ECLI:NL:RVS:2019:301, Raad van State, 04-02-2019, 201601334/1/V3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-02-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 december 2014 heeft de staatssecretaris, voor zover thans van belang, een verzoek van de vreemdeling om vervallenverklaring van zijn ongewenstverklaring aangemerkt als een verzoek om opheffing daarvan en dat verzoek afgewezen.

201601334/1/V3.
    Datum uitspraak: 4 februari 2019
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Utrecht, van 19 januari 2016 in zaak nr. 15/11739 in het geding tussen:
    
    [de vreemdeling]
    
    en
    
    de staatssecretaris.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 19 december 2014 heeft de staatssecretaris, voor zover thans van belang, een verzoek van de vreemdeling om vervallenverklaring van zijn ongewenstverklaring aangemerkt als een verzoek om opheffing daarvan en dat verzoek afgewezen.
    
    Bij besluit van 14 september 2015 heeft de staatssecretaris het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 19 januari 2016 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, de ongewenstverklaring opgeheven en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
    
    De vreemdeling heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Naar aanleiding van de bij arrest van 29 maart 2016, ECLI:NL:HR:2016:515, door de Hoge Raad gestelde prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie heeft de Afdeling partijen bericht dat de behandeling van de onderhavige zaak wordt aangehouden in afwachting van het antwoord van het Hof.
    
    Bij arrest van 26 juli 2017, Ouhrami, ECLI:EU:C:2017:590, heeft het Hof de gestelde vragen beantwoord.
    
    De staatssecretaris en de vreemdeling hebben desgevraagd een reactie ingediend.
    
    De vreemdeling heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 juni 2018, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. H.D. Streef en mr. H. Heinink, en de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. P.B. Weenink, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Bij besluit van 31 oktober 1995 heeft de staatssecretaris de vreemdeling ongewenst verklaard omdat hij is veroordeeld voor een geweldmisdrijf en opiumdelicten en daarom een gevaar voor de openbare orde vormt.
    
        Niet in geschil is dat de vreemdeling, nadat hij ongewenst was verklaard, in maart 1997 naar Suriname is teruggekeerd. Evenmin is in geschil dat hij hierna, ondanks zijn ongewenstverklaring, twee keer naar Nederland is teruggekomen: de eerste keer in 1999, waarna hij in februari 2001 is teruggekeerd naar Suriname, en de tweede keer in 2003 waarna hij op 21 januari 2013 wederom is teruggekeerd naar Suriname.
    
    1.1.    Uit de uitspraak van de Afdeling van 30 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2538, volgt dat een ongewenstverklaring die, zoals in dit geval, is opgelegd vóór de uiterste datum waarop de Terugkeerrichtlijn (PB 2008, L 348) geïmplementeerd had moeten zijn, is aan te merken als een inreisverbod voor onbepaalde tijd waarvan de gevolgen in beginsel niet langer mogen worden gehandhaafd dan vijf jaar nadat de vreemdeling het grondgebied van de Europese Unie heeft verlaten, tenzij die vreemdeling een ernstige bedreiging vormt voor de openbare orde, openbare veiligheid of de nationale veiligheid.
    
        Hierna zal daarom de ongewenstverklaring van de vreemdeling verder als inreisverbod worden aangemerkt.
    
    1.2.    In deze uitspraak zal worden ingegaan op de vraag wat de juridische gevolgen voor het inreisverbod zijn nu de vreemdeling ondanks zijn inreisverbod twee keer is teruggekeerd naar Nederland en wat dit betekent voor zijn verzoek om opheffing van dat inreisverbod.
    
