ECLI:NL:RVS:2023:949, Raad van State, 08-03-2023, 202202792/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-03-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 februari 2020 heeft het college van gedeputeerde staten van Gelderland aan [appellant] een tegemoetkoming in planschade van € 9.500,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 12 maart 2019 tot aan de dag van uitbetaling, toegekend. Het geschil tussen partijen gaat over de hoogte van de door de rechtbank aan [appellant] toegekende tegemoetkoming in planschade. [appellant] is sinds 16 januari 2001 eigenaar van de woning met bijbehorend kantoorpand op de percelen aan de [locatie 1] te Angerlo. Op 12 maart 2019 heeft hij het college verzocht om een tegemoetkoming in de planschade die hij in de vorm van waardevermindering van de onroerende zaak heeft geleden als gevolg van de inwerkingtreding van het provinciale inpassingsplan Windplan Bijvanck. Het inpassingsplan, dat bij besluit van provinciale staten van Gelderland van 24 mei 2017 is vastgesteld, is de planologische grondslag voor het realiseren van een windpark van vier windturbines met een maximale tiphoogte van 185 m op een kortste afstand van 610 m in het ten zuiden en oosten van de onroerende zaak gelegen plangebied.

202202792/1/A2.
    Datum uitspraak: 8 maart 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 29 maart 2022 in zaak nr. 20/5708 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van gedeputeerde staten van Gelderland.
    Procesverloop
    Bij besluit van 18 februari 2020 heeft het college aan [appellant] een tegemoetkoming in planschade van € 9.500,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 12 maart 2019 tot aan de dag van uitbetaling, toegekend.
    Bij besluit van 22 september 2020 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 18 februari 2020 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, het door Pure Energie Wind B.V. (hierna: Pure Energie) tegen dat besluit gemaakte bezwaar gegrond verklaard, dat besluit herroepen en bepaald dat aan [appellant] een tegemoetkoming in planschade van € 2.375,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 12 maart 2019 tot aan de dag van uitbetaling, wordt toegekend.
    Bij uitspraak van 29 maart 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 22 september 2020 vernietigd, het besluit van 18 februari 2020 herroepen, bepaald dat [appellant] in aanmerking komt voor een tegemoetkoming in planschade van € 4.750,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf de dag van ontvangst van de aanvraag tot aan de dag van algehele voldoening, en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Raedthuys WP Bijvanck B.V. (hierna: Raedthuys) - rechtsopvolger van Pure Energie - heeft eveneens een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 november 2022, waar [appellant], in persoon, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.A.E. Ross, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Raedthuys, vertegenwoordigd door mr. G.A. Leever, als partij gehoord.
    Overwegingen
    1.       Het geschil tussen partijen gaat over de hoogte van de door de rechtbank aan [appellant] toegekende tegemoetkoming in planschade.
    Aanvraag
    2.       [appellant] is sinds 16 januari 2001 eigenaar van de woning met bijbehorend kantoorpand op de percelen aan de [locatie 1] te Angerlo (hierna: de onroerende zaak). Op 12 maart 2019 heeft hij het college verzocht om een tegemoetkoming in de planschade die hij in de vorm van waardevermindering van de onroerende zaak heeft geleden als gevolg van de inwerkingtreding van het provinciale inpassingsplan Windplan Bijvanck (hierna: het inpassingsplan). Het inpassingsplan, dat bij besluit van provinciale staten van Gelderland van 24 mei 2017 is vastgesteld, is de planologische grondslag voor het realiseren van een windpark van vier windturbines met een maximale tiphoogte van 185 m op een kortste afstand van 610 m in het ten zuiden en oosten van de onroerende zaak gelegen plangebied.
    3.       Pure Energie heeft met de provincie Gelderland een overeenkomst als bedoeld in artikel 6.4a van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) gesloten, waarbij zij zich heeft verbonden om eventuele door het college toe te kennen tegemoetkomingen in planschade als gevolg van de inwerkingtreding van het inpassingsplan voor haar rekening te nemen.
    Besluit van 18 februari 2020
    4.       Het college heeft voor het op de aanvraag te nemen besluit advies gevraagd aan Antea Group (hierna: Antea). In het advies van Antea van 13 december 2019 is onder meer het volgende vermeld.
    planologische vergelijking
    4.1.    Uit een vergelijking tussen de bebouwingsmogelijkheden en gebruiksmogelijkheden in het plangebied onder het inpassingsplan en het daaraan voorafgaande planologische regime van de Beheersverordening buitengebied Zevenaar (hierna: de beheersverordening), die bij besluit van de raad van de gemeente Zevenaar van 25 september 2013 is vastgesteld, blijkt dat [appellant] als gevolg van de inwerkingtreding van het inpassingsplan op 5 augustus 2017 (hierna: de peildatum) in een nadeliger planologische positie is komen te verkeren. De verslechtering bestaat uitsluitend uit een aantasting van het agrarische karakter van het uitzicht en een afname van de situeringswaarde. Volgens Antea heeft de planologische verandering, rekening houdend met een akoestische belasting door wegverkeerslawaai en het bedrijfsmatige en agrarische gebruik in de directe omgeving in de oude situatie, niet geleid tot een nadeel in de vorm van geluidhinder, omdat de toename van de cumulatieve geluidbelasting lager is dan 5 dB(A). Verder is het, gelet op artikel 3.3, onder g, van de bij het inpassingsplan behorende regels (hierna: de planregels), uitgesloten dat de windturbines een slagschaduw veroorzaken ter plaatse van gevoelige objecten. De planologische verandering heeft dus evenmin geleid tot een nadeel in de vorm van hinder door slagschaduw, aldus Antea.
