ECLI:NL:RVS:2020:849, Raad van State, 25-03-2020, 201903166/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-03-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 11 oktober 2017 heeft de burgemeester van Maastricht gereageerd op het verzoek van [appellant] om inzage in de hem betreffende bij de burgemeester bekende persoonsgegevens. Bij brief van 6 juli 2017 is aan [appellant] bekendgemaakt dat hij op de Top-X-lijst wordt geplaatst. Dit is een door het Veiligheidshuis, een samenwerkingsverband tussen gemeenten, politie, Openbaar Ministerie, Dienst Justitiële Inrichtingen en een groot aantal maatschappelijke organisaties, samengestelde lijst van namen van personen of groepen die overlast of criminaliteit veroorzaken. Naar aanleiding hiervan heeft [appellant] de burgemeester bij brieven van 23 augustus en 21 september 2017 verzocht om hem van de lijst te verwijderen en hem inzage te geven in alle onder het Veiligheidshuis berustende, hem betreffende persoonsgegevens.

201903166/1/A3.
    Datum uitspraak: 25 maart 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Maastricht,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 13 maart 2019 in zaak
    nr. 18/837 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de burgemeester van Maastricht.
    Procesverloop
    Bij brief van 11 oktober 2017 heeft de burgemeester gereageerd op het verzoek van [appellant] om inzage in de hem betreffende bij de burgemeester bekende persoonsgegevens.
    Bij besluit van 5 maart 2018 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en de motivering van het besluit van 11 oktober 2017 aangevuld.
    Bij uitspraak van 13 maart 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 oktober 2019, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. B.N.R. Maenen, advocaat te Maastricht, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. M.C. van Doornik, zijn verschenen.
    Overwegingen
        Inleiding
    1.    Bij brief van 6 juli 2017 is aan [appellant] bekendgemaakt dat hij op de Top-X-lijst wordt geplaatst. Dit is een door het Veiligheidshuis, een samenwerkingsverband tussen gemeenten, politie, Openbaar Ministerie (hierna: OM), Dienst Justitiële Inrichtingen (hierna: DJI) en een groot aantal maatschappelijke organisaties, samengestelde lijst van namen van personen of groepen die overlast of criminaliteit veroorzaken. Naar aanleiding hiervan heeft [appellant] de burgemeester bij brieven van 23 augustus en 21 september 2017 verzocht om hem van de lijst te verwijderen en hem inzage te geven in alle onder het Veiligheidshuis berustende, hem betreffende persoonsgegevens. Bij de brief van 11 oktober 2017 heeft de burgemeester geweigerd om te beslissen op het verzoek tot verwijdering omdat plaatsing op de lijst niet als besluit aangemerkt kan worden. Daarnaast is [appellant] meegedeeld dat over zijn inzageverzoek nog besloten moest worden. De burgemeester heeft het bezwaar bij het besluit van 5 maart 2018 gedeeltelijk gegrond verklaard, de brief van 11 oktober 2017 als besluit aangemerkt en dit besluit gedeeltelijk herroepen, gewijzigd en nader gemotiveerd. De burgemeester heeft uitleg gegeven over de wijze waarop zijn persoonsgegevens zijn verwerkt door het Veiligheidshuis en [appellant] inzage gegeven in zijn persoonsgegevens afkomstig van Reclassering, OM en de digitale vastlegging daarvan door het Veiligheidshuis ten behoeve van de Top-X-registratie. Ook heeft de burgemeester [appellant] gedeeltelijk inzage gegeven in zijn persoonsgegevens in het Aanmeldformulier Veiligheidshuis. De burgemeester heeft [appellant] inzage geweigerd in wat de burgemeester aanduidt als hem betreffende politiegegevens en overlegverslagen van het Veiligheidshuis.
    Wet- en regelgeving
    2.    Op 24 mei 2016 is Verordening 2016/979 (Algemene Verordening Gegevensbescherming) (hierna: AVG) in werking getreden. Sinds 25 mei 2018 is de AVG van toepassing en is de Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: Wbp) ingetrokken. Op dit geding is de Wbp van toepassing. De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage is onderdeel van de uitspraak.