    Aangevallen uitspraak
    
    2.    De rechtbank heeft overwogen dat, anders dan de staatssecretaris heeft gesteld, de duur van het inreisverbod met het enkele verstrijken van de tijd volloopt waarna het inreisverbod van rechtswege vervalt. Indien een vreemdeling in strijd met een uitgevaardigd inreisverbod toch Nederland inreist, kan de staatssecretaris een nieuw inreisverbod tegen de vreemdeling uitvaardigen of andere maatregelen treffen. Verder heeft de rechtbank overwogen dat zij de staatssecretaris niet volgt in zijn standpunt dat, omdat de vreemdeling in 2010 is veroordeeld, de duur van het inreisverbod per die datum opnieuw is aangevangen. De rechtbank heeft daarom geconcludeerd dat de staatssecretaris de gevolgen van het inreisverbod in ieder geval niet langer dan tot en met maart 2007 - tien jaar nadat de vreemdeling het grondgebied van de Europese Unie heeft verlaten - tegen de vreemdeling kon handhaven. De staatssecretaris heeft dan ook volgens de rechtbank ten onrechte het inreisverbod niet opgeheven.
    
    Grieven
    
    3.    In de grieven 1 en 2 klaagt de staatssecretaris dat het oordeel van de rechtbank in strijd is met de ratio van de Terugkeerrichtlijn, in het bijzonder de bepalingen over het inreisverbod. Volgens de staatssecretaris dient als uitgangspunt te worden genomen dat de termijn waarvoor het inreisverbod is uitgevaardigd opnieuw begint te lopen indien een vreemdeling de Europese Unie inreist voordat die termijn is verstreken en de vreemdeling hier opnieuw strafbare feiten pleegt. Omdat de vreemdeling niet tien jaar buiten het grondgebied van de Europese Unie heeft verbleven, heeft de rechtbank niet onderkend dat doordat de vreemdeling opnieuw Nederland is ingereisd en hier strafbare feiten heeft gepleegd op het moment dat het inreisverbod nog voortduurt, er geen juridische basis was om het inreisverbod op te heffen, aldus de staatssecretaris.
    
    Omvang van het geschil
    
    3.1.    De staatssecretaris heeft in hoger beroep voor het eerst ter zitting betoogd dat de rechtbank ten onrechte met terugwerkende kracht de Terugkeerrichtlijn heeft toegepast. De staatssecretaris heeft dit betoog buiten de voor het instellen van hoger beroep gestelde termijn naar voren gebracht. Het betoog dient derhalve buiten beschouwing te worden gelaten.
    
    Gevolgen voor de duur van het inreisverbod bij voortijdig inreizen
    
    3.2.    Uit het arrest Ouhrami kan worden afgeleid dat een inreisverbod pas is uitgewerkt als een vreemdeling gedurende de volledige duur van het inreisverbod buiten de Europese Unie heeft verbleven. Dit betekent dat een inreisverbod niet is uitgewerkt indien een vreemdeling, nadat hij is vertrokken uit de Europese Unie, zich binnen de termijn waarvoor het is uitgevaardigd weer op het grondgebied van de Europese Unie begeeft (zie ook de uitspraak van de Afdeling van 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:622).
    
    3.3.    Zoals de rechtbank heeft overwogen, is niet in geschil dat de vreemdeling zich binnen de termijn gesteld in het inreisverbod weer op het grondgebied van Nederland en daarmee de Europese Unie heeft begeven. Gelet hierop en op 3.2. heeft de staatssecretaris zich terecht op het standpunt gesteld dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het inreisverbod van rechtswege vervalt doordat een periode van tien jaar is verstreken sinds het tijdstip van het verlaten van de Europese Unie.
    
        Hoewel de klacht dus terecht is voorgedragen kunnen de grieven niet leiden tot het ermee beoogde doel. De Afdeling overweegt in verband daarmee als volgt.
    
    4.    Uit artikel 1 van de Terugkeerrichtlijn volgt dat de doelstelling van de richtlijn onder meer is het vaststellen van gemeenschappelijke regels voor terugkeer van illegaal op het grondgebied verblijvende onderdanen van derde landen. Om in het kader van een gedegen migratiebeleid een doeltreffend terugkeerbeleid te voeren, moeten duidelijke, transparante en billijke regels worden vastgesteld (punt 4 van de considerans). Overeenkomstig het in artikel 5 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (thans: artikel 5, vierde lid, van het Verdrag betreffende de Europese Unie) neergelegde evenredigheidsbeginsel gaat deze richtlijn niet verder dan wat nodig is om deze doelstelling te verwezenlijken (punt 20 van de considerans).
    
