ECLI:NL:RVS:2017:3359, Raad van State, 06-12-2017, 201604066/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-12-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 augustus 2015 heeft de burgemeester de voor de exploitatie van een horecabedrijf op het adres [locatie 1] te Utrecht verleende vergunning ingetrokken en bepaald dat hij de verkoop van softdrugs in dit bedrijf niet langer gedoogt en dat vergunning van de exploitatie van dit bedrijf gedurende een jaar wordt geweigerd.

201604066/1/A3.
    Datum uitspraak: 6 december 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante A], gevestigd te Utrecht, en [appellant B], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 25 april 2016 in zaak nr. 16/810 in het geding tussen:
    
    [appellante A] en [appellant B]
    
    en
    
    de burgemeester van Utrecht.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 augustus 2015 heeft de burgemeester de voor de exploitatie van een horecabedrijf op het adres [locatie 1] te Utrecht verleende vergunning ingetrokken en bepaald dat hij de verkoop van softdrugs in dit bedrijf niet langer gedoogt en dat vergunning van de exploitatie van dit bedrijf gedurende een jaar wordt geweigerd.
    
    Bij besluit van 24 december 2015 heeft de burgemeester het door [appellante A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard voor zover het de intrekking en weigering van een vergunning betreft en niet-ontvankelijk voor zover het de weigering om nog langer te gedogen betreft.
    
    Bij uitspraak van 25 april 2016 heeft de rechtbank het door [appellante A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellante A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
    
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellante A] en [appellant B] hebben een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 juni 2017, waar [appellant B], mede als vertegenwoordiger van [appellante A], bijgestaan door mr. M. van Weeren en mr. M. Veldman, advocaten te Amsterdam, en de burgemeester, vertegenwoordigd door S. Ramdoelare Tewari, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Wettelijk kader
    
    1.    De relevante wettelijke bepalingen en beleidsregels die ten tijde van belang golden, zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    Inleiding
    
    2.    Aan [appellant B] en [persoon] was vergunning verleend voor de exploitatie van het horecabedrijf. Ten behoeve van de exploitatie is [appellante A] opgericht, waarvan [persoon] en indirect [appellant B] de vennoten zijn. De burgemeester gedoogde onder bepaalde voorwaarden de verkoop van softdrugs in het horecabedrijf, dat aldus als coffeeshop werd geëxploiteerd.
    
        Op 19 augustus 2015 heeft een toezichthouder van de gemeente samen met de politie een controle uitgevoerd in de coffeeshop. Daarbij is geconstateerd dat de in de coffeeshop aanwezige handelsvoorraad softdrugs "niet veel meer" was dan de gedoogde maximumhoeveelheid van 500 g. In een opbergruimte is een luik ontdekt waardoor de coffeeshop in verbinding stond met de erboven gelegen woning met het adres [locatie 2]. [appellant B] is mede-eigenaar van deze woning. Het luik kwam uit op de trap die vanaf de voordeur van de woning aan de straat naar het woongedeelte leidt. De politie heeft de woning doorzocht en daarin 1.286 g hasj, 11.847 g hennep en 2260 joints met een gewicht van 0,5 g per stuk aangetroffen. Een deel daarvan lag op de trap. In de woning is ook een doos van een vuurwapen aangetroffen met daarin een lege patroonhouder, een snellader en een borstel. Daarnaast is in de woning een beeldscherm aangetroffen waarop rechtstreekse camerabeelden van de coffeeshop zichtbaar waren. In de coffeeshop bevond zich een sleutel van de woning. [appellant B] heeft tegenover de politie verklaard dat ongeveer 80 % van de in de woning aangetroffen drugs bestemd was voor de coffeeshop en de rest voor een andere coffeeshop die hij exploiteert in Alphen aan den Rijn.
    
        Op grond van deze constateringen heeft de burgemeester zich ten eerste op het standpunt gesteld dat [appellant B] van slecht levensgedrag is, ten tweede dat zich in of vanuit de coffeeshop feiten hebben voorgedaan die de vrees wettigen dat het van kracht blijven van de exploitatievergunning gevaar oplevert voor de openbare orde, veiligheid of zedelijkheid en ten derde dat de openbare orde, de veiligheid of het woon- en leefklimaat in de omgeving van de coffeeshop op ontoelaatbare wijze wordt verstoord door de aanwezigheid van de coffeeshop. Ingevolge artikel 10, eerste lid, aanhef en onder b, e en f, van de Horecaverordening Utrecht 2015 (hierna: de Horecaverordening) is de burgemeester in zodanige situaties verplicht tot intrekking van de exploitatievergunning. Artikel 9, vierde lid, van de Horecaverordening geeft de burgemeester bij een intrekking in verband met laatstgenoemde twee situaties de bevoegdheid om te bepalen dat een exploitatievergunning voor een bij de intrekking vastgestelde termijn van ten hoogste vijf jaar wordt geweigerd. Op grond van deze bepalingen heeft de burgemeester de exploitatievergunning ingetrokken en bepaald dat een nieuwe exploitatievergunning gedurende een jaar wordt geweigerd.
    