    Hoger beroep
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank het beroep ten onrechte ongegrond heeft verklaard. Daartoe voert hij aan dat de burgemeester hem slechts inzage heeft gegeven in onvolledige informatie die ten grondslag heeft gelegen aan zijn registratie op de Top-X-lijst. De rechtbank heeft miskend dat de burgemeester eindverantwoordelijke is voor de onder het Veiligheidshuis berustende gegevens. Nu het Veiligheidshuis gemachtigd is om het Digitale Platform Aansluiting Nazorg (hierna: Dpan), het systeem waarmee DJI werkt, voor persoonsgegevens te raadplegen, had het op de weg van de burgemeester gelegen om hem inzage in de hem betreffende persoonsgegevens uit Dpan te geven, aangezien het voor de hand ligt dat de burgemeester een melding uit Dpan heeft gekregen toen hij na zijn vrijlating uit detentie is teruggekeerd in Maastricht en zijn gegevens vervolgens heeft verwerkt. Gezien de mogelijkheid voor partners binnen het Veiligheidshuis om politiegegevens met elkaar uit te wisselen, had de burgemeester ook inzage moeten geven in de hem betreffende persoonsgegevens die het Veiligheidshuis van de politie gekregen heeft. Deze gegevens zijn geen politiegegevens meer, nu de politie deze met het Veiligheidshuis heeft gedeeld. Gezien de grootschalige uitwisseling van gegevens bij en tussen publieke en private partijen is het in strijd met artikel 13 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) en artikel 8 en 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: EU-Handvest) om van burgers te verwachten dat zij uitzoeken waar gegevens vandaan komen en wie zij moeten aanspreken over de gegevensverwerking, aldus [appellant].
    Beoordeling
    4.    Ter zitting heeft de Afdeling aan de orde gesteld of de in het geding zijnde besluiten terecht zijn genomen door de burgemeester, nu het college van burgemeester en wethouders ingevolge artikel 8.1. van het Convenant samenwerking en verwerking gegevens voor integrale persoon-/systeemgerichte aanpak Maastricht-Heuvelland (hierna: convenant) eindverantwoordelijke is voor verwerking van gegevens voor zover deze ter beschikking komen binnen het Veiligheidshuis en de samenwerking op basis van dit convenant, en artikel 8.2. bepaalt dat het college zorgt voor betrouwbare en veilige informatieverstrekking. De burgemeester heeft ter zitting toegelicht dat hij voor het college deze taken uitoefent wanneer deze taken gegevens betreffen die met de handhaving van de openbare orde van doen hebben. Gelet op de verantwoordelijkheid van de burgemeester voor de handhaving van de openbare orde acht de Afdeling deze verdeling van taken binnen het college juist. De Afdeling is daarom van oordeel dat de burgemeester bevoegd was om op het verzoek van [appellant] te beslissen.
    5.    De Afdeling ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld of [appellant] nog belang heeft bij een inhoudelijke boordeling van het hoger beroep. De burgemeester heeft in zijn schriftelijke uiteenzetting de vraag opgeworpen of daarvan nog sprake is, nu de vervallen Wbp van toepassing is op dit geschil en [appellant] in bezwaar niet om een proceskostenvergoeding heeft verzocht.
    5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld (onder meer in de uitspraak van 3 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3202) is de bestuursrechter slechts gehouden tot inhoudelijke beoordeling van een bij hem ingediend beroep tegen een besluit van een bestuursorgaan indien de indiener daarbij een actueel en reëel belang heeft. Indien dat belang is vervallen, is de bestuursrechter niet geroepen uitspraak te doen uitsluitend wegens de principiële betekenis daarvan. De Afdeling beantwoordt de hiervoor, onder 5, opgeworpen vraag bevestigend. Hoewel de Wbp per
    25 mei 2018 is komen te vervallen, heeft [appellant] nog belang bij een inhoudelijke beoordeling van het hoger beroep. Wanneer de beoordeling in een gegrondverklaring resulteert, moet de burgemeester een nieuw besluit nemen op het bezwaar met toepassing van de corresponderende bepalingen uit de AVG.
