ECLI:NL:RVS:2015:426, Raad van State, 18-02-2015, 201309592/1/A3 en 201309596/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-02-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 december 2011 heeft het dagelijks bestuur onder meer zeven verzoeken van [verzoeker] om openbaarmaking van informatie primair niet in behandeling genomen en subsidiair niet-ontvankelijk verklaard.

201309592/1/A3 en 201309596/1/A3.
    Datum uitspraak: 18 februari 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    het dagelijks bestuur van de deelgemeente Charlois, thans: de gebiedscommissie Charlois,
    appellant,
    
    tegen de uitspraken van de rechtbank Rotterdam van 5 september 2013 in zaken nrs. 12/3086 en 12/3118 in de gedingen tussen:
    
    [verzoeker], wonend te Barendrecht,
    
    en
    
    het dagelijks bestuur.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 22 december 2011 heeft het dagelijks bestuur onder meer zeven verzoeken van [verzoeker] om openbaarmaking van informatie primair niet in behandeling genomen en subsidiair niet-ontvankelijk verklaard.
    
    Bij besluit van 10 januari 2012 heeft het dagelijks bestuur negen verzoeken van [verzoeker] om openbaarmaking van informatie primair niet in behandeling genomen en subsidiair niet-ontvankelijk verklaard.
    
    Bij besluiten van 18 juni 2012 heeft het dagelijks bestuur de door [verzoeker] tegen voormelde besluiten gemaakte bezwaren gegrond verklaard, die besluiten herroepen en de verzoeken van [verzoeker] afgewezen primair op grond van misbruik van recht en het oneigenlijk gebruik van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) en subsidiair op grond van artikel 3, vierde lid, van de Wob wegens het ontbreken van voldoende specificering van de door [verzoeker] in zijn verzoeken genoemde bestuurlijke aangelegenheid.
    
    Bij uitspraken van 5 september 2013 heeft de rechtbank de door [verzoeker] daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, voor zover die betrekking hebben op de verzoeken om informatie op grond van de Wob, de besluiten van 18 juni 2012 vernietigd, bepaald dat het dagelijks bestuur nieuwe besluiten moet nemen op de bezwaren met inachtneming van hetgeen in deze uitspraken is overwogen en de beroepen, voor zover die betrekking hebben op de vaststelling van verschuldigde dwangsommen niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraken zijn aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraken heeft het dagelijks bestuur hoger beroepen ingesteld.
    
    [verzoeker] heeft verweerschriften ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaken ter zitting gevoegd behandeld op 15 september 2014, waar het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. E.J. Daalder, advocaat te Den Haag, en J.C. Roon, werkzaam bij de deelgemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
    
    Ingevolge het vierde lid verzoekt het bestuursorgaan, indien een verzoek te algemeen geformuleerd is, de verzoeker zo spoedig mogelijk om zijn verzoek te preciseren en is het hem daarbij behulpzaam.
    
    Ingevolge artikel 3:13, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek kan degene aan wie een bevoegdheid toekomt, haar niet inroepen, voor zover hij haar misbruikt.
    
    Ingevolge het tweede lid kan een bevoegdheid onder meer worden misbruikt door haar uit te oefenen met geen ander doel dan een ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of in geval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen.
    
    Ingevolge artikel 3:15 vindt artikel 3:13 buiten het vermogensrecht toepassing, voor zover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet.
    
