ECLI:NL:RVS:2016:108, Raad van State, 20-01-2016, 201504446/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-01-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 januari 2013 heeft de minister [appellante] een boete opgelegd van € 360.000,00 wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).

201504446/1/V6.
    Datum uitspraak: 20 januari 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 21 april 2015 in zaak nr. 14/1386 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 22 januari 2013 heeft de minister [appellante] een boete opgelegd van € 360.000,00 wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).
    
    Bij besluit van 16 januari 2014 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 21 april 2015 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 16 januari 2014 vernietigd, voor zover de boete € 360.000,00 bedraagt, het besluit van 22 januari 2013 in zoverre herroepen, de aan [appellante] opgelegde boete vastgesteld op € 349.500,00 en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het door haar vernietigde gedeelte van het besluit van 16 januari 2014. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 november 2015, waar [appellante], vertegenwoordigd door [directeur van de bestuurder] van [appellante], en [assistent controller], bijgestaan door mr. P.J.M. Koning, advocaat te Amsterdam, en mr. J. Kastelein, werkzaam bij KPMG Meijburg & Co belastingadviseurs, alsmede de minister, vertegenwoordigd door mr. G.A.A.M. Zwagemakers, werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: SZW), zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Wettelijk kader
    
    1. De toepasselijke Europese regelgeving is in de aangevallen uitspraak weergegeven. Op dit geding is de Wav van toepassing zoals deze wet luidde tot 1 januari 2013.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wav is het een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning (hierna: twv).
    
    Boeterapport
    
    2. Het door een arbeidsinspecteur van de Inspectie SZW op ambtseed opgemaakte boeterapport van 13 augustus 2012, aangevuld bij ambtsedig opgemaakt rapport van 18 december 2012 (hierna: het boeterapport) houdt in dat, mede op basis van onderzoek van de Belastingdienst naar de arbeidsverhouding tussen [persoon], handelend onder de naam [Schoonmaakbedrijf], ten tijde van belang wonend te Hoeven en een aantal vennootschappen onder firma, waarvan de vennoten van Roemeense of Bulgaarse nationaliteit waren, nader onderzoek is ingesteld op een achttal door [appellante] in Nederland geëxploiteerde vakantieparken (hierna: de parken). Uit acht fysieke werkplekcontroles in augustus 2011 en daarop volgende administratieve onderzoeken in november 2011 en april 2012 is naar voren gekomen dat [Schoonmaakbedrijf], al dan niet via een [voorman] van Roemeense nationaliteit (hierna: vreemdeling 19), in de periode van 2010-2011, voor zover thans van belang, 44 vreemdelingen van Roemeense of Bulgaarse nationaliteit (hierna: de vreemdelingen) schoonmaakwerkzaamheden in de parken heeft laten verrichten, zonder dat daarvoor een twv was afgegeven. Voorts volgt uit het boeterapport dat het merendeel van de vreemdelingen staat of stond ingeschreven in het handelsregister van de Kamer van Koophandel als vennoot van een door of op aansturing van [Schoonmaakbedrijf] opgerichte vennootschap onder firma. De vreemdelingen hebben de schoonmaakwerkzaamheden voor [appellante] onder gezag van [Schoonmaakbedrijf] verricht, terwijl sommigen van hen zelfs niet wisten dat zij vennoot van een van evenbedoelde vennootschappen onder firma waren, aldus het boeterapport.
    
    Bevoegdheid tot boeteoplegging
    
    3. [appellante] voert in haar meest verstrekkende betoog aan dat de rechtbank heeft miskend dat de minister ten onrechte de twv-plicht voor het laten verrichten van arbeid in Nederland door een onderdaan van Roemeense of Bulgaarse nationaliteit gedurende de overgangsperiode tot 1 januari 2014 heeft gehandhaafd, omdat dit in strijd is met het beginsel van voorrang van Unieburgers op derdelanders.
    
    3.1. De Afdeling heeft de aldus opgeworpen rechtsvraag bij uitspraak van 4 november 2015 in zaak nr. 201501899/1/V6 reeds beantwoord. In hetgeen [appellante] ter zitting naar voren heeft gebracht, ziet de Afdeling geen aanleiding terug te komen van hetgeen zij in die uitspraak heeft overwogen. Het betoog faalt.
    
