ECLI:NL:RVS:2006:AY8489, Raad van State, 20-09-2006, 200509110/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-09-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 september 2005 heeft verweerder aan [vergunninghoudster] een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een pelsdierenhouderij op het perceel [locatie] te [plaats]. Dit besluit is op 21 september 2005 ter inzage gelegd.

200509110/1.
      Datum uitspraak: 20 september 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      de stichting "Stichting Bont voor Dieren", gevestigd te Amsterdam,
      appellante,
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Gennep,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 14 september 2005 heeft verweerder aan [vergunninghoudster] een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een pelsdierenhouderij op het perceel [locatie] te [plaats]. Dit besluit is op 21 september 2005 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 1 november 2005, bij de Raad van State op dezelfde dag per fax ingekomen, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 30 november 2005.
    
    Bij brief van 22 december 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nog stukken ontvangen van appellante. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 juli 2006, waar appellante, vertegenwoordigd door [beleidsmedewerker], bijgestaan door mr. V. Wösten, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. C.P.A. Bots, ambtenaar van de gemeente, en H.W.M. van Reijmersdal, werkzaam bij het Regionaal Milieubedrijf, zijn verschenen. Voorts is vergunninghoudster, vertegenwoordigd door [gemachtigde], als partij gehoord.
    
    Buiten bezwaren van partijen zijn ter zitting nog stukken in het geding gebracht.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat de bij deze wetten doorgevoerde wetswijzigingen niet van toepassing zijn op het huidige geding.
    
        Op 1 december 2005 zijn de wet van 16 juli 2005, houdende wijziging van de Wet milieubeheer en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Stb. 2005, 432), en het besluit van 8 oktober 2005, houdende wijziging van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (Stb. 2005, 527), in werking getreden. Nu het bestreden besluit vóór 1 december 2005 is genomen, moet dit worden beoordeeld aan de hand van het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wet en dit besluit.
    
    2.2.    Verweerder stelt dat het beroep niet-ontvankelijk is voor zover dat gericht is op de kritische depositiewaarde en de beheersplannen.
    
        Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer, zoals dat vóór 1 juli 2005 luidde, kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
    
    a.    degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
    
    b.    de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
    
    c.    degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
    
    d.    belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
    
        Anders dan verweerder stelt vinden de gronden inzake de kritische depositiewaarde en de beheersplannen wel hun grondslag in de bedenkingen, waarin immers is aangevoerd dat het bestreden besluit is genomen in strijd met de Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (Pb L 206; hierna: de Habitatrichtlijn). Het beroep is daarom in zijn geheel ontvankelijk.
    
    2.3.    De bij het bestreden besluit verleende vergunning heeft betrekking op het houden van 6.100 fokteven van nertsen in een Groen-Labelstalsysteem. Voor de inrichting is eerder bij besluit van 9 juli 1980 krachtens de Hinderwet een oprichtingsvergunning verleend, welke bij Koninklijk Besluit van 1 september 1982 deels is gewijzigd. Bij besluit van 2 juli 1985 is krachtens de Hinderwet een uitbreidings-/wijzigingsvergunning verleend. Deze onderliggende vergunningen hebben betrekking op het houden van in totaal 2.000 fokteven van nertsen in een traditioneel stalsysteem.
    
    2.4.    Appellante betoogt dat verweerder de bestaande rechten onjuist heeft vastgesteld. Hiertoe voert zij aan dat van de bij besluit van 2 juli 1985 vergunde zeven rijen sheds, één rij sheds niet is opgericht. Op grond hiervan zijn volgens appellante de rechten van een evenredig deel van het bij dat besluit vergunde aantal fokteven van nertsen komen te vervallen, hetgeen neerkomt op 286 dieren. Als gevolg hiervan heeft verweerder de bestaande ammoniakemissie van de inrichting te hoog vastgesteld hetgeen inhoudt dat de ammoniakemissie en -depositie ten opzichte van de onderliggende vergunningen meer toeneemt dan verweerder stelt, aldus appellante.
    
    2.4.1.    Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij de bestaande rechten juist heeft vastgesteld. Hiertoe voert hij aan dat in plaats van de bij besluit van 2 juli 1985 vergunde zeven rijen van drie sheds, zes rijen van twee sheds zijn opgericht. De opgerichte sheds zijn echter van grotere omvang dan de vergunde sheds, waardoor de bouwoppervlakte van de zes rijen van twee sheds gelijk is aan de bouwoppervlakte van zeven rijen van drie sheds en daarnaast beschikken de opgerichte sheds over bovenkooien, aldus verweerder. Daarom kan het bij besluit van 2 juli 1985 vergunde aantal fokteven van nertsen volgens verweerder worden gehuisvest in de opgerichte sheds, zodat de gehele inrichting binnen drie jaar na het onherroepelijk worden van de vergunning is voltooid en in werking gebracht en er geen rechten zijn vervallen.
    
