ECLI:NL:RBAMS:2025:1431, Rechtbank Amsterdam, 06-03-2025, AMS 24/253 en AMS 24/523
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2025-03-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Beroepen gegrond. 6:19 besluiten. Fastned belanghebbende, Shell eiser. Bestreden besluiten II in strijd met artikel 4:84 van de Awb, motiveringsbeginsel, zorgvuldigheidsbeginsel.

RECHTBANK AMSTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: AMS 24/253 en AMS 24/523
  
  
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 7 maart 2025 in de zaken tussen
    
      
        
        de besloten vennootschap Shell Nederland Verkoopmaatschappij B.V., uit Rotterdam, eiseres (Shell)
      (gemachtigden: mr. R.J. Donkersloot en mr. J.E. van der Holst),
    
    
    
      en
    
    
  
  
    de minister van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder
    (gemachtigden: mr. L.J. Hamstra, M. Top, mr. I. Kabbouti en mr. drs. E.C. Jonkman).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaken deel: de besloten vennootschap Fastned B.V., uit Amsterdam (Fastned)
      (gemachtigden: mr. L.P.W. Mensink en mr. I.A. Siskina).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van Shell tegen de weigering van twee vergunningen op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (Wbr). 
    
    2. Verweerder heeft die vergunningen op 16 juli 2020 en 23 april 2020 aan Shell verleend (de primaire besluiten). Fastned heeft daartegen bezwaar gemaakt. Verweerder heeft op 29 november 2023 respectievelijk 6 december 2023 besloten de verleende vergunningen in stand te laten (bestreden besluiten I). 
    
    3. Fastned heeft tegen de bestreden besluiten I afzonderlijk beroep ingesteld. Hangende het beroep heeft verweerder, op 19 augustus 2024 respectievelijk 12 september 2024, besloten de bestreden besluiten I niet te handhaven en de vergunningen alsnog te weigeren (bestreden besluiten II). De beroepen van Fastned hebben van rechtswege mede betrekking op de bestreden besluiten II. Tegen deze besluiten is van rechtswege een beroep voor Shell ontstaan.
    
    4. Fastned heeft haar beroepen tegen de bestreden besluiten I ingetrokken en geen beroepsgronden ingediend tegen de bestreden besluiten II. Shell heeft wel beroepsgronden ingediend tegen de bestreden besluiten II. Verweerder heeft op de beroepsgronden van Shell gereageerd met een verweerschrift.
    
    5. De rechtbank heeft de beroepen van Shell op 10 februari 2025 op een zitting behandeld, gelijktijdig met de beroepen van [bedrijf] tegen besluiten van dezelfde verweerder (zaaknummers AMS 23/5818 en AMS 23/5948). Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van Shell, de gemachtigden van verweerder en de gemachtigden van Fastned. Ook [bedrijf] heeft zich laten vertegenwoordigen door een gemachtigde. De beroepen van [bedrijf] zijn in een afzonderlijke uitspraak beoordeeld.
    
  
  
    Feiten en omstandigheden 
    
    
      
        Inzake AMS 24/253 ( [naam 1] )
      
    
    
    6. Aan de rijksweg A58 ligt, in de gemeente Etten-Leur, verzorgingsplaats [naam 1] . Shell exploiteert op deze verzorgingsplaats een benzinestation. 
    
    7. Shell heeft een Wbr-vergunning gevraagd het plaatsen, behouden en onderhouden van vier elektrische laadpunten met bijkomende werken, als aanvullende voorziening bij het benzinestation op verzorgingsplaats [naam 1] . Verweerder heeft deze vergunning met het bestreden besluit II geweigerd, omdat de looptijd van de gevraagde vergunning korter zou zijn dan vijf jaar.
    
    
      
        Inzake AMS 24/523 ( [naam 2] )
      
    
    
    8. Aan de rijksweg A59 ligt, in de gemeente Waalwijk, verzorgingsplaats [naam 2] . Shell exploiteert op deze verzorgingsplaats een benzinestation.
    
