ECLI:NL:RVS:2018:1288, Raad van State, 18-04-2018, 201700845/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-04-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit, verzonden op 5 maart 2015, heeft het college [appellante] onder aanzegging van bestuursdwang gelast om de particuliere bewoning van het pand aan de [locatie] te Deventer (hierna: het perceel) binnen drie maanden te (doen) staken en gestaakt te houden.

201700845/1/A1.
    Datum uitspraak: 18 april 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te Deventer,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 19 december 2016 in zaken nrs. 15/2665, 15/2666 en 15/2667 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Deventer.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit, verzonden op 5 maart 2015, heeft het college [appellante] onder aanzegging van bestuursdwang gelast om de particuliere bewoning van het pand aan de [locatie] te Deventer (hierna: het perceel) binnen drie maanden te (doen) staken en gestaakt te houden.
    
    Bij besluit, verzonden op 24 maart 2015, heeft het college de vijfde dwangsom van [appellante] ingevorderd.
    
    Bij besluit, verzonden op 8 juli 2015, heeft het college de kosten van de toegepaste bestuursdwang vastgesteld op € 7.946,30 en op [appellante] verhaald.
    
    Bij onderscheiden besluiten van 16 oktober 2015 heeft het college de door [appellante] tegen de besluiten van 5 maart 2015, 24 maart 2015 en 8 juli 2015 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 19 december 2016 heeft de rechtbank de door [appellante] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 maart 2018, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. S. Dul en mr. A.B. Steenbruggen, bijgestaan door mr. B.F.J. Bollen, advocaat te Tilburg, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    [appellante] is eigenaar van het perceel. Op de begane grond is [bedrijf] (hierna: de muziekhandel) gevestigd. Op de eerste en tweede verdieping bevinden zich woningen. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Bergweide, Kloosterlanden - Hanzepark, Veenoord" rust op het perceel de bestemming "Bedrijventerrein" en de functieaanduiding "bedrijfswoning". Binnen deze bestemming zijn vormen van wonen, anders dan wonen dat functioneel gebonden is aan het bedrijf, niet toegestaan. Volgens het college wordt in strijd met het bestemmingsplan op het perceel gewoond, omdat de woningen op de eerste en de tweede verdieping niet in gebruik zijn als bedrijfswoning.
    
        Bij besluit van 22 juli 2013 heeft het college [appellante] gelast de bewoning, anders dan wonen dat functioneel gebonden is aan een bedrijf, op het perceel geheel te (doen) staken en gestaakt te houden. Aan de last is een dwangsom verbonden van € 3.000,00 per maand, met een maximum van € 15.000,00. In 2014 zijn vier dwangsommen van € 3.000,00 verbeurd. Op 27 januari 2015 is bij een controle ter plaatse geconstateerd dat nog niet aan de opgelegde last is voldaan en is de laatste dwangsom van € 3.000,00 verbeurd. Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 24 maart 2015 heeft het college besloten tot invordering van deze verbeurde dwangsom.
    
        Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 5 maart 2015 heeft het college onder aanzegging van bestuursdwang gelast om de particuliere bewoning van het perceel binnen drie maanden te (doen) staken en gestaakt te houden. Op 15 juni 2015 heeft het college bestuursdwang toegepast en bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 8 juli 2015 heeft het college de kosten voor het voorbereiden en uitvoeren daarvan gesteld op € 7.946,30.
    
    2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het college tot invordering van de vijfde dwangsom kon overgaan. De rechtbank heeft voorts geoordeeld dat het college op juiste gronden heeft kunnen beslissen een last onder bestuursdwang op te leggen en de kosten van de uitgevoerde bestuursdwang op [appellante] heeft kunnen en mogen verhalen.
    
    2.1.    [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er geen strijd met het bestemmingsplan was omdat de woningen functioneel gebonden zijn aan het ter plaatse gevestigde bedrijf en daarmee bedrijfswoningen zijn. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld kan het college volgens [appellante] de definitie van bedrijfswoning niet zo uitleggen, dat daarmee wordt bedoeld dat bewoning van een bedrijfswoning "noodzakelijk" dient te zijn vanwege de bedrijfsvoering. Dit staat immers niet in de definitieomschrijving van het begrip bedrijfswoning. Het college had bij de uitleg van die bepaling ook geen aansluiting mogen zoeken bij de in het bestemmingsplan opgenomen wijzigingsbevoegdheid ten behoeve van de realisatie van nieuwe bedrijfswoningen, ten aanzien waarvan geldt dat de permanente noodzaak van een bedrijfswoning aangetoond dient te zijn voor de bedrijfsvoering van het betreffende bedrijf. De rechtbank heeft derhalve ten onrechte geoordeeld dat het college op juiste gronden tot invordering van de vijfde dwangsom heeft kunnen overgaan en heeft kunnen beslissen een last onder bestuursdwang op te leggen, aldus [appellante]
    
    2.2.    Ingevolge artikel 1.7 van de planregels bij het bestemmingsplan wordt onder een bedrijfswoning verstaan: "een woning in of bij een gebouw of op een terrein, die hoort bij en functioneel gebonden is aan een bedrijf, instelling of voorziening in dat gebouw of op dat terrein".
    
