ECLI:NL:RVS:2019:1953, Raad van State, 19-06-2019, 201808046/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-06-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 juli 2017 heeft het college aan XL Company omgevingsvergunning verleend voor het aanleggen van een uitweg.

201808046/1/A1.
    Datum uitspraak: 19 juni 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.    XL Company B.V., gevestigd te Uden,
    2.    [appellant sub 2], handelend onder de naam [bedrijf], gevestigd te Uden,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 17 september 2018 in zaken nrs. 18/1137 en 18/1140 in het geding tussen:
    [bedrijf]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Uden.
    Procesverloop
    Bij besluit van 25 juli 2017 heeft het college aan XL Company omgevingsvergunning verleend voor het aanleggen van een uitweg.
    Bij besluit van 21 september 2017 heeft het college aan XL Company omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten "afwijken van het bestemmingsplan" en "bouwen ten behoeve van het oprichten van een bedrijfsruimte met kantoor en showroom".
    Bij afzonderlijke besluiten van 28 maart 2018 heeft het college naar aanleiding van de door [bedrijf] tegen deze besluiten gemaakte bezwaren het besluit van 25 juli 2017 onder aanvulling van de motivering in stand gelaten en het besluit van 21 september 2017 in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 17 september 2018 heeft de rechtbank de door [bedrijf] tegen deze besluiten ingestelde beroepen gegrond verklaard, de besluiten vernietigd en het college opgedragen om met inachtneming van de uitspraak nieuwe besluiten te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft XL Company hoger beroep ingesteld.
    [bedrijf] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [bedrijf] heeft voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
    XL Company heeft hiertegen een zienswijze ingediend.
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 mei 2019, waar XL Company, vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, [bedrijf], vertegenwoordigd door [appellant sub 2], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door ing. A.M. Dunlop en P. Tolic, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    XL Company oefent op het adres Vliegeniersstraat 1 in Uden een groothandelsbedrijf in meubels uit. Op het naastgelegen adres [locatie] oefent [appellant sub 2] een bedrijf uit dat handelt in tuinartikelen en sierbestrating. Op de bedrijfslocatie van XL Company staan twee bedrijfsgebouwen die in twee fasen zijn gerealiseerd. Het bouwplan dat op 21 september 2017 is vergund ziet op de derde fase en voorziet in de bouw van een opslagloods met kantoor en showroom op het naastgelegen perceel, Kromstraat 4, dat grenst aan de bedrijfslocatie van [appellant sub 2]. Het betreft een gebouw met een hoogte van 12 m, met aansluitend een gedeelte met een hoogte van 6 m. Een punt van het hoofdgebouw en het lagere gedeelte liggen op 1,5 m van de perceelgrens. Op het voorste gedeelte van het perceel, aan de oostelijke zijde van de hoogbouw, worden geen gebouwen opgericht, maar daar is een verkeersruimte voorzien en een laaddok dat verdiept wordt aangelegd. Het laden en lossen van vrachtwagens vindt plaats op dit gedeelte van het perceel en daarvoor dienen de vrachtwagens achteruit vanuit de Kromstraat het terrein en het laaddok in te rijden. De Kromstraat is een gebiedsontsluitingsweg waar een maximum snelheid geldt van 50 km per uur. De vergunde uitweg is voorzien in het verlengde van het laaddok en is aan de straatkant 15 m breed.
        De uitweg en de bedrijfsruimte zijn inmiddels gerealiseerd. De rechtbank heeft de besluiten van 28 maart 2018, waarbij het college de besluiten van 25 juli 2017 en 21 september 2017 in stand heeft gelaten, vernietigd en het college opgedragen nieuwe besluiten te nemen met inachtneming van haar uitspraak.
    De omgevingsvergunning voor de uitweg
    2.    Artikel 2:12 van de Algemene Plaatselijke Verordening Uden (hierna: de APV) luidde ten tijde van belang:
    "1. Het is verboden zonder vergunning van het college een uitweg te maken of te hebben naar de weg of verandering te brengen in een bestaande uitweg naar de weg.
