ECLI:NL:RVS:2019:3208, Raad van State, 18-09-2019, 201804408/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-09-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 april 2017 heeft het college aan [appellant sub 2] een tegemoetkoming in planschade toegekend van € 2.000,00.

201804408/1/A2.
    Datum uitspraak: 18 september 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.    het college van burgemeester en wethouders van Rozendaal,
    2.    [gemachtigde sub 2A] en [gemachtigde sub 2B] (hierna ook tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 2]), wonend te Rozendaal,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 18 april 2018 in zaak nr. 17/5938 in het geding tussen:
    [appellant sub 2]
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 13 april 2017 heeft het college aan [appellant sub 2] een tegemoetkoming in planschade toegekend van € 2.000,00.
    Bij besluit van 26 september 2017 heeft het college het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 18 april 2018 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 26 september 2017 vernietigd, het besluit van 13 april 2017 herroepen, bepaald dat de tegemoetkoming wordt vastgesteld op een bedrag van € 7.000,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf de datum van ontvangst van de aanvraag om een tegemoetkoming in planschade tot aan de dag van algehele voldoening, voor zover het college nog niet heeft betaald en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [appellant sub 2] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een zienswijze op het incidenteel hoger beroep gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 mei 2019, waar het college, vertegenwoordigd door ing. R.H.M.M. Berendsen, vergezeld van mr. T.A.P. Langhout, en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], bijgestaan door [gemachtigde}, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Aanleiding
    1.    [appellant sub 2] is sinds 1998 eigenaar van een geschakelde villa met bijbehorende gronden aan de [locatie] in Rozendaal. Het gebied ten zuiden en zuidwesten van de woning was jarenlang in gebruik als sportveldencomplex en had onder het op 24 juni 2008 door de gemeenteraad van Rozendaal vastgestelde bestemmingsplan ‘Kom 2008’ (hierna: het oude bestemmingsplan) de bestemmingen ‘Recreatieve doeleinden’ en ‘Groen’.
    Op 28 oktober 2014 heeft de raad van de gemeente Rozendaal het bestemmingsplan ‘De Del’ (hierna: het nieuwe bestemmingsplan) vastgesteld. Dit bestemmingsplan is op 20 januari 2015 (hierna: de peildatum) in werking getreden en op 11 november 2015 onherroepelijk geworden. De planwijziging maakt de herontwikkeling van het sportveldencomplex naar een woningbouwlocatie mogelijk.
    [appellant sub 2] heeft het college verzocht om een tegemoetkoming in planschade als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan.
    Besluitvorming
    2.    Het college heeft aan de toekenning van een tegemoetkoming in planschade een advies van mr. T.A.P. Langhout, werkzaam bij Langhout & Wiarda bestuursschade- en omgevingsrechtdeskundigen, van 9 februari 2017 ten grondslag gelegd. Volgens dat advies leidt de planologische wijziging, alle voor- en nadelen salderend, tot een planologisch nadeel met betrekking tot de bebouwings- en gebruiksmogelijkheden. Langhout heeft geadviseerd om [appellant sub 2] een bedrag van € 2.000,00 toe te kennen, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf de ontvangstdatum van de aanvraag tot de dag van uitbetaling en met terugbetaling van het drempelbedrag. Het bedrag van € 2.000,00 betreft volgens Langhout het verschil tussen de waarde van de woning op het moment onmiddellijk voorafgaand aan de peildatum, zijnde circa € 500.000,00, en het moment onmiddellijk daarna, zijnde circa € 478.000,00, minus een drempel van 4%, het normaal maatschappelijk risico, van de waarde voor de peildatum, zijnde € 20.000,00. Langhout heeft in een nader advies van 12 juli 2017 een aanvullende motivering gegeven ten aanzien van het door hem gehanteerde normaal maatschappelijk risico.
    Uitspraak van de rechtbank
    3.    De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard, omdat naar haar oordeel niet is gebleken van ruimtelijk beleid op grond waarvan de planologische ontwikkeling te verwachten was. Het planschaderapport had op dit punt niet aan de besluitvorming ten grondslag mogen worden gelegd, aldus de rechtbank. De rechtbank heeft aanleiding gezien om het geschil definitief te beslechten door zelf het normaal maatschappelijk risico vast te stellen op 3%, hetgeen betekent dat aan [appellant sub 2] een tegemoetkoming is toegekend van € 7.000,00.
