ECLI:NL:RBLIM:2025:6316, Rechtbank Limburg, 02-07-2025, ROE 25/1027 en ROE 24/5196
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2025-07-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verzoek om een voorlopige voorziening hangende beroep tegen een opgelegde last onder dwangsom voor het gebruik van gronden en het bouwen en/of in stand laten van gebouwen en bouwwerken, geen gebouw zijnde. De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder aan eiser niet de last onder dwangsom mocht opleggen. Verweerder heeft de last onduidelijk geformuleerd. Dat is op zichzelf voldoende om de last onder dwangsom te vernietigen en verweerder op te dragen een nieuw besluit te nemen. In het kader van finale geschilbeslechting heeft de voorzieningenrechter ook de overige beroepsgronden van eiser beoordeeld. Er is sprake van een overtreding, maar verweerder heeft onvoldoende onderbouwd dat eiser overtreder is. Ook heeft verweerder onvoldoende onderbouwd dat de last onder dwangsom niet in strijd met het evenredigheids-en vertrouwensbeginsel is.

RECHTBANK LIMBURG
  
  
    Zittingsplaats Roermond
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: ROE 25/1027 en ROE 24/5196
    
      
      uitspraak van de voorzieningenrechter van 2 juli 2025 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
    
  
  
    
      [naam] , uit Papenhoven, eiser
    (gemachtigde: mr. F.M.A. van der Loo),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Beekdaelen 
    (gemachtigde: E.J.M.M. Peeters).
    
    
      Als derde-partijen nemen aan de zaken deel: 
      
        [naam] , [naam] , [naam] en [naam] 
      (gemachtigde: mr. B.W.M. van Hoof)
    
    
    
  
  
    Samenvatting
    
    1. Deze uitspraak gaat over een opgelegde last onder dwangsom voor het gebruik van gronden en het bouwen en/of in stand laten van gebouwen en bouwwerken, geen gebouw zijnde op de locatie [adres] in Schinnen. Eiser is niet eens met de oplegging van deze last. Hij heeft daarom beroep ingesteld en verzocht om een voorlopige voorziening. Hij voert in zijn beroepschrift een aantal gronden aan. Aan de hand van deze gronden beoordeelt de voorzieningenrechter of verweerder handhavend mocht optreden. 
    
    2. De voorzieningenrechter beslist direct op het beroep van eiser en komt in deze uitspraak tot het oordeel dat verweerder de last onder dwangsom niet zo mocht opleggen. Verweerder heeft de last namelijk niet duidelijk genoeg geformuleerd. Dat is op zichzelf al voldoende om de last onder dwangsom te vernietigen en verweerder op te dragen een nieuw besluit te nemen. In het kader van finale geschilbeslechting heeft de voorzieningenrechter ook de overige beroepsgronden van eiser beoordeeld. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het gebruik en het bouwen niet onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan vallen en dat dus wel sprake is van een overtreding waartegen verweerder bevoegd is om handhavend op te treden. De voorzieningenrechter is echter van oordeel dat verweerder onvoldoende heeft onderbouwd dat eiser degene is die die overtredingen begaan heeft. Ook heeft verweerder onvoldoende onderbouwd dat de last onder dwangsom niet in strijd is met het evenredigheids- en vertrouwensbeginsel. Het voorgaande betekent dat het beroep van eiser gegrond is. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Omdat de voorzieningenrechter direct uitspraak doet op het beroep, wijst hij het verzoek om een voorlopige voorziening af; er valt immers geen voorlopige voorziening meer te treffen als al een definitieve beslissing genomen wordt.
    Procesverloop
    
    3. Met het bestreden besluit van 12 november 2024 heeft verweerder aan eiser een last onder dwangsom opgelegd. Eiser heeft daartegen beroep ingesteld en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    4. Verweerder heeft op het verzoek om een voorlopige voorziening en het beroep gereageerd met een verweerschrift. De derde-partijen hebben ook schriftelijk gereageerd. 
    
    5. De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 10 juni 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, vergezeld van [naam] , en zijn gemachtigde, verweerder en derde-partijen met hun gemachtigde. Ter zitting is de beroepsgrond over het ten onrechte niet horen van eiser in de bezwaarprocedure ingetrokken.
    
    6. Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet aan de beoordeling van de zaak kan bijdragen, beslist hij ook direct op het beroep van eiser.
    
    
  
  
    Totstandkoming van het bestreden besluit
    
    7. Bij brief van 27 november 2023, aangevuld bij brief van 9 januari 2024, hebben drie van de vier derde-partijen (hierna: de verzoekers om handhaving) verweerder verzocht om handhavend op te treden tegen het gebruik van de percelen aan de [adres] in Schinnen ten behoeve van een hondenpension en het hier oprichten van gebouwen en bouwwerken, de opslag van materialen en de stalling van voertuigen zonder een omgevingsvergunning. De percelen zijn kadastraal bekend als Schinnen, sectie C, nummers 4613, 993, 994 en 979. Eiser en [naam] zijn eigenaar van deze gronden. 
    
    8. De derde-partijen wonen aan [adres] met huisnummers 5, 7A, 8A en 8C in Schinnen. Hun woningen liggen op een afstand van ongeveer 120 meter van het dichtstbijzijnde perceel van eiser en de percelen waarop deze woningen staan op ongeveer 60 tot 70 meter. 
    
    9. Verweerder heeft bij brief van 19 maart 2024 de verzoekers om handhaving bericht voornemens te zijn om het verzoek om handhaving af te wijzen. Bij besluit van 14 mei 2024 heeft verweerder het verzoek afgewezen. Daarbij heeft verweerder gemotiveerd dat voor het hondenpension geen milieuvergunning is vereist en dat ook geen sprake is van overtreding van de milieuregels. Daarnaast heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat ten aanzien van het gebruik en de bouwwerken binnen en buiten ‘de rode contour’ vanwege een belangenafweging niet wordt gehandhaafd. Voor handhaving binnen die contour heeft verweerder aangegeven dat gerechtvaardigd vertrouwen zich daartegen verzet. Daarbij verwijst verweerder naar een door hem verstuurde brief van 21 maart 2022 waarin wordt aangegeven dat binnen ‘de rode contour’ geen handhaving meer mogelijk is. Voor handhaving buiten die contour heeft verweerder aangegeven dat een principebesluit is genomen om de locatie te herbestemmen ten behoeve van de bouw van één woning en dat aan de eigenaar de mogelijkheid is geboden om hiervoor een omgevingsvergunning aan te vragen. 
    
    10. Op 30 april 2024 heeft een toezichthouder van de Omgevingsdienst Zuid-Limburg een milieucontrole uitgevoerd. Tijdens deze controle heeft eiser aangegeven dat hij in de zomerperiode gedurende drie maanden gemiddeld 30 honden houdt. 
    
