ECLI:NL:RVS:2019:1627, Raad van State, 22-05-2019, 201808074/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-05-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 juni 2018 heeft de RDW de erkenning van [appellant] voor het uitvoeren van algemene periodieke keuringen (hierna: APK) voor de categorie voertuigen tot en met 3500 kg met ingang van 15 juni 2018 voor twaalf weken ingetrokken.

201808074/1/A2.
    Datum uitspraak: 22 mei 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant] h.o.d.n. [bedrijf], (hierna: [appellant]) wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Limburg van 28 augustus 2018 in zaken nrs. 18/1783 en 18/1784 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de directie van de Dienst Wegverkeer (hierna: de RDW).
    Procesverloop
    Bij besluit van 8 juni 2018 heeft de RDW de erkenning van [appellant] voor het uitvoeren van algemene periodieke keuringen (hierna: APK) voor de categorie voertuigen tot en met 3500 kg met ingang van 15 juni 2018 voor twaalf weken ingetrokken.
    Bij besluit van 20 juli 2018 heeft de RDW het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 28 augustus 2018 heeft de voorzieningenrechter het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De RDW heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 april 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.G. van Ek, advocaat te Heerlen, en de RDW, vertegenwoordigd door mr. N.T.P. Eshuis, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Wettelijk kader
    1.    Het wettelijk kader en het daarop gebaseerde beleid van de RDW is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.    [appellant] exploiteert een garagebedrijf in Landgraaf. Op 8 mei 2018 heeft de RDW in het kader van de uitvoering van het toezicht op erkenninghouders APK een steekproefherkeuring uitgevoerd op het voertuig met kenteken […]. De steekproefcontroleur constateerde bij aankomst bij de garage dat het voertuig en het keuringsrapport niet aanwezig waren.
    Besluitvorming
    3.    De RDW heeft aan zijn besluit van 8 juni 2018, gehandhaafd bij het besluit van 20 juli 2018, ten grondslag gelegd dat het niet aanwezig zijn van het voertuig en het keuringsrapport bij binnenkomst van de steekproefcontroleur een overtreding is van artikel 31, vierde en vijfde lid, aanhef en onder c, van de Regeling erkenning en keuringsbevoegdheid APK (hierna: de Regeling). Dit betreft een overtreding categorie III als bedoeld in de Toezichtbeleidsbrief Erkenninghouders RDW 2017 (hierna: de Toezichtbeleidsbrief). Omdat in de afgelopen 30 maanden eerder een overtreding categorie III is geconstateerd, waarbij een voertuig niet aanwezig was ten tijde van de steekproef, heeft de RDW, op grond van artikel 87, tweede lid, aanhef en onder f, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: de Wvw 1994), de erkenning van [appellant] voor het uitvoeren van APK voor de categorie voertuigen tot en met 3500 kg voor twaalf weken ingetrokken. De RDW heeft de intrekking van de erkenning voor de duur van twaalf weken, gelet op de historie, de ernst van de overtreding, de afwezigheid van bijzondere feiten en omstandigheden en bij afweging van het algemeen belang van de verkeersveiligheid tegenover het bedrijfseconomische belang van [appellant], als een evenredige en gerechtvaardigde sanctie aangemerkt.
    Aangevallen uitspraak
    4.    De voorzieningenrechter heeft geoordeeld dat de RDW mocht stellen dat [appellant] door de desbetreffende klant de sleutels te overhandigen van zijn voertuig om deze van de hefbrug te halen, nadat hem was meegedeeld dat er sprake was van een steekproefcontrole, er niet alles aan heeft gedaan om het voertuig binnen het bedrijfsterrein te houden, en dat [appellant] aldus niet heeft voldaan aan zijn medewerkingsplicht zoals neergelegd in paragraaf 3.1.1 van de Bijlage Erkenninghouder APK (hierna: de Bijlage) bij de Toezichtbeleidsbrief. [appellant] heeft met de wijze van handelen onmiskenbaar zelf het risico genomen dat de klant met de auto zou wegrijden.
