ECLI:NL:RVS:2019:2438, Raad van State, 17-07-2019, 201810294/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-07-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 januari 2018 heeft de minister de aanvraag van [appellant] om herregistratie als arts in het register voor beroepen in de individuele gezondheidszorg (hierna: het BIG-register) afgewezen.

201810294/1/A2.
    Datum uitspraak: 17 juli 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 23 november 2018 in zaak nr. 18/2527 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de minister voor Medische Zorg (hierna: de minister).
    Procesverloop
    Bij besluit van 30 januari 2018 heeft de minister de aanvraag van [appellant] om herregistratie als arts in het register voor beroepen in de individuele gezondheidszorg (hierna: het BIG-register) afgewezen.
    Bij besluit van 24 mei 2018 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 23 november 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 juni 2019, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. C.M. Molema en mr. S.J.D. Eillyas, is verschenen.
    Overwegingen
        Inleiding
    1.    [appellant] heeft een medisch juridisch adviesbureau en adviseert over medisch juridische kwesties. [appellant] voert als arts af en toe nog medische onderzoeken uit. Hij heeft daarom een aanvraag ingediend bij de minister tot herregistratie als arts in het BIG-register. Bij het besluit van 30 januari 2018, gehandhaafd bij het besluit van 24 mei 2018, heeft de minister de aanvraag afgewezen.
    Besluitvorming
    2.    De minister heeft aan de afwijzing van de aanvraag om herregistratie ten grondslag gelegd dat [appellant] niet binnen de daarvoor gestelde termijn heeft aangetoond dat hij voldoet aan de wettelijke eisen die gelden voor een herregistratie als arts in het BIG-register wat betreft werkervaring. Als arts moet worden aangetoond dat is voldaan aan de urennorm van minimaal 2080 uur. [appellant] heeft de gewerkte uren als zelfstandige beroepsbeoefenaar niet aangetoond. De echtheid van de nota’s is niet te controleren en een eigen verklaring is geen erkend bewijsstuk voor herregistratie, aldus de minister.
    Wettelijk kader
    3.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Aangevallen uitspraak
    4.    De rechtbank heeft overwogen dat [appellant] volgens artikel 3, eerste lid, en artikel 2, van het Besluit periodieke registratie Wet BIG voor herregistratie moet aantonen dat hij in de vijf jaren voorafgaand aan de aanvraag tot herregistratie minstens 2.080 uur aan werkzaamheden heeft uitgevoerd in het specifieke werkgebied van arts. De minister heeft de Bijlage Herregistratie bewijsstukken werkervaring (hierna: de Bijlage) opgesteld om artsen die zich willen herregistreren meer informatie te geven over de mogelijke bewijsstukken waarmee zij kunnen aantonen dat aan de eisen voor herregistratie op basis van werkervaring is voldaan. Die bijlage is geen bewijsbeleid van de minister, maar is informatief bedoeld. De minister hanteert de in de Bijlage beschreven toegelaten bewijsmiddelen en werkwijze als vaste gedragslijn. In de Bijlage staat dat de eigen verklaring geen erkend bewijsstuk is voor herregistratie en dat de achterliggende gedachte hierbij is dat een eigen verklaring over de gewerkte uren geen objectief verifieerbaar bewijs is en daarom niet volstaat. Zelfgeschreven nota’s worden door de minister gelijk gesteld met een eigen verklaring en kunnen alleen als bewijs dienen indien die worden onderbouwd met te verifiëren bewijs zoals rekeningafschriften. De rechtbank heeft deze werkwijze niet onredelijk geacht, gezien het maatschappelijke belang van het op de wettelijke grondslag herregistreren van artsen. De minister moet objectief kunnen beoordelen of het op grond van de bij de wet gestelde criteria verantwoord is om de desbetreffende arts opnieuw te registreren. Voor elke arts, onafhankelijk van zijn of haar staat van dienst, gelden dezelfde regels. Tussen partijen is verder niet in geschil dat de door [appellant] in de bezwaarfase overgelegde facturen in combinatie met rekeningafschriften geaccepteerde bewijsmiddelen zijn. Met deze stukken heeft [appellant] aangetoond dat hij 282,96 uur heeft gewerkt als arts. De rechtbank heeft geoordeeld dat [appellant] daarmee niet voldoet aan de werkervaringseis van 2.080 uur die noodzakelijk is voor herregistratie.
        De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het niet onmogelijk is voor [appellant] om aan de bewijslast te voldoen. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat, hoewel het voor [appellant] als zelfstandige ondernemer lastiger is om het gevraagde bewijs te leveren dan voor een arts in loondienst, het bijvoorbeeld mogelijk is om door middel van een accountantsverklaring aan te tonen dat aan de werkervaringseis is voldaan. De minister heeft deze mogelijkheid ook aan [appellant] voorgelegd. Dat [appellant] van deze mogelijkheid geen gebruik heeft gemaakt, komt voor zijn risico. De stelling van [appellant] dat er voor het werk betaald moet zijn, vindt geen steun in het recht. Voorbereidend werk mag wel degelijk worden meegerekend, als het de voorbereiding van medische werkzaamheden betreft en het aantal uren op objectieve wijze kan worden aangetoond. Dit kan bijvoorbeeld door het overleggen van een uitdraai uit een medisch-administratief softwaresysteem. De rechtbank heeft verder benadrukt dat de weigering tot herregistratie door de minister geen oordeel inhoudt over de deskundigheid van [appellant] als arts, maar dat de weigering slechts een gevolg is van het niet voldoen aan de op [appellant] rustende bewijslast.
