ECLI:NL:RVS:2019:2440, Raad van State, 17-07-2019, 201806517/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-07-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 december 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de huurtoeslag van [appellant] per 1 februari 2018 stopgezet.

201806517/1/A2.
    Datum uitspraak: 17 juli 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 2 juli 2018 in zaak nr. 18/1132 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de Belastingdienst/Toeslagen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 december 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de huurtoeslag van [appellant] per 1 februari 2018 stopgezet.
    Bij besluit van 5 februari 2018 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 2 juli 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 juni 2019, waar [appellant] en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. H.R. Grootenhuis, drs. R.E. van Huisstede en mr. M. Remers, zijn verschenen.
    Overwegingen
        Inleiding
    1.    [appellant] woont op het adres [locatie] te Ermelo. De woning van [appellant] bevindt zich op het park Sneeuwwitje. De Belastingdienst/Toeslagen heeft bij het besluit van 21 december 2017, gehandhaafd bij het besluit van 5 februari 2018, de huurtoeslag van [appellant] per 1 februari 2018 stopgezet.    
    Besluitvorming
    2.    De Belastingdienst/Toeslagen heeft aan de stopzetting van de huurtoeslag ten grondslag gelegd dat per 1 juli 2016 de Wet op de huurtoeslag (hierna: de Wht) is gewijzigd, waardoor het niet langer mogelijk is om huurtoeslag te ontvangen voor een recreatiewoning of woning gelegen op een recreatiepark/bungalowpark. Dit volgt uit artikel 1, aanhef en onder c, van de Wht, waarin staat dat geen recht op huurtoeslag bestaat als de woning onderdeel uitmaakt van een hotel-, pension-, kamp- of vakantiebestedingsbedrijf, aldus de dienst.
        Omdat [appellant] eerder wel huurtoeslag kon krijgen voor zijn woning, voert de dienst, zo stelt hij, de verandering van de wet soepel uit. De dienst heeft de huurtoeslag daarom niet met terugwerkende kracht per 1 juli 2016 stopgezet, maar per 1 februari 2018.
    Wettelijk kader
    3.    Artikel 1, aanhef en onder c, van de Wht luidt:
    "huurder: persoon die zijn hoofdverblijf heeft in een door hem gehuurde woning, daaronder begrepen een woonwagen, tenzij:
    1°. de overeenkomst van huur en verhuur een gebruik van de woning betreft dat naar zijn aard slechts van korte duur is, of
    2°. de woning onderdeel uitmaakt van een hotel-, pension-, kamp- of vakantiebestedingsbedrijf, ongeacht de duur van de huurovereenkomst;"
    Artikel 8 luidt:
    "Een huurtoeslag wordt slechts toegekend aan een huurder die meerderjarig is."
    Aangevallen uitspraak
    4.    De rechtbank heeft overwogen dat uit de memorie van toelichting kan worden afgeleid dat de wetgever met de uitzondering "tenzij de woning onderdeel uitmaakt van een vakantiebestedingsbedrijf" niet slechts het oog heeft gehad op woningen die bedrijfsmatig worden geëxploiteerd, maar kennelijk het oog heeft gehad op woningen gelegen op een vakantiewoningenpark. Daarbij is het feitelijk gebruik van de individuele woning niet bepalend. De rechtbank heeft voor de uitleg van de term "vakantiebestedingsbedrijf" aangesloten bij het normale spraakgebruik. Een vakantiebestedingsbedrijf is dan een bedrijf waar mensen hun vakantie besteden.
