ECLI:NL:RVS:2010:BN6145, Raad van State, 08-09-2010, 201000415/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-09-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 februari 2009 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast binnen drie maanden na verzending van dit besluit het pand [locatie] te Alkmaar uitsluitend als eengezinswoning te verhuren dan wel als zodanig te verkopen en de splitsing van genoemde woning in twee afzonderlijke wooneenheden ongedaan te maken.

201000415/1/H1.
      Datum uitspraak: 8 september 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Alkmaar van 3 december 2009 in zaak nrs. 09/2071 en 09/2072 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Alkmaar.
      1. Procesverloop
    
    
    Bij besluit van 20 februari 2009 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast binnen drie maanden na verzending van dit besluit het pand [locatie] te Alkmaar uitsluitend als eengezinswoning te verhuren dan wel als zodanig te verkopen en de splitsing van genoemde woning in twee afzonderlijke wooneenheden ongedaan te maken.
    
    Bij besluit van 18 augustus 2009 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 3 december 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de voorzieningenrechter het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 18 augustus 2009 vernietigd wat betreft de formulering van de bij het besluit van 20 februari 2009 opgelegde last onder dwangsom ter zake van de te verwijderen aangebrachte voorzieningen, bepaald dat de last in zoverre als volgt komt te luiden: "[appellant] dient binnen zes weken na verzending van deze uitspraak de woningscheidende voorzieningen en het extra keukenblok op de begane grond uit de woning [locatie] te verwijderen" en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 18 augustus 2009 voor zover dat is vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 13 januari 2010, hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 augustus 2010, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. A.A. Aartse Tuijn, advocaat te Alkmaar, en het college, vertegenwoordigd door S. Groothuis, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Op het perceel rust ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Alkmaar Noord" (hierna: het bestemmingsplan) de bestemming "Woongebied".
    
    Ingevolge artikel 1, aanhef en onder t, van de planvoorschriften wordt onder een woning verstaan: een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden.
    
    Ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, zijn de op de plankaart voor "Woongebied" aangewezen gronden bestemd voor wonen.
    
    Ingevolge het derde lid, onder a, onder 1, mag een hoofdgebouw uitsluitend binnen een bouwvlak worden gebouwd.
    
    Ingevolge het derde lid, onder a, onder 2, mag het bestaande aantal woningen niet worden vergroot.
    
    Ingevolge het zesde lid is het verboden de gronden en bouwwerken te gebruiken dan wel te laten gebruiken in strijd met de in het eerste lid omschreven doeleindenomschrijving.
    
    Ingevolge artikel 40, aanhef en onder a, van de Woningwet, zoals dit luidde ten tijde van belang, is het verboden te bouwen zonder of in afwijking van een door burgemeester en wethouders verleende bouwvergunning, tenzij voor dat bouwen op grond van artikel 43 geen bouwvergunning is of was vereist.
    
    Ingevolge artikel 43, eerste lid, aanhef en onder c, is, in afwijking van artikel 40, geen bouwvergunning vereist voor het bouwen dat bij algemene maatregel van bestuur is aangemerkt als van beperkte betekenis, waarbij tevens voorschriften kunnen worden gegeven omtrent het gebruik van het bouwwerk of de standplaats.
    
    Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder k, van het Besluit bouwvergunningsvrije en licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken (hierna: het Bblb), voor zover thans van belang, wordt als bouwen van beperkte betekenis als bedoeld in artikel 43, eerste lid, aanhef en onder c, van de wet aangemerkt het aanbrengen van een verandering van niet-ingrijpende aard aan een bestaand bouwwerk, mits voldaan wordt aan de volgende kenmerken:
    
    1° de verandering geen betrekking heeft op de draagconstructie van dat bouwwerk,
    
    2° de bebouwde oppervlakte niet wordt uitgebreid, en
    
    3° het bestaande niet-wederrechtelijke gebruik wordt gehandhaafd.
    
    2.2. Vast staat dat op de begane grond van de woning twee te onderscheiden toegangsdeuren en daarbij behorende wanden zijn aangebracht en op de begane grond een tweede keukenblok is aangebracht. Voor deze veranderingen aan de woning op het perceel is geen bouwvergunning verleend. Voorts staat vast dat als gevolg van deze veranderingen, gelet op de reeds op de begane grond en tweede verdieping aanwezige sanitaire voorzieningen, onder meer bestaande uit een douche en toilet, twee zelfstandige wooneenheden zijn ontstaan, die tot 1 april 2009 ook als zodanig zijn gebruikt.
    
