ECLI:NL:RVS:2017:3000, Raad van State, 08-11-2017, 201702664/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-11-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 31 januari 2017 heeft de raad geweigerd het bestemmingsplan "Uitbreiding vleesvarkensbedrijf [locatie 1] te Meijel" vast te stellen.

201702664/1/R1.
    Datum uitspraak: 8 november 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], gevestigd te Beringe, gemeente Peel en Maas, waarvan de maten zijn [maat A], [maat B] en [maat C], allen wonend te Beringe, gemeente Peel en Maas,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Peel en Maas,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 31 januari 2017 heeft de raad geweigerd het bestemmingsplan "Uitbreiding vleesvarkensbedrijf [locatie 1] te Meijel" vast te stellen.
    
    Tegen dit besluit heeft de Maatschap beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    P. [belanghebbende A] en P. [belanghebbende B] hebben, daartoe in de gelegenheid gesteld, schriftelijke uiteenzettingen ingediend.
    
    De raad heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 oktober 2017, waar de Maatschap, vertegenwoordigd door [maat A] en mr. P.M.E.P.J. Joosten, en de raad, vertegenwoordigd door mr. T.H.H.A. van der Schoot, A.G. Joosten en P.H.M Cuppen, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [belanghebbende A] en [belanghebbende B], beiden bijgestaan door [gemachtigde], als partijen gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Op het perceel [locatie 1] te Meijel exploiteert de Maatschap een varkenshouderij. Tevens exploiteert de Maatschap een zeugenbedrijf aan de [locatie 2] te Beringe en heeft zij een vleesvarkensbedrijf aan de [locatie 3] te Grashoek. De Maatschap wenst een gesloten varkenshouderij te realiseren. Dit betekent dat alle geproduceerde biggen ook binnen het eigen bedrijf worden afgemest. Op dit moment heeft de Maatschap een zeugenbedrijf met ongeveer 1.380 zeugen. Voor een gesloten bedrijf zijn per zeug ongeveer 10 vleesvarkensplaatsen nodig. Momenteel beschikt het bedrijf over te weinig vleesvarkensplaatsen. De Maatschap is voornemens haar vleesvarkensbedrijf aan de [locatie 1] uit te breiden met een nieuwe vleesvarkensstal voor 2.976 vleesvarkens en een loods ten behoeve van opslag voor bedrijfsbenodigdheden. Momenteel worden op deze locatie overeenkomstig de vigerende vergunning 4.436 vleesvarkens gehouden.
    
        Op 21 juni 2013 heeft de Maatschap een principeverzoek ingediend bij de gemeente Peel en Maas ten behoeve van de uitbreiding van haar bedrijf. In juni 2015 is tussen de gemeente en de Maatschap een anterieure overeenkomst gesloten waarin onder meer staat dat de gemeente, met inachtneming van haar publiekrechtelijke verantwoordelijkheden, planologische medewerking aan de Maatschap zal verlenen. Het ontwerpplan "Uitbreiding vleesvarkensbedrijf [locatie 1] Meijel" voorziet in een vormverandering van het bestaande bouwvlak in combinatie met een vergroting van het bouwvlak tot 14.984 m² en heeft vanaf 18 juni 2015 zes weken ter inzage gelegen.
    
    Het toetsingskader
    
    2.    Bij het besluit omtrent de vaststelling van een bestemmingsplan komt de raad beleidsvrijheid toe. De Afdeling toetst dit besluit terughoudend. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of de raad in redelijkheid heeft kunnen afzien van de vaststelling van het plan en voorts of bij het nemen van dat besluit anderszins niet is gehandeld in strijd met het recht.
    
    Inhoudelijk
    
    3.    De Maatschap voert allereerst aan dat uit het ontwerpplan voldoende blijkt dat de ontwikkeling is gericht op verbetering dan wel behoud van de milieukwaliteit en dat geen sprake is van onevenredige aantasting van de milieusituatie en/of de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden en bebouwing. Zij wijst erop dat de ammoniakemissie afneemt, omdat zij met het oog op de gewenste uitbreiding emissierechten van andere bedrijven heeft aangekocht. Daarnaast worden de nieuwe stallen emissiearm uitgevoerd. Uit de uitgevoerde berekening blijkt bovendien dat voor alle gevoelige objecten de fijnstofconcentratie ruim beneden de grenswaarde ligt en het aantal overschrijdingsdagen eveneens ruim onder de grens ligt. De Maatschap wijst er verder op dat zij bovendien milieutechnische maatregelen toepast, zoals het wijzigen van de emissiepunthoogte, het verhogen van de uittreesnelheid en het veranderen van een horizontale naar een verticale uitstroomrichting. Ook hieruit blijkt volgens haar dat de ontwikkeling is gericht op verbetering dan wel behoud van milieukwaliteit.
    
