ECLI:NL:RBNNE:2025:2417, Rechtbank Noord-Nederland, 19-06-2025, LEE 25/1447
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2025-06-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bevel tot stillegging van werk in pizzeria wegens overtredingen van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag. Aan de voorwaarden voor het opleggen van deze maatregel wordt voldaan. Op grond van het evenredigheidsbeginsel verkort de voorzieningenrechter de duur van 2 maanden naar 1 maand.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: LEE 25/1447
    
    
      uitspraak van de voorzieningenrechter van 19 juni 2025 in de zaak tussen
    
      [naam 1] , h.o.d.n. [bedrijfsnaam] , uit [woonplaats] , verzoeker
    
      en
    
    de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder 
    (gemachtigde: mr. M.M de Lange).
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening gaat over het bevel tot stillegging van werk dat verweerder aan verzoeker heeft opgelegd. Verzoeker is het hier niet mee eens. Hij verzoekt daarom om een voorlopige voorziening en voert daartoe een aantal gronden aan. De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of hij een voorlopige voorziening zal treffen of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan een reden zijn om het bestreden besluit te schorsen. Deze vraag beantwoordt hij aan de hand van de gronden van verzoeker.
    
    
    
      1.1.
      De voorzieningenrechter wijst in deze uitspraak het verzoek toe in zoverre dat de duur van de stillegging beperkt wordt tot één maand. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet. 
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit en procesverloop
    
    
      2.1.
      Verzoeker drijft een pizzeria in de [wijknaam] .
      
    
    
      2.2.
      Bij besluit van 12 juli 2023 heeft verweerder aan verzoeker een boete opgelegd van € 17.625 wegens overtreding van art. 18b, tweede lid, van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (Wml). Blijkens het besluit betreft de overtreding het niet of niet tijdig verstrekken van bescheiden waaruit blijkt welk loon en welke vakantiebijslag is betaald aan vijf werknemers voor welk aantal gewerkte uren.
      
    
    
      2.3.
      Bij besluit van 12 juli 2023 heeft verweerder aan verzoeker een schriftelijke ‘Waarschuwing preventieve stillegging van werk’ op grond van artikel 18i, eerste lid, van de Wml gegeven.
      
    
    
      2.4.
      Op 4 april 2024 heeft verweerder aan verzoeker een brief met een aankondiging van een inspectie toegestuurd. De inspectie heeft een aanvang genomen met een bezoek door arbeidsinspecteurs aan het bedrijf van verzoeker op 4 oktober 2024. Op 21 februari 2025 is het boeterapport voltooid.
      
    
    
      2.5.
      Bij besluit van 9 april 2025 heeft verweerder aan verzoeker een boete opgelegd van € 4.500 wegens onderbetaling in de periode 16 tot en met 30 september 2024, te weten dat een werknemer minder ontving dan het minimumloon. Tevens heeft verweerder besloten de betreffende inspectiegegevens openbaar te maken.
      
    
    
      2.6.
      Bij besluit van 9 april 2025 heeft verweerder aan verzoeker een last onder dwangsom opgelegd, inhoudende dat hij uiterlijk op 23 april 2025 de werknemer genoemd in 2.5. volledig diende na te betalen, op straffe van een dwangsom van € 100 per dag met een maximum van € 40.000.
      
    
    
      2.7.
      Bij nu bestreden besluit van 9 april 2025 heeft verweerder aan verzoeker een bevel preventieve stillegging van werk opgelegd. Dit houdt in dat verzoeker gedurende twee maanden moet stoppen met alle werkzaamheden van zijn bedrijf. Tevens heeft verweerder besloten de betreffende inspectiegegevens openbaar te maken.
      
    
    
      2.8.
      Verzoeker heeft tegen het besluit genoemd onder 2.7. bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.
      
    
    
      2.9.
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 7 mei 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: verzoeker, zijn zus [naam 2] en de gemachtigde van verweerder. Het onderzoek is ter zitting geschorst. Afgesproken is dat verzoeker op uiterlijk 4 juni 2025 stukken over zijn financiële positie aan verweerder zou verstrekken, dat verweerder zo nodig extra gegevens zou opvragen en dat verweerder vervolgens aan de voorzieningenrechter en aan verzoeker zou berichten wat zijn bevindingen zijn. Ten slotte is afgesproken dat de voorzieningenrechter na ontvangst van dit bericht uitspraak zou doen.
      
    
    
      2.10.
      Bij brief van 11 juni 2025 heeft verweerder gesteld dat verzoeker met de door hem overgelegde stukken zijn financiële situatie niet inzichtelijk heeft gemaakt, onder meer doordat hij de belastingaangiften en de belastingaanslagen over de jaren 2022, 2023 en 2024 niet heeft verstrekt. Daarnaast heeft verzoeker, aldus verweerder, onvoldoende informatie verstrekt over het inkomen in het lopende jaar en zijn de bewijsstukken van de opgegeven schulden niet bruikbaar omdat een nadere toelichting en datering ontbreekt. Verweerder verzoekt het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
      
    
    
      2.11.
      De voorzieningenrechter sluit heden het onderzoek.
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    
      
        Bevoegdheid
      
    
    
      3.1.
      De voorzieningenrechter overweegt dat aan verzoeker een boete is opgelegd voor een eerdere overtreding (zie 2.2.), dat een waarschuwing is gegeven dat bij herhaling een bevel tot stillegging wordt opgelegd (2.3.) en dat een herhaalde overtreding is geconstateerd (2.4. en 2.5.). Hiermee is voldaan aan de voorwaarden die artikel 18i, eerste en tweede lid, van de Wml, noemt voor het opleggen van een bevel tot stillegging. Het bestreden besluit is daarom bevoegd genomen.
      