    Weigering te gedogen
    
    3.    Naar aanleiding van de op 19 augustus 2015 gedane constateringen heeft de burgemeester ook bepaald het horecabedrijf niet langer als coffeeshop te gedogen. De burgemeester heeft het bezwaar tegen het besluit van 28 augustus 2015 niet-ontvankelijk verklaard voor zover het deze weigering om nog langer te gedogen betreft. De burgemeester heeft daaraan ten grondslag gelegd dat tegen deze weigering geen bezwaar openstaat, omdat de weigering geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Deze weigering valt buiten dit geding, aangezien [appellante A] en [appellant B] in beroep daar niet tegen zijn opgekomen.
    
    Sluitingsbevel
    
    4.    Bij besluit van 19 augustus 2015 heeft de burgemeester op grond van artikel 174, tweede lid, van de Gemeentewet bevolen dat de coffeeshop tot en met 28 augustus 2015 wordt gesloten. Deze hogerberoepsprocedure bouwt voort op een bezwaar van [appellante A] en [appellant B] dat niet tegen dat besluit, maar tegen het besluit van 28 augustus 2015 is gericht. Hetgeen [appellante A] en [appellant B] in hoger beroep over de rechtmatigheid van het besluit van 19 augustus 2015 hebben aangevoerd, blijft daarom buiten beschouwing.
    
    Zaaksdossier
    
    5.    [appellante A] en [appellant B] betogen dat het zaaksdossier niet volledig is, omdat de burgemeester heeft nagelaten de bestuurlijke rapportage van de politie te verstrekken.
    
    5.1.    De burgemeester heeft gesteld dat er geen bestuurlijke rapportage is. De Afdeling ziet geen aanleiding om aan de juistheid van deze stelling te twijfelen. De intrekking en weigering van een exploitatievergunning zijn gebaseerd op een bevindingenrapport van de toezichthouder van de gemeente en op diverse processen-verbaal en foto’s van de politie. Al deze stukken bevinden zich in het zaaksdossier. Derhalve is er geen reden om het zaaksdossier onvolledig te achten. Het betoog faalt.
    
    Aanleiding controle
    
    6.    [appellante A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat er geen gegronde aanleiding was voor de controle op 19 augustus 2015. Zij voeren daartoe aan dat de controle is verricht naar aanleiding van meldingen die vermoedelijk onderdeel waren van een plan om de coffeeshop ten onder te laten gaan.
    
    6.1.    Dit betoog faalt reeds omdat niet aannemelijk is gemaakt dat de meldingen voortkwamen uit een plan. Daartoe is onvoldoende dat, zoals [appellante A] en [appellant B] aanvoeren, de meldingen op elkaar lijken, de melders goed op de hoogte waren van de situatie bij de coffeeshop en het volgens krantenartikelen voorkomt dat coffeeshopexploitanten concurrerende coffeeshops laten beschieten om deze uit te schakelen.
    
    Bevoegdheid toezichthouder gemeente
    
    7.    [appellante A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan de vraag of de toezichthouder van de gemeente bevoegd was om de coffeeshop te controleren op de naleving van het gedoogbeleid.
    
    7.1.    Volgens het op ambtsbelofte opgemaakte bevindingenrapport van de toezichthouder heeft hij samen met de politie onderzoek verricht in de coffeeshop, maar heeft hij de trap en de rest van de bovenwoning niet betreden, omdat de rechter-commissaris daar geen toestemming voor had gegeven. Het bevindingenrapport vermeldt geen wezenlijk andere constateringen dan de processen-verbaal en foto’s van de politie. Nu voorts niet in geschil is dat de politie de coffeeshop en de bovenwoning bevoegdelijk heeft onderzocht, hoefde de rechtbank de vraag omtrent de bevoegdheid van de toezichthouder niet te beantwoorden. Het betoog faalt.
    
