ECLI:NL:RVS:2020:922, Raad van State, 01-04-2020, 201904775/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-04-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 juli 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Haarlem het verzoek van [appellante] om een urgentieverklaring afgewezen. [appellante] komt uit de Verenigde Arabische Emiraten en woont sinds 28 november 2017 in Haarlem. Ze heeft een dochter met de Nederlandse nationaliteit. Sinds 27 februari 2018 verblijft [appellante] met haar dochter in de maatschappelijke opvang in Haarlem. Om aan een eigen woning te komen heeft ze een urgentieverklaring aangevraagd. Dit verzoek heeft het college afgewezen. Volgens het college voldoet [appellante] niet aan de voorwaarden om in aanmerking te komen voor een urgentieverklaring. Ze heeft namelijk niet twee jaar in Haarlem gewoond voor ze in de maatschappelijke opvang terechtkwam.

201904775/1/A3.Datum uitspraak: 1 april 2020
  
    AFDELINGBESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
    
      [appellante], wonend te Haarlem,
    
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 9 mei 2019 in zaak nr. 18/5461 in het geding tussen:
    
    
    
      [appellante]
    
    
    
      en
    
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Haarlem.
    
    
    
      Procesverloop
    
    
    
      Bij besluit van 23 juli 2018 heeft het college het verzoek van [appellante] om een urgentieverklaring afgewezen.
    
    
    
      Bij besluit van 14 november 2018 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    
    
      Bij uitspraak van 9 mei 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    
    
      Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 december 2019, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. J. Sprakel, advocaat te Haarlem, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.E. Kapel en F. Traksel, zijn verschenen.
    
    
    
      Overwegingen
    
    
    
      Inleiding
    
    
    1. appellante] komt uit de Verenigde Arabische Emiraten en woont sinds 28 november 2017 in Haarlem. Ze heeft een dochter met de Nederlandse nationaliteit. Sinds 27 februari 2018 verblijft [appellante] met haar dochter in de maatschappelijke opvang in Haarlem. Om aan een eigen woning te komen heeft ze een urgentieverklaring aangevraagd. Dit verzoek heeft het college afgewezen. Volgens het college voldoet [appellante] niet aan de voorwaarden om in aanmerking te komen voor een urgentieverklaring, zoals bepaald in artikel 9 van de Huisvestingsverordening Zuid-Kennemerland/IJmond: Haarlem 2017 (hierna: Hvv). Ze heeft namelijk niet twee jaar in Haarlem gewoond voor ze in de maatschappelijke opvang terechtkwam. Het college ziet geen aanleiding om op grond van de hardheidsclausule een urgentieverklaring te verlenen, omdat [appellante] volgens het college in een regio met een meer ontspannen woningmarkt huisvesting kan vinden en daarom haar huisvestingsprobleem op een andere wijze kan oplossen.
    
    2. De relevante regelgeving is als bijlage bij deze uitspraak gevoegd en is daarvan een onderdeel.
    
    
      Aangevallen uitspraak
    
    
    3. De rechtbank heeft vastgesteld dat niet in geschil is dat [appellante] niet voldoet aan de vereiste woongeschiedenis. Verder heeft zij geoordeeld dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat in het geval van [appellante] geen sprake is van een bijzondere hardheid op grond waarvan het toepassing had moeten geven aan de hardheidsclausule. Het beroep op de artikelen 30 en 31 van het Europees Sociaal Handvest (hierna: ESH) slaagt niet, omdat die bepalingen zich niet lenen voor rechtstreekse toepassing door de rechter. Ook het beroep op de beslissing van het Europees Comité voor Sociale Rechten (hierna: ECSR) van 1 juli 2014 inzake FEANTSA (no. 86/2012) tegen Nederland slaagt niet, omdat aan beslissingen van het ECSR geen aanspraken kunnen worden ontleend, aldus de rechtbank.
    
    
      Hoger beroep
    
    
    4.    [ appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college geen toepassing hoefde te geven aan de hardheidsclausule. Uit de beslissing van het ECSR volgt dat op grond van de artikelen 30 en 31 van het ESH langdurige opvang moet worden voorkomen door uitstroom mogelijk te maken. Uitstroom is voor [appellante] feitelijk niet mogelijk, omdat zij geen twee jaar in Haarlem heeft gewoond voordat zij in de opvang kwam. Dit terwijl zij wel in Haarlem een opleiding volgt, vrijwilligerswerk doet, een uitkering krijgt en haar dochter in Haarlem naar school gaat. Het onderscheid tussen Haarlemmers en niet-Haarlemmers is onaanvaardbaar. De rechtbank heeft ten onrechte niet getoetst aan de artikelen 30 en 31 van het ESH en de beslissing van het ECSR. De beslissing van het ECSR moet bovendien in het licht van artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) worden gelezen. Voor de dochter van [appellante] is stabiliteit van belang. Uit een brief van de maatschappelijk werkster van 6 februari 2019 die [appellante] heeft overgelegd, blijkt dit ook. Het college had het belang van haar dochter mee moeten wegen, zoals is bepaald in artikel 3, eerste lid, van het Verdrag inzake de rechten van het kind (hierna: IVRK), aldus [appellante].
    