    2.3. [appellant] betoogt dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat het gebruik van het pand ten behoeve van twee zelfstandige wooneenheden in plaats van een ééngezinswoning geen overtreding is. Daartoe voert hij aan dat het bestemmingsplan wat betreft dit punt niet van toepassing is, nu in de Huisvestingswet een speciale regeling is getroffen voor woonruimteverdeling. [appellant] voert voorts, voor zover het bestemmingsplan wel van toepassing is, aan dat het gebruik niet in strijd is met het bestemmingsplan, omdat in de in artikel 4, eerste lid, van de planvoorschriften opgenomen doeleindenomschrijving geen ééngezinswoning staat vermeld. De voorzieningenrechter heeft in dat verband ten onrechte de kaart met huisnummering bij de beoordeling betrokken, aldus [appellant].
    
    2.3.1. De Huisvestingswet heeft als doel een evenwichtige en rechtvaardige woonruimteverdeling. Aan het bestemmingsplan ligt een afweging ten grondslag die betrekking heeft op een goede ruimtelijke ordening van de door het bestemmingsplan bestreken gronden. Nu het onderscheid in type woning uit ruimtelijk oogpunt relevant kan zijn en de Wet ruimtelijke ordening noch de Huisvestingswet een voorrangsregeling kent, bestaat geen grond voor het oordeel dat geen plaats is voor een regeling van het toegestane type woning in het bestemmingsplan en dat plan in zoverre buiten toepassing gelaten dient te worden.
    
    Anders dan de voorzieningenrechter heeft overwogen verbiedt het bestemmingsplan het gebruik van het pand ten behoeve van twee zelfstandige wooneenheden niet. Het gebruiksverbod in artikel 4, zesde lid, van de planvoorschriften verwijst uitsluitend naar de doeleindenomschrijving in het eerste lid. Daarin staat, voor zover thans van belang, slechts "wonen" als doeleinde vermeld en zijn daaraan geen beperkingen verbonden waarmee het in geding zijnde gebruik in strijd is. Aan de huisnummering op de plankaart, de in artikel 1, aanhef en onder t, gegeven omschrijving van het begrip woning en de in artikel 4, derde lid, opgenomen bebouwingsbepalingen, komt in dit verband geen betekenis toe.
    
    Het betoog slaagt.
    
    2.4. [appellant] betoogt dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat het college niet bevoegd was handhavend op te treden tegen het aanbrengen van de voorzieningen op de begane grond van de woning, nu dit bouwvergunningvrij is. [appellant] voert daartoe aan dat het aanbrengen van de voorzieningen kan worden aangemerkt als bouwen van beperkte betekenis en de voorzieningenrechter een onjuiste maatstaf bij de toetsing van het begrip "het bestaande niet-wederrechtelijke gebruik" in de zin van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder k, van het Bblb heeft toegepast.
    
    2.4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraak van 9 november 2005 in zaak nr. 200502182/1), dient de term "van niet-ingrijpende aard", als bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder k, van het Bblb, in bouwkundige en in stedenbouwkundige zin te worden opgevat. Bij dat laatste aspect spelen zowel het planologische als het feitelijke effect dat de ter beoordeling staande verandering op de omgeving heeft, een rol. Indien door veranderingen aan een woning twee zelfstandige wooneenheden zijn ontstaan, zoals in het onderhavige geval, worden deze veranderingen niet als van niet-ingrijpende aard aangemerkt en zijn deze derhalve niet bouwvergunningvrij, daargelaten het antwoord op de vraag wat dient te worden verstaan onder "het bestaande niet-wederrechtelijke gebruik" in de zin van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder k, van het Bblb.
    
    Nu vaststaat dat voor de desbetreffende veranderingen aan de woning geen bouwvergunning is verleend, is derhalve gehandeld in strijd met artikel 40, aanhef en onder a, van de Woningwet, zodat het college ter zake handhavend kon optreden.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.5. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.6. Van een concreet zicht op legalisatie is, anders dan [appellant] betoogt, geen sprake. Onweersproken is dat de feitelijk bestaande woning op het perceel door de door [appellant] verrichte bouwwerkzaamheden is veranderd in twee afzonderlijke wooneenheden, beide geschikt voor het gebruik door een afzonderlijk huishouden. Daarmee zijn twee woningen, als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder t, van de planvoorschriften gerealiseerd. Derhalve zijn deze werkzaamheden in strijd met artikel 4, derde lid, onder a, onder 2, van de planvoorschriften. Het college is niet bereid vrijstelling te verlenen.
    