    6.    Met betrekking tot de vraag of de burgemeester [appellant] voor persoonsgegevens uit Dpan heeft mogen doorverwijzen naar DJI heeft de burgemeester gesteld dat de persoonsgegevens van [appellant] niet berusten onder het Veiligheidshuis. Medewerkers van het Veiligheidshuis kunnen Dpan raadplegen, maar het uitgangspunt is volgens de burgemeester dat de aangetroffen gegevens niet aan een dossier worden toegevoegd en daarmee dus niet verwerkt worden. [appellant] komt het ongeloofwaardig voor dat gelet op deze handelwijze geen verwerking van zijn persoonsgegevens heeft plaatsgevonden. In hoger beroep heeft de burgemeester nader toegelicht dat het Veiligheidshuis terughoudend omgaat met het bewaren van persoonsgegevens, omdat dit op zichzelf geen doel is van het Veiligheidshuis. Verder heeft de burgemeester opgemerkt dat wanneer gegevens uit Dpan opgeslagen worden, dat gebeurt door middel van het digitale systeem Gcos (Casusoverleg Ondersteunend Systeem). Daarin bevinden zich volgens de burgemeester geen persoonsgegevens van [appellant].
        Gelet op de toelichting van de burgemeester in hoger beroep, komt de stelling van de burgemeester dat de hem ter kennis gekomen persoonsgegevens van [appellant] uit Dpan niet zijn verwerkt de Afdeling niet ongeloofwaardig voor. [appellant] heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat verwerking van gegevens uit Dpan binnen het Veiligheidshuis heeft plaatsgevonden.
    7.    Evenals de rechtbank volgt de Afdeling niet het standpunt van [appellant], dat de burgemeester hem inzage in de hem betreffende persoonsgegevens afkomstig van de politie had moeten geven. De burgemeester heeft [appellant] een overzicht verstrekt van hem betreffende mutatierapporten en een proces-verbaal, die door de politie zijn verstrekt. De daarin opgenomen persoonsgegevens kunnen als politiegegevens worden aangemerkt. Zoals de rechtbank heeft overwogen volgt uit artikel 2, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wbp dat deze wet niet van toepassing is op verwerking van persoonsgegevens ten behoeve van de uitvoering van de politietaak. Het feit dat de politie de persoonsgegevens heeft gedeeld met de burgemeester in het kader van het Veiligheidshuis maakt niet dat geen sprake meer is van politiegegevens. Uit artikel 1, aanhef en onder a, van de Wet politiegegevens (hierna: Wpg) volgt dat elk persoonsgegeven dat in het kader van de uitoefening van de politietaak wordt verwerkt aangemerkt moet worden als politiegegeven. In artikel 1, aanhef en onder b, van de Wpg wordt de politietaak gedefinieerd als de taken bedoeld in de artikelen 3 en 4, eerste lid, van de Politiewet 2012. Artikel 3 van de Politiewet 2012 omschrijft de politietaak als het in ondergeschiktheid aan het bevoegd gezag zorgen voor de daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde en het verlenen van hulp aan hen die deze behoeven. In artikel 11, eerste lid, van de Politiewet staat dat als de politie optreedt ter handhaving van de openbare orde en ter uitvoering van de hulpverleningstaak, zij onder het gezag van de burgemeester staat. Uit de Memorie van toelichting op de wijziging van de Wpg en de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens ter implementatie van Europese regelgeving over de verwerking van persoonsgegevens met het oog op de voorkoming, het onderzoek, de opsporing en vervolging van strafbare feiten of de tenuitvoerlegging van straffen, blijkt dat onder de daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde mede de handhaving van de openbare orde moet worden verstaan (Kamerstukken II 2017/18, 34 889, nr. 3, p. 9). Gelet op het bovenstaande is de Afdeling met de burgemeester van oordeel dat de taak van de burgemeester om de openbare orde te handhaven behoort tot de uitvoering van de politietaak. Wanneer politiegegevens door de politie in het kader van de uitvoering van de politietaak met de burgemeester worden gedeeld blijven deze gegevens politiegegevens. Gelet op artikel 2, tweede lid en onder c, van de Wbp is de Wbp op die gegevens dus niet van toepassing. De toepassing van deze bepaling houdt op waar persoonsgegevens verstrekt worden aan partners van het Veiligheidshuis die niet met de uitvoering van de politietaak belast zijn. Dit is in dit geval echter niet aan de