ECLI:NL:RVS:2018:1107, Raad van State, 04-04-2018, 201702502/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-04-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 februari 2016 heeft de RDW een aanvraag van [wederpartij] voor het omwisselen van een buitenlands vakbekwaamheidsdocument afgewezen.

201702502/1/A2.
    Datum uitspraak: 4 april 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    De directie van de Dienst Wegverkeer (hierna ook: RDW),
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 17 februari 2017 in zaak nr. 16/4825 in het geding tussen:
    
    [wederpartij]
    
    en
    
    de directie van de RDW.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 1 februari 2016 heeft de RDW een aanvraag van [wederpartij] voor het omwisselen van een buitenlands vakbekwaamheidsdocument afgewezen.
    
    Bij besluit van 25 april 2016 heeft de RDW het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 17 februari 2017 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 25 april 2016 vernietigd en de RDW opgedragen binnen zes weken een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de RDW hoger beroep ingesteld.
    
    De RDW heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak, gevoegd met zaak nr. 201702332/1/A2, ter zitting behandeld op 11 december 2017, waar de RDW, vertegenwoordigd door mr. E.C. Niemeijer, en [wederpartij] zijn verschenen.
    Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
    
    Overwegingen
    
    Wettelijk kader
    
    1.    Het wettelijk kader is opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    Inleiding
    
    2.    [wederpartij] wil werken als beroepschauffeur. Hij dient daarvoor een nascholingscursus te volgen die in de richtlijn vakbekwaamheid bestuurders, als bedoeld in artikel 151b, onder a, van de Wegenverkeerswet 1994 (WVW 1994), aangewezen onderwerpen en praktische vaardigheden omvat. Hij heeft een cursus in Duitsland gevolgd en hij wenst het afgegeven getuigschrift om te zetten in een Nederlands getuigschrift, hetgeen leidt tot de vermelding van code 95 op zijn rijbewijs. Daartoe heeft hij door middel van een op 26 oktober 2015 gedateerd aanvraagformulier bij de RDW een aanvraag ingediend. Gelet op artikel 156a, vierde lid, van het Reglement rijbewijzen was in dit geval niet het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (CBR) maar de RDW bevoegd daarover te beslissen. De RDW heeft de aanvraag afgewezen. Aan de afwijzing heeft de RDW ten grondslag gelegd dat in artikel 151g, tweede lid, van de WVW 1994 dwingendrechtelijk is bepaald dat omwisseling van een buitenlands document slechts kan plaatsvinden, indien de bestuurder in het betrokken land werkzaam was. [wederpartij] was ten tijde van de nascholing niet in Duitsland werkzaam en voldoet dus niet aan de eisen. Daarvan kan volgens de RDW niet worden afgeweken.
    
    De aangevallen uitspraak
    
    3.    De rechtbank heeft geoordeeld dat artikel 151g, tweede lid, van de WVW 1994 niet dwingendrechtelijk geformuleerd is, nu er sprake is van een kan-bepaling. Dat artikel 9 van Richtlijn 2003/59/EG van het Europees parlement en de Raad van 15 juli 2003 betreffende de vakbekwaamheid en de opleiding en nascholing van bestuurders van bepaalde voor goederen- en personenvervoer over de weg bestemde voertuigen, tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 3820/85 van de Raad en Richtlijn 91/439/EEG van de Raad en tot intrekking van Richtlijn 76/914/EEG van de Raad inzake de vakbekwaamheid van bestuurders (hierna: Richtlijn 2003/59/EG) geen ruimte lijkt te bieden voor een individuele beoordeling laat onverlet dat de wetgever in artikel 151g, tweede lid van de WVW 1994 wel die ruimte biedt. De rechtbank gaat er dan ook van uit dat ingevolge de formulering van artikel 151g, tweede lid van de WVW 1994, de RDW beleidsruimte heeft bij het al dan niet omwisselen van een vakbekwaamheidsdocument voor een verklaring van Vakbekwaamheid. Omdat de RDW een individuele afweging achterwege heeft gelaten, heeft de rechtbank het besluit op bezwaar van 25 april 2016 vernietigd wegens een motiveringsgebrek.
    