    
    
      3.2.
      Daarnaast stelt de voorzieningenrechter vast dat het besluit tot stillegging overeenkomstig het Besluit minimumloon en minimumvakantiebijslag en verweerders Beleidsregel preventieve stillegging arbeidswetten is. Het gaat om een herhaalde overtreding van artikel 18b, tweede lid, van de Wml, wat volgens het beleid leidt tot een stillegging voor de duur van twee maanden.
      
      
        
          Evenredigheid
        
        4.	Volgens de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) dient het bestreden besluit, indien bevoegd genomen, geschikt en noodzakelijk te zijn om de beoogde doelen te bereiken en dient de genomen maatregel evenwichtig te zijn.
      
      
    
    
      4.1.
      De voorzieningenrechter overweegt dat de wetgever uitdrukkelijk heeft gekozen voor het instrument van stillegging van werkzaamheden als maatregel tegen een herhaalde overtreding van de Wml als in deze zaak aan de orde is. Er is geen grond om te twijfelen aan de geschiktheid van deze maatregel.
      
    
    
      4.2.
      Blijkens de wetsgeschiedenis van de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving (dossier 33207) heeft de wetgever, naast boeteoplegging, gekozen voor het instrument van het preventief stilleggen van werkzaamheden om een herhaling van overtreding van de Wml te voorkomen. De voorzieningenrechter stelt vast dat de eerdere oplegging van een boete (2.2.) en de gegeven waarschuwing (2.3.) verzoeker er niet van hebben weerhouden een nieuwe overtreding te begaan. Om die reden heeft verweerder de maatregel van stillegging in redelijkheid noodzakelijk kunnen achten. Hierbij betrekt de voorzieningenrechter ook dat verzoeker de eerste boete (2.2.) tot op heden niet heeft betaald.
      
      
        4.3.1.
        De voorzieningenrechter stelt vast dat aan verzoeker boetes zijn opgelegd van € 17.625 en van € 4.500. Ter zitting bleek dat verzoeker deze boetes nog niet had betaald. Verzoeker stelde dat hij ongeveer € 100.000 aan schulden heeft. In hoeverre dat klopt, is op dit moment niet na te gaan omdat verzoeker hiervan geen inzichtelijke onderbouwing heeft gegeven, zoals verweerder terecht stelt (zie 2.10.). Wel heeft de voorzieningenrechter ter zitting de indruk gekregen dat verzoeker zijn zaken administratief niet op orde heeft. Die indruk is bevestigd door de bijlagen bij de brief van verweerder van 11 juni 2025. Om die reden gaat de voorzieningenrechter uit van een slechte financiële situatie van het bedrijf van verzoeker.
        
      
      
        4.3.2.
        Terecht heeft verweerder opgemerkt dat uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat de wetgever onder ogen heeft gezien dat een preventieve stillegging kan leiden tot het einde van een onderneming en dat de wetgever heeft overwogen dat er geen plaats is voor bedrijven die bij herhaling de Wml overtreden.
        
      
      
        4.3.3.
        Daar staat tegenover dat de maatregel van stillegging slechts is bedoeld om herhaling van een overtreding te voorkomen en niet om een eind aan de onderneming te maken. Ter zitting heeft verzoeker gesteld dat zijn bedrijf de derving van inkomsten gedurende twee maanden niet zal kunnen dragen. Gezien de schuldenlast die het bedrijf al heeft (zie 4.3.1.) acht de voorzieningenrechter een stillegging gedurende twee maanden niet evenwichtig. Een stillegging gedurende één maand is naar het oordeel van de voorzieningenrechter wel evenwichtig. Hierbij betrekt de voorzieningenrechter enerzijds hetgeen hierboven is overwogen over de geschiktheid en de noodzaak van de maatregel en anderzijds de stelling van verzoeker ter zitting dat hij een stillegging gedurende één maand wel zal kunnen overbruggen.
        
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    5. De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe en treft de voorlopige voorziening dat de duur van de stillegging wordt beperkt tot één maand. Voor het overige wordt het bestreden besluit van 9 april 2025 niet geschorst.
    
    6. De voorzieningenrechter ziet in het treffen van de voorziening aanleiding te bepalen dat verweerder het griffierecht aan verzoeker moet vergoeden. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    
    - bepaalt de duur van de stillegging op één maand;
    - bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 53,- aan verzoeker moet vergoeden.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. C.H. de Groot, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. H.A. Hulst, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 19 juni 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
    
    
  
  
    Relevante regelgeving
    
  
  
    Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag
    Artikel 7
    1. De werknemer die de leeftijd van 21 jaar heeft bereikt heeft voor de arbeid door hem in dienstbetrekking verricht, jegens de werkgever recht op een loon ten minste tot het bedrag, bij of krachtens de volgende artikelen onder de benaming minimumloon vastgesteld.
    
