ECLI:NL:RVS:2025:2859, Raad van State, 25-06-2025, 202205291/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-06-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 juli 2020 heeft de burgemeester van Gouda de aan [appellant] verleende exploitatievergunning en drank- en horecavergunning voor het horecabedrijf ‘[naam horecabedrijf]’ in Gouda ingetrokken. [appellant] is eigenaar van [horecabedrijf]. Uit een bestuurlijke rapportage van 28 maart 2019, opgemaakt in het kader van het landelijk strafrechtelijk onderzoek ‘Kassa’ van de Kansspelautoriteit, blijkt dat er een cash center in [horecabedrijf] in beslag is genomen. Bij de doorzoeking van het pand heeft de politie tevens een plastic zakje met 9,7 gram hasj aangetroffen. De burgemeester heeft op 4 september 2019 besloten [horecabedrijf] te sluiten voor de duur van negen maanden op grond van artikel 13b van de Opiumwet en artikel 2:17, eerste lid, van de Algemene plaatselijke verordening Gouda 2009. Vervolgens heeft de burgemeester op 1 juli 2020 de exploitatievergunning en DHW-vergunning ingetrokken. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 6 juli 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:1916) geoordeeld dat de burgemeester op grond van de Opiumwet het pand mocht sluiten. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester mocht overgaan tot intrekking van de vergunningen.

202205291/1/A3.
    Datum uitspraak: 25 juni 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Gouda, handelend onder de naam [naam horecabedrijf],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 28 juli 2022 in zaak nr. 21/1290 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de burgemeester van Gouda.
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 juli 2020 heeft de burgemeester de aan [appellant] verleende exploitatievergunning en drank- en horecavergunning (hierna: DHW-vergunning) voor het horecabedrijf ‘[naam horecabedrijf]’ in Gouda ingetrokken.
    Bij besluit van 7 januari 2022 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 28 juli 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 9 mei 2025, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. B. de Jong, rechtsbijstandverlener te Gouda, en de burgemeester, vertegenwoordigd door L. Robbemond en
    M.S. van Egmond, bijgestaan door mr. F.A. Pommer, advocaat te Nijmegen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Het wettelijk kader
    1.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       [appellant] is eigenaar van [horecabedrijf]. Uit een bestuurlijke rapportage van 28 maart 2019, opgemaakt in het kader van het landelijk strafrechtelijk onderzoek ‘Kassa’ van de Kansspelautoriteit, blijkt dat er een cash center in [horecabedrijf] in beslag is genomen. Bij de doorzoeking van het pand heeft de politie tevens een plastic zakje met 9,7 gram hasj aangetroffen. De burgemeester heeft op 4 september 2019 besloten [horecabedrijf] te sluiten voor de duur van negen maanden op grond van artikel 13b van de Opiumwet en artikel 2:17, eerste lid, van de Algemene plaatselijke verordening Gouda 2009 (hierna: de Apv). Vervolgens heeft de burgemeester op 1 juli 2020 de exploitatievergunning en DHW-vergunning ingetrokken. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 6 juli 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:1916) geoordeeld dat de burgemeester op grond van de Opiumwet het pand mocht sluiten.
    Grondslagen intrekking vergunningen
    3.       De burgemeester heeft de DHW-vergunning primair ingetrokken op grond van artikel 8, tweede lid, van de DHW gelezen in verbinding met artikel 5, eerste lid, van het Besluit eisen zedelijk gedrag Drank- en Horecawet 1999 (hierna: het Zedelijkheidsbesluit). Hij heeft hieraan ten grondslag gelegd dat [appellant] leidinggevende is geweest van een horecabedrijf dat langer dan één maand is gesloten op grond van artikel 13b van de Opiumwet. In het Zedelijkheidsbesluit wordt de eis gesteld dat leidinggevenden van een horecabedrijf de laatste vijf jaar geen leidinggevende zijn geweest van een horecabedrijf dat voor ten minste één maand is gesloten op grond van artikel 13b van de Opiumwet. Hierop bestaat een uitzondering voor de leidinggevende die ten aanzien van die sluiting geen verwijt treft. Die uitzondering doet zich volgens de burgemeester hier echter niet voor.
    Subsidiair heeft de burgemeester de DHW-vergunning ingetrokken omdat [appellant] van slecht levensgedrag is in de zin van artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van de DWH. Meer subsidiair voert de burgemeester ten slotte aan dat de intrekking van deze vergunning nodig is omdat er zich feiten hebben voorgedaan die de vrees wettigen dat het van kracht blijven van de DHW-vergunning gevaar oplevert voor de openbare orde, veiligheid en/of zedelijkheid.
