ECLI:NL:RVS:2019:3041, Raad van State, 04-09-2019, 201808484/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-09-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 april 2017 heeft het college aan [appellant] een bestuurlijke boete opgelegd van € 40.500,00.

201808484/1/A3.
    Datum uitspraak: 4 september 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 7 september 2018 in zaak nr. 17/6075 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 6 april 2017 heeft het college aan [appellant] een bestuurlijke boete opgelegd van € 40.500,00.
    Bij besluit van 26 september 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 7 september 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 juli 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.M. Veldman, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. A. Brandenburg, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Wettelijk kader
    1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.    [appellant] was tot 16 december 2016 eigenaar van het pand aan de [locatie] te Amsterdam. Het pand bestaat uit een horecagelegenheid op de begane grond en drie zelfstandige woningen met de bestemming wonen. [appellant] heeft de woningen op de eerste, tweede en derde verdieping, met tussenkomst van [bedrijf A] te Amsterdam, verhuurd aan [huurder], waarvan [eigenaresse] eigenaresse is. Op 4 augustus 2016 hebben toezichthouders van de gemeente Amsterdam de woningen in het pand bezocht. Uit het rapport van bevindingen blijkt dat zij in de woning op de derde verdieping twee Duitse toeristen aantroffen die verklaarden met vier personen de woning voor vier nachten via Airbnb te hebben gehuurd. In de woning troffen zij één afgesloten kamer aan. Verder blijkt uit het rapport dat zij op de tweede verdieping drie Amerikaanse toeristen aantroffen die verklaarden de woning via Airbnb voor twee nachten te hebben gehuurd. Ook in deze woning is een afgesloten kamer aangetroffen. In beide woningen zijn, met uitzondering van de afgesloten kamers, geen persoonlijke spullen aangetroffen die erop duiden dat de woningen permanent bewoond worden. In het restaurant op de begane grond hebben de toezichthouders [eigenaresse] aangetroffen. [eigenaresse] heeft verklaard dat zij de eerste, tweede en derde verdieping van [appellant] huurt voor € 4.000,00 per maand, dat zij daar zelf niet woont en de woningen onderverhuurt. De eerste verdieping verhuurt zij aan [naam A] voor € 1.200,00 per maand. De tweede verdieping aan [naam B] voor € 1.800,00 per maand en de derde verdieping aan [naam C] voor € 1.500,00 per maand. [eigenaresse] heeft verklaard dat [naam B] en [naam C] een bed & breakfast runnen. Uit het administratief onderzoek van het college blijkt dat volgens de Basis Registratie Personen (hierna: BRP) sinds 10 november 2015 [naam B] ingeschreven staat op de woning op de tweede verdieping en dat er sinds 12 juli 2016 niemand ingeschreven staat op de derde verdieping. Verder blijkt dat de woningen op de website van Airbnb onder de naam ‘Cosy Central Amsterdam Centrum’ worden aangeboden door [naam B] & [naam C] en [eigenaresse], met 31 recensies over deze woningen en bij hun profiel op de website in totaal 533 recensies.
    Besluitvorming
    3.    Op 27 februari 2017 heeft het college aan [appellant] het voornemen bekend gemaakt om hem wegens overtreding van de Huisvestingswet 2014 (hierna: Hw 2014) een boete op te leggen. [appellant] heeft daartegen op 10 maart 2017 zijn zienswijze kenbaar gemaakt. Bij het besluit van 6 april 2017 heeft het college aan [appellant] een boete opgelegd van totaal € 40.500,00. Bij het besluit van 26 september 2017 heeft het college dat besluit gehandhaafd en daaraan ten grondslag gelegd dat sprake is van onttrekking van de woningen op de tweede en derde verdieping aan de bestemming tot bewoning en dat niet wordt voldaan aan de voorwaarden voor een bed & breakfast. Ten aanzien van de woning op de tweede etage stelt het college zich op het standpunt dat meer dan 40% van de woning wordt gebruikt voor verhuur aan toeristen, zodat om die reden niet aan de voorwaarden voor een bed & breakfast wordt voldaan. Ten aanzien van de woning op de derde etage stelt het college zich op het standpunt dat niemand op de woning staat ingeschreven zodat geen sprake kan zijn van een toegestane bed & breakfast. In beide gevallen is bovendien sprake van recidive, omdat in de woningen op 4 juli 2014 ook al overtredingen zijn geconstateerd. Overeenkomstig de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 (hierna: Hvv 2016) bedraagt de boete € 41.000,00. Nu die door een onjuiste berekening bij het besluit van 6 april 2017 is vastgesteld op € 40.500,00 zal bij dit besluit geen hogere boete worden vastgesteld, aldus het college.
