ECLI:NL:RBMNE:2025:1112, Rechtbank Midden-Nederland, 06-03-2025, 23/3055 en 23/4132
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2025-03-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Beroep. Handhavingsverzoek gericht tegen bouwactiviteiten en milieuactiviteiten van pluimveebedrijf ten onrechte gesplitst. Eiser is daarom (ook) belanghebbend bij handhavingsverzoek gericht tegen bouwactiviteiten. Belangenafweging vereist bij bestaan van concreet zicht op legalisatie.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: UTR 23/3055 en 23/4132 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 maart 2025 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Oudewater (het college)
      verweerder 
      (gemachtigden: B. Vuur en A.A.J. van Brenk).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
    
      1.1.
      Eiser heeft het college op 2 december 2022 verzocht handhavend op te treden tegen alle illegale activiteiten op de percelen [perceel 1] en [perceel 2] in [woonplaats] . Op deze percelen zijn Pluimveebedrijf [pluimveebedrijf] BV en Pluimveebedrijf [pluimveebedrijf] Beheer BV (hierna tezamen: het pluimveebedrijf) gevestigd. Eiser woont op een afstand van ongeveer 600 meter van het pluimveebedrijf.
      
    
    
      1.2.
      
        Het college heeft de besluitvorming op het handhavingsverzoek gesplitst en twee afzonderlijke besluiten genomen: één besluit over de bouwactiviteiten en één besluit over de milieubelastende activiteiten. Met het besluit van 30 januari 2023 heeft het college het handhavingsverzoek voor zover dat betrekking heeft op de bouwactiviteiten buiten behandeling gesteld, omdat eiser geen belanghebbende is bij zijn verzoek om handhaving.
        Met het besluit van 22 februari 2023 heeft het college het handhavingsverzoek over de milieuaspecten, voor zover het gaat over de stofhinder en de openstaande deur van de voorste schuur van het pluimveebedrijf afgewezen. Er is namelijk geen overtreding geconstateerd. Voor zover het handhavingsverzoek betrekking heeft op het zonder omgevingsvergunning verrichten van milieuactiviteiten, heeft het college dit afgewezen, omdat er sprake is van concreet zicht op legalisatie.
      
      
    
    
      1.3.
      Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen de besluiten van 30 januari 2023 en 22 februari 2023. Met het besluit van 9 mei 2023 (bestreden besluit I) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 30 januari 2023 niet-ontvankelijk verklaard, omdat eiser geen belanghebbende is, het besluit van 30 januari 2023 ingetrokken en vervangen door een reactie op het handhavingsverzoek. Met het besluit van 20 juli 2023 (het bestreden besluit II) heeft het college het bezwaar van eiser tegen het besluit van 22 februari 2023 ongegrond verklaard.  
      
    
    
      1.4.
      Eiser heeft tegen de bestreden besluiten I en II beroep ingesteld. Het beroep tegen bestreden besluit I is geregistreerd onder zaaknummer UTR 23/3055 en het beroep tegen bestreden besluit II is geregistreerd onder zaaknummer UTR 23/4132. Het college heeft in beide beroepen verweerschriften ingediend.
      
    
    
      1.5.
      De rechtbank heeft de beroepen, tegelijkertijd met een ander beroep van eiser, op 12 december 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigden van het college, bijgestaan door [A] , werkzaam bij de afdeling Ruimtelijke Plannen van de gemeente Oudewater. 
      
    
    
      1.6.
      Op 17 december 2024 heeft eiser een e-mail gestuurd aan de rechtbank naar aanleiding van de behandeling op de zitting. Met een brief van 27 januari 2025 heeft eiser bezwaar gemaakt tegen de verlenging van de uitspraaktermijn. De rechtbank heeft deze e-mail en brief ter kennisgeving aangenomen. Op de zitting heeft de rechtbank de uitspraaktermijn medegedeeld waarbij de opmerking is gemaakt dat partijen er rekening mee moeten houden dat deze termijn kan worden verlengd, mede gelet op de op dat moment aanstaande vakantieperiode.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    2. De rechtbank gaat bij de beoordeling van de beroepen uit van de volgende feiten en omstandigheden. 
    
