ECLI:NL:RBDHA:2025:10283, Rechtbank Den Haag, 13-03-2025, 24/3488
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2025-03-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Wet hersteloperatie toeslagen                                                                           Eiseres is niet als gedupeerde aangemerkt. De terugvorderingen zijn door een wijzing van artikel 8a van de BKO. Geen sprake van vooringenomen handelen van verweerder, maar van een nadelige wetswijziging waar eiseres niet tijdig van op de hoogte was. In het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd waarom verweerder afwijkt van het advies van de BAC. Motiveringsgebrek dat in beroep is hersteld. Schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.

RECHTBANK DEN HAAG
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SGR 24/3488 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 maart 2025 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. R.M. Noorlander),
    
    
      en
    
    
  
  
    de Dienst Toeslagen, verweerder 
    (gemachtigden: mr. [naam 1] en mr. [naam 2] ).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de weigering van verweerder om aan eiseres compensatie toe te kennen. 
    
    
    
      1.1.
      Met het primaire besluit van 1 mei 2021 (CAP/UCF/21/093) heeft verweerder aan eiseres medegedeeld dat hij op basis van de uitgevoerde lichte toets nog geen reden ziet om aan eiseres € 30.000,- te betalen. 
      
    
    
      1.2.
      Met de afzonderlijke primaire besluiten van 18 januari 2022 heeft verweerder geoordeeld dat de kinderopvangtoeslag over de jaren 2009 en 2013 tot en met 2016 (UHT-DH5 A) en over 2017 (UHT-DH A) niet wordt gewijzigd. Eiseres verzoek om compensatie of tegemoetkoming kinderopvangtoeslag is afgewezen (UHT-DC-I A). 
      
    
    
      1.3.
      Tegen bovengenoemde besluiten heeft eiseres bezwaar ingesteld. Met het bestreden besluit van 18 december 2023 op het bezwaar van eiseres is verweerder bij de afwijzing gebleven.
      
    
    
      1.4.
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.5.
      De rechtbank heeft het beroep op 19 december 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van verweerder. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Waar gaat deze zaak over?
      
    
    
    2. Eiseres heeft zich op 10 maart 2020 bij verweerder gemeld als gedupeerde van de toeslagenaffaire en verzocht om een herbeoordeling van de kinderopvangtoeslag over de jaren 2009 en 2013 tot en met 2017. 
    
    3. Bij definitieve beschikkingen van 6 februari 2015, 13 maart 2015 en 21 maart 2015 heeft verweerder de kinderopvangtoeslag van eiseres over de toeslagjaren 2013, 2014 en 2015 lager vastgesteld op basis van het per 1 januari 2012 gewijzigde artikel 8a van het Besluit kinderopvangtoeslag (BKO). Met het wijzigen van artikel 8a van het BKO is de koppeling gewerkte uren ingevoerd in de kinderopvangtoeslag. Hierdoor werd het aantal uren voor vergoeding in aanmerking te nemen aan kinderopvangtoeslag gemaximeerd aan de hand van het aantal gewerkte uren en het type kinderopvang. Het aantal uren kinderopvang dat voor een tegemoetkoming in aanmerking kwam bedroeg voor ieder kind maximaal 70%. Eiseres nam echter kinderopvang af voor meer dan 70% van de gewerkte uren, dit heeft tot terugvorderingen geleid. 
    
    4. Verweerder heeft onderzocht of in de situatie van eiseres institutioneel vooringenomen is gehandeld en heeft advies gevraagd aan de Commissie van Wijzen (CvW). De CvW is van oordeel dat er geen aanwijzingen zijn dat de definitief vastgestelde bedragen aan kinderopvangtoeslag voor de toeslagjaren 2009 en 2013 tot en met 2017 onjuist zijn of dat verweerder vooringenomen heeft gehandeld. Volgens de CvW volgt uit de stukken ook niet dat er sprake is geweest van bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 49, derde lid, letter b, van de Awir. En is voor toepassing van de hardheidscompensatie daarom geen reden. Verweerder heeft dit advies in het primaire besluit (UHT-DC-I A) overgenomen.
    