    Aangevallen uitspraak
    4.    De rechtbank heeft overwogen dat het college op juiste gronden heeft vastgesteld dat sprake is van twee overtredingen van artikel 21, onder a, van de Hw 2014. Hierbij is van belang dat niet in geschil is dat [naam C] niet (meer) in de BRP op de woning op de derde etage stond ingeschreven en derhalve ten aanzien van de woning op de derde etage sprake is van overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, van de Hw 2014. Wat betreft de tweede etage werd blijkens de bevindingen van de toezichthouders de gehele woning met uitzondering van de afgesloten kamer door de toeristen gebruikt. Dit is volgens de rechtbank voldoende om vast te stellen dat meer dan 40% van de woonruimte beschikbaar was voor toeristen. Het college heeft daarbij terecht overwogen dat op de website van Airbnb de woning als ‘gehele woning’ werd aangeboden. De rechtbank is voorts van oordeel dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij niet wist en niet kon weten dat de woningen niet volgens de regels als bed & breakfast werden geëxploiteerd. Het college was derhalve bevoegd aan [appellant] een boete op te leggen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich verder terecht op het standpunt gesteld dat twee afzonderlijke woningen zonder vergunning zijn onttrokken, zodat er sprake is van twee afzonderlijke overtredingen. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel door de vergelijking met handhavingsbeleid bij ‘short stay’ slaagt niet. Het college heeft derhalve aan [appellant] een bestuurlijke boete van € 40.500,00 kunnen opleggen. Het college heeft ten slotte terecht geen aanleiding gezien de boete te matigen, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    5.    Het hoger beroep van [appellant] richt zich alleen op de overweging van de rechtbank dat zijn beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt.
    6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college in strijd heeft gehandeld met het gelijkheidsbeginsel. Hij voert hiertoe aan dat de voorwaarden voor het gebruik van een woning als bed & breakfast vergelijkbaar zijn met de voorwaarden voor het gebruik van een woning voor short stay. Het college voert weliswaar als beleid dat overtredingen van de voorwaarden voor short stay kunnen worden bestraft met intrekking van de vergunning, maar in de dagelijkse praktijk krijgt de overtreder eerst een waarschuwing. Gelet hierop had hij, net als bij overtredingen van de voorwaarden die gelden voor short stay, eerst een waarschuwing moeten krijgen. Temeer omdat in beide gevallen geldt dat, als niet aan de daarvoor gestelde voorwaarden wordt voldaan, sprake is van woningonttrekking. Volgens [appellant] is het onbegrijpelijk dat in het geval waarin niet wordt voldaan aan de voorwaarden voor een bed & breakfast direct een boete van ten minste € 20.500,00 wordt opgelegd. Dit is geen consistent en doordacht bestuursbeleid. Dat vergunningen voor short stay sinds 2013 niet meer worden afgegeven is niet relevant. Mocht het al relevant zijn, dan sluit dat niet uit dat deze vergunningen in de toekomst weer zullen worden verstrekt. Ten behoeve van de regelgeving voor short stay in Amsterdam geldt met ingang van 1 januari 2014 de Beleidsnotitie short stay 2014. Dat een vergunning voor short stay niet wordt verleend voor de verhuur aan toeristen is onjuist, zo blijkt ook uit de Beleidsnotitie. Van vergunningen voor short stay wordt ook misbruik gemaakt ten behoeve van de verhuur aan toeristen. Het verschil in de praktijk tussen short stay en bed & breakfast is daardoor steeds kleiner geworden, aldus [appellant].
    6.1.    Voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel moet sprake zijn van rechtens vergelijkbare gevallen, die het college ongelijk heeft behandeld. Volgens de Beleidsnotitie wordt onder short stay het tijdelijk wonen in een zelfstandige woning voor een periode van tenminste zeven nachten en maximaal zes maanden verstaan. Het is een vorm van verblijf tussen hotel en normaal wonen in de zin van de Hw 2014 in. Omdat het om woningonttrekking gaat is voor short stay een vergunning vereist, tenzij het nieuwbouw van na 1 januari 2008 betreft. Een vergunning geldt tien jaar. Uit de Beleidsnotitie volgt verder dat de mogelijkheid van short stay niet in het leven is geroepen ten behoeve van de verhuur van woningen aan toeristen, maar ten behoeve van betere verblijfsmogelijkheden voor zakenmensen die wat langer in Amsterdam moeten verblijven. Ook volgt daaruit dat voor aanvragen na 14 januari 2014 geen nieuwe vergunningen meer worden afgegeven. Bij een bed & breakfast gaat het volgens artikel 1, aanhef en onder c, van de Hvv 2016 om het gedeeltelijk gebruik van een zelfstandige woonruimte voor kort verblijf bij de hoofdbewoner van die woonruimte, al dan niet met ontbijt.