    Artikel 10, eerste lid, aanhef en onder e en f, en artikel 9, vierde lid, Horecaverordening
    
    Gevaar voor openbare orde, veiligheid, zedelijkheid en woon- en leefklimaat
    
    8.    [appellante A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de burgemeester ten onrechte gevaar voor de openbare orde, de veiligheid, de zedelijkheid of het woon- en leefklimaat in de omgeving van de coffeeshop aanwezig heeft geacht. Zij voeren daartoe aan dat de in de coffeeshop aanwezige handelsvoorraad softdrugs in overeenstemming met het gedoogbeleid niet groter was dan 500 g. Aangezien een coffeeshop slechts kan functioneren indien de handelsvoorraad regelmatig op peil wordt gehouden, is het noodzakelijk om een externe voorraad softdrugs aan te houden. Het gedoogbeleid impliceert dan ook dat een externe voorraad mag worden aangehouden. In verband daarmee zien strafrechters af van het opleggen van een straf in zaken betreffende het aanhouden van een externe voorraad. Als geen externe voorraad mag worden aangehouden, dan is het onredelijk om te eisen dat de handelsvoorraad softdrugs van een coffeeshop niet groter is dan 500 g. Een ontoereikende handelsvoorraad zou de verkoop van drugs op straat bevorderen. Daarnaast is van belang dat het aantal klanten van de coffeeshop was gegroeid door de sluiting van andere coffeeshops in Utrecht. De in de bovenwoning aangetroffen softdrugs vormden hooguit een handelsvoorraad voor een paar dagen voor twee coffeeshops. Deze softdrugs zijn na de doorzoeking in beslag genomen. Het gedoogbeleid laat exploitanten vrij in de wijze waarop zij een externe voorraad aanhouden. Door gebruikmaking van het pand hebben [appellante A] en [appellant B] op een ideale wijze daarin voorzien. De coffeeshop is al jaren op de betrokken locatie gevestigd en er hebben zich nooit geweldsdelicten of feiten van een vergelijkbare ernst voorgedaan. Dat [appellant B] eerder met justitie in aanraking is geweest en de burgemeester naar aanleiding daarvan in 2013 een waarschuwing heeft gegeven, hangt samen met de noodzakelijke bevoorrading van de coffeeshop en is daarom niet relevant. In 2017 is de Handhavingsstrategie Horeca gewijzigd, in die zin dat de burgemeester bij overschrijding van de maximaal gedoogde handelsvoorraad zoals in dit geval volstaat met tijdelijke sluiting van de coffeeshop. Gelet hierop, valt niet in te zin dat de burgemeester hier een situatie als bedoeld in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder e en f, van de Horecaverordening aanwezig heeft geacht. Dit geldt temeer, nu de burgemeester van Amsterdam sinds november 2016 het beleid voert dat hij na een schietincident in of bij een coffeeshop deze niet meer standaard voor onbepaalde tijd sluit, aldus [appellante A] en [appellant B].
    
    8.1.    In de door het College van procureurs-generaal vastgestelde Aanwijzing Opiumwet is een gedoogbeleid neergelegd, dat inhoudt dat onder bepaalde voorwaarden niet strafrechtelijk wordt opgetreden tegen coffeeshops. In de Handhavingsstrategie Horeca, waarin het bestuursrechtelijke handhavingsbeleid van de burgemeester met betrekking tot horecabedrijven is neergelegd, is voor coffeeshops aangesloten bij de Aanwijzing Opiumwet. Zo mag ook volgens de Handhavingsstrategie Horeca de handelsvoorraad van een coffeeshop niet groter zijn dan 500 g. Daarbij is vermeld dat bij ernstige overtreding de vergunning wordt ingetrokken.
    
        Gelet op de wijze waarop en de omstandigheden waaronder de bovenwoning in verbinding stond met de coffeeshop, zoals hiervoor onder 2 beschreven, en op de tegenover de politie door [appellant B] afgelegde verklaring dat de daar aangetroffen softdrugs grotendeels voor de coffeeshop bestemd waren, dienden deze softdrugs te worden gerekend tot de handelsvoorraad van de coffeeshop. Zoals volgt uit hetgeen hiervoor onder 2 is overwogen, werd met deze softdrugs de gedoogde maximumhoeveelheid van 500 g in grote mate overschreden. De risico’s voor de gezondheid en de openbare orde die drugsgebruik mee kan brengen en de relatie tussen drugshandel en georganiseerde criminaliteit rechtvaardigen dat de omvang van coffeeshops wordt beperkt. In dat kader is het niet onredelijk dat volgens het gedoogbeleid de handelsvoorraad niet groter mag zijn dan 500 g. Daarbij dient in aanmerking te worden genomen dat volgens het gedoogbeleid een coffeeshop per transactie niet meer dan 5 g softdrugs mag verkopen, welke hoeveelheid wordt beschouwd als de maximale hoeveelheid die geschikt is voor eigen gebruik.
    