orde. [appellant] zal een verzoek om inzage als bedoeld in artikel 25 van de Wpg moeten doen om inzage te krijgen in hem betreffende persoonsgegeven die zijn verwerkt in het kader van de uitvoering van de politietaak. Daarop moet met inachtneming van de regels van de Wbp worden beslist. Dit is in overeenstemming met Richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens (PB 1995, L 281; hierna: Privacyrichtlijn). Op grond van artikel 3, tweede lid, aanhef en eerste gedachtestreepje, van die richtlijn, is de verwerking van persoonsgegevens die betrekking hebben op de openbare veiligheid uitgezonderd van toepassing van de Privacyrichtlijn. Het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) heeft in het arrest van 27 september 2017, Puškár, ECLI:EU:C:2017:725, punt 37 en 38, geoordeeld dat de in de bepaling als voorbeeld genoemde activiteiten ertoe dienen, het toepassingsgebied van de daarin neergelegde uitzondering af te bakenen, zodat die uitzondering enkel geldt voor activiteiten die er uitdrukkelijk zijn vermeld of die in dezelfde categorie kunnen worden ondergebracht. Verder heeft het Hof in die uitspraak overwogen dat de uitzondering eng moet worden uitgelegd. De verwerking van persoonsgegevens die in het kader van het Veiligheidshuis plaatsvindt met het oog op het bijhouden van een lijst van namen van personen of groepen die overlast of criminaliteit veroorzaken, kan worden aangemerkt als een verwerking die betrekking heeft op de openbare veiligheid. Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld (onder meer in de uitspraak van 6 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1807) is de Privacyrichtlijn, gelet op artikel 3, tweede lid, aanhef en eerste gedachtestreepje, van die richtlijn, daarom niet van toepassing op de verwerking van politiegegevens.
    8.    Ten slotte betoogt [appellant] dat sprake is van strijd met artikel 13 van het EVRM en de artikelen 8 en 47 van het EU-Handvest, omdat volgens hem niet van burgers mag worden verwacht dat zij uitzoeken waar gegevens vandaan komen en wie zij hebben aan te spreken over gegevensverwerking. [appellant] richt zich daarmee tegen de gedeeltelijke doorverwijzing van de burgemeester naar andere bestuursorganen of instanties. De Afdeling volgt dit betoog niet. In dit geval voorziet zowel artikel 35 van de Wbp als artikel 25 van de Wpg in het inzagerecht voor [appellant] betreffende zijn persoonsgegevens. Dat [appellant] zich tot meer dan één bestuursorgaan of andere overheidsinstanties moet wenden voor een verzoek om inzage, maakt niet dat sprake is van een schending van artikel 13 van het EVRM. Het beroep van [appellant] op artikel 8 en 47 van het EU-Handvest kan gelet op het voorstaande evenmin slagen.
    9.    De betogen falen.
    Slotsom
    10.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd.
    11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
    w.g. Bijloos    w.g. Klein
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 25 maart 2020
    176-898.
     
    BIJLAGE
     
    Wet bescherming persoonsgegevens
    Artikel 2
    1 Deze wet is van toepassing op de geheel of gedeeltelijk geautomatiseerde verwerking van persoonsgegevens, alsmede de niet geautomatiseerde verwerking van persoonsgegevens die in een bestand zijn opgenomen of die bestemd zijn om daarin te worden opgenomen.
    2 Deze wet is niet van toepassing op verwerking van persoonsgegevens:
        […]
        c. ten behoeve van de uitvoering van de politietaak, bedoeld in de     artikelen 3 en 4, eerste lid, van de Politiewet 2012;
        […]
    Artikel 35
    1 De betrokkene heeft het recht zich vrijelijk en met redelijke tussenpozen tot de verantwoordelijke te wenden met het verzoek hem mede te delen of hem betreffende persoonsgegevens worden verwerkt. De verantwoordelijke deelt de betrokkene schriftelijk binnen vier weken mee of hem betreffende persoonsgegevens worden verwerkt.
    2 Indien zodanige gegevens worden verwerkt, bevat de mededeling een volledig overzicht daarvan in begrijpelijke vorm, een omschrijving van het doel of de doeleinden van de verwerking, de categorieën van gegevens waarop de verwerking betrekking heeft en de ontvangers of categorieën van ontvangers, alsmede de beschikbare informatie over de herkomst van de gegevens.
