ECLI:NL:RBROT:2025:4348, Rechtbank Rotterdam, 11-04-2025, ROT 24/1139, ROT 24/6251
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2025-04-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Financieel toezicht.
        De AFM heeft terecht het bezwaar tegen de normoverdrachtsbrief niet-ontvankelijk verklaard. Door het intrekken van deze brief is er geen procesbelang meer bij de beoordeling van de daarin genoemde overtreding. Gestelde schade is niet aannemelijk gemaakt.
        De AFM heeft terecht het bezwaar tegen de terugkoppelingsbrief niet-ontvankelijk verklaard. Deze brief is geen besluit in de zin van de Awb en het daarin opgenomen rechtsoordeel kan niet met een besluit worden gelijkgesteld. Dat er geen handhavingsbesluiten meer zullen worden genomen, omdat eiseres 1 ervoor heeft gekozen om zich aan te passen aan wat de AFM in de terugkoppelingsbrief heeft overwogen, maakt dat niet anders.
        Het beroep tegen het ongegrond verklaren van het bezwaar tegen de afwijzing van het handhavingsverzoek, is niet-ontvankelijk. De vaststelling van de overtreding of de wens om deze vaststelling te laten toetsen, levert geen procesbelang op. Het handhavingsverzoek van de eisende partijen om bij eiseres 1 te handhaven, maakt dat niet anders.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: ROT 24/1139 en ROT 24/6251 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 april 2025 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres 1] , uit [plaats] , eiseres 1,
    
      
        
          [eiseres 2]
        , eiseres 2,
      
        
          [eiseres 3]
        , eiseres 3,
      
        
          [eiseres 4] , eiseres 4,
      
        
          [eiseres 5]
        , eiseres 5,
      
        
          [eiseres 6]
        , eiseres 6,
      
        
          [eiser 1]
        , eiser 1,
      
        
          [eiser 2]
        , eiser 2,
      
        
          [eiseres 7]
        , eiseres 7,
      
        
          [eiser 3]
        , eiser 3,
      
        
          [eiser 4]
        , eiser 4,
      
        
          [eiser 5]
        , eiser 5, 
      
        
          [eiser 6]
        , eiser 6,
      
        
          [eiser 7]
        , eiser 7,
      
        
          [eiser 8]
        , eiser 8,
      
        
          [eiser 9]
        , eiser 9,
      
        
          [eiser 10]
        , eiser 10,
      hierna gezamenlijk genoemd: de eisende partijen,
      (gemachtigde: mr. E. Lutjens),
    
    
    
      en
    
    
  
  
    Stichting Autoriteit Financiële Markten, de AFM 
    (gemachtigde: mr. J.W.M. Hagelaars en mr. S.W. Kleijer).
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1.
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van de eisende partijen tegen het niet-ontvankelijk verklaren van hun bezwaar tegen de normoverdrachtsbrief van 20 maart 2023 en van hun bezwaar tegen de terugkoppelingsbrief van 3 november 2023 (bestreden besluit 1). 
      
    
    
      1.2.
      Ook beoordeelt de rechtbank in deze uitspraak het beroep van eiseres 1 tegen het ongegrond verklaren van het bezwaar tegen de afwijzing van het door de eisende partijen ingediende handhavingsverzoek van 23 november 2023 (bestreden besluit 2).
      
    
    
      1.3.
      De AFM heeft met twee verweerschriften op deze beroepen gereageerd. 
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft op 25 maart 2025 de beroepen op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: 
      
        
          namens de eisende partijen: hun gemachtigde, eiseres 7, eiser 5, eiser 9, [persoon 1] , [persoon 2] en [persoon 3] ;
        
        
          namens de AFM: mr. J.W.M. Hagelaars (gemachtigde),  [persoon 4] (senior jurist) , [persoon 5] (senior Toezichthouder)  en twee toehoorders.
        
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      2.1.
      Eiseres 1 is een pensioenfonds. De andere eisers en eiseressen zijn of waren lid van het bestuur, de Raad van toezicht of de Directie bestuursbureau van eiseres 1.
    
    
      2.2.
      Met de normoverdrachtsbrief van 20 maart 2023 heeft de AFM eiseres 1 op de hoogte gebracht van haar conclusie dat eiseres 1 artikel 15c, zesde lid, van het Besluit financieel toetsingskader pensioenfondsen heeft overtreden. Deze overtreding levert volgens de AFM een toezichtantecedent op voor alle personen die tijdens de overtreding het beleid van eiseres 1 (mede) hebben bepaald en die met het toezicht op dit beleid zijn belast.
    
    
      2.3.
      Op 3 november 2023 heeft de AFM de normoverdrachtsbrief met de terugkoppelingsbrief vervangen. Deze terugkoppelingsbrief is volgens de AFM geen informele maatregel en levert geen toezichtantecedent op. De constateerde overtreding blijft wel bestaan, maar met aanvulling van de grondslag met artikel 48 van de Pensioenwet.
    