    
      Beoordeling hoger beroep
    
    
    5. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten de hardheidsclausule niet toe te passen.
    
    
      [appellante] is zonder enige binding met Haarlem in de maatschappelijke opvang in Haarlem terechtgekomen. Het college heeft [appellante] er vanaf het moment dat zij in de maatschappelijke opvang verbleef herhaaldelijk op gewezen dat zij niet in aanmerking komt voor een urgentieverklaring. Dat [appellante] en haar dochter inmiddels een binding hebben met Haarlem, maakt niet dat hun situatie vergelijkbaar is met de situatie van mensen die al een binding hadden met Haarlem voordat zij in de maatschappelijke opvang terecht waren gekomen. [appellante] kan uitstromen uit de maatschappelijke opvang naar een andere regio met een meer ontspannen woningmarkt waar, anders dan in Haarlem, wel woningen beschikbaar zijn. Voor de categorie waarin [appellante] en haar dochter vallen zijn namelijk in Haarlem per jaar maar twaalf woningen beschikbaar. [appellante] heeft in haar beroepschrift aangegeven ook buiten de regio Haarlem te willen zoeken naar huisvesting en ze kan in een andere regio ook een opleiding volgen, taallessen en een uitkering krijgen en haar dochter kan in een andere regio naar school. Het college biedt begeleiding bij de zoektocht naar een woning in een andere regio en probeert ervoor te zorgen dat het verblijf in de maatschappelijke opvang zo kort mogelijk duurt. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de situatie van [appellante] niet dusdanig bijzonder is dat zij voorrang dient te krijgen op mensen die in een vergelijkbare situatie verkeren en die wel voldoen aan de gestelde vereisten.
    
    
    
      5.1.
      Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie onder 8.6 van de uitspraak van 13 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:435), lenen de artikelen 30 en 31 van het ESH zich niet voor rechtstreekse toepassing door de rechter, omdat deze bepalingen naar hun inhoud niet een ieder verbinden. Ook beslissingen van het ECSR zijn niet bindend voor de verdragsluitende partijen, zodat daaraan in een procedure als deze geen rechtstreekse aanspraken kunnen worden ontleend. De rechtbank heeft terecht de artikelen 30 en 31 van het ESH niet rechtstreeks toegepast en terecht geoordeeld dat daaraan niet een rechtstreekse aanspraak kan worden ontleend.
      
    
    
      5.2.
      Beslissingen van het ECSR zijn gezaghebbend. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens hecht voor de uitleg van het EVRM waarde aan de interpretaties die het ECSR geeft. Beslissingen van het ECSR kunnen aldus een rol spelen bij de uitleg en toepassing van andere, wel rechtstreeks toepasbare, bepalingen, zoals artikel 8 van het EVRM. Dit neemt niet weg dat uiteindelijk de interpretatie die het EHRM aan laatstgenoemde verdragsbepalingen geeft, bepalend is. Zie de uitspraak van 26 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3415. Artikel 8 van het EVRM heeft als doel het individu te beschermen tegen willekeurige inbreuken door de overheid op het recht op eerbiediging van het privéleven en familie- en gezinsleven. In dit geval gaat het om de vraag of, hoewel niet aan de voorwaarden daarvoor wordt voldaan, niettemin een urgentieverklaring moet worden verleend. In dit verband moet worden beoordeeld of in het besluit om een urgentieverklaring te weigeren een juist evenwicht is bereikt tussen de belangen van het individu en het algemeen belang van een rechtvaardige woonruimteverdeling. Zie de uitspraak van de Afdeling van 20 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2112. In de beslissing van het ECSR ziet de Afdeling geen aanleiding om in zaken als deze een andere uitleg aan artikel 8 van het EVRM te geven.
      
      
            De Afdeling beantwoordt de vraag of zich in dit geval feiten of omstandigheden voordoen waaruit een positieve verplichting tot het verlenen van een urgentieverklaring voortvloeit, ontkennend. Met wat [appellante] heeft aangevoerd, heeft zij niet aannemelijk gemaakt dat het voor haar niet mogelijk is om zonder urgentieverklaring van het college op enige wijze een gezinsleven met haar dochter te hebben. Het college heeft daarom het algemeen belang van een rechtvaardige woonruimteverdeling, waarbij het in verband met het schaarse woningaanbod in Haarlem als uitgangspunt hanteert dat slechts in uitzonderlijke situaties urgentie wordt aangenomen, zwaarder mogen laten wegen dan het belang van [appellante] om op de door haar gewenste wijze haar gezinsleven vorm te geven. Het beroep van [appellante] op artikel 8 van het EVRM kan derhalve niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak leiden.
      
