ECLI:NL:RVS:2008:BC9566, Raad van State, 08-04-2008, 200801895/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-04-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 maart 2008, nr. 08007857, heeft het college van gedeputeerde staten van Zeeland (hierna: het college) het bij brief van 29 januari 2008 ingediende verzoek van de stichting Stichting Greenpeace Nederland (hierna: Greenpeace) om handhavend op te treden tegen het zonder vergunning krachtens de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) uitvoeren van bouwwerkzaamheden op het terrein van E.ON Benelux N.V. (hierna: E.ON) aan de Coloradoweg 10 te Rotterdam, afgewezen.

200801895/1.
    
    Datum uitspraak: 8 april 2008
    
    AFDELING
    
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
    
    de stichting Stichting Greenpeace Nederland, gevestigd te Amsterdam,
    
    verzoekster,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Zeeland,
    
    verweerder.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 10 maart 2008, nr. 08007857, heeft het college van gedeputeerde staten van Zeeland (hierna: het college) het bij brief van 29 januari 2008 ingediende verzoek van de stichting Stichting Greenpeace Nederland (hierna: Greenpeace) om handhavend op te treden tegen het zonder vergunning krachtens de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) uitvoeren van bouwwerkzaamheden op het terrein van E.ON Benelux N.V. (hierna: E.ON) aan de Coloradoweg 10 te Rotterdam, afgewezen.
    
    Tegen dit besluit heeft Greenpeace bezwaar gemaakt. Bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 14 maart 2008, heeft Greenpeace de voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    Het college, Greenpeace en E.ON hebben nadere stukken ingediend.
    
    De voorzitter heeft de verzoeken ter zitting behandeld op 3 april 2008, waar Greenpeace, vertegenwoordigd door mr. B.N. Kloostra, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door W. Beilo en B. Bouwman, ambtenaren in dienst van de provincie, zijn verschenen. Voorts is ter zitting gehoord E.ON, vertegenwoordigd door mr. N.S.J. Koeman, advocaat te Amsterdam, en door A.B. Blankenspoor, M.J. van Basten en N. Jeurink, allen werkzaam voor E.ON.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. E.ON is voornemens een kolengestookte centrale (hierna: de centrale) te bouwen en te exploiteren aan de Coloradoweg 10 te Rotterdam, nabij de 'Voordelta', die is aangewezen als speciale beschermingszone als bedoeld in artikel 4 van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (hierna: Vogelrichtlijn) en is geplaatst op de lijst van de gebieden van communautair belang als bedoeld in artikel 4, tweede lid, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (hierna: Habitatrichtlijn). Bij besluit van 19 februari 2008 is de 'Voordelta' aangewezen als gebied als bedoeld in artikel 10a, eerste lid, van de Nbw 1998. Met het oog hierop heeft E.ON een vergunning als bedoeld in artikel 19d van de Nbw 1998 aangevraagd voor het oprichten en exploiteren van de centrale.
    
    2.2. Uit de uitspraken van de voorzitter van de Afdeling van 28 februari 2008, nrs. 200801057/1 en 200801058/1, volgt dat de bouw, daaronder mede verstaan bouwvoorbereidende werkzaamheden, en de exploitatie van de centrale als één project dienen te worden aangemerkt voor de beoordeling van de vergunningplicht op grond van artikel 19d van de Nbw 1998 en dat, indien zou blijken dat voor het project een vergunning als bedoeld in dit artikel is vereist, deze vergunningplicht in dit geval ontstaat bij aanvang van de bouwvoorbereidende werkzaamheden.
    
    2.3. Bij de afwijzing van het verzoek heeft het college in aanmerking genomen dat de werkzaamheden betreffende het ontgraven, plaatsen en graven van drie van de uit vier secties opgebouwde diepwanden, het plaatsen van betonnen diepwandgeleidingen, het voorbereiden van bouwputten en wegverharding met ingang van 10 maart 2008 zijn beëindigd.
    
    Voorts heeft het college besloten dat na 9 maart 2008 bepaalde werkzaamheden mogen worden voortgezet dan wel beheerst mogen worden afgebouwd. Deze werkzaamheden betreffen het tot en met 9 maart afmaken van één van de uit vier secties opgebouwde diepwanden, het drie dagen monitoren van die sectie en het zonodig aanvullen met bentoniet, de bronbemaling van de bouwput, de plaatsing van tijdelijke kantoorunits en de aanvoer van machines en materiaal ten behoeve van boorpalen om zo mogelijk een doorstart met de werkzaamheden te kunnen maken, het afmaken van de soft gel injectie ter sluiting van de sondering perforaties tot en met week 12 en de afvoer van grond en asfalt afkomstig van eerdere sloop- en ontgravingswerkzaamheden. Verder heeft E.ON aangegeven genoodzaakt te zijn de omlegging van de koelwaterleiding voort te zetten. Gezien van deze voortgezette werkzaamheden geen effecten te verwachten zijn op de 'Voordelta', afgezet tegen de mogelijke financiële en milieuhygiënische gevolgen en veiligheidsrisico's als gevolg van directe beëindiging van deze werkzaamheden, acht het college het niet proportioneel om vooruitlopend op de vergunningprocedure handhavend op te treden.
    