    […]
    Wet politiegegevens
    Artikel 1
    In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    a. politiegegeven: elk persoonsgegeven dat in het kader van de uitoefening van de politietaak wordt verwerkt;
    Artikel 25
    1 De verantwoordelijke deelt een ieder op diens schriftelijke verzoek binnen zes weken mede of, en zo ja welke, deze persoon betreffende politiegegevens verwerking ondergaan. Hij verstrekt daarbij tevens desgevraagd inlichtingen over de vraag of de deze persoon betreffende politiegegevens gedurende een periode van vier jaar voorafgaande aan het verzoek zijn verstrekt en over de ontvangers of categorieën van ontvangers aan wie de gegevens zijn verstrekt. De verantwoordelijke kan zijn beslissing voor ten hoogste vier weken verdagen, dan wel voor ten hoogste zes weken indien blijkt dat bij verschillende regionale of landelijke eenheden van de politie politiegegevens over de verzoeker worden verwerkt. Van de verdaging wordt schriftelijk mededeling gedaan.
    […]
    Politiewet 2012
    Artikel 3
    De politie heeft tot taak in ondergeschiktheid aan het bevoegd gezag en in overeenstemming met de geldende rechtsregels te zorgen voor de daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde en het verlenen van hulp aan hen die deze behoeven.
    Convenant samenwerking en verwerking gegevens voor integrale persoon-/systeemgerichte aanpak Maastricht-Heuvelland
    overwegende dat:
    V. De (nieuwe) samenwerkingsvormen tussen convenantpartners ook vragen om samenwerkingsafspraken, ook op het gebied van de uitwisseling van persoonsgegevens rekenschap gevend aan de geldende wet- en regelgeving;
    […]
    VIII. Het verwerken en uitwisselen van persoonsgegevens wordt bepaald door het van toepassing zijnde wettelijke kader waaronder de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp) en de convenantpartners zich hieraan blijvend conformeren;
    […]
    Artikel 2 Doelstelling
    2.1 Doelstelling van de samenwerking tussen de convenantpartners is het vergroten van de veiligheid, de leefbaarheid en het welzijn van burgers binnen het werkgebied van de gemeente Maastricht en de Heuvelland gemeenten.
    […]
    Artikel 6 Ontvangers
    6.1 Alleen de convenantpartners die concreet bij een specifieke casus betrokken zijn, ontvangen informatie over een betrokkene;
    […]
    Artikel 8 Rechten betrokkenen
    8.1 De eindverantwoordelijke voor de verwerking van gegevens voor zover die ter beschikking komen binnen het Veiligheidshuis en de samenwerking op basis van dit convenant is het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Maastricht.
    Concreet betekent dit dat betrokkene bij dit college kan controleren hoe zijn/haar gegevens gebruikt worden binnen de op dit convenant gebaseerde verschijningsvormen.
    De betrokkene kan aan de eindverantwoordelijke schriftelijk verzoeken:
    a. informatie te verschaffen over de verwerking van zijn/haar persoonsgegevens, zodat hij/zij kan nagaan wat er met de gegevens gebeurt;
    b. inzage te geven in welke persoonsgegevens van hem/haar staan geregistreerd;
    c. zijn of haar persoonsgegevens te corrigeren (verbetering, aanvulling, verwijdering of - afscherming);
    d. de verwerking van zijn of haar persoonsgegevens te staken op grond van bijzondere omstandigheden.
    8.2 Het college zorgt voor betrouwbare en veilige informatieverstrekking en brengt hiervoor geen kosten in rekening.
    Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
    Artikel 13. Recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel
    Een ieder wiens rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, zijn geschonden, heeft recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel voor een nationale instantie, ook indien deze schending is begaan door personen in de uitoefening van hun ambtelijke functie.
    Handvest van de grondrechten van de Europese Unie
    Artikel 8
    De bescherming van persoonsgegevens
    1. Eenieder heeft recht op bescherming van zijn persoonsgegevens.
    2. Deze gegevens moeten eerlijk worden verwerkt, voor bepaalde doeleinden en met toestemming van de betrokkene of op basis van een andere gerechtvaardigde grondslag waarin de wet voorziet. Eenieder heeft recht van inzage in de over hem verzamelde gegevens en op rectificatie daarvan.
    3. Een onafhankelijke autoriteit ziet erop toe dat deze regels worden nageleefd.
    Artikel 47
    Recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht
    Eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, heeft recht op een doeltreffende voorziening in rechte, met inachtneming van de in dit artikel gestelde voorwaarden.
    Eenieder heeft recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld. Eenieder heeft de mogelijkheid zich te laten adviseren, verdedigen en vertegenwoordigen.
    […]