    11. Op 10 september 2024 heeft een toezichthouder van de gemeente ook een controle ter plaatse uitgevoerd. Deze controle is uitgevoerd om na te gaan in hoeverre de situatie ten opzichte van een eerdere controle op 7 april 2021 is gewijzigd. Uit de controle op 
    10 september 2024 is gebleken dat de bebouwde situatie grotendeels ongewijzigd is gebleven. De wijzigingen die wel hebben plaatsgevonden zien op het verplaatsen van een tent en een camper, het verwijderen van een propaantank en het bouwen van een nieuwe schuilgelegenheid op het kadastrale perceel, sectie C, nummer 979. 
    
    12. Verweerder heeft bij het bestreden besluit het door de derde-partijen ingediende bezwaar gegrond verklaard, de afwijzing van het handhavingsbesluit herroepen, het handhavingsverzoek alsnog toegewezen en gelijktijdig aan eiser een last onder dwangsom opgelegd. Daarbij heeft verweerder het bezwaar van [naam] , die geen verzoek om handhaving heeft ingediend, ook gegrond verklaard. Verweerder is van mening dat zij als eigenaar van een perceel dat direct grenst aan het perceel van eiser belanghebbende is en om die reden bezwaar kon maken tegen de afwijzing van het handhavingsverzoek. 
    
    13. Bij de opgelegde last onder dwangsom heeft verweerder gemotiveerd dat uit controles en gesprekken met eiser is gebleken dat op de onderhavige percelen tijdens de zomermaanden een hondenpension wordt gerund, dat eiser er deels woont, dat eiser onderkomens en/of kampeermiddelen heeft geplaatst en dat er buitenopslag plaatsvindt van brandhout en ijzer. Dit is in strijd met het – ten tijde van het bestreden besluit geldende – bestemmingsplan “Buitengebied Schinnen” (hierna: het bestemmingsplan), vastgesteld op 14 maart 2013, dat aan het perceel de bestemming ‘Agrarisch met waarden’ heeft toegekend, in samenhang met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). Ook is gebleken dat er gebouwen en bouwwerken, geen gebouw zijnde, zonder omgevingsvergunning zijn gebouwd en/of in stand gelaten. Dit is in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo.
    
    14. In de last onder dwangsom heeft verweerder eiser gelast om alle illegale gebouwen en bouwwerken, geen gebouw zijnde (inclusief kelder), zoals nader omschreven in de controlerapporten van 20 mei 2021 (datum controles 30 oktober 2020 en 7 mei 2021) en 
    24 september 2024 (datum controle 10 september) voor 19 mei 2025 te (laten) verwijderen en verwijderd te houden en het ook in de last omschreven illegale gebruik van de gronden en bouwwerken te staken en gestaakt te houden. Met dat laatste wordt in ieder geval gedoeld op het gebruik van gronden en bouwwerken voor een hondenpension, bewoning, de stalling van onderkomens en/of kampeermiddelen en de buitenopslag van brandhout en oud ijzer. Als ten aanzien van de gebouwen en bouwwerken, geen gebouw zijnde, niet binnen de begunstigingstermijn aan de last is voldaan, wordt een dwangsom van € 15.000,- per week of een deel van de week met een maximum van € 60.000,- verbeurd. Voor het illegale gebruik van gronden en/of bouwwerken geldt een dwangsom van € 7.500,- per week met een maximum van € 30.000,-. 
    15. Verweerder heeft bij e-mail van 20 mei 2025 de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter.  
    
    
  
  
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    
    
      16.  Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wabo vóór 1 januari 2024 is ingediend en het bestuursorgaan naar aanleiding van dit verzoek na dit tijdstip een last onder dwangsom heeft opgelegd, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór 1 januari 2024 van toepassing tot dit besluit onherroepelijk wordt. 
    
    
    
      16.1.
      Het besluit van 12 november 2024 is genomen naar aanleiding van een handhavingsverzoek dat vóór 1 januari 2024 is ingediend. Dit betekent dat in dit geval de Wabo met aanverwante wetgeving, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    
      
        Ontvankelijkheid in bezwaarfase 
      
    
    
    17. Eiser stelt dat [naam] en de informele vereniging Thull Natuurlijk Goed geen verzoek om handhaving hebben ingediend en dat verweerder daarom hun bezwaar niet-ontvankelijk had moeten verklaren. Over de verzoekers om handhaving voert eiser aan dat zij geen belanghebbenden zijn, omdat zij geen zicht op het hondenpension hebben vanwege een (steile) heuvel waartegen ze aankijken. Ook grenzen hun percelen niet aan de kadastrale percelen van het hondenpension sectie C, nummers 993 en 994 en bedraagt de afstand tussen die percelen minimaal 130 tot 166 meter. Gelet op deze afstand, het hoogteverschil nabij de ingang van het hondenpension van 20 meter en de aanwezige begroeiing ervaren zij geen geluidsoverlast. Dat betekent volgens eiser dat ook hun bezwaren niet-ontvankelijk hadden moeten worden verklaard.
    
    18. De voorzieningenrechter overweegt hierover als volgt.
    
    
      18.1.
      De derde-partijen hebben zichzelf, in de vorm van een informele vereniging, “Thull Natuurlijk Goed” genoemd. De derde-partijen en hun gemachtigde gebruiken dit enkel als naam om deze groep personen aan te duiden. Thull Natuurlijk Goed heeft geen bezwaar gemaakt of anderszins als partij in deze procedure opgetreden. Het bezwaar is gemaakt door de betreffende natuurlijke personen en zij zijn degenen die als derde-partij zijn aangemerkt.
      
    
    
      18.2.
      
        [naam] heeft niet mede het handhavingsverzoek ingediend. In beginsel is iemand geen belanghebbende bij de beslissing op een verzoek van een ander, nu die beslissing enkel aan die ander is gericht en in zoverre ook alleen voor die ander rechtsgevolgen in het leven roept. Nu het echter geen besluit betreft dat enkel op aanvraag kan worden genomen, kunnen ook anderen dan de aanvrager deelnemen aan de procedure, mits zij belanghebbende zijn bij datgene waarop de aanvraag ziet. 
      
    
    
      18.3.
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat de derde-partijen belanghebbenden bij het bestreden besluit zijn. Hun woningen liggen op een afstand van ongeveer 120 meter tot de percelen van eiser. De afstand tot hun percelen bedraagt ongeveer 60 tot 70 meter. Gelet op deze afstanden, op de omvang van de bouwwerken (met een totale oppervlakte van 603 m² en een volume 1476 m³) en de activiteiten die op het perceel plaatsvinden, acht de voorzieningenrechter voldoende aannemelijk dat de derde-partijen gevolgen van enige betekenis ondervinden.Deze gevolgen bestaan, gelet op het voorgaande, uit (enig) zicht op de percelen van eiser en bijvoorbeeld het horen van hondengeblaf. Dat betekent dat verweerder het bezwaar (ingediend namens alle derde-partijen) terecht inhoudelijk heeft behandeld.
      
