ECLI:NL:RBROT:2025:6788, Rechtbank Rotterdam, 28-05-2025, ROT 24/2371
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2025-05-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursstrafrecht

Samenvatting: Boete opgelegd voor transport van koe, terwijl het dier daar niet geschikt voor was omdat het niet in staat was zich op eigen kracht pijnloos te bewegen. De rechtbank oordeelt dat de overtreding terecht is vastgesteld en dat de boete terecht is opgelegd.

Rechtbank Rotterdam	
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 24/2371
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 mei 2025 in de zaak tussen
    
  
  
    
      [eiseres], te [plaats], eiseres,
    (gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen),
    
    
      en
    
    
    
      
        de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, voorheen de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder, 
      (gemachtigde: mr. M.M. de Vries).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.	In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen een boete van € 5.850,- die verweerder haar met het besluit van 3 november 2023 heeft opgelegd voor een overtreding van de Wet dieren.
    
    
    
      1.1.
      Met het bestreden besluit van 23 januari 2024 op het bezwaar van eiseres heeft verweerder de boete gehandhaafd. 
      
    
    
      1.2.
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 8 mei 2025 op zitting behandeld gelijktijdig met de zaak 24/1323. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, bijgestaan door [naam], en de gemachtigde van verweerder, bijgestaan door [naam], toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    2. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op een rapport van bevindingen dat op 22 juni 2023 is opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA. De toezichthouder schrijft in het rapport onder meer het volgende.
    
      
        Datum en tijdstip van de bevinding: 7 september 2022 omstreeks 13.30 uur.
      
      
        Op woensdag 7 september 2022 was ik, toezichthouder 1, belast met de AMkeuring op het slachthuis VION te Tilburg. Bij het lossen van een combi zag ik een liggende koe die apart was geladen tussen 2 schotten. De koe kwam zelfstandig overeind. Ik zag dat de koe het oornummer NL [nummer] in had (zie foto 3). Ik zag dat de koe zeer kreupel was, zij belastte de ondervoet van de rechter achterpoot niet.
      
      
        Omstreeks 13.40 uur hebben wij, toezichthouder 1 en 2, de koe met oornummer NL [nummer] in de stal van het slachthuis nader onderzocht. Wij zagen dat de ondervoet van de rechter achterpoot van de koe ontstoken(verdikt) was (zie foto 2). Wij zagen dat de koe een bloedende wonde had aan de linker hak van de achterpoot (zie foto 1) en dat ze een dikke linker voorpoot had. De dikke linker voorpoot duidt op een ontsteking. Wij zagen dat de ondervoet van de rechter achterpoot gezwollen was door de ontsteking, de kroonrand was rood.
      
      
        Een ontsteking ontstaat doordat er weefselbeschadiging optreedt. In de 1e fase van de ontsteking treedt er een verhoogde doorbloeding van het beschadigde weefsel op waardoor er roodheid optreedt. In de 2e fase komen door de verhoogde doorbloeding vocht en cellen in het weefsel terecht waardoor er een verdikking optreedt.
      
      
        In de 3e fase van de ontsteking verhoogd de druk op het weefsel waardoor de pijnreceptoren worden geprikkeld. Tevens komen er bepaalde stoffen (prostaglandines) vrij die ook inwerken op de pijnreceptoren.
      
      
        De koe had duidelijk pijn bij het zich verplaatsen omdat de koe de ondervoet van de rechter achterpoot minimaal belastte bij het stappen. In stilstand werd de ondervoet steeds van de grond getild wat erop wijst dat het te pijnlijk was om hem constant op de grond te zetten, zie filmpje 1.
      
      
        Alle symptomen van een ontsteking zoals hierboven beschreven waren aanwezig bij deze koe. De symptomen waren zeker aanwezig voor aanvang van het transport aangezien de symptomen in deze vorm optreden in een tijdspanne van meerdere dagen tot weken.
      
      
        Wij zagen dat de koe ook een pompende ademhaling had, schuimbekte, haar kop naar beneden had staan, hangende oren en een opgetrokken buik had en dat ze zwiepte met de staart. Dit zijn allemaal symptomen van een koe die zich niet goed voelt (zieke koe) en pijn heeft. Ik, toezichthouder 1, heb de temperatuur bij de koe rectaal gemeten en ik zag op de thermometer 40.9 graden Celsius staan wat betekent dat de koe koorts had en algemeen ziek was. De normale temperatuur van een koe is tussen de 38 en 39 graden Celsius.
      