    2. Bij de besluiten van 18 juni 2012 heeft het dagelijks bestuur de door [verzoeker], op grond van de Wob, ingediende verzoeken afgewezen. Het dagelijks bestuur heeft zich primair op het standpunt gesteld dat het recht om een verzoek om informatie in te dienen niet toekomt aan diegene die dat recht misbruikt of oneigenlijk gebruik maakt van de Wob. Volgens het dagelijks bestuur zijn de verzoeken van [verzoeker] slechts gericht op het frustreren van de gemeente en leggen die een onevenredig groot beslag op het ambtelijke apparaat. Het dagelijks bestuur heeft hierbij het aantal, de complexiteit en de omvang van en de tijdspanne tussen de verzoeken in aanmerking genomen. Het dagelijks bestuur heeft zich subsidiair op het standpunt gesteld dat de verzoeken te algemeen zijn geformuleerd. Volgens het dagelijks bestuur zijn er tevergeefs diverse pogingen gedaan om in overleg met [verzoeker] te komen tot het specificeren en onderbouwen van de verzoeken.
    
    3. De rechtbank heeft in beide uitspraken overwogen dat de door het dagelijks bestuur genoemde factoren afzonderlijk noch in onderlinge samenhang bezien tot de conclusie leiden dat in de voorliggende gevallen voldaan is aan de voorwaarden om te kunnen spreken van misbruik van recht. De rechtbank heeft daarbij, onder verwijzing naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 2 maart 2010 (ECLI:NL:CRVB:2010:BL4270), in aanmerking genomen dat het indienen van zeer veel verzoeken op grond van de Wob als zodanig niet kan worden aangemerkt als misbruik van recht. De omstandigheid dat met de afhandeling van de verzoeken veel kosten zijn gemoeid en dat dit veel menskracht vergt, leiden evenmin tot dat oordeel. Verder heeft de rechtbank overwogen dat zij het dagelijks bestuur niet volgt in zijn standpunt dat het ontbreken van een redelijk belang bij de verzoeken inzicht geeft in het oogmerk waarmee [verzoeker] de verzoeken heeft gedaan, nu het belang van degene die om informatie verzoekt niet een bij de belangenafweging in het kader van de Wob af te wegen belang betreft.
    
    De rechtbank heeft voorts in beide uitspraken overwogen dat het dagelijks bestuur zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de verzoeken van [verzoeker] te algemeen zijn geformuleerd. Dit had het dagelijks bestuur echter aanleiding moeten geven om [verzoeker] behulpzaam te zijn bij het nader specificeren van die verzoeken. Het gesprek dat op 28 oktober 2011 heeft plaatsgevonden, is daartoe onvoldoende nu volgens het van dat gesprek opgemaakte verslag slechts is gesproken over het belang dat [verzoeker] heeft bij zijn verzoeken en het gesprek bovendien, gelet op de datum, niet op alle verzoeken betrekking kan hebben gehad, aldus de rechtbank.
    
    4. Ter zitting heeft het dagelijks bestuur betoogd dat de verzoeken van [verzoeker] niet zijn aan te merken als verzoeken op grond van de Wob, omdat hij niet het oogmerk heeft daadwerkelijk informatie over een bestuurlijke aangelegenheid te verkrijgen. Hij wil slechts de gemeente frustreren, aldus het dagelijks bestuur.
    
    4.1. Dit betoog faalt. [verzoeker] heeft in zijn verzoeken om openbaarmaking van documenten uitdrukkelijk en alleen een beroep op de Wob gedaan. Daarnaast heeft hij te kennen gegeven om openbaarmaking van de documenten te hebben verzocht, omdat hij een boek wil schrijven. Dat het dagelijks bestuur het vermoeden heeft dat [verzoeker] de verzoeken heeft gedaan met het oogmerk de gemeente te frustreren, maakt niet dat die verzoeken reeds daarom geen verzoeken zijn op grond van de Wob. De rechtbank heeft voor dat oordeel derhalve in dit geval terecht geen grond gevonden.
    