    2.7. Het betoog van [appellant] dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat de woning op het perceel [locatie] op de datum van de aangevallen uitspraak, waarbij de voorzieningenrechter de opgelegde last heeft aangepast, reeds maanden in haar geheel werd verhuurd als ééngezinswoning en toen, wat betreft de getroffen bouwkundige voorzieningen, dan ook geen sprake meer was van overtreding, doet niet ter zake. De voorzieningenrechter heeft slechts de last met betrekking tot de overtreding van artikel 40, aanhef en onder a, van de Woningwet en artikel 4, derde lid, onder a, onder 2, van de planvoorschriften gewijzigd in die zin dat [appellant] wordt gelast de woningscheidende voorzieningen en het extra keukenblok te verwijderen. Met de omstandigheid dat de woning op het moment van de aangevallen uitspraak niet meer in gebruik was ten behoeve van de huisvesting van twee huishoudens, was de overtreding van artikel 40, aanhef en onder a, van de Woningwet niet ongedaan gemaakt.
    
    2.8. [appellant] betoogt dat de in de gewijzigde last gebezigde term "woningscheidende voorzieningen" onvoldoende duidelijkheid verschaft en niet beantwoordt aan het rechtszekerheidsbeginsel.
    
    2.8.1. In de aangevallen uitspraak is onder 5 beschreven welke veranderingen door [appellant] zijn aangebracht, waardoor twee zelfstandige wooneenheden zijn ontstaan. In de last is vervolgens duidelijk aangegeven dat de woningscheidende voorzieningen verwijderd dienen te worden. Dit kan, gegeven voormelde beschrijving van de desbetreffende veranderingen, niet anders opgevat worden dan als verwijdering van de geplaatste wanden en de daarin aangebrachte afzonderlijke toegangsdeuren. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat de gewijzigde last in dit opzicht onduidelijk is.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.9. [appellant] betoogt voorts dat de voorzieningenrechter ten onrechte niet heeft volstaan met het bepalen dat de slotmechanismen uit de twee later aangebrachte toegangsdeuren dienen te worden uitgenomen, nu hiermee reeds de zelfstandige wooneenheden zouden zijn opgeheven. [appellant] betoogt voorts dat de voorzieningenrechter ten onrechte ook het verwijderen van het extra keukenblok op de begane grond onder de gewijzigde last heeft gebracht. Volgens hem maakt het enkel plaatsen van een extra keukenblok niet dat een woonruimte een ander karakter krijgt en is dit vergelijkbaar met de aanwezigheid van twee toiletten of twee badkamers in één woning.
    
    2.9.1. Dit betoog faalt. Er is geen aanleiding voor het oordeel dat de last beperkt had moeten worden tot het uitnemen van de slotmechanismen uit de twee later aangebrachte deuren. De last is gericht op het ongedaan maken van het geheel van de, zonder de daartoe vereiste bouwvergunning, ter realisering van twee zelfstandige wooneenheden getroffen bouwkundige voorzieningen. De last ziet ook op de toekomst en het definitief beëindigen van de overtreding.
    
    2.10. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de voorzieningenrechter heeft overwogen dat het college bevoegd was handhavend op te treden tegen het gebruik van het pand ten behoeve van twee zelfstandige wooneenheden. Het besluit van 18 augustus 2009 komt voor verdergaande vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien. Het besluit van 20 februari 2009 zal worden herroepen, voor zover [appellant] daarin is gelast het pand uitsluitend als eengezinswoning te verhuren, dan wel als zodanig te verkopen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd.
    
    2.11. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Alkmaar van 3 december 2009 in zaak nrs. 09/2071 en 09/2072, voor zover deze ziet op de door het college van burgemeester en wethouders van Alkmaar aan [appellant] opgelegde last onder dwangsom om het pand [locatie] uitsluitend als eengezinswoning te verhuren, dan wel als zodanig te verkopen;
    
    
      III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond in zoverre dat is gericht tegen de in het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Alkmaar van 18 augustus 2009, kenmerk BZ2009/5007 gehandhaafde last als onder II omschreven; 
      IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Alkmaar van 18 augustus 2009, kenmerk BZ2009/5007, voor zover het voormelde last betreft;
    
    
    V. herroept het besluit van 20 februari 2009, kenmerk BWT/20080893/INK, voor zover het voormelde last betreft;
    
    VI. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 20 februari 2009;
    
    VII. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    
    VIII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouder van de gemeente Alkmaar tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IX. veroordeelt het college van burgemeester en wethouder van de gemeente Alkmaar tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    X. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Alkmaar aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 223,00 (zegge: tweehonderddrieentwintig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. A.B.M. Hent, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Dijk w.g. Soede
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 8 september 2010
    
    270-580.