ECLI:NL:RVS:2019:2157, Raad van State, 03-07-2019, 201900202/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-07-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 maart 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de zorg- en huurtoeslag voor [appellante] over 2015 definitief berekend en vastgesteld op nihil.

201900202/1/A2.
    Datum uitspraak: 3 juli 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 6 december 2018 in zaken nrs. 17/3616 en 17/3617 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de Belastingdienst/Toeslagen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 3 maart 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de zorg- en huurtoeslag voor [appellante] over 2015 definitief berekend en vastgesteld op nihil.
    Bij besluit van 21 maart 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de voorschotten zorg- en huurtoeslag voor [appellante] voor 2017 vastgesteld op nihil.
    Bij afzonderlijke besluiten van 12 juni 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de door [appellante] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij afzonderlijke besluiten van 22 augustus 2018 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de besluiten van 12 juni 2017 herzien en de bezwaren tegen de besluiten van 3 en 21 maart 2017 met een andere motivering wederom ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 6 december 2018 heeft de rechtbank de door [appellante] tegen de besluiten van 12 juni 2017 ingestelde beroepen niet-ontvankelijk verklaard en de beroepen tegen de besluiten van 22 augustus 2018 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 juni 2019, waar [appellante], vergezeld door [gemachtigde], en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Het wettelijk kader in deze zaak wordt gevormd door de Wet op de huurtoeslag (Wht), de Wet op de zorgtoeslag (Wzt), de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir) en de Uitvoeringsregeling Awir (Uitvoeringsregeling). De relevante bepalingen komen verderop in de overwegingen aan de orde. Zij zijn ook opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    2.    [appellante] heeft op grond van een vaststellingsovereenkomst met Achmea Schadeverzekeringen N.V. van 12 juli 2013 een schadevergoeding van € 320.000,00 ontvangen wegens een haar in 2001 overkomen gasexplosie waarbij zij ernstig letsel heeft opgelopen. Voor de inkomstenbelasting behoort dit bedrag tot het vermogen van [appellante]. Het vermogen (in de vorm van de grondslag sparen en beleggen en het voordeel uit sparen en beleggen) is ook van belang voor het bepalen van de aanspraak van [appellante] op zorg- en huurtoeslag. In deze zaak gaat het om de vraag of deze bijzondere schadevergoeding voor de toeslagen buiten beschouwing kan worden gelaten.
    Besluitvorming
    3.    [appellante] heeft over 2015 voorschotten zorg- en huurtoeslag ontvangen. Bij het besluit van 3 maart 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de zorg- en huurtoeslag van [appellante] over 2015 definitief berekend en vastgesteld op nihil. [appellante] moet de ontvangen voorschotten terugbetalen. Bij het besluit van 21 maart 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen vervolgens de voorschotten voor de zorg- en huurtoeslag voor 2017 berekend en deze vastgesteld op nihil. Aan deze besluiten ligt ten grondslag dat het vermogen van [appellante] te hoog is om voor de toeslagen in aanmerking te komen.
        [appellante] heeft er in bezwaar op gewezen dat het vermogen voor een te hoog bedrag is meegeteld, omdat de schadevergoeding van Achmea volgens haar bestaat uit smartengeld en dat deel van het vermogen bij de berekening van de toeslagen buiten beschouwing kan worden gelaten. Bij de besluiten op bezwaar van 12 juni 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de nihilstellingen gehandhaafd, met de motivering dat in de vaststellingsovereenkomst geen duidelijke splitsing is aangebracht tussen de materiële en immateriële schadevergoeding. Alleen als blijkt welk bedrag is uitbetaald aan smartengeld kan dat deel volgens de dienst met toepassing van artikel 9 van de Uitvoeringsregeling buiten beschouwing worden gelaten. [appellante] heeft tegen deze besluiten beroep ingesteld bij de rechtbank.