    Hoger beroep
    
    4.    De RDW betoogt dat de rechtbank hiermee miskent dat op grond van artikel 9 van Richtlijn 2003/59/EG nascholing enkel mag worden gevolgd in de lidstaat waar de bestuurder zijn gewone verblijfplaats heeft of waar hij werkt, hetgeen is geïmplementeerd in artikel 151g, tweede lid, van de WVW 1994. De uitleg van de rechtbank berust op een verkeerde lezing van deze bepaling, aldus de RDW.
    
    De uitleg van artikel 151g, tweede lid, van de WVW 1994
    
    5.    Hoofdstuk VIIA van de WVW 1994, waarin onder meer artikel 151g is opgenomen, is ingevoerd bij Wet van 10 april 2007, houdende wijziging van de WVW 1994 en de Wet rijonderricht motorrijtuigen 1993 ter implementatie van Richtlijn 2003/59/EG (vakbekwaamheid bestuurders) (Stb. 2007, 166) en in werking getreden op 10 september 2008 (Stb. 2008, 352). In artikel 9 van Richtlijn 2003/59/EG is bepaald dat de bestuurders de nascholing volgen in de lidstaat waar zij hun gewone verblijfplaats hebben of in de lidstaat waar zij werken. In het tweede lid van artikel 151g van de WVW 1994 is dat geïmplementeerd met de tekst dat een bestuurder de nascholing in Nederland kan volgen, indien hij in Nederland zijn gewone verblijfplaats heeft of in Nederland werkzaam is, dan wel in een andere lidstaat van de Europese Unie, indien hij aldaar werkzaam is. Over de uitleg van deze tekst overweegt de Afdeling dat, anders dan de rechtbank lijkt aan te nemen, het enkele gebruik van het woord "kan" dit artikellid nog niet maakt tot een zogenoemde "kan-bepaling", waarbij is beoogd de RDW ter zake beleidsruimte te geven. Uit de memorie van toelichting bij de Wet van 10 april 2007 (Kamerstukken II 2006/2007, 30 827, nr. 3) is ook niet op te maken dat dit de bedoeling van de wetgever is geweest. Het woord "kan", zoals dat in artikel 151g, tweede lid, van de WVW 1994 is gebruikt, ziet niet op een bevoegdheid van het bestuursorgaan, maar heeft, naar de RDW terecht heeft aangevoerd, betrekking op de betrokken burger, te weten de bestuurder. Het brengt de mogelijkheden die een bestuurder heeft voor het volgen van nascholing in Nederland of een andere lidstaat tot uitdrukking, dit laatste voor zover deze bestuurder in Nederland zijn verblijfplaats heeft maar in een andere lidstaat van de EU werkzaam is. Deze lezing van de tekst van artikel 151g, tweede lid, van de WVW 1994 leidt ook tot een interpretatie conform artikel 9 van Richtlijn 2003/59/EG, terwijl de uitleg die de rechtbank aan de nationaalrechtelijke bepaling heeft gegeven niet overeenstemt met deze richtlijnbepaling, zoals de rechtbank zelf ook heeft geconstateerd.
    
        Het betoog van de RDW slaagt.
    
    Conclusie
    
    6.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd.
    
    7.    De RDW heeft uiteengezet dat hij vanaf eind december 2015 de omwisselingsaanvragen beter is gaan controleren in verband met grootschalige fraude met certificaten in Duitsland. Die controle heeft ertoe geleid dat veel aanvragen, waaronder die van [wederpartij], zijn afgewezen. Dat [wederpartij], zoals hij heeft aangevoerd, indertijd om praktische en financiële redenen te goeder trouw de nascholing in Duitsland heeft gevolgd, kan er niet toe leiden dat de RDW in weerwil van het bepaalde in artikel 151g, tweede lid, van de WVW 1994 zijn aanvraag had moeten inwilligen. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van de RDW van 25 april 2016 daarom alsnog ongegrond verklaren.
    
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 17 februari 2017 in zaak nr. 16/4825;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. J.W. van de Gronden, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, griffier.
    
    w.g. Hagen    w.g. Dallinga
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 4 april 2018
    
    18.  
    BIJLAGE
    
    Wegenverkeerswet 1994
    
    Hoofdstuk VIIA. Vakbekwaamheid bestuurders goederen- en personenvervoer over de weg
    
    § 1. Algemene bepalingen
    
    Artikel 151b
    
    Voor de toepassing van dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    
    a. richtlijn vakbekwaamheid bestuurders: de bij ministeriële regeling aangewezen richtlijn;
    
    b. bestuurder: degene die vervoer over de weg verricht met een voertuig dat behoort tot een categorie waarop de richtlijn vakbekwaamheid bestuurders van toepassing is en die:
    
