ECLI:NL:RVS:2020:1426, Raad van State, 17-06-2020, 201902836/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-06-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 maart 2019 heeft de raad van de gemeente Laarbeek het bestemmingsplan "[locatie 1]-[locatie 2], Mariahout" vastgesteld. Het bestemmingsplan voorziet in een bestemmingswijziging voor het perceel [locatie 1]-[locatie 2] te Mariahout. Op het perceel was een intensieve veehouderij gevestigd, met twee bedrijfswoningen en bijbehorende bedrijfsgebouwen. De initiatiefnemer wenst het agrarisch bedrijf in een andere vorm voort te zetten. Daartoe is het ingevolge het voorheen geldende bestemmingsplan "Buitengebied" geldende bestemmingsvlak "Agrarisch-Agrarisch bedrijf" verkleind en is de aanduiding "intensieve veehouderij" vervallen. Onderdeel van de bestemmingswijziging is verder dat de westelijk gelegen bedrijfswoning [locatie 1] feitelijk en planologisch van het agrarisch bedrijf wordt afgesplitst en wordt bestemd voor "Wonen".

201902836/1/R2.
    Datum uitspraak: 17 juni 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    De N.V. Rotterdam-Rijn Pijpleiding Maatschappij, gevestigd te Rotterdam,
    appellante,
    en
    de raad van de gemeente Laarbeek,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 maart 2019 heeft de raad het bestemmingsplan "[locatie 1]-[locatie 2], Mariahout" (hierna: het bestemmingsplan) vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft de N.V. Rotterdam-Rijn Pijpleiding Maatschappij (hierna: RRP) beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [belanghebbende A] en [belanghebbende B] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 december 2019, waar RRP, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], en de raad, vertegenwoordigd door M.A.G. Rovers en L.J.G. Stortelder, zijn verschenen. Voorts zijn daar [belanghebbende A] en [belanghebbende B], en [belanghebbende C], bijgestaan door mr. M. Peeters, advocaat te Someren, gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Het bestemmingsplan voorziet in een bestemmingswijziging voor het perceel [locatie 1]-[locatie 2] te Mariahout (hierna: het perceel). Op het perceel was een intensieve veehouderij gevestigd, met twee bedrijfswoningen en bijbehorende bedrijfsgebouwen.
        De initiatiefnemer wenst het agrarisch bedrijf in een andere vorm voort te zetten. Daartoe is het ingevolge het voorheen geldende bestemmingsplan "Buitengebied" geldende bestemmingsvlak
    "Agrarisch-Agrarisch bedrijf" verkleind en is de aanduiding "intensieve veehouderij" vervallen. Onderdeel van de bestemmingswijziging is verder dat de westelijk gelegen bedrijfswoning [locatie 1] feitelijk en planologisch van het agrarisch bedrijf wordt afgesplitst en wordt bestemd voor "Wonen".
    2.    RRP exploiteert twee hogedruk ondergrondse brandstofleidingen ten behoeve van het transport van ruwe olie en olieproducten van het Europoortgebied via Venlo naar Duitsland. Deze twee buisleidingen liggen op een afstand van ongeveer 15 meter van de woning en de bedrijfswoning, ten zuiden van het plangebied.
        RRP kan zich niet met de vaststelling van het plan verenigen, omdat volgens haar het aspect externe veiligheid aan de wijziging van de bestemming van de bedrijfswoning [locatie 1] in de weg staat.