    […]
    4. In afwijking van artikel 1:8 kan de vergunning worden geweigerd in het belang van:
    a. het veilig en doelmatig gebruik van de weg;
    b. de bescherming van het uiterlijk aanzien van de omgeving;
    c. de bescherming van groenvoorzieningen;
    d. het behoud van openbare parkeerplaatsen.
    […]."
    2.1.    Het college heeft ter invulling van zijn bevoegdheid als bedoeld in artikel 2:12 van de APV op 25 maart 2012 de Beleidsregel uitwegen gemeente Uden (hierna: de beleidsregels) vastgesteld.
        Artikel 1, zesde lid, van de beleidsregels luidde ten tijde van belang:
    "In en nabij bochten wordt het niet toegestaan een uitweg aan te leggen, aangezien de verkeersveiligheid in gevaar kan komen."
    3.    XL Company betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat sprake is van een verkeersveilige situatie, zodat de omgevingsvergunning niet op grond van artikel 2:12, vierde lid, onder a, van de APV kan worden geweigerd. Daartoe voert zij aan dat het college, anders dan de rechtbank heeft overwogen, voldoende heeft gekeken naar de verkeersveiligheid ter plaatse. Zij onderschrijft het standpunt van het college dat de ligging van de uitweg ten opzichte van het fietspad en de rijbaan goed is, de situatie overzichtelijk is en dat er voldoende zicht voor de weggebruikers is. De beleidsregel heeft betrekking op een andere situatie. Verder stelt zij dat jarenlange ervaring leert dat achteruit oprijden vanaf de Kromstraat de verkeersveiligheid niet in gevaar brengt, zodat nader onderzoek naar de verkeersveiligheid niet nodig is. XL Company betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het college terecht een uitzondering op de beleidsregel heeft gemaakt, omdat het niet gaat om een bocht waarvan de ligging zodanig is dat de verkeersveiligheid in het geding komt. Zij stelt ook dat bij de beoordeling of de verkeersveiligheid in het geding is uitsluitend de belangen van [bedrijf] betrokken behoren te worden, dit op grond van artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Diens belangen worden niet geschaad. Ook is de rechtbank er ten onrechte aan voorbij gegaan dat het college meerdere uitwegen heeft vergund op het bedrijventerrein die in bochten gelegen zijn. XL Company heeft in hoger beroep alsnog een notitie overgelegd van ‘BuitenRuimte’ van 27 december 2018, waarin onderzoek is gedaan naar de verkeerssituatie ter plaatse en waarin wordt geconcludeerd dat er geen sprake is van een verkeersonveilige situatie.
    3.1.    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat zonder nadere motivering het standpunt van het college dat sprake is van een verkeersveilige situatie niet kan worden gevolgd. De rechtbank heeft terecht, mede onder verwijzing naar het door [bedrijf] in beroep overgelegde advies "Second opinion uitweg Kromstraat 4" van Exante van belang geacht dat het manoeuvreren van de vrachtwagens om te laden en te lossen niet op eigen terrein plaats kan vinden, maar plaatsvindt op de openbare weg. De vrachtwagens dienen vanaf de Kromstraat achteruit de inrit op te rijden om het laaddok te kunnen gebruiken en doorkruisen daarbij een vrijliggend fietspad. De rechtbank heeft bij dit oordeel mede van belang kunnen achten dat de Kromstraat een gebiedsontsluitingsweg is, waar aan de kant bomen zijn geplant. Dat de bomen slechts aan één zijde van de rijbaan staan en dat er eerder geen ongevallen op de Kromstraat hebben plaatsgevonden, zoals XL Company stelt, wat daar ook van zij, maakt niet dat het oordeel van de rechtbank dat het college zijn standpunt nader moet motiveren, onjuist is.