    5. De bezwaarschriftenadviescommissie (BAC) heeft advies aan verweerder uitgebracht over het door eiseres ingediende bezwaar. De BAC heeft geadviseerd aan eiseres een tegemoetkoming voor de jaren 2013, 2014 en 2015 toe te kennen volgens de hardheidsregeling. Verweerder is in het bestreden besluit (deels) afgeweken van dit advies. Volgens verweerder zijn de door de BAC genoemde omstandigheden niet zodanig specifiek dat er recht bestaat op een hardheidstegemoetkoming.  
    
    
      
        Wat vindt eiseres in beroep?
      
    
    
    6. Eiseres meent dat de regels over kinderopvangtoeslag in het verleden onterecht hard en/of onrechtvaardig op haar zijn toegepast en dat deze toepassing heeft geleid tot onbillijkheden van overwegende aard. Zij meent dat zij daarom voor compensatie in aanmerking komt. De BAC overwoog dat er in de jaren 2013, 2014 en 2015 sprake was van hardheid. Verweerder heeft het advies van de BAC zonder goede motivering genegeerd. 
    
    
      6.1.
      Subsidiair stelt eiseres dat aan haar een tegemoetkoming opzet en grove schuld (O/GS) had moeten worden toegekend. Eiseres heeft tot medio 2017 in de WSNP gezeten. Dit traject heeft een half jaar langer geduurd door toedoen van de kinderopvangschulden van 2013, 2014 en 2015. Vlak voor de initiële beëindiging in oktober/november 2016 wilde verweerder wegens deze schulden niet meewerken aan het verlenen van een schone lei, tenzij eiseres een groot bedrag ineens zou betalen. Dat wijst er volgens eiseres op dat een betalingsregeling is geweigerd, althans dat verweerder niet wilde meewerken aan een schone lei. Eiseres stelt dat verweerder wist dat zij in de WSNP zat en heeft desondanks besloten hier niet volledig aan mee te werken. Eiseres vermoedt dat dit door de beschuldiging van opzet of grove schuld komt, ook omdat zij recent bericht heeft gekregen dat zij een brief zou krijgen waaruit blijkt dat zij onterecht is aangemerkt als fraudeur. 
      
      
        
          Wat is het oordeel van de rechtbank?
        
      
      
      
        
          Ontvankelijkheid
        
        7. Eiseres heeft in haar beroepschrift gesteld dat hoewel het bestreden besluit is gedateerd op 18 december 2023, zij deze pas op 24 april 2024 per e-mail heeft ontvangen. Eiseres stelt zich dan ook op het standpunt dat het besluit pas op 24 april 2024 op de voorgeschreven wijze bekend is gemaakt. Als het bestreden besluit al eerder is verstuurd, dan is dat volgens eiseres waarschijnlijk naar het oude adres van haar gemachtigde verzonden. Dit volgt uit het briefhoofd van het besluit. Het nieuwe adres van gemachtigde was bij verweerder bekend. Verweerder heeft desgevraagd toegelicht dat het nieuwe adres van de gemachtigde in ieder geval op 22 november 2023 bekend was, maar dat na deze datum nog besluiten naar het oude adres van de gemachtigde van eiseres zijn verstuurd. 
      
      
    
    
      7.1.
      De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit eerst op 24 april 2024 digitaal aan de gemachtigde is verzonden. En dus ook pas toen op juiste wijze is bekendgemaakt. Hoewel het bestreden besluit per post had moeten worden verzonden aan het juiste adres van de gemachtigde van eiseres, gaat de rechtbank er van uit dat met het digitaal toezenden van het bestreden besluit op 24 april 2024 aan de gemachtigde van eiseres het besluit ook op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt. Het door eiseres ingediende beroep op 24 april 2024 is dan ook tijdig ingediend. 
      