    Het college heeft in zijn besluit vermeld dat de aangevraagde vergunning naar verwachting uiterlijk op 11 april 2008 kan worden verleend, hetgeen ter zitting is bevestigd.
    
    2.4. In het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening stelt Greenpeace dat het project mogelijk onomkeerbare gevolgen heeft voor de natuurgebieden en de daar voorkomende soorten in de omgeving van de geplande centrale. Zij stelt dat het allerminst vaststaat of voor het project een vergunning als bedoeld in artikel 19d van de Nbw 1998 kan worden verleend en voert daartoe aan dat het in dat kader uitgevoerde onderzoek onvolledig en op onderdelen onjuist is. De eventuele schade die voortvloeit uit handhavend optreden dient volgens Greenpeace geheel voor risico en rekening van E.ON te blijven.
    
    2.5. Volgens het desbetreffende rapport van 1 april 2008 heeft op 28 maart 2008 vanwege het provinciebestuur van Zuid-Holland een inspectie van de bouwlocatie plaatsgevonden. Volgens dit rapport zijn op het bouwterrein geen activiteiten waargenomen en werden alleen werkzaamheden aan de koelwaterleiding uitgevoerd. Greenpeace heeft dit niet bestreden.
    
    2.6. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift, het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.6.1. Ter zitting hebben het college en E.ON zich primair op het standpunt gesteld dat de werkzaamheden betreffende het omleggen van de koelwaterleiding niet kunnen worden aangemerkt als bouwvoorbereidende werkzaamheden. Daarnaast heeft het college gesteld dat deze werkzaamheden geen enkel effect hebben op de 'Voordelta'. E.ON heeft voorts aangevoerd dat de gevraagde vergunning uiterlijk op 11 april 2008 door het college zal worden verleend, zodat concreet uitzicht op legalisatie van het project bestaat, en dat handhavend optreden onevenredig zou zijn in verhouding tot de belangen van E.ON bij de tijdige afronding van de omlegging van de koelwaterleiding. Daartoe heeft E.ON aangevoerd dat de bestaande koelwaterleidingen grotendeels zijn gesloopt en derhalve niet meer kunnen worden gebruikt. Indien de werkzaamheden aan de omlegging van de koelwaterleiding niet vóór 26 april 2008 zouden zijn afgerond, moet volgens E.ON een provisorium worden getroffen, hetgeen bij langdurig gebruik onder meer zou leiden tot veiligheidsrisico's en risico's voor de milieuhygiëne. In geval van uitval van de aanvoer van koelwater zal de inhoud van procesinstallaties worden afgevoerd naar de atmosfeer en daarmee leiden tot waarneembare geuremissies en emissies van benzeen, ethylbenzeen en asceetaldehyde, aldus E.ON. Greenpeace heeft dit niet bestreden.
    
    Voorts heeft E.ON gesteld grote financiële belangen te hebben bij de tijdige afronding van de omlegging van de koelwaterleiding ten behoeve van het bedrijf Lyondell, waarmee Utility Center Maasvlakte Leftbank N.V.
    
    - onderdeel van E.ON - een contractuele verbintenis tot het (door)leveren van koelwater heeft.
    
    2.6.2. Tussen partijen is niet in geschil dat voor het project een vergunning als bedoeld in artikel 19d van de Nbw 1998 is vereist. Daargelaten de vraag of de werkzaamheden betreffende de omlegging van de koelwaterleiding moeten worden aangemerkt als bouwvoorbereidende werkzaamheden als onderdeel van het project waarvoor een vergunning als bedoeld in artikel 19d van de Nbw 1998 is vereist, ziet de voorzitter bij afweging van de betrokken belangen geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening. Hierbij betrekt de voorzitter dat de werkzaamheden die op grond van het besluit van het college van 10 maart 2008 mochten worden voortgezet dan wel beheerst mochten worden afgebouwd, met uitzondering van de omlegging van de koelwaterleiding ten behoeve van het bedrijf Lyondell, inmiddels zijn beëindigd of gestaakt. Ter zitting is namens E.ON toegezegd dat deze werkzaamheden in ieder geval niet zullen worden hervat totdat uiterlijk op 11 april 2008 de gevraagde vergunning is verleend. Voorts neemt de voorzitter in aanmerking dat E.ON aannemelijk heeft gemaakt dat beëindiging van de werkzaamheden aan de omlegging van de koelwaterleiding zal leiden tot aanzienlijke veiligheidsrisico's, risico's voor de milieuhygiëne en financiële gevolgen. Gelet hierop zou handhavend optreden naar het oordeel van de voorzitter zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat hiervan in deze concrete situatie kan worden afgezien. Gelet hierop ziet de voorzitter geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening, zodat het verzoek dient te worden afgewezen.
    
    2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    wijst het verzoek af.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.J. Hoekstra, als voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld, ambtenaar van Staat.
    
    w.g. Hoekstra w.g. Langeveld
    
    voorzitter ambtenaar van Staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 8 april 2008
    
    317-516.