        De rechtbank heeft bij haar oordeel dat onvoldoende is gemotiveerd dat sprake is van een veilig gebruik van de weg tevens terecht betrokken dat het op grond van artikel 1, zesde lid, van de beleidsregels niet is toegestaan een uitweg in en nabij bochten aan te leggen, aangezien de verkeersveiligheid in gevaar kan komen. Het betoog van XL Company dat sprake is van een andere situatie dan bedoeld in dit artikelonderdeel , omdat de uitweg niet in of nabij een bocht is gelegen die zodanig is gelegen dat de verkeersveiligheid in het geding komt, volgt de Afdeling niet. De uitweg is gelegen in de nabijheid van een bocht en artikel 1, zesde lid, van de beleidsregels maakt verder geen onderscheid in het soort bochten. Het college heeft verder niet gemotiveerd op grond van welke bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb het heeft afgeweken van deze beleidsregel, die op zichzelf bezien niet onredelijk is. Evenmin is gemotiveerd of en in hoeverre onverkorte toepassing van de beleidsregel onevenredig nadelig zou uitpakken voor bepaalde belanghebbenden.
    Artikel 8:69a Awb is hier niet van toepassing, nu dit artikel regelt in welke gevallen de bestuursrechter een besluit niet mag vernietigen. De beleidsregels waarom het hier gaat zijn geen rechtsregels of rechtsbeginselen waaruit een beperking kan voortvloeien voor de afweging van de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen.
        Het betoog dat de rechtbank eraan voorbij is gegaan dat het college meer uitwegen heeft vergund op het bedrijventerrein die in of nabij bochten gelegen zijn, doet verder niet af aan de juistheid van het oordeel van de rechtbank dat het besluit van het college onvoldoende is gemotiveerd.
        Concluderend heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat sprake is van een veilig gebruik van de weg. De door XL Company in hoger beroep overgelegde notitie van ‘BuitenRuimte‘ doet niet aan de conclusie van de rechtbank af. Dit door XL Company overgelegde advies dateert van na de uitspraak van de rechtbank en kan achteraf niet dienen als motivering van het besluit van het college.
        Het betoog faalt.
    4.    XL Company betoogt voorts dat de uitspraak van de rechtbank innerlijk tegenstrijdig is en niet begrijpelijk is gemotiveerd. Daartoe voert zij aan dat de rechtbank eerst overweegt dat de omgevingsvergunning voor de uitweg in overeenstemming is met de beleidsregels om vervolgens te overwegen dat de omgevingsvergunning voor de uitweg in strijd is met de beleidsregels.
    4.1.    De rechtbank heeft overwogen dat de omgevingsvergunning voor de uitweg in overeenstemming is met de beleidsregels, omdat in de beleidsregels niets is bepaald over het aantal uitwegen per bedrijf. Het is evident dat de rechtbank met deze overweging heeft geoordeeld dat de omgevingsvergunning voor de uitweg wat betreft het vergunde aantal uitwegen voldoet aan de beleidsregels.
        Het betoog faalt.
    De omgevingsvergunning voor het afwijken en het bouwen
    5.    Het bouwplan is volgens het college in strijd met de ingevolge het bestemmingsplan "Goorkens-Hoogveld" maximaal toegestane bouwhoogte en de minimaal aan te houden afstand van 5 m tot aan één van de zijdelingse perceelgrenzen. Het college heeft om deze strijdigheden op te heffen toepassing gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), in samenhang gelezen met artikel 15.1, aanhef en onder b, van de planregels.
    5.1.    Artikel 1 van de planregels luidt:
    "In deze regels wordt verstaan onder:
    […]
    bestemmingsgrens: de grens van een bestemmingsvlak.
    bestemmingsvlak: een geometrisch bepaald vlak met eenzelfde bestemming.
    […]
    bouwgrens: de grens van een bouwvlak.
    […]
    bouwvlak: een geometrisch bepaald vlak, waarmee gronden zijn aangeduid, waar ingevolge de regels bepaalde gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, zijn toegelaten.
    […]."
        Artikel 5.2.2 luidt:
    "Voor het bouwen van bedrijfsgebouwen en overkappingen bij bedrijfsgebouwen gelden de volgende bepalingen:
    a. De bouwhoogte mag niet meer bedragen dan is aangegeven ter plaatse van de aanduiding "maximale bouwhoogte (m)".
    […]
    c. Voor het bouwen van bedrijfsgebouwen en overkappingen bij bedrijfsgebouwen geldt de situeringseis, zoals aangegeven in onderstaande tabel:"
    In de tabel bij artikel 5.2.2 is als situeringseis aangegeven dat de minimale afstand tot één zijdelingse perceelgrens 5 m is. Volgens de verbeelding heeft de locatie de aanduiding "maximale bouwhoogte: 10 m".
