ECLI:NL:RBNHO:2025:7478, Rechtbank Noord-Holland, 20-05-2025, 23-3217
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2025-05-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Boete op grond van de Wet arbeid vreemdelingen. De rechtbank is van oordeel dat er geen sprake is van grove schuld maar van normale verwijtbaarheid. De boete wordt verlaagd naar € 12.000,- .

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
  
  
    Zittingsplaats Haarlem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: HAA 23/3217 
  
  uitspraak van de meervoudige kamer van 20 mei 2025 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] ., uit [plaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. D.Y. Li),
    
    
      en
    
    
  
  
    de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
    (gemachtigde: mr. R.H. Verheijen).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres ( [eiseres] ) over de boete van € 18.000,- die de minister aan haar op 24 oktober 2022 heeft opgelegd vanwege drie overtredingen van de Wet arbeid vreemdelingen (Wav).
    
    
    
      1.1.
      Met het bestreden besluit van 3 april 2023 op het bezwaar van [eiseres] is de minister bij dat besluit gebleven.
      
    
    
      1.2.
      De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 25 februari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van [eiseres] en de gemachtigde van de minister.
      
    
    
      1.4.
      Bij sluiting van het onderzoek op zitting heeft de rechtbank meegedeeld binnen zes weken uitspraak te doen. De rechtbank heeft deze termijn niet gehaald en partijen bericht zes weken later uitspraak te doen.
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2.1
      Op 6 februari 2020 heeft [eiseres] een restaurant geopend in [plaats] . Bij [eiseres] werkten verschillende mensen met een gecombineerde vergunning voor verblijf en arbeid. De Nederlandse Arbeidsinspectie (de inspectie) heeft bij dat restaurant een werkplekcontrole uitgevoerd. De inspectie controleerde onder andere op naleving van de Wav. De bevindingen van de inspectie zijn neergelegd in een boeterapport van 26 januari 2022.  
      
    
    
      2.2
      Op 21 april 2022 heeft de minister aan [eiseres] een voornemen tot het opleggen van een boete en openbaarmaking van gegevens gestuurd. In dat voornemen stond dat de Wav was overtreden bij 6 arbeidskrachten, met een boete van € 48.000,- tot gevolg. 
      
    
    
      2.3
      Op 1 september 2022 heeft de minister aan [eiseres] laten weten dat het boetebedrag werd verlaagd tot € 36.000,-. Reden daarvoor was de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 13 juli 2022.
      
    
    
      2.4
      
        [eiseres] heeft een zienswijze en aanvullende zienswijze ingediend. 
      
    
    
      2.5
      Bij besluit van 24 oktober 2022 heeft de minister aan [eiseres] een boete opgelegd van € 18.000,-. Hieraan ligt ten grondslag dat [eiseres] de Wav heeft overtreden. Volgens de minister hebben drie arbeidskrachten in de periode van 1 mei 2019 tot en met 16 juli 2021 arbeid verricht die niet voldoet aan de voorwaarden van de verleende gecombineerde vergunningen voor verblijf en arbeid. Volgens de minister is een boete van € 6.000,- per overtreding gerechtvaardigd, omdat sprake is grove schuld. De minister heeft [eiseres] in de gelegenheid gesteld om de boete te betalen in een periode van één jaar, vanwege haar financiële situatie. In de beslissing op bezwaar is de minister bij dat besluit gebleven.
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt of de opgelegde boete in stand kan blijven. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van [eiseres] .
    
    4. De rechtbank is het met de minister eens dat [eiseres] drie keer de Wav heeft overtreden. In zoverre is de boete terecht opgelegd. De rechtbank is echter van oordeel dat er geen sprake is van grove schuld bij de [eiseres] maar van normale verwijtbaarheid. Dit betekent dat de boete wordt verlaagd naar € 12.000,- Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Het toetsingskader
      
    
    
      5.1
      Uit artikel 2, eerste lid, van de Wav volgt dat een werkgever een vreemdeling in Nederland geen arbeid mag laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning of zonder dat een vreemdeling in het bezit is van een gecombineerde vergunning voor werkzaamheden bij die werkgever. Voor de drie in het besluit van 24 oktober 2022 bedoelde personen is aan [eiseres] een gecombineerde vergunning voor verblijf en arbeid (gvva) afgegeven voor werkzaamheden in de functie van ‘Specialiteiten kok Chinese keuken’, niveau 4. 
      