        Verder betoogt de Maatschap dat de raad ten onrechte een groot gewicht heeft toegekend aan de enkele stelling van de twee naastgelegen glastuinbouwbedrijven dat zij in hun gebruiksmogelijkheden worden beperkt door de gevraagde uitbreiding, omdat zij moeten voldoen aan zeer strenge exporteisen op het gebied van milieukwaliteit en zij niet meer kunnen garanderen dat deze eisen gehaald kunnen worden als de uitbreiding doorgaat. Volgens de Maatschap staan de kassen van de twee glastuinbouwbedrijven op een afstand van meer dan 25 m van de nieuwe stal. Deze afstand mag op grond van het rapport "Stallucht en Planten" van het Instituut Plantenziektenkundig Onderzoek uit 1981 toereikend worden geacht ter voorkoming van directe ammoniakschade. Zij wijst erop dat door de raad onderzocht had dienen te worden of de door de glastuinbouwbedrijven gestelde economische gevolgen reëel zijn.
    
        Voorts wijst de Maatschap op de tussen haar en de gemeente gesloten anterieure overeenkomst. Zij betoogt dat de raad met het niet vaststellen van het bestemmingsplan heeft gehandeld in strijd met deze overeenkomst. Bovendien heeft de raad volgens de Maatschap de omstandigheid dat een anterieure overeenkomst is gesloten en dat als gevolg daarvan door haar kosten zijn gemaakt, ten onrechte niet meegewogen bij zijn afweging om het plan niet vast te stellen.
    
    3.1.    De raad heeft op 21 december 2011 de "Structuurvisie Buitengebied Gemeente Peel en Maas" (hierna: de Structuurvisie) vastgesteld als algemene beleidsvisie voor het buitengebied. De op 7 december 2011 door de raad vastgestelde "Structuurvisie Intensieve veehouderij en glastuinbouw" (hierna: de Structuurvisie IV&G) maakt als specifiek beleidsdocument onderdeel uit van de Structuurvisie en omvat zoekgebieden voor landbouwontwikkelingsgebieden (hierna: LOG’s) enerzijds en glasconcentratiegebieden anderzijds. In de Structuurvisie IV&G staat dat nieuwvestiging van een intensieve veehouderij in het glastuinbouwconcentratiegebied Platveld - waarbinnen het perceel [locatie 1] ligt - niet is toegestaan. Uitbreiding van een intensieve veehouderij is toegestaan tot maximaal 1,5 ha, uitgezonderd maatwerk. Het gebied Platveld is afgevallen als LOG, onder meer omdat er een overlap met glastuinbouwconcentratiegebied is. Verder staat in de Structuurvisie IV&G dat ontwikkeling van de intensieve veehouderij mogelijk is, mits er geen sprake is van een toename van de depositie van stikstof in een Natura 2000-gebied. Is er wel een toename, dan zal er gesaldeerd moeten worden met emissies van andere veehouderijen. Uit afbeelding 3 volgt dat het perceel [locatie 1] niet ligt in een zogenoemd "standstill-gebied", maar wel in een gebied waar weinig milieuruimte ten aanzien van geurhinder en ammoniak is.
    
    3.2.    Ter zitting heeft de raad toegelicht dat de Structuurvisie de bundeling van het beleid is dat als basis dient voor het op 5 februari 2013 door de raad vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied Peel en Maas". In artikel 3, lid 3.6.3, van de planregels van dat bestemmingsplan is een wijzigingsbevoegdheid opgenomen voor het vergroten van het bestemmings- en/of bouwvlak ten behoeve van een bestaande intensieve veehouderij. Hoewel deze wijzigingsbevoegdheid in het onderhavige geval niet is toegepast, dienen de wijzigingsvoorwaarden wel gezien te worden als een vertaling van het beleid uit de Structuurvisie, aldus de raad. De raad heeft toegelicht dat aldus, ook al is in formele zin geen sprake van een ontwerpwijzigingsplan maar van een ontwerpbestemmingsplan, materieel wordt getoetst of aan de wijzigingsvoorwaarden uit het bestemmingsplan "Buitengebied Peel en Maas" is voldaan. Het onderhavige plan dient volgens de raad dan ook in overeenstemming te zijn met de in lid 3.6.3 van de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied Peel en Maas" opgenomen eisen dat de nieuwe ontwikkeling moet zijn gericht op verbetering, dan wel behoud van de milieukwaliteit, en dat geen onevenredige aantasting mag plaatsvinden van de milieusituatie en van de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden en bebouwing. Volgens de raad wordt in dit geval niet aan deze eisen voldaan, omdat de milieukwaliteit ter plaatse niet verbetert en de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende glastuinbouwbedrijven worden beperkt.
    