    Hoger beroep van het college
    4.    Het college betoogt dat de rechtbank het normaal maatschappelijk risico ten onrechte heeft vastgesteld op 3%. Daartoe voert het college allereerst aan dat de rechtbank de hoogte van het drempelpercentage terughoudend had moeten toetsen. Voorts voert het aan dat de realisatie van nieuwbouw op het voormalig sportcomplex De Del een normaal maatschappelijke ontwikkeling is die in de lijn der verwachtingen lag. Het college wijst op de toelichting bij het bestemmingsplan ‘Kom 2008’, waarin is vermeld dat nieuwe ontwikkelingen zijn voorzien, maar dat deze zodanig prematuur zijn dat hiervoor nog geen regeling in het bestemmingsplan is opgenomen. Als nieuwe ontwikkeling wordt uitdrukkelijk genoemd het herontwikkelen van de locatie sportvelden ‘De Del’ voor het realiseren van een nieuwe basisschool met aanvullende woningbouw. Voorts wijst het college erop dat de woonwijk De Kapellenberg, waar [appellant sub 2] woont, ook is gerealiseerd op een deel van het sportpark De Del. Het voorgaande leidt er volgens het college toe dat de nu te realiseren woningbouw op de resterende sportvelden past binnen het gevoerde gemeentelijk planologische beleid en daarmee in de lijn der verwachtingen lag. Tot slot voert het college aan dat, anders dan bij voorzienbaarheid, geen sprake hoeft te zijn van planologisch beleid.
    4.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, rechtsoverweging 8.10) is de vaststelling van de omvang van het normaal maatschappelijk risico in de eerste plaats aan het bestuursorgaan, dat daarbij beoordelingsruimte toekomt (uitspraak van 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4668).
    Het bestuursorgaan dient deze vaststelling naar behoren te motiveren. Indien de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, toetst de rechter deze motivering en kan hij, indien de gegeven motivering niet volstaat, in het kader van de definitieve beslechting van het geschil op grond van artikel 8:41a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) de omvang van het normale maatschappelijke risico zelf vaststellen door in een concreet geval zelf te bepalen welke drempel of korting redelijk is, met inachtneming van het bepaalde in het tweede lid van artikel 6.2 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro; uitspraak van 21 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2502).
    Gelet op het voorgaande kan het betoog van het college dat de rechtbank de hoogte van het drempelpercentage terughoudend had moeten toetsen, niet slagen. Nu de motivering van het college niet volstond, zoals hieronder in rechtsoverweging 4.4 aan de orde zal komen, kon de rechtbank zelf voorzien door de omvang van het normaal maatschappelijk risico zelf vast te stellen.
    4.2.    Artikel 6.2, eerste lid, van de Wro luidt als volgt:
    "Binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade blijft voor rekening van de aanvrager."
    Artikel 6.2, tweede lid, van de Wro luidt als volgt:
    "In ieder geval blijft voor rekening van de aanvrager:
    a. […];
    b. van schade in de vorm van een vermindering van de waarde van een onroerende zaak: een gedeelte gelijk aan twee procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade, (…):"
    4.3.    Zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen (overzichtsuitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, rechtsoverweging 5.9 en volgende) moet de vraag of schade tot het normaal maatschappelijk risico behoort, worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang is onder meer of de ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd, waarmee de benadeelde rekening had kunnen houden in die zin dat de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop de ontwikkeling zich zou voordoen. In dit verband komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gevoerde beleid past. Omstandigheden die verder van belang kunnen zijn, zijn de afstand van de locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden tot de onroerende zaak van de benadeelde en de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel.
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 21 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2502), is uitbreiding van een dorpskern, zoals in het plangebied heeft plaatsgevonden, in beginsel een normale maatschappelijke ontwikkeling. Dat betekent op zichzelf nog niet dat deze planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag.
    4.4.    Ten aanzien van het betoog van het college dat de realisatie van nieuwbouw op het voormalig sportcomplex De Del in het gevoerde planologische beleid paste en deze ontwikkeling daarmee in de lijn der verwachtingen lag, overweegt de Afdeling als volgt.
    Het college heeft aan de besluitvorming ten grondslag gelegd dat de planologische ontwikkeling niet in strijd is met enig planologisch beleid en om die reden past binnen het door het college gevoerde planologische beleid. De rechtbank heeft deze motivering terecht onvoldoende geacht. Verder heeft het college verwezen naar een integrale visie ‘Van koers naar keuze - Integrale visie op de gebundelde kracht van stad en land’, waarin is vermeld dat de plancapaciteit van de gemeente Rozendaal 60 woningen bedraagt. De rechtbank heeft op zichzelf ook terecht geoordeeld dat de integrale visie geen planologisch beleid bevat.
    In hoger beroep heeft het college echter verwezen naar de toelichting bij het bestemmingsplan ‘Kom 2008’, waarin is vermeld dat herontwikkeling is voorzien van de locatie sportvelden De Del voor het realiseren van een nieuwe basisschool met aanvullende woningbouw. Voorts heeft het college er terecht op gewezen dat de woonwijk De Kapellenberg, waar [appellant sub 2] woont, ook is gerealiseerd op een deel van het sportpark De Del. De herontwikkeling van het voormalig sportveldencomplex De Del tot woonwijk past daarmee in het in een reeks van jaren gevoerd gemeentelijk ruimtelijk beleid. Dat betekent dat de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag en een normaal maatschappelijk risico van 4%, zoals door het college in de besluitvorming is vastgesteld, passend is. De rechtbank heeft ten onrechte zelf voorziend het normaal maatschappelijk risico op 3% van de waarde van het onroerende goed vastgesteld.