    4. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de minister wegens bijzondere omstandigheden de verklaringen van de door de arbeidsinspecteur in augustus 2011 gehoorde vreemdelingen (hierna: de verklaringen) niet aan de boete ten grondslag had mogen leggen. Daartoe voert zij aan dat sommige vreemdelingen in hun verklaring verwijzen naar die van anderen, terwijl uit het boeterapport niet blijkt welke vragen aan hen zijn gesteld.
    
    4.1. De minister mag, behoudens bijzondere omstandigheden, uitgaan van de juistheid van de weergave van een ten overstaan van een arbeidsinspecteur afgelegde en ondertekende verklaring.
    
    4.2. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat de minister de verklaringen buiten beschouwing had moeten laten. Uit het boeterapport volgt dat de gehoorde vreemdelingen allen als getuigen zijn gehoord door tussenkomst van een telefonische tolk in de Roemeense of Bulgaarse taal en dat hun verklaring, nadat deze op schrift was gesteld, door tussenkomst van die tolk, aan hen is voorgelezen. Nu betrokkenen na het voorlezen in de verklaringen hebben volhard en deze hebben ondertekend, biedt hetgeen [appellante] heeft aangevoerd geen grond om te twijfelen aan de inhoud van de verklaringen. Dat niet blijkt welke vragen de arbeidsinspecteur de vreemdelingen heeft gesteld, doet er niet aan af dat zij door de ondertekening van hun verklaringen de juistheid van de weergave ervan hebben bevestigd. Het betoog faalt.
    
    5. [appellante] voert verder aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de minister het boeterapport niet aan de boete ten grondslag had mogen leggen, omdat verschillende medewerkers zijn gehoord, zonder dat hun daarbij de cautie is gegeven.
    
    5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 27 januari 2010 in zaak nr. 200902160/1/V6) komt het zwijgrecht slechts toe aan de bestuurder van de rechtspersoon die de overtreding heeft begaan. Het betoog dat de arbeidsinspecteur aan de door [appellante] met naam genoemde personen in augustus 2011 de cautie hadden moeten geven alvorens hen verklaringen te laten afleggen, faalt reeds omdat, voor zover deze personen daadwerkelijk hebben verklaard, uit het bij het boeterapport gevoegde uittreksel uit het handelsregister van de Kamer van Koophandel blijkt dat deze personen geen bestuurder van [appellante] zijn. Het betoog faalt.
    
    6. In aansluiting hierop voert [appellante] aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de minister het boeterapport niet aan de boete ten grondslag had mogen leggen, omdat bij gelegenheid van het administratieve onderzoek van 10 april 2012 door [assistent controller] zakelijke gegevens en bescheiden zijn verstrekt, zonder dat hem daarbij de cautie is gegeven. Deze gegevens en bescheiden hadden aldus niet als bewijsmateriaal mogen worden gebruikt, aldus [appellante].
    
    6.1. Zoals volgt uit hetgeen de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 maart 2010 in zaak nr. 200906490/1/V6) moet bij een beroep op het zwijgrecht en het recht om geen bewijs tegen zichzelf te hoeven leveren in dit verband worden betrokken of het bewijs voor de overtreding is verkregen door het gebruik van ongeoorloofde druk van de zijde van de minister. De stukken en het verhandelde ter zitting bieden geen aanknopingspunt voor het oordeel dat [assistent controller], voor zover uit het boeterapport volgt dat hij op 10 april 2012 de arbeidsinspecteur te woord heeft gestaan, is verhoord met het oog op de oplegging van een boete. Het moet ervoor worden gehouden dat hij desgevraagd afschriften van bescheiden uit de administratie van [appellante] heeft verstrekt. Bij dit administratief onderzoek was de arbeidsinspecteur niet gehouden [assistent controller] op zijn zwijgrecht te wijzen. Ingevolge artikel 5:17 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is de arbeidsinspecteur tot inzage in zakelijke gegevens en bescheiden bevoegd en ingevolge artikel 5:20 van de Awb is een ieder verplicht aan een daartoe strekkende vordering mee te werken. Voorts is niet gebleken dat er bij die gelegenheid gebruik is gemaakt van ongeoorloofde druk van de zijde van de minister. Het betoog faalt.
    