    3.3.    De Afdeling stelt voorop dat uit de Structuurvisie noch uit de desbetreffende wijzigingsvoorwaarden volgt dat ontwikkelingen uitsluitend mogen plaatsvinden indien sprake is van verbetering van de milieukwaliteit. Wel volgt uit de Structuurvisie en de desbetreffende wijzigingsvoorwaarden dat geen sprake mag zijn van een verslechtering van de milieukwaliteit. In de toelichting van het ontwerpplan staat in paragraaf 5.1.4 dat de vigerende vergunning van het bedrijf een ammoniakemissie toelaat van 4.683 kg. Na de uitbreiding van het bedrijf stijgt de emissie naar 6.260 kg. Dit betekent een toename met 1.577 kg. Deze toename wordt gesaldeerd met de afname van ammoniakemissie van 3.722 kg als gevolg van de intrekking van vergunningen van bedrijven op acht locaties. Daardoor neemt de ammoniakdepositie op de omliggende Natura 2000-gebieden niet toe maar af. De Afdeling stelt vast dat dit salderen in overeenstemming is met hetgeen in de Structuurvisie IV&G staat. Voor zover de raad erop heeft gewezen dat de afname van ammoniakemissie niet in de directe omgeving van het plangebied plaatsvindt, overweegt de Afdeling dat - anders dan de raad stelt - in de Structuurvisie niet staat dat een ontwikkeling op perceelsniveau dient te leiden tot behoud dan wel verbetering van de milieukwaliteit. Deze opvatting rijmt ook niet met de vermelding in de Structuurvisie IV&G dat bij een ontwikkeling van een intensieve veehouderij in geval van toename van stikstofdepositie vereist is dat wordt gesaldeerd met emissies van andere bedrijven.
    
    3.4.    In paragraaf 5.1.5 van de toelichting van het ontwerpplan blijkt verder dat volgens de geldende normen de fijnstofemissie van het bedrijf met 324.000 gram mag toenemen. Nu als gevolg van het plan de fijnstofemissie met 92.256 gram zal toenemen, wordt ruimschoots onder de grenswaarde gebleven en draagt de ontwikkeling niet in betekenende mate bij. Naar het oordeel van de Afdeling is in zoverre geen sprake van verslechtering van de milieukwaliteit.
    
    3.5.    In paragraaf 5.1.6 van de toelichting van het ontwerpplan staat dat uit de berekeningen die met inachtneming van het verspreidingsmodel V-Stacks vergunning zijn gemaakt, volgt dat de geurbelasting op alle onderzochte geurgevoelige objecten, waaronder ook de kassen op de percelen Platveld 19 en 22, als gevolg van het plan afneemt en overal onder de geldende geurnorm blijft. Met het verspreidingsmodel V-Stacks is berekend op welke manier het woon- en leefklimaat van de omgeving wordt beïnvloed door het plan. Uit de resultaten hiervan kan geconcludeerd worden dat er geen verslechteringen optreden ten opzichte van de vergunde situatie. Voor de geurgevoelige objecten in de omgeving van het plangebied vindt een afname van de geurbelasting plaats of wordt binnen de aanvaardbare geurnormen gebleven. Voor zover de raad er ter zitting op heeft gewezen dat het het streven is om het geurniveau in het gebied te verbeteren van zeer slecht naar matig en dat het plan er slechts toe zal leiden dat het geurniveau verbetert tot slecht, overweegt de Afdeling dat niet van de Maatschap kan worden verlangd dat zij solitair het gewenste geurniveau in het gebied bewerkstelligt.
    
    3.6.    Gelet op het voorgaande heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling zijn standpunt dat sprake is van een verslechtering van de milieukwaliteit onvoldoende gemotiveerd.
    
        Het betoog slaagt.
    
    3.7.    Ter zitting heeft de raad evenals [belanghebbende A] en [belanghebbende B] gesteld dat de twee naastgelegen glastuinbouwbedrijven vrezen voor imagoschade en het niet meer kunnen garanderen van de voedselveiligheid als gevolg van het plan. Deze stelling is niet nader geconcretiseerd.
    
        Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich verder niet zonder nader onderzoek op het standpunt kunnen stellen dat het plan negatieve gevolgen heeft voor de bedrijfsuitoefening van de twee naastgelegen glastuinbouwbedrijven. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat niet in geschil is dat wordt voldaan aan de in het rapport "Stallucht en planten" aanbevolen afstand van ten minste 50 m voor coniferen en ten minste 25 m voor andere tuinbouwgewassen. Dit rapport wordt als toetsingskader gebruikt voor het beoordelen van de gevolgen voor planten en bomen veroorzaakt door directe opname van ammoniak uit de lucht. Dat het rapport "Stallucht en planten" al meer dan 30 jaar oud is, maakt naar het oordeel van de Afdeling niet dat het niet meer als uitgangspunt mag worden genomen, nu geen gegevens zijn overgelegd dat niet meer van de aanbevelingen uit voornoemd rapport kan worden uitgegaan. Bovendien heeft de Maatschap ter zitting verklaard dat de emissiepunten van de stallen nog op veel ruimere afstand van de kassen van de glastuinbouwbedrijven liggen. De stelling van de raad dat de glastuinbouwbedrijven moeten voldoen aan zeer strenge exporteisen op het gebied van milieukwaliteit en zij niet meer kunnen garanderen dat deze eisen gehaald worden als de in het ontwerpplan mogelijk gemaakte ontwikkeling doorgaat, is naar het oordeel van de Afdeling evenmin onderbouwd. Voor zover de raad in zijn nader stuk van 3 oktober 2017 heeft verwezen naar het door het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu opgestelde onderzoek "Veehouderij en Gezondheid Omwonenden (aanvullende studies), Analyse van gezondheidseffecten, risicofactoren en uitstoot van bio-aerosolen" van juni 2017, overweegt de Afdeling dat de raad ter zitting heeft erkend dat dit rapport geen rol heeft gespeeld bij het nemen van het bestreden besluit, nu dit rapport van latere datum is.
    
        Het betoog slaagt.
    
    3.8.    Voor zover de raad aan de weigering ten grondslag heeft gelegd dat hij niet gebonden is aan de anterieure overeenkomst van juni 2015, overweegt de Afdeling, zoals ook eerder overwogen in de uitspraak van 26 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1052, dat een overeenkomst weliswaar niet kan leiden tot een verplichting van de raad om gronden een bestemming te geven die de raad niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening acht. De definitieve beslissing over de vaststelling van het bestemmingsplan kan mede afhankelijk van alle in de loop van de procedure naar voren gekomen feiten en belangen - ook de mogelijke belangen van derden - anders uitvallen dan bij het sluiten van de overeenkomst is ingeschat. Dat een overeenkomst is gesloten, is echter wel een omstandigheid die de raad bij de vaststelling van het plan in zijn overwegingen dient te betrekken. Uit het bestreden besluit blijkt niet welk gewicht de raad bij het maken van zijn afweging heeft toegekend aan de tussen de Maatschap en de gemeente gesloten anterieure overeenkomst. Weliswaar bevat deze overeenkomst in het bijzonder een inspanningsverplichting voor de gemeente met betrekking tot de voorbereiding van het bestemmingsplan en laat deze, zoals verwoord in artikel 2, onder d, de publiekrechtelijke positie en bevoegdheden van de raad als zodanig onverlet, maar dit doet niet af aan de verplichting van de raad om duidelijk te maken welk gewicht aan de uit die overeenkomst voortvloeiende afspraken bij het nemen van het bestreden besluit is toegekend. Daarbij wijst de Afdeling op de omstandigheid dat de Maatschap kosten heeft gemaakt voor de onderzoeken ten behoeve van het ontwerpplan.
    
        Het betoog slaagt.
    
    Conclusie
    
    4.    In hetgeen de Maatschap heeft aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het besluit van de raad om het bestemmingsplan niet vast te stellen in strijd is met artikel 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
    
    5.    Gelet hierop behoeven de overige beroepsgronden van de Maatschap geen bespreking.
    
    Proceskosten
    
    6.    De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Peel en Maas van 31 januari 2017 waarbij is besloten het bestemmingsplan "Uitbreiding vleesvarkensbedrijf [locatie 1] te Meijel" niet vast te stellen.
    
    III.    veroordeelt de raad van de gemeente Peel en Maas tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.039,91 (zegge: duizendnegenendertig euro en eenennegentig cent), waarvan € 990,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IV.    gelast dat de raad van de gemeente Peel en Maas aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 333,00 (zegge: driehonderddrieëndertig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J.G. Driessen, griffier.
    
    w.g. Van Diepenbeek    w.g. Driessen
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 8 november 2017
    
    634.