    De burgemeester heeft de exploitatievergunning primair ingetrokken op grond van artikel 2:15, tiende lid, van de Apv. Uit deze bepaling volgt dat de burgemeester een exploitatievergunning intrekt indien een vergunning als bedoeld in artikel 3 van de DHW is ingetrokken. Omdat de DHW-vergunning is ingetrokken, moet hij ook de exploitatievergunning intrekken.
    Subsidiair heeft de burgemeester de exploitatievergunning ingetrokken op grond van artikel 1:6, aanhef en onder b en c, van de Apv. Hieruit volgt dat de exploitatievergunning kan worden ingetrokken indien dit noodzakelijk is vanwege het belang ter bescherming waarvan de vergunning is vereist of indien de aan de vergunning verbonden voorschriften of beperkingen niet zijn of worden nagekomen.
    De intrekking van de vergunningen staat in deze zaak centraal.
    Uitspraak van de rechtbank
    4.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester de vergunningen mocht intrekken. Zij heeft overwogen dat de primaire grondslag van de intrekking van de DHW-vergunning, dat niet is voldaan aan het Zedelijkheidsbesluit, voldoende is om deze vergunning in te trekken. De rechtbank heeft hiertoe overwogen dat [appellant] leidinggevende is geweest van een horecabedrijf dat langer dan één maand is gesloten op grond van artikel 13b van de Opiumwet. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat hem voor de sluiting van [horecabedrijf] geen verwijt kan worden gemaakt. Nu uit de DHW volgt dat een vergunning als bedoeld in artikel 3 wordt ingetrokken wanneer niet wordt voldaan aan bij of krachtens de eisen die worden gesteld in artikel 8 en 10 van deze wet heeft de burgemeester op goede gronden de DHW-vergunning, en vervolgens ook de exploitatievergunning, ingetrokken. Omdat aan de eisen van de primaire grondslag voor de intrekking van de DHW-vergunning is voldaan, is de rechtbank niet meer toegekomen aan een beoordeling van de overige grondslagen.
    Het hoger beroep
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester mocht overgaan tot intrekking van de vergunningen. Hij voert aan dat niet voldaan is aan de voorwaarde van artikel 5 van het Zedelijkheidsbesluit, aangezien hem geen verwijt valt te maken van de sluiting van [horecabedrijf]. Hij wijst erop dat de burgemeester op de hoogte was van de aanwezigheid van een cash center. Ook heeft een ambtenaar van de gemeente hem meegedeeld dat de cash center geen probleem opleverde. Daarom heeft de burgemeester de aanwezigheid van de cash center ten onrechte bij de intrekking van de DWH-vergunning betrokken, aldus [appellant].
    5.1.    Hetgeen [appellant] in hoger beroep aanvoert is zo goed als een herhaling van wat hij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd daarop ingegaan. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel en in de overwegingen waarop dat oordeel is gebaseerd. Zij voegt hier nog aan toe dat de Afdeling in de uitspraak van 6 juli 2022 reeds heeft geoordeeld dat [appellant] wel een verwijt valt te maken wat betreft de sluiting van [horecabedrijf] op grond van artikel 13b van de Opiumwet wegens de aanwezigheid van een handelshoeveelheid aan drugs. Bij die beoordeling was de aanwezigheid van een cash center niet relevant.
    Het voorgaande betekent dus dat de burgemeester de DHW-vergunning alleen al op grond van artikel 8, tweede lid, van de DHW in verbinding gelezen met artikel 5, eerste lid van het Zedelijkheidsbesluit, mocht intrekken. Verder mocht de burgemeester op grond van artikel 2:15, tiende lid, van de APV, ook de exploitatievergunning van [horecabedrijf] intrekken.
    Het betoog slaagt niet.
    Overschrijding redelijke termijn totale procedure
    6.       [appellant] heeft een verzoek gedaan om schadevergoeding, omdat de redelijke termijn is overschreden.
    6.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, is de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden overschreden, als de duur van de totale procedure te lang is. De termijn vangt aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. Voor zaken die uit een bezwaarprocedure en twee rechtelijke instanties bestaan, is in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vier jaar redelijk. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar maximaal zes maanden, de behandeling van het beroep maximaal anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep maximaal twee jaar duren.