    7. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de minister niet voor elk van de vreemdelingen afzonderlijk heeft bewezen dat hij of zij voor haar heeft gewerkt.
    
    7.1. Bij beantwoording van de vraag of zich in een concreet geval een overtreding heeft voorgedaan, geldt, gelet op de waarborgen die voortvloeien uit artikel 6, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), als uitgangspunt dat op het bestuursorgaan de bewijslast rust van een overtreding. In geval van twijfel dient aan de betrokkene het voordeel van de twijfel te worden gegund (vergelijk overweging 4.8.3 van het arrest van de Hoge Raad van 15 april 2011 in zaak nr. 09/03075, ECLI:NL:HR:2011:BN6324).
    
    7.2. Gelet op het boeterapport en de daarbij behorende verklaringen van [Schoonmaakbedrijf] van 5 april 2012 en de op 10 december 2012 afgelegde nadere verklaring van vreemdeling 19, moet worden geoordeeld dat de vreemdelingen ten dienste van [appellante] arbeid in haar parken hebben verricht. De minister heeft aldus aan de op hem rustende bewijsplicht voldaan.
    
    7.3. In het bijzonder betoogt [appellante] tevergeefs dat de minister, voor zover het gaat om de boete voor de door vreemdeling 17 verrichte arbeid, niet in zijn bewijslast is geslaagd. Uit het boeterapport volgt dat de arbeidsinspecteur de identiteit van deze vreemdeling heeft vastgesteld aan de hand van een kopie van haar Roemeens paspoort dat zich in de administratie van [appellante] bevond. Zij was een van de vennoten van de [vennootschap], gevestigd te [plaats], waarover vreemdeling 19 blijkens het boeterapport heeft verklaard dat deze vennootschap op aansturing van [Schoonmaakbedrijf] is ontstaan, dat de vennoten voor [Schoonmaakbedrijf] werkten en dat hij het van [Schoonmaakbedrijf] ontvangen geld, zijnde € 1.200 per maand per persoon, aan het eind van de maand onder de vennoten verdeelde. Deze verklaring heeft [appellante] met hetgeen zij in hoger beroep heeft aangevoerd niet succesvol bestreden. Het betoog faalt.
    
    8. [appellante] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de vreemdelingen niet als zelfstandigen werkzaam zijn geweest. Daartoe voert zij aan dat tussen haar en de vreemdelingen geen gezagsverhouding bestond, zoals vereist voor een werknemer als bedoeld in artikel 45, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: het VWEU). In het bijzonder voert zij aan dat het gehoor van vreemdeling 25 bevestigt dat zij als vennoot van de door haar gedreven vennootschap onder firma en daarmee als zelfstandige heeft gewerkt.
    
    8.1. Uit vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie, onder meer punt 31 van het arrest van 15 december 2005, C-151/04 en C-152/04, Nadin en Durré, ECLI:EU:C:2005:775, en punt 37 van het arrest van 4 december 2014, C-413/13, FNV Kunsten Informatie en Media, ECLI:EU:C:2014:2411, volgt dat voor beantwoording van de vraag of de vreemdelingen als zelfstandigen werkzaam waren, bepalend is of zij de arbeid zonder gezagsverhouding hebben verricht, waarbij de vraag of zij de arbeid onder eigen verantwoordelijkheid hebben verricht een rol speelt en voorts de feitelijke situatie van belang is.
    
