ECLI:NL:RVS:2015:95, Raad van State, 21-01-2015, 201310326/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-01-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 maart 2012 heeft de minister [appellante] een boete van € 16.000,00 opgelegd wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).

201310326/1/V6.
    Datum uitspraak: 21 januari 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [appellante], gevestigd te [plaats],
    appellante,
    
    tegen de mondelinge uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 20 augustus 2013 in zaak nr. 12/5948 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 12 maart 2012 heeft de minister [appellante] een boete van € 16.000,00 opgelegd wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).
    
    Bij besluit van 26 oktober 2012 heeft de minister het daartegen door [appellante] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij mondelinge uitspraak van 20 augustus 2013 heeft de rechtbank het daartegen door [appellante] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Het proces-verbaal van deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 mei 2014, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. J.P. Sanchez Montoto, advocaat te Wassenaar, en de minister, vertegenwoordigd door mr. P. Farahani, werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Wettelijk kader
    
    1. Ingevolge artikel 45, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: het VWEU), is het verkeer van werknemers binnen de Unie vrij.
    
    Bij de overeenkomst, waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Republiek Turkije (hierna: de Associatieovereenkomst) is een Associatieraad ingesteld. De Associatieovereenkomst is namens de Gemeenschap gesloten, goedgekeurd en bevestigd bij besluit 64/732/EEG van de Raad van de Gemeenschap van 23 december 1963 (PB 1964, 217). Op 23 november 1970 is een Aanvullend Protocol bij de Associatieovereenkomst (hierna: het Aanvullend Protocol) ondertekend. Het is namens de Gemeenschap gesloten, goedgekeurd en bevestigd bij verordening (EEG) nr. 2760/72 van de Raad van 19 december 1972 (PB L 293). Voor het Europese deel van het Koninkrijk der Nederlanden is het protocol op 1 januari 1973 in werking getreden.
    
    Ingevolge artikel 59 mag de behandeling van Turkije op de onder het Aanvullend Protocol vallende gebieden niet gunstiger zijn dan die welke de lidstaten elkaar toekennen krachtens het Verdrag tot oprichting van de Gemeenschap.
    
    De Associatieraad heeft krachtens artikel 12 van de Associatieovereenkomst en artikel 36 van het Aanvullend Protocol op 20 december 1976 besluit nr. 2/76 (hierna: Besluit nr. 2/76) genomen, dat volgens artikel 1 daarvan bedoeld is als een eerste stap op weg naar de verwezenlijking van het vrije verkeer van werknemers tussen de lidstaten van de Gemeenschap en Turkije.
    
    Ingevolge artikel 7 van Besluit nr. 2/76 mogen de lidstaten van de Gemeenschap en Turkije geen nieuwe beperkingen invoeren met betrekking tot de toegang tot de werkgelegenheid van werknemers en hun gezinsleden wier verblijf en arbeid op hun onderscheiden grondgebied legaal zijn.
    
    Ingevolge artikel 13 is deze bepaling met ingang van 20 december 1976 van toepassing.
    
    Op 19 september 1980 heeft de Associatieraad besluit nr. 1/80 betreffende de ontwikkeling van de Associatie (hierna: Besluit nr. 1/80) genomen. Dit besluit dient er volgens de derde overweging van de considerans toe om op sociaal gebied de regeling voor werknemers en hun gezinsleden te verbeteren ten opzichte van de regeling die is ingevoerd bij voormeld Besluit nr. 2/76.
    
    Ingevolge artikel 13 van Besluit nr. 1/80 mogen de lidstaten van de Gemeenschap en Turkije geen nieuwe beperkingen invoeren met betrekking tot de toegang tot de werkgelegenheid van werknemers en hun gezinsleden wier verblijf en arbeid op hun onderscheiden grondgebied legaal zijn. Ingevolge artikel 16 is deze bepaling met ingang van 1 december 1980 van toepassing.
    
    Op 20 december 1976 was de tewerkstelling van vreemdelingen in Nederland geregeld in de Wet arbeidsvergunning vreemdelingen 1964 (Stb. 1964, 72; hierna: de Wav 1964).
    