    De voorzieningenrechter heeft verder geoordeeld dat de RDW in hetgeen [appellant] naar voren heeft gebracht geen aanleiding heeft hoeven zien om op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) af te wijken van de in de Bijlage opgenomen beleidsregels. [appellant] heeft niet voldoende onderbouwd dat de intrekking van twaalf weken gepaard zal gaan met een omzetverlies van € 18.000,00 en bijkomende omzetderving van reparaties voortkomende uit de verrichtte APK. Verder heeft de RDW in het gegeven dat na de eerdere overtreding in 2015 geen overtredingen meer hebben plaatsgevonden en dat [appellant] een goede reputatie heeft, geen aanleiding hoeven zien om niet tot het opleggen van de sanctie over te gaan. Blijkens de Toezichtbeleidsbrief hanteert de RDW een verjaringstermijn van 30 maanden en vindt bij een tweede overtreding categorie III binnen die termijn een intrekking plaats voor de duur van twaalf weken. De voorzieningenrechter deelt het standpunt van de RDW dat [appellant] na de eerdere overtreding in 2015 beter had moeten weten en een nieuwe overtreding had moeten voorkomen.
    Hoger beroep
    5.    [appellant] betoogt dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft geoordeeld dat de RDW zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat hij er niet alles aan heeft gedaan om het voertuig binnen het bedrijfsterrein te houden. [appellant] voert hiertoe aan dat hij, door drukte in de werkplaats, een klant heeft verzocht om zijn auto, nadat deze was gekeurd, van de hefbrug af te rijden en elders neer te zetten. Daarbij heeft hij de betreffende klant meegedeeld dat de auto in een steekproef viel en heeft hij de klant uitdrukkelijk verzocht om de auto ergens voor de garage neer te zetten. De klant gaf aan dat te zullen doen, maar reed vervolgens weg. Niet valt in te zien hoe [appellant] dit had kunnen voorkomen. De rechtbank stelt ten onrechte dat [appellant] het risico loopt dat de klant niet wil wachten, door de klant aanwezig te laten zijn voor het einde van de keuring en de steekproefherkeuring. Het betrof hier namelijk een zakelijke klant, die [appellant] kon vertrouwen en die wist hoe het keuringssysteem werkt. [appellant] heeft zowel op kantoor als in de werkplaats borden opgehangen waarop duidelijk zichtbaar is dat klanten verplicht zijn om mee te werken aan een steekproef. Hij kan klanten echter niet beletten hun eigendom terug te nemen en zich daarmee uit de voeten te maken.
    Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de intrekking van de erkenning voor twaalf weken, door toepassing van het recidive criterium, onevenredig is. De periode waarover de berekening is gemaakt van het omzetverlies van € 18.000,00 is representatief voor de periode waarin de sanctie geëffectueerd zal worden. De bedrijfsvoering van [appellant] is grotendeels gebaseerd op het verrichten van APK. De intrekking van de erkenning voor twaalf weken leidt hoe dan ook tot een fors omzetverlies. Op voorhand is aannemelijk dat [appellant] de loonkosten van de twee monteurs die hij in dienst heeft niet zal kunnen betalen. Dat met het omzetverlies al rekening is gehouden bij het opstellen van het beleid, laat onverlet dat in individuele gevallen telkens een belangenafweging gemaakt dient te worden om onevenredige gevolgen voor de besluitvorming te voorkomen. Het is voor de RDW zeer wel in te schatten, ook zonder nadere gegevens van [appellant], welke gevolgen de sanctie voor de bedrijfsvoering van [appellant] zal hebben. De RDW kan immers in haar systeem zien hoeveel auto’s [appellant] op dagelijkse basis keurt. Ten onrechte heeft de RDW deze afweging niet gemaakt en wordt enkel verwezen naar de beleidsregels waarin een omzetverlies reeds verdisconteerd zou zijn. [appellant] wordt daarmee in feite op formaliteiten afgerekend, zonder dat is aangetoond dat er een inhoudelijke dan wel technische misser is gemaakt. Niet is komen vast te staan dat de verkeersveiligheid op enig moment in gevaar is geweest of dat de betreffende auto ten onrechte was goedgekeurd, aldus [appellant].