    
      2.4.
      Op 23 november 2023 hebbende de eisende partijen de AFM verzocht om over de overtreding een formeel besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te nemen. Alle partijen hebben dit verzoek als handhavingsverzoek aangemerkt en behandeld. 
    
    
      2.5.
      Op 19 december 2023 heeft de AFM het bezwaar van de eisende partijen tegen de normoverdrachtsbrief en tegen de terugkoppelingsbrief niet-ontvankelijk verklaard. 
    
    
      2.6.
      Ook heeft de AFM op 19 december 2023 het handhavingsverzoek afgewezen.
    
    
      2.7.
      
        Op 15 mei 2024 heeft de AFM het bezwaar van eiseres 1 tegen de afwijzing van het handhavingsverzoek ongegrond verklaard. 
        
          Bestreden besluit 1
        
        3.	De rechtbank is van oordeel dat het beroep van de eisende partijen tegen het bestreden besluit 1 ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
      
      
        
          De normoverdrachtsbrief 
        
      
    
    
      4.1.
      De rechtbank is net als de AFM van oordeel dat de eisende partijen bij de behandeling van het bezwaar tegen de normoverdrachtsbrief geen procesbelang hebben.
      
    
    
      4.2.
      
        Van (voldoende) procesbelang is sprake als het resultaat dat de indiener van een bezwaar- of beroepschrift met het maken van bezwaar of het indienen van (hoger) beroep nastreeft, daadwerkelijk kan worden bereikt en het realiseren van dat resultaat voor deze indiener feitelijk betekenis kan hebben. Dit betekent dat een bezwaar of (hoger) beroep inhoudelijk moet worden beoordeeld als de indiener daarbij een actueel en reëel belang heeft. Het hebben van een louter formeel of principieel belang is echter niet voldoende. 
        Als sprake is van een al verstreken periode of van een inmiddels ingetrokken of vervallen besluit, blijft procesbelang aanwezig als een inhoudelijk oordeel over het bestreden besluit voor een toekomstige (terugkerende) besluiten van belang kan zijn. Daarnaast kan proces-belang aanwezig zijn in verband met de beoordeling van een onderbouwd verzoek om schadevergoeding, tenzij op voorhand onaannemelijk is dat schade is geleden. 
        De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep van 
        18 april 2024, ECLI:NL:CRVB:2024:747, en van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 4 juni 2024, ECLI:NL:CBB:2024:378.
      
      
    
    
      4.2.
      De AFM heeft de normoverdrachtsbrief met de terugkoppelingsbrief ingetrokken. Daarmee is ook de conclusie van de AFM in de normoverdrachtsbrief ingetrokken dat eiseres 1 een overtreding heeft begaan. De beoordeling van deze overtreding kan daardoor niet meer plaatsvinden. Dat de eisende partijen het niet met deze overtreding eens zijn, levert daarom geen procesbelang op. Ook niet nu de eisende partijen de overtreding als (zeer) ernstig verwijt hebben ervaren, zoals zij tijdens de zitting hebben verklaard.
      
    
    
      4.3.
      
        Verder levert de door de eisende partijen gestelde (reputatie)schade geen procesbelang op. Daarvoor hebben de eisende partijen (ook tijdens de zitting) onvoldoende onderbouwd waaruit deze (reputatie)schade bestaat. De omstandigheid dat eiseres 1 het toezichtantecedent uit de normoverdrachtsbrief in haar jaarverslag heeft vermeld, is op zichzelf staand niet genoeg om de gestelde schade aannemelijk te maken of aan de AFM toe te rekenen. Zeker nu de AFM de normoverdrachtsbrief niet openbaar heeft gemaakt en de AFM eiseres 1 niet als overtreder heeft genoemd in een tweetal publicaties op haar website en het onderzoeksrapport over de brede sector dat wel openbaar is gemaakt. 
        In zoverre is de rechtbank niet gebleken dat de normoverdrachtsbrief de vertrouwensrelatie tussen eiseres 1 en de pensioengerechtigden heeft beschadigd. 
      
      
    
    
      4.4.
      Daarnaast is ook het toezichtantecedent uit de normoverdrachtsbrief ingetrokken. Een toezichtantecedent, of een informeel antecedent waarover de eisende partijen tijdens de zitting hebben gesproken, levert overigens sowieso geen procesbelang op. Voor zover de eisende partijen in een toekomstig besluit de normoverdrachtsbrief als toezichtantecedent of als informeel antecedent krijgen tegengeworpen, kunnen zij daartegen in de procedure tegen dat besluit opkomen. De rechtbank verwijst voor een vergelijking ook naar haar uitspraak van 18 januari 2021, ECLI:NL:RBROT:2021:2348
      
    
    
      4.5.
      Verder levert het opnemen van de normoverdrachtsbrief in het dossier van de AFM geen procesbelang op. Ook de intrekking van deze brief is in het dossier opgenomen.
      