    2.4.2.    Ingevolge artikel 27, eerste lid, van de Hinderwet, zoals dat gold tot 1 maart 1993, voor zover hier van belang, vervalt de vergunning indien de inrichting niet binnen drie jaren na het onherroepelijk worden van de vergunning is voltooid en in werking gebracht.
    
    2.4.3.    Gebleken is dat binnen drie jaar na het onherroepelijk worden van de vergunning van 2 juli 1985 zes rijen sheds zijn opgericht en in werking gebracht. Derhalve zijn de rechten van de fokteven van nertsen die in de zevende, niet opgerichte, rij sheds zouden worden gehuisvest vervallen, hetgeen - onbestreden - neerkomt op 286 dieren. De omstandigheid dat deze dieren in een ander deel van de inrichting zijn gehuisvest, zoals verweerder betoogt, kan, zoals de Afdeling in haar uitspraak van 9 juni 1995, in de zaak no. E03.94.1954 (aangehecht) heeft geoordeeld, daaraan niet afdoen. Hieruit volgt dat vergunninghoudster rechten kan ontlenen aan de onderliggende vergunningen voor het houden van 1.714 (2.000 - 286) fokteven van nertsen en dat verweerder de bestaande ammoniakemissie van de inrichting derhalve te hoog heeft vastgesteld.
    
    2.5.    Appellante betoogt dat onder meer vanwege de toename van de ammoniakemissie- en depositie ten opzichte van de onderliggende vergunningen, verweerder de vergunning in strijd met de Habitatrichtlijn ten onrechte heeft verleend. Voorts betoogt zij dat het bestreden besluit ook op andere punten genomen is in strijd met de Habitatrichtlijn. Daartoe voert appellante het volgende aan. Volgens appellante heeft verweerder een onvoldoende passende beoordeling gemaakt ten aanzien van de gevolgen van het in werking zijn van de inrichting voor het natuurgebied Zeldersche Driessen. Hiertoe voert appellante aan dat het natuurgebied is gelegen op een afstand van 2.100 meter van de inrichting en niet, zoals verweerder stelt, op een afstand van 2.300 meter van de inrichting. Voorts voert appellante aan dat verweerder de achtergronddepositie van het natuurgebied onjuist dan wel onvolledig heeft vastgesteld. Uit gegevens van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu blijkt volgens haar dat het natuurgebied Zeldersche Driessen, in afwijking van hetgeen verweerder stelt, een achtergronddepositie heeft die ligt tussen de 3.500 en 4.500 mol/ha/jaar, in ieder geval meer dan 2.300 mol/ha/jaar. Daarnaast betoogt appellante dat verweerder onvoldoende heeft onderzocht wat de instandhoudingsdoelstellingen zijn van het betreffende natuurgebied. In dit verband voert zij aan dat verweerder bij het nemen van het bestreden besluit ten onrechte geen rekening heeft gehouden met het beheersplan, zoals genoemd in het besluit van de staatssecretaris van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk werk van 26 juni 1973 tot aanwijzing van het gebied als natuurmonument, dan wel de daarop volgende beheersplannen. Tevens heeft verweerder volgens appellante ten onrechte geen onderscheid gemaakt tussen de instandhoudingsdoelstellingen van de twee in het gebied voorkomende natuurdoeltypen, te weten "Kalkminnend grasland op dorre zandbodem" en "Gemengde bossen langs grote rivieren met zomereik, steeliep en es". Verder heeft verweerder de instandhoudingseisen van het natuurdoeltype kalkgrasland zoals genoemd op de Landelijke Natuurdoelenkaart van het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Voedselkwaliteit ten onrechte niet onderzocht en is de kwalificatie "multifunctioneel bos" die verweerder hanteert, niet in overeenstemming met de reden van aanwijzing van het gebied als speciale beschermingszone, aldus appellante. Ten slotte betoogt appellante dat verweerder uitgaat van een te hoge kritische depositiewaarde van het natuurgebied en dat uit het onderzoeksrapport "Stikstofgevoeligheid van de Habitatrichtlijn-gebieden in Nederland" van maart 2004, opgesteld door Alterra en TNO, blijkt dat de kritische depositiewaarde van het natuurgebied Zeldersche Driessen zowel in 2000 als in 2010 wordt overschreden.
    