      
        
          Is de last voldoende duidelijk?
        
      
      
      19. Eiser voert aan dat de last onduidelijk is, omdat daaruit niet blijkt waarop de last betrekking heeft. 
      
      20. De voorzieningenrechter overweegt hierover als volgt.
      
    
    
      20.1.
      Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) volgt dat het rechtszekerheidsbeginsel vereist dat een last zo duidelijk en concreet geformuleerd wordt dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over wat gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen. 
      
    
    
      20.2.
      In het bestreden besluit staat met betrekking tot de last het volgende:
      
      
        “Gelet op het voorgaande verzoeken wij u om alle illegale gebouwen en bouwwerken,
        
          geen gebouw zijnde (inclusief kelder), zoals nader omschreven in de controlerapportages van 20 mei 2021 en 24 september 2024, vóór 19 mei 2025 (dat is binnen zes maanden na de verzending van dit besluit) op een milieuverantwoorde wijze te (laten) verwijderen en verwijderd te houden en het tevens hierin - en hiervoor - omschreven illegale gebruik van gronden en bouwwerken te staken en gestaakt te houden. Met dat laatste wordt in ieder geval gedoeld op het gebruik van gronden en bouwwerken voor een hondenpension, voor bewoning, voor de stalling van onderkomens en/of kampeermiddelen en voor de buitenopslag van brandhout, oud ijzer ed.
        
      
      
      
        (...)
      
      
      
        
          Deze last geldt niet voor de volgende zaken
        
        
          Wij hebben u hiervoor verzocht om alle illegale gebouwen en bouwwerken, geen gebouw zijnde, zoals nader omschreven in de controlerapportages van 20 mei 2021 en 
        
        
          24 september 2024 te (laten) verwijderen en het tevens hierin - en hiervoor - omschreven illegale gebruik van gronden en bouwwerken te staken. Deze last geldt echter niet voor het beperkte aantal bouwwerken, geen gebouw zijnde, dat op grond van artikel 5.2.2 van het vigerende bestemmingsplan is toegestaan, tenzij hiervoor een omgevingsvergunning is vereist, alsook voor het eventuele gebruik van gronden en bouwwerken dat op grond van artikel 5.1.1 van het bestemmingsplan is toegestaan, tenzij hiervoor een omgevingsvergunning is vereist. Daarnaast geldt deze last niet voor activiteiten, voor zover van toepassing, zoals bedoeld in artikel 2 van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor), te raadplegen via onder meer www.overheid.nl. Indien hier onduidelijkheden over mochten bestaan, gelieve u ons per direct hierover te raadplegen zodat we die onduidelijkheden voor u kunnen weg nemen. De verantwoordelijkheid daartoe berust volledig bij u.”
      
      
    
    
      20.3.
      In het bestreden besluit zelf is niet concreet aangeduid welke gebouwen en bouwwerken worden bedoeld, anders dan de verwijzing naar controlerapporten die niet als bijlage bij het bestreden besluit zijn gevoegd. Welke controlerapporten worden bedoeld is wel duidelijk en dat eiser over die rapporten beschikt is niet in geschil. 
      
    
    
      20.4.
      In het controlerapport van 10 september 2024 is een luchtfoto van eisers percelen opgenomen met daarop de letters A tot en met O. Deze letters hebben betrekking op verschillende bouwwerken die op eisers perceel zijn aangetroffen. In dat rapport zijn ook foto’s van die bouwwerken opgenomen. Verweerder heeft op zitting desgevraagd toegelicht dat de last ziet op de bouwwerken zoals aangeduid met de letters A tot en met O in dit rapport. Hoewel de verwijzing naar het oude rapport uit 2021 daarmee overbodig is, is in zoverre de last daarmee in beginsel voldoende duidelijk en concreet geformuleerd: als eiser deze bouwwerken A tot en met O alle verwijderd, voorkomt hij verbeuring van dwangsommen. Terzijde merkt de voorzieningenrechter op dat het de duidelijkheid wel ten goede was gekomen als verweerder in de last zelf naar de letters A tot en met O zoals opgenomen in het controlerapport van 10 september 2024 had verwezen, of de bouwwerken concreter had benoemd in het bestreden besluit zelf, in plaats van de algemene verwijzing naar twee controlerapporten. 
      
    
    
      20.5.
      De last bevat vervolgens echter een uitzondering (met daarin weer een uitzondering): een juridische beschrijving waar de last niet op ziet (bouwwerken die op grond van twee bepalingen van het bestemmingsplan zijn toegestaan, tenzij een omgevingsvergunning is vereist, en bouwwerken die vergunningvrij zijn op grond van het Bor). Kennelijk hoeven dus niet alle bouwwerken A tot en met O te worden afgebroken; er zijn bouwwerken die uitgezonderd zijn. Als immers de uitzondering niet van toepassing is op de bouwwerken waarop de last ziet, is het zinloos (en nodeloos verwarrend) om de uitzondering met zoveel woorden op te nemen in het bestreden besluit. Om te bepalen welke van de bouwwerken uitgezonderd zijn, is juridische kennis nodig, althans moeten de betreffende artikelen van het bestemmingsplan en het Bor – die zijn geciteerd in het bestreden besluit – gelezen en begrepen worden. Verweerder heeft in het bestreden besluit niet aangegeven op welke van de bouwwerken A tot en met O deze uitzondering ziet, maar laat dat kennelijk aan eiser om uit te zoeken. Verweerder heeft op zitting desgevraagd toegelicht dat de last niet ziet op het volledig opschonen van het perceel, omdat in artikel 5.2.2 van de regels van het bestemmingsplan een opsomming wordt gegeven van bouwwerken, geen gebouw zijnde, die wel op het perceel gebouwd mogen worden. Verweerder heeft daarbij niet aangegeven of zich op eisers perceel toegestane bouwwerken bevinden en zo ja, welke dat zijn. De voorzieningenrechter plaatst om deze redenen vraagtekens bij de duidelijkheid van de last: het vergt immers (juridisch) uitzoekwerk om te beoordelen of daadwerkelijk alle bouwwerken A tot en met O afgebroken moeten worden, welk uitzoekwerk verweerder zelf blijkbaar niet heeft willen doen. De last gaat daarmee uit van een (behoorlijk) meer dan gemiddeld denkvermogen van de burger.
      