    5. Het dagelijks bestuur betoogt voorts dat de rechtbank in beide uitspraken heeft miskend dat [verzoeker] misbruik maakt van het recht om verzoeken om informatie in te dienen. Het voert hiertoe aan dat indien zo’n verzoek slechts wordt gedaan om het desbetreffende bestuursorgaan te belasten, dit niet kan worden aangemerkt als een verzoek als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wob. Uit de hoeveelheid verzoeken die [verzoeker] in korte tijd heeft ingediend, de complexiteit en omvang ervan en het ontbreken van een redelijk belang bij openbaarmaking van de verzochte informatie, volgt dat [verzoeker] misbruik maakt van het recht om een verzoek op grond van de Wob in te dienen. De rechtbank verwijst in dit kader ten onrechte naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 2 maart 2010, nu het in die zaak ging om de mogelijkheid bijstandsuitkeringen aan te vragen en die uitspraak derhalve, gelet op de aard van het recht op bijstand en de betekenis daarvan voor het individu, geen houvast biedt in de gevallen waarin een verzoek om informatie op grond van de Wob is gedaan. Daarbij komt dat uit die uitspraak slechts volgt dat het niet mogelijk is om in het geheel niet te beslissen op een verzoek. Die situatie doet zich thans niet voor. Het dagelijks bestuur heeft wel degelijk een besluit genomen op de verzoeken van [verzoeker]. Volgens het dagelijks bestuur is voorts het feit dat het belang van de verzoeker niet meeweegt in de beoordeling van een verzoek op grond van de Wob niet relevant bij de beoordeling of zich misbruik van recht voordoet. In de beoordeling of zich misbruik van recht voordoet, kan volgens het dagelijks bestuur meewegen dat een verzoeker geen redelijk belang heeft bij gebruikmaking van een aan hem toegekende bevoegdheid. De jurisprudentie van de Afdeling staat hieraan volgens het dagelijks bestuur niet in de weg.
    
    Voorts voert het dagelijks bestuur aan dat de rechtbank in beide uitspraken ten onrechte heeft overwogen dat het [verzoeker] onvoldoende behulpzaam is geweest in het specificeren van zijn verzoeken. Een dergelijke verplichting bestaat in het geval van misbruik van recht niet. Bovendien heeft het dagelijks bestuur aannemelijk gemaakt dat met [verzoeker] geen redelijk overleg te voeren was. [verzoeker] is volgens het dagelijks bestuur nimmer bereid geweest zijn verzoeken te specificeren of te beperken en ter zitting bij de rechtbank heeft hij evenmin te kennen gegeven daartoe bereid te zijn. Daarbij komt dat [verzoeker] op vergelijkbare vragen van het college van burgemeester en wethouders omtrent het specificeren van zijn bij hem ingediende verzoeken op grond van de Wob niet in wilde gaan en die vragen aanduidde als "gratuit", aldus het dagelijks bestuur.
    
    5.1. In de periode van 20 september 2011 tot en met 1 december 2011 heeft [verzoeker] twaalf verzoeken op grond van de Wob ingediend. Zeven van die verzoeken zijn afgewezen. In de periode van 16 december 2011 tot en met 26 december 2011 heeft [verzoeker] negen verzoeken op grond van de Wob ingediend die alle zijn afgewezen. De verzoeken van [verzoeker] zien onder meer op bouwtekeningen, memo’s, e-mailberichten, brieven, bijlagen en foto- en videomateriaal van nieuwbouwplannen inzake "het Zuidplein", "de Ahoyhallen", "de Betuwelijn", het pand "de Werf", verzorgingstehuis "Hanny Dekhuijzen", recreatiebad "de Plompert" en landhuis "de Oliphant", maar ook op alle stukken met betrekking tot vergaderingen van het dagelijks bestuur sinds 1980, meer in het bijzonder agendapunten, notulen, besluiten, beschikkingen, memo’s, foto- en videomateriaal alsmede alle vergunningaanvragen over de laatste 40 jaar, meer in het bijzonder alle notulen, besluiten, beschikkingen, memo’s, e-mailberichten met bijlagen, brieven met bijlagen, foto- en videomateriaal, en informatie betreffende alle aangeschreven onroerende zaken gelegen in de deelgemeente Charlois, te weten appartementsrechten, bedrijfsruimten in het algemeen, Vereniging van Eigenaren van flatgebouwen, vrijstaande woningen in privé-eigendom dan wel gemeentelijk bezit, garageboxen, opslagloodsen van de laatste 20 jaren tot heden, inclusief de reeds lopende aanschrijvingen tot 16 december 2011 te Rotterdam, waar de dienst dan wel de deelgemeente mandaat over heeft.
    