    1°.  ingezetene is van een lidstaat van de Europese Unie, dan wel
    
    2°. ingezetene is van een land buiten de Europese Unie en werkzaam is voor een binnen de Europese Unie gevestigde onderneming;
    
    c. basiskwalificatie: het opleidings- en kennisniveau dat de in de richtlijn vakbekwaamheid bestuurders aangewezen onderwerpen en praktische vaardigheden omvat;
    
    d. getuigschrift van vakbekwaamheid: document dat dient als bewijs dat de houder de basiskwalificatie heeft behaald;
    
    e. nascholing: periodiek opleidingstraject dat in de richtlijn vakbekwaamheid bestuurders aangewezen onderwerpen en praktische vaardigheden omvat;
    
    f. getuigschrift van nascholing: document dat dient als bewijs dat de houder de nascholing met goed gevolg heeft voltooid;
    
    g. erkend opleidingscentrum: opleidingscentrum als bedoeld in artikel 151f, tweede lid;
    
    h. gewone verblijfplaats: de verblijfplaats zoals omschreven in artikel 14, derde lid, van verordening (EEG) nr. 3821/85 van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 20 december 1985 betreffende het controleapparaat in het wegvervoer (PbEG L 370);
    
    j. verordening (EU) nr. 181/2011: Verordening (EU) nr. 181/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 2011 betreffende de rechten van autobus- en touringcarpassagiers en tot wijziging van Verordening (EG) nr. 2006/2004 (PbEU 2011, L 55).
    
    § 2. Getuigschrift van vakbekwaamheid en getuigschrift van nascholing
    
    (…)
    
    Artikel 151g
    
    1. Een bestuurder behaalt de basiskwalificatie in Nederland indien:
    
    a. hij ingezetene is van een lidstaat van de Europese Unie en in Nederland zijn gewone verblijfplaats heeft, of
    
    b. hij ingezetene is van een land buiten de Europese Unie en werkzaam is voor een in Nederland gevestigde onderneming of beschikt over een tewerkstellingsvergunning als bedoeld in de Wet arbeid vreemdelingen.
    
    2. Een bestuurder kan de nascholing in Nederland volgen indien hij in Nederland zijn gewone verblijfplaats heeft of in Nederland werkzaam is, dan wel in een andere lidstaat van de Europese Unie indien hij aldaar werkzaam is.
    
    3. Een bestuurder die in Nederland de basiskwalificatie behaalt of de nascholing met goed gevolg voltooit en houder is van een Nederlands rijbewijs ontvangt het daarbij behorende getuigschrift van vakbekwaamheid dan wel het getuigschrift van nascholing in de vorm van vermelding van de in de richtlijn vakbekwaamheid bestuurders bedoelde communautaire code naast de overeenkomstige rijbewijscategorieën op het rijbewijs.
    
    4. Een bestuurder die in Nederland de basiskwalificatie behaalt of de nascholing met goed gevolg voltooit en op dat moment geen houder is van een in Nederland afgegeven geldig rijbewijs ontvangt als bewijs daarvan een certificaat, met een geldigheidsduur gelijk aan die van een getuigschrift van vakbekwaamheid onderscheidenlijk een getuigschrift van nascholing, dat hij kan gebruiken om bij een bevoegde autoriteit van een lidstaat van de Europese Unie een verzoek in te dienen om op een door die lidstaat aan de desbetreffende bestuurder afgegeven of nog af te geven rijbewijs of kwalificatiekaart bestuurder de in de richtlijn vakbekwaamheid bestuurders bedoelde communautaire code te vermelden.
    
    5. Op een bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te bepalen wijze wordt door het CBR in het in artikel 126 bedoelde register geregistreerd dat een bestuurder die houder is van een Nederlands rijbewijs de basiskwalificatie heeft behaald onderscheidenlijk met goed gevolg de nascholing heeft voltooid.
    
    6. Een erkend opleidingscentrum meldt op een bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te bepalen wijze aan het CBR welke onderdelen van de nascholing een bestuurder met goed gevolg heeft voltooid.
    
    7. Een in het derde lid bedoeld getuigschrift wordt afgegeven door het CBR en uitgereikt door degene die belast is met de afgifte van rijbewijzen.
    