    
    
      20.6.
      Ten aanzien van het gebruik wordt eiser gelast om het illegale gebruik van gronden en bouwwerken te staken en gestaakt te houden. Dat illegale gebruik betreft in ieder geval het gebruik voor een hondenpension, bewoning, stalling van onderkomens en/of kampeermiddelen en voor bepaalde buitenopslag. Uit de woorden “in ieder geval” leidt de voorzieningenrechter af dat er ook nog ander illegaal gebruik is of kan zijn. Nu het kennelijk niet de bedoeling is dat het perceel geheel wordt opgeschoond en al het huidige gebruik (anders dan gebruik overeenkomstig de agrarische bestemming) wordt gestaakt, is ook dit een reden om vraagtekens bij de last te plaatsen: als eiser het na de woorden “in ieder geval” genoemde gebruik beëindigt, heeft hij dan aan de last voldaan of is er nog meer gebruik dat hij moet staken?
      
    
    
      20.7.
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat door de vraagtekens zoals verwoord onder 20.5 en 20.6 de last te onduidelijk is. Dat betekent dat deze beroepsgrond slaagt en dat het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt en verweerder een nieuw besluit op het bezwaar van de derde-partijen zal moeten nemen. De onduidelijkheid in de last is een gebrek dat verweerder met een nieuw besluit kan herstellen. Ten behoeve van dat nieuwe besluit bespreekt de voorzieningenrechter hierna in het kader van finale geschilbeslechting ook de overige beroepsgronden van eiser (voor zover relevant voor finale geschilbeslechting). 
      
      
        
          Is er sprake van een overtreding?
        
      
      
      21. Eiser stelt dat geen sprake is van een overtreding. Volgens eiser is het overgangsrecht van het bestemmingsplan van toepassing voor bestaand gebruik en bestaande bouwwerken en is daardoor geen sprake van strijd met het bestemmingsplan. Eiser voert daartoe aan dat in het bestemmingsplan “Buitengebied 1978” de locatie als hondenverblijf was bestemd en gebouwen ten behoeve van dit gebruik gebouwd mochten worden. Voor dit gebruik heeft de gemeente in 1994 aan de vader van eiser een vergunning op grond van de Wet Milieubeheer verleend. Naast het gebruik van de locatie voor een hondenpension valt volgens eiser ook het gebruik van activiteiten voor coaching hieronder.
      
      22. De voorzieningenrechter overweegt hierover als volgt.
      
    
    
      22.1.
      
        De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de bouwwerken zoals opgenomen in het controlerapport van 
        10 september 2024 met de letters A tot en met O zonder omgevingsvergunning zijn gebouwd en in stand gelaten. Dit is, daargelaten hetgeen onder 20.5 is overwogen, in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo (bouwen zonder omgevingsvergunning en in strijd met het bestemmingsplan) en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo (in stand laten zonder omgevingsvergunning gebouwde bouwwerken). Verder worden de percelen gebruikt voor een hondenpension, bewoning, het plaatsen van onderkomens en/of kampeermiddelen en buitenopslag van brandhout en ijzer. Eiser heeft dit niet gemotiveerd betwist. Dit gebruik is in strijd met de agrarische bestemming van deze gronden in het bestemmingsplan. Daarmee is sprake van strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c van de Wabo (gebruiken in strijd met het bestemmingsplan). 
      
      
    
    
      22.2.
      Dat in een voorgaand bestemmingsplan het een en ander anders was geregeld, doet hier niet aan af. Dat geldt ook voor eisers stelling dat in het onderhavige bestemmingsplan een fout is gemaakt door de voorgaande bestemming niet over te nemen. Onderhavig bestemmingsplan is onherroepelijk en de huidige bestemming staat daarmee in rechte vast. Van evidente strijd met hogere regelgeving, op grond waarvan het bestemmingsplan deels buiten toepassing gelaten zou moeten worden, is geen sprake.
      
    
    
      22.3.
      Vervolgens is de vraag of het gebruik en de bouwwerken onder de overgangsrechtelijke bescherming van het bestemmingsplan vallen en zo ja, of dit betekent dat geen sprake is van een overtreding. 
      
      
        
          Gebruik
        
      
      
    
    
      22.4.
      Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is het aan degene die een beroep doet op het overgangsrecht van een bestemmingsplan om aannemelijk te maken dat het met het bestemmingsplan strijdige gebruik op de peildatum plaatsvond en nadien ononderbroken is voortgezet. Alleen als dat aannemelijk wordt gemaakt, mag het met het bestemmingsplan strijdige gebruik op grond van het gebruiksovergangsrecht worden voortgezet.
      
    
    
      22.5.
      De voorzieningenrechter stelt vast dat de kadastrale percelen, sectie C, nummers percelen 993 en 994 op grond van het bestemmingsplan “Buitengebied 1978” als hondenverblijf waren bestemd. Op grond van artikel 7.10, eerste lid van de planregels van dat bestemmingsplan waren de voor hondenverblijf bestemde percelen bestemd voor het verblijf en de verzorging van honden. Op grond van het tweede lid van dit artikel mochten uitsluitend gebouwen, geen woningen zijnde, ten behoeve van het hondenverblijf worden opgericht en ook andere bouwwerken die qua aard en afmetingen binnen deze bestemming passen, onder een aantal voorwaarden.
      
    
    
      22.6.
      In de beroepsgronden heeft eiser aangegeven dat zijn vader, van wie hij de gronden heeft gekocht, vanaf 1968 een hondenpension op deze locatie had. De voorzieningenrechter overweegt dat het houden van honden ten tijde van het bestemmingsplan “Buitengebied 1978” was toegestaan, maar dat met de inwerkingtreding van het bestemmingsplan “Buitengebied 1995” deze gronden niet meer voor dat gebruik waren bestemd. Ook niet in het daaropvolgende, onderhavige bestemmingsplan. 
      
    
    
      22.7.
      Zoals volgt uit de jurisprudentie ligt de bewijslast bij eiser om aannemelijk te maken dat het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, is voortgezet en dus niet voor een periode langer dan een jaar is onderbroken zoals bepaald in artikel 36.2 van het bestemmingsplan. Dit heeft eiser niet onderbouwd. Er bestaan juist aanwijzingen dat dit gebruik voor meer dan een jaar is onderbroken. Uit een rapportage van een verkennend bodem- en asbestonderzoek, uitgevoerd in 2016 door Aelmans Eco B.V. in opdracht van het bedrijf van eiser, is opgenomen dat het hondenpension ‘de afgelopen decennia’ is gestaakt. Sinds het staken van het hondenpension worden de stallen voornamelijk gebruikt als opslag en berging van allerhande materialen en huishoudelijk spullen. 
      
    
    
      22.8.
      Wat betreft het gebruik ten behoeve van coaching activiteiten is uit de bestemmingsplannen niet gebleken dat dit was toegestaan. Het overgangsrecht is hierop dus niet van toepassing.
      
