ECLI:NL:RVS:2025:1913, Raad van State, 30-04-2025, 202301677/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-04-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 december 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk naar aanleiding van een verzoek van [appellant] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur een aantal documenten geheel en een aantal documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt. Op 5 oktober 2018 heeft [appellant] op grond van de Wob een verzoek gedaan om alle documenten openbaar te maken die zien op de beroepsfase over de inspraakprocedure voorafgaand aan het vaststellen van de Centrumvisie. [appellant] heeft dit verzoek geconcretiseerd door twaalf categorieën documenten te vermelden. Bij het besluit van 17 december 2018 heeft het college een aantal documenten geheel en een aantal documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt. Het college heeft het door [appellant] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Op 5 maart 2021 heeft de rechtbank het beroep van [appellant] ongegrond verklaard.

202301677/1/A3.
    Datum uitspraak: 30 april 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend in Bodegraven, gemeente Bodegraven-Reeuwijk,
    appellant,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 17 december 2018 heeft het college naar aanleiding van een verzoek van [appellant] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) een aantal documenten geheel en een aantal documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt.
    Bij besluit van 27 maart 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 5 maart 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 19 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3029, heeft de Afdeling het door [appellant] daartegen ingestelde hoger beroep gegrond verklaard, de uitspraak van de rechtbank vernietigd, het beroep gegrond verklaard, het besluit van 27 maart 2019 vernietigd, voor zover het college de mailboxen van de wethouders niet bij de zoekslag heeft betrokken en bepaald dat tegen het te nemen besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
    Bij besluit van 9 februari 2023 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 27 maart 2019 gemaakte bezwaar gegrond verklaard en drie mails van wethouders gedeeltelijk openbaar gemaakt.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 2 december 2024, waar [appellant], vertegenwoordigd door F. van der Tempel, rechtsbijstandsverlener in Zwammerdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. C.H. Norde, advocaat in Leiden, en P.A. Steenaart en W. Nomen, zijn verschenen.
    De Afdeling heeft het onderzoek ter zitting geschorst. Het college is in de gelegenheid gesteld een nader stuk in te dienen. [appellant] heeft op dit nader stuk gereageerd. Daarna heeft de Afdeling het onderzoek gesloten en met toestemming van partijen bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 5 oktober 2018 heeft [appellant] op grond van de Wob een verzoek gedaan om alle documenten openbaar te maken die zien op de beroepsfase over de inspraakprocedure voorafgaand aan het vaststellen van de Centrumvisie. [appellant] heeft dit verzoek geconcretiseerd door twaalf categorieën documenten te vermelden.
    1.1.    Bij het besluit van 17 december 2018 heeft het college een aantal documenten geheel en een aantal documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt. Het college heeft het door [appellant] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    1.2.    Op 5 maart 2021 heeft de rechtbank het beroep van [appellant] ongegrond verklaard.
    1.3.    De Afdeling heeft op 19 oktober 2022 geoordeeld dat het college voldoende inzichtelijk heeft gemaakt hoe de zoekslag is uitgevoerd. Over de vraag of meer documenten onder het college berusten heeft de Afdeling geoordeeld dat het college voldoende heeft toegelicht niet te beschikken over facturen van Hekkelman advocaten & notarissen, agenda’s van collegevergaderingen, Whatsappcorrespondentie en gegevens van privécomputers van ambtenaren en informatie over de betrokkenheid van de centrummanager en over het instellen van hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank van 8 december 2017. De Afdeling heeft vervolgens geoordeeld dat het college ten onrechte de mailboxen van de wethouders niet bij de zoekslag heeft betrokken. De Afdeling heeft daarom het hoger beroep van [appellant] gegrond verklaard, de uitspraak van de rechtbank vernietigd, het beroep gegrond verklaard, het besluit van 27 maart 2019 vernietigd, voor zover het college de mailboxen van de wethouders niet bij de zoekslag heeft betrokken, en bepaald dat tegen het te nemen besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
    Besluit van 9 februari 2023
    2.       Bij het besluit van 9 februari 2023 heeft het college, in navolging van de uitspraak van de Afdeling, alsnog deze mailboxen van de wethouders bij de zoekslag naar de door [appellant] gevraagde documenten betrokken. Volgens het college zijn de mailboxen van oud-wethouders [wethouder A] en [wethouder B] niet meer beschikbaar, omdat zij op 16 mei 2018 zijn afgetreden. De ICT-afdeling van de gemeente heeft te kennen gegeven dat geen back-up van de mailboxen bestaat. Over wethouder [wethouder C] is in het besluit vermeld dat hij na de gemeenteraadsverkiezingen van 2022 is afgetreden. Zijn mailbox was nog wel beschikbaar en is ook onderzocht, maar hierin zijn geen documenten aangetroffen die onder de reikwijdte van het verzoek om informatie vallen. Volgens het college zitten wethouders [wethouder D] en [wethouder E] nog wel in het college en zijn hun mailboxen daarom nog beschikbaar. In hun mailboxen zijn drie documenten aangetroffen, namelijk een mail van 5 februari 2018 (om 9:34 uur), een mail van 19 februari 2018 (om 15:53 uur) en een mail van 19 februari 2018 (om 17:44 uur).