    6.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het gebruik van een woning als bed & breakfast en het gebruik van een woning voor short stay geen vergelijkbare gevallen zijn. Hierbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat voor het gebruik van een woning voor short stay een vergunning moet worden aangevraagd en voor een bed & breakfast een meldingsplicht geldt. Hierbij is van belang dat die melding dient te worden gedaan door de hoofdbewoner, die als zodanig staat ingeschreven in de BRP. Die voorwaarde is zwaarwegend, juist omdat de woning gedeeltelijk in de woningvoorraad blijft. Bij short stay wordt de woning wel, zij het tijdelijk, aan de woningvoorraad onttrokken. De melding is onderdeel van de voorwaarden, maar is niet gelijk te stellen aan een vergunning. Het opstellen van een vergunningenbeleid voor short stay was bovendien, anders dan het beleid voor het gebruik van een woning als bed & breakfast, een bevoegdheid van de stadsdelen. Het beleid kon dan ook per stadsdeel verschillen en zij konden zelf hun quota bepalen.
    Hoewel uit deze feitelijke omstandigheden kan worden afgeleid dat het gebruik van een woning voor short stay en het gebruik van een woning als bed & breakfast gelet op de voorwaarden die ervoor gelden geen vergelijkbare gevallen zijn, heeft [appellant] erop gewezen dat de verschillen in overtredingen in de praktijk steeds minder groot zijn geworden, zodanig dat die de verschillen in handhaving bij een overtreding van de voorwaarden voor short stay en een overtreding van de voorwaarden voor een bed & breakfast niet meer rechtvaardigen. In beide gevallen bestaan de overtredingen immers vaak uit het onrechtmatig huisvesten van toeristen. Het college heeft zich bij het besluit van 26 september 2017 op het standpunt gesteld dat, gelet op de verschillen tussen de voorwaarden, niet zonder meer is gezegd dat handhaving bij overtreding van die voorwaarden op precies dezelfde wijze zou moeten plaatsvinden. Ter zitting heeft het college over het verschil in handhaving toegelicht dat bij de invoering van het vergunningstelsel voor short stay onrechtmatige onttrekking van woningen door huisvesting van toeristen in die sector veel minder voorkwam dan in de toeristische sector. Hoewel misbruik van vergunningen voor short stay in de praktijk in de loop der tijd is toegenomen, heeft het volgens het college echter nooit de omvang gehad van het misbruik in de toeristische sector. Bij overtreding van de voorwaarden bij een vergunning voor short stay was het geven van een waarschuwing bij een eerste overtreding in de meeste gevallen dan ook afdoende. In gevallen van misbruik van de vergunning, anders dan bij een overtreding van de voorwaarden, wordt volgens het college evenwel een zwaardere sanctie opgelegd. Het risico op misbruik bij short stay is kleiner dan bij een bed & breakfast, omdat de aanvrager voorafgaand aan het verlenen van een vergunning wordt gescreend. Bij een bed & breakfast wordt na een melding niet gecontroleerd. Toen misbruik met vergunningen voor short stay toenam heeft de gemeente maatregelen genomen en besloten dat geen nieuwe vergunningen meer worden afgegeven.
    Het college heeft gelet hierop voldoende gemotiveerd dat goede redenen bestaan voor het verschil in handhaving bij een overtreding van de voorwaarden voor het gebruik van een woning voor short stay enerzijds en een overtreding van de voorwaarden voor het gebruik als bed & breakfast anderzijds.
    Nu [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van rechtens vergelijkbare gevallen die ongelijk worden behandeld, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld.
    Het betoog faalt.
    7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Veenboer, griffier.
    w.g. Van Ettekoven    w.g. Veenboer
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 4 september 2019
    730.
     
    BIJLAGE
     
    Huisvestingswet 2014
    Artikel 21
    Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
    […].
    Huisvestingsverordening Amsterdam 2016
    AFDELING I ONTTREKKING WOONRUIMTE
    Paragraaf 1 Werkingsgebied
    Artikel 3.1.1
    1. Als woonruimte behorend tot een gebouw als bedoeld in artikel 21 van de wet wordt aangewezen:
    a. alle zelfstandige woonruimte met een met een rekenhuur tot de liberalisatiegrens;
    b. alle zelfstandige woonruimte tot en met 200 huurpunten;
    c. alle zelfstandige woonruimte met meer dan 200 huurpunten;
    d. alle onzelfstandige woonruimte tot 750 huurpunten.