    
    
      22.9.
      Het beroep op het gebruiksovergangsrecht slaagt gelet op het voorgaande niet. Dat betekent dat het betreffende gebruik in strijd is met het bestemmingsplan, inclusief de daarin opgenomen overgangsbepalingen, en dat dus sprake is van een overtreding waartegen verweerder bevoegd is handhavend op te treden.
      
      
        
          Bouwen 
        
      
      
    
    
      22.10.
      De voorzieningenrechter overweegt dat eiser niet met stukken heeft onderbouwd dat voor de bouwwerken op zijn percelen in het verleden een vergunning voor bouwen is verleend (of dat in het verleden op grond van de toen geldende wetgeving geen vergunning was vereist). Zonder vergunning kunnen de bouwwerken niet zijn gelegaliseerd door de overgangsbepaling uit artikel 36.1 van de planregels. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling geeft een eventueel met succes gedaan beroep op het overgangsrecht voor bouwwerken geen omgevingsvergunning vervangende titel en worden de bouwwerken daardoor ook niet op een andere manier gelegaliseerd. Reeds daarom was verweerder bevoegd om handhavend op te treden tegen de aanwezigheid van de bouwwerken wegens het ontbreken van een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen.
      
    
    
      22.11.
      Het voorgaande betekent dat ook de (oprichting en in stand lating van de) bouwwerken niet onder de beschermende werking van het overgangsrecht vallen en dus sprake is van een overtreding waartegen verweerder bevoegd is om handhavend op te treden.
      
      
        
          Is eiser overtreder en heeft hij het in zijn macht de overtredingen te beëindigen?
        
      
      
      23. Eiser voert aan dat hij geen overtreder is, omdat hem geen verwijt valt te maken. Het verbod om bouwwerken zonder omgevingsvergunning in stand te laten geldt niet voor bouwwerken die voor 1 april 2007 zijn gebouwd, omdat zijn vader die zonder omgevingsvergunning heeft gebouwd. Ook stelt eiser dat hij het niet in zijn macht heeft om de overtredingen te beëindigen. Daartoe voert hij aan dat de toegangsweg naar de kadastrale percelen sectie C, nummers 993 en 994 door de eigenaar van de kadastrale percelen sectie C, nummers 633 en 634 is geblokkeerd. Een civiele procedure heeft niet tot een oplossing geleid. Hij kan de percelen waarop het hondenpension zich bevindt niet met (zware) voertuigen bereiken en om die reden is het voor hem niet mogelijk om de bouwwerken te verwijderen. De voor een alternatieve toegang vereiste medewerking van derden om zijn perceel via hun percelen te bereiken, kan eiser niet afdwingen en die derden zullen hiertegen bezwaren hebben vanwege de gevolgen voor hun (agrarische) percelen. 
      
      
        
          Overtreder 
        
      
      
      24. Over de vraag of eiser overtreder is van de overtredingen (bouwen zonder vergunning en/of in stand laten van die bouwwerken) overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
      
    
    
      24.1.
      Op grond van artikel 5:1, tweede lid, van de Awb wordt onder overtreder verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is overtreder in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, maar aan wie de gedraging is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en derhalve als overtreder worden aangemerkt.
      
    
    
      24.2.
      De normadressaat van het verbod om te bouwen zonder omgevingsvergunning (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a van de Wabo) is degene die bouwt (of in wiens opdracht wordt gebouwd). De bewijslast ten aanzien van de vraag of eiser het verbod heeft overtreden, dus of het eiser is die de bouwwerken heeft gebouwd of heeft laten bouwen, rust in eerste instantie bij verweerder. In het bestreden besluit is niet vermeld wie de bouwwerken (zonder een omgevingsvergunning) heeft gebouwd en uit het dossier en de behandeling op zitting is niet gebleken dat verweerder heeft onderzocht wie de bouwer is geweest. Eiser heeft in 2003 de eigendom verkregen van de kadastrale percelen sectie C, nummers 993, 994 en 979 waarop de bouwwerken zijn gelegen. In ieder geval een groot deel van de bouwwerken was toen al opgericht (door eisers vader). Niet gebleken is dat eiser betrokken is geweest bij die bouw. Gezien de voorgeschiedenis – waarvan bekend is dat in ieder geval een deel van de bouwwerken al zeer lang op het perceel aanwezig is – bestond er voor verweerder alle aanleiding om te onderzoeken of en vervolgens te motiveren dat het eiser is die het verbod om te bouwen zonder omgevingsvergunning heeft overtreden. 
      
    
    
      24.3.
      Wat betreft het verbod om zonder omgevingsvergunning opgerichte bouwwerken in stand te laten (artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo) overweegt de voorzieningenrechter het volgende. Uit de jurisprudentie van de Afdeling volgt dat een eigenaar van een perceel met daarop bouwwerken die zonder omgevingsvergunning zijn gebouwd als overtreder wordt aangemerkt van het verbod om bouwwerken zonder omgevingsvergunning in stand te laten. Dat geldt echter niet als de eigenaar vóór 1 april 2007 rechthebbende is geworden. Pas op die datum is via een wetswijziging dit verbod gaan gelden. De rechtszekerheid verzet zich ertegen dat verweerder een last onder dwangsom wegens overtreding van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo oplegt aan iemand die rechthebbende is geworden toen dat verbod nog niet bestond. Als gebleken is dat de rechthebbende ten tijde van de verkrijging van gronden aanwijzingen had dat de bouwwerken zonder een omgevingsvergunning zijn gebouwd, dan kan het verbod hem wel worden tegengeworpen.
      
    
    
      24.4.
      Vaststaat dat eiser voor 1 april 2007 rechthebbende is geworden. Dat betekent dat het verbod om zonder vergunning gebouwde bouwwerken in stand te laten aan hem alleen kan worden tegengeworpen als hij ten tijde van de verkrijging van de gronden (in 2003) aanwijzingen had dat de toen aanwezige bouwwerken zonder vergunning zijn gebouwd. In het bestreden besluit is verweerder niet op deze vraag ingegaan.
      
    
    
      24.5.
      Het is aan verweerder om, al dan niet op basis van bij eiser op te vragen informatie, te onderzoeken wanneer  - bij benadering – de bouwwerken gebouwd zijn. Als deze voor de eigendomsverkrijging door eiser in 2003 met medewerking van eiser of na 2003 zijn gebouwd, ligt het in de rede eiser aan te merken als overtreder van het verbod om bouwwerken zonder vergunning te bouwen. Voor alle niet door of in opdracht van of met medewerking van eiser gebouwde bouwwerken, die al aanwezig waren toen hij de gronden in eigendom verkreeg, geldt dat verweerder moet onderzoeken in hoeverre eiser wetenschap had van het feit dat voor deze bouwwerken geen vergunning is verleend. Op zitting heeft eiser overigens aangegeven dat alle bouwwerken door zijn vader zijn gebouwd en heeft hij ontkend dat hij de hoogte was van de omstandigheid dat die bouwwerken zonder een omgevingsvergunning zijn gebouwd.
      
