ECLI:NL:RVS:2014:4257, Raad van State, 26-11-2014, 201401514/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-11-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 februari 2013 heeft de minister aan [appellant] een bestuurlijke boete opgelegd van € 23.500,00 voor twintig overtredingen van het Arbeidstijdenbesluit vervoer (hierna: het Atbv).

201401514/1/A3.
    Datum uitspraak: 26 november 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 8 januari 2014 in zaak nr. 13/2018 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de minister van Infrastructuur en Milieu.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 februari 2013 heeft de minister aan [appellant] een bestuurlijke boete opgelegd van € 23.500,00 voor twintig overtredingen van het Arbeidstijdenbesluit vervoer (hierna: het Atbv).
    
    Bij besluit van 22 juli 2013 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 8 januari 2014 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 juli 2014, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. K. Vierhout, advocaat te Haarlem, is verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 8, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 561/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot harmonisatie van bepaalde voorschriften van sociale aard voor het wegvervoer, tot wijziging van Verordeningen (EEG) nr. 3821/85 en (EG) nr. 2135/98 van de Raad en tot intrekking van Verordening (EEG) nr. 3820/85 van de Raad (PB 2006 L 102), moet een bestuurder binnen elke periode van vierentwintig uur na het einde van de voorafgaande dagelijkse of wekelijkse rusttijd een nieuwe dagelijkse rusttijd genomen hebben. Indien het gedeelte van de dagelijkse rusttijd dat binnen die periode van vierentwintig uur valt ten minste negen doch niet meer dan elf uur bedraagt, wordt deze dagelijkse rusttijd als een verkorte dagelijkse rusttijd aangemerkt.
    
    Ingevolge artikel 15, tweede lid, van Verordening (EEG) nr. 3821/85 van de Raad van 20 december 1985 betreffende het controleapparaat in het wegvervoer (PB 1985 L 370), voor zover thans van belang, moeten de bestuurders iedere dag dat zij rijden registratiebladen gebruiken vanaf het tijdstip waarop zij het voertuig overnemen. Het registratieblad wordt niet vóór het einde van de dagelijkse werktijd uit het apparaat genomen, tenzij zulks anderszins is toegestaan. Geen enkel registratieblad mag worden gebruikt voor een langere periode dan die waarvoor dat bestemd is.
    
    Ingevolge artikel 2.4:4, eerste lid, aanhef en onder e, van het Arbeidstijdenbesluit vervoer (hierna: het Atbv) is het de werkgever, de werknemer en de persoon, bedoeld in artikel 2:7, eerste lid, van de wet verboden een niet op zijn naam gestelde bestuurderskaart, werkplaatskaart of bedrijfskaart te gebruiken, met uitzondering van een bedrijfskaart van een werkgever die wordt gebruikt door zijn werknemer.
    
    Ingevolge artikel 2.4:13, tweede lid, is het, voor zover Verordening (EG) nr. 561/2006 van toepassing is, verboden te handelen in strijd met de artikelen 1, 3, eerste lid, en 13 tot en met 16 van de Verordening (EEG) nr. 3821/85.
    
    Ingevolge artikel 2.5:1, tweede lid, handelen de bestuurder en de bijrijder in overeenstemming met de artikelen 8 en 9 van de Verordening (EG) nr. 561/2006.
    
    Volgens artikel 1, tweede lid, van de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit vervoer (wegvervoer), gelezen in verbinding met de ‘Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete wegvervoer (boetecatalogus)’ die als bijlage 1 bij deze beleidsregel is gevoegd, wordt bij de berekening van een boete voor het overtreden van artikel 2.4:4, eerste lid, aanhef en onder e, van het Atbv als uitgangspunt gehanteerd een bedrag van € 1.300,00. Voor het overtreden van artikel 2.4:13, tweede lid, van het Atbv, gelezen in verbinding met artikel 15, tweede lid, van de Verordening (EEG) nr. 3821/85, staat daarin een boete van € 1.100,00 vermeld en voor het overtreden van artikel 2.5:1, tweede lid, van het Atbv, gelezen in verbinding met artikel 8, tweede lid, van de Verordening (EG) nr. 561/2006, € 550,00 plus € 100,00 per uur te kort.
    
    2. Blijkens het door een inspecteur van de Inspectie Verkeer en Waterstaat op ambtsbelofte opgemaakte boeterapport van 16 december 2011 heeft [appellant] in het tijdvak van 26 september 2011 tot en met 23 oktober 2011, voor zover de minister daarvoor een boete heeft opgelegd, negenmaal als bestuurder een niet op zijn naam gestelde bestuurderskaart gebruikt, hetgeen een overtreding oplevert van artikel 2.4:4, eerste lid, aanhef en onder e, van het Atbv. Voorts heeft [appellant] in die periode negenmaal als bestuurder geen op zijn naam gestelde bestuurderskaart ingevoerd in het controleapparaat, terwijl hij deze wel in zijn bezit heeft, hetgeen een overtreding oplevert van artikel 2.4:13, tweede lid, van het Atbv, gelezen in verbinding met artikel 15, tweede lid, van de Verordening (EEG) nr. 3821/85, en tweemaal onvoldoende dagelijkse rusttijd genomen, hetgeen een overtreding oplevert van artikel 2.5:1, tweede lid, van het Atbv, gelezen in verbinding met artikel 8, tweede lid, van de Verordening (EG) nr. 561/2006.
    