    2. Complexen opgenomen in bijlage 1 worden niet als woonruimte in de zin van artikel 2 van de wet aangewezen.
    Artikel 3.1.2 Reikwijdte vergunningplicht
    1. De in artikel 3.1.1 aangewezen woonruimten mogen niet zonder vergunning als bedoeld in artikel 21, aanhef en onder d van de wet:
    a. anders dan ten behoeve van bewoning of het gedeeltelijk gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning worden onttrokken; of
    b. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar geheel of gedeeltelijk met andere woonruimte worden samengevoegd, mits en zolang de bestemming tot bewoning overheersend blijft.
    […]
    4. Voor het gedeeltelijk onttrekken aan de bestemming tot bewoning ten behoeve van bed & breakfast is geen vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet noodzakelijk mitsen zolang:
    a. de hoofdbewoner de woning als hoofdverblijf heeft en deze bewoner ook als zodanig in de basisadministratie staat ingeschreven;
    b. de bestemming tot bewoning overheersend blijft;
    c. aan niet meer dan vier personen per nacht onderdak wordt verleend; en
    d. de hoofdbewoner, voordat het gebruik ten behoeve van bed & breakfast start, het gebruik heeft gemeld bij burgemeester en wethouders.
    Artikel 4.2.2 Bestuurlijke boete
    1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in artikel 8 en artikel 21 van de wet of handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften bedoeld in artikel 24 van de wet.
    2. Burgemeester en wethouders leggen een boete op:
    […];
    b. voor de eerste overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, b, c of d van de wet overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2;
    [...].
    Beleidsnotitie short stay 2014
    Inleiding
    In 2008 werd geconstateerd dat Amsterdam een tekort had aan appartementen voor kortere termijn ten behoeve van zakenmensen. Ook als zij een week of enige weken voor werk in Amsterdam moesten verblijven, waren zij aangewezen op hotels, want tussen regulier wonen en hotels bestond nagenoeg niets. En juist deze zakenmensen hebben vaak behoefte aan een meer informele en huiselijke verblijfsomgeving, waarbij het ook voor bedrijven aantrekkelijk kan zijn om een groepje werknemers die voor een project voor korte tijd in Amsterdam moeten zijn, te huisvesten in een woning. Appartementenhotels waren er nog nauwelijks. In het kader van Amsterdam Topstad werd daarom in 2009 besloten om een beleid voor short stay vast te stellen, zodat Amsterdam ook aan deze zakenmensen een goed onderdak kon bieden. Daarmee kon Amsterdam een aantrekkelijke vestigingsstad voor bedrijven blijven.
    Short stay is het tijdelijk wonen in een zelfstandige woning voor een periode van tenminste zeven nachten en maximaal zes maanden. Het is een vorm van verblijf tussen hotel (verblijf gemiddeld 1,7 nachten) en normaal wonen in de zin van de Hw (waarvoor minimaal zes maanden wordt aangehouden). Omdat het om woningonttrekking gaat is voor short stay een vergunning vereist is, tenzij het nieuwbouw van na 1 januari 2008 betreft. Een vergunning geldt tien jaar. Voor alle stadsdelen werd een quotum vastgesteld.
    […]
    Gezien de toename van toeristische verhuur en gezien de verruiming van het quotum is het ook een goed moment om te beoordelen in hoeverre Amsterdam nu meer en betere verblijfsmogelijkheden biedt voor zakenmensen die wat langer in Amsterdam moeten verblijven. Uiteindelijk was dat het doel van het short stay beleid in 2009 en was dit de reden om in 2012 het quotum te verruimen.
    […]
    Het college kiest voor een pas op de plaats, waarbij er geen nieuwe vergunningen meer worden verstrekt.
    […]
    1. Een pas op de plaats voor short stay
    […]
    Als laatste datum voor het aanvragen van een short stay vergunning onder het oude beleid hanteert het college de dag van bekendmaking van dit beleid in het gemeenteblad met terugwerkende kracht tot en met 14 januari 2014.
    […]
    De reeds afgegeven vergunningen blijven geldig voor de gehele vergunningstermijn van 10 jaar. Het college vindt dat het voor de vergunninghouder belangrijke recht van de vergunningstermijn
    gerespecteerd moet worden. Vooral op basis hiervan zijn investeringen gedaan die moeten kunnen worden terugverdiend. Het onverlet laten van de vergunningstermijn past ook bij een beleid van pas op de plaats.
    […].