        Dat een coffeeshop bevoorraad moet worden en het gedoogbeleid niets zegt over de wijze waarop dat kan geschieden, laat onverlet dat de bevoorrading onaanvaardbare risico’s voor de openbare orde, de veiligheid, de zedelijkheid en het woon- en leefklimaat in de omgeving kan meebrengen. In dit geval heeft de burgemeester zodanige risico’s in redelijkheid aanwezig kunnen achten. Daartoe is van belang dat de bevoorrading vanuit de woning boven de coffeeshop, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, zodanig was vormgegeven dat de voorraad softdrugs in de woning tot de handelsvoorraad van de coffeeshop moest worden gerekend, waarmee de gedoogde maximumhoeveelheid van 500 g in grote mate werd overschreden. Hiervoor is overwogen waarom een grotere handelsvoorraad in redelijkheid bezwaarlijk kan worden geacht. Voorts is van belang dat de coffeeshop gevestigd was in een woonwijk en dat [appellant B] tegenover de politie heeft verklaard dat in verband met de bevoorrading van de coffeeshop meerdere inbraken in appartementen en auto’s hebben plaatsgevonden en hij thuis is overvallen. Het risico op een overval op de coffeeshop en de woning erboven was temeer aanwezig, nu de woning, zoals [appellant B] tegenover de politie heeft verklaard, ook werd gebruikt ter bevoorrading van een andere coffeeshop. Verder is van belang dat in de woning een doos van een vuurwapen is aangetroffen met daarin een lege patroonhouder, een snellader en een borstel.
    
        Aan het voorgaande wordt niet afgedaan doordat strafrechters hebben afgezien van het opleggen van een straf in zaken betreffende de bevoorrading van coffeeshops. De intrekking en weigering van een exploitatievergunning op de hier aan de orde zijnde gronden zijn niet gericht op bestraffing, maar op herstel van de openbare orde en het waarborgen van een veilig en zedelijk woon- en leefklimaat. Deze bestuursrechtelijke bevoegdheden kunnen daarom niet op één lijn worden gesteld met en staan los van de bevoegdheid van het openbaar ministerie om een verdachte al dan niet strafrechtelijk te vervolgen en de bevoegdheid van de strafrechter om na bewezen- en strafbaarverklaring al dan niet een straf op te leggen.
    
        Aan het voorgaande wordt evenmin afgedaan door de in 2017 doorgevoerde wijzing van de Handhavingsstrategie Horeca. Volgens die wijziging sluit de burgemeester een coffeeshop voor zes maanden ingeval de handelsvoorraad meer dan 1000 g bedraagt. In de gewijzigde versie van de Handhavingsstrategie Horeca is echter ook vermeld dat de burgemeester van dit uitgangspunt kan afwijken als de aard en de ernst van de overtreding daartoe aanleiding geven. Aangezien de burgemeester de hier aan de orde zijnde overschrijding van het handelsvoorraadcriterium als een ernstige overtreding heeft aangemerkt, zou toepassing van de gewijzigde Handhavingsstrategie Horeca in dit geval dus niet zonder meer tot een andere uitkomst hebben geleid, nog daargelaten dat de wijziging ten tijde van het besluit van 24 december 2015 nog niet was vastgesteld. Het recent ingevoerde beleid van de burgemeester van Amsterdam om na een schietincident in of bij een coffeeshop deze niet meer standaard voor onbepaalde tijd te sluiten, is evenmin van belang. Volgens de door [appellante A] en [appellant B] overgelegde stukken zou dit beleid zijn ingevoerd om te voorkomen dat coffeeshopexploitanten concurrerende coffeeshops door middel van beschietingen proberen uit te schakelen. Een dergelijke beschieting kan niet op één lijn worden gesteld met een situatie zoals hier aan de orde, waarin het gaat om een coffeeshop die zelf gevaar heeft veroorzaakt door een grote overschrijding van de maximaal gedoogde handelsvoorraad. Bovendien is de burgemeester van Utrecht niet gebonden aan het beleid van andere burgemeesters.
    