    Ingevolge artikel 2 van de Wav 1964 is het vreemdelingen verboden krachtens overeenkomst tegen betaling, al dan niet in geld, in dienst van een ander arbeid te verrichten zonder vergunning.
    
    Ingevolge artikel 12 is het verboden arbeid, tot het verrichten waarvan een vergunning als in artikel 2 van de Wav 1964 bedoeld vereist is, te doen verrichten door een vreemdeling, die niet in het bezit is van een zodanige vergunning.
    
    Op 1 december 1980 was de tewerkstelling van vreemdelingen in Nederland geregeld in de Wet arbeid buitenlandse werknemers (Stb. 1978, 737; hierna: de Wabw). Ingevolge artikel 1, aanhef en onderdeel b, onder 1˚, van de Wabw, wordt voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde onder werkgever verstaan degene jegens wie een ander zich bij een arbeidsovereenkomst tot het verrichten van arbeid verbindt, behalve indien die ander als arbeidskracht aan een derde ter beschikking wordt gesteld en op deze terbeschikkingstelling de Wet op het ter beschikking stellen van arbeidskrachten (Stb. 1965, 379) van toepassing is.
    
    Gelet op artikel XXV van de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving (Stb. 2012, 462) is op dit geding de Wav van toepassing zoals deze wet luidde tot 1 januari 2013.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wav, is het een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning (hierna: twv).
    
    Feiten
    
    2. Het door een arbeidsinspecteur van de Inspectie SZW op ambtsbelofte opgemaakte boeterapport van 8 februari 2012 (hierna: het boeterapport) houdt in dat drie arbeidsinspecteurs van de Inspectie SZW (hierna: de arbeidsinspecteurs) tezamen met ambtenaren van de Regio Politie Amsterdam-Amstelland op 3 november 2011 bij de onderneming van [appellante] een controle hebben verricht. Tijdens die controle werden [vreemdeling 1] en [vreemdeling 2], beiden van Turkse nationaliteit (hierna tezamen: de vreemdelingen), in de keuken van het restaurant aangetroffen. Vreemdeling 1 verrichtte arbeid door het roeren in een pan en vreemdeling 2 verrichtte arbeid door het dragen van een spies met vlees en het werken als ober. Voor deze werkzaamheden waren geen twv’s verleend.
    
    Beoordeling
    
    Besluit nr. 2/76 en Besluit nr. 1/80
    
    3. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat haar beroep op artikel 7 van Besluit nr. 2/76 en artikel 13 van Besluit nr. 1/80 (hierna tezamen: de standstill-bepalingen) niet kan slagen, omdat de vreemdelingen geen rechtmatig verblijf in Nederland hebben. Zij voert hiertoe aan dat uit de verwijzingsuitspraak van de Afdeling van 20 februari 2013 (zaak nr. 201111933/1/T1/V6) volgt dat ook een werkgever een beroep kan doen op de standstill-bepalingen. Verder betoogt [appellante], onder verwijzing naar vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie (hierna: het Hof), dat voormeld artikel 13 juist ziet op Turkse staatsburgers die nog geen rechten kunnen ontlenen aan artikel 6, eerste lid, van Besluit nr. 1/80 en dat het in de Wav opgenomen twv-vereiste, mede gezien de verruiming van het werkgeversbegrip, een nieuwe verboden beperking is in de zin van de standstill-bepalingen.
    
    Beroep op standstill-bepalingen door de werkgever
    
    3.1. Zoals de Afdeling in voormelde uitspraak van 20 februari 2013 heeft overwogen kan ook een werkgever zich beroepen op de standstill-bepaling van artikel 13 van Besluit nr. 1/80. Dit is niet anders bij het gelijkluidende artikel 7 van Besluit nr. 2/76.
    