        De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister in redelijkheid heeft geoordeeld dat het bezwaar kennelijk ongegrond is, omdat [appellant] maar een fractie van de noodzakelijke urennorm aannemelijk heeft gemaakt, hij er meerdere malen op is gewezen dat de door hem ingediende bewijsstukken niet voldeden en hierbij telkens is aangegeven welke soorten bewijsmiddelen wel zouden worden geaccepteerd. [appellant] heeft hier geen gehoor aan gegeven en ook op geen enkele wijze de indruk gewekt dat hij dit wel zou gaan doen op een eventuele hoorzitting, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    - werkervaringseis
    5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij niet heeft aangetoond dat hij aan de werkervaringseis van 2.080 uur voldoet. Hiertoe voert hij aan dat de rechtbank een onjuiste maatstaf heeft aangelegd door uit te gaan van de betaalde uren en niet van de gewerkte uren. Er bestaat geen volledig en direct causaal verband tussen het aantal gewerkte uren en de betaalde uren. Indien niet of minder wordt betaald, betekent dat niet dat er geen gewerkte uren zijn. Indien een beloning uitblijft voor een verrichte inspanning die veel tijd heeft gekost, betekent dat niet dat die tijdsinspanning niet is geleverd. [appellant] stelt dat het niet uitmaakt of de informatie over het aantal gewerkte uren rechtstreeks door hem aan de minister wordt geleverd of via een administratief systeem of door een derde, omdat hij hoe dan ook de enige persoon is die de informatie kan leveren. Er dient te worden nagegaan of de door hem vermelde gegevens waarschijnlijk en aannemelijk zijn. Daarnaast is het besluit van de minister van 30 januari 2018, waarin staat dat de echtheid van zijn nota’s niet is te controleren en dat een eigen verklaring geen erkend bewijsstuk voor herregistratie is, strijdig met de uitspraak van de rechtbank, waarin staat dat  de door hem overgelegde facturen in combinatie met rekeningafschriften geaccepteerde bewijsmiddelen zijn, aldus [appellant].
    5.1.    [appellant] voert hetzelfde aan als in beroep. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank een onjuiste toetsingsmaatstaf heeft gehanteerd en dat de aangevallen uitspraak onjuist is. Met de rechtbank is de Afdeling voorts van oordeel dat de werkwijze van de minister, die inhoudt dat een eigen verklaring over het aantal gewerkte uren niet als bewijsstuk wordt erkend en zelfgeschreven nota’s daarmee worden gelijkgesteld en slechts als bewijs kunnen dienen indien die worden onderbouwd met te verifiëren bewijs zoals rekeningafschriften, niet onredelijk is. Anders dan [appellant] betoogt, is de rechtbank niet slechts van de betaalde uren uitgegaan, maar heeft de rechtbank beoordeeld of [appellant] met objectief verifieerbaar bewijs heeft aangetoond dat aan de werkervaringseis is voldaan. Objectief verifieerbaar bewijs kan, zoals in dit geval, worden geleverd door middel van bankafschriften die de zelfgeschreven nota’s ondersteunen, maar ook door middel van bijvoorbeeld een accountantsverklaring of een uitdraai uit een medisch-administratief softwaresysteem. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat [appellant] niet heeft aangetoond dat hij aan de werkervaringseis van 2.080 uur heeft voldaan, die noodzakelijk is voor herregistratie.
    5.2.    Voor zover [appellant] betoogt dat voor een medisch adviseur letselschade een uitzondering moet worden gemaakt op de werkervaringseis, omdat een medisch adviseur letselschade medische dossiers beoordeelt en geen gezondheidsschade kan toebrengen aan een klant/patiënt, biedt de wet- en regelgeving daarvoor geen grond. Zoals ook de minister terecht heeft opgemerkt, mag een medisch adviseur letselschade die als arts staat ingeschreven in het BIG-register immers ook andere arts-functies uitoefenen. De periodieke registratie heeft als doel de deskundigheid van de in het BIG-register ingeschreven beroepsbeoefenaren te waarborgen, waardoor alleen personen ingeschreven mogen staan die beschikken over voldoende recente deskundigheid.
        Evenmin biedt de wet grond voor de stelling van [appellant] dat hij nog wel de opleidingstitel ‘arts’ mag voeren en dat de minister, door zowel  het voeren van de beroeps-, als de opleidingstitel niet toe te staan, zijn bevoegdheid gebruikt voor een ander doel dan waarvoor deze is bedoeld. Op grond van artikel 4, tweede lid, van de Wet BIG is het namelijk verboden om de titel ‘arts’ te voeren voor iemand die niet in het BIG-register als arts staat ingeschreven. Daarbij wordt geen onderscheid gemaakt tussen een beroeps- of opleidingstitel.