        Hangende het beroep bij de rechtbank heeft de Belastingdienst/Toeslagen de besluiten van 12 juni 2017 herzien en vervangen door nieuwe besluiten op bezwaar. Dat zijn de besluiten van 22 augustus 2018. De Belastingdienst/Toeslagen heeft daarbij alsnog de verhouding tussen de materiële en immateriële schadevergoeding onderzocht. Uit de vaststellingsovereenkomst blijkt overduidelijk dat het uitgekeerde bedrag ziet op de vergoeding van de geleden en in de toekomst nog te lijden materiële en immateriële schade. Dit betekent dat de schadevergoeding tevens ziet op het verlies van arbeidsvermogen en van zelfwerkzaamheid, verhoogde kans op werkloosheid, wettelijke rente of andere geleden en te lijden schade. Gelet op het feit dat het lumpsumbedrag van € 320.000,00 tevens een vergoeding voor het verlies van arbeidsvermogen en van zelfwerkzaamheid en de verhoogde kans op werkloosheid betreft, is het aannemelijk dat het merendeel van de schadevergoeding materiële schadevergoeding betreft (het verlies van arbeidsvermogen). Op basis van recente vergelijkbare zaken is het reëel om van de totale schadevergoeding een bedrag van € 15.000,00 als smartengeld aan te merken, aldus de Belastingdienst/Toeslagen. Ook als dit bedrag buiten beschouwing wordt gelaten is het vermogen van [appellante] (grondslag sparen en beleggen en voordeel uit sparen en beleggen) in 2015 te hoog om aanspraak te hebben op de toeslagen. Hoewel het vermogen over 2017 nog niet is vastgesteld, zal dat naar verwachting ook te hoog zijn. De Belastingdienst/Toeslagen heeft de bezwaren daarom bij de besluiten van 22 augustus 2018 (wederom) ongegrond verklaard en de nihilstellingen van de toeslagen over 2015 en de voorschotten voor 2017 gehandhaafd.
        De rechtbank heeft de beroepen hiertegen ongegrond verklaard.
    Hoger beroep
    4.    Het hoger beroep is uitsluitend gericht tegen de ongegrondverklaring van de beroepen tegen de besluiten van 22 augustus 2018. [appellante] betoogt - samengevat - dat de rechtbank heeft miskend dat de Belastingdienst/Toeslagen buitengewoon onzorgvuldig heeft gehandeld en dat voor haar situatie een uitzondering had moeten worden gemaakt.
    Kan het vermogen, of een deel daarvan, in deze zaak buiten beschouwing worden gelaten en komt [appellante] dan in aanmerking voor de toeslagen?
    5.    Gelet op artikel 7, eerste lid, van de Wht en artikel 1, tweede lid, van de Wzt moet het vermogen van [appellante] worden betrokken bij de berekening van de draagkracht en het recht op huur- en zorgtoeslag. Voor de huurtoeslag is van belang dat in artikel 7, derde lid, van de Awir is bepaald dat geen aanspraak op een tegemoetkoming bestaat, indien bij de belanghebbende over het berekeningsjaar voordeel uit sparen en beleggen als bedoeld in artikel 5.2 van de Wet inkomstenbelasting 2001 (Wet IB 2001) in aanmerking wordt genomen. Voorts is in artikel 2a, eerste lid, van de Wzt bepaald dat, in afwijking van artikel 7, derde lid, van de Awir, geen aanspraak op een zorgtoeslag bestaat indien de grondslag sparen en beleggen, bedoeld in artikel 5.2, eerste lid, van de Wet IB 2001, van de belanghebbende in het berekeningsjaar meer bedraagt dan € 82.093,00 (2015) en € 82.752,00 (2017).
        Op grond van artikel 47 van de Awir kan een regeling worden gemaakt voor de toepassing van een hardheidsclausule voor groepen van gevallen waarin toepassing van artikel 7, derde lid, van de Awir en artikel 2a, eerste lid, van de Wzt leidt tot onbillijkheden van overwegende aard. Deze regeling is neergelegd in de Uitvoeringsregeling. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 24 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL8697), bestaat buiten de in de Uitvoeringsregeling opgesomde gevallen geen bevoegdheid tot het buiten toepassing laten van bezittingen en uitkeringen. Voor zover [appellante] heeft betoogd dat de Belastingdienst/Toeslagen en de rechtbank eerst hadden moeten bezien of zij in aanmerking komt voor een specifieke uitzonderingspositie, zoals slachtoffers van andere rampen, en de Belastingdienst/Toeslagen en de rechtbank ten onrechte aan dit punt zijn voorbijgegaan, faalt dat betoog.