      
        5.2.1
        Basis voor die vergunningen was het toen geldende Convenant Aziatische Horeca. Dat convenant gaf werkgevers in Aziatische horeca de mogelijkheid om tijdelijk vergunningplichtige gekwalificeerde koks aan te nemen om functies te vervullen in de Aziatische keuken. Doel van dat convenant was om aldus de personeelsproblemen binnen de Aziatische horecasector op te lossen. In bijlage 2 bij het convenant staan de functiebeschrijvingen- en eisen die worden gehanteerd voor de Aziatische horeca. In onderdeel d van die bijlage d staan de functiekenmerken genoemd van een Specialiteiten kok Aziatische keuken en ook de verschillende specialisaties, zoals ‘kok Chinese keuken’. 
        
      
      
        5.2.2
        
          Kenmerken van die functie zijn:
          “1. Beheersing van alle kennis en vaardigheden van kok niveau 3.
        
        
          2. Klaarmaken van voor- en hoofdgerechten die gebakken, gefrituurd en geroosterd moeten worden.
        
        
          3. Marineren van vleeswaren die gebakken, gefrituurd en geroosterd moeten worden. 
          
          4. Uitvoeren van de bereidingen, bewaken/controleren van de kwaliteit, gaarheid, smaak, kleur, vloeibaarheid e.d. en het uitvoeren van bijstellingen/bijdoseringen.
        
        
          5. In een klein restaurant is de specialiteiten kok Aziatische keuken in noodgevallen ook plaatsvervangend chef-kok.
        
        
          6. Goede kennis van de Oosterse ingrediënten en hun gebruik in de Aziatische keuken.
        
        
          7. Basiskennis en vaardigheden van de vier hoofdstromingen van de Chinese keuken.
        
        
          8. Schoonmaken van de eigen werkomgeving, keukenapparatuur en -machines en het assisteren van de eventueel aanwezige keukenhulp bij het algeheel schoonmaken der keuken.
        
        
          9. Een goede teamspeler die zich flexibel opstelt en beschikt over goede communicatievaardigheden.
        
        
          10. Taken leren die bij geval van ziekte of vakantie de werkzaamheden van de sous-chef / allround kok deels kan overnemen.”
        
      
    
    
      5.3
      De minister verwijt [eiseres] dat drie personen werkzaamheden hebben verricht waarvoor geen gvva was afgegeven. Volgens de minister heeft [eiseres] daardoor drie keer artikel 2, eerste lid van de Wav overtreden. De minister baseert zich daarbij op het boeterapport van 26 januari 2022. Aan de bewijsvoering van de overtreding en de motivering van het boetebesluit worden strenge eisen gesteld, omdat het om een punitieve sanctie gaat. Daarbij mag de minister in beginsel uitgaan van het boeterapport dat op ambtsbelofte is opgemaakt. Dit is alleen anders als er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat van dit uitgangspunt moet worden afgeweken. Dergelijke omstandigheden doen zich niet voor. Dit betekent dat de minister van dat boeterapport uit mocht gaan. Ook de rechtbank baseert zich bij de beoordeling van het beroep op dat rapport.
      
      
        
          De overtredingen
        
        6.	Zoals al werd opgemerkt, zijn in dit beroep drie ggva’s van [eiseres] van belang. De personen voor wie die ggva’s waren afgegeven, zijn in het boeterapport aangemerkt als ‘vreemdeling 1’, ‘vreemdeling 3’ en ‘vreemdeling 4’. De rechtbank gebruikt die aanduidingen hierna ook. [eiseres] bestrijdt dat zij de Wav heeft overtreden. De rechtbank bespreekt deze beroepsgrond hierna, voor iedere vreemdeling afzonderlijk.
      
      
      
        
          vreemdeling 1 
        
      
    
    
      6.1
      Volgens [eiseres] is het evident dat zij de bedoeling had om deze persoon in te zetten als ‘Specialiteiten kok Chinese keuken’. Vreemdeling 1 heeft in de periode van 15 januari 2020 tot en met 1 februari 2020 geholpen in de zaak om het restaurant op gang te helpen. Het ging om incidentele arbeid die eindigde zodra het restaurant de deuren opende. Het is niet redelijk om die incidentele werkzaamheden als overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav aan te merken, zo stelt [eiseres] . De minister voert aan dat vreemdeling 1 in die periode alleen opruim- en schoonmaakwerkzaamheden heeft verricht in verband met de verbouwing van de onderneming. Het gaat om werkzaamheden zoals het opruimen van stof en het uitpakken van nieuwe meubels. Voor die werkzaamheden was volgens de minister geen gvva afgegeven.
      
