ECLI:NL:RVS:2018:216, Raad van State, 24-01-2018, 201701181/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-01-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 december 2015 heeft de burgemeester geweigerd [appellant] een drank- en horecavergunning en exploitatievergunning te verlenen voor een restaurant en hotel aan de [locatie A] en [locatie B] in Utrecht.

201701181/1/A3.
    Datum uitspraak: 24 januari 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 22 december 2016 in zaak nr. 16/2394 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de burgemeester van Utrecht.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 december 2015 heeft de burgemeester geweigerd [appellant] een drank- en horecavergunning en exploitatievergunning te verlenen voor een restaurant en hotel aan de [locatie A] en [locatie B] in Utrecht.
    
    Bij besluit van 22 april 2016 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 22 december 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 december 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. R.J.C. Bindels, advocaat te Utrecht, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. S. Gangabisoensingh, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    De relevante bepalingen van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: de Wet bibob), de Drank- en Horecawet (hierna: de DHW) en de Algemene Plaatselijke Verordening Utrecht (hierna: de APV) zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    
    Aanvragen en besluitvorming
    
    2.    Op 23 maart 2015 heeft [appellant] voor het [restaurant] aan de [locatie A] een drank- en horecavergunning en exploitatievergunning aangevraagd. Op 13 april 2015 heeft [appellant] voor het [hotel] aan de [locatie B] een exploitatievergunning aangevraagd. Ten tijde van het besluit van 22 april 2016 waren de panden op de voormelde adressen eigendom van [persoon A]. Ten behoeve van de exploitatie hebben [persoon A] en [appellant] een huurovereenkomst gesloten.
    
    3.    Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 17 december 2015 heeft de burgemeester de door [appellant] aangevraagde vergunningen geweigerd op grond van artikel 7, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet bibob, en artikel 27, derde lid, van de DHW. Tevens heeft hij de vergunningen geweigerd omdat redelijkerwijs moet worden aangenomen dat de feitelijke toestand niet met het in de aanvragen vermelde in overeenstemming zal zijn.
    
        Aan de weigering op grond van de Wet bibob en artikel 27, derde lid, van de DHW heeft de burgemeester een advies van 4 november 2015 van het Bureau bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: het Bureau) ten grondslag gelegd. In dat advies heeft het Bureau geconcludeerd dat een ernstig gevaar bestaat dat de door [appellant] aangevraagde vergunningen mede zullen worden gebruikt om strafbare feiten te plegen. Volgens het Bureau staat [appellant] in een zakelijk samenwerkingsverband met [persoon A], nu [persoon A] de panden en de inventaris van het restaurant en het hotel aan [appellant] verhuurt en [persoon A] blijkens het huurcontract een grote invloed kan uitoefenen op de bedrijfsvoering van het restaurant. [persoon A] is de voormalige exploitant van het hotel op de [locatie B], met een nevenvestiging op de [locatie C], en van het restaurant op de [locatie A]. Hij is op 5 november 2007 door het gerechtshof Arnhem veroordeeld tot een werkstraf van 160 uur wegens het nalaten van het verstrekken van verplichte gegevens in verband met een uitkering, strafbaar gesteld in artikel 227b van het Wetboek van Strafrecht, gepleegd in de periode van 1 juli 2000 tot en met 31 december 2004. Voorts blijkt volgens het Bureau uit politiemutaties en verklaringen dat [persoon A] in de periode van 1 februari 2006 tot 1 maart 2006 en in de periode van december 2013 tot en met 18 oktober 2014 vermoedelijk betrokken was bij het exploiteren van een seksinrichting zonder vergunning, zijnde overtreding van artikel 3:4, eerste lid, van de APV. Dit hangt samen met de aangevraagde vergunningen, nu die overtredingen zijn gepleegd in hotels aan de [locatie C] en [locatie B]. Ook het nalaten van verstrekken van verplichte gegevens in verband met een uitkering staat in relatie tot de vergunningen, nu de vergunningen het mogelijk maken om dat strafbare feit te plegen, aldus het Bureau. De burgemeester heeft zich ervan vergewist dat het bibob-advies een juiste grondslag in de feiten heeft, consistent is en ook overigens niet op gespannen voet staat met hetgeen bij de gemeente bekend is. In beginsel is hij daarom van de juistheid van het advies uitgegaan. Voorts heeft hij zich op het standpunt gesteld dat de door de Wet bibob beschermde belangen zwaarder wegen dan het belang van [appellant] bij het verlenen van de vergunningen.
    