      
        De koe werd ter destructie bestemd.
      
      
        Aan de hand van de bij de koe behorende levensnummer (oornummer) NL [nummer] werd bij het raadplegen van het Identificatie- en registratiesysteem van dieren vastgesteld dat op 7 september 2022 de koe was afgevoerd van UBN [nummer] naar het verzamelcentrum met UBN [nummer] om vandaar uit op 7 september 2022 op het slachthuis (UBN [nummer]) te worden aangevoerd (zie bijlage uitdraai I&R raadplegen verblijfplaatsen). Bij het raadplegen van UBN [nummer] in het Identificatie- en registratiesysteem van dieren bleek dit UBN te zijn van [eiseres] (zie bijlage uitdraai I&R raadplegen meldingseenheden en relaties). Aangezien de symptomen van de ontstekingen al meerdere dagen bij de koe aanwezig waren, waren de ontstekingen en de daardoor ontstane kreupelheid waardoor de koe niet op eigen kracht pijnloos kon bewegen al aanwezig bij het opladen van de koe in het verzamelcentrum.
      
        Het transport van de koe veroorzaakte extra lijden omdat de koe bij het lopen naar het transportmiddel, het oplopen van de laadklep en bij het pogen om overeind te blijven op de in beweging zijnde vloer van het transportmiddel tijdens het transport, er niet aan kon ontkomen af en toe de pijnlijke poot te moeten belasten. Dit lijden had voorkomen kunnen worden door de koe niet op transport te zetten. De koe was apart geladen maar was om de pijnlijke ondervoet te ontlasten gaan liggen waardoor de linker hak op de harde ondergrond terecht kwam (geen zaagsel aanwezig) en er een bloedende wonde ontstond (zie filmpje 2 en foto 1).”
    
    
    3. Op grond van het rapport van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat eiseres het volgende beboetbare feit heeft gepleegd:
    
      “Het verzamelcentrum liet een koe vervoeren die niet geschikt was voor het voorgenomen transport omdat het dier niet in staat was zich op eigen kracht pijnloos te bewegen.”
      Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren, en met artikel 3, aanhef en onder b, artikel 9, eerste lid, en Bijlage I, hoofdstuk I, paragraaf 1 en 2, onder a, van de Transportverordening.
      Verweerder heeft eiseres daarvoor een boete opgelegd van € 5.850,-, bestaande uit het standaardboetebedrag dat voor deze overtreding geldt, gematigd met 10% vanwege tijdsverloop, verhoogd met het bedrag van een eerder opgelegde boete omdat sprake is van recidive. 
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    4. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres het beboetbare feit heeft gepleegd en of verweerder daarvoor terecht een boete heeft gegeven. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    5. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
    
    6. Eiseres betwist dat het dier ongeschikt was voor transport. De chauffeur heeft het dier voorafgaand aan het transport bekeken en beoordeeld dat het dier op transport kon. Dat het dier kreupel en ziek zou zijn zegt niets over de aard en duur van de aandoening. De toezichthouder wijst op een rode kroonrand maar die is op de foto’s niet vast te stellen. Er is niet vast te stellen dat alle fases van de ontsteking zijn doorlopen. Bovendien is niet aangegeven over welk tijdspanne gesproken wordt bij die fases. Verweerder stelt in het bestreden besluit dat het ontstaan van de laatste fase meerdere dagen tot weken duurt, maar dit is niet onderbouwd, terwijl in andere gelijksoortige zaken andere termijnen worden genoemd op basis van andere waarnemingen. Daarmee ontbreekt een referentiekader en is de motivering onvoldoende. In het rapport van bevindingen is een minimum termijn van twee dagen gegeven en dat biedt de mogelijkheid dat het dier iets mankeerde dat van beginnende aard was waarbij de symptomen zich tijdens transport verder hebben geopenbaard. Ten onrechte heeft de toezichthouder het dier niet nader onderzocht; het bevoelen van de plek en een PM-keuring zouden duidelijkheid hebben gebracht over de aard en vooral de duur van de aandoening. Verder wijst eiseres erop dat het rapport pas negen maanden na de constatering is opgemaakt.
    