      
    
    
      5.3.
      Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld in haar uitspraak van 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:361, heeft artikel 3 van het IVRK rechtstreekse werking in zoverre het ertoe strekt dat bij alle maatregelen betreffende kinderen de belangen van het desbetreffende kind dienen te worden betrokken. Wat betreft het gewicht dat aan het belang van een kind in een concreet geval moet worden toegekend, bevat artikel 3, eerste lid, van het IVRK, gelet op de formulering ervan, geen norm die zonder nadere uitwerking in nationale wet- en regelgeving door de rechter direct toepasbaar is. Wel dient de bestuursrechter in dit verband te toetsen of het bestuursorgaan zich voldoende rekenschap heeft gegeven van de belangen van het kind en aldus bij de uitoefening van zijn bevoegdheden binnen de grenzen van het recht is gebleven. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat het college zich in de besluitvorming onvoldoende rekenschap heeft gegeven van de belangen van de dochter van [appellante]. Ter zitting heeft het college toegelicht dat het in de brief van de maatschappelijk werkster geen reden ziet om een ander standpunt in te nemen. Hoewel het college begrijpt dat het voor de dochter van [appellante] belangrijk is om een stabiele situatie te hebben, volgt uit de brief niet dat sprake is van een noodsituatie. Er staat immers niet meer in dan dat een woning in Haarlem wenselijk zou zijn. De Afdeling acht het standpunt van het college niet onredelijk.
      
    
    
      5.4.
      De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de situatie van [appellante] of haar dochter niet dusdanig uitzonderlijk is dat [appellante] een urgentieverklaring zou moeten krijgen.
      
    
    
      5.5.
      Het betoog faalt.
      
      
        Slotsom
      
      
      6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
      
      7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
        Beslissing
      
      
      
        De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
      
      
      
        bevestigt de aangevallen uitspraak.
      
      
      
        Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, griffier.
      
      
      
        Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.    
      
      
      
        De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
      
      
      
        Uitgesproken in het openbaar op 1 april 2020
      
      
      
        280-851.
      
      
    
  
  
    BIJLAGE
    
    
      Huisvestingsverordening Zuid-Kennemerland/IJmond: Haarlem 2017
    
    
    
      Artikel 9
    
    
    1. […].
    
    2. Bij het verlenen van huisvestingsvergunningen wordt voorrang gegeven aan woningzoekenden voor wie de voorziening in de behoefte aan woonruimte dringend noodzakelijk is. In dat geval kunnen burgemeester en wethouders een schriftelijke urgentieverklaring verlenen. […].
    
    4. Tot de woningzoekenden bedoeld in het tweede lid behoort tevens de woningzoekende
    
    
          […];
    
    
    d. die in een instelling op sociaal, maatschappelijk of medisch terrein woonachtig is waarmee burgemeester en wethouders van één van de regiogemeenten afspraken met de instellingen hebben gemaakt over de uitstroom van ex-cliënten naar reguliere woningen en die voorafgaand aan zijn verblijf in één of meerdere instelling(en) tenminste twee van de aaneengesloten drie jaren inwoner is geweest in een van de gemeenten in Zuid-Kennemerland.
    
    
      Artikel 21
    
    
    
      Burgemeester en wethouders zijn bevoegd in gevallen waarin de toepassing van deze verordening naar hun oordeel tot een bijzondere hardheid leidt ten gunste van de aanvrager af te wijken van deze verordening.
    
    
    
      Europees Sociaal Handvest
    
    
    
      Artikel 30
    
    
    
      Teneinde de doeltreffende uitoefening te waarborgen van het recht op bescherming tegen armoede en sociale uitsluiting, verbinden de Partijen zich:
    
    
    a. maatregelen te nemen binnen het kader van een algehele en gecoördineerde aanpak om de daadwerkelijke toegang te bevorderen van personen die zich in een situatie van sociale uitsluiting of armoede bevinden of in die situatie terecht dreigen te komen, alsook hun gezinsleden, tot, met name, werk, huisvesting, opleiding, onderwijs, cultuur en sociale en medische bijstand;
    
    b. deze maatregelen te toetsen met het oog op de aanpassing daarvan indien noodzakelijk.
    
    
      Artikel 31
    
    
    
      Teneinde de doeltreffende uitoefening van het recht op huisvesting te waarborgen, verbinden de Partijen zich maatregelen te nemen die erop zijn gericht:
    
    
    1. de toegang tot adequate huisvesting te bevorderen;
    
    2. dak- en thuisloosheid te voorkomen en te verminderen teneinde het geleidelijk uit te bannen;
    
    3. de kosten voor huisvesting binnen het bereik te brengen van een ieder die niet over voldoende middelen beschikt.
    
    
      Verdrag inzake de rechten van het kind
    
    
    
      Artikel 3
    
    
    1. Bij alle maatregelen betreffende kinderen, ongeacht of deze worden genomen door openbare of particuliere instellingen voor maatschappelijk welzijn of door rechterlijke instanties, bestuurlijke autoriteiten of wetgevende lichamen, vormen de belangen van het kind de eerste overweging.
    
    
      […].
    
    
    
      Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
    
    
    
      Artikel 8
    
    
    1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
    
    2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.