    De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat het niet aan de Belastingdienst/Toeslagen of aan de rechter maar aan de wet- of regelgever is om nieuwe uitzonderingsgevallen aan de limitatieve opsomming van artikel 9, eerste lid, onder b, van de Uitvoeringsregeling toe te voegen. De Belastingdienst/Toeslagen heeft zich bij de besluiten van 22 augustus 2018 terecht op het standpunt gesteld dat hij daartoe niet bevoegd is en daarmee is afdoende ingegaan op het bezwaar van [appellante] dat zij ook als een nieuw uitzonderingsgeval moet worden aangemerkt.
    6.    De situatie van [appellante] valt onder de specifieke uitzondering van artikel 9, eerste lid, onderdeel b, onder 1o, van de Uitvoeringsregeling. Op grond van dat artikelonderdeel blijft op verzoek van de belanghebbende artikel 7, derde lid, van de Awir buiten toepassing bij degene bij wie over het berekeningsjaar geen voordeel uit sparen en beleggen in aanmerking zou worden genomen indien de rendementsgrondslag als bedoeld in artikel 5.3 van de Wet IB 2001 zou worden verminderd met een bedrag ter grootte van de in het berekeningsjaar of in enig eerder jaar ontvangen immateriële schadevergoedingen. Ingevolge het vijfde lid kan een verzoek als bedoeld in het eerste lid eveneens worden gedaan met betrekking tot het buiten toepassing laten van artikel 2a, eerste lid, van de Wzt indien de belanghebbende wel aanspraak op zorgtoeslag zou hebben indien de grondslag sparen en beleggen, bedoeld in artikel 5.2 van de Wet IB 2001, zou worden verminderd met een bedrag ter grootte van de eenmalige uitkeringen, bedoeld in het eerste lid, onderdeel b.
        In de toelichting bij artikel 9 van de Uitvoeringsregeling (Stcrt. 27 december 2005, nr. 251, p. 31) staat dat immateriële schadevergoedingen een rol spelen in situaties waarbij naar aanleiding van een ongeval een schadevergoeding is uitgekeerd. Alleen het gedeelte dat daadwerkelijk als smartengeld is verstrekt mag dan voor de vermogenstoets op de rendementsgrondslag in mindering worden gebracht, aldus de toelichting.
        Dit betekent dat niet alleen vergoedingen van immateriële schade die als zodanig zijn benoemd onder het bereik van de in artikel 9, eerste lid, onderdeel b, van de Uitvoeringsregeling geregelde uitzondering vallen. Ook anderszins kan blijken dat een uitkering ter vergoeding van immateriële schade is gedaan.
    6.1.    In dit geval is aan [appellante] op grond van de vaststellingsovereenkomst een schadevergoeding betaald van € 320.000,00 voor de geleden en in de toekomst nog te lijden materiële en immateriële schade wegens het ongeval dat haar is overkomen. Hiermee staat vast dat, anders dan [appellante] lijkt te veronderstellen, niet de gehele schadevergoeding maar slechts een deel daarvan betrekking heeft op immateriële schade. Uit de overeenkomst blijkt echter niet welk deel geacht moet worden te dienen als vergoeding van de immateriële schade. Uit de persoonlijke omstandigheden van [appellante] blijkt dit evenmin. Gelet hierop was het - zoals de Afdeling ook heeft overwogen in de uitspraak van 15 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3091, in het geschil tussen partijen over de zorg- en huurtoeslag over 2014 - aan de Belastingdienst/Toeslagen om vast te stellen welk deel van het aan [appellante] uitgekeerde bedrag als vergoeding voor materiële schade en welk deel voor immateriële schade heeft te gelden. De Belastingdienst/Toeslagen heeft dan ook terecht bij de besluiten van 22 augustus 2018 daar nader onderzoek naar gedaan. De Afdeling kan zich evenals de rechtbank vinden in de motivering die de Belastingdienst/Toeslagen heeft gegeven voor de vaststelling van het bedrag dat toe te rekenen valt aan immateriële schadevergoeding. [appellante] heeft slechts gesteld dat geen onderscheid kan worden gemaakt tussen de vergoeding voor materiële en immateriële schade en zij heeft het bedrag van € 15.000,00 niet gemotiveerd weersproken.