      
        
          Afwijken van het advies van de bezwaarschriftencommissie
        
        8. Verweerder is in het bestreden besluit (deels) afgeweken van het advies van de BAC. Ingevolge artikel 7:13, zevende lid Awb is het mogelijk om af te wijken van het advies van de commissie, maar dient in de beslissing de reden voor die afwijking te worden vermeld. De BAC heeft een aantal bijzondere omstandigheden genoemd die in het geval van eiseres, in samenhang bezien, moeten leiden tot de vaststelling dat er sprake is geweest van hardheid. Verweerder heeft vervolgens per genoemde bijzondere omstandigheid separaat gemotiveerd waarom die omstandigheid niet leidt tot het oordeel dat er sprake is geweest van vooringenomen handelen of hardheid. Verweerder heeft vervolgens geconcludeerd dat de door de BAC genoemde omstandigheden niet zodanig specifiek zijn dat kan worden aangenomen dat er recht bestaat op een hardheidstegemoetkoming. Volgens verweerder weegt de BAC zwaarder aan de omstandigheden dan zou moeten. 
      
      
    
    
      8.1.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd waarom hij afwijkt van het advies van de BAC. Verweerder heeft gemotiveerd waarom de genoemde omstandigheden op zichzelf niet leiden tot vooringenomen handelen of hardheid, maar niet – zoals de BAC dat heeft gezegd – in samenhang. Aan het bestreden besluit kleeft dan ook een motiveringsgebrek. Het beroep is dan ook gegrond. Verweerder heeft in het verweerschrift en ter zitting echter toegelicht waarom ook de omstandigheden in samenhang bezien niet leiden tot vooringenomen handelen of hardheid in de zin van de Wht en waarom van het advies is afgeweken. Het motiveringsgebrek is hiermee hersteld. 
      
      
        
          Toetsingskader
        
      
      9. De rechtbank overweegt dat het uitgangspunt van de hersteloperatie is dat gedupeerde ouders alsnog ontvangen wat ten onrechte is teruggevorderd of onthouden, aangevuld met een vergoeding voor materiële en immateriële schade. Uit artikel 2.1, eerste lid, van de Wet hersteloperatie (Wht) volgt dat verweerder compensatie toekent aan een aanvrager die schade heeft geleden doordat ten aanzien van hem in de periode vóór 23 oktober 2019 bij de beoordeling van het recht op kinderopvangtoeslag sprake is geweest van institutionele vooringenomenheid of doordat de toepassing van wettelijke regelingen heeft geleid tot onbillijkheden van overwegende aard als gevolg van de hardheid waarmee het wettelijke systeem vóór 23 oktober 2019 werd toegepast. Om voor compensatie in aanmerking te komen dient dus in ieder geval sprake te zijn van schade die eiseres daadwerkelijk heeft geleden als gevolg van de institutionele vooringenomenheid of van de hardheid die heeft geleid tot een terugvordering van kinderopvangtoeslag of tot stopzetting van de voorschotverlening.
      
      10. Uit de memorie van toelichting bij de Wht blijkt dat sprake is van hardheid van het stelsel als de kinderopvangtoeslag op nihil is vastgesteld in plaats van naar rato van het bedrag van de kosten waarvan de aanvrager van een kinderopvangtoeslag heeft aangetoond dat deze tijdig zijn betaald aan de kinderopvangorganisatie. Ook is er sprake van hardheid van het stelsel bij de aanwezigheid van bijzondere omstandigheden waarbij de kinderopvangtoeslag in zijn geheel is teruggevorderd en deze terugvordering onevenredig was in verhouding tot de met die terugvordering te dienen doelen.
      
