ECLI:NL:RVS:2019:2823, Raad van State, 21-08-2019, 201809426/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-08-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 april 2017 heeft het college aan [partij] toestemming verleend voor compensatie van de herplantplicht op het perceel van de voormalige camping Maarsbergen, gelegen aan de zuidzijde van de Haarweg te Maarsbergen.

201809426/1/A1.
    Datum uitspraak: 21 augustus 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Vereniging Maarn-Maarsbergen Natuurlijk, gevestigd te Maarsbergen, gemeente Utrechtse Heuvelrug (hierna: MMN),
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 10 oktober 2018 in zaak nr. 17/4868 in het geding tussen:
    MMN
    en
    het college van gedeputeerde staten van Utrecht.
    Procesverloop
    Bij besluit van 6 april 2017 heeft het college aan [partij] toestemming verleend voor compensatie van de herplantplicht op het perceel van de voormalige camping Maarsbergen, gelegen aan de zuidzijde van de Haarweg te Maarsbergen.
    Bij besluit van 10 oktober 2017 heeft het college het door onder meer MMN daartegen gemaakte bezwaar, onder aanvulling van de motivering, ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 10 oktober 2018 heeft de rechtbank het door MMN daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft MMN hoger beroep ingesteld.
    [partij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 mei 2019, waar MMN, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. P. Wink, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij], vertegenwoordigd door [gemachtigde], gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [partij] heeft op 2 december 2016 verzocht om toestemming voor compensatie van de herplantplicht op andere percelen dan het perceel waarop zich de gekapte houtopstand bevond. Deze aanvraag is ingediend vanwege de beoogde uitbreiding van het bestaande bedrijventerrein naar de aangrenzende voormalige camping Maarsbergen, gelegen aan de zuidzijde van de Haarweg in Maarsbergen. Hierdoor is op de locatie van die camping houtopstand verdwenen. Bij het besluit van 6 april 2017 heeft het college de gevraagde toestemming als bedoeld in artikel 4.5, eerste lid, van de Wet natuurbescherming verleend. De compensatie vindt volgens dat besluit plaats op eigen terreinen van [partij] door een landschappelijk verantwoorde groene inpassing van nieuw te bouwen woningen, een houtsingel op een aangrenzend terrein en bosaanplant op het landgoed Maarsbergen, locatie Altena II, nabij de Scherpenzeelseweg in Maarsbergen.
    MMN heeft blijkens haar statuten als doel het behoud dan wel herstel van de natuurlijke en cultuurhistorische omgeving van Maarn en Maarsbergen. Zij is het niet eens met de verleende toestemming voor compensatie van de herplantplicht, omdat zij vreest dat daarmee het voortbestaan van de bestaande biodiversiteit niet is gegarandeerd.
    Oppervlakte van het te compenseren bos
    2.    MMN betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de mogelijkheden die het destijds geldende bestemmingsplan "Buitengebied" voor de voormalige camping bood, als uitgangspunt hebben kunnen dienen bij de oppervlakteberekening voor het te compenseren bos. Volgens MMN moeten de voormalige standplaatsen voor stacaravans worden betrokken bij die berekening, omdat deze plaatsen sinds de sluiting van de camping in 2011 zijn begroeid met bomen en struiken, hetgeen ook blijkt uit de door haar overgelegde luchtfoto, waarop nauwelijks open plekken zichtbaar zijn. Bovendien was het ingevolge dat bestemmingsplan maximaal toegestane aantal plaatsen niet volledig benut. Voorts voert MMN aan dat de oppervlakte van de bedrijfsgebouwen, het parkeerterrein en de hoofdtoegangswegen minder groot is dan het college heeft berekend.