    
    
      6.2
      In het boeterapport staat dat vreemdeling 1 onder andere heeft verklaard dat hij op 1 juli 2019 is aangekomen in Nederland, dat het restaurant van [eiseres] was verbouwd en dat hij in of omstreeks de periode van 15 januari 2020 tot en met 1 februari 2020 opruim- en schoonmaakwerkzaamheden heeft uitgevoerd naar aanleiding van een verbouwing van het restaurant. Die werkzaamheden bestonden onder andere uit het opruimen van stof en het uitpakken van nieuwe meubels. In het rapport staat ook dat vreemdeling 1 in de periode van 1 juli 2019 tot en met 5 februari 2020 geen arbeid als Specialiteitenkok Chinese keuken heeft kunnen verrichten in het restaurant in [plaats] vanwege de verbouwing van die locatie. De inspecteur baseert zich daarbij op verklaringen van getuigen, openbare bronnen en omzetcijfers. 
      
    
    
      6.3
      De rechtbank is van oordeel dat uit het boeterapport voldoende blijkt dat vreemdeling 1 in de periode van twee weken voorafgaand aan de opening van het restaurant werkzaamheden heeft verricht die niet vallen onder de onder 5.2.2 genoemde kenmerken van de functie Specialiteitenkok Chinese keuken. Schoonmaken en stofvrij maken van het restaurant en het uitpakken van meubels zijn niet aan te merken als het schoonmaken van de eigen werkomgeving of het ‘algeheel schoonmaken’ van de keuken. Daar komt bij dat vreemdeling 1 in die periode geen eten heeft bereid. 
      
    
    
      6.4
      
        [eiseres] stelt dat er desondanks geen sprake is van een overtreding, omdat vreemdeling 1 die werkzaamheden alleen heeft verricht in de periode dat de opening van het restaurant werd voorbereid. De rechtbank volgt [eiseres] daar niet in. Vast staat dat er geen gvva was voor die werkzaamheden. Dat betekent dat vreemdeling 1 die werkzaamheden heeft verricht zonder de benodigde vergunning. Het betekent ook dat [eiseres] artikel 2, eerste lid van de Wav heeft overtreden door vreemdeling 1 in de periode van 15 januari 2020 tot aan de opening van het restaurant schoonmaakwerkzaamheden te laten verrichten die onder andere bestonden uit het opruimen van stof en het uitpakken van nieuwe meubels.
      
      
        
          vreemdeling 3
        
      
    
    
      6.5
      
        [eiseres] stelt dat de minister een te rigide uitleg van de regels hanteert. [eiseres] betwist dat deze vreemdeling werkzaamheden heeft uitgevoerd in strijd met de vergunning. Hij mocht onder andere vlees- en groentegerechten in de wok en gerechten op de grillplaat bereiden. Dat de gerechten niet Aziatisch genoeg waren, is volgens [eiseres] voor interpretatie vatbaar. Een inspectie is bovendien maar een momentopname.
      
    
    
      6.6
      De minister heeft ook dit deel van het besluit gebaseerd op het boeterapport. Over de werkzaamheden van vreemdeling 3 staat daar – samengevat – het volgende in: Arbeidsinspecteurs hebben tijdens de werkplekcontrole op 16 juli 2022 gezien dat deze persoon eieren aan het pellen was. Vreemdeling 3 verklaarde dat zijn werkzaamheden bestonden uit het maken van salades en dat hij geen hoofdgerechten bereidde. Hij verklaarde ook dat hij als voorgerechten carpaccio, Hollandse garnalencocktail, aardappelsalades, gevulde eitjes en tortillarollen bereidde. Volgens vreemdeling 3 maakte hij alleen Europese gerechten en verbeterde hij daarbij sausjes. Hij verklaarde ook dat hij alleen gerechten maakte volgens een receptenboekje waarin de benodigde ingrediënten zijn vermeld. 
    