      11. Van bijzondere omstandigheden is bijvoorbeeld sprake als:
      - een derde identiteitsfraude pleegt en op naam en buiten medeweten van de belanghebbende de toeslag aanvraagt en de toeslag aantoonbaar – geheel of gedeeltelijk – niet ten goede komt aan de belanghebbende;
      - een derde, bijvoorbeeld een kinderopvangorganisatie, op een andere wijze fraudeert zonder medeweten en (directe) betrokkenheid van de belanghebbende; of
      - een door belanghebbende redelijkerwijze niet (meer) te herstellen geringe formele tekortkoming, zoals het ontbreken van een handtekening in een contract, heeft geleid tot aanzienlijke negatieve gevolgen voor het recht op kinderopvangtoeslag, terwijl aan alle materiële eisen voor de kinderopvangtoeslag is voldaan – tenzij de belanghebbende na herhaalde verzoeken van verweerder de geringe formele tekortkoming niet heeft hersteld, terwijl hij daartoe wel in de gelegenheid was.
      
      12. Verder blijkt uit de toelichting dat de financiële situatie of financiële problemen van een belanghebbende, die terugbetaling van toeslagen verhinderden, in het algemeen niet zullen leiden tot de conclusie dat diegene gedupeerd is door hardheid van het stelsel. Voor deze situatie bestaat de mogelijkheid van een (persoonlijke) betalingsregeling.
      
      
        
          Hardheid
        
      
      13. Op zitting heeft eiseres aangegeven dat haar beroep alleen ziet op de jaren 2013, 2014 en 2015. 
      
      14. De BAC heeft in haar advies gesteld dat de omstandigheid dat eiseres onverwachts werd geconfronteerd met de gevolgen van een wetswijziging, op zichzelf onvoldoende is om aan te nemen dat sprake is van hardheid. De specifieke situatie van eiseres brengt naar het oordeel van de BAC dat in dit geval wel sprake is van hardheid. De BAC heeft de volgende bijzondere omstandigheden genoemd:
      
        
          Eiseres is niet gewaarschuwd over de wijziging van het BKO per 1 januari 2012; 
        
        
          Er is drie jaar gewacht voordat tot terugvordering is overgegaan en te corrigeren;
        
        
          Er is geen hoor en wederhoor toegepast;
        
        
          Verweerder heeft niets gedaan om het effect van de terugvordering bij eiseres te verzachten; en
        
        
          Het gewijzigd besef bij de wetgever dat de 70%-regeling tot onnodige belemmeringen en terugvorderingen leidt. 
        
      
      
      15. In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder nader toegelicht dat in de drie toeslagjaren in geding nimmer de volledige kinderopvangtoeslag is teruggevorderd, zodat reeds om die reden geen sprake kan zijn van hardheid. Hierom kan ook niet op grond van alle bijzondere omstandigheden tezamen worden geoordeeld dat er sprake was van hardheid. Verweerder verwijst hiertoe naar de memorie van toelichting bij de Wht, waarin staat opgenomen dat voor aanspraak op de hardheid van het stelsel de kinderopvangtoeslag op nihil is vastgesteld en/of geheel is teruggevorderd. 
      
      16. De rechtbank overweegt dat de omstandigheden zoals door eiseres zijn aangevoerd niet raken aan de in rechtsoverwegingen 10 en 11 genoemde bijzondere omstandigheden. De kinderopvangtoeslag is niet op nihil gesteld en er is geen sprake geweest van een terugvordering van de gehele aanspraak of van een onevenredige terugvordering. De terugvorderingen zijn ingegeven door een wijzing van wetgeving (artikel 8a van de BKO), waardoor het recht op kinderopvangtoeslag naar beneden is bijgesteld. Eiseres is dan ook niet zozeer het slachtoffer geworden van vooringenomen handelen van verweerder, maar van een voor haar nadelige wetswijziging waar zij niet tijdig van op de hoogte was. De hele gang van zaken rondom de wetswijziging heeft voor eiseres heel nadelig uitgepakt en het is invoelbaar dat eiseres dit oneerlijk vindt, maar deze omstandigheden kunnen niet als bijzondere omstandigheden worden aangemerkt om hardheid aan te nemen in de zin van de Wht. Niet afzonderlijk en ook niet in samenhang bezien. De rechtbank ziet dat de terugvorderingen ernstige gevolgen voor eiseres hebben gehad, maar komt tot de conclusie dat verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres niet in aanmerking komt voor compensatie op grond van de Wht. Gelet hierop laat de rechtbank de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand.
      