    6.2.    De burgemeester heeft het bezwaarschrift van [appellant] ontvangen op 6 augustus 2020 en heeft het besluit op bezwaar op 7 januari 2021 genomen. De rechtbank heeft het beroep van [appellant] op 16 februari 2021 ontvangen en heeft uitspraak gedaan op 28 juli 2022. De Afdeling heeft het hogerberoepschrift van [appellant] ontvangen op 7 september 2022. De Afdeling doet heden, 25 juni 2025, uitspraak, zodat de redelijke termijn van vier jaar, gerekend vanaf 6 augustus 2020 (de datum van ontvangst van het bezwaarschrift), met ruim 10 maanden is overschreden.
    6.3.    Het heeft vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift van [appellant] 5 maanden geduurd voordat de burgemeester het besluit op bezwaar van 7 januari 2021 heeft genomen. De duur van 6 maanden die als redelijk wordt geacht voor de behandeling van het bezwaar is niet overschreden.
    Het heeft vanaf de ontvangst van het beroepschrift ruim 1 jaar en vijf maanden geduurd voordat de rechtbank op 28 juli 2022 uitspraak heeft gedaan. De duur van maximaal anderhalf jaar die redelijk wordt geacht voor de behandeling van het beroep is niet overschreden.
    Het heeft vanaf de ontvangst van het hogerberoepschrift ruim 2 jaar en 9 maanden geduurd voordat de Afdeling op 25 juni 2025 uitspraak heeft gedaan. De duur van 2 jaar is daarmee met ruim 9 maanden overschreden.
    6.4.    Het voorgaande betekent dat de overschrijding volledig moet worden toegerekend aan de Afdeling.
    6.5.    Uitgaande van het forfaitair tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt het aan [appellant] toe te kennen bedrag € 1000,00. Omdat de overschrijding van de redelijke termijn aan de Afdeling is toe te rekenen, wordt de vergoeding van de schade uitgesproken ten laste van de Staat (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties), die de schade als gevolg van de overschrijding van de redelijke termijn door de Afdeling moet betalen. Dat betekent dat de Afdeling de Staat zal veroordelen tot een schadevergoeding van € 1000,00.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd.
    8.       De Staat moet de proceskosten vergoeden voor het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
    8.1.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot betaling aan [appellant] van een schadevergoeding van € 1000,00;
    III.      veroordeelt de Staat der Nerdelanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 453,50 geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. M.C. Stoové, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzitter
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 25 juni 2025
    818-1147
     
    Bijlage
     
    Opiumwet
    Artikel 13b
    1.       De burgemeester is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang indien een woning of lokaal of op een daarbij behorend erf:
    a.       een middel als bedoeld in lijst I of II dan wel aangewezen krachtens artikel 3a, vijfde lid, wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is;
    b.       een voorwerp of stof als bedoeld in artikel 10a, eerste lid, onder 3˚, of artikel 11a voorhanden is.
    2.       Het eerste lid is niet van toepassing indien woningen, lokalen of erven als bedoeld in het eerste lid, gebruikt worden ter uitoefening van de artsenijbereidkunst, de geneeskunde, de tandheelkunst of diergeneeskunde door onderscheidenlijk apothekers, artsen, tandartsen of dierenartsen.
    Drank en Horecawet
    Artikel 3
    1.       Het is verboden zonder daartoe strekkende vergunning van de burgemeester het horecabedrijf of slijtersbedrijf uit te oefenen.
    2.       Met toepassing van artikel 28, eerste lid, laatste zinsnede, van de Dienstenwet is paragraaf 4.1.3.3. van de Algemene wet bestuursrecht niet van toepassing op de aanvraag van een vergunning als bedoeld in het eerste lid.
    Artikel 8
    1.       Leidinggevende van het horecabedrijf en het slijtersbedrijf voldoen aan de volgende eisen:
    a.       zij hebben de leeftijd van eenentwintig jaar bereikt;
    b.       zij zijn niet in enig opzicht van slecht levensgedrag;
    c.       zij mogen niet onder curatele staan.
    2.       Bij algemene maatregel van bestuur worden naast de in het eerste lid gestelde eisen andere eisen ten aanzien van het zedelijk gedrag van leidinggevenden gesteld en kan de in dat lid, onder b, gestelde eis nader worden omschreven.
    3.       Leidinggevende beschikken tevens over voldoende kennis en inzicht met betrekking tot sociale hygiëne, overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur te stellen eisen.