    Aangevallen uitspraak
    
    4.    De rechtbank heeft in acht genomen dat [appellant] bij brief van 30 mei 2016 zijn aanvraag van 13 april 2015 om verlening van een exploitatievergunning voor het hotel heeft ingetrokken. Verder heeft [appellant] volgens de rechtbank, hoewel de omstandigheden ten aanzien van het restaurant na het besluit van 22 april 2016 zijn gewijzigd, een belang bij het door hem tegen dat besluit ingestelde beroep, voor zover dat op het restaurant betrekking heeft.
    
        De rechtbank heeft overwogen dat uit het bibob-advies blijkt dat [persoon A] in verband met een uitkering geen opgave van heeft gedaan en heeft verzwegen dat hij werkzaamheden heeft verricht als onder meer beheerder en bedrijfsleider van een hotel, een restaurant en een nachtclub aan de [straat] in Utrecht. Dit nalaten van het verstrekken van verplichte gegevens in verband met een uitkering, waarvoor [persoon A] ook is veroordeeld, hangt daarom samen met de aangevraagde vergunningen. Ook het vermoeden dat [persoon A] een seksinrichting heeft geëxploiteerd zonder vergunning hangt volgens de rechtbank samen met de aangevraagde vergunningen, nu dat in de hotelbranche heeft plaatsgevonden en ten tijde van het besluit van 22 april 2016 een nauwe verwevenheid tussen het hotel en het restaurant bestond. Gelet daarop, acht de rechtbank het niet onaannemelijk dat het restaurant kan worden benut voor het leggen van contacten ten behoeve van prostitutie elders. De burgemeester heeft zich derhalve op het standpunt mogen stellen dat sprake is van een ernstig gevaar dat de voor het restaurant aangevraagde vergunningen mede zullen worden gebruikt om strafbare feiten te plegen, als bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet bibob. De weigering van de vergunningen is volgens de rechtbank niet disproportioneel. Tot slot heeft de rechtbank overwogen dat de burgemeester zich op het standpunt heeft mogen stellen dat redelijkerwijs moet worden aangenomen dat de feitelijke toestand niet met het in de aanvragen vermelde in overeenstemming zal zijn.
    
    Hoger beroep
    
    5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de burgemeester zich op het standpunt heeft mogen stellen dat sprake is van een ernstig gevaar dat de voor het restaurant aangevraagde vergunningen mede zullen worden gebruikt om strafbare feiten te plegen, als bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet bibob. Daartoe voert hij aan dat de strafbare feiten niet zijn gepleegd bij activiteiten die overeenkomen of samenhangen met activiteiten waarvoor de beschikkingen worden aangevraagd. Het nalaten van het verstrekken van verplichte gegevens aan een uitkeringsinstantie hangt niet samen met de exploitatie van een restaurant. Voorts hangt het zonder vergunning exploiteren van een seksinrichting volgens [appellant] niet samen met het exploiteren van een restaurant. Het restaurant aan de [locatie A] heeft nooit iets met het exploiteren van een seksinrichting van doen gehad. Een restaurant kan prostitutie niet faciliteren, nu het contact tussen klanten en prostituees niet in een restaurant wordt gelegd, maar via websites. Verder voert [appellant] aan dat sinds de veroordeling van [persoon A] voor het nalaten van het verstrekken van verplichte gegevens geruime tijd is verstreken.
    
    5.1.    De Afdeling stelt allereerst vast dat [appellant] niet bestrijdt dat hij in een zakelijk samenwerkingsverband staat tot [persoon A], zodat hij in relatie staat tot vermoedelijk door [persoon A] gepleegde strafbare feiten. [appellant] bestrijdt evenmin dat [persoon A] heeft gehandeld in strijd met artikel 227b van het Wetboek van Strafrecht door het verstrekken van verplichte gegevens in verband met een uitkering na te laten en dat [persoon A] in de periode van 1 februari 2006 tot 1 maart 2006 en in de periode van december 2013 tot en met 18 oktober 2014 vermoedelijk betrokken was bij het exploiteren van een seksinrichting zonder vergunning, zijnde overtreding van artikel 3:4, eerste lid, van de APV.
    