    5.1.    Niet in geschil is dat een overtreding van artikel 31, vierde en vijfde lid, aanhef en onder c, van de Regeling heeft plaatsgevonden en dat de RDW daarom een sanctie aan [appellant] mocht opleggen. Voor de hantering van de bevoegdheid tot het bepalen van de sanctiezwaarte volgt de RDW het beleid, neergelegd in de Toezichtbeleidsbrief, met een systeem van in ernst oplopende sancties, waarbij in algemene zin rekening is gehouden met de bedrijfseconomische belangen van de erkenninghouders. Onverkorte toepassing van dit beleid leidt in dit geval tot de intrekking van de erkenning van [appellant] voor twaalf weken, omdat voor de tweede maal binnen 30 maanden een overtreding van artikel 31, vijfde lid, aanhef en onder c, van de Regeling heeft plaatsgevonden. Dit betreft een categorie III overtreding. In geschil is of de RDW in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd aanleiding had moeten zien om af te wijken van de beleidsregels.
    5.2.    Gelet op artikel 4:84 van de Awb dient de RDW te beoordelen of de gevolgen van de opgelegde sanctie wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot het doel van de sancties. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840) kunnen omstandigheden die bij het opstellen van een beleidsregel zijn verdisconteerd, dan wel moeten worden geacht te zijn verdisconteerd, niet al daarom buiten beschouwing worden gelaten. Het bestuursorgaan dient daarom alle omstandigheden van het geval te betrekken in zijn beoordeling en dient te bezien of deze op zichzelf dan wel samen met andere omstandigheden, moeten worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Awb die maken dat het handelen in overeenstemming met de beleidsregel gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
    5.3.    De RDW heeft ingevolge het beleid, neergelegd in de Toezichtbeleidsbrief, de erkenning van [appellant] voor twaalf weken ingetrokken, omdat binnen 30 maanden tweemaal - op 8 december 2015 en op 8 mei 2018 - een categorie III overtreding heeft plaatsgevonden, waarbij het voertuig bij binnenkomst van de steekproefcontroleur niet aanwezig was in de keuringsplaats. Ter zitting is gebleken dat de RDW voor de eerdere overtreding van 8 december 2015 aan [appellant] geen sanctie heeft opgelegd die past bij een categorie III overtreding. De RDW heeft destijds aanleiding gezien om wegens bijzondere omstandigheden te volstaan met het geven van een waarschuwing en het instellen van verscherpt toezicht. Dit komt overeen met een sanctie die past bij een categorie II overtreding. Onder die omstandigheden had de RDW niet zonder meer tot intrekking van de erkenning voor de duur van twaalf weken mogen overgaan. De RDW had, op grond van artikel 4:84 van de Awb, bij het nemen van zijn besluit van 20 juli 2018 de omstandigheid moeten betrekken dat bij de eerdere overtreding in 2015 rekening is gehouden met bijzondere omstandigheden, op grond waarvan een lichtere sanctie is opgelegd. De RDW had daarbij tevens moeten betrekken dat door het instellen van verscherpt toezicht de frequentie van het toezicht op de erkenning van [appellant] is verhoogd, waardoor er gedurende 29 maanden een groot aantal steekproeven heeft plaatsgevonden waarbij geen nieuwe overtredingen zijn geconstateerd. Onverkorte toepassing van het beleid, waarbij de erkenning voor de duur van twaalf weken wordt ingetrokken, is in dit geval onevenredig in verhouding tot de met het toezichtbeleid te dienen doelen.