    
      6.1.
      In een geval als het onderhavige waarin een boete is opgelegd rust de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. Volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb), mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een toezichtrapport, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
      
    
    
      6.2.
      Naar het oordeel van de rechtbank is in het rapport van bevindingen voldoende duidelijk beschreven wat de toezichthouders bij de koe hebben waargenomen, namelijk dat het dier zeer kreupel was en de rechter ondervoet niet belastte. Ook is beschreven dat de rechter ondervoet verdikt en ontstoken was en dat het dier symptomen vertoonde van een zieke koe die pijn heeft, zoals een pompende ademhaling, schuimbekken en zwiepende staart. Bij het rapport zijn ook twee filmpjes gevoegd waarop te zien is dat de koe kreupel loopt en de rechter achterpoot niet tot nauwelijks belast. Ook zijn bij het rapport drie foto’s gevoegd, onder meer ter illustratie van de verdikte rechter ondervoet. Weliswaar is op de foto’s de door de toezichthouders beschreven rode kroonrand niet (goed) zichtbaar, maar daarin ziet de rechtbank geen grond voor twijfel. In het rapport is ten aanzien van de waargenomen rode kroonrand niet specifiek naar foto’s of filmpjes verwezen en ook uit het bijschrift bij de foto’s blijkt niet dat de foto’s dienen ter ondersteuning van die waarneming. Daarbij is aannemelijk dat (zoals door verweerder gesteld) een rood gekleurde kroonrand niet eenvoudig op een foto is vast te leggen. Bovendien is op de foto’s en filmpjes bij het rapport niet zodanig ingezoomd op de onderpoot dat een goed beeld van de kroonrand kan worden verkregen.      
      
    
    
      6.3.
      Voorts hebben de toezichthouders in het rapport voldoende gemotiveerd dat de koe al voorafgaande aan het transport kreupel moet zijn geweest door aan te geven dat sprake was van een ontsteking en toe te lichten dat het dier alle symptomen vertoonde van de drie fasen van een ontsteking. In het rapport is inderdaad niet toegelicht hoeveel tijd elke fase in beslag neemt, maar de toezichthouders hebben wel beschreven dat de symptomen in deze vorm optreden in een tijdspanne van meerdere dagen tot weken en dat vindt de rechtbank voldoende. De toezichthouders komen tot deze conclusie vanuit hun deskundigheid als dierenarts op basis van de waargenomen symptomen en eiseres heeft geen onderbouwing gegeven waarom daaraan moet worden getwijfeld. Een nader onderzoek bij het dier was voor die conclusie ook niet noodzakelijk. Nu de koe door de toezichthouders is gezien op dag waarop het is vervoerd en de symptomen van ontsteking die de kreupelheid doen ontstaan al meerdere dagen aanwezig moeten zijn geweest, staat met het rapport van bevindingen voldoende vast dat het dier al voorafgaande aan het transport zich niet op eigen kracht pijnloos kon voortbewegen.        
      
    
    
      6.4.
      De rechtbank ziet daarom geen reden om aan de juistheid van de bevindingen in het rapport te twijfelen. De omstandigheid dat er ruim negen maanden zitten tussen de constatering en het rapport biedt daarvoor ook geen grond. Zoals verweerder in het bestreden besluit heeft toegelicht is de datum onder het rapport de datum waarop het rapport is afgerond en betekent die datum dus niet dat toen pas een aanvang is gemaakt met het schrijven van het rapport. Verder heeft de toezichthouder ter zitting toegelicht dat de normale procedure is dat de toezichthouders direct na de constatering opschrijven wat hun bevindingen zijn en dat zij die aantekeningen later gebruiken voor het schrijven van een uitgebreider rapport. Ook is toegelicht dat het door de toezichthouder opgestelde rapport eerst nog naar een andere afdeling van de NVWA gaat die het controleert, wat dus ook de nodige tijd in beslag neemt. Voorts zijn in dit geval ook direct ter plekke foto’s en filmpjes gemaakt die bij het rapport zijn gevoegd. 
      
    
    
      6.5.
      Ter zitting heeft eiseres nog verwezen naar Bijlage I, hoofdstuk I, paragraaf 3, onder a, van de Transportverordening. Op grond van dit voorschrift kunnen zieke of gewonde dieren wel in staat worden geacht te worden vervoerd wanneer het licht gewonde of zieke dieren betreft waarvoor het vervoer geen extra lijden veroorzaakt. Voor de rechtbank staat evenwel voldoende vast dat die situatie hier niet van toepassing was. Blijkens het rapport van bevindingen was de koe immers niet in staat zich op eigen kracht pijnloos voort te bewegen en dus niet licht gewond of ziek. Bovendien is in het rapport gemotiveerd dat het vervoer van de koe extra lijden heeft veroorzaakt. 
      