    2.3.    In geschil is of de woningen in het pand op zodanige wijze worden gebruikt, dat zij horen bij en functioneel gebonden zijn aan het ter plaatse gevestigde bedrijf, en dat dus is voldaan aan de definitie van een bedrijfswoning. Het college heeft zich in de besluiten op bezwaar van 16 oktober 2015, waarin de besluiten van 5 en 24 maart 2015 zijn bevestigd, op het standpunt gesteld dat nu de term "functionele gebondenheid" in de planregels niet nader is gedefinieerd, voor de invulling van die term relevant is of de bewoners duurzaam betrokken zijn bij de dagelijkse bedrijfsvoering, de in de contracten genoemde functies structureel noodzakelijk zijn voor een doelmatige bedrijfsvoering en de bewoning van de bedrijfswoning door de bewoners vanuit dat oogpunt noodzakelijk is. Het college heeft hierbij aansluiting gezocht bij de in artikel 5.8.2 van de planregels van het bestemmingsplan opgenomen wijzigingsbevoegdheid ten behoeve van de realisatie van nieuwe bedrijfswoningen.
    
        De Afdeling is van oordeel dat het college een onjuiste uitleg aan artikel 1.7 van de planregels heeft gegeven. Het bestemmingsplan geeft geen nadere definitie van het begrip "functionele gebondenheid" en ook de toelichting op het bestemmingsplan geeft geen invulling aan dit begrip. Gelet op de bewoordingen van dit begrip kan, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet worden afgeleid dat de bewoning van de bedrijfswoning slechts zou zijn toegestaan indien de bewoning van die woning vanuit het oogpunt van de dagelijkse bedrijfsvoering noodzakelijk is. Aan de in artikel 5.8.2 van de planregels opgenomen wijzigingsbevoegdheid, ingevolge waarvan bij een bedrijf behorende gronden de aanduiding "bedrijfswoning" kunnen krijgen, mits de permanente noodzaak voor de bedrijfsvoering van het betreffende bedrijf is aangetoond, kan in dit geval geen argument worden ontleend voor de door het college voorgestane uitleg. Uit de toelichting bij het bestemmingsplan volgt dat van de bevoegdheid om nieuwe bedrijfswoningen toe te staan slechts gebruik kan worden gemaakt in uitzonderlijke situaties en onder strikte voorwaarden. Deze voorwaarden kunnen naar het oordeel van de Afdeling niet worden gebruikt om het begrip "functionele gebondenheid" van een bestaande bedrijfswoning nader in te vullen, omdat deze voorwaarden nadere beperkingen aanbrengen bij de reeds bij recht toegestane bedrijfswoningen. Als de planwetgever had beoogd deze beperkingen ook bij bestaande bedrijfswoningen te doen gelden, had hij dat in de definitie van het begrip bedrijfswoning moeten opnemen. Naar het oordeel van de Afdeling brengt een redelijke uitleg van het begrip functionele gebondenheid met zich, dat van een bedrijfswoning in de zin van artikel 1.7 van de planregels sprake is, indien het bedrijf er een redelijk belang bij heeft dat de betrokkene ter plaatse woont.
    
        Het betoog dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat het college de definitie van bedrijfswoning zodanig mocht uitleggen, dat daarmee wordt bedoeld dat bewoning van een bedrijfswoning "noodzakelijk" dient te zijn vanwege de bedrijfsvoering, is derhalve terecht voorgedragen, maar leidt, gelet op het hierna volgende, niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
    
    2.4.    Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is naar voren gekomen dat de eerste verdieping ten tijde van belang werd bewoond door vier bewoners met wie de muziekhandel op 31 december 2014 nulurencontracten heeft afgesloten, op basis waarvan deze personen vanaf die datum op oproepbasis werkzaamheden voor de muziekhandel verrichten als gitaarleraar, verkoopmedewerker, expeditie-medewerker, schoonmaker, webdesigner en gitaarreparateur. Uit de contracten blijkt dat de werkgever geen verplichting heeft om de oproepkracht op te roepen en de oproepkracht ook niet verplicht is om aan een oproep tot het verrichten van arbeid gehoor te geven.
    
        De Afdeling overweegt dat [appellante] met de door haar overgelegde stukken weliswaar heeft aangetoond dat er een arbeidsrelatie bestaat tussen de bewoners van de woning op de eerste verdieping en de muziekhandel op de begane grond, maar dat het bestaan van een arbeidsrelatie op zichzelf onvoldoende is voor het oordeel dat daarmee ook sprake is van functionele gebondenheid in de zin van het bestemmingsplan. Gelet op de aard van de contracten, de functies die de werknemers binnen het bedrijf vervullen en het geringe aantal uren dat zij blijkens de door [appellante] overgelegde salarisstroken maandelijks voor het bedrijf werken, is van functionele gebondenheid als bedoeld in artikel 1.7 van de planregels geen sprake.
    