    
    
      24.6.
      Nu verweerder voormeld onderzoek niet heeft verricht, berust het bestreden besluit niet op een zorgvuldig onderzoek en is dit onvoldoende gemotiveerd ten aanzien van de vraag of eiser overtreder is van het verbod om te bouwen zonder vergunning en het in stand laten van bouwwerken zonder vergunning. Ten behoeve van het nieuw te nemen besluit zal verweerder dus alsnog dit onderzoek moeten doen, waarna het besluit jegens eiser beperkt zal moeten worden tot die bouwwerken waarvan het bouwen zonder vergunning of in stand laten aan eiser als overtreder te (ver)wijten is.
      
    
    
      24.7.
      Terzijde wijst de voorzieningenrechter erop dat voor zover verweerder tot de conclusie komt dat om voormelde redenen (al dan niet ten aanzien van een deel van de bouwwerken) geen last onder dwangsom kan worden opgelegd, volgens de hiervoor aangehaalde jurisprudentie van de Afdeling wel de mogelijkheid bestaat om tegen de overtredingen op te treden met bestuursdwang. 
      
      
        
          In zijn macht om de overtreding te beëindigen 
        
      
      
    
    
      24.8.
      Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling geldt als voorwaarde voor het opleggen van een last onder dwangsom dat de overtreder het in zijn macht moet hebben om aan de illegale situatie een einde te maken. Daarvoor is nodig dat de overtreder juridisch en/of feitelijk in staat moet worden geacht om aan de lastgeving te voldoen. Gelet op het belastende karakter van een last onder dwangsom rust de bewijslast in dit verband in eerste instantie op verweerder.
      
    
    
      24.9.
      Eiser heeft, als eigenaar en gebruiker van het perceel, het in beginsel in zijn macht om de overtredingen te beëindigen. Het betoog van eiser dat hij zijn percelen niet met het daarvoor benodigde materieel en de daarvoor benodigde voertuigen kan bereiken, komt er in feite op neer dat niemand beëindiging van de overtreding in zijn macht zou hebben. In zijn algemeenheid kan een dergelijk betoog niet worden aanvaard, nu een eigenaar altijd juridische mogelijkheden heeft om de vereiste toegang tot zijn perceel te bewerkstelligen. Los van de vraag of eiser zijn perceel al dan niet via de toegangsweg kan bereiken vanwege een blokkade, heeft hij niet gesteld dat hij aan de eigenaar van de kadastrale percelen sectie C, nummers 633 en 634 toestemming heeft verzocht om via die percelen zijn eigen percelen te bereiken en dat die toestemming is geweigerd. Ook is niet gesteld dat hij de eigenaren van andere omliggende percelen daartoe heeft verzocht, behalve de eigenaar van de kadastrale percelen sectie C, nummers 1403, 4091 en 983 die de toestemming heeft geweigerd. Verweerder heeft in dat verband terecht gemotiveerd gewezen op artikel 5:56 van het Burgerlijk Wetboek. Hierin is bepaald dat in het geval voor het verrichten van werkzaamheden ten behoeve van een onroerende zaak noodzakelijk is van een andere onroerende zaak tijdelijk gebruik te maken de eigenaar van deze zaak gehouden dit na behoorlijke kennisgeving en tegen schadeloosstelling toe te staan, tenzij er voor deze eigenaar gewichtige redenen zijn dit gebruik te weigeren of tot een later tijdstip te doen uitstellen. Verweerder heeft op zitting terecht erop gewezen dat het voor eiser moeilijk kan zijn om zijn percelen te bereiken ten behoeve van de beëindiging van de overtredingen, maar niet onmogelijk. Eiser heeft onvoldoende aannemelijk gemaakt dat sprake is van een overmachtssituatie waarin hij het niet in zijn macht heeft om de overtredingen te beëindigen.
      
      
        
          Het evenredigheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel
        
      
      
      25. Eiser voert aan dat de last niet voldoet aan het beoordelingskader voor de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel zoals volgt uit de Harderwijk-uitspraak van de Afdeling. Volgens eiser is de last onder dwangsom niet geschikt om het doel te bereiken, omdat een ander middel bestaande uit het niet opleggen van de last en het in goed overleg overeenkomen van een vaststellingsovereenkomst voor het legaliseren van het hondenpension geschikter was. Ook is het opleggen van een last onder dwangsom niet noodzakelijk, omdat eiser sinds 2008 met verweerder in overleg was en de verzoekers om handhaving geen belanghebbenden zijn. Verder is de last onder dwangsom niet evenwichtig, omdat verweerder diverse keren heeft toegezegd niet te zullen handhaven en het overleg over het hondenpension via de omgevingstafel niet heeft voortgezet. Volgens eiser wegen zijn belangen zwaarder dan het algemeen belang en het belang van de verzoekers om handhaving. Ook voert eiser aan dat concreet zich op legalisatie bestaat. 
      
      26. Verder stelt eiser dat verweerder in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld. Daarbij voert hij aan dat verweerder in de afwijzing van het handhavingsverzoek heeft erkend dat hij toezeggingen heeft gedaan die aan hem zijn toe te rekenen, waardoor sprake is van een gerechtvaardigd vertrouwen met betrekking tot niet handhaven ten aanzien van het hondenpension. In het bestreden besluit heeft verweerder echter ten onrechte de eerste en de tweede stap uit de vaste jurisprudentie van de Afdeling over het vertrouwensbeginsel niet onderbouwd en is verweerder bovendien ten onrechte niet toegekomen aan de derde stap die ziet op de belangenafweging. 
      
      27. De voorzieningenrechter overweegt hierover als volgt. 
      
    
    
      27.1.
      Uit de rechtspraak van de Afdeling volgt dat als uitgangspunt geldt dat een bestuursorgaan in de regel gebruik moet maken van een bevoegdheid om handhavend op te treden, ook wel aangeduid als de beginselplicht tot handhaving. De beginselplicht tot handhaving geldt voor bevoegdheden om een last onder bestuursdwang en een last onder dwangsom op te leggen, de herstelsancties uit de Awb. De reden voor deze beginselplicht is dat de rechtszekerheid vergt dat de feitelijke situatie in beginsel niet afwijkt van de juridisch toegestane situatie. Door middel van handhavend optreden wordt dit bereikt. Hieruit volgt het algemeen belang dat is gediend met handhaving.
      