        Volgens punt 14 van de considerans van de Terugkeerrichtlijn moet het effect van nationale terugkeermaatregelen een Europese dimensie krijgen, door middel van een inreisverbod dat de betrokkene de toegang tot en het verblijf op het grondgebied van alle lidstaten ontzegt. De duur van het inreisverbod dient per geval volgens de omstandigheden te worden bepaald en mag normaliter niet langer zijn dan vijf jaar. In deze context dient in het bijzonder rekening te worden gehouden met het feit dat de betrokken onderdaan van een derde land reeds het onderwerp is geweest van meer dan één terugkeerbesluit of uitzettingsbevel of dat hij zich op het grondgebied van een lidstaat heeft begeven, terwijl een inreisverbod van kracht was.
    
    4.1.    Volgens artikel 11, tweede lid, van de Terugkeerrichtlijn wordt de duur van het inreisverbod volgens alle relevante omstandigheden van het individuele geval bepaald, en bedraagt in principe niet meer dan vijf jaar. De duur kan meer dan vijf jaar bedragen, indien de onderdaan van een derde land een ernstige bedreiging vormt voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale veiligheid.
    
    4.2.    Gelet op artikel 11, tweede lid, van de Terugkeerrichtlijn dient de staatssecretaris een inreisverbod uit te vaardigen voor een op de situatie van een vreemdeling toegespitste duur. De Terugkeerrichtlijn voorziet daarnaast niet in de mogelijkheid dat die duur wordt verlengd. Indien het standpunt van de staatssecretaris zou worden gevolgd dat de termijn van een inreisverbod opnieuw begint te lopen als een vreemdeling in strijd met een geldend inreisverbod de Europese Unie toch inreist, leidt dit feitelijk alsnog tot verlenging van die duur. Bovendien kan dit ook leiden tot situaties waarin de totale duur van een inreisverbod niet meer in verhouding staat tot de oorspronkelijke duur ervan. Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan de situatie dat een vreemdeling zich een maand voor afloop van de termijn waarvoor het inreisverbod is uitgevaardigd op het grondgebied van de Europese Unie begeeft. Dit is tegen de achtergrond van de in de overwegingen van de Terugkeerrichtlijn opgenomen billijke regels en het beginsel van evenredigheid niet aanvaardbaar.
    
    4.3.    Ter zitting heeft de staatssecretaris verwezen naar het arrest van het Hof van 16 januari 2014, Onuekwere, ECLI:EU:C:2014:13, ter onderbouwing van zijn standpunt dat de termijn geheel opnieuw begint te lopen als een vreemdeling in strijd met een geldend inreisverbod de Europese Unie inreist. In dat arrest ging het evenwel om de uitleg van "ononderbroken periode van legaal verblijf in het gastland" als bedoeld in artikel 16, tweede lid, van de Verblijfsrichtlijn (PB 2004 L 158, met rectificatie in PB 2004 L 229). Dit betreft een ander juridisch kader.
    
    4.4.    Gelet op het voorgaande heeft de staatssecretaris zich dan ook ten onrechte op het standpunt gesteld dat de termijn geheel opnieuw begint te lopen als een vreemdeling in strijd met een geldend inreisverbod de Europese Unie inreist. De Afdeling ziet zich voor dit oordeel gesteund in punt 14 van de considerans van de Terugkeerrichtlijn. Hierin wordt de staatssecretaris de mogelijkheid geboden een nieuw inreisverbod tegen een vreemdeling uit te vaardigen en bij het bepalen van de duur ervan rekening te houden met het feit dat de vreemdeling zich op het grondgebied van de Europese Unie heeft begeven terwijl een inreisverbod van kracht was. Indien het standpunt van de staatssecretaris zou worden gevolgd, betekent dit dat punt 14 zinledig is.
    