    8. Het in het vierde lid bedoelde certificaat wordt afgegeven en uitgereikt door het CBR en door deze instantie geregistreerd in het in artikel 126 bedoelde register.
    
    Artikel 151h
    
    Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld omtrent:
    
    a. de vermelding op het rijbewijs van de communautaire code, bedoeld in de richtlijn vakbekwaamheid bestuurders;
    
    b. het in overeenstemming met de richtlijn vakbekwaamheid bestuurders vastgestelde tijdschema dat een bestuurder moet volgen bij de nascholing;
    
    c. de certificering bedoeld in artikel 151f, vijfde lid;
    
    d. het model voor een certificaat als bedoeld in artikel 151g, vierde lid;
    
    e. de wijze waarop een bestuurder die in een van de andere lidstaten van de Europese Unie de basiskwalificatie heeft behaald of de nascholing met goed gevolg heeft voltooid door middel van de daarbij behorende bewijsstukken, afgegeven door bevoegde autoriteiten van die lidstaten, via het CBR een aanvraag kan indienen om in Nederland een getuigschrift als bedoeld in artikel 151g, derde lid, te verkrijgen;
    
    f. de wijze waarop de bevoegde autoriteiten van de andere lidstaten van de Europese Unie via het CBR geautoriseerde informatie kunnen verkrijgen over de door een bestuurder in Nederland behaalde basiskwalificatie en over een door hem in Nederland geheel of gedeeltelijk met goed gevolg voltooide nascholing;
    
    g. het model voor een nationaal certificaat als bedoeld in artikel 151c, vierde lid, onderdeel b, de afgifte en de kosten van een dergelijk certificaat en de wijze waarop de erkenning van nationale certificaten die zijn afgegeven door andere lidstaten van de Europese Unie tot stand komt;
    
    h. de mate waarin en de wijze waarop het CBR in verband met de haar in dit hoofdstuk opgedragen taken toegang heeft tot het in artikel 126 bedoelde register.
    
    (…)
    
    Reglement rijbewijzen
    
    Artikel 156a
    
    1. Verklaringen van vakbekwaamheid en verklaringen van nascholing worden op aanvraag en tegen betaling van het daarvoor vastgestelde tarief door het CBR in het rijbewijzenregister geregistreerd ten behoeve van een ieder die de basiskwalificatie heeft behaald dan wel de nascholing heeft afgerond.
    
    2. Nederlandse omwisselingscertificaten worden op aanvraag en tegen betaling van het daarvoor vastgestelde tarief door het CBR afgegeven aan een ieder die de basiskwalificatie heeft behaald dan wel de nascholing heeft afgerond en deze op een in een andere lidstaat van de Europese Gemeenschap af te geven rijbewijs of kwalificatiekaart bestuurder wil laten vermelden.
    
    3. Deelcertificaten worden op aanvraag en tegen betaling van het daarvoor vastgestelde tarief door het CBR afgegeven aan een ieder die een nascholingsonderdeel heeft gevolgd en de nascholing in een andere lidstaat van de Europese Gemeenschap wil afronden.
    
    4. In afwijking van het eerste lid worden verklaringen van vakbekwaamheid en verklaringen van nascholing tegen overlegging van een door de bevoegde autoriteit van een lidstaat van de Europese Gemeenschap overeenkomstig de richtlijn vakbekwaamheid bestuurders aan de aanvrager afgegeven geldige kwalificatiekaart bestuurder dan wel een buitenlands omwisselingscertificaat door de Dienst Wegverkeer in het rijbewijzenregister geregistreerd.
    
    Richtlijn 2003/59/EG
    
    Artikel 9
    
    Plaats van de opleiding
    
    Bestuurders als bedoeld in artikel 1, onder a), behalen de in artikel 5 bedoelde basiskwalificatie in de lidstaat waar zij hun gewone verblijfplaats hebben, als omschreven in artikel 14 van Verordening (EEG) nr. 3821/85.
    
    Bestuurders als bedoeld in artikel 1, onder b), behalen deze kwalificatie in de lidstaat waar de onderneming gevestigd is of in de lidstaat die hun een werkvergunning heeft afgegeven.
    
    De in artikel 1, onder a) en b), bedoelde bestuurders volgen de in artikel 7 bedoelde nascholing in de lidstaat waar zij hun gewone verblijfplaats hebben of in de lidstaat waar zij werken.