    5.2.    Uit het bibob-advies blijkt dat in de bewezenverklaring van het arrest van 5 november 2007, waarbij [persoon A] is veroordeeld wegens het nalaten van het verstrekken van verplichte gegevens in verband met een uitkering, is vermeld dat [persoon A] opzettelijk geen opgave van heeft gedaan en heeft verzwegen dat hij werkzaamheden had verricht als onder andere beheerder en bedrijfsleider van een hotel, een restaurant en een nachtclub gelegen aan de [straat] te Utrecht, terwijl hij redelijkerwijs moest vermoeden dat die gegevens van belang waren voor de vaststelling van zijn recht op een verstrekking of tegemoetkoming, te weten een uitkering ingevolge de Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering dan wel voor de hoogte of duur van die verstrekking of tegemoetkoming. Ter zitting van de rechtbank is van de zijde van de gemeente gesteld dat in de horecabranche veel illegaal wordt gewerkt, hetgeen [appellant] niet heeft weersproken. Nu [persoon A] het strafbare feit heeft gepleegd ten aanzien van werkzaamheden in de horecabranche, bestaat samenhang tussen de activiteiten waarbij dat feit is gepleegd en de activiteiten waarvoor [appellant] vergunningen heeft aangevraagd.
    
    5.2.1.    Ten aanzien van de vermoedelijke betrokkenheid van [persoon A] in de periode van 1 februari 2006 tot 1 maart 2006 bij het exploiteren van een seksinrichting zonder vergunning is van belang dat dit feit heeft plaatsgevonden in een hotel aan de [locatie A] te Utrecht, dat door [persoon A] werd geëxploiteerd. Het Bureau heeft in het bibob-advies weergegeven dat het uit verschillende politiemutaties en verklaringen afleidt dat in het hotel aan de [locatie A] prostitutie plaatsvond. Uit een proces-verbaal van bevindingen van de Politie Utrecht van 2 maart 2006 blijkt dat bij een op 1 maart 2006 op de [locatie A] te Utrecht ingesteld onderzoek in het restaurant een computer is aangetroffen waarop een programma stond met betrekking tot verhuur van kamers van het hotel. Voor verhuur van een kamer aan een vrouw die aangifte heeft gedaan en een mogelijk ander slachtoffer was volgens die computer geen rekening opgemaakt. Voor de verhuur van andere kamers wel. Uit een proces-verbaal van verhoor van de Politie Utrecht van eveneens 2 maart 2006 blijkt dat [persoon A] heeft verklaard dat hij aan de vrouw die aangifte heeft gedaan een kamer verhuurde en dat hij wist dat zij mannen op haar kamer ontving en hij er vanuit ging dat dit tegen betaling geschiedde in verband met seksuele diensten.
    
        In het bibob-advies staat dat uit een politiemutatie van 19 oktober 2014 van de regionale eenheid Midden-Nederland blijkt dat op 18 oktober 2014 illegale prostitutie is geconstateerd in een hotel aan de [locatie C] te Utrecht, dat eveneens door [persoon A] werd geëxploiteerd. Bij een besluit van 8 december 2014 heeft de burgemeester van Utrecht de vergunning van dat hotel ingetrokken. Uit de uitspraak van de Afdeling van 9 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2987, blijkt dat het hotel aan de [locatie C] een onbemande vestiging was en via camera’s toezicht moest worden uitgeoefend vanuit het door [persoon A] geëxploiteerde hotel aan de [locatie B]. In de uitspraak is overwogen dat gelet op de door [persoon A] niet weersproken bevindingen, de burgemeester heeft mogen aannemen dat in het hotel aan de [locatie C] verborgen hotelprostitutie in de illegale sector heeft plaatsgevonden. Bij de uitspraak is het door [persoon A] ingestelde hoger beroep ongegrond verklaard, zodat het voormelde besluit van de burgemeester van 8 december 2014, waarbij hij de exploitatievergunning van [persoon A] voor het hotel aan de [locatie C] heeft ingetrokken, in rechte onaantastbaar is geworden. Niet in geschil is dat [persoon A] ten tijde van de constatering van deze illegale prostitutie ook een restaurant op de [locatie A] te Utrecht exploiteerde.
    
        Van belang is verder dat bij onderscheidenlijke besluiten van 2 december 2015 een omgevingsvergunning is verleend voor het samenvoegen van de panden aan de [locatie A] en [locatie B] te Utrecht door het doorbreken van een scheidingswand en aan de samen te voegen panden het huisnummer [van locatie B] is toegekend. Ten tijde van het besluit van 22 april 2016 was derhalve voor samenvoegen van de panden slechts een feitelijke handeling vereist, die op elk moment kon plaatsvinden.
    