    Toetsingskader
    
    3.2. Volgens vaste jurisprudentie van het Hof verbiedt artikel 13 van Besluit nr. 1/80 vanaf de datum van inwerkingtreding in de betrokken lidstaat de invoering van nieuwe beperkingen van de uitoefening van het vrije verkeer van Turkse werknemers, met inbegrip van beperkingen betreffende de materiële en/of procedurele voorwaarden inzake de eerste toelating tot het grondgebied van deze lidstaat van Turkse staatsburgers die voornemens zijn aldaar van deze vrijheid gebruik te maken (zie onder meer punt 49 van het arrest Commissie tegen Nederland van 29 april 2010, C-92/07; ECLI:EU:C:2010:228). Voorts heeft het Hof in punt 53 van het arrest Sahin van 17 september 2009, C-242/06 (ECLI:EU:C:2009:554) overwogen dat het begrip "legaal" in de zin van artikel 13 van Besluit nr. 1/80 volgens vaste rechtspraak inhoudt dat de Turkse werknemer of het lid van zijn gezin zich moet hebben gehouden aan de regels van de gastlidstaat op het gebied van de toegang, het verblijf en eventueel het verrichten van arbeid, en hij zich derhalve legaal op het grondgebied van die lidstaat bevindt. Dit artikel kan dus niet ten goede komen aan een Turks staatsburger wiens verblijfssituatie illegaal is, aldus het Hof.
    
    Bij verwijzingsuitspraak van 9 mei 2012 in zaak nr. 200805487/1/T1/V3 heeft de Afdeling aan het Hof onder meer de prejudiciële vraag gesteld welke betekenis moet worden toegekend aan het vereiste van legaal verblijf in artikel 13 van Besluit nr. 1/80. Bij arrest van 17 september 2013, C-225/12, Demir (ECLI:EU:C:2013:725; hierna: het arrest Demir) heeft het Hof deze vraag beantwoord. Het Hof heeft, voor zover thans van belang, als volgt overwogen:
    
    35 "Aangaande het begrip "legaal" in de zin van artikel 13 van besluit nr. 1/80 is het vaste rechtspraak dat dit inhoudt dat de Turkse werknemer of het lid van zijn gezin zich moet hebben gehouden aan de regels van de gastlidstaat op het gebied van de toegang, het verblijf en eventueel het verrichten van arbeid, en zich derhalve legaal op het grondgebied van die lidstaat bevindt. Een Turks staatsburger wiens verblijfssituatie illegaal is, kan zich dus niet op dit artikel beroepen (zie in die zin reeds aangehaald arrest Sahin, punt 53).
    
    36 Aldus is vastgesteld dat de bevoegde nationale autoriteiten ook na de inwerkingtreding van besluit nr. 1/80 de maatregelen mogen aanscherpen die kunnen worden genomen tegen Turkse onderdanen die illegaal zijn (reeds aangehaald arrest Abatay e.a., punt 85 [C-317/01; ECLI:EU:C:2003:572]).
    
    […]
    
    38 Zoals volgt uit punt 36 van het onderhavige arrest, veronderstelt de vaststelling van dergelijke maatregelen dat de Turkse onderdanen waarop zij van toepassing zijn, illegaal zijn, zodat deze maatregelen weliswaar betrekking kunnen hebben op de gevolgen van deze illegaliteit zonder binnen de werkingssfeer van de in artikel 13 van besluit nr. 1/80 vervatte standstillclausule te vallen, doch niet ertoe mogen strekken de illegaliteit op zich vast te stellen.
    
    39 Wanneer derhalve een maatregel van een gastlidstaat die dateert van na het voornoemde besluit de criteria vastlegt voor de legaliteit van Turkse onderdanen, en daarbij de materiële en/of formele voorwaarden op het gebied van toegang en verblijf van, en eventueel het verrichten van arbeid door, deze onderdanen op zijn grondgebied vaststelt of wijzigt, en wanneer deze voorwaarden een nieuwe beperking vormen van de uitoefening van het vrije verkeer van Turkse werknemers in de zin van de standstillclausule van artikel 13, kan deze clausule niet buiten toepassing worden gelaten op grond van het enkele feit dat de maatregel tot doel heeft illegale binnenkomst en illegaal verblijf, voorafgaand aan het indienen van een aanvraag om een verblijfsvergunning, tegen te gaan.
    
    40 Een dergelijke beperking, die tot doel of tot gevolg heeft dat aan de gebruikmaking door een Turks staatsburger van het vrij verkeer van werknemers op het nationale grondgebied strengere voorwaarden worden gesteld dan die welke golden bij de inwerkingtreding van besluit nr. 1/80, is verboden, tenzij zij valt onder een van de in artikel 14 van dat besluit bedoelde beperkingen dan wel rechtvaardiging vindt in een dwingende reden van algemeen belang, geschikt is om de verwezenlijking van het legitieme doel te waarborgen en niet verder gaat dan nodig is voor het bereiken daarvan.
    