    Het college heeft vervolgens op grond van de Wet open overheid (hierna: de Woo) beoordeeld of op de alsnog in de mailboxen van de wethouders aangetroffen documenten een uitzonderingsgrond van de Woo van toepassing is. Het college heeft de namen van ambtenaren en burgers in de mails op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Woo weggelakt, omdat volgens het college het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Het college heeft over de mail van 5 februari 2018 geconstateerd dat de mail voor intern beraad is en dat hierin een persoonlijke beleidsopvatting staat. Deze persoonlijke beleidsopvatting is door het college weggelakt op grond van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo.
    Wettelijk kader
    3.       Het wettelijk kader is opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Beroep [appellant]
    Leeswijzer
    4.       De Afdeling beantwoordt eerst de vraag of het college een redelijke inspanning heeft verricht bij de door hem gedane zoekslag. Vervolgens beantwoordt de Afdeling de vraag of het college een inventarislijst in het besluit van 9 februari 2023 op had moeten nemen. Ten slotte beantwoordt de Afdeling de vraag of het college de persoonlijke beleidsopvatting in de mail van 5 februari 2018 op grond van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo heeft mogen weglakken en of het college hierbij op grond van artikel 5.3 van de Woo een belangenafweging had moeten maken.
    Woo
    5.       Naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 19 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3029, heeft het college op 9 februari 2023 een nieuw besluit genomen. Omdat de Woo op 1 mei 2022 in werking is getreden is dit besluit terecht genomen met inachtneming van de bepalingen van de Woo (zie de uitspraak van de Afdeling van 26 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1223, onder 11).
    Zoekslag
    6.       [appellant] betoogt dat het aannemelijk is dat er meer documenten onder het college berusten, omdat het college de zoekslag niet goed heeft uitgevoerd.
    Hiertoe voert hij ten eerste aan dat het college had moeten zoeken naar informatie die ontstaan is vanaf het indienen van het beroepschrift op 3 april 2017, in plaats van vanaf de datum van de uitspraak van de rechtbank van 8 december 2017.
    [appellant] voert ten tweede aan dat het college met verkeerde trefwoorden heeft gezocht naar informatie.
    [appellant] voert ten derde aan dat het college ten onrechte niet heeft gezocht naar informatie die op de telefoons van de wethouders staat.
    [appellant] voert ten vierde aan dat het college ten onrechte niet heeft gezocht in de mailboxen van de wethouders [wethouder F] en [wethouder G]. Zij waren vanaf mei 2018 ook wethouders van de gemeente. Omdat [appellant] zijn verzoek om informatie op 5 oktober 2018 heeft ingediend, vielen de mailboxen van deze twee wethouders ook nog onder het verzoek om informatie.
    [appellant] voert ten vijfde aan dat het college onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de vraag waarom de mailboxen van [wethouder A] en [wethouder B] niet meer onder het college berusten. Volgens [appellant] had het college een poging moeten doen om de mailboxen terug te krijgen.
    6.1.    Wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer bij hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, is het in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan berust (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 21 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:848). Indien aannemelijk is dat er meer documenten onder het bestuursorgaan berusten, moet het bestuursorgaan een (nadere) zoekslag uitvoeren.
    6.2.    Het betoog van [appellant] dat het college had moeten zoeken naar informatie vanaf het indienen van het beroepschrift op 3 april 2017, in plaats van vanaf de uitspraak van de rechtbank van 8 december 2017, slaagt niet. [appellant] stelt in zijn verzoek om informatie dat hij graag wil weten hoe het college is omgegaan met de uitspraak van de rechtbank van 8 december 2017. In het verzoek om informatie staat dat hij hoopt dat er duidelijkheid komt over wat er allemaal achter de schermen door het college en ambtenaren is gedaan na de uitspraak van de rechtbank van 8 december 2017. Gelet hierop mocht het college de uitspraak van de rechtbank van 8 december 2017 als beginpunt nemen.
    6.3.    De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het college met de verkeerde trefwoorden heeft gezocht. [appellant] heeft met het innemen van deze stelling daarom niet aannemelijk gemaakt dat er nog bepaalde documenten onder het college berusten die niet zijn verstrekt. Het betoog slaagt niet.
    6.4.    Het betoog van [appellant] dat het college ten onrechte niet heeft gezocht naar informatie op de telefoons van wethouders slaagt ook niet. Het college hoefde ter uitvoering van de uitspraak van de Afdeling van 19 oktober 2022 alleen de mailboxen van de wethouders in zijn zoekslag te betrekken en niet ook de telefoons van de wethouders.