    6.2.    Ervan uitgaande dat bij het bepalen van de aanspraak van [appellante] op zorg- en huurtoeslag een bedrag van € 15.000,00 aan vermogen buiten beschouwing mag worden gelaten, heeft de rechtbank terecht en op goede gronden geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen zich bij de besluiten van 22 augustus 2018 terecht op het standpunt heeft gesteld dat het resterende vermogen zodanig is dat [appellante] over 2015 niet in aanmerking komt voor deze toeslagen en naar mocht worden aangenomen evenmin over 2017. Daarbij merkt de Afdeling op dat het in deze zaak gaat over de voorschotten voor 2017. De Belastingdienst/Toeslagen heeft ter zitting gezegd dat de toeslagen over 2017 binnen enkele maanden definitief zullen worden berekend en vastgesteld aan de hand van de inmiddels vastgestelde aanslag inkomstenbelasting over 2017. Bij die berekening mag - en moet - dus een bedrag van € 15.000,00 aan vermogen buiten beschouwing worden gelaten.
    Horen in bezwaar
    7.    [appellante] betoogt in hoger beroep dat de rechtbank er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat de Belastingdienst/Toeslagen haar in bezwaar niet heeft gehoord. De rechtbank heeft over het horen overwogen dat [appellante] op het desbetreffende formulier niet heeft aangekruist dat zij wilde worden gehoord, zodat van een schending van de hoorplicht geen sprake is. Dit formulier is ondertekend op 7 mei 2017 en daarna zijn op 12 juni 2017 de eerste besluiten op bezwaar genomen. Op grond van dat formulier heeft de Belastingdienst/Toeslagen inderdaad mogen aannemen dat [appellante] niet gehoord wilde worden. De rechtbank gaat er echter aan voorbij dat [appellante] in haar beroepschrift van 18 juni 2017 de beroepsgrond heeft opgenomen dat zij ten onrechte niet is gehoord. In de herziene besluiten op bezwaar van 22 augustus 2018 is de Belastingdienst/Toeslagen hierop ingegaan. Er is met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) afgezien van horen omdat de bezwaren kennelijk ongegrond zijn, nu [appellante] heeft aangevoerd dat haar situatie aan de lijst met uitzonderingssituaties moet worden toegevoegd en de Belastingdienst/Toeslagen bij de uitvoering gehouden is aan de bestaande wet- en regelgeving op dit punt. Het horen is echter een essentieel onderdeel van de bezwaarprocedure en de Belastingdienst/Toeslagen heeft de besluiten van 12 juni 2017 juist herzien omdat nog niet was onderzocht welk deel van de schadevergoeding als smartengeld kan worden gezien. Daarop is de Belastingdienst/Toeslagen eerst in de besluiten van 22 augustus 2018 ingegaan. Het is daarom niet vol te houden dat de bezwaren kennelijk ongegrond waren als bedoeld in artikel 7:3, aanhef en onder a, van de Awb, ondanks dat het belangrijkste bezwaar van [appellante], namelijk dat haar situatie aan de lijst met uitzonderingssituaties moet worden toegevoegd, niet kon slagen. De Belastingdienst/Toeslagen had vóór het nemen van de herziene besluiten niet mogen volstaan met het schriftelijk vragen van informatie aan [appellante], maar haar nogmaals in de gelegenheid moeten stellen te worden gehoord. Daaraan doet op zichzelf niet af dat de herziene besluiten zijn genomen terwijl de zaak al in beroep liep bij de rechtbank. Omdat de zaak echter al liep bij de rechtbank en [appellante], zoals de rechtbank ook heeft overwogen, ter zitting bij de rechtbank alles wat zij wilde zeggen naar voren heeft kunnen brengen en zij aldus niet in haar belangen was geschaad, had de rechtbank in dit geval het gebrek wel kunnen passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. De Afdeling zal dat alsnog doen. Het betoog van [appellante] over het horen is dus op zichzelf juist, maar daar zijn verder geen gevolgen aan verbonden.
    Conclusie
    8.    Wat hiervoor is besproken en wat [appellante] verder heeft aangevoerd kan niet leiden tot het oordeel dat de aangevallen uitspraak en de besluiten van 22 augustus 2018 moeten worden vernietigd. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd voor zover aangevallen, dat wil zeggen voor zover daarbij de beroepen tegen de besluiten van 22 augustus 2018 ongegrond zijn verklaard.