    schadetaxatie
    4.2.    Volgens een taxatierapport van mr. G.H. Kromhof RT (hierna: Kromhof) van 27 september 2019 is de waarde van de onroerende zaak als gevolg van de planologische verandering op de peildatum gedaald van € 475.000,00 naar € 456.000,00 en heeft [appellant] een planschade van € 19.000,00 geleden. Kromhof heeft voor de taxatie gebruik gemaakt van de vergelijkingsobjecten [locatie 2] te Angerlo en [locatie 3] te Angerlo.
    omvang van het normale maatschappelijke risico
    4.3.    De plaatsing van windturbines in een agrarisch gebied is in beginsel een normale maatschappelijke ontwikkeling.
    De nieuwe ontwikkeling paste niet in de ruimtelijke structuur van de omgeving van het plangebied. De onroerende zaak is gelegen in een agrarische omgeving en de nieuwe ontwikkeling heeft wezensvreemde elementen aan die omgeving toegevoegd.
    De ontwikkeling paste in het langjarig gevoerde ruimtelijke beleid van het Rijk en de provincie. In de Omgevingsvisie Gelderland, die bij besluit van provinciale staten van Gelderland van 9 juli 2014 is vastgesteld, en de Omgevingsverordening Gelderland, die bij besluit van provinciale staten van Gelderland van 24 september 2014 is vastgesteld, is het plangebied als locatie voor windenergie aangeduid.
    Omdat geen grond bestaat voor het oordeel dat een windmolenpark een algemeen aanvaard gegeven is en iedereen in het buitengebied rekening moet houden met de vestiging van een windmolenpark of lijnopstelling binnen de eigen invloedsfeer, is geen sprake van een ontwikkeling die in de lijn der verwachting lag en die, in het kader van het vaststellen van de omvang van het normale maatschappelijke risico, het toepassen van een hogere drempel dan het wettelijke forfaitaire minimum van 2 procent van de waarde van de onroerende zaak, onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade, rechtvaardigt.
    tegemoetkoming in planschade
    4.4.    De drempel is gelijk aan € 9.500,00. Daardoor resteert voor [appellant] een tegemoetkoming in planschade van € 9.500,00.
    5.       Het college heeft het advies van Antea aan het besluit van 18 februari 2020 ten grondslag gelegd.
    Besluit van 22 september 2020
    6.       Naar aanleiding van het door Pure Energie tegen het besluit van 18 februari 2020 gemaakte bezwaar heeft het college Antea verzocht daarop te reageren.
    7.       In een nader advies is Antea onder meer tot de conclusie gekomen dat, anders dan in het advies van 13 december 2019 is vermeld, de nieuwe ontwikkeling in het plangebied in de lijn der verwachtingen lag. Ter toelichting van deze conclusie is in het nader advies onder meer het volgende vermeld.
    Vanwege de noodzaak van voldoende windvang en ruimte voor opstelplaatsen wordt een windpark primair gerealiseerd in open gebied. Daarbij geldt dat een windpark weliswaar een groot oppervlak vergt, onder meer vanwege de omvang van de overdraaicirkel, maar dat gaat niet gepaard met intensieve bebouwing. Gezien de openheid en de omvang van het agrarische gebied, waarbinnen windmolenpark De Bijvanck is bestemd, blijft de bestaande open structuur van het agrarische gebied in belangrijke mate intact. De ontwikkeling paste dan ook binnen de ruimtelijke structuur van het open gebied.
    In het kader van het klimaatverdrag en internationale klimaatakkoorden heeft de overheid zich gecommitteerd aan het inzetten op duurzame energie. De provincie Gelderland heeft op grond van het energieakkoord een opgave om in het jaar 2020 een totaal van 6.000 Megawatt aan windenergie te realiseren. Provinciaal beleid en regelgeving, zoals opgenomen in Omgevingsvisie, de Omgevingsverordening en de Windvisie Gelderland, zijn daar al geruime tijd op gericht. De ontwikkeling paste derhalve in een meerjarig beleid.
    Omdat de ontwikkeling in het plangebied in de lijn der verwachting lag, is, in het kader van het vaststellen van de omvang van het normale maatschappelijke risico, het toepassen van een drempel van 3,5 procent van de waarde van de onroerende zaak, onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade, gerechtvaardigd. De drempel is gelijk aan € 16.625,00. Daardoor resteert voor [appellant] een tegemoetkoming in planschade van € 2.375,00.
    8.       Het college heeft het nader advies van Antea, in afwijking van het advies van de commissie rechtsbescherming van de provincie Gelderland van 17 augustus 2020 (hierna: de commissie), ten grondslag gelegd aan de beslissing op bezwaar.
    Uitspraak van de rechtbank
    9.       Naar aanleiding van het door [appellant] tegen het besluit van 22 september 2020 ingestelde beroep heeft de rechtbank, kort samengevat, het volgende overwogen.
    Het advies van Antea van 13 december 2019 is zorgvuldig tot stand gekomen. Antea heeft de schadefactoren geluid, uitzicht, situering en slagschaduw op juiste wijze gekwalificeerd. Het college mocht uitgaan van de taxatie van Kromhof. Het college heeft het door [appellant] overgelegde taxatierapport van Bolck Makelaardij en Taxaties B.V. (hierna: Bolck) van 2 januari 2017 terecht buiten beschouwing gelaten. Wel heeft het college, in het kader van het vaststellen van de omvang van het normale maatschappelijke risico, ten onrechte een drempel van 3,5 procent van de waarde van de onroerende zaak, onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade, toegepast, omdat het windpark niet paste binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving.
