerkt.
    
    7.2.    Artikel 4:84 van de Awb bepaalt dat een bestuursorgaan overeenkomstig een beleidsregel handelt, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
    
    7.3.    In de Structuurvisie Enschede, die op 26 september 2011 is vastgesteld door de raad, is het bestaande beleid uit het Ontwikkelingskader Horeca 2005 tot en met 2015 (hierna: het Ontwikkelingskader) opgenomen. Volgens het Ontwikkelingskader is de positie van horeca in winkelgebieden geregeld in het structuurplan binnenstad 1999 met een maximum gevellengte, variërend van 10 tot 20%. Deze maximum percentages horecabedrijvigheid blijven volgens het Ontwikkelingskader van kracht. In het Ontwikkelingskader is vermeld dat dit dient als basis voor de uitwerking van bestemmingsplannen.
    
    7.4.    Artikel 6, lid 6.5.2, van de planregels maakt het mogelijk dat het college bij toepassing van de afwijkingsbevoegdheid voor het toevoegen van horeca in een pand in afwijking van de structuurvisie een groter percentage gevellengte aan horeca toestaat. Als het college bij toepassing van de afwijkingsbevoegdheid een grotere gevellengte aan horeca wil toestaan, zal het college echter deugdelijk moeten onderbouwen waarom van het maximum van 10% wordt afgeweken. Tegen een besluit tot toepassing van de afwijkingsbevoegdheid staan rechtsmiddelen open, waarbij de motivering om af te wijken van dit maximum aan de orde kan worden gesteld. Naar het oordeel van de Afdeling was de raad niet gehouden in artikel 6, lid 6.5.2, van de planregels het criterium voor afwijking te formuleren op de wijze zoals dat is geregeld in artikel 4:84 van de Awb.
    
        Het betoog faalt.
    
        Gelet hierop behoeft het betoog van de raad dat artikel 8:69a van de Awb aan de vernietiging van het bestreden besluit in de weg staat geen bespreking.
    
    Conclusie
    
    8.    Het beroep is ongegrond.
    
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.J.C. van den Broek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A. Bijleveld, griffier.
    
    w.g. Van den Broek    w.g. Bijleveld
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 2 mei 2018
    
    433.  BIJLAGE
    
    Planregels
    
    Artikel 6, lid 6.1, onder a, aanhef en onder 4
    
    De voor "Detailhandel" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    4. horeca, voor zover voor deze gronden tevens het bepaalde in de artikelen 25.2.4 en 25.2.5 van toepassing is.
    
    Artikel 6, lid 6.5.1, aanhef en onder a, onder 1
    
    Burgemeester en wethouders kunnen bij een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in:
    
    a. lid 6.1, onder a.4, voor het toestaan van horeca in categorie 3a van de bij deze regels behorende Categorie-indeling horecabedrijven Binnenstad (bijlage 2), met dien verstande dat:
    
    1. horeca is beperkt tot een maximum van 10% per gevellengte zoals weergegeven in blauwe lijnen op de bij deze regels behorende kaartbijlage Gevellengte horeca in winkelstraten (bijlage 3);
    
    Artikel 6, lid 6.5.2
    
    Burgemeester en wethouders kunnen bij de in lid 6.5.1 onder a genoemde afwijkingsbevoegdheid voor het toevoegen van horeca in een pand een grotere gevellengte horeca toestaan indien:
    
    a. er nog slechts een beperkt aantal meters gevellijn beschikbaar is en invulling daarvan tot gevolg zou hebben dat de horecafunctie niet over de volledige gevellengte van het betreffende pand kan worden uitgeoefend; en
    
    b. het onverkort vasthouden aan het beschikbare aantal meters gevellijn, gelet op de specifieke situatie ter plaatse van het betreffende pand, tot gevolg zou hebben dat het resterende deel van het winkelpand redelijkerwijs niet meer overeenkomstig de bestemming kan worden ingevuld dan wel daarin onevenredig wordt beperkt.
    
    Artikel 6, lid 6.5.3
    
    De in lid 6.5.1 genoemde omgevingsvergunningen worden uitsluitend verleend onder de voorwaarde dat geen onevenredige aantasting plaatsvindt van:
    
    • het woon- en leefklimaat;
    
    • het straat- en bebouwingsbeeld;
    
    • de verkeersveiligheid;
    
    • de parkeerdruk op de openbare ruimte;
    
    • de sociale veiligheid;
    
    • de milieusituatie;
    
    • de monumentale of cultuurhistorische waarde;
    
    • de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden.
    
    Artikel 25, lid 25.2.4, onder b
    
    Ter plaatse van de aanduiding "horecaconcentratiegebied" op gronden met de bestemming "Detailhandel":
    
    1. zijn de gronden in afwijking van het bepaalde in artikel 6.1 onder a tevens aangewezen voor horeca in de categorieën 2a, 2b en 3a van de bij deze regels behorende Categorie-indeling horecabedrijven Binnenstad (bijlage 2);
    
    2. kunnen burgemeester en wethouders bij een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in artikel 6.1 onder a, voor het toestaan van horeca in de categorieën 1a en 1b van de bij deze regels behorende Categorie-indeling horecabedrijven Binnenstad (bijlage 2).
    
    Artikel 25, lid 25.2.5, onder c
    
    Ter plaatse van de aanduiding "horecaontwikkelingsgebied" op gronden met de bestemmingen "Detailhandel", "Kantoor", "Verkeer - Openbaar Vervoer Station" en "Wonen" kunnen burgemeester en wethouders bij een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in de respectievelijke artikelen 6.1 onder a, 12.1 onder a, 15.1, onder a en 20.1 onder a, voor het toestaan van horeca in de categorieën 2b en 3a van de bij deze regels behorende Categorie-indeling horecabedrijven Binnenstad (bijlage 2).
    
    Bijlage 2 bij de planregels De categorie-indeling horecabedrijven Binnenstad Volgens deze categorie-indeling horecabedrijven Binnenstad is subcategorie 3a de dag- of winkel ondersteunende horeca (lunchroom, broodjeszaak, ijssalon), deze categorie is gebonden aan de winkelsluitingstijden.
    
    Bijlage 3 bij de planregels Kaartbijlage gevellengten horeca in winkelstraten Op de kaart is in de Raadhuisstraat aan de zijde van de oneven nummers in blauwe lijnen een gevellengte van 91 m aangegeven.