      Op 16 december 2008 heeft het college aan het pluimveebedrijf een revisievergunning als bedoeld in het destijds van toepassing zijnde artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend. 
      In 2019 heeft het college geconstateerd dat de verdiepingen van stal 3 en stal 4 zijn verbouwd zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen en milieu. Het college heeft daarna op 23 juli 2019 alsnog een omgevingsvergunning verleend voor deze activiteiten, die nadien is ingetrokken. Daardoor is de revisievergunning uit 2008 weer gaan gelden. Naar aanleiding van een nieuwe aanvraag ter legalisatie van deze activiteiten is op 8 februari 2022 een ontwerpvergunning ter inzage gelegd. Omdat een eerder door de provincie Utrecht afgegeven verklaring van geen bedenkingen (vvgb) was verouderd, is een nieuwe vvgb aangevraagd. Op 17 november 2022 heeft de provincie besloten deze aanvraag aan te houden vanwege onduidelijkheid over de emissiefactoren bij de stalsystemen. Op 2 december 2022 heeft eiser onderhavig handhavingsverzoek ingediend.
      Uiteindelijk is de omgevingsvergunning op 5 maart 2024 verleend.
    
    
    
      
        UTR 23/3055 (bestreden besluit I: bouwactiviteiten)
      
    
    
    
      
        Het geschil en het standpunt van eiser
      
    
    3. Deze procedure gaat over de vraag of het college terecht het bezwaar van eiser niet-ontvankelijk heeft verklaard. Eiser voert allereerst aan dat het college zijn handhavingsverzoek van 2 december 2022 ten onrechte heeft gesplitst in een deel dat ziet op bouwactiviteiten en brandveiligheidseisen en een deel dat ziet op milieubelastende activiteiten. Hij stelt daartoe dat bouwkundige veranderingen van het pluimveebedrijf onlosmakelijke invloed hebben op milieutechnische aspecten van het pluimveebedrijf.
    
    
    
      
        Wat vindt de rechtbank?
      
    
    4. De rechtbank leidt uit het handhavingsverzoek van 2 december 2022 af dat dat in de kern is gericht tegen een wijziging van de inrichting (het pluimveebedrijf), waarvoor geen omgevingsvergunning (voor bouwactiviteiten en milieuactiviteiten) is verleend. In het handhavingsverzoek staat: “Cliënt wenst dat uw college handhavend optreedt tegen alle illegale activiteiten, waaronder de illegale bouwwerken bij het pluimveebedrijf.” En verderop in het verzoek staat: “Cliënt vindt dat al sinds maart 2019 sprake is van een illegale situatie op het perceel waartegen uw college moet handhaven.” Eiser heeft zijn handhavingsverzoek vervolgens ingevuld met concrete illegale activiteiten. Als illegale bouwactiviteiten noemt eiser het zonder omgevingsvergunning vervangen van een buitenmuur en de illegale verbouw van een schuur op perceel [perceel 1] . Als illegale milieubelastende activiteiten noemt eiser de uitstoot van grote hoeveelheden stof in de omgeving, het gedurende lange tijd open staan van de schuifdeur in de voorste schuur, waarin mestcontainers staan, en de overtreding van het Activiteitenbesluit milieubeheer ten aanzien van de verplichte registratie van het aantal dieren.
    
    5. Naar het oordeel van de rechtbank is het overkoepelende argument van eiser om een handhavingsverzoek in te dienen dat de inrichting (het pluimveebedrijf) is gewijzigd zonder dat de daarvoor benodigde omgevingsvergunning is verleend. Eiser verzoekt het college dan ook om tegen deze illegale situatie (die al meerdere jaren voortduurt), op te treden. Eiser heeft dit op de zitting ook op die manier bevestigd. Gelet op de inhoud van het handhavingsverzoek, kon het verzoek niet worden gesplitst in een verzoek ten aanzien van bouwactiviteiten en een verzoek ten aanzien van milieuactiviteiten, nu deze activiteiten bij het (zonder vergunning) wijzigen van de inrichting onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden. Dat zou anders zijn als er bijvoorbeeld een verzoek om handhaving was gedaan voor het illegaal bouwen van een vlaggenmast en daarnaast het houden van meer kippen in het bedrijf dan op grond van de vergunning is toegestaan. Die activiteiten staan dan los van elkaar en kunnen ook los van elkaar worden beoordeeld door het college. Maar in dit concrete geval, waarin het verzoek is gericht tegen het handhavend optreden tegen activiteiten die onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn, had deze knip niet gemaakt mogen worden. Dit betekent dat eiser naar het oordeel van de rechtbank belanghebbende is bij zijn gehele verzoek om handhaving, ook voor zover dat is gericht tegen bouwactiviteiten. 
    