    3. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat sprake is van twee te onderscheiden gedragingen, te weten het niet invoeren van zijn eigen bestuurderskaart en het invoeren van de bestuurderskaart van een ander. Ten onrechte overweegt de rechtbank dat deze gedragingen te herleiden zijn tot twee afzonderlijke keuzemomenten. Daartoe voert [appellant] aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat sprake is van eendaadse samenloop. Onder verwijzing naar artikel 55, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht (hierna: het WvSr), betoogt [appellant] dat van eendaadse samenloop sprake is als door één gedraging twee of meer voorschriften worden overtreden die naar hun strekking zodanig nauw samenhangen dat in wezen slechts één overtreding plaatsvindt. Wanneer iemand besluit om een bestuurderskaart van een ander te gebruiken, gebruikt diegene volgens [appellant] vanzelfsprekend niet zijn eigen bestuurderskaart. Er is sprake van één keuzemoment en één gedraging, omdat de keuze om de eigen kaart niet te gebruiken niet meer gemaakt hoeft te worden wanneer er al een bestuurderskaart van een ander in het controleapparaat zit. De rechtbank stelt volgens [appellant] dan ook ten onrechte dat de handelingen afzonderlijk kunnen worden begaan. Er kan slechts één gedraging worden beboet en dat is de overtreding van artikel 2.4:4, eerste lid, aanhef en onder e, van het Atbv, aldus [appellant].
    
    3.1. De minister heeft [appellant] een boete opgelegd voor het negenmaal als bestuurder gebruikmaken van een niet op zijn naam gestelde bestuurderskaart. Tevens heeft de minister hem een boete opgelegd voor het negenmaal als bestuurder niet de op zijn naam gestelde bestuurderskaart invoeren in het controleapparaat. Door het invoeren van een niet op zijn naam gestelde bestuurderskaart kon [appellant] niet de op zijn eigen naam gestelde bestuurderskaart invoeren. Er is dus sprake van één fysieke handeling, waarbij [appellant] twee voorschriften heeft overtreden. Deze voorschriften vallen beide onder paragraaf 2.4 van het Atbv met als titel 'Registratie' en zijn gebaseerd op artikel 4:3 van het Atw. Zij hebben een vergelijkbare strekking en hangen wezenlijk samen, nu beide voorschriften strekken tot controle op de naleving van de rijtijd, rusttijd en pauze. Gelet hierop is sprake van eendaadse samenloop als bedoeld in artikel 55, eerste lid, van het WvSr. Dat, zoals de rechtbank heeft overwogen, aan het invoeren van een niet op zijn naam gestelde bestuurderskaart de keuze voorafgaat om zijn eigen bestuurderskaart niet in te voeren, maakt dat niet anders.
    
    Hoewel ingevolge artikel 5:8 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), indien twee of meer voorschriften zijn overtreden, voor de overtreding van elk afzonderlijk voorschrift een bestuurlijke sanctie kan worden opgelegd, blijkt uit de wetsgeschiedenis (memorie van toelichting, Kamerstukken II 2003/04, 29702, nr. 3, blz. 90-92) dat de wetgever cumulatie van sancties bij eendaadse samenloop onwenselijk heeft geacht. Het evenredigheidsbeginsel verzet zich daartegen. De minister was bevoegd om in het licht van artikel 5:46, tweede lid, van de Awb slechts een boete op te leggen voor de door [appellant] negenmaal begane overtreding van artikel 2.4:4, eerste lid, aanhef en onder e, van het Atbv, zijnde de bepaling waarbij de zwaarste hoofdstraf is gesteld. De rechtbank heeft derhalve niet onderkend dat de minister ten onrechte tevens een boete heeft opgelegd voor het negenmaal overtreden van artikel 2.4:13, tweede lid, van de Atbv, gelezen in verbinding met artikel 15, tweede lid, van de Verordening (EEG) nr. 3821/85.
    
    3.2. Het betoog slaagt.
    
    4. Ter zitting heeft [appellant] te kennen gegeven dat, indien het voorgaande betoog slaagt, hij zijn beroepsgrond dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er ten aanzien van de overtredingen geen sprake is van bijzondere omstandigheden die krachtens artikel 4:84 en artikel 5:46, derde lid, van de Awb nopen tot matiging van de bestuurlijke boete, intrekt. Dit betoog behoeft derhalve geen bespreking.
    
    5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 22 juli 2013 alsnog gegrond verklaren en dat besluit vernietigen.
    
    De Afdeling zal met toepassing van artikel 8:72a van de Awb zelf in de zaak voorzien. Het besluit van 21 februari 2013 zal worden herroepen. Nu [appellant], zoals hij ter zitting heeft bevestigd, niet betwist dat hij negenmaal artikel 2.4:4, eerste lid, aanhef en onder e, van het Atbv, en tweemaal artikel 2.5:1, tweede lid, van het Atbv, gelezen in verbinding met artikel 8, tweede lid, van de Verordening (EG) nr. 561/2006, heeft overtreden, zal de Afdeling de hoogte van de aan [appellant] opgelegde boete vaststellen op € 13.400,00 en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 22 juli 2013.
    
    6. De minister dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 8 januari 2014 in zaak nr. 13/2018;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van de minister van Infrastructuur en Milieu van 22 juli 2013, kenmerk 71201358;
    
    V. herroept het besluit van de minister van Infrastructuur en Milieu van 21 februari 2013, kenmerk 071201358/03;
    
    VI. stelt het bedrag van de aan [appellant] opgelegde boete vast op € 13.400,00 (zegge: dertienduizend vierhonderd euro);
    
    VII. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    
    VIII. veroordeelt de minister van Infrastructuur en Milieu tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar, het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.435,00 (zegge: tweeduizend vierhonderdvijfendertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IX. gelast dat de minister van Infrastructuur en Milieu aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 406,00 (zegge: vierhonderdzes euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. B.J. van Ettekoven en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.A.M. van Deventer-Lustberg, griffier.
    
    w.g. Van Altena w.g. Van Deventer-Lustberg
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 november 2014
    
    587.