ECLI:NL:RVS:2025:1569, Raad van State, 09-04-2025, 202301052/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-04-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 augustus 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Krimpenerwaard een aanvraag van [appellante] om tegemoetkoming in planschade afgewezen. [appellante] is eigenaresse van de percelen met opstallen aan [locatie] in Krimpen aan de Lek, kadastraal bekend Krimpen aan de IJssel, sectie A, nrs. 8347, 9757 en 9759 (hierna: de percelen). In deze zaak is tussen partijen in geschil of [appellante] directe planschade (schade als gevolg van een planologische verandering op de gronden van de desbetreffende aanvrager) en indirecte planschade (schade als gevolg van een planologische verandering op gronden van een derde) heeft geleden.

202301052/1/A2.
    Datum uitspraak: 9 april 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend in Krimpen aan de Lek, gemeente Krimpenerwaard,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 22 december 2022 in zaak nr. 20/2995 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Krimpenerwaard.
    Procesverloop
    Bij besluit van 16 augustus 2018 heeft het college een aanvraag van [appellante] om tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    Bij besluit van 5 maart 2020 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 22 december 2022 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 7 november 2024, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. D. Vermaat, advocaat te Barendrecht, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. A.D. Bouman-van Blarkom, vergezeld door mr. drs. C.M.L. van der Lee, zijn verschenen.
    De Afdeling heeft het onderzoek ter zitting geschorst om partijen in de gelegenheid te stellen hun standpunten nader te onderbouwen.
    Het college heeft bij brief van 20 november 2024 van deze gelegenheid gebruik gemaakt. [appellante] heeft dat bij brief van 30 december 2024 gedaan.
    Geen van de partijen heeft binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht op een tweede zitting te worden gehoord, waarna de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, gelezen in verbinding met artikel 8:108, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heeft gesloten.
    Overwegingen
    1.       [appellante] is eigenaresse van de percelen met opstallen aan [locatie] in Krimpen aan de Lek, kadastraal bekend Krimpen aan de IJssel, sectie A, nrs. 8347, 9757 en 9759 (hierna: de percelen). In deze zaak is tussen partijen in geschil of [appellante] directe planschade (schade als gevolg van een planologische verandering op de gronden van de desbetreffende aanvrager) en indirecte planschade (schade als gevolg van een planologische verandering op gronden van een derde) heeft geleden.
    Aanvraag om tegemoetkoming in planschade
    2.       Op 13 april 2017 heeft [appellante] het college verzocht om tegemoetkoming in directe en indirecte planschade die zij, in de vorm van waardevermindering van de percelen, heeft geleden door de inwerkingtreding op 18 augustus 2010 van het bij raadsbesluit van 25 mei 2010 vastgestelde bestemmingsplan Landelijk Gebied 2010 (hierna: het nieuwe bestemmingsplan). Volgens [appellante] heeft deze planologische maatregel geleid tot een beperking van de gebruiksmogelijkheden van de percelen ten behoeve van een scheepswerf. Verder heeft zij aangevoerd dat die maatregel heeft geleid tot een verruiming van de maximale milieucategorie voor de percelen die in de nabijheid van de percelen liggen (hierna: de buurpercelen) en tot het openstellen van de gronden van de buurpercelen voor zogenoemde grote lawaaimakers. Volgens [appellante] wordt het woongenot in haar bedrijfswoning hierdoor aangetast.
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    3.       Op 1 januari 2024 is de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. In artikel 4.19 van de Invoeringswet Omgevingswet heeft de wetgever regels van overgangsrecht gegeven voor een verzoek om vergoeding van schade die is geleden door de inwerkingtreding van een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, b, e of f, van de Wro. In het derde lid is bepaald dat het oude recht van toepassing blijft op het verzoek om schadevergoeding tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt en, bij toewijzing van het verzoek, de toegewezen schadevergoeding volledig is betaald.
    De door [appellante] aangewezen oorzaak van de gestelde schade is een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wro. Dat betekent dat in dit geval de Wro, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Advisering en besluitvorming
    4.       Het college heeft de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: SAOZ) ingeschakeld om te adviseren over de aanvraag om tegemoetkoming in planschade.
