ECLI:NL:RVS:2024:2333, Raad van State, 05-06-2024, 202202254/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-06-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 maart 2022 heeft het college de revisievergunningen (milieu) voor de varkensbedrijven aan de [locatie A] in Lieshout en de [locatie B] in Mariahout (beide gemeente Laarbeek) ingetrokken voor de duur van één jaar. [appellant] exploiteert twee varkenshouderijen, één aan de [locatie A] in Lieshout en één aan de [locatie B] in Mariahout. Voor beide bedrijven is een revisievergunning voor de activiteit milieu, als bedoeld in artikel 2.6 in samenhang met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (oud), verleend. Naar aanleiding van een tip van de officier van justitie op 11 december 2019 heeft het college besloten een onderzoek in het kader van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur naar [appellant] te doen. In het kader van het Bibob-onderzoek heeft het college [appellant] meerdere malen verzocht een formulier als bedoeld in artikel 7a, vijfde lid, van de Wet Bibob in te vullen.

202202254/1/A3.
    Datum uitspraak: 5 juni 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te Lieshout, gemeente Laarbeek,
    appellant,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Laarbeek,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 maart 2022 heeft het college de revisievergunningen (milieu) voor de varkensbedrijven aan de [locatie A] in Lieshout en de [locatie B] in Mariahout (beide gemeente Laarbeek) ingetrokken voor de duur van één jaar.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    Bij besluit van 19 december 2023 heeft het college het besluit van 28 maart 2022 vervangen en de twee revisievergunningen definitief ingetrokken.
    [appellant] heeft gronden ingediend tegen het besluit van 19 december 2023.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 maart 2024, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door A.J.M. van Doorn, bijgestaan door mr. F.A. Pommer, advocaat te Nijmegen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] exploiteert twee varkenshouderijen, één aan de [locatie A] in Lieshout en één aan de [locatie B] in Mariahout. Voor beide bedrijven is een revisievergunning voor de activiteit milieu, als bedoeld in artikel 2.6 in samenhang met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (oud), verleend. Naar aanleiding van een tip van de officier van justitie op 11 december 2019 heeft het college besloten een onderzoek in het kader van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: Wet Bibob) naar [appellant] te doen. In het kader van het Bibob-onderzoek heeft het college [appellant] meerdere malen verzocht een formulier als bedoeld in artikel 7a, vijfde lid, van de Wet Bibob in te vullen. Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Wet Bibob wordt de weigering om een dergelijk formulier in te vullen aangemerkt als ernstig gevaar, als bedoeld in artikel 3, eerste lid. [appellant] heeft het formulier aanvankelijk niet en daarna slechts gedeeltelijk ingevuld. Het college heeft daarom bij besluit van 9 juni 2020 de vergunningen ingetrokken. [appellant] heeft tegen dat besluit beroep en vervolgens hoger beroep ingesteld. In haar uitspraak van 9 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:695, heeft de Afdeling het hoger beroep gegrond verklaard.
    2.       De Afdeling heeft in de uitspraak van 9 maart 2022 geoordeeld dat het college bevoegd was de vergunningen in te trekken. Het intrekkingsbesluit was echter onevenredig, omdat niets bekend was over de ernst van het gevaar in de zin van de Wet Bibob, terwijl het intrekkingsbesluit verstrekkende gevolgen had voor [appellant]. Het college had daarom moeten motiveren waarom het niet heeft volstaan met een minder zware maatregel, zoals een tijdelijke intrekking van de vergunningen voor bijvoorbeeld de duur van maximaal een jaar. In die tijd zou dan een Bibob-onderzoek kunnen worden uitgevoerd en zou kunnen worden bezien in hoeverre het voor [appellant] mogelijk is de varkensbedrijven te stoppen. Afhankelijk van de uitkomst van het Bibob-onderzoek zou het college vervolgens kunnen besluiten of de vergunningen definitief worden ingetrokken. De Afdeling heeft het besluit van 9 juni 2020 vernietigd en bepaald dat, indien het college een nieuw besluit neemt, daartegen slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    Naar aanleiding van deze uitspraak heeft het college op 28 maart 2022 een nieuw besluit genomen. Het college heeft in dat besluit de twee revisievergunningen ingetrokken voor de duur van één jaar. Vervolgens heeft het college bij brief van 30 maart 2022 [appellant] verzocht om alsnog een volledig Bibob-vragenformulier in te vullen en met de gevraagde bescheiden aan hem terug te sturen. Op 23 november 2022 heeft het college het Landelijk Bureau Bibob (LLB) verzocht om advies. Het LLB heeft op 15 maart 2023 advies uitgebracht (hierna: het Bibob-advies). Vervolgens heeft het college bij besluit van 19 december 2023 de twee revisievergunningen definitief (voor onbepaalde tijd) ingetrokken.