    10.     De rechtbank heeft het besluit van 22 september 2020 vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Zij heeft vervolgens met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van die wet zelf in de zaak voorzien, door het besluit van 18 februari 2020 te herroepen en te bepalen dat [appellant] in aanmerking komt voor een tegemoetkoming in planschade van € 4.750,00. Zij heeft aanleiding gezien om daarbij een drempel van 3 procent te hanteren. De drempel is gelijk aan € 14.250,00.
    Beoordeling van de hogerberoepsgronden
    11.     [appellant] is het niet eens met de hoogte van de tegemoetkoming in planschade. Hij voert in hoger beroep onder meer gronden aan over de schadefactoren geluid en slagschaduw, de schadetaxatie en de omvang van het normale maatschappelijke risico. De Afdeling zal deze gronden hierna bespreken en afsluiten met een conclusie.
    planologische vergelijking
    12.     [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij onvoldoende aanknopingspunten heeft gegeven voor twijfel aan de juistheid van de akoestische onderzoeken en dat het college terecht tot de conclusie is gekomen dat de schadefactor geluid niet tot nadeel heeft geleid. Ter toelichting hiervan voert hij onder meer het volgende aan. Antea heeft onder meer gebruik gemaakt van een rapport van de Omgevingsdienst Regio Arnhem (hierna: de ODRA) van 18 januari 2018. In dat rapport is voor de berekening van het referentieniveau van het achtergrondgeluid van wegverkeerslawaai uitgegaan van een veel te hoge verkeersintensiteit ter hoogte van de onroerende zaak. Daardoor heeft Antea de toename van de cumulatieve geluidbelasting onderschat. Verder heeft Antea ten onrechte geen rekening gehouden met het impulsachtige karakter van het geluid van windturbines.
    12.1.  Het bestuursorgaan mag op het advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Awb voor de wettelijk adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Indien een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het bestuursorgaan de adviseur een reactie op wat over het advies is aangevoerd.
    12.2.  In het advies van Antea van 13 december 2019 is over de geluidbelasting ter hoogte van de onroerende zaak onder meer het volgende vermeld.
    Het gebruik van de windturbines veroorzaakt geluid. Uit onderzoek is gebleken dat er beperkte mitigerende maatregelen nodig zijn om aan de normen van artikel 3.14a van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) te voldoen. Dankzij deze maatregelen is met zekerheid geen sprake van belangrijke nadelige gevolgen voor de omgeving door geluid vanwege de windturbines. Door die maatregelen wordt met zekerheid voldaan aan de normen uit het Activiteitenbesluit.
    De onroerende zaak is binnen de geluidcontour van de vier windturbines gelegen. De minimale afstand is 610 m tot het plangebied. De geluidbelasting voor de woning is 44,7 dB(A) tijdens de dagperiode en 38,4 dB(A) tijdens de nachtperiode. Daarmee wordt aan de wettelijke normen voldaan.
    De onroerende zaak is gelegen in een agrarisch productiegebied, waarbinnen ook andere agrarische bouwpercelen zijn gelegen, waarvan eveneens een geluidemissie kan worden verwacht. [appellant] moest ook in de oude situatie rekening houden met een bepaald basisgeluidniveau en daarmee samenhangende hinder als gevolg van nabije agrarische bedrijfsactiviteiten. Hetzelfde geldt voor het gebruik van de onbebouwde agrarische gronden met landbouwmachines, pompen, irrigatievoorzieningen enzovoorts. Daarnaast moest [appellant] rekening houden met het geluidniveau van de omliggende wegen (wegverkeerslawaai).
    Aan het realiseren van een windpark in een agrarische omgeving is inherent dat de cumulatieve geluidbelasting wordt verhoogd. Uit een notitie van LBP Sight van 29 januari 2018 blijkt van een toename van de cumulatieve geluidbelasting van de berekende geluidniveaus voor wegverkeer en windturbinegeluid (inclusief mitigerende maatregelen).
    In de planologische vergelijking wordt rekening gehouden met het feit dat, gelet op het wegverkeerslawaai en het bedrijfsmatige en agrarische gebruik in de directe omgeving, de onroerende zaak in de oude situatie al onder een akoestische belasting stond. Hoewel de cumulatieve geluidbelasting als gevolg van het in werking zijn van de vier windturbines voor de woning met kantoorpand is toegenomen met circa 4 dB(A), heeft dat niet geleid tot een nadeel vanwege geluidhinder, omdat de toename van geluid minder is dan 5 dB(A), aldus Antea.