    5.2. De rechtbank heeft in beide uitspraken terecht overwogen dat de door het dagelijks bestuur aangehaalde omstandigheden afzonderlijk noch in onderlinge samenhang bezien, leiden tot het oordeel dat [verzoeker] misbruik heeft gemaakt van het recht verzoeken in te dienen op grond van de Wob. Hoewel het dagelijks bestuur terecht betoogt dat dit niet volgt uit de door de rechtbank aangehaalde uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 2 maart 2010, heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat het indienen van veel verzoeken, waarmee bij de afhandeling volgens het dagelijks bestuur mede door de omvang en complexiteit van die verzoeken veel kosten zijn gemoeid en dat de inzet van veel menskracht vergt, als zodanig niet kan worden beschouwd als misbruik van recht. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 19 november 2014 (in zaak nr. 201311752/1/A3) brengt elk beroep op door de overheid geboden faciliteiten immers kosten met zich voor de overheid en benadeelt het de overheid in zoverre. Wel kan het aantal malen dat een bepaald recht of een bepaalde bevoegdheid wordt aangewend, in combinatie met andere omstandigheden bijdragen aan de conclusie dat misbruik van recht heeft plaatsgevonden. Het dagelijks bestuur heeft in dat kader aangevoerd dat [verzoeker] met zijn grote hoeveelheid verzoeken slechts tot doel heeft de gemeente te frustreren wegens eerdere conflicten tussen hem en de gemeente. [verzoeker] zou derhalve geen redelijk doel hebben bij zijn verzoeken op grond van de Wob.
    
    Anders dan de rechtbank heeft overwogen, kan de omstandigheid dat verzoeken kennelijk worden gedaan zonder redelijk doel, een rol spelen bij de vraag of zich misbruik van recht voordoet. Hoewel de indiener van een Wob-verzoek ingevolge artikel 3, derde lid, van de Wob geen belang bij zijn verzoek hoeft te stellen, laat die bepaling, zoals de Afdeling heeft overwogen in voormelde uitspraak van 19 november 2014, onverlet dat de bevoegdheid tot het indienen van een Wob-verzoek met een bepaald doel is toegekend, namelijk dat in beginsel een ieder kennis kan nemen van overheidsinformatie. Nu misbruik van recht zich kan voordoen indien een bevoegdheid wordt aangewend voor een ander doel dan waarvoor zij is gegeven, kan het doel van een Wob-verzoek derhalve relevant zijn om te beoordelen of misbruik van recht heeft plaatsgevonden. Hoewel het dagelijks bestuur derhalve terecht heeft betoogd dat de rechtbank dit ten onrechte niet heeft onderkend, leidt dit niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraken. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat het dagelijks bestuur niet aannemelijk heeft gemaakt dat [verzoeker] zijn verzoeken heeft ingediend zonder redelijk doel. [verzoeker] heeft te kennen gegeven dat hij de gevraagde informatie nodig heeft om een boek te schrijven over zijn geboortegebied, de deelgemeente Charlois. Voorts heeft hij te kennen gegeven dat hij de ontwikkelingen van Charlois in de loop der jaren wil beschrijven en derhalve onder meer informatie heeft verzocht over verschillende nieuwbouwprojecten en vergunningaanvragen. Het dagelijks bestuur heeft ter zitting weliswaar te kennen gegeven dat met [verzoeker] meermaals gesprekken zijn gevoerd waarbij hij het niet over zijn verzoeken op grond van de Wob wilde hebben en hij dreigde met het doen van meer verzoeken, maar van die gesprekken zijn geen verslagen opgemaakt. Het dagelijks bestuur heeft derhalve niet aannemelijk gemaakt dat [verzoeker] zijn verzoeken slechts deed met het oog op het frustreren van de gemeente. [verzoeker] heeft de bevoegdheid een verzoek op grond van de Wob in te dienen daarom niet evident aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij gegeven is, zodanig dat het aanwenden van die bevoegdheid blijk geeft van kwade trouw. Hierin ligt derhalve op zichzelf, noch bezien in onderlinge samenhang met hetgeen in de voorgaande alinea is vermeld, grond voor het oordeel dat [verzoeker] misbruik maakt van de bevoegdheid om verzoeken in te dienen op grond van de Wob.
    