    8.2. Gelet op voormeld toetsingskader moet, gelet op het boeterapport en de daarbij behorende verklaringen van met name [Schoonmaakbedrijf] en vreemdeling 19, worden geoordeeld dat de vreemdelingen de werkzaamheden niet als zelfstandigen hebben verricht. Daartoe is van belang dat de vreemdelingen voor hun werk en inkomen afhankelijk waren van [Schoonmaakbedrijf], dat zij bij ziekte niet voor eigen vervanging zorgden en dat zij de arbeid niet onder eigen verantwoordelijkheid of onder die van hun vennootschap hebben verricht. Voorts is van belang dat de gehoorde vreemdelingen [Schoonmaakbedrijf] als hun baas beschouwden. [Schoonmaakbedrijf] leverde de schoonmaakmiddelen en betaalde de vreemdelingen voor hun werk, al dan niet door tussenkomst van vreemdeling 19, een vast geldbedrag per maand. Voorts volgt uit de verklaringen dat [Schoonmaakbedrijf] de vreemdelingen op de diverse werkplekken aanstuurde en hun werk controleerde. Gelet hierop zijn de werkzaamheden onder gezag van [Schoonmaakbedrijf] verricht en moeten de vreemdelingen als haar werknemers in de zin van artikel 45, eerste lid, van het VWEU worden beschouwd. Het beroep van [appellante] op de omstandigheid dat de vreemdelingen op basis van een vennootschap onder firma-constructie hebben gewerkt, faalt evenzeer. Met het bewijsmateriaal dat in het boeterapport en de bijbehorende verklaringen van met name [Schoonmaakbedrijf] en vreemdeling 19 is vervat, heeft de minister aangetoond dat voormelde constructie als een papieren constructie moet worden beschouwd, in die zin dat de vreemdelingen de arbeid niet onder eigen verantwoordelijkheid hebben verricht. Daarbij is van belang dat [Schoonmaakbedrijf] een bepalende rol in de tewerkstelling van de vreemdelingen bij [appellante] heeft gespeeld. Niet is gebleken dat de vreemdelingen bedrijfsmatige investeringen hebben gedaan en een ondernemersrisico hebben gelopen. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 2 november 2011 in zaak nr. 201010103/1/V6. Voor zover de vreemdelingen zelf van het bestaan van hun vennootschap onder firma op de hoogte waren, werden zij niet op basis van de facturen van de vennootschap, maar door [Schoonmaakbedrijf] op basis van een vast loon voor hun werk bij [appellante] betaald. De Afdeling ziet geen aanleiding over vreemdeling 25 anders te oordelen. Dat, naar gesteld, de Belastingdienst en de belastingrechter haar over het jaar 2009 en begin 2010 als zelfstandige hebben aangemerkt, maakt op zichzelf niet dat de door haar ten dienste van [appellante] verrichte werkzaamheden in 2010 en 2011 eveneens in die hoedanigheid zijn verricht. In dit verband hecht de Afdeling betekenis aan haar op 22 augustus 2011 afgelegde verklaring dat zij weliswaar factureert, maar van [Schoonmaakbedrijf] een vast maandbedrag ontvangt. Er is derhalve geen directe relatie tussen de door haar geleverde prestatie, het precieze aantal gewerkte uren en de te ontvangen beloning. Voorts is van belang dat zij ten tijde van belang geen andere opdrachtgevers had en dat zij niet zelf voor de schoonmaakmiddelen en -materialen zorgde. Het betoog faalt.
    
    9. De hogerberoepsgrond dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellante] naast [Schoonmaakbedrijf] als werkgever in de zin van de Wav moet worden beschouwd, heeft [appellante] ter zitting ingetrokken.
    
    Evenredigheid van de boete
    
    Verwijtbaarheid
    
    10. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de overtreding haar volledig valt te verwijten. Zij voert daartoe aan dat zij door [Schoonmaakbedrijf] is misleid, waardoor zij erop heeft vertrouwd dat de vennootschap onder firma-constructie geen problemen zou geven. In dit kader heeft zij navraag gedaan bij haar accountant en de Kamer van Koophandel. Zij heeft de Wav dan ook niet bewust overtreden, aldus [appellante].
    
    10.1. Het gaat bij het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van de minister. De minister moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, zoals thans neergelegd in artikel 5:46, tweede lid, van de Awb, de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Ingevolge de verplichting hem opgelegd in artikel 19d, derde lid, van de Wav, heeft de minister beleidsregels vastgesteld waarin de boetebedragen voor de overtredingen zijn vastgesteld. Deze beleidsregels zijn als zodanig niet onredelijk. Ook bij de toepassing van deze beleidsregels en de daarin vastgestelde boetebedragen dient de minister in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat het bedrag daarvan passend en geboden is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuur met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
    
    10.2. In situaties waarin verwijtbaarheid volledig ontbreekt bestaat geen grond voor boeteoplegging. Die situatie doet zich in elk geval voor indien de overtreder aannemelijk heeft gemaakt dat hij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de opgelegde boete te matigen.
    