    2.5.    Ten aanzien van de woning op de tweede verdieping staat vast dat deze door drie personen werd bewoond, waaronder, sinds oktober 2014, [persoon], de gemachtigde van [appellante], en twee andere personen die geen enkele binding met de muziekhandel hebben. De muziekhandel en [persoon] hebben een managementovereenkomst gesloten waaruit volgt dat [persoon] per 1 januari 2015 het management over de muziekhandel voert tegen een maandelijkse vergoeding van € 500,00.
    
        De Afdeling is van oordeel dat ook ten aanzien van de woning op de tweede verdieping niet is gebleken van functionele gebondenheid met het bedrijf. De enkele omstandigheid dat [persoon] per 1 januari 2015 het management over de muziekhandel uitvoert en naar hij stelt regelmatig in de muziekhandel werkt, is daartoe onvoldoende. De Afdeling neemt daarbij in aanmerking dat [persoon] niet de eigenaar van de muziekhandel is, dat hij een managementvergoeding ontvangt van slechts € 500,00 per maand en dat van de zijde van het college ter zitting onweersproken is gesteld dat de muziekhandel een bedrijfsleider heeft die juist belast is met de dagelijkse gang van zaken. Dat [persoon], naar hij stelt, in zijn woning op de tweede verdieping zijn eigen muziekschool exploiteert zodat ook in dat opzicht sprake is van functionele gebondenheid, kan hem niet baten, reeds omdat uit de in het bestemmingsplan opgenomen definities volgt dat een bedrijfswoning niet hetzelfde is als een beroep of bedrijf aan huis.
    
    2.6.    Gelet op het voorgaande was ten tijde van belang geen sprake van bewoning die functioneel verbonden was met het ter plaatse gevestigde bedrijf, zodat het college terecht tot invordering van de vijfde dwangsom en tot oplegging van de last onder bestuursdwang is overgegaan. De rechtbank is tot dezelfde conclusie gekomen.
    
        Het betoog faalt.
    
    3.    [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college de kosten van de uitgevoerde bestuursdwang op haar heeft kunnen en mogen verhalen. [appellante] voert in dit verband aan dat zij de huurovereenkomsten op 12 juni 2015 heeft opgezegd en de huurders heeft verzocht de woningen uiterlijk op 14 juni 2015 te verlaten onder afgifte van de sleutels. Voorts heeft zij op 13 juni 2015 een deel van de inboedel van de huurders gekocht. Het college en de deurwaarder zijn hiervan op de hoogte gesteld. De toepassing van bestuursdwang op 15 juni 2015 was volgens [appellante] derhalve niet nodig.
    
    3.1.    Vast staat dat op 11 juni 2015, na afloop van de begunstigingstermijn, van gemeentewege een controle heeft plaatsgevonden teneinde vast te stellen of de met het bestemmingsplan strijdige bewoning op het perceel was beëindigd. Bij die controle heeft [persoon] de controleurs de toegang tot het perceel ontzegd en gesteld dat hij met toestemming van [appellante] in de woning blijft wonen. Op 15 juni 2015 is het college voorts meegedeeld dat de huur was opgezegd, maar dat de bewoners daarmee niet hadden ingestemd. Op 15 juni 2015 heeft het college de feitelijke bestuursdwang toegepast.
    
    4.    De Afdeling is van oordeel dat ten tijde van de feitelijke bestuursdwang niet aan de last was voldaan. Uit het op 16 juni 2015 door de toezichthouders opgemaakte en ondertekende proces-verbaal van bevindingen en het door de deurwaarder opgemaakte en ondertekende proces-verbaal en de daarbij gevoegde foto’s volgt dat een deel van de woningen op 15 juni 2015 nog een bewoonde indruk maakte, dat er nog een groot aantal - en anders dan [appellante] stelt, ook persoonlijke - zaken in de woningen aanwezig was en dat naast [persoon] ook nog één van de andere huurders aanwezig was. Het enkele feit dat [appellante] voor akkoord getekende verklaringen heeft getoond waarin staat vermeld dat zij alle nog in de woningen aanwezige zaken van de bewoners heeft opgekocht, en dat de huurovereenkomsten met de bewoners kort voor 15 juni 2015 waren opgezegd, maakt niet dat daarmee een einde is gekomen aan de met het bestemmingsplan strijdige bewoning op het perceel.
    
        Nu er voor het college aanleiding bestond voor de conclusie dat niet aan de last was voldaan, is de rechtbank derhalve terecht tot het oordeel gekomen dat het college in redelijkheid de kosten van de uitgevoerde bestuursdwang bij [appellante] in rekening heeft kunnen brengen.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, griffier.
    
    w.g. Van Altena    w.g. Van Driel
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 april 2018
    
    414-842.