    12.3.  [appellant] heeft gesteld dat uit bijlage 3 bij het rapport van 18 januari 2018 valt af te leiden dat de ODRA, voor de berekening van het referentieniveau van achtergrondgeluid door wegverkeerslawaai ter hoogte van de onroerende zaak, is uitgegaan van een etmaalintensiteit van 1.384 motorvoertuigen, terwijl voor het object aan de [locatie 4], dat aan hetzelfde verkeerstraject is gelegen, van een etmaalintensiteit van 300 motorvoertuigen is uitgegaan. Volgens [appellant] heeft het aantal van 1.384 motorvoertuigen betrekking op de etmaalintensiteit van de Doesburgseweg. Verder blijkt uit een rapport van een verkeerstelling in de periode van 3 tot en met 10 oktober 2021 voor de onroerende zaak van een etmaalintensiteit van 152 motorvoertuigen. In de notitie van LBP Sight van 29 januari 2018, die aan het advies van Antea ten grondslag is gelegd, is dus gebruik gemaakt van onjuiste invoergegevens. Daardoor is Antea, onder verwijzing naar deze notitie, van een veel te hoog referentieniveau voor wegverkeerslawaai uitgegaan en is de toename van de cumulatieve geluidbelasting op de onroerende zaak als gevolg van windturbinegeluid onderschat. Volgens [appellant] wordt de cumulatieve geluidbetasting op de onroerende zaak als gevolg van de planologische verandering met 13 dB(A) verhoogd.
    12.4.  In reactie hierop heeft het college op de zitting van de Afdeling te kennen gegeven dat niet duidelijk is waar het aantal van 1.384 motorvoertuigen vandaan komt, dat voor de onroerende zaak en het  object aan de [locatie 4] van dezelfde etmaalintensiteit aan motorvoertuigen wordt uitgegaan en dat de toename van de cumulatieve geluidbelasting op de onroerende zaak als gevolg van windturbinegeluid bij een etmaalintensiteit van 300 motorvoertuigen meer dan 5 dB(A) zou zijn, maar minder dan 13 dB(A).
    12.5.  Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank, gelet op het voorgaande, ten onrechte overwogen dat [appellant] onvoldoende aanknopingspunten heeft gegeven voor twijfel aan de juistheid van de akoestische onderzoeken.
    Verder valt uit het advies van 13 december 2019 niet af te leiden dat Antea rekening heeft gehouden met het specifieke karakter en de mate van hinderlijkheid van het geluid van windturbines. Zonder nadere motivering, die vooralsnog ontbreekt, valt niet in te zien dat daaraan niet de betekenis toekomt, die [appellant] daaraan hecht.
    Het college heeft onvoldoende gemotiveerd dat de planologische verandering voor [appellant] niet heeft geleid tot een nadeel in de vorm van geluidhinder.
    Het betoog slaagt.
    13.     [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat slagschaduw, gelet op artikel 3.3, onder g, van de planregels, alleen op onbebouwde percelen is toegestaan, zodat er geen nadeel door slagschaduw is. Omdat slagschaduw plaatsvindt op onbebouwde percelen aansluitend aan de woon- en werklocatie, is het niet zo dat deze schadefactor nihil is en er geen nadeel is, aldus [appellant].
    13.1.  In het advies van Antea van 13 december 2019 is over de slagschaduw onder meer het volgende vermeld.
    Windturbines kunnen door slagschaduw hinder veroorzaken voor omliggende percelen. In artikel 3.14, vierde lid, van het Activiteitenbesluit, gelezen in verbinding met de Regeling algemene regels voor inrichtingen milieubeheer, is voorgeschreven dat een windturbine is voorzien van een automatische stilstandsvoorziening die de windturbine afschakelt als slagschaduw optreedt ter plaatse van gevoelige objecten, voor zover de afstand tussen de turbine en de bedrijfswoning minder is dan 12 maal de rotordiameter en gemiddeld meer dan 17 dagen per jaar gedurende meer dan 20 minuten slagschaduw kan optreden. Uit de overgelegde onderzoeksgegevens blijkt dat voor de onroerende zaak, gelet op de afstand tot de windturbines en de situering van de woning en het kantoorpand binnen de contour, rekening wordt gehouden met hinder door slagschaduw. Om slagschaduw zoveel mogelijk te beperken, is in artikel 3.3, onder g, van de planregels bepaald dat het in gebruik nemen en houden van de windturbines slechts is toegestaan, indien de windturbines geen slagschaduw veroorzaken ter plaatse van gevoelige objecten. Van enige hinder, veroorzaakt door slagschaduw, is dan ook geen sprake, aldus Antea.
    13.2.  In artikel 1.16 van de planregels is bepaald dat onder gevoelige objecten wordt verstaan: een gevoelig object als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van het Activiteitenbesluit.
    13.3.  Op de zitting van de Afdeling heeft het college desgevraagd medegedeeld dat alleen de woning onder de in artikel 1.1, eerste lid, van het Activiteitenbesluit gegeven definitie van gevoelige objecten valt en het kantoorgebouw en de onbebouwde gronden van de onroerende zaak niet. In reactie hierop heeft [appellant] gesteld dat de slagschaduw leidt tot hinder bij het gebruik van het erf van de onroerende zaak en tot aantasting van het uitzicht.
    13.4.    Zonder nadere motivering, die vooralsnog ontbreekt, valt niet in te zien dat [appellant] als gevolg van de planologische verandering geen nadeel wegens slagschaduw heeft in de vorm van hinder in het gebruik van de onbebouwde gronden van de onroerende zaak en (verdergaande) aantasting van het uitzicht op de tussen de onroerende zaak en het plangebied gelegen agrarische gronden.
    Het betoog slaagt.
    schadetaxatie
    14.     [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij onvoldoende concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van de taxatie van Kromhof heeft gegeven en dat het college de taxatie daarom aan het besluit van 22 september 2020 ten grondslag heeft mogen leggen. Hij voert onder meer aan dat de taxatie niet inzichtelijk is, dat Kromhof de verkeerde referenties (vergelijksobjecten) heeft gebruikt en dat het taxatierapport van Kromhof in meerdere opzichten in schril contrast staat tot het taxatierapport van Bolck.