    Het beroep tegen het besluit van 28 maart 2022
    3.       Het college heeft het besluit van 28 maart 2022 vervangen door het besluit van 19 december 2023. Niet is gebleken dat [appellant] nog belang heeft bij de inhoudelijke behandeling van zijn beroep tegen het besluit van 28 maart 2022. Partijen hebben weliswaar ter zitting betoogd dat een uitspraak op het beroep van belang is voor de rechtspraktijk, maar volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is de bestuursrechter slechts gehouden tot inhoudelijke beoordeling van een bij hem ingediend (hoger) beroep, indien de indiener daarbij een actueel en reëel belang heeft. Indien dat belang is vervallen, is de bestuursrechter niet geroepen uitspraak te doen uitsluitend wegens het principiële karakter daarvan (zie onder meer de uitspraken van 9 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1563 en 11 oktober 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3757).
    Gelet hierop zal het beroep tegen het besluit van 28 maart 2020 niet-ontvankelijk worden verklaard.
    Het beroep tegen het besluit van 19 december 2023
    Beroep van rechtswege
    4.       [appellant] betoogt dat het besluit van 19 december 2023 geen onderdeel zou moeten zijn van de procedure bij de Afdeling, omdat hij daar geen belang bij heeft. Door het besluit wel te betrekken bij de procedure wordt hem een rechtsgang ontnomen.
    4.1.    Artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt:
    "1. Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit,
    tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
    […]
    5. De bestuursrechter kan het beroep echter verwijzen naar een ander orgaan, indien behandeling door dit orgaan gewenst is.
    […]"
    4.2.    De Afdeling heeft in de uitspraak van 9 maart 2022 bepaald dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld. Hangende het beroep tegen het besluit van 28 maart 2022 heeft het college dit besluit vervangen door het besluit van 19 december 2023. [appellant] is het niet eens met dat besluit en heeft daartegen gronden aangevoerd. Hij heeft belang bij een beoordeling van die gronden, omdat het college met het nadere besluit niet aan hem is tegemoetgekomen. Gelet hierop heeft het beroep tegen het besluit van 28 maart 2022 van rechtswege mede betrekking op het besluit van 19 december 2023.
    De Afdeling ziet geen aanleiding het beroep met toepassing van artikel 6:19, vijfde lid, van de Awb te verwijzen naar de rechtbank. De Afdeling overweegt daartoe het volgende. De verwijzing naar de rechtbank is een discretionaire bevoegdheid van de bestuursrechter en dus geen verplichting. [appellant] heeft zijn bezwaren tegen het Bibob-advies, dat ten grondslag ligt aan het besluit van 19 december 2023, bij de Afdeling uitgebreid kunnen toelichten. Mede gelet hierop is geen sprake van een onaanvaardbaar verlies van een rechterlijke instantie. Daarbij komt dat veel andere aspecten van het geschil eerder aan de orde zijn geweest en beslist in de procedure in meerdere instanties die geleid heeft tot de genoemde uitspraak van 9 maart 2022, waarin de Afdeling daarom met het oog op een zoveel mogelijk finale afdoening van het geschil heeft bepaald dat uitsluitend bij haar beroep tegen het nader te nemen besluit kon worden ingesteld. Thans is een finale afdoening van het geschil uit een oogpunt van proceseconomie gewenst waarbij de Afdeling wijst op artikel 8:41a van de Awb, dat bepaalt dat de bestuursrechter het hem voorgelegde geschil zoveel mogelijk definitief beslecht. De Afdeling zal dus de tegen het besluit van 19 december 2023 aangevoerde gronden inhoudelijk behandelen.