    9. Shell heeft een Wbr-vergunning gevraagd voor het plaatsen, behouden en onderhouden van twee elektrische laadpunten voor motorvoertuigen met bijkomende werken als aanvullende voorziening bij het benzinestation op verzorgingsplaats [naam 2] . Verweerder heeft ook deze vergunning met het bestreden besluit II geweigerd omdat de looptijd van de gevraagde vergunning korter zou zijn dan vijf jaar.
    
  
  
    Juridisch kader 
    
    
      
        Overgangsrecht
      
    
    
    10. Per 1 januari 2024 is de Wbr ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat de aanvragen om een Wbr-vergunning voor die datum zijn ingediend, is in deze zaken de Wbr met de onderliggende regelingen (waaronder de Tijdelijke beleidsregel inzake de toepassing van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken op elektrische laadpunten op verzorgingsplaatsen, hierna: Tijdelijke beleidsregel) nog van toepassing. Dit volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet.
    
    
      
        De Wbr
      
    
    
    11. Een verzorgingsplaats langs de rijksweg is een waterstaatswerk als bedoeld in artikel 1 van de Wbr. Op grond van artikel 2, eerste lid, van de Wbr is het verboden zonder vergunning gebruik te maken van een waterstaatswerk door anders dan waartoe het is bestemd daarin, daarop, daaronder of daarover werken te maken of te behouden dan wel vaste stoffen of voorwerpen te storten, plaatsen, neer te leggen of te laten staan of liggen.
    
    12. Uit artikel 3, eerste lid, van de Wbr volgt dat een Wbr-vergunning kan worden geweigerd, gewijzigd of ingetrokken ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken. 
    
    
      
        De Tijdelijke beleidsregel 
      
    
    
    13. Op 24 december 2022 is de Tijdelijke beleidsregel in werking getreden. Artikel 3 van de Tijdelijke beleidsregel stelt de looptijd van een vergunning voor een laadplek als aanvullende voorziening bij een benzinestation gelijk aan de looptijd van de vergunning voor de basisvoorziening laden op dezelfde verzorgingsplaats. Als op de desbetreffende verzorgingsplaats geen vergunning voor een basisvoorziening laden is verleend, dan is de looptijd gelijk aan de looptijd van de huurovereenkomst van het benzinestation op de verzorgingsplaats. Als dat leidt tot een kortere looptijd dan vijf jaar, dan wordt de vergunning geweigerd. 
    
    
      
        Bevoegdheid rechtbank Amsterdam
      
    
    
    14. Volgens Shell is artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet van toepassing en de rechtbank Amsterdam daarom niet bevoegd. De rechtbank volgt Shell niet in dit standpunt. Shell nam als derde-partij deel aan de beroepsprocedures ingesteld door Fastned tegen de bestreden besluiten I. De rechtbank Amsterdam was vanwege de vestigingsplaats van Fastned bevoegd deze beroepen te behandelen. Hangende het beroep heeft verweerder de bestreden besluiten II genomen. Deze besluiten zijn van rechtswege onderwerp geworden van het geding bij de rechtbank Amsterdam. Omdat deze besluiten een nadelige wijziging voor Shell inhouden (weigering van de vergunning), zijn voor Shell van rechtswege beroepen ontstaan tegen de bestreden besluiten II. Dat Fastned vervolgens de door haar ingestelde beroepen heeft ingetrokken, brengt daarin geen wijziging. Fastned is derde-partij geworden in de beroepsprocedures tegen de bestreden besluiten II. Omdat de zaken reeds bij de rechtbank Amsterdam aanhangig zijn gemaakt, blijft de rechtbank Amsterdam bevoegd om de zaken te behandelen.
    
    
      
        Is Fastned belanghebbende?
      
    
    
    15. Op 5 februari 2025 heeft Shell zich per brief op het standpunt gesteld dat Fastned geen belanghebbende is bij de bestreden besluiten. Fastned heeft namelijk geen basisvoorziening laden op de verzorgingsplaatsen [naam 1] en [naam 2] . Ook heeft Shell niet kunnen achterhalen of aan Fastned een Wbr-vergunning is verleend voor een basisvoorziening laden bij deze verzorgingsplaatsen. Fastned heeft volgens Shell geen persoonlijk en actueel belang. 
    