    5.3.    Het betoog faalt.
    - hoorplicht
    6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in de bezwaarfase heeft kunnen afzien van horen. Hiertoe voert hij aan dat de burger in de gelegenheid moet worden gesteld om zijn mening kenbaar te maken. Door hem niet in de gelegenheid te stellen om tijdens een hoorzitting een nadere toelichting te geven, heeft de minister onzorgvuldig gehandeld, aldus [appellant]. Hij verwijst daarbij naar informatie over een hoorzitting bij het UWV.
    6.1.    Op grond van artikel 7:2, eerste lid, van de Awb, moet een bestuursorgaan een belanghebbende in de gelegenheid stellen te worden gehoord, voordat op het bezwaar wordt beslist. Van het horen mag slechts op grond van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb worden afgezien, indien er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend besluit.
        [appellant] is meerdere malen geïnformeerd dat de door hem ingediende bewijsstukken niet voldeden en is daarbij telkens in de gelegenheid gesteld om bewijsstukken op te sturen die wel zouden worden geaccepteerd. Omdat [appellant] hier geen gehoor aan heeft gegeven en ook op geen enkele wijze de indruk heeft gewekt dat hij dit naar aanleiding van een eventuele hoorzitting wel zou gaan doen, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de minister van horen mocht afzien.
    6.2.    Het betoog faalt.
    Conclusie
    7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. B. van Dokkum, griffier.
    w.g. Van Altena    w.g. Van Dokkum
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 juli 2019
    480-856.
     
    Bijlage -  wettelijk kader
     
    Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg (hierna: Wet BIG)
    Artikel 3, eerste lid, luidt:
    "Er worden registers ingesteld, waarin degenen die aan de daarvoor bij en krachtens deze wet gestelde voorwaarden voldoen, op hun aanvrage worden ingeschreven, onderscheidenlijk als:
    arts, […]"
    Artikel 4, eerste en tweede lid, luidt:
    "1. Aan degenen die in een register ingeschreven staan, is het recht voorbehouden de in artikel 3, eerste lid, aan de hoedanigheid waarin zij ingeschreven worden, gegeven benaming als titel te voeren.
    2.  Het is degene wie het recht tot het voeren van een in deze wet geregelde titel niet toekomt op grond van het eerste lid, verboden deze titel, een daarop gelijkende benaming dan wel een op die titel betrekking hebbend onderscheidingsteken, aangegeven met toepassing van artikel 93 of daarmee in hoofdzaak overeenstemmend, te voeren."
    Artikel 8, eerste en tweede lid, luidt:
    "1. Bij algemene maatregel van bestuur wordt bepaald dat de inschrijving in een bij de maatregel aangewezen register wordt doorgehaald indien na de in het tweede lid bedoelde datum een bij de maatregel aangegeven periode is verstreken.
    2. De in het eerste lid bedoelde datum is de meest recente van de volgende data:
    [...]
    c. de naar aanleiding van een aanvrage van de ingeschrevene in het register aangetekende datum voorafgaande waaraan de ingeschrevene op het desbetreffende gebied van de beroepsuitoefening werkzaamheden heeft verricht die wat betreft duur en spreiding over de in het eerste lid bedoelde periode voldoen aan bij algemene maatregel van bestuur te stellen regelen.
    Besluit periodieke registratie Wet BIG
    Artikel 2, eerste en tweede lid, luidt:
    "1. Voor de toepassing van artikel 8, eerste lid, van de wet worden de volgende registers aangewezen:
    [...]
    d. het register van artsen;
    [...]
    2. De inschrijving in een register als bedoeld in het eerste lid, wordt doorgehaald indien na de desbetreffende in artikel 8, tweede lid, onderdeel b of c, van de wet bedoelde datum een periode van vijf jaren is verstreken. "
    Artikel 3, eerste en tweede lid, luidt:
    "1. De in artikel 8, tweede lid, onderdeel c, van de wet bedoelde werkzaamheden worden in de in artikel 2 bedoelde periode verricht gedurende minimaal 2080 uren, waarbij de werkzaamheden maximaal voor een periode van twee aaneengesloten jaren kunnen worden onderbroken. [...]
    2. Bij ministeriële regeling worden nadere regels gesteld inzake de
    werkzaamheden die meetellen bij de berekening van het aantal uren waarbinnen werkzaamheden zijn verricht op het terrein van het desbetreffende beroep."
    Regeling periodieke registratie Wet BIG
     Artikel 3, eerste lid, luidt:
    "1. De in artikel 8, tweede lid, onderdeel c, van de wet bedoelde werkzaamheden,
    a. worden verricht binnen de individuele gezondheidszorg, bedoeld in artikel 1 van de wet, en
    b. vallen binnen het deskundigheidsgebied van het beroep, bedoeld in hoofdstuk III van de wet, waarvoor betrokkene is ingeschreven in een register, en op het verrichten waarvan de opleiding tot dat beroep, bedoeld bij of krachtens hoofdstuk III van de wet, is gericht."