    14.1.  De bestuursrechter kan een taxatie slechts terughoudend toetsen. Daarbij is van belang dat de waardering van onroerende zaken niet slechts door het toepassen van een taxatiemethode plaatsvindt, maar daarbij ook de kennis, ervaring en intuïtie van de desbetreffende deskundige een rol spelen. De maatstaf bij de te verrichten toetsing is niet de eigen waardering door de rechter van de nadelen van de planologische wijziging, maar de vraag of grond bestaat voor het oordeel dat het bestuursorgaan, gelet op de motivering van het advies van de door het bestuursorgaan ingeschakelde deskundige, zich bij de besluitvorming niet in redelijkheid op dat deskundigenoordeel heeft kunnen baseren. Dit laat onverlet dat de besluitvorming moet voldoen aan de eisen die het recht aan de zorgvuldigheid en de motivering stelt en dat de rechter de besluitvorming daaraan moet toetsen. Vergelijk de overzichtsuitspraak over planschade van 28 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2582) onder 8.11.
    14.2.  Volgens het taxatierapport van Bolck van 6 januari 2017 is de waarde van de onroerende zaak als gevolg van de planologische ontwikkelingen ten behoeve van het realiseren van het Windplan Bijvanck op 2 januari 2017 gedaald van € 710.000,00 naar € 554.000,00. In het rapport is vermeld dat bij de taxatie toepassing is gegeven aan de zogenoemde comparatieve methode. Hierbij wordt gebruik gemaakt van referentietransacties met betrekking tot objecten in de nabijheid van het te taxeren object. Uit het taxatierapport blijkt dat het in dit geval gaat om de vergelijkingsobjecten [locatie 5] te Angerlo, [locatie 6] te Duiven, [locatie 2] te Angerlo en [locatie 7] te Angerlo.
    14.3.  Uit het taxatierapport van 27 september 2019 blijkt dat Kromhof twee vergelijkingsobjecten heeft gebruikt. Van [locatie 2] te Angerlo is de verkoopprijs op 24 november 2017 vermeld. Van [locatie 8] te Angerlo is de vraagprijs ten tijde van het opmaken van het rapport vermeld. De vergelijkbaarheid van beide objecten met de onroerende zaak is niet onderbouwd. Verder is niet toegelicht op welke wijze Kromhof op basis van deze referenties de waarde van de onroerende zaak op de peildatum onder het oude planologische regime heeft bepaald.
    14.4.  Bij e-mailbericht van 21 april 2020 heeft het college Kromhof gevraagd om een reactie op het grote verschil in de taxaties van de waarde van de onroerende zaak. Kromhof heeft deze reactie bij e-mailbericht van 11 mei 2020 gegeven. In dit e-mailbericht is het volgende vermeld.
    De referenties met betrekking tot [locatie 5] te Angerlo, [locatie 6] te Duiven en [locatie 2] te Angerlo zijn gestart, ingetrokken, gewijzigd of opnieuw aangemeld in de kredietcrisis van de woningmarkt (in de periode tussen september 2008 tot augustus 2013) en daarom niet bruikbaar. De referenties met betrekking tot [locatie 7] te Angerlo vallen net buiten de kredietcrisis. Dit object, dat bestaat uit een woonboerderij met bijgebouw, ligt op een afstand van circa 1.800 m van de windturbines en is vergelijkbaar met de onroerende zaak, met dien verstande dat de woonboerderij circa tweemaal zo groot is dan de woning van [appellant]. De koopsom (na indexatie naar de peildatum) van het object was € 464.583,00. Op 1 januari 2017 en 1 januari 2018 was de waarde in het kader van de toepassing van de Wet waardering onroerende zaken (hierna: WOZ-waarde) € 405.000,00. Op deze data had de onroerende zaak een WOZ-waarde van € 368.000,00.
    14.5.  Bij brief van 4 juli 2020 heeft Bolck, in reactie op het taxatierapport van 27 september 2019 en het e-mailbericht van 11 mei 2020, onder meer het volgende aangevoerd.
    De taxatie van Kromhof is gebaseerd op onjuiste afmetingen van de onroerende zaak. Dat heeft geleid tot een onjuiste marktwaardetaxatie.
    Dat de vergelijkingsobjecten [locatie 5] te Angerlo, [locatie 6] te Duiven en [locatie 2] te Angerlo in de kredietcrisis van de woningmarkt zijn verhandeld, betekent niet dat de objecten niet bruikbaar zijn voor de taxatie. Het gaat om objecten die zijn gelegen in de nabijheid van windmolenpark Bijvanck en windmolenpark Westervoort. Daardoor is de waardevermindering als gevolg van een windmolenpark juist marktconform te herleiden. Verder is achteraf gebleken dat de transactie met betrekking tot [locatie 7] te Angerlo niet marktconform is geweest en dat [locatie 2] te Angerlo een agrarisch bouwblok is dat in feite niet goed bruikbaar is als vergelijkingsobject voor een burgerwoning in het landelijk gebied.
    Kromhof heeft de plank volledig mis geslagen door als referentie gebruik te maken van de WOZ-waarde van een object dat in de nabijheid van windmolenpark Bijvanck is gelegen. Nadat de Bijvanck medio 2014 werd aangewezen als mogelijke locatie voor een windmolenpark, heeft de gemeente Zevenaar, uit coulance naar de omwonenden, de WOZ-waarde van omliggende objecten immers fors verlaagd.