      
        
          De terugkoppelingsbrief
        
      
    
    
      5.1.
      De rechtbank is net als de AFM van oordeel dat de terugkoppelingsbrief geen besluit in de zin van de Awb is. 
      
    
    
      5.2.
      Het gaat om een niet op de wet gebaseerde brief en de brief bevat geen verplichtingen die niet al uit een wettelijk voorschrift voortvloeit. De brief legt eiseres 1 geen rechtens bindende verplichting op, onthoudt haar niet van enig recht en raakt haar niet op een andere manier direct in haar rechtspositie. Het versturen van deze brief is ook geen voorwaarde voor verdere sanctionering, zodat de brief geen gevolgen voor eventuele toekomstige vergelijkbare gedragingen heeft. De brief bevat alleen de mening van de AFM en biedt eiseres 1 de gelegenheid om de overtreding te beëindigen. De rechtbank verwijst voor een vergelijking naar de uitspraken van het CBb over een informele waarschuwing van 8 mei 2014, ECLI:NL:CBB:2014:187, en van 20 juni 2016, ECLI:NL:CBB:2016:175.
      
    
    
      5.3.
      
        De uitleg van de AFM tijdens de zitting dat zij eerst de normoverdrachtsbrief heeft verzonden, dat zij pas daarna over deze brief met de sector is gaan praten en dat zij vervolgens op basis daarvan heeft besloten om de normoverdrachtsbrief weer in te trekken en door de terugkoppelingsbrief te vervangen, leidt niet tot een andere conclusie. 
        Deze manier van communiceren door de AFM verdient geen schoonheidsprijs en had beter gemoeten, maar het maakt van de terugkoppelingsbrief geen besluit.
      
      
    
    
      6.1.
      Ook is de rechtbank net als de AFM van oordeel dat het bestuurlijke rechtsoordeel in de terugkoppelingsbrief niet met een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit kan worden gelijkgesteld. 
      
    
    
      6.2.
      Deze gelijkstelling vindt slechts in zeer bijzondere gevallen plaats en alleen als het afwachten of het uitlokken van een besluit voor de betrokken partij onevenredig belastend is. De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraak van het CBb van 24 december 2024, ECLI:NL:CBB:2024:933.
      
    
    
      6.3.
      
        Een dergelijke zeer bijzonder geval is niet ontstaan door het opnemen van de terugkoppelingsbrief in het dossier van de AFM en niet door de door de eisende partijen gestelde (reputatie)schade en nadelige gevolgen. Wat de rechtbank hierover bij de normoverdrachtsbrief heeft overwogen, geldt ook bij de terugkoppelingsbrief. 
        Daar komt bij dat de gestelde (reputatie)schade ook niet het gevolg van het bestuurlijk rechtsoordeel in de terugkoppelingsbrief is, maar van de vermelding van het toezicht-antecedent uit de normoverdrachtsbrief in het jaarverslag van eiseres 1. De vermelding hiervan in het jaarverslag van eiseres 1 kan desgewenst worden aangepast en gewijzigd in het jaarverslag van eiseres 1 dat betrekking heeft op het volgende jaar, waarbij verder kan worden vermeld dat de overtreding naar het oordeel van de AFM is beëindigd en niet langer aan eiseres 1 wordt tegengeworpen. 
        Verder is het niet (zeer) bijzonder dat een toezichthouder een verzonden brief in het dossier van de geadresseerde opneemt.
      
      
    
    
      6.4.
      
        Dat er geen handhavingsbesluiten meer zullen worden genomen, omdat eiseres 1 ervoor heeft gekozen om zich aan te passen aan wat de AFM in de terugkoppelingsbrief heeft overwogen, betekent niet dat het rechtsoordeel uit de terugkoppelingsbrief met een besluit wordt gelijkgesteld. In dat verband heeft de AFM tijdens de zitting ook bevestigd dat de in de terugkoppelingsbrief genoemde overtreding door eiseres 1 is beëindigd en dat deze overtreding de eisende partijen niet langer wordt tegengeworpen. De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 27 oktober 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO1845. 
        Dit wordt niet anders door het voorbehoud van behoud van rechten dat volgens eiseres 1 aan het doorvoeren van de aanpassing is verbonden. Ook als dit voorbehoud voor de toetsing van het bestuurlijk rechtsoordeel van belang zou zijn, heeft eiseres 1 dit voorbehoud eenzijdig en pas achteraf aan de aanpassing gekoppeld. Dit blijkt uit het verzoek om heroverweging van 20 april 2023 van de eisende partijen.
      
      
    
    
      6.5.
      