    
    
      6.6.
      Gelet op het voorgaande heeft verweerder terecht vastgesteld dat eiseres de overtreding heeft begaan. Verweerder was dus bevoegd eiseres daarvoor een boete op te leggen. 
      
      
        7.	Eiseres voert verder aan dat het besluit in strijd is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Verweerder heeft niet onderbouwd waarom aangenomen moet worden dat de toezichthouders bij het opstellen van het rapport nog wisten wat er negen maanden eerder was gebeurd. Dit is een motiveringsgebrek. Daarnaast is sprake van een zorgvuldigheidsgebrek omdat eiseres pas na 13 maanden op de hoogte is gesteld van de bevindingen van de toezichthouder. Eiseres is daardoor onevenredig beperkt in haar verdedigingsmogelijkheden. Na zo’n lange periode zijn er geen getuigen meer te vinden of kunnen getuigen zich niets meer herinneren van het voorval en is al het mogelijk ontlastend materiaal verdwenen. Dit is in strijd met het beginsel van fair play en met het rechtszekerheidsbeginsel. Vanwege deze gebreken kan het boetebesluit niet in stand blijven, aldus eiseres.
      
      
    
    
      7.1.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in het bestreden besluit voldoende gemotiveerd waarom het betoog van eiseres ten aanzien van het tijdsverloop tussen de constatering en het rapport niet slaagt. Zoals hiervoor onder 6.4 is overwogen, volgt de rechtbank dit standpunt van verweerder. Over het tijdsverloop totdat eiseres op de hoogte is gebracht van de constateringen heeft verweerder in het besluit erkend dat sprake is van een zorgvuldigheidsgebrek. Verweerder heeft vanwege deze onzorgvuldigheid de standaardboete gematigd met 10% conform intern beleid. De rechtbank is niet gebleken dat eiseres door het tijdsverloop zodanig in haar verdedigingsmogelijkheden is geschaad dat verweerder had moeten afzien van boeteoplegging. Eiseres heeft niet nader geconcretiseerd over welk ontlastend materiaal zij door het tijdsverloop niet meer zou kunnen beschikken. Wel is denkbaar dat bij het vervoer betrokken personen zich na dit tijdsverloop van het betreffende transport niet veel meer herinneren. Dit neemt niet weg dat eiseres wel voldoende andere mogelijkheden had om zich te verweren. Eiseres heeft met het voornemen tot boeteoplegging het rapport van bevindingen en de daarbij gevoegde foto’s ontvangen en had de mogelijkheid de bij het rapport behorende filmpjes bij verweerder op te vragen. Eiseres beschikte daarmee over voldoende (feiten)materiaal om de bevindingen van de toezichthouders tegen te spreken, bijvoorbeeld door een dierenarts op basis van het rapport en het beeldmateriaal een uitspraak te laten doen over de mogelijkheid dat de kreupelheid ook recent kan zijn ontstaan. Daarbij merkt de rechtbank op dat, zoals volgt uit overweging 6.1, van eiseres niet wordt verlangd dat zij tegenbewijs levert. Voldoende is dat zij met een onderbouwde betwisting zodanige twijfel zaait dat niet meer van de conclusies van de toezichthouder kan worden uitgegaan. Weliswaar is het tijdsverloop tussen de constatering en het op de hoogte stellen van eiseres aanzienlijk, maar er is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van strijd met het beginsel van fair play of het rechtszekerheidsbeginsel.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    8. Het beroep is dus ongegrond.
    
    9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. P. Vrolijk, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 28 mei 2025.
    
    
    
    
    
      
        De griffier is verhinderd te tekenen
      
    
    
    
      griffier	rechter
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kunnen zij de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunnen zij de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
  
  
     Verordening (EG) nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten en tot wijziging van de Richtlijnen 64/432/EEG en 93/119/EG
    
  
  
     Zie onder meer ECLI:NL:CBB:2024:222 (r.o. 7.2) en ECLI:NL:CBB:2025:203 (r.o. 5.2)