        Artikel 15.1 luidt:
    "Indien niet op grond van een andere bepaling van deze regels een omgevingsvergunning kan worden verleend voor het afwijken van het bestemmingsplan en geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden en bouwwerken, is het bevoegd gezag bevoegd een omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van de desbetreffende bepalingen van het plan voor:
    […]
    b. het toestaan van geringe overschrijdingen van bouwgrenzen en bestemmingsgrenzen, mits het overschrijdingen betreft ten behoeve van de praktische uitvoering van het plan, waarbij geen belangen van derden worden geschaad, dan wel ter correctie van afwijkingen of onnauwkeurigheden op de verbeelding;
    […]."
    6.    XL Company betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan niet in strijd is met de in artikel 5.2.2, aanhef en onder c, van de planregels opgenomen eis dat er een minimale afstand van 5 m moet zijn tot één van de zijdelingse perceelgrenzen. Het college heeft volgens haar dan ook geen toepassing hoeven geven aan de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid van artikel 15.1, onder b, van de planregels.
    6.1.    Het college is er in het in bezwaar gehandhaafde besluit van 21 september 2017 vanuit gegaan dat aan beide zijden van het perceel dichter dan 5 m bij de perceelgrens is of wordt gebouwd. Daartegen is in beroep bij de rechtbank niet opgekomen. XL Company heeft dit in hoger beroep betwist en stelt onder verwijzing naar een door Drieweg Advies verrichte inmeting aan de hand van een kadastrale foto dat de bebouwingsgrens van het perceel aan de Vliegeniersstraat op minimaal 5 m is gelegen. [bedrijf] heeft onder verwijzing naar de website Ruimtelijkeplannen.nl, waarin de bestaande bebouwing aan de westzijde van het perceel is ingetekend, gesteld dat de afstand tot de perceelgrens 4 m is. Nu XL Company pas in hoger beroep heeft betwist dat de inmeting van het college niet juist is en overigens niet is vast te stellen of de inmeting van XL Company op de kadastrale foto juist is, gaat de Afdeling uit van de inmeting van het college. Het bouwplan voldoet derhalve niet aan de in artikel 5.2.2, aanhef en onder c, van de planregels neergelegde situeringseis dat de minimale afstand tot één zijdelingse perceelgrens 5 m is.
        Het betoog faalt.
    7.    XL Company betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste eraan in de weg staat dat [bedrijf] zich met succes kan beroepen op de in artikel 5.2.2, aanhef en onder c, van de planregels neergelegde situeringseis, omdat deze bepaling niet strekt tot bescherming van de belangen van [bedrijf].
    7.1.    Artikel 8:69a van de Awb luidt:
    "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
    7.2.    Artikel 5.2.2, aanhef en onder c, van de planregels strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. [appellant sub 2] is eigenaar van het perceel dat naast het gerealiseerde bouwplan is gelegen en heeft gesteld in zijn ruimtelijke belangen te worden geschaad doordat het zicht op zijn bedrijf als gevolg van het gerealiseerde bouwplan zal verminderen. Dit betekent dat de in artikel 5.2.2, aanhef en onder c, van de planregels neergelegde situeringseis mede strekt ter bescherming van het belang van [bedrijf]. De rechtbank heeft derhalve terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste aan vernietiging van de besluiten van 28 maart 2018 wegens strijd met artikel 15.1, aanhef en onder b, in samenhang gelezen met artikel 5.2.2, aanhef en onder c, van de planregels, in de weg zou staan.
        Het betoog faalt.