    16. De rechtbank overweegt dat Shell na het indienen van haar beroepschrift geen nieuwe gronden mocht indienen omdat de Crisis- en herstelwet op deze zaken van toepassing is. De rechtbank beoordeelt echter ambtshalve of Fastned belanghebbende is.
    
    17. De rechtbank is van oordeel dat Fastned belanghebbende is. Hoewel Fastned tijdens de zitting heeft bevestigd dat zij geen laadpalen heeft op deze verzorgingsplaatsen en daarvoor ook geen vergunningen heeft, is het concurrentiebelang van Fastned rechtstreeks betrokken bij de bestreden besluiten. Fastned en Shell bieden beide energielaadpunten, waaronder snelladers, aan en zijn dus werkzaam in hetzelfde marktsegment. De afstand tussen verzorgingsplaats [naam 1] en de twee dichtstbijzijnde energielaadpunten van Fastned, op verzorgingsplaatsen Hazeldonk en Mastpolder, is ongeveer 12 kilometer. Verzorgingsplaats [naam 2] ligt schuin tegenover het Fastned laadstation op verzorgingsplaats Labbegat, op een afstand van ongeveer 5 kilometer rijden. De rechtbank vindt het aannemelijk dat weggebruikers bereid zijn 12 dan wel 5 kilometer te rijden, om bij een energielaadpunt naar keuze op te laden (bijvoorbeeld vanwege de prijs). De rechtbank is daarom van oordeel dat Fastned werkzaam is in het verzorgingsgebied waar ook verzorgingsplaatsen [naam 1] en [naam 2] zijn gelegen. Het al dan niet verlenen van de Wbr-vergunningen aan Shell kan gevolgen voor Fastned hebben als concurrent. Het concurrentiebelang van Fastned is daarom rechtstreeks bij de bestreden besluiten betrokken.
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    18. De rechtbank beoordeelt vervolgens de weigering van de twee Wbr-vergunningen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van Shell.
    
    19. De rechtbank verklaart de beroepen gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Is de Tijdelijke beleidsregel van toepassing? 
      
    
    
    20. Shell heeft zich op het standpunt gesteld dat verweerder, op basis van overgangsrecht, had moeten oordelen dat de Tijdelijke beleidsregel niet van toepassing is op haar aanvragen. De zin: "Deze beleidsregel is met onmiddellijke werking van toepassing op lopende aanvragen, ook indien reeds een ontwerp van de vergunning ter inzage is gelegd” is volgens Shell een overgangsregel, ook al staat deze in de toelichting. Omdat er op de aanvragen van Shell al was besloten (met de primaire besluiten), was van ‘lopende’ aanvragen geen sprake meer en daarom kon verweerder de Tijdelijke beleidsregel in bezwaar niet van toepassing verklaren. Verweerder heeft de vergunningen volgens Shell ten onrechte geweigerd op grond van de Tijdelijke beleidsregel. 
    
    21. Voor zover bovengenoemde zin uit de toelichting op de Tijdelijke beleidsregel geen overgangsrecht inhoudt, stelt Shell zich op het standpunt dat verweerder op grond van een vaste gedragslijn de Tijdelijke beleidsregel niet mocht toepassen. Verweerder heeft immers, tot aan het nemen van de bestreden besluiten II, altijd betoogd dat de Tijdelijke beleidsregel niet van toepassing is op gevallen waarin de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is en waarin reeds een besluit is genomen. Tot het nemen van de bestreden besluiten II heeft verweerder daar ook altijd naar gehandeld.
    