        Dat zich volgens [appellante A] en [appellant B] in de coffeeshop nooit geweldsdelicten of feiten van een vergelijkbare ernst hebben voorgedaan en dat de in de bovenwoning aangetroffen softdrugs in beslag zijn genomen, biedt geen grond voor een ander oordeel. Die omstandigheden nemen niet weg hetgeen op 19 augustus 2015 is geconstateerd. Gezien hetgeen hiervoor is overwogen, heeft de burgemeester naar aanleiding van het geconstateerde in redelijkheid het standpunt kunnen innemen dat onvoldoende gewaarborgd was dat [appellante A] en [appellant B] de coffeeshop zouden exploiteren zonder de openbare orde, de veiligheid, de zedelijkheid en het woon- en leefklimaat in de omgeving in gevaar te brengen. Gelet hierop, is hetgeen [appellante A] en [appellant B] over de in 2013 door de burgemeester gegeven waarschuwing aanvoeren niet van belang.
    
        Gezien het voorgaande, heeft de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder e en f, van de Horecaverordening neergelegde gronden voor intrekking van de exploitatievergunning zich voordeden. De rechtbank is met juistheid tot deze slotsom gekomen. Het betoog faalt.
    
    Evenredigheid
    
    9.    [appellante A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat intrekking van de exploitatievergunning en weigering van een exploitatievergunning gedurende een jaar onevenredige maatregelen zijn. Zij voeren daartoe aan dat een gemiddeld bedrijf een sluiting van een jaar niet overleeft. Met de inbeslagname van de duur betaalde drugsvoorraad was aan hen bovendien reeds een sanctie opgelegd. De door de burgemeester opgelegde maatregelen vormen, gezien de zwaarte ervan, een bestraffende sanctie. Het recht op een eerlijk proces, zoals neergelegd in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM), vereist dat de rechter de evenredigheid van een zodanige sanctie indringend toetst, aldus [appellante A] en [appellant B].
    
    9.1.    Zoals hiervoor onder 8.1 is overwogen, heeft de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder e en f, van de Horecaverordening neergelegde gronden voor intrekking van een exploitatievergunning zich voordeden. Dat artikellid verplicht de burgemeester tot intrekking van een exploitatievergunning bij het zich voordoen van één of meer van de daarin vermelde intrekkingsgronden. Ingevolge artikel 9, vierde lid, van de Horecaverordening is de burgemeester bij een op artikel 10, eerste lid, aanhef en onder e en f, gebaseerde intrekking bevoegd om te bepalen dat een exploitatievergunning voor een termijn van ten hoogste vijf jaar wordt geweigerd. Het doel van de intrekking  van de vergunning en de weigering van een nieuwe vergunning is herstel van de openbare orde en het waarborgen van een veilig en zedelijk woon- en leefklimaat. De intrekking en weigering zijn niet gericht op het toebrengen van nadeel dat verder gaat dan het bereiken van dat, niet direct op benadeling van [appellante A] en [appellant B] gerichte, doel. Gelet op de aard en het oogmerk van de intrekking en weigering, vloeit uit het enkele feit dat deze maatregelen ingrijpend zijn, niet voort dat zij bestraffende sancties zijn. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 4 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1993. Los daarvan, is er, gezien de hiervoor onder 8.1 beschreven omstandigheden, geen reden om de verplicht voorgeschreven intrekking van de exploitatievergunning in dit geval kennelijk onredelijk te achten. Gelet op die omstandigheden, heeft de burgemeester weigering van een exploitatievergunning gedurende een jaar in redelijkheid noodzakelijk kunnen achten. Gezien de ernst van de situatie, heeft de burgemeester voorts in redelijkheid een groter gewicht kunnen toekennen aan het belang van het herstel van de openbare orde en het belang van een veilig en zedelijk woon- en leefklimaat dan aan het financiële belang van [appellante A] en [appellant B] bij het exploiteren van de coffeeshop en het belang van hun werknemers bij het behoud van hun baan. Derhalve was er geen reden voor de rechtbank om de door de burgemeester opgelegde maatregelen onevenredig te achten. Het betoog faalt.
    
    Rechtvaardigingsgrond; oneigenlijk gebruik bevoegdheden
    
    10.    [appellante A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat, gelet op artikel 5:5 van de Awb, de burgemeester niet tot intrekking en weigering van de exploitatievergunning mocht overgaan, aangezien voor de daaraan ten grondslag gelegde feiten een rechtvaardigingsgrond bestond. Zij voeren daartoe aan dat het voor het functioneren van de coffeeshop noodzakelijk was om buiten de verkoopruimte een voorraad softdrugs aan te houden. Door toch daartegen op te treden, heeft de burgemeester bovendien in strijd met artikel 3:3 van de Awb bevoegdheden gebruikt voor een ander doel dan waartoe deze zijn verleend, aldus [appellante A] en [appellant B].
    