      
        
          Tegemoetkoming opzet/grove schuld
        
      
      17. Eiseres voert aan dat zij recht heeft op de O/GS-tegemoetkoming omdat verweerder niet heeft meegewerkt aan haar ‘schone lei’ in het kader van de WSNP. Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      18. De rechtbank overweegt als volgt. Op grond van artikel 2.6, eerste lid, van de Wht kent verweerder een opzet/grove schuld tegemoetkoming toe indien de toepassing van de Awir, de daarop berustende bepalingen of de Wet kinderopvang bij de uitvoering van de kinderopvangtoeslag heeft geleid tot onbillijkheden van overwegende aard, omdat aan hem geen persoonlijke betalingsregeling is toegekend of een buitengerechtelijke schuldregeling is geweigerd vanwege de onterechte kwalificatie van opzet of grove schuld van hemzelf of zijn partner ten aanzien van het ontstaan van de terugvordering van de kinderopvangtoeslag.
      
      19. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat niet wordt voldaan aan de in artikel 2.6, eerste lid, van de Wht opgenomen vereisten. Eiseres heeft namelijk niet de kwalificatie opzet of grove schuld gekregen en eiseres heeft ook geen persoonlijke betalingsregeling aangevraagd die vanwege een onterechte kwalificatie opzet of grove schuld is geweigerd. Van het niet toekennen van een betalingsregeling vanwege een onterechte kwalificatie opzet of grove schuld kan dan ook geen sprake zijn. Het niet meewerken aan de ‘schone lei’ in het kader van de WNP kan niet worden gelijkgesteld aan het niet toekennen van een persoonlijke betalingsregeling. 
      
      
        
          Overschrijding redelijke termijn
        
      
      20. Ter zitting heeft eiseres verzocht om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Naar vaste rechtspraak geldt het uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase samen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren, behoudens bijzondere omstandigheden. Uitgangspunt voor de hoogte van de schadevergoeding is een tarief van € 500, - per half jaar waarmee de termijn is overschreden, naar boven afgerond. 
      
    
    
      20.1.
      Verweerder heeft het bezwaarschrift ontvangen op 27 mei 2021 en daarop beslist bij het bestreden besluit van 18 december 2023, welk besluit pas op 24 april 2024 op de juiste wijze bekend is gemaakt. Tot de datum van deze uitspraak zijn 45 maanden verstreken. Het voorgaande leidt tot een overschrijding van de redelijke termijn met 21 maanden en daarmee tot een vergoeding van € 2.000,- (4 x € 500,-).
      
    
    
      20.2.
       De overschrijding is volledig toe te rekenen aan de bezwaarfase, waarin de behandelingsduur met 29 maanden is overschreden. Gelet hierop zal de rechtbank verweerder veroordelen tot betaling van een vergoeding van € 2.000,-.
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    21. Omdat in het bestreden besluit sprake was van een motiveringsgebrek, is het beroep gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit, maar ziet aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten, nu verweerder het gebrek in beroep heeft hersteld.  
    
    22. De rechtbank bepaalt dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt en veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze stelt de rechtbank voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.814,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor 1).
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
    - veroordeelt verweerder tot vergoeding van schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn tot een bedrag van € 2.000,-;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.814,-;
    - bepaalt dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht van € 51,- moet vergoeden.  
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M. de Wit, rechter, in aanwezigheid van mr. S. Hoeijmans, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 13 maart 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
  
  
     Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen.
  
  
     Wet schuldsanering natuurlijke personen.
  
  
     Kamerstukken II, 2021-2022, 36 151, nr. 3, p.72.
  
  
     Kamerstukken II, 2021-2022, 36 151, nr. 3, p. 71.
  
  
     Kamerstukken II, 2021-2022, 36 151, nr. 3 blz. 72.
  
  
     Kamerstukken II, 2021-2022, 36 151, nr. 3, p.71.
  
  
     Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen. 
  
  
     Zie productie 16.83.