    6. Het college heeft het bezwaar tegen het besluit van 30 januari 2023 dan ook ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. Het college had dit bezwaar inhoudelijk moeten beoordelen. Het beroep van eiser tegen het bestreden besluit I is gegrond. Wat de gevolgen zijn voor het beroep, bespreekt de rechtbank hierna onder 18 en 19.
    
    
      
        UTR 23/4132 (bestreden besluit II: milieuactiviteiten)
      
    
    
    
      
        Het geschil
      
    
    7. In geschil is of het handhavingsverzoek van eiser, dat is gericht tegen illegale milieubelastende activiteiten, terecht is afgewezen. 
    
    
      
        Het toetsingskader
      
    
    8. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, moet het bestuursorgaan in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift, in beginsel gebruik maken van zijn bevoegdheid tot handhavend optreden. Slechts onder bijzondere omstandigheden kan hiervan worden afgezien. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorafgaand aan het nemen van een handhavingsbesluit moet daarom door het bestuursorgaan worden onderzocht of het illegale handelen of de illegale activiteiten gelegaliseerd kunnen worden.
    
    
      
        Is sprake van overtredingen?
      
    
    9. Tussen partijen is niet in geschil dat ten tijde van het primaire besluit van 22 februari 2023 en het bestreden besluit van 20 juli 2023 sprake was van een overtreding, omdat het pluimveebedrijf niet beschikt over een omgevingsvergunning voor het wijzigen van de inrichting in 2019. Alleen over de (openstaande) staldeuren van de voorste schuur (stal 7) verschillen partijen van mening. Deze staldeuren maken geen onderdeel uit van de wijzigingen die aan de inrichting in 2019 hebben plaatsgevonden. 
    
    10. Het college stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van een overtreding en eiser meent van wel. Hij heeft meermaals gezien dat de staldeuren van de voorste schuur openstonden, terwijl dit volgens de vergunning niet mag. Om dat te voorkomen had het college volgens hem een preventieve last onder dwangsom moeten opleggen voor het onnodig openen van deze deuren, zoals het college ook heeft gedaan voor het drogen van de mest op de bovenverdieping van stal 3. Eiser beroept zich in zoverre op het gelijkheidsbeginsel.
    
    11. Het college heeft in het verweerschrift uitgelegd dat in de revisievergunning van 16 december 2008 het specifieke voorschrift (voorschrift 8.3) is opgenomen dat de ramen en deuren van een dierenverblijf gesloten moeten blijven. Daarnaast geldt er een algemeen voorschrift (voorschrift 1.9) dat ramen en deuren gesloten moeten zijn.
    
    12. In het verweerschrift uit de bezwaarfase heeft het college aangegeven dat tijdens een controle op 21 november 2022 geen openstaande deuren zijn geconstateerd en dat ook bij controles daarna op 3 maart en 24 maart 2023 de deuren gesloten waren. Bovendien was de deur inmiddels voorzien van een sensor, waardoor die automatisch opent en sluit. Omdat niet is gebleken van een overtreding van de vergunningvoorschriften van de revisievergunning was het college niet bevoegd handhavend op te treden. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt dan ook niet. In zoverre slaagt het beroep van eiser niet.
    