    41 Het doel van het voorkomen van illegale binnenkomst en illegaal verblijf vormt weliswaar een dwingende reden van algemeen belang, doch de betrokken maatregel dient daarnaast ook geschikt te zijn om de verwezenlijking van het legitieme doel te waarborgen en mag niet verder gaan dan nodig is voor het bereiken daarvan.
    
    […]
    
    46 Het Hof heeft reeds geoordeeld dat "legale arbeid" een stabiele en bestendige situatie op de arbeidsmarkt van die lidstaat veronderstelt, en om die reden een onbetwist verblijfsrecht inhoudt (arrest van 8 november 2012, Gülbahce, C-268/11, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak [ECLI:EU:C:2012:695]).
    
    47 Derhalve kan het verrichten van arbeid door een Turkse werknemer op basis van een verblijfsvergunning die enkel geldig is in afwachting van een definitieve beslissing over zijn verblijfsrecht, niet als "legaal" worden aangemerkt (zie in die zin arrest van 29 september 2011, Unal, C-187/10, Jurispr. blz. I-9045, punt 47 [ECLI:EU:C:2011:623]).
    
    48 Hieruit volgt dat het begrip "legaal" in de zin van artikel 13 van besluit nr. 1/80 betrekking heeft op een stabiele en bestendige situatie op het grondgebied van de lidstaat, die veronderstelt dat het verblijfsrecht van de betrokkene niet wordt betwist. Derhalve kunnen perioden van verblijf van of, eventueel, het verrichten van arbeid door een Turkse werknemer op basis van een machtiging tot voorlopig verblijf die enkel geldig is in afwachting van een definitieve beslissing over zijn verblijfsrecht, niet worden geacht te vallen onder het begrip "legaal verblijf" in de zin van voornoemd artikel."
    
    3.3. Uit punt 35 van het arrest Demir leidt de Afdeling af dat de hoofdregel uit punt 53 van het arrest Sahin wordt bevestigd dat voor een beroep op de standstill-bepalingen is vereist dat de betrokken Turkse staatsburger zowel legaal verblijf heeft als legale arbeid verricht. Dit betekent dat reeds bij illegaliteit van hetzij het verblijf hetzij de verrichte arbeid geen beroep kan worden gedaan op deze bepalingen.
    
    3.4. Uit punt 38 van het arrest Demir, in onderlinge samenhang gelezen met punt 39, moet echter worden afgeleid dat een uitzondering op deze hoofdregel geldt indien de illegaliteit van het verblijf, onderscheidenlijk de arbeid, van de desbetreffende Turkse staatsburger juist wordt veroorzaakt door een maatregel die een nieuwe beperking vormt. In een dergelijk geval heeft de omstandigheid dat de desbetreffende Turkse staatsburger geen legaal verblijf heeft, onderscheidenlijk geen legale arbeid verricht in de zin van de standstill-bepalingen, niet tot gevolg dat die bepalingen reeds daarom niet van toepassing zijn. Dat betekent dat, indien en voorzover de aangevochten maatregel geen betrekking heeft op de gevolgen van de illegaliteit, maar daarmee de illegaliteit van verblijf, onderscheidenlijk arbeid, op zich wordt vastgesteld, deze illegaliteit niet wordt tegengeworpen als deze het gevolg is van de aangevochten maatregel die een nieuwe beperking vormt. Voorts volgt uit punt 40 van het arrest Demir dat indien de aangevochten maatregel een nieuwe beperking van de uitoefening van het vrije verkeer van Turkse werknemers vormt deze maatregel buiten toepassing moet worden gelaten, tenzij deze gerechtvaardigd kan worden om dwingende redenen van algemeen belang en voldoet aan de eisen van evenredigheid.
    
    3.5. Voor beroepen op de standstill-bepalingen in het kader van de Wav geldt op grond van het voorgaande het volgende. Nu de Wav geen maatregelen bevat waarmee de illegaliteit van het verblijf van Turkse staatsburgers op zich wordt vastgesteld, kan een vreemdeling wiens verblijfssituatie illegaal is zich in het kader van de Wav niet op de standstill-bepalingen beroepen.
    