        Het beroep van de eisende partijen op artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, betekent evenmin dat het rechtsoordeel uit de terugkoppelingsbrief met een besluit wordt gelijkgesteld. De terugkoppelingsbrief legt eiseres 1 namelijk geen rechtens bindende verplichting op, onthoudt haar niet van enig recht en raakt haar niet op een andere manier (in)direct in haar rechtspositie. 
        De rechtbank verwijst voor een vergelijking naar de uitspraak van het CBb over een informele waarschuwing van 4 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:69.
      
      
      
        
          Conclusie en gevolgen
        
      
    
    
      7.1.
      De rechtbank is van oordeel dat de AFM de bezwaren van de eisende partijen tegen de normoverdrachtsbrief en tegen de terugkoppelingsbrief terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Daarbij laat de rechtbank in het midden of eiseressen 2 t/m 7 en eisers 1 t/m 10 in een procedure tegen deze brieven belanghebbende zijn.
      
    
    
      7.2
      Dit betekent dat het beroep van de eisende partijen tegen het bestreden besluit 1 ongegrond is. De bezwaren tegen de normoverdrachtsbrief en tegen de terugkoppelingsbrief blijven dan ook niet-ontvankelijk. De AFM hoeft de inhoudelijke gronden van de eisende partijen tegen deze brieven daarom niet alsnog te beoordelen. 
      
    
    
      7.3.
      Ook betekent dit dat de eisende partijen het door hen betaalde griffierecht niet vergoed krijgen en dat zij voor de door hen gemaakte proceskosten geen vergoeding ontvangen.
      
      
        
          Bestreden besluit 2, de afwijzing van het handhavingsverzoek
        
        8.	De rechtbank kan alleen de inhoudelijke gronden van het beroep beoordelen, als eiseres 1 in haar beroep ontvankelijk is. Hiervoor moet zij bij de behandeling van haar beroep procesbelang hebben. Op basis van het in punt 4.2. van deze uitspraak genoemde toetsingskader bekijkt de rechtbank of eiseres 1 bij haar beroep procesbelang heeft.
      
      
    
    
      9.1.
      Eiseres 1 wil met haar beroep bereiken dat de door de AFM vastgestelde overtreding wordt getoetst en komt te vervallen. Eiseres 1 heeft aldus met het handhavingsverzoek een rechtsingang willen creëren.
      
    
    
      9.2
      
        De rechtbank heeft in deze uitspraak echter al geoordeeld dat de vaststelling van de overtreding in de normoverdrachtsbrief is ingetrokken en dat vaststelling van de overtreding in de terugkoppelingsbrief niet met een besluit kan worden gelijkgesteld. 
        Er staat voor eiseres 1 tegen de vaststelling van de overtreding dus geen beroep open. 
        Als gevolg hiervan kan in deze vaststelling of de wens om deze vaststelling te laten toetsen, geen procesbelang worden gevonden. Ook niet in de door eiseres 1 gestelde (reputatie)schade en nadelige gevolgen. Nog los van de onvoldoende onderbouwing van de (reputatie)schade, zoals de rechtbank in 4.3. heeft overwogen. De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraak van het CBb van 17 december 2024, ECLI:NL:CBB:2024:919. 
      
      
    
    
      9.3.
      De omstandigheid dat eiseres 1 de AFM heeft verzocht om bij haar handhavend op te treden om zo de vaststelling van de overtreding te laten toetsen, leidt niet tot een andere conclusie. Dit maakt namelijk niet ongedaan dat de vaststelling van de overtreding in de normoverdrachtsbrief is ingetrokken en dat de vaststelling van de overtreding in de terugkoppelingsbrief niet met een besluit kan worden gelijkgesteld. Een andere uitleg zou ook betekenen dat een op zich niet voor bezwaar en beroep vatbare handeling, alsnog voor bezwaar en beroep vatbaar wordt als de betrokken partij het bestuursorgaan verzoekt om bij zichzelf handhavend op te treden.
      
      
        
          Conclusie en gevolgen
        
        10.	De rechtbank is van oordeel dat het beroep van eiseres 1 tegen het bestreden besluit 2 niet-ontvankelijk is. Dit betekent dat de rechtbank de inhoudelijke beroepsgronden van eiseres 1 niet beoordeelt. Ook betekent dit dat eiseres 1 haar griffierecht niet vergoed krijgt en dat zij voor de door gemaakte proceskosten geen vergoeding ontvangt.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep van de eisende partijen tegen het bestreden besluit 1 ongegrond;
      
      
        verklaart het beroep van eiseres 1 tegen het bestreden besluit 2 niet-ontvankelijk.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Rutten, rechter, in aanwezigheid van mr.P.F.H.M. Terstegge, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 11 april 2025.
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
    
      Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen (https://mijn.rechtspraak.nl/keuze)” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
    
    
    
      Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.