    8.    XL Company betoogt verder dat, voor zover het bouwplan niet aan de in artikel 5.2.2, aanhef en onder c, van de planregels neergelegde situeringseis voldoet, de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college geen toepassing heeft kunnen geven aan de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid van artikel 15.1, aanhef en onder b, van de planregels. De planwetgever heeft volgens haar met dit artikel beoogd flexibiliteit te bieden voor situaties waarbij grenzen zijn getrokken waarbuiten niet mag worden gebouwd. Ondanks dat uit de definitie van bouwgrens lijkt te volgen dat slechts afwijken van de bouwvlakgrens met toepassing van artikel 15.1, aanhef en onder b, is toegestaan, moet het begrip ‘bouwgrens’ volgens haar worden gelezen als de grens waarbuiten niet zonder meer mag worden gebouwd. Nu niet binnen 5 m tot aan de perceelgrens mag worden gebouwd zonder dat wordt afgeweken van de daarmee aangegeven bouwgrens, dient als grens te worden aangehouden de lijn waarbuiten het oprichten van bebouwing niet zonder meer is toegestaan. Van het opschuiven van grenzen of het ontstaan van een fictieve bouwgrens, zoals de rechtbank heet overwogen, is volgens haar geen sprake. Voorzover het college geen omgevingsvergunning op grond van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid heeft kunnen verlenen, had de rechtbank het gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb moeten passeren, aldus XL Company. Ter zitting heeft zij toegelicht dat volgens haar met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo in samenhang gelezen met artikel 4, eerste lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht, en derhalve met de reguliere voorbereidingsprocedure, omgevingsvergunning kan worden verleend.
    8.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college niet bevoegd was toepassing te geven aan de afwijkingsbevoegdheid van artikel 15.1, aanhef en onder b, van de planregels. Daarbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat artikel 15.1, aanhef en onder b, van de planregels betrekking heeft op het toestaan van geringe overschrijdingen van bouwgrenzen en bestemmingsgrenzen. De vergunde bebouwing overschrijdt geen bouw- of bestemmingsgrenzen, maar is te dicht bij een perceelgrens voorzien. De binnenplanse afwijkingsbevoegdheid waar het college toepassing aan heeft gegeven ziet niet op deze situatie. Anders dan XL Company stelt, vormt de 5m-zone tot aan de perceelgrens geen bouwgrens in de zin van artikel 1.1 van de planregels.
    8.2.    Voor zover wordt betoogd dat dit gebrek kan worden gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, overweegt de Afdeling als volgt. Het college stelt zich, anders dan XL Company, op het standpunt dat geen omgevingsvergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo omdat een deel van het hoofdgebouw zich in de strook van 5 m bevindt en dat alleen omgevingsvergunning kan worden verleend met toepassing van de uitgebreide voorbereidingsprocedure. Toepassing van artikel 6:22 van de Awb is in dat geval niet mogelijk.
        Daargelaten de vraag of in dit geval de reguliere of de uitgebreide voorbereidingsprocedure op het bouwplan van toepassing is, kan niet worden vastgesteld of belanghebbenden door dit gebrek niet zijn benadeeld. Het college heeft in het in bezwaar in stand gelaten besluit weliswaar gemotiveerd waarom het de aanvraag stedenbouwkundig aanvaardbaar acht, maar een uitdrukkelijke afweging van de belangen van [bedrijf] ten aanzien van overschrijding van de 5m-zone ontbreekt. Het college heeft derhalve niet inzichtelijk gemaakt of afwijking van de ingevolge het bestemmingsplan geldende situeringseis in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, zodat niet kan worden geoordeeld dat het evident is dat [bedrijf] door het aan het in bezwaar gehandhaafde besluit van 21 september 2017 klevende bevoegdheidsgebrek niet is benadeeld. 
        Het betoog faalt.
    Slotoverwegingen
    9.    [bedrijf] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld onder de voorwaarde dat het door XL Company ingestelde hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank slaagt. Omdat het hoger beroep van XL Company ongegrond zal worden verklaard, is deze voorwaarde niet vervuld en komt het incidenteel hoger beroep van [bedrijf] te vervallen. Aan een inhoudelijke bespreking ervan komt de Afdeling niet toe.
    10.    Het hoger beroep van XL Company is ongegrond. Het door [bedrijf] ingestelde voorwaardelijk incidenteel hoger beroep is vervallen. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd. Dit betekent dat het college uitvoering moet geven aan de uitspraak van de rechtbank en alsnog een nieuw besluit op bezwaar moet nemen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.    bepaalt dat tegen het nieuwe besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, griffier.
    w.g. Wortmann
    voorzitter    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 19 juni 2019
    414-855.