    5.4.    Het betoog slaagt in zoverre.
    6.    De Afdeling ziet aanleiding het geschil definitief te beslechten en de duur van de intrekking van de erkenning van [appellant] voor het uitvoeren van APK voor de categorie voertuigen tot en met 3500 kg vast te stellen op negen weken. Daarvoor is aansluiting gezocht bij het door de RDW gehanteerde stroomschema, opgenomen in het Algemeen deel van de Toezichtbeleidsbrief, waarbij de sanctie wordt gekoppeld aan eerdere overtredingen die binnen 30 maanden hebben plaatsgevonden. Ingevolge het stroomschema wordt bij een categorie III overtreding de erkenning voor de duur van negen weken ingetrokken indien eerder, binnen 30 maanden, een categorie II overtreding heeft plaatsgevonden. Omdat in het geval van [appellant] binnen 30 maanden een tweede overtreding heeft plaatsgevonden en voor de eerdere overtreding van 8 december 2015 een sanctie is opgelegd die past bij een categorie II overtreding, acht de Afdeling de intrekking van de erkenning voor de duur van negen weken aangewezen.
    6.1.    De omstandigheid dat [appellant] door de intrekking van de erkenning omzetschade zal lijden, maakt niet dat de intrekking onevenredig is. Daargelaten dat [appellant] de gestelde omvang van de schade onvoldoende heeft onderbouwd, is het lijden van een zekere schade inherent aan de aard van de sanctie. Daarmee onderscheidt [appellant] zich niet van andere erkenninghouders die met een intrekking te maken krijgen. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van een zodanige omzetschade, dat dit niet in verhouding staat tot de ernst van de overtreding en de intrekking reeds daarom onevenredig is. Weliswaar loopt [appellant] door de intrekking gedurende negen weken inkomsten mis, maar niet is gebleken dat hij daardoor in onoverkomelijke financiële moeilijkheden komt.
    De overige omstandigheden die [appellant] heeft aangevoerd zijn evenmin bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb, die maken dat de intrekking van negen weken onevenredig is. [appellant] dient er als erkenninghouder immers voor te zorgen dat alle medewerking wordt verleend aan een steekproef. Hij dient er alles te doen om het voertuig binnen het bedrijfsterrein te houden. Door aan de desbetreffende klant de sleutels van zijn voertuig te overhandigen om deze van de hefbrug te halen, heeft [appellant] het risico genomen dat de klant met de auto zou wegrijden, waardoor de overtreding [appellant] ten volle kan worden aangerekend. Dat niet is gebleken dat de verkeersveiligheid door de overtreding in gevaar is geweest, is daarvoor niet relevant (vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 15 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3102, en 26 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:654).
    Conclusie
    7.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 20 juli 2018 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb, zelf in de zaak voorzien door het primaire besluit van 8 juni 2018 te herroepen, voor zover het de intrekking van de erkenning voor de duur van twaalf weken betreft, en de duur van de intrekking vast te stellen op negen weken. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    8.    De RDW dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Limburg van 28 augustus 2018 in zaken nrs. 18/1783 en 18/1784;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.    vernietigt het besluit van de directie van de Dienst Wegverkeer van 20 juli 2018, kenmerk BZW.18.0694;
    V.    herroept het besluit van de directie van de Dienst Wegverkeer van 8 juni 2018, kenmerk ACN2018/1068, voor zover het de intrekking van de erkenning voor twaalf weken betreft;
    VI.    bepaalt dat de duur van de intrekking van de erkenning wordt vastgesteld op negen weken;
    VII.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VIII.    veroordeelt de directie van de Dienst Wegverkeer tot vergoeding van bij [appellant] h.o.d.n. [bedrijf] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.048,00 (zegge: tweeduizendachtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    IX.    gelast dat de directie van de Dienst Wegverkeer aan [appellant] h.o.d.n. [bedrijf] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 423,00 (zegge: vierhonderddrieëntwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, griffier.
    w.g. Verheij    w.g. Lodder
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 22 mei 2019
    17-856.
     
    Bijlage  - Wettelijk kader
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 4:84 luidt:
    "Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen."
    Wegenverkeerswet 1994
    Artikel 87, tweede lid, aanhef en onder f, luidt:
    "De Dienst Wegverkeer kan een erkenning intrekken of wijzigen indien degene aan wie de erkenning is verleend:
    […]
    f. handelt in strijd met een of meer andere uit de erkenning voortvloeiende verplichtingen."