    Ter onderbouwing van de in het taxatierapport van 6 januari 2017 vermelde marktwaarde van € 710.000,00 is nog verwezen naar de vergelijkingsobjecten [locatie 9], [locatie 10] te Angelo en [locatie 11] te Didam. Deze objecten zijn verkocht rondom de peildatum van 5 augustus 2017.
    14.6.  Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellant], gelet op het volgende, concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid van de taxatie van Kromhof naar voren heeft gebracht.
    14.7.  De rechtbank heeft geen oordeel gegeven over de stelling van Bolck dat Kromhof van de verkeerde afmetingen van de onroerende zaak is uitgegaan.
    Op de zitting van de Afdeling heeft het college desgevraagd bevestigd dat het verschil tussen de taxaties met name zit in de inhoud van de woning (600 m³ bij Kromhof en 690 m³ bij Bolck) en in de oppervlakte van het kantoor (135 m² bij Kromhof en 195 m² bij Bolck). Het college heeft geen verklaring voor dit verschil kunnen geven.
    Niet valt uit te sluiten dat, zoals in de brief van Bolck van 4 juli 2020 is vermeld, de taxatie van Kromhof is gebaseerd op onjuiste afmetingen van de onroerende zaak en dit tot een onjuiste marktwaardetaxatie heeft geleid.
    14.8.  In het taxatierapport van 6 januari 2017 heeft Bolck vier vergelijkingsobjecten vermeld. Dat zijn ten dele andere referenties dan Kromhof heeft gebruikt ([locatie 5] te Angerlo en [locatie 6] te Duiven) en ten dele dezelfde referenties ([locatie 2] te Angerlo en [locatie 7] te Angerlo). In het rapport is het prijsverloop inzichtelijk beschreven en een gemotiveerde onderbouwing van de vergelijkbaarheid en de verschillen met de onroerende zaak gegeven.
    Uit het e-mailbericht van 11 mei 2020 valt af te leiden dat Kromhof
    zelf tot de conclusie is gekomen dat [locatie 2] te Angerlo - één van de twee vergelijkingsobjecten die hij in het taxatierapport van 27 september 2019 heeft vermeld  - onbruikbaar is voor de taxatie. Bolck heeft in zijn brief van 4 juli 2020 eveneens vermeld dat deze referentie bij nader inzien onbruikbaar is. Verder heeft Bolck in deze brief gemotiveerd waarom de verkoopsom van [locatie 7] te Angerlo, achteraf bezien, niet marktconform was en waarom de WOZ-waarde van objecten in de nabijheid van het plangebied niet bruikbaar is voor de taxatie. Het college heeft hier niet op gereageerd.
    In de brief van 4 juli 2020 heeft Bolck nog drie andere vergelijkingsobjecten vermeld. Het college heeft ook hier niet op gereageerd.
    14.9.  De rechtbank heeft overwogen dat de kritiek van Bolck op de door Kromhof gebruikte referenties [locatie 2] te Angerlo en [locatie 7] te Angerlo niet kan slagen, omdat Bolck ook zelf deze referenties geschikt heeft geacht en heeft gebruikt om zijn taxatie te onderbouwen. De rechtbank heeft aldus geen kenbare aandacht besteed aan de brief van 4 juli 2020, waarin Bolck heeft toegelicht waarom deze referenties niet goed bruikbaar zijn. Bovendien heeft Kromhof, gelet op het
    e-mailbericht van 11 mei 2020, ook zelf erkend dat [locatie 2] te Angerlo, achteraf bezien, niet bruikbaar was.
    De rechtbank heeft verder overwogen dat in het taxatierapport van 6 januari 2017 niet is uitgegaan van het vastgestelde inpassingsplan, maar van het ontwerpplan en de ontwerpvergunningen, waarbij van belang is dat het vastgestelde inpassingsplan ten opzichte van het ontwerpplan is gewijzigd. De rechtbank heeft niet toegelicht waaruit de wijziging bestaat. Zij is evenmin ingegaan op de mogelijke consequenties ervan voor de taxatie. Voor zover in het taxatierapport niet van de juiste planologische mogelijkheden van het nieuwe regime is uitgegaan, is daarmee bovendien nog geen verklaring gegeven voor het grote verschil in de taxatie van de waarde van de onroerende zaak onder het oude regime (€ 475.000,00 bij Kromhof en € 710.000,00 bij Bolck).
    De rechtbank heeft verder overwogen dat in het taxatierapport van 6 januari 2017 is uitgegaan van de verkeerde peildatum (2 januari 2017 in plaats van 5 augustus 2017). Hoewel de rechtbank hierin gelijk heeft, is het nog maar de vraag of dit gebrek, in de gegeven omstandigheden van het geval, het geheel terzijde leggen van het taxatierapport kan rechtvaardigen. Bovendien heeft Bolck in zijn brief van 4 juli 2020 de juiste peildatum vermeld en daarbij vastgehouden aan de in het taxatierapport vermelde waarde van de onroerende zaak onder het oude regime.
    14.10. De rechtbank is, gelet op het voorgaande, ten onrechte tot de conclusie gekomen dat het college de taxatie van Kromhof aan het besluit van 22 september 2020 ten grondslag heeft mogen leggen.
    Het betoog slaagt.
    omvang van het normale maatschappelijke risico
    15.     [appellant] betoogt verder dat de rechtbank, in het kader van haar beslissing om zelf in de zaak te voorzien, ten onrechte een drempel van 3 procent van de waarde van de onroerende zaak, onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade, heeft toegepast. Hij voert aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de planologische ontwikkeling naar haar aard en omvang niet paste binnen het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid.