    4.       De in het derde lid gestelde eis geldt niet voor leidinggevenden voor wier rekening en risico het horecabedrijf of slijtersbedrijf wordt uitgeoefend, indien die leidinggevenden geen bemoeienis hebben met de bedrijfsvoering of exploitatie van het horecabedrijf of slijtersbedrijf waarvoor vergunning wordt gevraagd of is verkregen en de vergunninghouder dit in een schriftelijke verklaring bevestigt.
    5.       Bij regeling van Onze Minister worden de bewijsstukken aangewezen waaruit moet blijken dat is voldaan aan de eisen, bedoeld in het derde lid. Van deze bewijsstukken wordt door een door Onze Minister aan te wijzen instantie een register bijgehouden. Dit register kan worden geraadpleegd door:
    a.       de burgemeester, bij het verlenen van een vergunning op grond van artikel 3, bij het verlenen van een ontheffing op grond van artikel 35 en bij een melding als bedoeld in artikel 30a;
    b.       de ambtenaren die zijn belas met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens de wet.
    6.       indien een paracommerciële rechtspersoon het horecabedrijf uitoefent, voldoen ten minste twee leidinggevenden aan de bij of krachtens dit artikel gestelde eisen.
    Artikel 10
    De inrichting dient te voldoen aan de bij algemene maatregel van bestuur in het belang van de sociale hygiëne te stellen eisen.
    Artikel 31
    1.       Een vergunning wordt door de burgemeester ingetrokken, indien:
    a.       de ter harer verstrekte gegevens zodanig onjuist of onvolledig blijken, dat op de aanvrage een andere beslissing zou zijn genomen, als bij de beoordeling daarvan de juiste omstandigheden volledig waren geweest;
    b.       niet langer wordt voldaan aan de bij of krachtens artikelen 8 of 10 gestelde eisen;
    c.       zich bij de betrokken inrichting feiten hebben voorgedaan, die de vrees wettigen, dat het van kracht blijven van de vergunning gevaar zou opleveren voor de openbare orde, veiligheid of zedelijkheid;
    d.       de vergunninghouder in de in de artikelen 30 en 30a, eerste lid, bedoelde gevallen geen melding als in die artikelen bedoeld heeft gedaan.
    2.       Een vergunning kan door de burgemeester worden ingetrokken indien de vergunninghouder die bij of krachtens deze wet gestelde regels, dan wel de aan de vergunning of ontheffing verbonden voorschriften en beperkingen, niet nakomt.
    3.       Een vergunning kan voorts door de burgemeester worden ingetrokken, indien:
    a.       er sprake is van het geval en onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 3 van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur, bedoeld in artikel 8 van voornoemde wet, om een advies als bedoeld in artikel 9 van die wet wordt gevraagd;
    b.       een vergunninghouder in een periode van twee jaar ten minste drie maal op grond van artikel 30a, eerste lid, om bijschrijving van een persoon op het aanhangsel bij de vergunning heeft verzocht en de burgemeester die wijziging van het aanhangsel ten minste driemaal heeft geweigerd op grond van artikel 30a, vijfde lid.
    4.       Indien een vergunning is ingetrokken omdat is gehandeld in strijd met de voorschriften en beperkingen verbonden aan de vergunning, bedoeld in artikel 4 of 25a, wordt de bevoegdheid om aan de betrokken rechtspersoon een nieuwe vergunning te verlenen opgeschort tot een jaar nadat het besluit tot intrekking onherroepelijk is geworden.
    Besluit eisen zedelijk gedrag Drank- en Horecawet 1999
    Artikel 5
    1.       Een leidinggevende is binnen de laatste vijf jaar geen leidinggevende geweest van een inrichting waarvan de vergunning is ingetrokken op grond van artikel 31, eerste lid, onder c, van de Drank- en Horecawet of die voor ten minste een maand is gesloten op grond van artikel 13b van de Opiumwet of van artikel 174 Gemeentewet of van een op grond van artikel 149 van de Gemeentewet vastgestelde verordening, tenzij aannemelijk is dat hem ter zake geen verwijt treft.
    APV Gouda 2009 na eerste wijziging
    Artikel 2:17 Afwijking sluitingstijden; tijdelijke sluiting
    1.       De burgemeester kan in het belang van de openbare orde, veiligheid, zedelijkheid of gezondheid of in geval van bijzondere omstandigheden voor een of meer inrichtingen tijdelijk andere dan de krachtens artikel 2:16 geldende sluitingstijden vaststellen of tijdelijk sluiting bevelen.
    2.       Het in het eerste lid bepaalde geldt niet voor zover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door artikel 13b van de Opiumwet.
    3.