    3.    Het wettelijk kader is voor zover niet in de uitspraak opgenomen, vermeld in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Het beroep
    4.    RRP betoogt dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het bestemmingsplan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Zij voert daartoe aan dat de ter plaatse aanwezige buisleidingen met gevaarlijke inhoud onderdeel uitmaken van een ondergrondse infrastructuur, waarmee met het voorzien in bepaalde ruimtelijke ontwikkelingen in de nabijheid ervan rekening moet worden gehouden. Daaraan voldoet het bestemmingsplan niet, aldus RRP, nu door de regeling in het plan een kwetsbaar object ontstaat, waarbij niet meer wordt voldaan aan de in artikel 11, eerste lid, van het Besluit externe veiligheid buisleidingen (hierna: het Bevb) genoemde grenswaarde. RRP kan zich niet verenigen met de beantwoording door de raad van haar zienswijze op dit punt, omdat de methodiek die de raad daarbij heeft toegepast, waarbij alleen woningen die in hun geheel binnen het in artikel 1, eerste lid, onder b. van het Besluit externe veiligheid inrichtingen (hierna: het Bevi) bedoelde hectarevlak zijn gesitueerd, worden meegeteld, volgens RRP niet kan worden gevolgd.
    4.1.    De ondergrondse leidingen zijn buisleidingen voor het vervoer van stoffen als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van het Bevb. Dit betekent dat het Bevb van toepassing is. In het Bevb wordt voor de omschrijving van de begrippen ‘kwetsbaar object’ en ‘beperkt kwetsbaar object’ verwezen naar de omschrijvingen van die begrippen in artikel 1, eerste lid, onder b. en l., van het Bevi. Voor zover van belang luiden deze artikelonderdelen als volgt:
        Artikel 1, eerste lid:
    "In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    b. beperkt kwetsbaar object:
    a.     1°. verspreid liggende woningen, woonschepen en woonwagens van derden met een dichtheid van maximaal twee woningen, woonschepen of woonwagens per hectare, en
        2°. dienst- en bedrijfswoningen van derden;
    l. kwetsbaar object:
    a. woningen, woonschepen en woonwagens, niet zijnde woningen, woonschepen of woonwagens als bedoeld in onderdeel b, onder a."
    4.2.    Partijen zijn verdeeld over de beantwoording van de vraag hoe de in artikel 1, eerste lid, onder b, onder a. onder 1º, van het Bevi genoemde zinsnede van een dichtheid van maximaal twee woningen per hectare moet worden geïnterpreteerd, nader gespecificeerd als hoe die hectare, een vlak van 100 x 100 m (‘hectarevlak’), moet worden gesitueerd, én of woningen, die slechts voor een deel binnen het hectarevlak liggen, al dan niet moeten worden meegeteld bij beoordeling van de woningdichtheid binnen dat hectarevlak.
    4.3.     De raad stelt zich op het standpunt dat de woningdichtheid ter plaatse van de woning [locatie 1] niet meer bedraagt dan 2 woningen per hectare, nu een hectarevlak kan worden gesitueerd waarvan een relevant dichtstbij gelegen deel van de buisleiding deel uitmaakt, alsmede de woning [locatie 1] in zijn geheel. Aldus is er één woning binnen het aldus gesitueerde hectarevlak aanwezig. Als dat hectarevlak wordt ‘verschoven’ richting de dichtstbij gelegen woningen De Hei 43 en 43A, en wel in die zin dat deze woningen, alsmede een relevant deel van de buisleiding, geheel binnen het aldus verschoven hectarevlak liggen, dan ligt de woning [locatie 1] daar geheel buiten. Ook dan zijn volgens de raad dus maximaal twee woningen in het hectarevlak aanwezig. Volgens de raad wordt de woning [locatie 1] daarom door de bestemmingswijziging geen kwetsbaar object en staat het aspect externe veiligheid niet in de weg aan deze bestemmingswijziging.
    Bij deze laatste conclusie heeft de raad ook in aanmerking genomen dat naar de raad stelt, de feitelijke situatie ter plaatse niet wijzigt en dus ook de veiligheidssituatie niet. In de bestaande voormalige dienstwoning die wordt omgezet naar een burgerwoning, blijven dezelfde mensen wonen, aldus de raad.