    5.       In haar advies van 12 maart 2018 (hierna: het advies) heeft de SAOZ het volgende vermeld.
    In essentie heeft de planologische wijziging het mogelijk gemaakt dat zowel op de percelen als op de buurpercelen bedrijven zijn toegestaan tot en met milieucategorie 5, terwijl voorheen bedrijven in milieucategorie 1 tot en met 4 waren toegestaan. In bijlage 4 (Staat van bedrijfsactiviteiten) bij de planregels van het nieuwe bestemmingsplan, waar in artikel 7.1, onder a, van de planregels naar wordt verwezen, komt echter maximaal milieucategorie 4.1 voor. In dat kader heeft de SAOZ ook opgemerkt dat de scheepswerf onder het oude planologische regime was ondergebracht in milieucategorie 5 en in het nieuwe planologische regime onder milieucategorie 4.1. Voor [appellante] zijn in zoverre dan ook geen nadelige planologische effecten ontstaan.
    De SAOZ heeft verder opgemerkt dat de bebouwingsmogelijkheden op de buurpercelen onder het nieuwe planologische regime niet zijn toegenomen ten opzichte van het oude planologische regime. De planologische ontwikkeling heeft voor [appellante] niet geleid tot aantasting van het uitzicht, toename van schaduwhinder, verslechtering van de situering van de bedrijfswoning, aantasting van de privacy of verslechtering ten aanzien van de aspecten verkeer, ontsluiting en parkeren. Verder is van belang dat bij Koninklijk Besluit van 21 december 1990 een geluidszone ingevolge de Wet geluidhinder is vastgesteld. De percelen liggen binnen deze geluidszone. Voor binnen de geluidszone gelegen objecten geldt dat deze geen tot beperkte bescherming genieten ten aanzien van geluidshinder.
    6.       Bij besluit van 16 augustus 2018 heeft het college het advies van de SAOZ overgenomen en de aanvraag om tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    7.       Naar aanleiding van het door [appellante] tegen het besluit van 16 augustus 2018 gemaakte bezwaar heeft het college de commissie voor de bezwaarschriften van de gemeente Krimpenerwaard (hierna: de commissie) ingeschakeld om te adviseren over dat bezwaar.
    8.       Volgens het advies van de commissie van 6 december 2018 heeft de SAOZ in haar advies ten onrechte vermeld dat [appellante] geen directe planschade heeft geleden. In het nieuwe planologische regime zijn de gebruiksmogelijkheden van de percelen ten behoeve van een scheepswerf afgenomen ten opzichte van het oude planologische regime. Ten aanzien van de gestelde indirecte planschade heeft de commissie geconcludeerd dat [appellante] onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de nieuwe planologische situatie voor haar een verslechtering betekent ten opzichte van de oude planologische situatie.
    9.       Naar aanleiding van het advies van de commissie heeft het college de SAOZ gevraagd een nader advies te geven over de gestelde directe planschade. In een advies van 25 februari 2020 heeft de SAOZ uiteengezet dat de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan weliswaar heeft geleid tot een beperking van de gebruiksmogelijkheden van de percelen voor een scheepswerf, maar dat die beperking niet tot waardevermindering van de percelen heeft geleid. De percelen zijn niet geschikt voor de zelfstandige exploitatie van een scheepswerf waar grotere metalen schepen worden vervaardigd en/of gerepareerd, omdat de percelen een te beperkte oppervlakte en een ongunstige kavelvorm hebben. Voor het realiseren van een grotere scheepswerf zou [appellante] de percelen moeten verkopen aan de eigenaar of eigenaren van buurpercelen. Uit een uitspraak van de Afdeling van 24 december 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AO0809, volgt echter dat indien realisering van een bestemming afhankelijk is van medewerking van derden, een beperking van die bestemming geen aanspraak geeft op tegemoetkoming in planschade. Omdat ook op de buurpercelen de gebruiksmogelijkheden zijn ingeperkt, zou zelfs gesproken kunnen worden van een voordeel voor [appellante], aldus de SAOZ.
    10.     Het college heeft het advies van de commissie en het nader advies van de SAOZ ten grondslag gelegd aan het besluit van 5 maart 2020.
    Uitspraak van de rechtbank
    11.     Naar aanleiding van de door [appellante] tegen het besluit van 5 maart 2020 aangevoerde beroepsgronden heeft de rechtbank onder meer het volgende overwogen.