    2.1.    Het college heeft het te compenseren oppervlakte bos vastgesteld op 3,7 hectare. Het college heeft daarbij van de totale oppervlakte van de voormalige camping, die 9,7 hectare bedraagt, 3,5 hectare in mindering gebracht, omdat dat de oppervlakte is van het bos dat behouden blijft. Daarnaast heeft het college nog eens 2,5 hectare in mindering gebracht, namelijk de plekken waar zich volgens het college geen bos bevond, te weten de bedrijfswoning, de bedrijfsgebouwen, het bezoekers/parkeerterrein en de hoofdtoegangswegen (tezamen een oppervlakte van 1,1 hectare) en de standplaatsen van de stacaravans die ingevolge het destijds geldende bestemmingsplan "Buitengebied" ter plaatse op de camping waren toegestaan (tezamen een oppervlakte van 1,4 hectare).
    2.2.    De Afdeling stelt voorop, en tussen partijen is ook niet in geschil, dat het college bij de berekening van de te compenseren oppervlakte bos de oppervlakte van de bedrijfswoning, de bedrijfsgebouwen, het parkeerterrein en de hoofdtoegangswegen buiten beschouwing mocht laten. Het college heeft de oppervlakte daarvan, na een schouw in 2012 van de situatie ter plaatse, bepaald op 1,1 hectare. In hetgeen MMN heeft aangevoerd ziet de Afdeling, mede gelet op het verhandelde ter zitting en de door [partij] overgelegde foto’s van onder meer de verschillende bedrijfsgebouwen die op het perceel aanwezig waren, geen aanleiding voor het oordeel dat het college deze oppervlakte ten onrechte op 1,1 hectare heeft vastgesteld.
    Anders dan de rechtbank, is de Afdeling van oordeel dat het college ten aanzien van het aantal standplaatsen van de stacaravans niet zonder meer heeft mogen uitgaan van de (maximale) planologische mogelijkheden die het bestemmingsplan bood. Naar het oordeel van de Afdeling had het college moeten aansluiten bij de feitelijke situatie zoals die voor het vellen bestond. De herplant dient in beginsel een equivalent te vormen van de houtopstand die wordt geveld en strekt tot de instandhouding van het bosareaal, zodat de oppervlakte bos niet afneemt (zie ook de memorie van toelichting bij de Wet natuurbescherming, Kamerstukken 33 348 nr. 3, blz. 278). Daarmee is niet verenigbaar dat bij de berekening van de te compenseren oppervlakte bos de oppervlakte van het aantal standplaatsen dat planologisch mogelijk was buiten beschouwing wordt gelaten, indien die standplaatsen niet daadwerkelijk op het perceel aanwezig waren. Het college had moeten onderzoeken hoeveel standplaatsen voor stacaravans er feitelijk aanwezig waren op het perceel waar het bos zou worden geveld, waarbij eventuele jonge begroeiing/aanwas die zich na sluiting van de camping ter plaatse van bestaande standplaatsen heeft ontwikkeld, te kort aanwezig was om als houtopstand in de zin van de Wet natuurbescherming te gelden die gecompenseerd moet worden. Uit het verslag van de schouw die op het perceel heeft plaatsgevonden blijkt niet dat het college dat heeft gedaan. Daarbij overweegt de Afdeling dat ter zitting is gebleken dat een aantal standplaatsen was gesitueerd binnen dat deel van het perceel waar het bos behouden is gebleven. De oppervlakte van die standplaatsen speelt bij de berekening van de boscompensatie geen rol en had daarom niet in mindering mogen worden gebracht van de oppervlakte te compenseren bos.
    Gelet op het voorgaande kleeft aan het besluit op bezwaar van 10 oktober 2017 in zoverre een motiveringsgebrek.
    Het betoog slaagt.