    
    
      27.2.
      Bij de vraag of van handhavend optreden mocht worden afgezien, moet worden beoordeeld of handhavend optreden onevenredig is. Bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel geldt de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak. Dit betekent dat de bestuursrechter toetst of het besluit geschikt en noodzakelijk is, en daarna of het besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is. Of deze drie elementen aan bod komen, hangt af van de aangevoerde beroepsgronden. Bij handhavingsbesluiten geldt daarbij als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
      
    
    
      27.3.
      Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
      
      
        
          Het vertrouwensbeginsel
        
      
      
    
    
      27.4.
      De Afdeling hanteert bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel een vast stappenplan. De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept, namelijk de vraag of die uitlating en/of gedraging kan worden gekwalificeerd als een toezegging. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord of het gewekte vertrouwen moet worden nagekomen en, zo ja, wat de betekenis daarvan is voor de uitoefening van de betreffende bevoegdheid.
      
    
    
      27.5.
      De voorzieningenrechter stelt vast dat eiser in het kader van de bezwaarschriftenprocedure geen beroep op het vertrouwensbeginsel heeft gedaan, omdat daartoe ten tijde van die procedure, gelet op de afwijzing van het handhavingsverzoek, geen aanleiding bestond. Verweerder heeft echter in het bestreden besluit een eventueel beroep daarop wel beoordeeld en hierover het volgende overwogen: 
      
      
        
          “Wij zijn ons ervan bewust dat we u bij schrijven van 6 augustus 2015 en 21 maart 2022 hebben medegedeeld dat handhaving ten aanzien van de gebouwen en de bouwwerken, geen gebouw zijnde, binnen de zogenaamde rode contour (het oude bedrijfsmatige gedeelte) - alsook het dienovereenkomstige gebruik van gronden en opstallen - niet meer opportuun werd geacht. Hierdoor kunnen bij u verwachtingen zijn gewekt waarop we op basis van bijgaand advies moeten terugkomen. Een eventueel beroep op het vertrouwensbeginsel moet gezien bijgaand advies echter niet gerechtvaardigd worden geacht en in strijd met de vaste jurisprudentie hieromtrent.
        
      
      
      
        
          In gevallen waarin door iemand aannemelijk kan worden gemaakt dat door ons een bepaald vertrouwen is gewekt waardoor iemand in een slechtere positie is komen te verkeren dan hij of zij zou hebben verkeerd als dat vertrouwen niet zou zijn gewekt - en hierdoor schade is ontstaan die er zonder dat vertrouwen niet zou zijn geweest - kunnen wij onder omstandigheden schadeplichtig worden gesteld. In de voorliggende kwestie kan echter niet worden gesteld dat door u schade geleden is of nog geleden kan worden ten gevolge van een door ons gewekt vertrouwen omdat de bouwwerken waar het hier om gaat reeds lange tijd bestaan. Reden waarom een eventuele compensatie van schade niet aan de orde is.”
        
      
      
    
    
      27.6.
      Verweerder heeft in het verweerschrift in beroep een nadere toelichting ten aanzien van het vertrouwensbeginsel gegeven. Verweerder gaat daarbij alleen in op de binnen de rode contour gelegen gebouwen en bouwwerken (het oude bedrijfsmatige gedeelte van de locatie) en het gebruik van de gronden en opstallen. Het door verweerder gemaakte onderscheid tussen gebouwen en bouwwerken – en ook het gebruik daarvan – binnen en buiten de rode contour is te herleiden tot een tekening die de rechtsvoorganger van eiser bij een milieuvergunningaanvraag van 14 mei 1993 heeft ingediend. In het verweerschrift heeft verweerder onder andere het volgende overwogen: 
      
      
        
          “Ten aanzien van Stap 1 en Stap 2 staat buiten kijf dat door ons tot twee keer toe de schriftelijke toezegging is gedaan dat handhaving ten aanzien van gebouwen, de bouwwerken en het gebruik 
          binnen
           de rode contour niet meer opportuun werd geacht. Deze toezegging is dan ook toerekenbaar aan ons. Dat maakt echter niet dat appellanten een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel toekomt.”
        
      
      
    
    
      27.7.
      De voorzieningenrechter stelt gezien het voorgaande vast dat tussen partijen niet in geschil is dat verweerder uitlatingen heeft gedaan waaruit eiser kon en mocht afleiden dat verweerder ten aanzien van de overtredingen binnen de rode contour niet zou handhaven. Ook is niet in geschil dat de uitlatingen aan verweerder kunnen worden toegerekend, omdat de uitlatingen door verweerder zelf zijn gedaan. De derde-partijen betwisten een en ander overigens wel, maar de voorzieningenrechter ziet geen grond om hen in daarin te volgen, nu sprake is van een ondubbelzinnige, schriftelijke mededeling vanuit verweerder dat handhavend optreden niet opportuun wordt geacht. In geschil is of verweerder het bij eiser gerechtvaardigde vertrouwen moet nakomen door niet tot handhaving over te gaan. 
      
    
    
      27.8.
      De voorzieningenrechter overweegt dat als sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen dat niet betekent dat die verwachtingen altijd moeten worden gehonoreerd en dat dus van handhaving moet worden afgezien. Vereist is dat bij afweging van de betrokken belangen, waarbij het belang van degene bij wie de gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt zwaar weegt, geen zwaarder wegende belangen aan het honoreren van de verwachtingen in de weg staan. Die zwaarder wegende belangen kunnen zijn gelegen in strijd met de wet, het algemeen belang om conform het bestemmingsplan te handelen en de belangen van derden. Bij deze belangenafweging kan ook een rol spelen of betrokkene op basis van de gerechtvaardigde verwachtingen handelingen heeft verricht of nagelaten als gevolg waarvan hij schade heeft geleden of nadeel heeft ondervonden. Wanneer er andere belangen in de weg staan aan honorering van die verwachtingen, kan voor het bestuursorgaan de verplichting ontstaan om de geleden schade te vergoeden als onderdeel van de besluitvorming.
      
    
    
      27.9.
      De voorzieningenrechter constateert dat verweerder met name heeft gekeken naar de vraag of schade is geleden of kan worden geleden als gevolg van het gewekte vertrouwen en dat verweerder aanneemt dat dit niet het geval is omdat de bouwwerken toen al waren opgericht. Die redenering kan de voorzieningenrechter niet zonder meer volgen, nu niet bekend is of er – gelet op de toezeggingen – bijvoorbeeld nadere investeringen zijn gedaan in de bouwwerken. Maar los daarvan is het (mogelijk) ontstaan van schade slechts een (financieel) aspect in de belangenafweging. Het belang van gewekt vertrouwen lijkt daarmee niet ten volle te zijn meegewogen door verweerder maar te zijn verengd naar de constatering dat geen schade is ontstaan en dat dus de verwachtingen niet gehonoreerd hoeven te worden. Zo gemakkelijk werkt het vertrouwensbeginsel niet, nu een burger er in beginsel op mag vertrouwen dat de overheid toezeggingen nakomt en dat niet alleen geldt als het niet nakomen financieel nadeel oplevert voor die burger. Financieel nadeel is uiteraard wel een aspect dat meegewogen kan worden en het ontbreken daarvan maakt het belang van eiser minder zwaarwegend dan wanneer wel sprake zou zijn van schade (die overigens dan nog vergoed kan c.q. moet worden). 
      