        De rechtbank heeft geoordeeld dat het park Sneeuwwitje als een vakantiebestedingsbedrijf is gebouwd en als zodanig nog in gebruik is. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat bij de entree van het park een slagboom staat en een informatiebord met daarop een plattegrond van het park. Verder is op het park een sportveld en een buitenzwembad aanwezig en kunnen deze voorzieningen ook door [appellant] worden gebruikt. Het park heeft een beheerder, en deze maakt op regelmatige basis het zwembad schoon. Daarnaast blijkt uit het bestemmingsplan dat het park recreatief is bestemd. Naar het oordeel van de rechtbank maken deze omstandigheden dat [appellant] niet als huurder in de zin van de Wht kan worden aangemerkt, zodat de Belastingdienst/Toeslagen de huurtoeslag kon beëindigen. Dat volgens [appellant] het zwembad niet meer dan een betonnen bak is en ook de andere voorzieningen oud en vervallen zijn, maakt dit niet anders. Dat geldt evenmin voor de omstandigheid dat de woning van [appellant] een zelfstandige woning betreft waar hij permanent mag verblijven. Dit is namelijk niet bepalend, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zijn woning deel uitmaakt van een vakantiebestedingsbedrijf. Hiertoe voert hij aan dat de bungalows op het park grotendeels permanent worden bewoond en dat met de wijziging van het bestemmingsplan van de gemeente Ermelo zijn bungalow aan de [locatie] een normale woonbestemming heeft gekregen. De woning voldoet aan het Bouwbesluit en bij het kadaster staat dat zijn woning het gebruiksdoel "woonfunctie" heeft. Op het park is geen receptie, restaurant, winkel of animatieteam aanwezig. Daarnaast heeft iedere bungalow een eigen brievenbus, is het terrein niet van een traditionele slagboom voorzien en kan het terrein van drie kanten worden betreden. De rechtbank hanteert een verkeerd begrip van beheerder. De beheerder is slechts de eigenaar van de grond, waaraan iedere eigenaar van een bungalow erfpacht moet betalen. Tevens betalen de eigenaren van de bungalows servicekosten, aldus [appellant].
    5.1.    De Belastingdienst/Toeslagen heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat een woning onderdeel is van een vakantiebestedingsbedrijf, als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder c, sub 2, van de Wht, indien de woning zich op een vakantiepark bevindt waar (deels) recreatieve verhuur plaatsvindt. Daarbij wordt naar de huidige situatie van het park gekeken en niet naar de oorspronkelijke situatie. De dienst heeft de woning van [appellant] als onderdeel van een vakantiebestedingsbedrijf aangemerkt, omdat op het park Sneeuwwitje een aantal woningen voor recreatief verblijf wordt verhuurd. Volgens de Belastingdienst/Toeslagen wordt met deze benadering aangesloten bij de tekst van de wet en de memorie van toelichting (Kamerstukken II 2015/16, 34 373, nr. 3, blz. 40-41). Meer specifiek heeft de dienst verwezen naar de volgende passage uit de memorie van toelichting:
    "Met het voorgestelde artikel 7:271, eerste lid, tweede volzin, van het BW wordt het mogelijk dat woonruimten, zoals vakantiewoningen, die tot dusver voornamelijk worden verhuurd door middel van overeenkomsten van huur en verhuur die een gebruik naar zijn aard van korte duur betreffen, daarnaast of in plaats daarvan worden verhuurd door middel van een huurovereenkomst voor bepaalde tijd voor de duur van maximaal één jaar. Voor de rechtmatige uitvoering van de huurtoeslag is het bijzonder lastig om vast te stellen of het in een concreet geval gaat om een huurovereenkomst van huur en verhuur een gebruik van de woning betreffende dat naar zijn aard slechts van korte duur is, dan wel een huurovereenkomst voor bepaalde tijd voor de duur van maximaal één jaar. Dit zou voor het correct vaststellen van het recht op huurtoeslag van woningen gelegen in een vakantiewoningenpark betekenen dat elke huurovereenkomst afzonderlijk door de Belastingdienst moet worden opgevraagd en naar zijn aard worden beoordeeld. Hiermee is een aanzienlijke uitvoeringslast gemoeid."
    Volgens de dienst kan uit de memorie van toelichting worden afgeleid dat alle woningen, die zich op een park bevinden waar zowel recreatieve verhuur als verhuur voor permanente bewoning plaatsvindt, van de huurtoeslag moeten worden uitgesloten, omdat daarmee gevolg wordt gegeven aan het gestelde uitvoeringsperspectief dat geen integrale controle van de individuele huurovereenkomsten vereist.