    Toeslag voor boscompensatie
    3.    MMN voert verder aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat alleen aan een toeslag voor boscompensatie kan worden toegekomen, indien de beoogde herbeplanting niet voldoet aan de eisen uit artikel 4.2.1 van de Verordening Natuur en Landschap provincie Utrecht 2017 (hierna: de provinciale verordening). Volgens MMN is artikel 4.2.1 alleen van toepassing wanneer sprake is van herbeplanting van dezelfde grond. In dit geval is echter sprake van herbeplanting van andere grond, zodat artikel 4.2.2 van de provinciale verordening en de door het college bij besluit van 1 november 2016 vastgestelde beleidsregels van toepassing zijn, aldus MMN. Uit deze beleidsregels volgt volgens MMN dat in dit geval een toeslag had moeten worden toegepast.
    3.1.    Artikel 4.3 van de Wet natuurbescherming luidt:
    "1. Ingeval een houtopstand geheel of gedeeltelijk is geveld, met uitzondering van het periodiek vellen van griend- of hakhout, of anderszins teniet is gegaan, draagt de rechthebbende zorg voor het op bosbouwkundig verantwoorde wijze herbeplanten van dezelfde grond binnen drie jaar na het vellen of tenietgaan van de houtopstand.
    […]"
    Artikel 4.5 luidt:
    "1. Gedeputeerde Staten kunnen ontheffing verlenen van artikel 4.3, eerste en tweede lid, ten behoeve van herbeplanting op andere grond, indien de herbeplanting voldoet aan bij provinciale verordening gestelde regels.
    2. De regels, bedoeld in het eerste lid, kunnen onder meer betrekking hebben op de kwaliteit, oppervlakte en locatie van de andere grond en de natuurwaarde van de gevelde houtopstand.
    […]"
    In de provinciale verordening zijn regels gesteld als bedoeld in artikel 4.5, eerste lid, van de Wet natuurbescherming.
    Artikel 4.2.1 (Eisen aan herbeplantingen) van de provinciale verordening luidt:
    "Een bosbouwkundig verantwoorde herbeplanting, als bedoeld in artikel 4.3, derde lid, van de wet voldoet in elk geval aan de volgende eisen:
    a. de oppervlakte van de herplant is tenminste even groot als de gevelde oppervlakte;
    b. herplant vindt plaats door het aanplanten van voldoende vitaal plantmateriaal of door natuurlijke verjonging;
    c. de nieuwe houtopstand kan, gelet op de bodemkwaliteit en de waterhuishouding ter plaatse, uitgroeien tot een volwaardige en duurzame houtopstand, gericht op houtproductie, natuur, landschap, cultuurhistorie of beleving;
    d. de nieuwe houtopstand kan binnen een periode van 5 jaar een kronendak met een bedekkingsgraad van tenminste 60% vormen;
    e. de herplant kan op termijn tenminste gelijkwaardige ecologische en landschappelijke waarden vertegenwoordigen;
    f. naast boomsoorten zijn alleen inheemse struiksoorten toegestaan, en
    g. herplant binnen Natura 2000 gebieden vindt plaats op een wijze en met soorten die geen schade kunnen toebrengen aan de voor dit gebied geldende instandhoudingsdoelstellingen."
    Artikel 4.2.2 (Eisen aan herbeplanting op andere grond) luidt:
    "1. Herbeplanting op andere grond, zoals bedoeld in artikel 4.5, eerste en tweede lid, van de wet voldoet aan de volgende vereisten:
    a. de grond is vrij van houtopstand en van een herbeplantingsplicht als bedoeld in artikel 4.3 van de wet;
    b. het gebruik van de grond past binnen bestaand natuur- en landschapsbeleid van de provincie en de gemeenten binnen de provincie Utrecht;
    c. de grond is vrij van compensatieverplichtingen;
    d. er zijn geen wettelijke voorschriften die de herbeplanting in de weg staat;
    e. de aan te brengen herbeplanting binnen drie jaar wordt gedaan nadat de verplichting tot herbeplanting ontstaat;
    f. er is een beplantingsplan opgesteld en ingediend, en
    g. de herbeplanting voldoet aan het bepaalde in artikel 4.2.1 van deze regeling.