    Maar het college heeft ten onrechte niet gezocht in de mailboxen van de inmiddels oud-wethouders [wethouder F] en [wethouder G]. Ook heeft het college onvoldoende nader onderzoek gedaan om informatie uit de verwijderde mailboxen van [wethouder A] en [wethouder B] terug te vinden. Gelet hierop is het besluit van 9 februari 2023 in dit opzicht genomen in strijd met artikel 3:2 van de Awb. Het besluit van 9 februari 2023 moet daarom vernietigd worden. Het betoog slaagt.
    De Afdeling ziet echter aanleiding om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten. Het college heeft na de zitting bij de Afdeling het gebrek hersteld door aan oud-wethouders [wethouder F], [wethouder G], [wethouder A] en [wethouder B] te vragen of zij in het bezit zijn van onder het verzoek vallende informatie. Alle vier de wethouders hebben (al) te kennen gegeven niet over dergelijke informatie te beschikken.
    Inventarislijst
    7.       [appellant] betoogt verder dat het besluit van 9 februari 2023 ten onrechte geen inventarislijst bevat van de in de mailboxen gevonden documenten. Hierdoor is het volgens [appellant] niet duidelijk welke documenten wethouders over de onderwerpen van het verzoek in informatie ontvangen hebben.
    7.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat alle aangetroffen mails van de wethouders die zien op het verzoek om informatie bij het besluit van 9 februari 2023 openbaar zijn gemaakt. De Afdeling ziet in wat [appellant] aanvoert geen aanleiding voor het oordeel dat het college een inventarislijst op had moeten stellen.
    Het betoog slaagt niet.
    Mail van 5 februari 2018
    8.       [appellant] betoogt over de verstrekte informatie dat het college ten onrechte de persoonlijke beleidsopvatting in de mail van 5 februari 2018 op grond van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo heeft weggelakt. Omdat de naam van de ambtenaar die de mail heeft verzonden anoniem is, had het college de bewuste passage wel openbaar kunnen maken. Daarnaast had het college op grond van artikel 5.3 van de Woo een belangenafweging moeten maken of openbaarmaking van de persoonlijke beleidsopvatting zwaarder weegt dan de belangen die zich tegen openbaarmaking verzetten. De mail is namelijk ouder dan vijf jaar.
    8.1.    Op grond van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo verstrekt het bestuursorgaan, in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.
    In artikel 5.3 van de Woo is bepaald dat bij een verzoek om informatie die ouder is dan vijf jaar het bestuursorgaan bij een weigering van die informatie motiveert waarom de in de artikelen 5.1, tweede of vijfde lid, of artikel 5.2 bedoelde belangen ondanks het tijdsverloop zwaarder wegen dan het algemeen belang van openbaarheid.
    8.2.    Na kennisname van de gelakte passage in de mail van 5 februari 2018 heeft de Afdeling vastgesteld dat het inderdaad gaat om een persoonlijke beleidsopvatting. [appellant] voert echter terecht aan dat het college op grond van artikel 5.3 van de Woo een belangenafweging had moeten maken, omdat de mail van 5 februari 2018 ten tijde van het besluit van 9 februari 2023 ouder was dan vijf jaar. Het besluit van 9 februari 2023 berust in zoverre dus niet op een deugdelijke motivering, waardoor dit besluit vernietigd moet worden. Het betoog slaagt.
    De Afdeling ziet evenwel aanleiding om de rechtsgevolgen in stand te laten, omdat het college het motiveringsgebrek heeft hersteld door in de schriftelijke uiteenzetting alsnog deze belangenafweging te maken. De Afdeling acht deze belangenafweging toereikend en [appellant] heeft hiertegen geen gronden ingebracht.
    Conclusie
    9.       Het beroep is gegrond. Het besluit van 9 februari 2023 moet worden vernietigd, maar de Afdeling ziet gelet op wat is overwogen onder 6.4 en 8.2 aanleiding om de rechtsgevolgen van dit besluit in stand te laten.
    10.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van 9 februari 2023, met kenmerk Z/18/074894 / DOC-23293506;
    III.      bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
    IV.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.814,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    V.       gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 184,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. G.O. van Veldhuizen en mr. N.H. van den Biggelaar, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.W.M.J. Bossmann, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzitter
    w.g. Bossmann
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 30 april 2025
    314-1031
     
    Wettelijk kader
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 3:2
    Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
    Wet open overheid
    Artikel 5.1
    […]
    2. Het openbaar maken van informatie blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
    […]
    e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
    […]
    Artikel 5.2
    1.       In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.
    […]
    Artikel 5.3
    Bij een verzoek om informatie die ouder is dan vijf jaar motiveert het bestuursorgaan bij een weigering van die informatie waarom de in artikel 5.1, tweede of vijfde lid, of artikel 5.2 bedoelde belangen ondanks het tijdsverloop zwaarder wegen dan het algemeen belang van openbaarheid.