    5.3. De rechtbank heeft voorts in beide uitspraken terecht overwogen dat de verzoeken van [verzoeker] te algemeen zijn geformuleerd en dat dit het dagelijks bestuur aanleiding had moeten geven [verzoeker] behulpzaam te zijn bij het specificeren van die verzoeken. De rechtbank heeft in dat kader tevens terecht overwogen dat, hoewel op 28 oktober 2011 een gesprek heeft plaatsgevonden tussen [verzoeker] en de deelgemeente, het dagelijks bestuur zich daartoe onvoldoende heeft ingespannen. Hierbij wordt met de rechtbank in aanmerking genomen dat voormeld gesprek geen betrekking kon hebben op de na die datum door [verzoeker] ingediende verzoeken en dat volgens het verslag van dat gesprek slechts is gesproken over het belang dat [verzoeker] heeft bij zijn verzoeken. Het had op de weg van het dagelijks bestuur gelegen [verzoeker] in de gelegenheid te stellen de bestuurlijke aangelegenheden waarover hij informatie wenst zodanig te specificeren dat de verzoeken konden worden ingewilligd. Dat [verzoeker] op eerdere vragen omtrent het specificeren van zijn bij het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam ingediende verzoeken niet in wilde gaan en die vragen aanduidde als "gratuit", leidt niet tot het oordeel dat het dagelijks bestuur [verzoeker] in dit geval niet behulpzaam had behoeven te zijn bij het specificeren van zijn verzoeken. Zoals reeds onder 5.2 is overwogen heeft het dagelijks bestuur niet aannemelijk gemaakt dat [verzoeker] zijn verzoeken niet wilde specificeren. Daarbij komt dat het dagelijks bestuur ter zitting bij de rechtbank heeft erkend dat het [verzoeker] onvoldoende heeft bijgestaan bij het specificeren van zijn verzoeken.
    
    6. Gelet op de overwegingen 5.1 tot en met 5.3 heeft de rechtbank in beide uitspraken terecht overwogen dat de besluiten van 18 juni 2012 in strijd zijn met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) en dat het dagelijks bestuur, na [verzoeker] in de gelegenheid te hebben gesteld zijn verzoeken te specificeren en hem indien nodig daarbij bij te staan, nieuwe besluiten dient te nemen op de bezwaren van [verzoeker]. De betogen falen.
    
    7. De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraken dienen te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rusten.
    
    8. Met het oog op een efficiënte afdoening van de geschillen ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de door het dagelijks bestuur te nemen nieuwe besluiten op de bezwaren van [verzoeker] slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
    9. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraken;
    
    II. bepaalt dat tegen de door het dagelijks bestuur van de gebiedscommissie Charlois te nemen nieuwe besluiten op de bezwaren van [verzoeker] slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    
    III. bepaalt dat van het dagelijks bestuur van de gebiedscommissie Charlois een griffierecht van € 956,00 (zegge: negenhonderdzesenvijftig euro) wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans, en mr. J.W. van de Gronden, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Veenboer, griffier.
    
    w.g. Vlasblom w.g. Veenboer
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 februari 2015
    
    730.