    2. Een bosbouwkundig verantwoorde herbeplanting op andere grond, als bedoeld in artikel 4.5, eerste lid, van de wet kan bestaan uit een toeslag in oppervlakte die is afgeleid van de natuurkwaliteit, de hersteltijd van de gevelde houtopstand en de ruimtelijke samenhang.
    3. Gedeputeerde Staten kunnen nadere regels stellen met betrekking tot het bepaalde in het tweede lid."
    In het besluit van Gedeputeerde Staten van Utrecht van 1 november 2016, nr. 819E06E9, tot vaststelling van de Beleidsregels natuur en landschap Provincie Utrecht 2017 (Beleidsregels natuur en landschap provincie Utrecht 2017) (hierna: de beleidsregels) zijn nadere regels gesteld als bedoeld in artikel 4.2.2, derde lid, van de provinciale verordening.
    Artikel 4.4 (Herbeplanting op andere grond) van de beleidsregels luidt:
    "1. Gedeputeerde Staten kunnen op grond van artikel 4.5, derde lid, van de wet ontheffing verlenen van de verplichting tot herbeplanting op dezelfde grond als bedoeld in artikel 4.3, eerste lid, van de wet ten behoeve van herbeplanting op andere grond als bedoeld in artikel 4.5, eerste lid, van de wet, indien wordt voldaan aan de in artikel 4.2.2 van de verordening opgenomen vereisten.
    (…)
    3. In bijlage 1 van deze beleidsregels is een rekenmodel voor boscompensatie opgenomen (‘Kwaliteitstoeslagen en regels voor boscompensatie van de Wet natuurbescherming’).
    (…)"
    3.2.    Uit artikel 4.5 van de Wet natuurbescherming, gelezen in verbinding met artikel 4.2.2 van de provinciale verordening, volgt dat voor herbeplanting op andere grond een ontheffing kan worden verleend indien de herbeplanting aan de in artikel 4.2.2, eerste lid, van die verordening opgenomen vereisten voldoet. Hieronder vallen, gelet op artikel 4.2.2, eerste lid, onder g, van die verordening, ook de in artikel 4.2.1 opgenomen vereisten. Dit betekent, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet dat indien aan laatstgenoemde vereisten wordt voldaan, niet meer aan een toeslag voor boscompensatie kan worden toegekomen. In aanvulling op de in de artikelen 4.2.2, eerste lid, en 4.2.1 genoemde vereisten is in artikel 4.2.2, tweede en derde lid, van de provinciale verordening bepaald dat herbeplanting op andere grond kan bestaan uit een toeslag in oppervlakte en dat Gedeputeerde Staten daartoe nadere regels kunnen stellen. Gedeputeerde Staten hebben van deze mogelijkheid gebruik gemaakt door in de beleidsregels een rekenmodel voor boscompensatie op te nemen. De vraag is dus of de beleidsregels in dit geval tot de toepassing van een toeslag verplichten.
    3.3.    In bijlage 1 bij de beleidsregels is een rekenmodel voor boscompensatie opgenomen. Daarin staat het volgende: "Aan boscompensatie op basis van de Wet natuurbescherming wordt in de [provinciale verordening] in artikel 4.2.2, lid 2 als eis gesteld dat deze gelijkwaardig (in oppervlakte, natuurkwaliteit en ruimtelijke samenhang) dient te zijn aan het bos dat verloren gaat. Om te bewerkstelligen dat de boscompensatie gelijkwaardig is, worden de hierna opgenomen toeslagen en regels toegepast. […] Voor de te realiseren boscompensatie gelden naast de één-op-één compensatie de volgende toeslagen per ha die verloren gaat." Naar het oordeel van de Afdeling volgt uit deze formulering dat bij compensatie op andere grond uit een oogpunt van gelijkwaardigheid een toeslag van toepassing is. In dit geval is het college op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) afgeweken van de beleidsregels en heeft het geen toeslag toegepast.