      […]
      Artikel 18b
      […]
    
    2. Als overtreding wordt tevens aangemerkt het door de werkgever desgevraagd niet of niet tijdig aan de toezichthouder verstrekken van:
    
      
        een opgave als bedoeld in artikel 626 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek, dan wel andere bescheiden waaruit de in dat artikel voorgeschreven gegevens blijken;
      
      
        bescheiden waaruit blijkt welk loon en welke vakantiebijslag aan de werknemer zijn voldaan;
      
      
        bescheiden waaruit blijkt hoeveel uren de werknemer heeft gewerkt;
      
    
    
      (…)
      Artikel 18i
    
    
      
        Een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar kan, nadat een overtreding van een voorschrift bij of krachtens deze wet is geconstateerd die bestuurlijk beboetbaar is gesteld, aan de werkgever een schriftelijke waarschuwing geven dat bij herhaling van de overtreding of bij een latere overtreding van eenzelfde in de waarschuwing aangegeven wettelijke verplichting of het niet naleven van bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aan te wijzen soortgelijke verplichtingen, door hem een bevel kan worden opgelegd dat door hem aangewezen werkzaamheden voor ten hoogste drie maanden worden gestaakt dan wel niet mogen worden aangevangen. Artikel 18a, tweede lid, is van overeenkomstige toepassing.
      
      
        Indien een waarschuwing als bedoeld in het eerste lid is gegeven en herhaling van de overtreding of een latere overtreding als bedoeld in het eerste lid is geconstateerd, kan door de ambtenaar, bedoeld in het eerste lid, aan de werkgever bij beschikking een bevel als bedoeld in het eerste lid worden opgelegd dat wordt opgevolgd met ingang van het in de beschikking aangeven tijdstip. Deze beschikking wordt niet gegeven zolang wegens de eerste overtreding, bedoeld in het eerste lid, nog niet een bestuurlijke boete is opgelegd.
      
    
    (…)
    7. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld met betrekking tot het eerste en tweede lid.
    
  
  
    Besluit minimumloon en minimumvakantiebijslag
    Artikel 3
    
      
        Na een herhaling van een overtreding of soortgelijke overtreding wordt een waarschuwing gegeven als bedoeld in artikel 18i, eerste lid, van de wet en indien een herhaling van die of een soortgelijke overtreding is geconstateerd als bedoeld in dat artikel van de wet, wordt een bevel opgelegd door de daartoe aangewezen ambtenaar dat de door hem aangewezen werkzaamheden voor een daarbij aangegeven periode worden stilgelegd dan wel niet mogen aanvangen.
      
      
        Indien een ernstige overtreding is geconstateerd, wordt in afwijking van het eerste lid, een waarschuwing als bedoeld in artikel 18i, eerste lid, van de wet gegeven bij de eerste overtreding en wordt, indien opnieuw dezelfde of een soortgelijke overtreding is geconstateerd die eveneens ernstig is, een bevel opgelegd door de daartoe aangewezen ambtenaar dat de door hem aangewezen werkzaamheden voor een daarbij aangegeven periode worden stilgelegd dan wel niet mogen aanvangen.
      
      
        Als een ernstige overtreding als bedoeld in het tweede lid wordt aangemerkt de overtreding waarbij:
      
    
    
      (…)
      c. artikel 18b, tweede lid, van de wet niet is nageleefd.
    
    
  
  
    Beleidsregel preventieve stillegging arbeidswetten
    Artikel 1
    
      
        In beginsel worden de werkzaamheden stilgelegd die samenhangen met de overtredingen van de in de grondslag van deze beleidsregel genoemde arbeidswetten.
      
      
        Bij het besluit tot preventieve stillegging kan ervoor worden gekozen om alle werkzaamheden op een locatie, in een organisatorische eenheid of in een concern stil te leggen als de overtreding of de oorzaak daarvan daartoe aanleiding geven.
      
      
        Bij het aanwijzen van stil te leggen werkzaamheden wordt rekening gehouden met de maatschappelijke gevolgen.
      
      
        Bij het aanwijzen van stil te leggen werkzaamheden wordt rekening gehouden met de economische gevolgen voor derden.
      
      
        Bij het aanwijzen van stil te leggen werkzaamheden wordt rekening gehouden met de aard en omvang van de overtreding. De nadelige gevolgen van een preventieve stillegging mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
      
    
    
    
      Artikel 3. 
    
    4. Indien het gaat om een herhaling van een ernstige overtreding, duurt de preventieve stillegging twee maanden, indien in de vijf jaar voorafgaand aan de preventieve stillegging geen eerdere preventieve stillegging heeft plaatsgevonden in verband met dezelfde of een soortgelijke overtreding en drie maanden, indien in deze periode één of meer eerdere preventieve stilleggingen hebben plaatsgevonden.
  
  
     Zie onder meer de uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285.