    
      6.7
      De rechtbank stelt voorop dat ook voor vreemdeling 3 een gvva was afgegeven voor de functie Specialiteitenkok Chinese keuken, niveau 4. Kenmerkend voor die functie zijn onder andere het klaarmaken van voor- en hoofdgerechten die gebakken, gefrituurd en geroosterd moeten worden en het marineren van vleeswaren die gebakken, gefrituurd en geroosterd moeten worden. Uit de verklaring van vreemdeling 3 blijkt dat hij geen hoofdgerechten bereidde. Aan dat kenmerk van de functie werd dus niet voldaan. Ook blijkt uit zijn verklaring dat marineren van vleeswaren ook niet tot zijn takenpakket hoorde. Dit betekent dat aan dat functiekenmerk ook niet werd voldaan. Zoals al in 5.3 is overwogen, is het boeterapport op ambtsbelofte opgemaakt. De verklaring van de gemachtigde van [eiseres] dat vreemdeling 3 vooral Chinese gerechten bereidde en ook andere werkzaamheden verrichte, is onvoldoende om aan de juistheid van dat rapport te twijfelen. De rechtbank kan daarom de minister volgen in het standpunt dat sprake was van een overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav. 
      
      
        
          vreemdeling 4
        
      
    
    
      6.8
      
        [eiseres] stelt dat werkzaamheden van vreemdeling 4 in overeenstemming waren met de afgegeven vergunning. Op grond van die vergunning mocht hij onder andere de eigen werkomgeving schoonmaken, keukenapparatuur en keukenmachines schoonmaken en de eventueel aanwezige keukenhulp assisteren bij het algeheel schoonmaken van de keuken.
      
    
    
      6.9
      Over de werkzaamheden die vreemdeling 4 verrichte staat in het boeterapport het volgende: Vanwege de verbouwing van het restaurant heeft hij daar in de periode van 10 oktober 2019 tot en met ongeveer 5 februari 2020 geen werkzaamheden als specialiteitenkok Chinese keuken kunnen verrichten. Hij heeft verklaard dat zijn werkzaamheden hoofdzakelijk bestonden uit afwassen en later ook uit het maken van salades en desserts. 
      
    
    
      6.10
      De rechtbank kan de minister volgen in het standpunt dat vreemdeling 4 in (gedeelten van)  de periode van 10 oktober 2019 tot en met 5 februari 2020 en 1 maart 2020 tot en met 31 augustus 2021 werkzaamheden heeft verricht die niet worden genoemd als functiekenmerk van een specialiteiten kok Chinese keuken. Uit de verklaring van vreemdeling 4 blijkt dat hij begin februari 2020 ook heeft geholpen met schoonmaken van tafels, stoelen, het restaurant en de keuken. Deze werkzaamheden worden niet genoemd als functiekenmerk. Bovendien blijkt daaruit dat de schoonmaakwerkzaamheden verder strekten dan het schoonmaken van zijn eigen werkomgeving en/of keukenapparatuur en -machines.  
      
      
        
          Hoogte van de boete
        
      
    
    
      7.1.
      
        [eiseres] stelt zich op het standpunt dat de minister ten onrechte uitgaat van grove schuld. Dat de Wav als zodanig als bekend wordt verondersteld en dat die is overtreden, brengt volgens [eiseres] nog niet met zich dat zij de overtreding opzettelijk heeft begaan of dat zij daar grove schuld aan heeft. Ook het betoog van de minister dat [eiseres] wist of had moeten weten welke soort werkzaamheden de vreemdelingen mochten verrichten en dat [eiseres] hen ondanks dat andere werkzaamheden heeft laten verrichten, is onvoldoende.
      
    
    
      7.2
      Deze beroepsgrond van [eiseres] slaagt. De minister stelt dat er sprake is van grove schuld. Het is vaste rechtspraak dat bij overtreding van de Wav in beginsel mag worden uitgegaan van normale verwijtbaarheid. Bij normale verwijtbaarheid is 50% van het boetenormbedrag een passend uitgangspunt. Van dat percentage kan naar boven worden afgeweken, als sprake is van opzet of grove schuld bij de werkgever. Grove schuld is aan de orde wanneer de mate van verwijtbaarheid hoger ligt dan de normale verwijtbaarheid, maar er geen sprake is van opzet. Bijvoorbeeld in het geval van een ernstige, aan opzet grenzende, mate van verwijtbaarheid. Hierbij gaat het dan om ernstige nalatigheid, ernstige onzorgvuldigheid of ernstige onachtzaamheid met als gevolg dat de Wav niet of niet behoorlijk is nageleefd. Van grove schuld kan ook sprake zijn wanneer er omstandigheden zijn die elk op zich normale verwijtbaarheid opleveren, maar in onderlinge samenhang bezien wel leiden tot grove schuld. Het is aan de minister om grove schuld aan te tonen. 
      