        RRP stelt zich op het standpunt dat de oostelijke zijde van een hectarevlak waarvan een relevant gedeelte van de buisleiding deel uitmaakt, ook over het midden van de woning [locatie 1] kan worden gesitueerd. In dat geval vallen de woningen De Hei 43 en 43A ook voor een deel binnen het aldus gekozen hectarevlak. Omdat zich dan binnen het hectarevlak gedeelten van drie woningen bevinden, kan de woning [locatie 1] niet meer worden aangemerkt als een beperkt kwetsbaar object, maar moet de woning als een kwetsbaar object worden beschouwd, aldus RRP.
    4.4.    De relevante wettelijke regelingen in het Bevb en het Bevi beantwoorden de hiervoor besproken vragen over de bepaling van de woningdichtheid per hectare niet. In de Nota van Toelichting bij het Bevi (Stb. 2004, 250, blz. 61 en 62) is, voor zover relevant, vermeld:
    "In onderdeel a zijn twee categorieën woningen genoemd die niet onder de categorie kwetsbare objecten vallen. Bij verspreid liggende woningen met een dichtheid van maximaal twee woningen per hectare moet vooral gedacht worden aan woningen in agrarisch gebied. (…). In onderdeel a, onder ten eerste, is met de maximale dichtheid van woningen per hectare bedoeld de dichtheid per willekeurig gekozen hectare."
    4.5.    De Afdeling is van oordeel dat met de woorden "willekeurig gekozen hectare" in ieder geval niet is bedoeld dat als maar op de een of andere manier een situering van een hectarevlak van 100 x 100 m mogelijk is, waarbinnen zich slechts een relevant deel van de buisleiding, alsmede de woning [locatie 1] bevindt, maar geen andere woning(en), hetgeen in dit geval mogelijk is, mag worden aangenomen dat de woning [locatie 1] reeds vanwege die mogelijke situering van een hectarevlak als een beperkt kwetsbaar object kan blijven worden aangemerkt.
        De Afdeling is daarentegen van oordeel dat de woorden "willekeurig gekozen hectare" juist met zich brengen dat door middel van het verschuiven van een hectarevlak van 100 x 100 m, onderzocht moet worden of sprake kan zijn van een situatie, waarin én een relevant dichtstbij gelegen deel van de buisleiding en meer dan twee woningen, waaronder in dit geval ook de woning [locatie 1], binnen een aldus bepaald hectarevlak zijn gelegen.
    Daarbij dient de vraag te worden beantwoord of voor de woningdichtheid alleen woningen moeten worden meegeteld voor zover die geheel binnen een dergelijk gekozen hectarevlak vallen, dan wel ook woningen, die zich slechts gedeeltelijk binnen dat hectarevlak bevinden.
        Het gaat hier om een agrarisch gebied met verspreid liggende bebouwing in verder open gebied. De omgeving is relatief dunbevolkt en heeft een lage woningdichtheid. De aanwezige woningen zijn voor het merendeel niet aaneengesloten gebouwd.
        De Afdeling acht onder de gegeven omstandigheden de gekozen werkwijze van de raad ter bepaling van de relevante woningdichtheid niet onjuist. De raad heeft daarbij als uitgangspunt genomen dat de woning waar het hier om gaat, [locatie 1], geheel binnen het hectarevlak is gesitueerd,  binnen welk vlak zich ook het dichtstbij gelegen deel van de buisleiding bevindt. Dit uitgangspunt acht de Afdeling niet onjuist, nu bepaald moet worden of de hoedanigheid van de aan de orde zijnde woning verandert van een beperkt kwetsbaar object in een kwetsbaar object.
        Niet in geschil is, en de Afdeling stelt dat ook vast, dat uit de luchtfoto’s in het Memo van 5 november 2018 van de Omgevingsdienst Zuidoost-Brabant dat een bijlage bij het bestemmingsplan is, blijkt dat als de woning [locatie 1] geheel en het dichtstbijgelegen deel van de buisleiding binnen het hectarevlak zijn gesitueerd, de woningen De Hei 43 en 43A daar dan geheel buiten vallen, zodat de conclusie is dat zich binnen het aldus gesitueerde hectarevlak slechts één woning, namelijk [locatie 1], bevindt.