    Het betoog slaagt.
    Incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2]
    5.    [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank er geen blijk van heeft gegeven zijn argumenten met betrekking tot zijn standpunt dat bebouwing van de overgebleven sportvelden niet in de lijn der verwachtingen lag, te hebben meegewogen. Daartoe voert hij aan dat de sportvelden direct grenzen aan de snelweg A12 en ten noorden aan de Arnhemse Allee. Woningbouw op korte afstand van dergelijke drukke wegen had hij niet hoeven te verwachten. Dit geldt temeer nu in 2001 al bekend was dat in het plangebied de wettelijke grenswaarden voor geluid werden overschreden. Niet zonder reden grenst zijn achtertuin aan een geluidswal met geluidsscherm. Verder voert [appellant sub 2] aan dat het plangebied De Del het laatst resterende sportveld van het dorp was, en dat de mogelijkheid voor de bevolking van het dorp om buiten een sport te beoefenen door het bestemmingsplan definitief is weggenomen. Tot slot voert [appellant sub 2] aan dat ook andere gebieden in het dorp zijn aan te wijzen die als inbreidingslocatie zouden kunnen dienen en waar woningbouw meer voor de hand had gelegen.
    5.1.    De Afdeling begrijpt het betoog van [appellant sub 2] aldus, mede gelet op de in de Wet geluidhinder gehanteerde begrippen voorkeurswaarde en hogere waarde, dat [appellant sub 2] aan de overschrijding van de voorkeurswaarde van 48 dB in de zone langs de snelweg A12 en ten noorden van de Arnhemse Allee de conclusie verbindt dat de realisering van geluidgevoelige bestemmingen als woningen niet in de lijn der verwachtingen lag.
    5.2.    Met het college is de Afdeling van oordeel dat [appellant sub 2] aldus voorbijgaat aan de mogelijkheid dat de Wet geluidhinder in de artikelen 110a en volgende voorziet in de mogelijkheid van het vaststellen van een hogere waarde voor de ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting voor de betreffende, nieuw te bouwen woningen, al dan niet gecombineerd met het treffen van geluidwerende maatregelen, zoals het plaatsen van geluidsschermen. Van die mogelijkheid wordt in voorkomende gevallen ook daadwerkelijk gebruik gemaakt.
    Verder was het sportveldencomplex mede door een eerder faillissement in onbruik en vervallen geraakt, zodat inwoners van Rozendaal al naar omliggende dorpen moesten om gebruik te kunnen maken van sportaccomodaties. Het betoog dat de mogelijkheid voor de bevolking van het dorp om in hun vertrouwde woonomgeving een sport te beoefenen door het bestemmingsplan definitief is weggenomen, kan derhalve ook niet worden gevolgd.
    Tot slot heeft [appellant sub 2] aangevoerd dat ook andere gebieden in het dorp zijn aan te wijzen die als inbreidingslocatie zouden kunnen dienen en waar woningbouw meer voor de hand had gelegen. Nog daargelaten dat het college dit standpunt van [appellant sub 2] heeft weersproken, leidt de aanwezigheid van andere geschikte locaties niet zonder meer tot de conclusie dat bebouwing van deze locatie niet in de lijn der verwachtingen lag.
    Het betoog faalt.
    Slotsom
    6.    Het hoger beroep is gegrond. Het incidenteel hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover de rechtbank zelf in de zaak heeft voorzien. De Afdeling zal bepalen dat de rechtsgevolgen van het door de rechtbank vernietigde besluit geheel in stand blijven. Dit betekent dat [appellant sub 2] recht heeft op een planschadevergoeding van € 2.000,00 te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf de ontvangstdatum van de aanvraag tot de dag van uitbetaling.
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 18 april 2018 in zaak nr. 17/5938, voor zover de rechtbank heeft bepaald dat de tegemoetkoming wordt vastgesteld op een bedrag van € 7.000,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf de datum van ontvangst van de aanvraag om een tegemoetkoming in planschade tot aan de dag van algehele voldoening, voor zover het college van burgemeester en wethouders van Rozendaal nog niet heeft betaald;
    III.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van het besluit van 26 september 2017 geheel in stand blijven;
    IV.    verklaart het incidenteel hoger beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. E.A. Minderhoud en mr. P.H.A. Knol, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Rijsdijk, griffier.
    w.g. Van der Beek-Gillessen
    voorzitter
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 18 september 2019
    705.