    10.1.    Artikel 5:5 van de Awb is, gelet op artikel 5:1, eerste lid, van die wet uitsluitend van toepassing op een sanctie die is opgelegd wegens een overtreding van hetgeen bij of krachtens enig wettelijk voorschrift is bepaald. Voor zover de intrekking van de vergunning is gebaseerd op artikel 10, eerste lid, aanhef en onder e en f, van de Horecaverordening is daaraan niet een zodanige overtreding ten grondslag gelegd, maar de aanwezigheid van gevaar voor de openbare orde, de veiligheid, de zedelijkheid en het woon- en leefklimaat in de omgeving van de coffeeshop. Derhalve is artikel 5:5 van de Awb hierop niet van toepassing. Hetzelfde geldt voor de weigering van een nieuwe vergunning, die, gelet op artikel 9, vierde lid, van de Horecaverordening, samenhangt met artikel 10, eerste lid, aanhef en onder e en f. Voorts heeft de burgemeester de hier aangewende bevoegdheden niet gebruikt voor een ander doel dan waartoe deze zijn verleend, aangezien deze bevoegdheden strekken tot bescherming van de openbare orde, de veiligheid, de zedelijkheid en het woon- en leefklimaat in de omgeving. De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor een ander oordeel. Het betoog faalt.
    
    Rechtszekerheidsbeginsel en vertrouwensbeginsel
    
    11.    [appellante A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de burgemeester het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel heeft geschonden. Zij voeren daartoe aan dat het landelijke gedoogbeleid impliceert dat buiten de verkoopruimte een voorraad softdrugs mag worden aangehouden. Door op te treden naar aanleiding van de aanwezigheid van softdrugs in de woning boven de coffeeshop, is de burgemeester zonder overleg met de politie en het openbaar ministerie afgeweken van dat beleid, aldus [appellante A] en [appellant B].
    
    11.1.    Zoals hiervoor onder 8.1 is overwogen, dienden de in de bovenwoning aangetroffen softdrugs te worden gerekend tot de handelsvoorraad van de coffeeshop en was de handelsvoorraad derhalve veel groter dan 500 g. Volgens het landelijke gedoogbeleid, waarbij in de Handhavingsstrategie Horeca is aangesloten, mag de handelsvoorraad niet groter zijn dan 500 g. De burgemeester is dan ook niet afgeweken van het landelijke gedoogbeleid door de handelsvoorraad ontoelaatbaar groot te achten. De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor een ander oordeel. Het betoog faalt.
    
    Gelijkheidsbeginsel
    
    12.    [appellante A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de burgemeester in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld door alleen tegen hun coffeeshop op te treden.
    
    12.1.    [appellante A] en [appellant B] hebben geen concrete gevallen genoemd waarin de burgemeester niet is opgetreden tegen andere coffeeshops waarvan de handelsvoorraad de gedoogde maximumhoeveelheid van 500 g fors overschreed. Derhalve heeft de rechtbank terecht geen schending van het gelijkheidsbeginsel aanwezig geacht. Het betoog faalt.
    
    Bescherming eigendom
    
    13.    [appellante A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de burgemeester artikel 1 van het Protocol bij het EVRM heeft geschonden. Zij voeren daartoe aan dat de intrekking en weigering van de exploitatievergunning tot gevolg hebben dat zij hun onderneming niet kunnen uitoefenen. Aldus doet zich een ontoelaatbare inbreuk voor op het genot van hun eigendom, dat door het artikel wordt beschermd, aldus [appellante A] en [appellant B].
    
    13.1.    Artikel 1 van het Protocol bij het EVRM vereist dat een inmenging in het recht op ongestoord genot van eigendom bij een wettelijk voorschrift is voorzien en door het algemeen belang wordt gerechtvaardigd. De hier aan de orde zijnde bevoegdheden van de burgemeester zijn neergelegd in artikel 9, vierde lid, en artikel 10, eerste lid, aanhef en onder e en f, van de Horecaverordening en dus bij een wettelijk voorschrift voorzien. Gelet op hetgeen hiervoor onder 8.1 is overwogen, is het algemeen belang gediend met de toepassing van die bevoegdheden in dit geval. Gelet op hetgeen hiervoor onder 9.1 is overwogen, is er geen onevenwichtige verhouding tussen dat belang en de nadelige gevolgen voor [appellante A] en [appellant B]. Derhalve heeft de rechtbank terecht geen strijd met artikel 1 van het Potocol bij het EVRM aanwezig geacht. Het betoog faalt.
    
