ECLI:NL:RVS:2019:2745, Raad van State, 14-08-2019, 201806083/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-08-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 juli 2017 heeft het college [appellant] onder aanzegging van een dwangsom gelast om de kamergewijze verhuur aan afzonderlijke huishoudens van de woning aan de [locatie] te Amsterdam te staken en gestaakt te houden.

201806083/1/A1.
    Datum uitspraak: 14 augustus 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Amsterdam,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 15 juni 2018 in zaak nr. 17/7288 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 17 juli 2017 heeft het college [appellant] onder aanzegging van een dwangsom gelast om de kamergewijze verhuur aan afzonderlijke huishoudens van de woning aan de [locatie] te Amsterdam te staken en gestaakt te houden.
    Bij besluit van 9 november 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 15 juni 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 april 2019, waar het college, vertegenwoordigd door mr. M. Hop, is verschenen.
    Na de zitting heeft de Afdeling het college verzocht nadere inlichtingen te verstrekken. Het college heeft bij brief van 29 mei 2019 een reactie gegeven. [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    Met toestemming van partijen is afgezien van verdere behandeling van de zaak ter zitting. De Afdeling heeft vervolgens het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellant] was ten tijde hier van belang huurder van het pand aan de [locatie] te Amsterdam. Het pand bestaat uit een bedrijfsruimte met een daarboven gelegen woning. De woning bestaat uit een gemeenschappelijke ruimte met een keuken, een badkamer en vier kamers. Op 13 maart 2017 hebben toezichthouders van de gemeente het pand bezocht en vastgesteld dat op de bovenverdieping kamers afzonderlijk werden bewoond.
    Het college heeft zich bij het in bezwaar gehandhaafde besluit op het standpunt gesteld dat [appellant] de woning in strijd met artikel 2.5 van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Tuindorpen Nieuwendam en Buiksloot"(hierna: het bestemmingsplan) gebruikt, omdat de woning niet in gebruik is voor het huisvesten van één huishouden maar voor meer personen die kamergewijs de woning huren. Daarmee heeft hij volgens het college artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c. van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) overtreden. Het college heeft [appellant] daarom gelast de kamergewijze verhuur aan afzonderlijke huishoudens te staken en gestaakt te houden.
    Heeft [appellant] in strijd gehandeld met het bestemmingsplan?
    2.    In het bestemmingsplan is het perceel [locatie] aangewezen als "Centrumvoorzieningen en Woningen (C+W)". Ingevolge artikel 2.5, eerste lid, aanhef en onder a en b, van het bestemmingsplan zijn de als zodanig aangewezen gronden wat betreft de eerste bouwlaag bestemd voor centrumvoorzieningen met uitzondering van geluidgevoelige maatschappelijke voorzieningen en wat betreft de overige bouwlagen voor onder meer woningen. Onder "woning" wordt ingevolge artikel 1.1, aanhef en onder 57, van het bestemmingsplan verstaan: een (gedeelte van een) gebouw dat dient voor de huisvesting van één huishouden.
    Vast staat dat kamergewijze bewoning in strijd is met het bestemmingsplan, omdat dat huisvesting van meer dan één huishouden betreft.
    De vraag die partijen verdeeld houdt, is of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat [appellant] in strijd met het bestemmingsplan heeft gehandeld.
    2.1.    Het bestemmingsplan is vastgesteld op 27 mei 2005 en met toepassing van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) tot stand gekomen. Het in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo neergelegde algemene gebruiksverbod is niet van toepassing op een op grond van de WRO tot stand gekomen bestemmingsplan. Dit betekent dat een college ten aanzien van strijd met het bestemmingsplan alleen het gebruiksverbod in dat bestemmingsplan, in verbinding gelezen met de doeleindenomschrijving, aan handhavend optreden ten grondslag kan leggen (vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 29 juni 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ9624, en 23 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3005).
    In het in bezwaar gehandhaafde besluit wordt het gebruiksverbod van artikel 5.1 van het bestemmingsplan genoemd. Voor zover het college heeft beoogd dat artikel mede ten grondslag te leggen aan dat besluit, overweegt de Afdeling het volgende.
    In het eerste lid van artikel 5.1 staat dat het verboden is de in het plan begrepen gronden en de zich daarop bevindende bebouwing te gebruiken op een wijze of een doel strijdig met de bestemming of de daarbij behorende voorschriften. De Afdeling constateert dat dit gebruiksverbod slechts is gericht tot de daadwerkelijke gebruiker. Alleen deze gebruiker kan als overtreder van het gebruiksverbod worden aangemerkt. Anders dan het geval is bij artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, waar gelet op de geschiedenis van de totstandkoming onder "gebruiken van gronden" als bedoeld in deze bepaling mede moet worden verstaan het "laten gebruiken van gronden" ziet artikel 5.1 alleen op "gebruiken" en niet ook op "laten gebruiken".
    Het college heeft zich in de brief van 29 mei 2019 op het standpunt gesteld dat [appellant] door de bovenverdieping met alleen een winstoogmerk te verhuren als woning, het pand in strijd met de bestemming gebruikt. Het college is er bij het besluit van 9 november 2017 vanuit gegaan dat [appellant] niet in het pand woont. Ook de Afdeling gaat daarvanuit. Weliswaar heeft [appellant] in zijn nadere reactie naar voren gebracht dat hij het pand ook als woonruimte gebruikte, maar dat standpunt heeft hij in bezwaar en beroep niet ingenomen. Het proces-verbaal van een zitting van de rechtbank, waarop hij ter onderbouwing van zijn stelling heeft gewezen, ziet op een andere zaak. Daarbij komt dat zijn stelling onaannemelijk is, nu in het rapport van bevindingen van het huisbezoek op 13 maart 2017 geen melding ervan is gemaakt dat [appellant] in het pand woont.
    Anders dan waarvan het college is uitgegaan, betekent de omstandigheid dat [appellant] het pand huurt van een woningbouwstichting en dit verhuurt aan derden die geen gezamenlijke huishouding voeren, niet dat hij wat betreft de strijdige bewoning door verschillende huishoudens de daadwerkelijke gebruiker is. Personen die weliswaar een zakelijk recht hebben op gronden en/of opstallen, maar die deze niet feitelijk gebruiken, kunnen niet als overtreder van het gebruiksverbod van artikel 5.1 worden aangemerkt. Het in gebruik geven van een pand ten behoeve van een met de bestemming strijdig doel is, gelet op artikel 5.1, als zodanig niet in strijd met de bestemming. Dit is anders als het gebruiksverbod de term "laten gebruiken" omvat. In dat geval kunnen ook de zakelijk gerechtigden worden aangeschreven (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 10 november 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AR5450). Gelet op wat hiervoor staat heeft [appellant] niet in strijd met artikel 5.1, in verbinding met artikel 2.5, eerste lid, aanhef en onder b, van het bestemmingsplan gehandeld.
    Wat betreft het gebruik van de gronden heeft [appellant] het bestemmingsplan niet overtreden. Het college was dan ook niet bevoegd ter zake van het gebruik jegens hem handhavend op te treden. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    3.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 9 november 2017 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien. Het besluit van 17 juli 2017 zal worden herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    4.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 15 juni 2018 in zaak nr. 17/7288;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 9 november 2017, kenmerk Z17-81624/82713;
    V.    herroept het besluit van 17 juli 2017, kenmerk Z17-80467/80345;
    VI.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.048,00 (zegge: tweeduizendachtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
    w.g. Van der Beek-Gillessen
    lid van de enkelvoudige kamer    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 14 augustus 2019
    163-919.