    15.1.  Voor het antwoord op de vraag of schade binnen het normale maatschappelijke risico valt, als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de Wro, is onder meer van belang of de desbetreffende planologische ontwikkeling een normale maatschappelijke ontwikkeling is, waarmee de aanvrager rekening had kunnen houden in de zin dat de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de   omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop de ontwikkeling zich zou voordoen. Hierbij komt in ieder geval betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid past en aan de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel.
    15.2.  Indien de desbetreffende planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, betekent dat op zichzelf nog niet dat de gevolgen van de ontwikkeling geheel onder het normale maatschappelijke risico vallen. In dit verband komt tevens betekenis toe aan het antwoord op de vraag of de schade in de vorm van waardevermindering onevenredig is in verhouding tot de waarde van de onroerende zaak. Dit zijn verschillende aspecten die bij de beoordeling van het normale maatschappelijke risico worden betrokken en elkaar niet uitsluiten.
    15.3.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de overzichtsuitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, onder 8.10), is de vaststelling van de omvang van het normale maatschappelijke risico in de eerste plaats aan het bestuursorgaan, dat daarbij beoordelingsruimte toekomt. Het bestuursorgaan dient deze vaststelling naar behoren te motiveren. Indien de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, toetst de rechter deze motivering en kan hij, indien deze motivering niet volstaat, in het kader van de definitieve beslechting van het geschil met toepassing van artikel 8:41a van de Awb de omvang van het normale maatschappelijke risico zelf vaststellen door in een concreet geval zelf te bepalen welke drempel of korting redelijk is.
    15.4.  Uit de rechtspraak van de Afdeling volgt dat de hoogte van de drempel primair wordt bepaald door het antwoord op de vraag of en zo ja, in hoeverre de desbetreffende planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, met dien verstande dat, gelet op artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro, de drempel bij indirecte planschade - planschade door een planologische verandering op de gronden van derden - minstens 2 procent van de waarde van de onroerende zaak is. Voor het antwoord op voormelde vraag is in ieder geval van belang of en zo ja, in hoeverre de planologische ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en binnen het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid past.
    Indien geheel aan beide indicatoren wordt voldaan, mag het bestuursorgaan een drempel van 5 procent van de waarde van de onroerende zaak toepassen. Indien aan één van beide indicatoren maar voor een deel wordt voldaan, is het hanteren van een drempel van 4 procent in beginsel aangewezen. Indien aan één van beide indicatoren in het geheel niet wordt voldaan of indien aan beide indicatoren deels wordt voldaan, is het hanteren van een drempel van 3 procent in beginsel aangewezen. Indien slechts aan één van beide indicatoren voor een deel wordt voldaan, of indien aan beide indicatoren in het geheel niet wordt voldaan, is in beginsel het toepassen van het minimumforfait van 2 procent, zoals bedoeld in artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro, aangewezen. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 3 november 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:2402) onder 7.15.
    15.5.  Niet in geschil is dat het realiseren van een windpark van vier windturbines met een maximale tiphoogte van 185 m in agrarisch gebied op zichzelf een normale maatschappelijke ontwikkeling is, maar deze ontwikkeling, naar haar aard en omvang, op de specifieke locatie van het plangebied niet binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving paste. Partijen zijn verdeeld over het antwoord op de vraag in hoeverre de ontwikkeling, naar haar aard en omvang, op de specifieke locatie van het plangebied binnen het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid paste.
    15.6.  In de uitspraak van 29 maart 2022 heeft de rechtbank het volgende overwogen.
    Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de ontwikkeling binnen het langjarig gevoerde ruimtelijke beleid paste. De locatie Zevenaar (Bijvanck) is in de Windvisie Gelderland van 12 november 2014 (eerste actualisering Omgevingsvisie) specifiek aangemerkt en beoordeeld als potentiële windparklocatie. De locatie was in de Omgevingsverordening 2014 niet gelegen binnen de aanduiding uitsluitingsgebied windturbines. Dat de locatie daarin was aangewezen als waardevol open gebied, zoals [appellant] stelt, neemt niet weg dat uit de toelichting bij de Omgevingsverordening 2014 blijkt dat het onder voorwaarden mogelijk was om windparken met meer dan drie windturbines binnen het waardevolle open landschap te realiseren.
    15.7.  [appellant] betwist in hoger beroep niet dat de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de Windvisie Gelderland paste. Wel heeft hij zich terecht op het standpunt gesteld dat de Windvisie Gelderland, gelet op het tijdsverloop sinds de bekendmaking ervan, ten tijde van belang nog niet een gedurende een reeks van jaren gevoerd beleid was als bedoeld in de rechtspraak van de Afdeling. Hetzelfde geldt voor de Omgevingsverordening 2014 van 24 september 2014 en de in het advies van Antea vermelde Omgevingsvisie 2014 van 9 juli 2014.
    15.8.  Uit het vorenstaande volgt dat de rechtbank, in het kader van haar beslissing om zelf in de zaak te voorzien, ten onrechte een drempel van 3 procent heeft toegepast. Zij heeft niet onderkend dat [appellant] zich terecht op het standpunt stelt dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat de ontwikkeling in het plangebied naar haar aard en omvang niet paste binnen het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid.
    Het betoog slaagt.