    
      
        Concreet zicht op legalisatie
      
    
    13. Eiser voert aan dat het vergunningentraject zó lang duurt dat er geen concreet zicht is op legalisatie. De (nieuwe) aanvraag omgevingsvergunning is op 24 juni 2020 ingediend, maar in de zomer van 2023 was nog geen ontwerpbesluit ter inzage gelegd. Het college had daarom handhavend moeten optreden. Ook als sprake is van concreet zicht op legalisatie, had het college volgens eiser in de tussentijd handhavend moeten optreden tegen alle wijzigingen in het pluimveebedrijf vanwege het belang van eiser (en andere omwonenden) bij voorkoming van overlast en gezondheidsrisico’s. Uit de rechtspraak volgt dat college ook in het geval dat er concreet zicht is op legalisatie in het kader van de belangenafweging dit aspect in zijn beoordeling had moeten betrekken.
    
    14. Het college stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat ten aanzien van de geconstateerde illegale situatie, er sprake is van concreet zicht op legalisatie. Het college wijst er op dat na de intrekking van de omgevingsvergunning van 23 juli 2019 opnieuw een aanvraag om omgevingsvergunning ten behoeve van het pluimveebedrijf is ingediend. Vanwege de noodzaak om een nieuwe verklaring van geen bedenkingen (vvgb) bij de provincie aan te vragen en vervolgens de aanhouding van die aanvraag door de provincie is het vergunningentraject vertraagd, maar dat neemt volgens het college niet weg dat er nog altijd concreet zicht op legalisatie bestaat. Inmiddels heeft de provincie een nieuwe vvgb afgegeven, die medio 2023 tezamen met de ontwerpvergunning ter inzage is gelegd. Dat betekent dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit de verwachting was dat binnen afzienbare tijd tot vergunningverlening kon worden overgegaan. In het verweerschrift heeft het college hieraan toegevoegd dat op 5 maart 2024 de omgevingsvergunning voor de wijzigingen in het pluimveebedrijf is gepubliceerd. Op de zitting heeft het college nader toegelicht dat het ten tijde van het bestreden besluit bereid was medewerking te verlenen aan vergunningverlening voor de wijzigingen in het pluimveebedrijf, omdat geen sprake was van een wijziging van het stalsysteem en het aantal te houden kippen zou afnemen. Het college heeft deze wijzigingen daarmee niet als een verslechtering aangemerkt. 
    
    15. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college in het bestreden besluit geen kenbare belangenafweging gemaakt. Het college heeft immers alleen gewezen op het concreet zicht op legalisatie. Het college heeft de bescherming van de belangen van eiser in het bestreden besluit niet meegewogen. Uit vaste rechtspraak volgt dat het bevoegd gezag bij het bestaan van concreet zicht op legalisatie niet zonder meer verplicht is om af te zien van handhavend optreden. In dat geval zal het bevoegd gezag nog steeds een afweging moeten maken tussen alle betrokken belangen, waarbij het bevoegd gezag rekening zal moeten houden met de omstandigheden van het concrete geval. Dat heeft het college in dit geval niet gedaan en daarmee is sprake van een motiveringsgebrek in het bestreden besluit II. 
    
    16. Op de zitting heeft het college gewezen op een eerdere beroepsprocedure over een handhavingszaak tegen het pluimveebedrijf, waarin door de voorzieningenrechter is geoordeeld dat concreet zicht op legalisatie bestond. Verder heeft het college toegelicht dat de wijzigingen in (de stallen van) de inrichting die zijn doorgevoerd uit het oogpunt van voorkoming van overlast en gezondheidsrisico’s voor omwonenden naar het oordeel van het college geen verslechtering inhielden. De gewijzigde situatie is ten opzichte van de situatie waarvoor de omgevingsvergunning uit 2008 is verleend, verbeterd omdat er minder kippen kunnen worden gehouden dan op basis van de oude revisievergunning mocht. Het college heeft dit wel als belang van eiser (en andere omwonenden) gezien en meegewogen, zonder daaraan in het bestreden besluit expliciet een overweging te wijden. Omdat de omgevingsvergunning inmiddels op 24 maart 2024 is verleend, is er op dit moment geen sprake meer van een illegale situatie. Bij een vernietiging van het bestreden besluit zou het college het handhavingsverzoek afwijzen omdat er inmiddels geen sprake meer is van een overtreding.
    
    17. Gelet op deze toelichting op zitting, heeft het college alsnog toereikend gemotiveerd dat het in dit geval van handhavend optreden heeft kunnen afzien. Nu in het bestreden besluit II een gebrek is geconstateerd, is eisers beroep tegen dit besluit eveneens  gegrond. Wat de gevolgen hiervan zijn, bespreekt de rechtbank hierna onder 20.
    