    De motivering van het besluit van 19 december 2023
    5.       Bij het besluit van 19 december 2023 heeft het college de vergunningen voor onbepaalde tijd ingetrokken. Het college is van mening dat ernstig gevaar bestaat dat de verleende vergunningen zullen worden gebruikt om strafbare feiten te plegen, als bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet Bibob. Het college baseert zich daarbij op de conclusie van het Bibob-advies en op de bevindingen bij de milieucontroles bij beide bedrijven op 23 november 2022, 13 april 2023 en 23 oktober 2023. Verder heeft het college in het besluit een belangenafweging gemaakt en geoordeeld dat de intrekking van de vergunningen evenredig is.
    Ernstig gevaar
    5.1.    [appellant] betoogt dat de bij de controles van 13 april 2023 en 23 oktober 2023 geconstateerde overtredingen gering zijn en inherent zijn aan de agrarische bedrijfsvoering. Het zijn geen ingrijpende voorvallen die de intrekking van beide vergunningen rechtvaardigen. Verder heeft het college ten onrechte overwogen dat geen sprake is van een verbetering. [appellant] stelt dat vóórdat het besluit was genomen de situatie op de bedrijven, met name ten aanzien van het dierenwelzijn, al was verbeterd.
    5.2.    Artikel 3, eerste lid, van de Wet Bibob luidt:
    "Voorzover bestuursorganen bij of krachtens de wet daartoe de bevoegdheid hebben gekregen, kunnen zij weigeren een aangevraagde beschikking te geven dan wel een gegeven beschikking intrekken, indien ernstig gevaar bestaat dat de beschikking mede zal worden gebruikt om:
    a. […]
    b. strafbare feiten te plegen."
    Het derde lid luidt:
    "Voorzover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onderdeel b, betreft, wordt de mate van het gevaar vastgesteld op basis van:
    a. feiten en omstandigheden die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten die zijn gepleegd bij activiteiten die overeenkomen of samenhangen met activiteiten waarvoor de beschikking wordt aangevraagd dan wel is gegeven,
    b. ingeval van vermoeden de ernst daarvan,
    c. de aard van de relatie en
    d. het aantal van de gepleegde strafbare feiten."
    5.3.    In het Bibob-advies oordeelt het LLB dat een ernstig gevaar bestaat dat de vergunningen mede zullen worden gebruikt om strafbare feiten te plegen. Dit oordeel is gebaseerd op feiten en omstandigheden die erop wijzen of ernstig doen vermoeden dat [appellant] structureel en recent strafbare feiten heeft gepleegd. In het Bibob-advies wordt een groot aantal overtredingen, lasten onder dwangsom en onherroepelijke veroordelingen, opgesomd. Het gaat onder meer om overtredingen van de Wet milieubeheer, de Wet natuurbescherming, de Meststoffenwet, de Wet dieren en de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren, die in de periode van 1999 tot en met 2022 herhaaldelijk zijn gepleegd. Volgens het Bibob-advies is onder meer sprake van negen onherroepelijke veroordelingen (voor in totaal 25 strafbare feiten) en 58 onherroepelijke lasten onder dwangsom. Ten tijde van het uitbrengen van het Bibob-advies (15 maart 2023) was nog geen jaar verstreken sinds het laatste strafbare feit. [appellant] heeft het Bibob-advies op deze punten niet bestreden. Verder hebben op 23 november 2022, 13 april 2023 en 23 oktober 2023 controles plaatsgevonden bij beide bedrijven. Tijdens deze controles zijn wederom meerdere en vergelijkbare overtredingen geconstateerd. Zo zijn bij de controles op 13 april 2023 en 23 oktober 2023 overtredingen op het gebied van dierenwelzijn waargenomen. Bij elf dieren was sprake van medische misstanden en zeven dieren zijn daarom geëuthanaseerd. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de bevindingen bij deze controles onjuist zijn. De stelling van [appellant] dat het gaat om gedragingen van geringe aard die inherent zijn aan de bedrijfsvoering komt volgens de Afdeling niet overeen met de ernst van de geconstateerde feiten en de veroordelingen.