    Tussenconclusie
    
    14.    Uit het voorgaande vloeit voort dat de burgemeester op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder e en f, van de Horecaverordening de vergunning mocht intrekken en op grond van artikel 9, vierde lid, van de Horecaverordening een nieuwe vergunning gedurende een jaar mocht weigeren. Het hoger beroep leidt daarom niet tot herroeping van deze intrekking en weigering. Desalniettemin is er belang bij een antwoord op de vraag of de rechtbank, zoals [appellante A] en [appellant B] betogen, ten onrechte heeft overwogen dat de vergunning ook op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder b, van de Horecaverordening mocht worden ingetrokken. De Afdeling neemt daarbij in aanmerking dat de burgemeester aan deze weigeringsgrond ten grondslag heeft gelegd dat [appellant B] van slecht levensgedrag is en dat de burgemeester, gelet op artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, en artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de Horecaverordening, geen vergunning voor de exploitatie van een horecabedrijf verleent indien een leidinggevende van slecht levensgedrag is. Uit de toelichting op artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Horecaverordening volgt dat een gedraging in beginsel vijf jaar lang kan worden meegenomen in de beoordeling van het levensgedrag.
    
    Artikel 10, eerste lid, aanhef en onder b, Horecaverordening
    
    15.    [appellante A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de burgemeester ten onrechte [appellant B] van slecht levensgedrag heeft geacht. Dit betoog berust op dezelfde motivering als het hiervoor onder 8 weergegeven betoog.
    
    15.1.    Het enkele feit dat een exploitant van een coffeeshop strafbare feiten heeft gepleegd in verband met de exploitatie van de coffeeshop, geeft op zichzelf geen blijk van slecht levensgedrag. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 24 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:486, worden met het exploiteren van een coffeeshop immers per definitie strafbare feiten gepleegd, die tot op zekere hoogte worden gedoogd. Van belang is of en, zo ja, in hoeverre de voorwaarden waaraan een gedoogde coffeeshop moet voldoen, zijn geschonden. Zo heeft de Afdeling in de uitspraak van 8 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:608, geoordeeld dat op basis van de mate waarin de maximaal gedoogde handelsvoorraad van 500 g was overschreden het standpunt mocht worden ingenomen dat de exploitanten van een coffeeshop van slecht levensgedrag waren. Die overschrijding bedroeg echter meer dan 200 kg en was dus veel groter dan de overschrijding in dit geval. Niet is bestreden dat de softdrugs waarmee in dit geval de maximaal gedoogde handelsvoorraad werd overschreden, hooguit een handelsvoorraad voor enkele dagen vormden. Daarbij is van belang dat ter zitting is gebleken dat op 19 augustus 2015 in Utrecht tien gedoogde coffeeshops waren, hoewel volgens het toen reeds door de burgemeester gevoerde beleid in Utrecht maximaal zeventien coffeeshops worden gedoogd. Volgens de toelichting op de desbetreffende beleidsregels ligt aan dit aantal ten grondslag dat er een redelijk evenwicht moet zijn tussen vraag en aanbod, in combinatie met een zekere kleinschaligheid van coffeeshops, om met gebruik en verkoop van drugs samenhangende overlast tegen te gaan. Daarbij is vermeld dat een ten opzichte van de vraag te gering aanbod leidt tot het ontstaan van niet gedoogde verkooppunten, tot te grote verkeersdruk of andersoortige druk op coffeeshops en tot coffeeshops met een heel grote omzet. Gelet op het beleid, was het aantal coffeeshops in Utrecht op 19 augustus 2015 beduidend minder dan het aantal dat de burgemeester kennelijk nodig acht om binnen de voorwaarden van het gedoogbeleid in redelijke mate te voorzien in de plaatselijke vraag. Dit klemt temeer, nu [appellante A] en [appellant B] onweersproken hebben gesteld dat destijds recentelijk andere coffeeshops in Utrecht waren gesloten. Dit had tot gevolg dat de vraag bij coffeeshop [appellante A] toenam. Hoewel de overschrijding van de maximaal gedoogde handelsvoorraad onaanvaardbare risico’s voor de openbare orde, de veiligheid, de zedelijkheid en het woon- en leefklimaat in de omgeving meebracht, doet het voorgaande afbreuk aan de verwijtbaarheid van [appellant B], zodanig dat de burgemeester bij deze stand van zaken niet in redelijkheid het standpunt heeft kunnen innemen dat [appellant B] louter met de overschrijding slecht levensgedrag heeft vertoond.
    