    5.2.    Aan het perceel waarop de woning van [appellant] zich bevindt is, ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan de bestemming "Recreatie-verblijfsrecreatie 1" met de aanduiding "permanente bewoning" toegekend. Dit betekent dat [appellant], op grond van de bestemmingsregeling, zijn woning permanent mag bewonen. Dit wordt door de Belastingdienst/Toeslagen ook niet betwist.
        De Afdeling is van oordeel dat een woning, die op grond van het geldende bestemmingsplan permanent mag worden bewoond en die ook feitelijk permanent wordt bewoond, niet langer deel uitmaakt van een vakantiebestedingsbedrijf, als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder c, sub 2, van de Wht. De tekst van deze bepaling biedt geen aanknopingspunten voor de door de Belastingdienst/Toeslagen ter zitting verdedigde opvatting dat een woning die permanent mag worden bewoond onderdeel blijft van een vakantiebestedingsbedrijf, vanwege het enkele feit dat zich op het park nog een of meer woningen bevinden die voor recreatief verblijf te huur worden aangeboden of worden verhuurd. Dit betekent dat degenen die dergelijke woningen permanent bewonen - en ook overigens aan de eisen om voor huurtoeslag in aanmerking te komen voldoen - op grond van deze bepaling niet kunnen worden uitgesloten van de aanspraak op huurtoeslag.
        Hoewel uit de memorie van toelichting kan worden afgeleid dat met de uitzondering van artikel 1, aanhef en onder c, sub 2, van de Wht is beoogd de uitvoeringslasten voor de dienst te beperken, kan uit de memorie van toelichting evenzeer worden begrepen dat niet is beoogd om huurders van woningen op een vakantiepark van het recht op huurtoeslag uit te sluiten indien ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan permanente bewoning is toegestaan.
        Anders dan de dienst ter zitting heeft gesteld, kan de wens om de uitvoeringslasten van de wet te beperken niet leiden tot een uitleg die niet strookt met de tekst van de wet. De uitvoeringslasten kunnen bovendien ook op andere wijze worden beperkt dan door alle woningen die zich op een park bevinden waar woningen zowel voor permanente bewoning als voor recreatief verblijf worden verhuurd, van het recht op huurtoeslag uit te sluiten. De uitvoeringslasten kunnen immers ook worden beperkt indien wordt aangesloten bij de bestemmingsregeling die de dienst zelf gemakkelijk kan achterhalen.
        Voor zover de dienst heeft aangevoerd dat de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties op 16 november 2017 op Kamervragen  heeft geantwoord dat er geen recht op huurtoeslag bestaat als de gehuurde woning deel uitmaakt van een vakantiebestedingsbedrijf, ongeacht of de gemeente permanente bewoning toestaat, kan daaraan geen doorslaggevende betekenis worden toegekend, reeds omdat dit antwoord geen deel uitmaakt van de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 1, aanhef en onder c, sub 2, van de Wht.
    5.3.    De Belastingdienst/Toeslagen heeft zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat de woning van [appellant] deel uitmaakt van een vakantiebestedingsbedrijf. De dienst heeft de huurtoeslag van [appellant] daarom ten onrechte per 1 februari 2018 stopgezet. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Het betoog slaagt.
    Conclusie
    6.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 5 februari 2018 gegrond verklaren. Dat besluit komt, omdat daarbij een onjuiste uitleg is gegeven aan artikel 1, aanhef en onder c, sub 2, van de Wht, wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) voor vernietiging in aanmerking. De Belastingdienst/Toeslagen dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. De Afdeling zal daartoe een termijn stellen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    7.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 2 juli 2018 in zaak nr. 18/1132;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.    vernietigt het besluit van de Belastingdienst/Toeslagen van 5 februari 2018, kenmerk BOB KO;
    V.    draagt de Belastingdienst/Toeslagen op om binnen 6 weken na de verzending van deze uitspraak een besluit te nemen en dit besluit bekend te maken;
    VI.    bepaalt dat tegen het door de Belastingdienst/Toeslagen te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VII.    gelast dat de Belastingdienst/Toeslagen aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 172,00 (zegge: honderdtweeënzeventig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, griffier.
    w.g. Hagen    w.g. Lodder
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 juli 2019
    17-856.