        Het betoog van RRP dat sprake is van een woningdichtheid van meer dan twee woningen per hectare, omdat het hectarevlak zodanig kan worden gesitueerd dat zich daarbinnen zowel een dichtstbijgelegen deel van de buisleiding als delen van de woning [locatie 1], en van de woningen De Hei 43 en 43A bevinden, volgt de Afdeling niet. Dat zou betekenen dat bij de bepaling van de woningdichtheid rekening moet worden gehouden met woningen, waarvan zich slechts een zeer klein gedeelte binnen het hectarevlak bevindt. Dat ligt naar het oordeel van de Afdeling niet in de rede.
        Het ligt evenwel gelet op het doel en de strekking van de regeling ook niet in de rede om bij de bepaling van de woningdichtheid uitsluitend rekening te houden met woningen die zich geheel binnen het hectarevlak bevinden. Het hiervoor besproken uitgangspunt dat voor de woning waarop de aan de orde zijnde planologische wijziging ziet, geldt dat deze zich geheel binnen het relevante hectarevlak moet bevinden, geldt dan ook niet voor andere woningen die zich binnen het hectarevlak bevinden.
        Naar het oordeel van de Afdeling is de voorgaande benadering een juiste wetsuitleg. Ook past deze in het systeem van de wettelijke regeling, waarin hoofdregel is dat burgerwoningen een kwetsbaar object zijn, tenzij deze tot - voor zover in het onderhavige geval van belang - de uitzondering behoren van een woningdichtheid van maximaal twee woningen per hectare.
        Gelet op het voorgaande heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat de planologische wijziging van de woning [locatie 1] van een bedrijfs- naar een burgerwoning niet tot een situatie leidt waarin de woningdichtheid meer dan twee woningen per hectare bedraagt. Dit betekent dat de raad zich eveneens terecht op het standpunt heeft gesteld dat het aspect externe veiligheid niet aan deze bestemmingswijziging in de weg staat.
        Het betoog faalt.
    Conclusie
    5.    Het beroep is ongegrond.
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.L. Bolleboom, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 17 juni 2020
    641.
     
    BIJLAGE
     
    Besluit externe veiligheid buisleidingen
    Artikel 1, eerste lid:
    In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder
    - beperkt kwetsbaar object:
    a. object als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel b, van het Besluit externe veiligheid inrichtingen (…);
    - kwetsbaar object: object als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel l, van het Besluit externe veiligheid inrichtingen (…);
    - plaatsgebonden risico: risico op een plaats nabij een buisleiding, uitgedrukt als de kans per jaar dat een persoon die onafgebroken en onbeschermd op die bepaalde plaats zou verblijven, overlijdt als rechtstreeks gevolg van een ongewoon voorval met die buisleiding.
    Artikel 2, eerste lid:
    Dit besluit is van toepassing op het vervoer door buisleidingen van stoffen die behoren tot een bij regeling van Onze Minister, na overleg met Onze Minister(s) wie het mede aangaat, aangewezen categorie.
    Artikel 11, eerste lid:
    Bij de vaststelling van een bestemmingplan, op grond waarvan de aanleg van een buisleiding of de aanleg, bouw of vestiging van een kwetsbaar object bij een buisleiding wordt toegelaten, wordt een grenswaarde in acht genomen van 10-6 per jaar met betrekking tot het plaatsgebonden risico voor kwetsbare objecten.
    Artikel 11, tweede lid:
    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan op grond waarvan de aanleg van een buisleiding of de aanleg, bouw of vestiging van een beperkt kwetsbaar object bij een buisleiding wordt toegelaten, wordt rekening gehouden met een richtwaarde van 10-6 per jaar met betrekking tot het plaatsgebonden risico voor beperkt kwetsbare objecten.