        Het vorenstaande brengt reeds met zich dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de burgemeester de vergunning op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder b, van de Horecaverordening mocht intrekken. Hetgeen [appellante A] en [appellant B] overigens hebben aangevoerd over deze intrekkingsgrond behoeft geen bespreking. Het betoog slaagt, maar leidt, gezien hetgeen hiervoor onder 14 is overwogen, niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
    
    Conclusie
    
    16.    Gezien hetgeen hiervoor onder 14 is overwogen, is het hoger beroep ongegrond en dient de aangevallen uitspraak te worden bevestigd. Wel dienen de gronden waarop deze uitspraak rust, te worden verbeterd, gezien hetgeen hiervoor onder 15.1 is overwogen.
    
    Proceskosten
    
    17.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. A.B.M. Hent, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, griffier.
    
    w.g. Lubberdink    w.g. De Vries
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 6 december 2017
    
    582.  BIJLAGE: WETTELIJK KADER
    
    Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
    
    Artikel 6
    
    1. Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. […]
    
    […]
    
    Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
    
    Artikel 1
    
    Iedere natuurlijke persoon of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
    
    De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.
    
    Algemene wet bestuursrecht
    
    Artikel 3:3
    
    Het bestuursorgaan gebruikt de bevoegdheid tot het nemen van een besluit niet voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend.
    
    Artikel 5:1
    
    1. In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
    
    […]
    
    Artikel 5:5
    
    Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke sanctie op voor zover voor de overtreding een rechtvaardigingsgrond bestond.
    
    Horecaverordening Utrecht 2015
    
    Artikel 2
    
    1. Het is verboden een horecabedrijf te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester (exploitatievergunning).
    
    […]
    
    Artikel 7
    
    1. Voor het verkrijgen van een exploitatievergunning moeten leidinggevenden aan de volgende eisen voldoen:
    
    […]
    
    b. zij mogen niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn;
    
    […]
    
    Artikel 9
    
    De burgemeester weigert de exploitatievergunning:
    
    […]
    
    b. indien niet is voldaan aan de eisen zoals gesteld in artikel 7;
    
    […]
    
    4. Voor horecabedrijven waarvan de exploitatievergunning op grond van artikel 10, eerste lid, onder e. of f., is ingetrokken, kan worden bepaald, dat een exploitatievergunning voor dat horecabedrijf gedurende een bij die intrekking vastgestelde termijn van ten hoogste vijf jaar wordt geweigerd.
    
    Artikel 10
    
    1. De burgemeester trekt de exploitatievergunning in, indien:
    
    […]
    
    b. niet langer wordt voldaan aan de in artikel 7 gestelde eisen;
    
    […]
    
    e. zich in of vanuit het betrokken horecabedrijf feiten hebben voorgedaan die de vrees wettigen dat het van kracht blijven van de exploitatievergunning gevaar oplevert voor de openbare orde, veiligheid of zedelijkheid;
    
    f. de openbare orde, veiligheid of het woon- en leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf op ontoelaatbare wijze wordt verstoord door de aanwezigheid van dat bedrijf.
    
    […]
    
    Handhavingsstrategie Horeca
    
    15. Handhavingsbeleid voor coffeeshops
    
    […]
    
    Ten aanzien van het verstrekken van softdrugs, zoals bedoeld in lijst II van de Opiumwet, geldt een specifiek gedoogbeleid. Dit beleid is vastgesteld door het College van Procureurs Generaal en houdt in dat strafrechtelijke vervolging in beginsel achterwege blijft, mits is voldaan aan de gedoogcriteria. Deze AHOJ-G-eisen houden in: Geen affichering, geen Harddrugs, geen Overlast, geen verkoop aan Jongeren en geen Grote hoeveelheden.
    
    […]
    
    Bij overtreding van de AHOJ-G criteria worden de volgende stappen gezet:
    
    […]
    
    - Hoeveelheid; het overschrijden van de gedoogde handelsvoorraad van 500 gram of het verkopen in grotere hoeveelheden dan 5 gram is niet toegestaan. Bij ernstige overtreding wordt de horecavergunning ingetrokken en de gedoogsituatie beëindigd.
    
    […]