    Regeling erkenning en keuringsbevoegdheid APK
    Artikel 31 luidt:
    "1. Indien het voertuig blijkens mededeling van de Dienst Wegverkeer aan een steekproef wordt onderworpen, gelden de in het tweede tot en met zesde lid genoemde verplichtingen.
    […]
    4. Voorafgaande aan de steekproefherkeuring wordt het keuringsrapport door de erkenninghouder of de keurmeester aan de daartoe aangewezen functionaris van de Dienst Wegverkeer overhandigd. Door de erkenninghouder of de keurmeester wordt indien artikel 27, tweede lid, van toepassing is, tevens het in dat artikel bedoelde goedkeuringsdocument overhandigd.
    5. Aan een steekproef wordt alle medewerking verleend en de terzake door de Dienst Wegverkeer gegeven aanwijzingen worden in acht genomen. Onder alle medewerking wordt in ieder geval verstaan dat:
    […]
    c.    het voertuig niet uit de keuringsplaats wordt verwijderd gedurende de steekproef;
    […]."
    Bijlage Erkenninghouder APK bij de Toezichtbeleidsbrief Erkenninghouders RDW 2017
    Voor het toezicht op de keuringen voerde de RDW ten tijde van belang beleid dat is neergelegd in de Toezichtbeleidsbrief Erkenninghouders RDW 2017. In paragraaf 3.1.1. van de daarbij behorende Bijlage Erkenninghouder APK is het volgende vermeld:
    "Uw medewerking aan een steekproef wordt op onderstaande wijze van u verwacht. U bent ervoor verantwoordelijk dat het voertuig, de keurmeester en het keuringsrapport aanwezig zijn en blijven, zodat de steekproefcontroleur van de RDW de steekproef kan uitvoeren. Dit houdt onder meer in dat na de melding dat het voertuig in een steekproef valt:
    a. de betrokken keurmeester verplicht in de keuringsplaats aanwezig moet zijn en blijven. Ook het keuringsrapport moet u onder u houden. Het kentekenbewijs hoeft, met uitzondering van de gevallen vermeld onder 3.1. onder a niet aanwezig te zijn bij de keuring en steekproef. Naast de aanwezigheid van de keurmeester die het voertuig heeft gekeurd en het keuringsrapport heeft ondertekend, betekent dit dat deze keurmeester meteen assistentie verleent. De steekproefcontroleur moet uiterlijk binnen 15 minuten na aankomst met de uitvoering van het technische gedeelte van de steekproef kunnen beginnen. Deze periode van 15 minuten is uitdrukkelijk niet bedoeld om de keurmeester van elders, buiten de keuringsplaats, te (laten) komen.
    b. het voertuig, ongeacht wiens eigendom het is, aanwezig moet zijn en blijven in de keuringsplaats. Heeft u een mobiele erkenning APK, dan geldt dat ook de mobiele keuringseenheid bij de steekproef aanwezig moet zijn en blijven. U moet al het mogelijke doen om te voorkomen dat het gekeurde voertuig de keuringsplaats verlaat. U doet dit bijvoorbeeld door uw klanten goed te informeren over de steekproef, hen niet op de keuring te laten wachten, hen vervangend vervoer aan te bieden of hen weg te laten brengen. In ieder geval moet u de aanvrager voorafgaand aan de keuring duidelijk maken dat de mogelijkheid bestaat dat zijn voertuig in de steekproef valt."
    In paragraaf 4.5 heeft de RDW mogelijke overtredingen ondergebracht in vier categorieën. Onder het kopje "Voorbeelden categorie III overtredingen" staat onder meer vermeld:
    "- geen of onvoldoende medewerking verlenen, zoals: voertuig en/of mobiele eenheid niet aanwezig;"
    Stroomschema sancties overtreding erkenning/bevoegdheid, Algemeen Deel Toezichtbeleidsbrief Erkenninghouders RDW 2018