    In het geval dat de verblijfssituatie van de desbetreffende vreemdeling legaal is, kan die vreemdeling zich op de standstill-bepalingen beroepen. Onder legaal verblijf moet in dit verband een onbetwist verblijfsrecht worden begrepen (vergelijk de punten 46 tot en met 48 van het arrest Demir), wat betekent dat de vreemdeling rechtmatig verblijf als bedoeld in artikel 8, aanhef en onder a tot en met e of onder l, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) moet hebben.
    
    Voor zover de aangevochten maatregel een bepaling van de Wav betreft waarmee de illegaliteit van de arbeid op zich wordt vastgesteld, in het bijzonder het twv-vereiste, volgt uit het voorgaande dat in zo een geval de illegaliteit van de arbeid niet wordt tegengeworpen indien dat vereiste een nieuwe beperking vormt.
    
    3.6. Gelet op het voorgaande dient de minister bij legaal verblijf van de desbetreffende Turkse staatsburger te onderzoeken of in diens situatie het twv-vereiste een nieuwe, en dus in beginsel verboden beperking is. Slechts indien zich een zodanige nieuwe beperking voordoet, dient de minister zich te buigen over de vraag naar de rechtvaardigingsgronden als bedoeld in de punten 40 en 41 van het arrest Demir.
    
    Over de werkzaamheden van vreemdeling 1
    
    3.7. Niet in geschil is dat vreemdeling 1 ten tijde van de controle geen rechtmatig verblijf als bedoeld in artikel 8, aanhef en onder a tot en met e of onder l, van de Vw 2000 had. Deze vaststelling maakt, gelet op het onder 3.3 tot en met 3.6 weergegeven kader, reeds dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat voor de tewerkstelling van vreemdeling 1 het beroep op de standstill-bepalingen faalt.
    
    Over de werkzaamheden van vreemdeling 2
    
    3.8. Vreemdeling 2 had volgens het boeterapport weliswaar rechtmatig verblijf, maar mocht niet zonder twv werken. De minister heeft ter zitting bij de Afdeling toegelicht dat op het op 14 juli 2011 afgegeven verblijfsdocument van vreemdeling 2 de aantekening ‘Familielid van burger van de Unie. Arbeid toegestaan, TWV alleen gedurende eerste 12 maanden vereist’ is vermeld. In het boeterapport staat voorts dat [appellante] heeft verklaard dat zij voor de werkzaamheden van vreemdeling 2 een twv had aangevraagd en dat deze ten tijde van de controle nog niet was verstrekt. Voorts heeft vreemdeling 2 verklaard dat hij officieel nog geen toestemming had om te werken. [appellante] heeft niet betwist dat vreemdeling 2 op grond van voormelde aantekening op 3 november 2011 zonder twv niet mocht werken.
    
    3.9. Uit het vorenstaande volgt dat vreemdeling 2, anders dan de rechtbank heeft overwogen, ten tijde van de controle rechtmatig hier te lande verbleef. Zijn arbeid voor [appellante] kan echter niet als legale arbeid worden aangemerkt. Derhalve moest de minister, gelet op het onder 3.3 tot en met 3.6 vermelde kader, onderzoeken of ten aanzien van de tewerkstelling van vreemdeling 2 het twv-vereiste een nieuwe, dus in beginsel verboden beperking in de zin van de standstill-bepalingen is.
    
    3.10. Uit de toepasselijke wettelijke bepalingen, weergegeven onder 1, volgt dat vóór de inwerkingtreding van Besluit nr. 2/76, onderscheidenlijk Besluit nr. 1/80 voor een vreemdeling of een werkgever in een situatie als hier aan de orde een vergunningplicht gold ingevolge de Wav 1964, onderscheidenlijk de Wabw, indien de arbeid op grond van een arbeidsovereenkomst werd verricht.
    