    Slotsom
    16.     Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, wordt vernietigd voor zover daarbij het besluit van 18 februari 2020 is herroepen en is bepaald dat [appellant] in aanmerking komt voor een tegemoetkoming in planschade van € 4.750,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf de dag van ontvangst van de aanvraag tot aan de dag van algehele voldoening, en deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 22 september 2020. Wat [appellant] voor het overige heeft aangevoerd, behoeft geen bespreking.
    Definitieve beslechting van het geschil
    17.     De Afdeling kan nu niet komen tot een definitieve beslechting van het geschil. Dat betekent dat het college, met inachtneming van de overwegingen van de uitspraak van de Afdeling en de hierna te vermelden aanwijzingen, een nieuw besluit moet nemen op de door [appellant] en Pure Energie tegen het besluit van 18 februari 2020 gemaakte bezwaren. De Afdeling zal het college daartoe een termijn stellen.
    18.     [appellant] mag door de beslissing op het hoger beroep in beginsel niet in een slechtere positie belanden dan waarin hij zou hebben verkeerd als hij geen rechtsmiddel tegen de uitspraak van de rechtbank zou hebben aangewend (het zogenoemde verbod op reformatio in peius). Het college is dus gehouden om [appellant] een tegemoetkoming in planschade toe te kennen. Die tegemoetkoming mag in ieder geval niet lager zijn dan het door de rechtbank vastgestelde bedrag van € 4.750,00.
    19.     Het college moet ter voorbereiding van het te nemen besluit advies van een andere deskundige dan Antea inwinnen. Het college moet [appellant] in de gelegenheid stellen om te reageren op het advies. De deskundige moet [appellant] in de gelegenheid stellen om te reageren op het conceptadvies.
    20.     De deskundige moet een vergelijking maken tussen de voor [appellant] meest ongunstige invulling van de planologische mogelijkheden van het plangebied onder het oude regime van de beheersverordening en het nieuwe regime van het inpassingsplan. Bij deze vergelijking is uitgangspunt dat de planologische verandering in ieder geval een aantasting van het agrarische karakter van het uitzicht en een afname van de situeringswaarde van de onroerende zaak heeft veroorzaakt.
    De deskundige moet nagaan of de inwerkingtreding van het inpassingsplan tot een significante toename van de cumulatieve geluidbelasting op de onroerende zaak als gevolg van windturbinegeluid heeft geleid. Daarbij mag de deskundige als uitgangspunt hanteren dat, naar [appellant] niet heeft bestreden, een toename van minder dan 5 dB(A) geen nadeel oplevert. Indien de deskundige bij het berekenen van het referentieniveau voor wegverkeerslawaai ter hoogte van de onroerende zaak niet uitgaat van de in het rapport van 25 oktober 2021 vermelde etmaalintensiteit van 152 motorvoertuigen, moet hij dat motiveren.
    De deskundige moet tevens onderzoek doen naar de stelling van [appellant] dat laagfrequent geluid van windturbines in het algemeen tot gezondheidsklachten bij mensen en dieren kan leiden en dat deze gevolgen zich als gevolg van het nieuwe planologische regime ook ter plaatse van de onroerende zaak zullen voordoen. Indien uit dat onderzoek blijkt dat, met inachtneming van de op de peildatum beschikbare algemene wetenschappelijke inzichten, deze gevolgen zich ter plaatse van de onroerende zaak kunnen voordoen, moet de deskundige in zijn advies antwoord geven op de vraag of ter plaatse van de onroerende zaak de gevolgen van laagfrequent geluid van de in het nieuwe planologische regime voorziene windturbines zodanig zijn, dat het nieuwe regime tot een planologische verslechtering leidt met daaruit voor [appellant] voortvloeiende schade en zo ja, wat de omvang van deze schade is. Bij het beoordelen van de geluidsituatie moet de deskundige ook ingaan op het specifieke karakter en de mate van hinderlijkheid van het geluid van windturbines (vergelijk overweging 12.5).
    De deskundige moet ook nagaan of de slagschaduw van de windturbines tot hinder bij het gebruik van de onbebouwde gronden van de onroerende zaak en een (verdergaande) aantasting van het uitzicht heeft geleid.
    21.     De deskundige moet vervolgens ingaan op de omvang van de schade die [appellant] in de vorm waardevermindering van de onroerende zaak heeft geleden als gevolg van de inwerkingtreding van het inpassingsplan.
    22.     Bij het vaststellen van de tegemoetkoming in planschade mag het college in verband met het normale maatschappelijke risico geen hogere drempel dan 2 procent van de waarde van de onroerende zaak, onmiddellijk voorafgaand aan de inwerkingtreding van het inpassingsplan, hanteren.
    23.     Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    Proceskosten
    24.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 29 maart 2022 in zaak nr. 20/5708, voor zover daarbij het besluit van het college van gedeputeerde staten van Gelderland van 18 februari 2020 is herroepen en is bepaald dat [appellant] in aanmerking komt voor een tegemoetkoming in planschade van € 4.750,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf de dag van ontvangst van de aanvraag tot aan de dag van algehele voldoening, en deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van het college van gedeputeerde staten van Gelderland van 22 september 2020;
    III.      draagt het college van gedeputeerde staten van Gelderland op om binnen zestien weken na de verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op de door [appellant] en Pure Energie Wind B.V. tegen het besluit van 18 februari 2020 gemaakte bezwaren;
    IV.      bepaalt dat tegen het door het college van gedeputeerde staten van Gelderland te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    V.       gelast dat het college van gedeputeerde staten van Gelderland aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 274,00 voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    w.g. Scholten-Hinloopen
    voorzitter
    w.g. Hazen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 8 maart 2023
    452