    Oude planologische regime
    12.     Anders dan [appellante] betoogt, is het college er bij de planvergelijking terecht van uitgegaan dat het bij raadsbesluit van 23 april 1981 vastgestelde bestemmingsplan Landelijk Gebied Krimpen aan de Lek 1981 (hierna: het bestemmingsplan 1981) het oude planologische regime vormt. Weliswaar is dat bestemmingsplan bij raadsbesluit van 13 december 1984 op onderdelen herzien, maar deze herziening ziet niet op de percelen of op de buurpercelen.
    Directe planschade
    13.     [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de percelen geschikt zijn voor een scheepswerf ten behoeve van grotere schepen. Haar stelling dat één van de percelen over een lengte van 180 meter aan het water grenst, is niet onderbouwd. Op de zitting heeft de SAOZ verklaard dat de vaststelling van de grenzen van dat perceel en de conclusie dat het alleen aan de korte achterzijde (met een lengte van circa 40 meter) aan het water grenst, is gebaseerd op de kadastrale kaart. Het college is terecht van de kadastrale grenzen uitgegaan.
    Indirecte planschade
    14.     Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat voor [appellante] geen nadelen zijn ontstaan als gevolg van de planologische veranderingen op de buurpercelen. Hoewel op de aangewezen gronden van de buurpercelen ingevolge artikel 7.1, aanhef en onder a, van de planregels van het nieuwe bestemmingsplan bedrijven tot en met milieucategorie 5, zoals bedoeld in de Staat van bedrijfsactiviteiten, zijn toegelaten, blijkt uit de Staat van bedrijfsactiviteiten dat daarin in het geheel geen bedrijven in milieucategorie 5 zijn opgenomen. Milieucategorie 4.1 is daarin de hoogst opgenomen milieucategorie. Hieruit volgt dat geen sprake is van een planologische verandering die, anders dan voorheen, mogelijkheden biedt voor grotere lawaaimakers in de directe nabijheid van de percelen, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    15.     [appellante] is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank. Zij heeft in hoger beroep gronden aangevoerd over de planvergelijking van de SAOZ. De Afdeling zal die gronden hierna bespreken en afsluiten met een conclusie.
    Oude planologische regime
    16.     De grond die [appellante] in hoger beroep heeft aangevoerd over de betekenis van de herziening van het bestemmingsplan 1981 is zo goed als een herhaling van wat zij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die grond ingegaan. [appellante] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die grond in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank in de onder rechtsoverwegingen 5.1 en 5.2 van de uitspraak opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd.
    Directe planschade
    17.     [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de percelen alleen aan de korte achterzijde met een breedte van 40 meter aan het water grenzen. Volgens [appellante] blijkt uit de kadastrale gegevens dat de percelen over de breedte van 60 meter en een lengte van 185 meter aan het water grenzen. De percelen zijn dus, anders dan de rechtbank heeft overwogen, wel degelijk geschikt voor een scheepswerf ten behoeve van grotere schepen.
    17.1.  Op de zitting van de Afdeling is vastgesteld dat de percelen aan de achterzijde niet over een breedte van 40 meter, maar over een breedte van 60 meter aan het water grenzen en dat de percelen niet alleen in de breedte, maar ook in de lengte aan het water grenzen. [appellante] heeft op de zitting toegelicht dat het meest oostelijke perceel op de kadastrale kaart, nr. 8347, over een lengte van 75 meter is uitgegraven, waardoor dat perceel over een lengte van 75 meter aan het water grenst. Het college heeft dit zowel op de zitting als in het nader stuk van 20 november 2024 niet weersproken. De Afdeling oordeelt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat het college ervan uit had moeten gaan dat de percelen 60 meter in de breedte en 75 meter in de lengte aan het water grenzen.
    Het betoog slaagt.
    18.     [appellante] betoogt verder dat de bedrijfswoning onder het nieuwe planologische regime, anders dan in de oude situatie het geval was, binnen het bedrijventerrein is komen te liggen. Dit betekent dat de woning voorheen een geluidsgevoelig object was, maar in de nieuwe planologische situatie niet meer, waardoor volgens [appellante] een inbreuk op het woongenot is ontstaan.