    22. Deze beroepsgrond slaagt niet. Shell heeft er terecht op gewezen dat indien in de bezwaarfase een nieuwe regel in werking treedt, aan de hand van het toepasselijke overgangsrecht moet worden bepaald of de nieuwe regel bij de beslissing op bezwaar moet worden toegepast. De rechtbank is van oordeel dat de door Shell aangehaalde zin uit de toelichting geen overgangsregel betreft. Dat in de toelichting staat dat de Tijdelijke beleidsregel onmiddellijk van toepassing is op lopende aanvragen, maakt niet dat het beleid niet van toepassing is in gevallen waarin al een primair besluit is genomen. Als verweerder een uitzondering had willen maken voor bijvoorbeeld aanvragen waarop al een primair besluit is genomen, had hij dat expliciet in de beleidsregels moeten opnemen. 
    
    23.  Omdat in de Tijdelijke beleidsregel geen overgangsrecht is opgenomen, moet de Tijdelijke beleidsregel vanaf het moment van inwerkingtreding worden toegepast. Uit artikel 5, eerste lid, van de Tijdelijke beleidsregel volgt dat de beleidsregel in werking treedt met ingang van de dag na de dagtekening van de Staatscourant waarin zij is geplaatst. De Tijdelijke beleidsregel is op 23 december 2022 in de Staatscourant geplaatst en dus op 24 december 2022 in werking getreden. De bestreden besluiten zijn van na de inwerkingtreding. Dat heeft tot gevolg dat verweerder bij het nemen van de bestreden besluiten moest toetsen aan de Tijdelijke beleidsregel. Dat verweerder tot aan het nemen van de bestreden besluiten II de Tijdelijke beleidsregel anders heeft uitgelegd, maakt dat niet anders.
    
    
      
        Artikel 4:84 Awb en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur 
      
    
    
    24. Shell heeft gesteld dat verweerder de vergunningen geruime tijd vóór de inwerkingtreding van de Tijdelijke beleidsregel heeft verleend. Volgens Shell kon zij ten tijde van haar aanvragen onmogelijk voorzien dat ruim drie jaar later nieuw beleid zou worden vastgesteld, dat ertoe zou leiden dat haar aanvragen alsnog zouden worden geweigerd. Shell heeft de elektrische laadpunten reeds gerealiseerd en het verwijderen ervan zal tot hoge kosten leiden. Deze gang van zaken is volgens Shell in strijd met artikel 4:84 van de Awb, de rechtszekerheid, het evenredigheidsbeginsel, het motiveringsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel.
    
    25. Deze beroepsgrond slaagt. Uit artikel 4:84 van de Awb volgt dat een bestuursorgaan handelt overeenkomstig een beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. In bestreden besluit II inzake AMS 24/253 ( [naam 1] ) overweegt verweerder in het kader van deze toets het volgende: “Er is geen sprake van een bijzondere situatie dat tot afwijking van deze regel zou kunnen nopen”. In bestreden besluit II inzake AMS 24/523 ( [naam 2] ) staat niets over het al dan niet van toepassing zijn van bijzondere omstandigheden. 
    
    26. In lijn met de uitspraak van 24 mei 2024, is de rechtbank van oordeel dat het aan verweerder is om te beoordelen of er redenen zijn om van het beleid af te wijken. Verweerder heeft dit in de bestreden besluiten II onvoldoende gedaan. De toelichting in het verweerschrift en tijdens de zitting zijn niet voldoende om dit gebrek te kunnen passeren, omdat deze geen blijk geven van een gemotiveerde afweging. Het is aan verweerder om per verzorgingsplaats naar de specifieke omstandigheden te kijken en per geval te motiveren of al dan niet van de Tijdelijke beleidsregel moet worden afgeweken. Daarbij dient verweerder in ieder geval - maar niet uitsluitend - te betrekken de feitelijke situatie ter plaatse, de gevolgen van het te nemen besluit en de resterende looptijd van de vergunning of huurovereenkomst. Verweerder moet daarbij de nodige kennis omtrent de relevante feiten en af te wegen belangen vergaren. De rechtbank zal de bestreden besluiten II daarom vernietigen en verweerder opdragen alsnog op het bezwaar te beslissen. De rechtbank zal ook de bestreden besluiten I vernietigen, omdat Fastned daar belang bij heeft. 
    