    
    
      27.10.
      De conclusie ten aanzien van het vertrouwensbeginsel is dat de in dit kader door verweerder verrichte belangenafweging te beperkt is geweest, wat het besluit onvoldoende gemotiveerd maakt.
      
      
        
          Concreet zicht op legalisatie
        
      
      
    
    
      27.11.
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat geen sprake is van concreet zicht op legalisatie. Het enkel indienen van een aanvraag voor legalisatie van het hondenpension is daartoe onvoldoende.
      
      
        
          Evenredigheid
        
      
      
    
    
      27.12.
      Verweerder is in het bestreden besluit tot de conclusie gekomen dat in dit geval handhavend optreden niet onevenredig is. Verweerder heeft zich in dat verband naar het oordeel van de voorzieningenrechter op het standpunt mogen stellen het middel – de last onder dwangsom – op zichzelf geschikt is om het doel – het beëindigen en beëindigd houden van de overtredingen en daarmee het handhaven van de (onbebouwde) agrarische bestemming – te bereiken. Verweerder heeft ook voldoende onderbouwd dat de last onder dwangsom daartoe noodzakelijk was en dat er niet een minder ingrijpend middel kon worden gebruikt. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat met minder vergaande maatregelen dat doel, en niet het doel dat eiser voor ogen heeft dat ziet op het legaliseren van het hondenpension, kan worden bereikt. 
      
    
    
      27.13.
      Dan resteert de vraag of het bestreden besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is. De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder de in dat kader te maken belangenafweging onvoldoende heeft gemotiveerd. Verweerder moet bij een dergelijke belangenafweging alle revelante omstandigheden van het geval in samenhang beoordelen. Naast het algemeen belang en het belang van derden moet verweerder bij de belangenafweging bijvoorbeeld ook betrekken de oorsprong van het huidige gebruik van de percelen – namelijk de verplaatsing op verzoek van verweerder van het toenmalige hondenpension van het centrum van Schinnen naar de onderhavige locatie – het feit dat het toenmalige bestemmingsplan “Buitengebied 1978” een hondenpension op deze locatie toeliet, dat op 22 februari 1994 een milieuvergunning voor het hondenpension is verleend, dat het hondenpension met de inwerkingtreding van het bestemmingsplan “Buitengebied 1995” is wegbestemd en ook onder het opvolgende bestemmingsplan niet positief is bestemd zonder afweging over de met die bestemmingsplannen strijdige situatie op het perceel, dat er toezeggingen over handhaving zijn gedaan (zie hiervoor onder 27.9) en het lange tijdsverloop waarin verweerder bekend was met de situatie en (al dan niet bewust) niet handhavend heeft opgetreden. Verweerder heeft de meeste van deze omstandigheden wel op zichzelf beschouwd maar heeft deze niet in samenhang beoordeeld. Zo is het enkele tijdsverloop onvoldoende reden om van handhaving af te zien, maar in samenhang met andere omstandigheden kan dit handhavend optreden wel onevenredig maken. Bijvoorbeeld de overweging van verweerder dat het tijdsverloop geen omstandigheid is die handhavend optreden onevenredig maakt, is dan te kort door de bocht, nu er ook diverse andere omstandigheden zijn en deze niet in samenhang beschouwd zijn en gewogen zijn ten opzichte van de met handhaving gediende belangen. Bij deze belangenafweging kan verweerder ook betrekken of legalisatie (of herbestemming) in enige vorm al dan niet wenselijk is. Het bestreden besluit bevat ook op dit onderdeel – samenhangende afweging van alle belangen voor en tegen handhaving – een motiveringsgebrek. 
      
      
        
          Overige beroepsgronden
        
      
      
      
        28.	Aan de overige beroepsgronden komt de voorzieningenrechter – ook in het kader van finale geschilbeslechting – niet toe. Verweerder zal daarover in het nieuw te nemen besluit een nieuwe afweging moeten maken. 
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    29. Het beroep is gegrond. De voorzieningenrechter vernietigt daarom het bestreden besluit. De voorzieningenrechter ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, omdat er meerdere gebreken aan het besluit kleven. 
    
    30. De voorzieningenrechter bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat verweerder een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak.
    
    31. Omdat de voorzieningenrechter direct op het beroep beslist, bestaat er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. Het verzoek om voorlopige voorziening wordt dan ook afgewezen.
    
    32. Omdat het beroep gegrond is, bepaalt de voorzieningenrechter dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht voor het beroep vergoedt. Vanwege de uitkomst van de zaak ziet de voorzieningenrechter aanleiding te bepalen dat verweerder aan eiser ook het door hem betaalde griffierecht voor het verzoek om een voorlopige voorziening vergoedt.
    
    33. Ook krijgt eiser een vergoeding van zijn proceskosten. Vanwege de uitkomst van de zaak heeft die proceskostenveroordeling ook betrekking op het verzoek om voorlopige voorziening. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.721,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde van 
    € 907,-, 1 punt voor het indienen van het verzoekschrift om een voorlopige voorziening met een waarde van € 907,- en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met en waarde van € 907,- en een wegingsfactor 1).
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    
    
      ­ verklaart het beroep tegen het bestreden besluit gegrond;
      ­ vernietigt het bestreden besluit;
      ­ bepaalt dat verweerder een nieuw besluit moet nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
      ­ wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af;
      ­ bepaalt dat verweerder het griffierecht van in totaal € 381,- aan eiser moet vergoeden;
      ­ veroordeelt verweerder tot betaling van in totaal € 2.721,- aan proceskosten aan eiser.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Snijders, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A. Kloos, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 2 juli 2025. 
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              de griffier is verhinderd deze
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    uitspraak mede te ondertekenen
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 2 juli 2025. 
    
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open. 
  
  
     Artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) maakt dat mogelijk.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 27 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1295.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 30 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4389. 
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 22 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:706. 
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraken van 30 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:251 en 11 juni 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2642. 
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2067 en 9 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3403.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 11 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1263.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 10 februari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL3326.
  
  
     uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285. 
  
  
     In de uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678.
  
  
     Uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:820 en
    21 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:729.