        Uit het voorgaande volgt dat bij het constateren van de voormelde overtredingen van artikel 3:4, eerste lid, van de APV een verband bestond tussen het restaurant aan de [locatie A] en de hotels waar de strafbare feiten hebben plaatsgevonden. [persoon A] was zowel exploitant van de hotels als van het restaurant en in 2006 is in het restaurant een computer met de administratie van het hotel aangetroffen, waaruit werd afgeleid dat voor een kamer waar de illegale prostitutie heeft plaatsgevonden geen rekening was opgemaakt. Het voormalige hotel aan de [locatie A] en [locatie B] bevond zich direct naast en boven het restaurant en het hotel aan de [locatie C] bevond zich een aantal panden verderop. [appellant] heeft vergunningen aangevraagd voor een restaurant in hetzelfde pand als het voormalige restaurant. Voormalige exploitant van het restaurant en de hotels, [persoon A], was ten tijde van het besluit van 22 april 2016 eigenaar en verhuurder van de panden aan de [locatie A] en [locatie B]. Voorts konden die panden, waarin het voormalige restaurant en hotel gevestigd waren, ten tijde van dat besluit op elk moment worden samengevoegd. Gelet op deze omstandigheden, zou het restaurant waarvoor [appellant] vergunningen heeft aangevraagd, op enigerlei wijze opnieuw betrokken kunnen zijn bij illegale prostitutie en hangen de activiteiten waarbij de strafbare feiten, te weten overtredingen van artikel 3:4, eerste lid, van de APV, zijn gepleegd naar het oordeel van de Afdeling samen met de activiteiten waarvoor [appellant] de vergunningen heeft aangevraagd.
    
    5.3.    Uit de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens volgt dat de vermelding van strafbare feiten in de justitiële registraties na een bepaald tijdsverloop wordt verwijderd. Zoals ook blijkt uit de Nota naar aanleiding van het verslag inzake de Wet bibob (Kamerstukken II 2000/01, 26 883, nr. 5, blz. 41) ontleent het Bureau zijn gegevens aan deze registraties. Na ommekomst van evenbedoeld tijdsverloop wordt een op zichzelf staand strafbaar feit derhalve niet in een bibob-onderzoek betrokken. Nu ten tijde in geding de veroordeling van [persoon A] van 5 november 2007 in de registers was vermeld, heeft de burgemeester deze bij zijn besluitvorming mogen betrekken. Hoewel sinds het handelen in strijd met artikel 227b van het Wetboek van Strafrecht waarvoor [persoon A] ook is veroordeeld, enig tijdsverloop heeft plaatsgevonden, heeft de rechtbank terecht overwogen dat de burgemeester zich op het standpunt heeft mogen stellen dat ernstig gevaar bestaat dat de aangevraagde vergunningen zullen worden gebruikt om strafbare feiten te plegen. Daarbij is van belang dat naast het voormelde strafbare feit twee maal in strijd is gehandeld met artikel 3:4, eerste lid, van de APV, en sinds de laatste constatering daarvan nauwelijks tijd is verstreken.
    
        Het betoog faalt.
    
    6.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de weigering van de vergunningen niet disproportioneel is. De burgemeester had de exploitatievergunning voor het hotel kunnen weigeren en aan de exploitatievergunning voor het restaurant de voorwaarde kunnen verbinden dat niet tevens een exploitatievergunning voor het hotel wordt verkregen. De belangen bij weigering van de vergunningen zijn volgens [appellant] gering en zijn belang is zeer groot, omdat hij met de exploitatie inkomsten kan verwerven.
    
    6.1.    Zoals hiervoor onder 5.2.1 is overwogen, hangen de activiteiten waarbij de illegale prostitutie heeft plaatsgevonden samen met het exploiteren van het restaurant waarvoor [appellant] vergunningen heeft aangevraagd. Op grond van deze strafbare feiten, in samenhang met het strafbare feit handelen in strijd met artikel 227b van het Wetboek van Strafrecht, heeft de burgemeester, zoals hiervoor onder 5.3 is overwogen, zich op het standpunt mogen stellen dat ernstig gevaar bestaat dat de aangevraagde vergunningen zullen worden gebruikt om strafbare feiten te plegen. Het is daarom niet disproportioneel dat de burgemeester niet van de mogelijkheid gebruik heeft gemaakt de vergunningen onder voorwaarden te verlenen. Gelet op de aard en de ernst van de strafbare feiten en het geringe tijdsverloop sinds het in 2014 geconstateerde strafbare feit, heeft de burgemeester voorts de belangen bij weigering van de vergunningen zwaarder mogen laten wegen dan het belang van [appellant], waarbij ook niet is uitgesloten dat hij op andere wijze in inkomen kan voorzien.
    
        Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    7.    Uit het voorgaande volgt dat de burgemeester de door [appellant] voor het restaurant aangevraagde vergunningen op grond artikel 7, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet bibob, en artikel 27, derde lid, van de DHW heeft mogen weigeren. Hetgeen de burgemeester tevens aan de weigering ten grondslag heeft gelegd, dat redelijkerwijs moet worden aangenomen dat de feitelijke toestand niet met het in de aanvragen vermelde in overeenstemming zal zijn, behoeft daarom, evenmin als hetgeen [appellant] daarover heeft aangevoerd, bespreking.
    
    8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. J. Hoekstra, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.E. Noordhoek, griffier.
    
    w.g. Borman    w.g. Noordhoek
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 januari 2018
    
    819.  BIJLAGE
    
    Wet bibob
    
    Artikel 3
    
    1. Voor zover bestuursorganen bij of krachtens de wet daartoe de bevoegdheid hebben gekregen, kunnen zij weigeren een aangevraagde beschikking te geven dan wel een gegeven beschikking intrekken, indien ernstig gevaar bestaat dat de beschikking mede zal worden gebruikt om:
    
    a. (...), of
    
    b. strafbare feiten te plegen.
    
    3. Voor zover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onderdeel b, betreft, wordt de mate van het gevaar vastgesteld op basis van:
    
    a. feiten en omstandigheden die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten die zijn gepleegd bij activiteiten die overeenkomen of samenhangen met activiteiten waarvoor de beschikking wordt aangevraagd dan wel is gegeven,
    
    b. ingeval van vermoeden de ernst daarvan,
    
    c. de aard van de relatie en
    
    d. het aantal van de gepleegde strafbare feiten.
    
    4. De betrokkene staat in relatie tot strafbare feiten als bedoeld in het tweede en derde lid, indien:
    
    a. (...),
    
    b. (...), of
    
    c. een ander deze strafbare feiten heeft gepleegd en deze persoon direct of indirect leiding geeft dan wel heeft gegeven aan, zeggenschap heeft dan wel heeft gehad over, vermogen verschaft dan wel heeft verschaft aan betrokkene, of in een zakelijk samenwerkingsverband tot hem staat of heeft gestaan.
    
    5. De weigering dan wel intrekking, bedoeld in het eerste lid, vindt slechts plaats indien deze evenredig is met:
    
    a. de mate van het gevaar en
    
    b. voor zover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, betreft, de ernst van de strafbare feiten.
    
    Artikel 7
    
    1. Een gemeentelijke vergunning die op grond van een verordening verplicht is gesteld voor een inrichting of bedrijf, kan door het college van burgemeester en wethouders respectievelijk de burgemeester worden geweigerd dan wel ingetrokken in het geval en onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 3.
    
    Artikel 8
    
    Er is een Bureau bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur.
    
    Artikel 9
    
    1. Het Bureau heeft tot taak aan bestuursorganen, voor zover deze bij of krachtens de wet de bevoegdheid hebben gekregen het Bureau daartoe te verzoeken, desgevraagd advies uit te brengen over de mate van gevaar, bedoeld in artikel 3, eerste lid, of over de ernst van de feiten en omstandigheden, bedoeld in artikel 3, zesde lid.
    
    DHW
    
    Artikel 3
    
    1. Het is verboden zonder daartoe strekkende vergunning van de burgemeester het horecabedrijf of slijtersbedrijf uit te oefenen.
    
    Artikel 27
    
    3. Een vergunning kan worden geweigerd in het geval en onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 3 van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur.
    
    4. Voordat toepassing wordt gegeven aan het derde lid, kan het Bureau bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur, bedoeld in artikel 8 van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur, om een advies als bedoeld in artikel 9 van die wet worden gevraagd.
    
    APV
    
    Artikel 3:4
    
    1. Het is verboden zonder vergunning van het bevoegd bestuursorgaan een seksinrichting of escortbedrijf te exploiteren of te wijzigen.
    
    Artikel 6:1
    
    Overtreding van de artikelen en de bij of krachtens deze artikelen gegeven voorschriften en beperkingen, met uitzondering van de artikelen 2:11, 2:12, 4:7 en 4:11 van deze verordening, wordt gestraft met hechtenis van ten hoogste drie maanden of een geldboete van de tweede categorie als bedoeld in artikel 23 Wetboek van Strafrecht.