    27. Verweerder zal in bezwaar de nodige kennis omtrent de relevante feiten en af te wegen belangen moeten vergaren. In dat kader zullen partijen, voor wie de gevolgen verstrekkend zijn en die gedurende de procedure een andere rol (eiseres dan wel derde-partij) hebben verkregen, in de gelegenheid moeten worden gesteld om te worden gehoord. 
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    28. De beroepen zijn gegrond, omdat de bestreden besluiten II in strijd zijn met artikel 4:84 van de Awb, het motiveringsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel. De rechtbank vernietigt de bestreden besluiten I en II. Het is aan verweerder om aan het beleid te toetsen en te beoordelen of er redenen zijn om van het beleid af te wijken. De rechtbank bepaalt dat verweerder nieuwe besluiten moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft verweerder hiervoor een termijn van zes weken na verzending van deze uitspraak.
    
    29. Omdat de beroepen gegrond zijn krijgt Shell een vergoeding van haar proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,- omdat de gemachtigde van Shell een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Dit bedrag is eenmaal verschuldigd, omdat de twee beroepen als samenhangende zaken in de zin van artikel 3 van het Bpb worden beschouwd.
    
    30. Omdat Shell geen griffierecht heeft betaald, hoeft verweerder geen griffierecht aan haar te vergoeden.
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart de beroepen gegrond; 
      
      
        vernietigt de bestreden besluiten I (van 29 november 2023 en 6 december 2023);
      
      
        vernietigt de bestreden besluiten II (van 19 augustus 2024 en 12 september 2024);
      
      
        draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak nieuwe besluiten te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan Shell.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.E.J.M. Gielen, voorzitter, en mr. A.C. Loman en mr. M.C. Eggink, leden, in aanwezigheid van 
      mr. S.A. Adriaanse, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 7 maart 2025.
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  Informatie over hoger beroepEen partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Op het hoger beroep tegen deze uitspraak is de Crisis- en herstelwet van toepassing. Dit betekent dat in het hogerberoepschrift de gronden van hoger beroep kenbaar moeten worden gemaakt. Na de genoemde termijn van zes weken kunnen geen nieuwe beroepsgronden meer worden aangevoerd. Indien binnen de beroepstermijn geen gronden zijn ingediend, wordt het hoger beroep niet-ontvankelijk verklaard. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
  
     Inzake AMS 23/253.
  
  
     Inzake AMS 24/523.
  
  
     Zie artikel 3 van de Tijdelijke beleidsregel inzake de toepassing van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken.
  
  
     Staatscourant 2022, 32554. De werking van de Tijdelijke beleidsregel is op dit moment verlengd tot 2026, zie Staatscourant 2024, 38150. 
  
  
     Zie artikel 8:7, tweede lid, van de Awb.
  
  
     Zie artikel 6:19 van de Awb en bijvoorbeeld de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep van 10 januari 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:118 en van de Afdeling Bestuursrecht van de Raad van State van 2 juni 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM6481.
  
  
     Als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
  
  
     Gelegen langs de A16 in Breda (Hazeldonk) en de A58 in Rucphen (Mastpolder).
  
  
     Gelegen langs de A59 in Waalwijk. 
  
  
     In afwijking van de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 24 mei 2024, ECLI:NL:RBAMS:2024:3549.
  
  
     Zie N. Verheij, ‘Tussen toen en nu. Het relevante tijdstip voor besluitvorming in bezwaar en toetsing in beroep’, JBplus 2003/1, p. 26-47 (par. 4.2) en de conclusie van staatsraad advocaat-generaal P.J. Wattel van 11 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:738.
  
  
     Van de Rechtbank Amsterdam, ECLI:NL:RBAMS:2024:3549.
  
  
     Met toepassing van artikel 6:19 lid 6 van de Awb.
  
  
     Op grond van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb.
  
  
     Op basis van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb), artikel 1 aanhef en onder a en de bijbehorende bijlage.