    18.1.    De Afdeling overweegt dat de bedrijfswoning onder het oude planologische regime al geen geluidgevoelig object was. Bij Koninklijk Besluit van 21 december 1990 is een geluidszone ingevolge de Wet geluidhinder vastgesteld rond de industrieterreinen De Zaag en Noord. De percelen, inclusief de bedrijfswoning, vielen binnen deze geluidszone. Dit betekent dat de bedrijfswoning onder het oude planologische regime al niet of nauwelijks bescherming genoot tegen geluidhinder.
    Het betoog slaagt niet.
    Indirecte planschade
    19.     De grond die [appellante] in hoger beroep heeft aangevoerd over de indirecte planschade is een herhaling van wat zij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die grond ingegaan. [appellante] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die grond in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder rechtsoverwegingen 8.1 tot en met 8.3 opgenomen overwegingen van de uitspraak, waarop dat oordeel is gebaseerd.
    Conclusie
    20.     Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak wordt vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 5 maart 2020 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb.
    21.     De Afdeling ziet geen mogelijkheid om zelf in de zaak te voorzien. Een taxateur zal moeten bepalen aan welke bestemming de percelen de hoogste waarde ontleenden onder het oude en nieuwe planologische regime. Dat betekent dat het college, met inachtneming van de overwegingen van deze uitspraak, opnieuw op het door [appellante] gemaakte bezwaar moet beslissen. De Afdeling zal daartoe een termijn stellen.
    22.     Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    23.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn
    24.     Op de zitting heeft [appellante] de Afdeling verzocht om een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
    24.1.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, is de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, overschreden, indien de duur van de totale procedure te lang is. In zaken met een voorafgaande bezwaarschriftprocedure vangt de termijn aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet. De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd, waarbij de behandeling van het bezwaar ten hoogste zes maanden, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar mag duren.
    24.2.  Het college heeft het bezwaarschrift van [appellante] ontvangen op 26 september 2018. Bij uitspraak van heden beslist de Afdeling op het hoger beroep. Sinds 26 september 2018 zijn tot de uitspraak van de Afdeling zes jaar en ruim zes maanden verstreken. Dit betekent dat de procedure twee jaar en ruim zes maanden te lang heeft geduurd.
    24.3.  De overschrijding van de redelijke termijn is aan het college, de rechtbank en de Afdeling toe te rekenen. Het college heeft het bezwaarschrift op 26 september 2018 ontvangen en het besluit op bezwaar op 5 maart 2020 bekendgemaakt. De redelijke termijn van een half jaar voor de bezwaarfase was op dat moment met ongeveer elf maanden overschreden. [appellante] heeft op 15 april 2020 beroep ingesteld. De rechtbank heeft op 22 december 2022 uitspraak gedaan. Dit betekent dat de rechtbank de redelijke termijn van anderhalf jaar voor de beroepsfase met ongeveer veertien maanden heeft overschreden. [appellante] heeft op 7 februari 2023 hoger beroep ingesteld. Met de uitspraak van heden heeft de Afdeling uitspraak gedaan. Dit betekent dat de Afdeling de redelijke termijn van twee jaar voor de hogerberoepsfase met ongeveer twee maanden heeft overschreden.
    24.4.  Het college wordt veroordeeld tot betaling van € 1.222,22 (11/27 deel van € 3.000,00) aan [appellante], de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling van € 1.555,56 (14/27 deel van € 3.000,00) en de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot betaling van € 222,22 (2/27 deel van € 3.000,00) als vergoeding voor door [appellante] geleden immateriële schade.
    25.     Het college en de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties) moeten de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 22 december 2022 in zaak nr. 20/2995;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Krimpenerwaard van 5 maart 2020;
    V.       draagt het college van burgemeester en wethouders van Krimpenerwaard op om binnen dertien weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat hierin is overwogen een nieuw besluit op bezwaar te nemen en dit besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    VI.      bepaalt dat tegen dat besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Krimpenerwaard om aan [appellante] een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn van € 1.222,22 te betalen;
    VIII.    veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) om aan [appellante] een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn van € 1.555,56 te betalen;
    IX.      veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan [appellante] een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn van € 222,22 te betalen;
    X.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Krimpenerwaard tot vergoeding van bij [appellante] in beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.628,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    XI.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Krimpenerwaard aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 452,00 vergoedt;
    XII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Krimpenerwaard tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 151,17, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    XIII.    veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 151,17, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    XIV.    veroordeelt Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 151,17, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 9 april 2025
    452-1033