    9.    De toepassing van artikel 6:22 van de Awb kan aanleiding zijn voor een proceskostenveroordeling. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is evenwel niet gebleken. De Afdeling zal wel bepalen dat de Belastingdienst/Toeslagen aan [appellante] het door haar in hoger beroep betaalde griffierecht vergoedt.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
    II.    gelast dat de Belastingdienst/Toeslagen aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 128,00 (zegge: honderdachtentwintig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, griffier.
    w.g. Verheij    w.g. Dallinga
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 juli 2019
    18.
     
    BIJLAGE
     
    Wet op de huurtoeslag
    Artikel 1a
    1. Op deze wet is de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen, met uitzondering van artikel 6, eerste en tweede lid, van toepassing.
    (…).
    Artikel 7
    1. Het recht op en de hoogte van de huurtoeslag is afhankelijk van de draagkracht, waaronder begrepen het vermogen, van de huurder, diens partner en de medebewoners.
    (…).
    Wet op de zorgtoeslag
    Artikel 1
    (…)
    2. De hoogte van de zorgtoeslag is afhankelijk van de draagkracht op basis van het inkomen en het vermogen.
    Artikel 2a
    1. In afwijking van artikel 7, derde lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen bestaat geen aanspraak op een zorgtoeslag indien de grondslag sparen en beleggen, bedoeld in artikel 5.2, eerste lid, van de Wet inkomstenbelasting 2001, van de belanghebbende in het berekeningsjaar meer bedraagt dan € 82.093,00 (2015) of € 82.752,00 (2017) (...). Bij de bepaling van de grondslag, bedoeld in de vorige volzin, wordt geen rekening gehouden met de vrijstelling, bedoeld in artikel 5.13 van de Wet inkomstenbelasting 2001.
    (…).
    Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen
    Artikel 7
    (…)
    3. Indien in een inkomensafhankelijke regeling de aanspraak op een tegemoetkoming mede afhankelijk is gesteld van het vermogen, bestaat geen aanspraak op een tegemoetkoming, indien bij de belanghebbende (…) over het berekeningsjaar voordeel uit sparen en beleggen als bedoeld in artikel 5.2 van de Wet inkomstenbelasting 2001 in aanmerking wordt genomen, dan wel in aanmerking zou worden genomen indien geen rekening wordt gehouden met de vrijstelling, bedoeld in artikel 5.13 van die wet.
    (…).
    Artikel 47
    Onze Minister is bevoegd in overeenstemming met Onze Ministers die het aangaat bij ministeriële regeling voor groepen van gevallen tegemoet te komen aan onbillijkheden van overwegende aard, welke zich bij de toepassing van artikel 7, derde of vierde lid, artikel 2a, eerste lid, van de Wet op de zorgtoeslag of artikel 1, vierde lid, van de Wet op het kindgebonden budget mochten voordoen.
    Uitvoeringsregeling Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen
    Artikel 9
    1. Artikel 7, derde en vierde lid, van de wet blijft op verzoek van de belanghebbende buiten toepassing ten aanzien van degene bij wie over het berekeningsjaar geen voordeel uit sparen en beleggen in aanmerking zou worden genomen indien de rendementsgrondslag als bedoeld in artikel 5.3 van de Wet inkomstenbelasting 2001 zou worden verminderd met:
    (…)
    b. een bedrag ter grootte van de navolgende eenmalige uitkeringen die in het berekeningsjaar of in enig eerder jaar zijn ontvangen:
    1o. immateriële schadevergoedingen;
    (…).
    5. Een verzoek als bedoeld in het eerste lid kan, met overeenkomstige toepassing van het tweede, derde en vierde lid, eveneens worden gedaan met betrekking tot het buiten toepassing laten van artikel 2a, eerste lid, van de Wet op de zorgtoeslag (…) indien de belanghebbende wel aanspraak op zorgtoeslag (…) zou hebben indien de grondslag sparen en beleggen, bedoeld in artikel 5.2, eerste lid, van de Wet inkomstenbelasting 2001, zou worden verminderd met een bedrag ter grootte van de eenmalige uitkeringen, bedoeld in het eerste lid, onderdeel b.
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 6:22
    Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.