    Volgens de bij het boeterapport gevoegde verklaring van vreemdeling 2 heeft hij de dag voorafgaand aan de controle en de dag van de controle als ober voor [appellante] gewerkt. Voorts heeft vreemdeling 2 verklaard dat zijn chef hem vertelt wat hij moet doen en dat de kleding die hij draagt van de baas is. Verder heeft vreemdeling 2 verklaard dat hij niet weet wat hij zou gaan verdienen, omdat hij dat nog niet met de baas heeft besproken. Ten slotte heeft de wettelijk vertegenwoordiger van [appellante] verklaard dat hij voor vreemdeling 2 een twv heeft aangevraagd en dat deze aanvraag ten tijde van de controle nog liep.
    
    Gelet op voormelde omstandigheden berustte, zoals ook de minister na het door hem verrichte onderzoek in het besluit van 26 oktober 2012 heeft geconcludeerd, de arbeidsverhouding tussen [appellante] en vreemdeling 2 ten tijde van de controle op een mondelinge arbeidsovereenkomst. Mitsdien zou de door vreemdeling 2 ten behoeve van [appellante] verrichte arbeid ook vóór de inwerkingtreding van de standstill-bepalingen onder het bereik van de vergunningplicht, destijds neergelegd in de Wav 1964 en de Wabw, zijn gevallen. Er doet zich in dit geval dus geen nieuwe beperking voor in de zin van de standstill-bepalingen, zodat het beroep van [appellante] daarop voor de tewerkstelling van vreemdeling 2 evenzeer faalt.
    
    Het betoog van [appellante] dat onder het oude recht de vergunningplicht - ook - voor de werknemer gold en dat de boetenormbedragen per 1 januari 2013 zijn verhoogd, leidt niet tot een ander oordeel, reeds omdat de eerste omstandigheid geen aanscherping van de vergunningplicht betreft en de tweede omstandigheid slechts de gevolgen van de illegaliteit van de arbeid betreft die, zoals volgt uit punt 38 van het arrest Demir, buiten de werkingssfeer van de standstill-bepalingen valt.
    
    Artikel 45 van het VWEU
    
    4. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat op de vreemdelingen niet het beperktere Unierechtelijk werknemersbegrip van toepassing is. Daartoe voert zij aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de vreemdelingen slechts enige hand- en spandiensten om niet hebben verricht en dat op grond van het Unierecht geen boete kon worden opgelegd.
    
    4.1. Zoals overwogen onder 3.10 was vreemdeling 2 werkzaam bij [appellante] op basis van een arbeidsovereenkomst en was hem een beloning in het vooruitzicht gesteld. Daarmee is hij ook werknemer in de zin van artikel 45 van het VWEU. Dat was onder de in het boeterapport vermelde omstandigheden voor vreemdeling 1 niet anders. Het betoog dat de vreemdelingen om niet werkten, mist derhalve feitelijke grondslag. Reeds daarom faalt het betoog dat op grond van het Unierecht geen boete kon worden opgelegd.
    
    Matiging
    
    5. [appellante] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de boete moet worden gematigd. Zij betoogt dat, nu de vreemdelingen slechts hand- en spandiensten om niet hebben verricht, de rechtbank de boete had moeten matigen.
    
    5.1. Het gaat bij het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van de minister. De minister moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht de hoogte van de boete afstemmen op de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en op de ernst van de overtreding. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
    
    Ingevolge de verplichting hem opgelegd in artikel 19d, derde lid, van de Wav, heeft de minister beleidsregels vastgesteld waarin de boetebedragen voor de overtredingen zijn vastgesteld. Deze beleidsregels zijn als zodanig niet onredelijk. Ook bij de toepassing van deze beleidsregels en de daarin vastgestelde boetebedragen dient de minister in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat het bedrag daarvan passend en geboden is.
    
    De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuur met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
    
    5.2. Gelet op hetgeen onder 4.1 is overwogen, bestaat geen grond voor het oordeel dat de vreemdelingen slechts enkele hand- en spandiensten om niet hebben verricht. De overige feiten en omstandigheden geven evenmin aanleiding de opgelegde boete te matigen. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de minister de boete terecht niet heeft gematigd.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd, zij het, gelet op hetgeen onder 3.8 tot en met 3.10 is overwogen, met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    
    7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.M. Woestenburg-Bertels, griffier.
    
    w.g. Lubberdink w.g. Woestenburg-Bertels
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 januari 2015
    
    32-766.