      
        7.2.1
        De minister voert aan dat het ernstig nalatig, ernstig onzorgvuldig dan wel ernstig onachtzaam dat de vreemdelingen gedurende langere tijd werkzaamheden hebben uitgevoerd waarvoor geen gvva’s waren afgegeven. De gvva’s waren specifiek aangevraagd en afgegeven voor de functie ‘Chinese Specialiteiten kok, niveau 4’. Ook in de arbeidsovereenkomsten staat dat de vreemdelingen voor die werkzaamheden worden aangenomen. De minister betoogt dat [eiseres] wist welk soort werkzaamheden zij mochten verrichten. Desondanks hebben de vreemdelingen gedurende een langere periode  arbeid verricht die niet viel onder de werkzaamheden waarvoor de gvva’s waren afgegeven. Zelfs als [eiseres] bij de aanvang van de werkzaamheden niet wist dat de werknemers in de praktijk andere werkzaamheden gingen verrichten, had [eiseres] volgens de minister moeten ingrijpen toen zij daadwerkelijk andere werkzaamheden aan het verrichten waren. 
        
      
      
        7.2.2
        De enkele omstandigheid dat de Wav als zodanig als bekend wordt verondersteld en dat deze is overtreden, is onvoldoende om aan te nemen dat [eiseres] de overtreding opzettelijk heeft begaan of grove schuld heeft. De minister heeft de overtreding terecht aan [eiseres] verweten, maar daarbij moet worden uitgegaan van normale verwijtbaarheid. De omstandigheden die de minister naar voren heeft gebracht, zijn onvoldoende zwaarwegend om tot de conclusie te kunnen leiden dat [eiseres] ernstig nalatig, ernstig onzorgvuldig of ernstig onachtzaam is geweest. Ook de omstandigheden in onderlinge samenhang bezien, rechtvaardigen niet de conclusie dat sprake is van grove schuld.
        
      
    
    
      7.3
      Het boetenormbedrag voor overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav is € 8.000. Uitgaande van normale verwijtbaarheid, had de minister de boetebedragen moeten vaststellen op 50% van dat bedrag. Concreet betekent dit dat de minister een boete had moeten opleggen van € 4.000,- per overtreding en in totaal een bedrag van € 12.000,-. De minister heeft dit niet gedaan. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    8. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit niet goed is gemotiveerd. Dit betekent dat [eiseres] gelijk krijgt. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit voor zover daarbij de hoogte van de boete is bepaald op € 6.000,- per overtreding. De rechtbank neemt met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht nu zelf een beslissing en bepaalt dat de boete per overtreding € 4.000,- is. Daarmee komt het totale boetebedrag uit op € 12.000,-.
    
    9. Omdat het beroep gegrond is moet de minister het griffierecht aan [eiseres] vergoeden. [eiseres] krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten.
    De minister moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,- omdat de gemachtigde van [eiseres] een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. 
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het besluit van 3 april 2023 wat betreft de hoogte van de boete;
    - herroept het besluit van 24 oktober 2022 wat betreft de hoogte van de boete; 
    - bepaalt dat het bedrag van de opgelegde boete wordt vastgesteld op € 12.000,-;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
    - bepaalt dat de minister het griffierecht van € 365,-  aan [eiseres] moet vergoeden;
    - veroordeelt de minister tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan [eiseres] .
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. B. Veenman, voorzitter, mr. dr. J.H.A.C. Everaerts, en mr. L.M. de Vries, leden, in aanwezigheid van mr. F. Vermeij, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 20 mei 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
  
  
    Vindplaats ECLI:NL:RVS:2022:1973.
  
  
     Zie Bijlage 2, onderdeel d van het Convenant Aziatische Horeca
  
  
     [eiseres] wijst op overweging 2.5.1 van de uitspraak van 14 februari 2007, van de Afdeling van de Raad van State, ECLI:NL:RVS:2007:AZ8462. 
    
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 13 juli 2022 van de Afdeling, ECLI:NL:RVS:2022:1973.
  
  
     Zie daarvoor de uitspraak die in de vorige voetnoot staat vermeld en bijvoorbeeld ook de uitspraak van 15 februari 2023 van de Afdeling, ECLI:NL:RVS:2023:585.