    2.5.1.     Verweerder stelt zich op het standpunt dat eerst op een afstand van 2.300 meter van de inrichting gronden zijn gelegen die voor verzuring gevoelig zijn. Uitgaande van deze afstand bedraagt de ammoniakdepositie van het bij het bestreden besluit vergunde veebestand volgens verweerder 2,5 mol/ha/jaar, hetgeen een toename is van 0,6 mol/ha/jaar ten opzichte van de onderliggende vergunningen. Voorts voert verweerder aan dat uit gegevens van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu blijkt dat de achtergronddepositie op het natuurgebied Zeldersche Driessen in 2002 2.100 mol/ha/jaar bedroeg, hetgeen onder de milieukwaliteitsdoelstelling van het Nationaal Milieubeleidsplan 4, te weten 2.150 mol/ha/jaar in 2010, ligt. Ter zitting voegt verweerder hier aan toe dat in 2004 en 2005 verscheidene milieuvergunningen van inrichtingen die in de nabijheid van het natuurgebied liggen zijn ingetrokken, als gevolg waarvan het aannemelijk is dat de achtergronddepositie omlaag is gegaan. Daarnaast leidt verweerder uit de jurisprudentie van de Afdeling af dat indien de achtergronddepositie 2.600 mol/ha/jaar of hoger is, een toename van de depositie onaanvaardbaar is. Aangezien de achtergronddepositie in dit geval 2.100 mol/ha/jaar is, is een toename van de depositie aanvaardbaar, aldus verweerder. Voorts stelt hij dat de kritische depositiewaarde voor het natuurdoeltype bosgebied 2.400 mol/ha/jaar bedraagt en dat de natuurdoelstelling voor het op 2.300 meter voor verzuring gevoelig gebied "multifunctioneel bos" is. De kritische depositiewaarde van het natuurgebied wordt volgens verweerder derhalve niet overschreden. Gelet op de afstand van de inrichting tot het natuurgebied, de geringe toename van de ammoniakdepositie, een kritische depositiewaarde van 2.400 mol, een achtergronddepositie van 2.100 mol en een milieukwaliteitsdoelstelling van 2.150 mol in 2010, komt verweerder tot de conclusie dat vergunningverlening geen significante gevolgen heeft voor het natuurgebied Zeldersche Driessen.
    
    2.5.2.    Bij beschikking van 7 december 2004 van de Commissie van de Europese Gemeenschappen (Pb L 387), en daarmee dus vóór het nemen van het bestreden besluit, is onder meer het natuurgebied Zeldersche Driessen geplaatst op de lijst van communautair belang, waarop de gebieden met een of meer prioritaire typen natuurlijke habitats of een of meer prioritaire soorten staan aangegeven. Zodra een gebied op deze lijst is geplaatst, gelden voor dat gebied op grond van artikel 4, vijfde lid, van de Habitatrichtlijn de bepalingen van artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn.
    
        Voor zover verweerder ter zitting heeft betoogd dat met de inwerkingtreding van de Natuurbeschermingswet 1998 op 1 oktober 2005 de beoordeling in het kader van de Habitatrichtlijn bij een milieuvergunning achterwege zou kunnen blijven, overweegt de Afdeling allereerst dat het bestreden besluit dateert van vóór 1 oktober 2005, zodat het betoog van verweerder reeds hierom niet kan worden gevolgd. Voorts moet worden vastgesteld dat uit artikel 60a, tweede lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 volgt dat ten aanzien van aanvragen om een milieuvergunning ingediend vóór 1 oktober 2005, zoals in dit geval, de Natuurbeschermingswet 1998 buiten toepassing blijft. Aldus blijft rechtstreekse toetsing aan artikel 6 van de Habitatrichtlijn aangewezen.
    
    2.5.3.    Ingevolge artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, voor zover hier van belang, wordt voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een speciale beschermingszone, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen en projecten significante gevolgen kan hebben voor het gebied, een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. De bevoegde instanties mogen slechts toestemming voor het plan of project geven, nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van dat gebied niet zal aantasten.
    
        Uit het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 7 september 2004, zaak C-127/02, gepubliceerd in JM 2004/112, volgt dat wanneer een nationale rechter moet nagaan of de toestemming voor een plan of project in de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn rechtmatig is verleend, hij kan toetsen of de door deze bepaling aan de beoordelingsmarge van de bevoegde nationale autoriteiten gestelde grenzen in acht zijn genomen, ook als de bepaling niet in de rechtsorde van de betrokken lidstaat is omgezet ofschoon de daartoe gestelde termijn is verstreken.
    
    2.5.4.    In het onderhavige geval is sprake van een plan of project als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het natuurgebied.
    