    Gelet op het bovenstaande, in het bijzonder de hoeveelheid overtredingen, de ernst daarvan en het lange tijdsbestek waarin deze zijn gepleegd, heeft het college zich redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat ernstig gevaar bestaat dat de vergunningen mede zullen worden gebruikt om strafbare feiten te plegen. Dat de situatie op de bedrijven van [appellant] ten tijde van het nemen van het besluit van 19 december 2023 mogelijk was verbeterd, leidt niet tot een ander oordeel.
    Het betoog faalt.
    Evenredigheid
    6.       [appellant] betoogt dat het besluit tot intrekking van de vergunningen onevenredig is, omdat hij zijn bedrijven zonder de daarvoor verleende milieuvergunningen niet kan verkopen. Hij heeft een aanvraag ingediend in het kader van de Landelijke beëindigingsregeling veehouderijlocaties (stoppersregeling). [appellant] stelt dat het college de vergunningen niet had mogen intrekken alvorens te bezien of hij gebruik kon maken van de stoppersregeling. Verder betoogt [appellant] dat het college had kunnen volstaan met een minder vergaande maatregel.
    6.1.    Artikel 3, vijfde lid, van de wet Bibob luidt:
    "De weigering dan wel intrekking, bedoeld in het eerste lid, vindt slechts plaats indien deze evenredig is met:
    a. de mate van het gevaar en
    b. voorzover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, betreft, de ernst van de strafbare feiten."
    6.2.    Zoals onder 5.3 is geoordeeld, bestaat ernstig gevaar dat de vergunningen mede zullen worden gebruikt om strafbare feiten te plegen.
    Uit het Bibob-rapport en de controles van 23 november 2022, 13 april 2023 en 23 oktober 2023 blijkt dat [appellant] gedurende een lange periode een groot aantal strafbare feiten heeft begaan, ook na verschillende waarschuwingen, bestuurlijke handhavingsmaatregelen en strafrechtelijke trajecten. Zoals onder 5.3 is overwogen volgt de Afdeling niet het standpunt van [appellant] dat de overtredingen die bij de controles zijn geconstateerd, gering en inherent zijn aan de agrarische bedrijfsvoering. Het college heeft, gelet op de ernst van de strafbare feiten en het structurele karakter daarvan, mogen oordelen dat de intrekking van de vergunningen noodzakelijk was en dat een minder vergaande maatregel niet volstaat om het beoogde doel te bewerkstelligen. Gelet op de mate van het gevaar en de ernst van de strafbare feiten, bestaat evenmin aanleiding voor het oordeel dat de intrekking van de vergunningen onevenwichtig is. Het college behoefde geen doorslaggevend gewicht toe te kennen aan de financiële belangen van [appellant], waaronder de mogelijkheden voor verkoop van de bedrijven. Evenmin behoefde het college, gelet op het structurele karakter van de overtredingen, rekening te houden met een mogelijke toekenning van gelden in het kader van de stoppersregeling. Daarbij merkt de Afdeling op dat ten tijde van de besluitvorming allerminst zeker was of [appellant] daarvoor in aanmerking zou komen.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    7.       Het beroep tegen het besluit van 19 december 2023 zal ongegrond worden verklaard.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep tegen het besluit van 28 maart 2022 niet-ontvankelijk;
    II.       verklaart het beroep tegen het besluit van 19 december 2023 ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. C.H. Bangma en mr. J. Schipper-Spanninga, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, griffier.
    w.g. Polak
    voorzitter
    w.g. Bindels
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 5 juni 2024
    1013-190