        Gelet op het bovenstaande is de Afdeling dan ook van oordeel dat het inreisverbod wordt geschorst als een vreemdeling in strijd met een geldend inreisverbod de Europese Unie inreist. Dit betekent dat het lopen van de termijn tijdelijk wordt onderbroken en weer verder loopt zodra die vreemdeling het grondgebied van de Europese Unie opnieuw heeft verlaten. Indien een vreemdeling om opheffing van het inreisverbod verzoekt, is het, gelet op de uitspraak van de Afdeling van 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:622, aan hem om aannemelijk te maken dat hij niet alleen het grondgebied van de Europese Unie heeft verlaten maar ook de volledige duur van het inreisverbod buiten dit grondgebied heeft verbleven.
    
    4.5.    Als de staatssecretaris gebruik maakt van de mogelijkheid om een nieuw inreisverbod uit te vaardigen, dan wordt hij, gelet op de uitspraak van de Afdeling van 26 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4809, geacht het eerdere inreisverbod te hebben ingetrokken, ook indien het tweede inreisverbod van gelijke duur is. Deze situatie onderscheidt zich dan ook van de situatie dat de staatssecretaris een tweede inreisverbod van gelijke duur als de eerste uitvaardigt, terwijl de termijn van het eerste inreisverbod nog niet is aangevangen (zie onder meer de uitspraak van 26 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3587). In dat geval is een nieuw inreisverbod immers niet op enig rechtsgevolg gericht.
    
    Toepassing op dit geval
    
    4.6.    De staatssecretaris heeft ter zitting in hoger beroep verklaard dat hij in het besluit van 14 september 2015 niet heeft beoordeeld of de vreemdeling een ernstige bedreiging vormt voor de openbare orde. Gelet hierop kan de staatssecretaris de gevolgen van het inreisverbod van de vreemdeling voor de duur van vijf jaar aan hem tegenwerpen (zie de uitspraak van de Afdeling van 2 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1550).
    
    4.7.    De rechtbank heeft onbestreden vastgesteld dat de vreemdeling in maart 1997 de Europese Unie is uitgereisd naar Suriname. De termijn is dan ook op dat moment beginnen te lopen (zie de uitspraak van de Afdeling van 6 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ2342). Bij een ononderbroken verblijf van de vreemdeling buiten het grondgebied van de Europese Unie zou het inreisverbod in maart 2002 eindigen. De vreemdeling is echter twee keer naar Nederland teruggekeerd.
    
        De vreemdeling is in 1999 teruggekeerd naar Nederland zodat het inreisverbod vanaf dat moment is geschorst, tot aan zijn uitreis uit de Europese Unie naar Suriname in februari 2001. Bij een verder ononderbroken verblijf van de vreemdeling buiten het grondgebied van de Europese Unie zou het inreisverbod in mei 2004 eindigen. De vreemdeling is echter in 2003 opnieuw naar Nederland teruggekeerd zodat het inreisverbod vanaf dat moment weer is geschorst, tot aan zijn uitreis uit de Europese Unie naar Suriname op 21 januari 2013. Bij een nadien ononderbroken verblijf van de vreemdeling buiten het grondgebied van de Europese Unie zou het inreisverbod in mei 2014 eindigen. Niet in geschil is dat de vreemdeling zich na 21 januari 2013 zich niet opnieuw op het grondgebied van de Europese Unie heeft begeven. Nu de maximale duur van het inreisverbod in mei 2014 is geëindigd, heeft de staatsecretaris ten onrechte de rechtsgevolgen van het inreisverbod ten tijde van zijn besluit van 14 september 2015 jegens de vreemdeling gehandhaafd. De rechtbank heeft dan ook, zij het op onjuiste gronden, terecht overwogen dat de staatssecretaris het inreisverbod ten onrechte niet heeft opgeheven.
    
    Conclusie
    
    5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van de gronden, te worden bevestigd.
    
    6.    De staatssecretaris dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II.    veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.280,00 (zegge: twaalfhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. H.G. Lubberdink en mr. H.G. Sevenster, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.L.N. Bakker, griffier.
    
    w.g. Verheij    w.g. Bakker
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 4 februari 2019
    
    395.