    10.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 oktober 2007 in zaak nr. 200701639/1) is het de eigen verantwoordelijkheid van een werkgever in de zin van de Wav om bij aanvang van de arbeid na te gaan of aan de voorschriften van de wet wordt voldaan. Contact met de accountant of de Kamer van Koophandel is in dit geval niet voldoende, omdat het UWV Werkbedrijf de geëigende instantie is die aan de hand van een twv-aanvraag bepaalt of volgens de Wav wordt gehandeld. [appellante] heeft echter geen contact met het UWV WERKbedrijf opgenomen. Reeds hierom leiden de omstandigheden dat [appellante] erop heeft vertrouwd dat [Schoonmaakbedrijf] overeenkomstig de Wav handelde en dat [appellante], naar gesteld, geen bemoeienis met de uitvoering van de werkzaamheden heeft gehad, niet tot het oordeel dat het volledig ontbreken van verwijtbaarheid dan wel een verminderde mate daarvan aan de orde is.
    
    Voor zover uit de overeenkomst met [Schoonmaakbedrijf] volgt dat deze zich tegenover [appellante] had verplicht de Wav na te leven, disculpeert dit [appellante] niet, reeds omdat zij niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij zelf, als werkgever in de zin van de Wav, erop toezag dat en controleerde of de vreemdelingen daadwerkelijk als zelfstandigen op de parken werkten. Ook in zoverre is geen sprake is van het volledig ontbreken van verwijtbaarheid dan wel een verminderde mate daarvan.
    
    Dat [appellante] de werkzaamheden direct na het verhoor van de wettelijk vertegenwoordiger in april 2012 heeft stilgelegd om verdere overtredingen te voorkomen, baat haar evenmin, omdat dit aan de verwijtbaarheid van de overtreding niet afdoet. Het betoog faalt.
    
    Draagkracht
    
    11. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte in de door haar overgelegde financiële gegevens geen aanleiding heeft gezien de boete te matigen.
    
    11.1. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie onder meer de uitspraak van 21 maart 2012 in zaak nr. 200804672/1/V6), bestaat reden tot matiging van de opgelegde boete indien op basis van de door de beboete werkgever overgelegde financiële gegevens moet worden geoordeeld dat hij door de opgelegde boete onevenredig wordt getroffen.
    
    11.2. De minister heeft in het verweerschrift bij de Afdeling gesteld dat uit gepubliceerde cijfers van de Kamer van Koophandel blijkt dat [appellante] met haar onderneming in 2011 een netto winst heeft behaald van
    € 70.373,00, in 2012 van € 1.737.878,00 en in 2013 van € 1.102.828,00, zodat volgens hem geen slechte financiële situatie aan de orde is, die tot matiging van de boete moet leiden. Ter zitting heeft [appellante] de juistheid van deze bedragen in twijfel getrokken, zonder voor deze jaren de volgens haar juiste bedragen te kunnen noemen. Voor zover [appellante] betoogt dat uitsluitend de door haar overgelegde geconsolideerde jaarrekening over 2012 op naam van [bedrijf] hier maatgevend is, biedt het daarin genoemde positieve resultaat van € 1.541.143,00 naar het oordeel van de Afdeling evenmin grond voor het aannemen van een slechte financiële situatie. Conclusie is dat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij door de boete onevenredig wordt getroffen.
    
    Het betoog faalt.
    
    Overige factoren
    
    12. [appellante] betoogt voorts tevergeefs dat de boete voor matiging in aanmerking komt, omdat de met [Schoonmaakbedrijf] gesloten overeenkomst marktconform is, zij van de tewerkstelling geen financieel voordeel heeft genoten en de vreemdelingen niet zijn onderbetaald of uitgebuit. Deze omstandigheden laten onverlet dat [appellante] inbreuk heeft gepleegd op de overige met de Wav nagestreefde doelstellingen, in het bijzonder het voorkomen van verdringing van legaal arbeidsaanbod. Dit is derhalve onvoldoende om tot matiging te kunnen leiden.
    