    Blijkens het genoemde arrest dient te worden bezien of verweerder op grond van objectieve gegevens kon uitsluiten dat het plan of project, afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten, significante gevolgen heeft voor het natuurgebied, afgezet tegen de instandhoudingsdoelstellingen daarvan.
    
    2.5.5.    Uit de uitspraak van de Afdeling van 7 september 2005, in zaak no. 200409681/1, volgt dat voor de beantwoording van de vraag of sprake is van significante gevolgen voor het natuurgebied, afgezet tegen de instandhoudingsdoelstellingen daarvan, dient te worden uitgegaan van de veranderingen ten opzichte van de onderliggende voor de inrichting geldende vergunningen.
    
        Verweerder is voor het bepalen van de bestaande ammoniakemissie ten onrechte uitgegaan van 2.000 fokteven van nertsen, zo volgt uit rechtsoverweging 2.4.3. Derhalve is de toename van de ammoniakdepositie van de inrichting na uitbreiding van het veebestand hoger dan de 0,6 mol/ha/jaar waar verweerder in het bestreden besluit vanuit gaat. Voorts heeft verweerder onvoldoende onderzocht wat de achtergronddepositie van het natuurgebied Zeldersche Driessen is, mede gelet op de gegevens die appellante op dit punt inbrengt. Vooropgesteld dat een en ander niet blijkt uit het bestreden besluit, is niet inzichtelijk of de stelling van verweerder ter zitting dat de achtergronddepositie van het natuurgebied zou zijn afgenomen als gevolg van eerdere (gedeeltelijke) intrekkingen van vergunningen van inrichtingen elders, feitelijk juist is of dat mogelijk (inmiddels) elders verleende vergunningen tot een toename hebben geleid. Voorts is de milieukwaliteitsdoelstelling voor het jaar 2010 waarnaar verweerder verwijst in dit kader niet relevant, aangezien beoordeeld moet worden of ten tijde van het nemen van het bestreden besluit significante gevolgen voor het natuurgebied konden worden uitgesloten. De conclusie die verweerder ten aanzien van de achtergronddepositie op basis van de door hem genoemde jurisprudentie van de Afdeling - die geen betrekking heeft op het toetsingskader van de Habitatrichtlijn - trekt, is niet in overeenstemming met de uitleg die in het voornoemde arrest aan artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn wordt gegeven. Verder heeft verweerder onvoldoende onderzoek gedaan naar de instandhoudingdoelstellingen van het natuurgebied. De enkele stelling dat het gaat om een multifunctioneel bos is daartoe onvoldoende. Tevens heeft verweerder onvoldoende onderzocht wat de kritische depositiewaarde is van het natuurgebied Zeldersche Driessen, aangezien hij geen gegevens heeft over de kritische depositiewaarde van het betreffende natuurgebied zelf. De door hem genoemde waarde van 2.400 mol betreft een algemene waarde voor het natuurdoeltype bosgebied. In het natuurgebied komt niet alleen voornoemd natuurdoeltype voor, maar ook het natuurdoeltype kalkgrasland.
    
        Gelet op het voorgaande heeft verweerder, daargelaten de vraag of een afstand van 2.100 meter of 2.300 meter tot uitgangspunt dient te worden genomen bij het bepalen van de ammoniakdepositie, bij de voorbereiding van het bestreden besluit onvoldoende onderzocht of het onderhavige plan of project, afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten, al dan niet significante gevolgen heeft voor het natuurgebied Zeldersche Driessen, afgezet tegen de instandhoudingsdoelstellingen daarvan, en evenmin op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat dergelijke significante effecten zich voordoen.
    
        Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit in zoverre in strijd is met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht op grond waarvan verweerder onderzoek dient te doen naar de relevante feiten en het bestreden besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering.
    
    2.6.    Het beroep is gegrond. Nu het antwoord op de vraag of het onderhavige plan of project, afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten, al dan niet significante gevolgen heeft voor het natuurgebied Zeldersche Driessen, afgezet tegen de instandhoudingsdoelstellingen daarvan, bepalend is voor de vraag of de gevraagde vergunning kan worden verleend, dient het bestreden besluit in zijn geheel te worden vernietigd.
    
    2.7.    Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Gennep van 14 september 2005, kenmerk 2004/3759;
    
    III.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Gennep tot vergoeding van bij appellante in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 665,07 (zegge: zeshonderdvijfenzestig euro en zeven cent), waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Gennep aan appellante onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    IV.    gelast dat de gemeente Gennep aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 276,00 (zegge: tweehonderdzesenzeventig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Boll, Voorzitter, en mr. J.A.M. van Angeren en mr. W.D.M. van Diepenbeek, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Boll    w.g. Plambeck
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 september 2006
    
    373-493.