    
  
  
    Conclusie en gevolgen in beide beroepen
    
    
      
        UTR 23/3055 (bestreden besluit I: bouwactiviteiten)
      
    
    18. Zoals de rechtbank onder 6. heeft overwogen, is het beroep van eiser tegen het bestreden besluit I gegrond. Naar het oordeel van de rechtbank is eiser ten onrechte niet als belanghebbende aangemerkt en had zijn verzoek voor zover dat betrekking had op de (illegale) bouwactiviteiten ook inhoudelijk door het college moeten worden beoordeeld. 
    
    19. Het college heeft op de zitting uitgelegd dat, in geval het handhavingsverzoek met betrekking tot de bouwactiviteiten inhoudelijk zou zijn beoordeeld, het handhavingsverzoek zou zijn afgewezen op grond van exact dezelfde inhoudelijke overwegingen als het bestreden besluit II dat betrekking had op de milieuaspecten van eisers handhavingsverzoek. Alles wat het college over het bestaan van concreet zicht op legalisatie in die zaak op de zitting naar voren heeft gebracht, geldt eveneens voor de beoordeling van dit deel van het handhavingsverzoek. Gelet op deze gang van zaken ziet de rechtbank geen meerwaarde om na vernietiging van het bestreden besluit I het college op te dragen om op dit deel van het handhavingsverzoek alsnog inhoudelijk te beslissen. Deze inhoudelijke beoordeling bevindt zich immers in het bestreden besluit II en de toelichting van het college op zitting. De rechtbank zal om die reden zelf in de zaak voorzien door te bepalen dat bestreden besluit II en de motivering daarvan, voor zover dat ziet op het zonder omgevingsvergunning verrichten van milieuactiviteiten, ook geldt voor bestreden besluit I. Dit betekent dat bestreden besluit I kan worden vernietigd, het primaire besluit van 30 januari 2023 kan worden herroepen en er door het college geen nieuwe besluitvorming over dit deel van het handhavingsverzoek van eiser hoeft te komen. 
    
    
      
        UTR 23/4132 (bestreden besluit II milieuactiviteiten)
      
    
    20. Zoals de rechtbank onder 17 heeft overwogen, is het beroep van eiser tegen bestreden besluit II gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit II. De rechtbank laat de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit in stand, omdat het college het bestreden besluit in de beroepsfase alsnog voldoende heeft gemotiveerd.  
    
    
      
        UTR 23/3055 en UTR 23/4132
      
    
    21. Omdat de beroepen gegrond zijn moet het college het griffierecht aan eiser betalen. Ook moet het college een vergoeding betalen voor de proceskosten van eiser. Deze vergoeding bedraagt voor de beroepsprocedures € 1.814,- omdat de voormalige gemachtigde van eiser de beroepschriften heeft ingediend. In de procedure met zaaknummer UTR 23/3055 bedraagt de proceskostenvergoeding € 647,- voor het indienen van het bezwaarschrift door de voormalige gemachtigde. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. De proceskostenveroordeling bedraagt in totaal € 2.461,-.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank 
    
    
    
      UTR 23/3055
    
    - verklaart het beroep tegen het bestreden besluit I van 9 mei 2023 gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - herroept het primaire besluit van 30 januari 2023;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van vernietigde bestreden besluit;
    
    
      UTR 23/4132
    
    - verklaart het beroep tegen het bestreden besluit II van 20 juli 2023 gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit; 
    - bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
    
    
      UTR 23/3055 en UTR 23/4132
    
    - draagt het college op het betaalde griffierecht van in totaal € 368,- aan eiser te vergoeden;
    - veroordeelt het college in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 2.461,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A. Spee, rechter, in aanwezigheid van mr. G.M.T.M. Sips, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 6 maart 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Eiser verwijst naar de uitspraak van 9 juli 2003 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), ECLI:NL:RVS:2003:AH9408.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 23 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:800.
  
  
     Rechtbank Midden-Nederland 3 februari 2021, ECLI:NL:RBMNE:2021:593.