    13. [appellante] voert ten slotte aan dat de rechtbank ten onrechte bij de vermindering van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM de aanvang van die termijn heeft bepaald op de dag waarop de boetekennisgeving is gedaan, zodat - uitgaande van het verhoor van de wettelijk vertegenwoordiger op 10 april 2012 - de redelijke termijn met meer dan zes maanden is overschreden met een bijbehorend kortingspercentage van tien. Voorts heeft de rechtbank miskend dat het kortingspercentage, van tien, per overtreding moet worden toegepast, dus 44 maal, aldus [appellante].
    
    13.1 Ingevolge artikel 6, eerste lid, van het EVRM heeft een ieder bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 14 maart 2007 in zaak nr. 200604911/1) is de redelijke termijn bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM overschreden, indien de duur van de totale procedure onredelijk lang is. Voorts is, zoals volgt uit vaste jurisprudentie van de Hoge Raad, waarbij de Afdeling zich aansluit, voor de beslechting van het geschil aangaande een punitieve sanctie in hoger beroep uitgangspunt dat deze niet binnen een redelijke termijn geschiedt indien de hogerberoepsrechter, behoudens bijzondere omstandigheden, niet binnen vier jaar nadat die termijn is aangevangen uitspraak doet en dat deze termijn aanvangt op het moment dat het betrokken bestuursorgaan jegens de beboete een handeling verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting mag ontlenen dat het bestuursorgaan hem een boete zal opleggen (arrest van 22 april 2005 in zaak nr. 37984; ECLI:NL:HR:2005:AO9006). In de gevallen waarin de redelijke termijn met niet meer dan zes maanden is overschreden, wordt de boete verminderd met 5% met een maximum van € 2.500,00. In geval van een overschrijding van meer dan zes maanden ligt een vermindering met 10% met een maximum van € 2.500,00 in de rede (arrest van 19 december 2008 in zaak nr. 42763; ECLI:NL:HR:2008:BD0191).
    
    Voorts volgt uit vaste jurisprudentie van de Afdeling (uitspraak van 9 december 2009 in zaak nr. 200900175/1/V6) dat een bestuursorgaan in de regel eerst met de boetekennisgeving jegens de beboete een handeling verricht waaraan deze de verwachting mag ontlenen dat het bestuursorgaan hem een boete zal opleggen. In de grote meerderheid van de gevallen zal derhalve de dag waarop het bestuursorgaan deze kennisgeving doet, gelden als het tijdstip waarop de redelijke termijn bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM aanvangt. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wav (Kamerstukken II 2003/04, 23 523, nr. 3, blz. 14) volgt evenwel dat niet is uit te sluiten dat zich in een concreet geval specifieke omstandigheden voordoen waaruit, in afwijking van voormeld uitgangspunt, volgt dat reeds voordat het bestuursorgaan een boetekennisgeving doet, jegens de beboete een concrete handeling wordt verricht waaraan hij in redelijkheid de verwachting mag ontlenen dat het bestuursorgaan hem een boete zal opleggen.
    
    13.2. De rechtbank heeft terecht overwogen dat in dit geval de redelijke termijn bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM een aanvang heeft genomen bij de boetekennisgeving. Dat blijkens het rapport van het verhoor van 10 april 2012 de arbeidsinspecteur voorafgaand aan het verhoor de wettelijk vertegenwoordiger van [appellante] de cautie heeft gegeven, vormt geen aanleiding om dat verhoor als startpunt van de redelijke termijn aan te merken. Uit het rapport van het verhoor valt slechts af te leiden dat de arbeidsinspecteur betrokkene heeft verhoord in het kader van het onderzoek naar een overtreding van de Wav. Een concrete handeling waaraan [appellante] in redelijkheid de verwachting kon ontlenen dat de minister haar een boete zou opleggen, valt daaruit niet af te leiden. Het betoog van [appellante] dat de korting van de boete per overtreding, dus 44 maal moet worden toegepast, vindt geen steun in de onder 13.1 aangehaalde jurisprudentie. Het betoog faalt.
    
    14. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    15. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.W. Groeneweg, griffier.
    
    De voorzitter
    is verhinderd de uitspraak
    te ondertekenen.
    
    w.g. Groeneweg
    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 januari 2016
    
    32.