    3.4.    Gelet op artikel 4:84 van de Awb dient beoordeeld te worden of bij het volgen van de beleidsregels sprake zou zijn van gevolgen voor een of meer belanghebbenden, in dit geval [partij], die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840), kunnen omstandigheden die bij het opstellen van een beleidsregel zijn verdisconteerd, dan wel moeten worden geacht te zijn verdisconteerd, niet al daarom buiten beschouwing worden gelaten. Het bestuursorgaan dient daarom alle omstandigheden van het geval te betrekken in zijn beoordeling en dient te bezien of deze op zichzelf dan wel samen met andere omstandigheden, moeten worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Awb die maken dat het handelen in overeenstemming met de beleidsregel gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
    De door het college aangevoerde omstandigheid dat voorafgaand aan de aanvraag aan [partij] zou zijn toegezegd dat zij geen rekening hoefde te houden met een toeslag, is niet een zodanige omstandigheid. Voor zover in dat kader al een toezegging door het college aan [partij] zou zijn gedaan dat één-op-één compensatie zou volstaan, was dat in lijn met de toen geldende Boswet en beleidsregels. Dat na het indienen van de aanvraag het beleid is gewijzigd, vormt geen omstandigheid die afwijking van het beleid rechtvaardigt. De Afdeling is niet gebleken dat de toepassing van een toeslag in dit geval tot onevenredige gevolgen leidt in verhouding tot het doel van de toeslag dat boscompensatie gelijkwaardig dient te zijn aan het bos dat verloren gaat. De ter zitting door [partij] geschetste financiële gevolgen van het toepassen van een toeslag zijn onvoldoende geconcretiseerd en kunnen niet als bijzondere omstandigheden worden beschouwd op grond waarvan in afwijking van het beleid geen toeslag hoeft te worden toegepast.
    Het betoog slaagt.
    Bijzondere natuur- en landschapswaarde
    4.    De rechtbank heeft overwogen dat uit de gedingstukken blijkt dat het gevelde oppervlak overwegend bestond uit soortenarm dennenbos met berk zonder bijzondere natuur- en landschapswaarde. MMN bestrijdt dit oordeel van de rechtbank met de enkele stelling dat wél sprake was van een bijzondere natuur- of landschapswaarde van de gevelde houtopstand, zodat de herplant om die reden niet voldoet aan het bepaalde in artikel 4.2.1, aanhef en onder e, van de provinciale verordening. Deze enkele stelling geeft geen aanleiding om het oordeel van de rechtbank onjuist te achten.
    Het betoog faalt.
    Conclusie en proceskosten
    5.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit op bezwaar van 10 oktober 2017 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. Dit betekent dat het college met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op de bezwaren van MMN zal moeten beslissen. Het college zal in dat verband met name moeten beoordelen wat de omvang van de feitelijk op het gevelde deel van het bos aanwezige standplaatsen voor stacaravans was. Daarnaast zal het college overeenkomstig bijlage 1 bij de beleidsregels moeten beoordelen welke toeslag voor boscompensatie in dit geval behoort te worden toegepast.
    Gelet op de omstandigheid dat de houtopstand inmiddels is geveld en de precieze omvang daarvan niet meer kan worden vastgesteld, geeft de Afdeling partijen in overweging dat zij in onderling overleg de uitvoering van deze uitspraak nader beoordelen.
    6.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 10 oktober 2018 in zaak nr. 17/4868;
    III.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Utrecht van 10 oktober 2017, kenmerk 81BF3136;
    IV.    gelast dat het college van gedeputeerde staten van Utrecht aan Vereniging Maarn-Maarsbergen Natuurlijk het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 841,00 (zegge: achthonderdeenenveertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    w.g. Scholten-Hinloopen
    voorzitter
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 21 augustus 2019
    531-842.