ECLI:NL:CBB:2025:329, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 10-06-2025, 22/1818
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-06-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Boetebesluit. Voetzoollaesies bij vleeskuikens. 
        Het College vindt in wat appellante heeft aangevoerd over het rapport van bevindingen geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid ervan. Het College is van oordeel dat de minister op goede gronden heeft vastgesteld dat appellante naar aanleiding van een eerdere waarschuwing wegens een voetzoollaesiescore van meer dan 150 punten bij een koppel vleeskuikens dat afkomstig was van haar bedrijf, geen passende maatregelen heeft genomen ter verbetering van het dierenwelzijn. De toezichthouder heeft op basis van zijn deskundigheid als dierenarts vastgesteld dat sprake was van een voetzoollaesiescore van 169,5 punten en daarmee van aanwijzingen van slechte dierenwelzijnsomstandigheden. 
        De foto’s bij het rapport vormen evenmin reden om te twijfelen aan de juistheid van het rapport. De foto’s van de tweede telling ondersteunen de bevindingen van de toezichthouder, zoals die zijn vastgelegd in het rapport. In het enkele feit dat foto’s van de eerste telling ontbreken, ziet het College geen reden voor twijfel aan de bevindingen van de toezichthouder, te meer omdat de foto’s ondersteunend bewijs zijn bij het rapport en overigens een beperkte waarde hebben.
        De minister heeft de boete wegens recidive terecht verhoogd met het bedrag van de eerder opgelegde boete. 
        Het College matigt het boetebedrag ambtshalve vanwege overschrijding van de redelijke termijn.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 22/1818
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 10 juni 2025 op het hoger beroep van:
    
    
      [naam 1] , te [woonplaats 1] ( [naam 1] )
    (gemachtigde: F.Th.M. Peters)
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 10 augustus 2022, ROT 21/654, in het geding tussen
    
    
    
      
        [naam 1]
      
      
        en
    
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur 
    (gemachtigde: mr. A.F. Kabiri)
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      
        [naam 1] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 10 augustus 2022 (niet gepubliceerd) (aangevallen uitspraak).  
    
    
    
      De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.  
    
    
    
      De zitting was op 3 maart 2025. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. 
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Met een brief van 7 november 2018 heeft de minister aan [naam 1] een waarschuwing gestuurd. Deze waarschuwing heeft betrekking op een post mortem uitgevoerde keuring bij het slachthuis van [naam 2] in [woonplaats 2] op 1 november 2018 bij een koppel aangevoerde vleeskuikens, afkomstig uit stal 5 van [naam 1] . In de waarschuwing is vermeld dat een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) bij deze koppels vleeskuikens fysieke afwijkingen heeft geconstateerd, die wijzen op slechte dierenwelzijnsomstandigheden op het bedrijf van [naam 1] . De toezichthouder heeft een voetzoollaesiescore van meer dan 150 punten bij de 100 geïnspecteerde pootjes van dit koppel vleeskuikens vastgesteld. In de waarschuwing staat dat passende maatregelen genomen moeten worden ter verbetering van het dierenwelzijn. De minister heeft daarbij meegedeeld dat [naam 1] een bestuurlijke boete zal worden opgelegd als een toezichthouder van de NVWA binnen een jaar na dagtekening van de waarschuwing weer vaststelt dat er onacceptabele dierenwelzijnsafwijkingen zijn bij een koppel vleeskuikens afkomstig van dezelfde locatie en stal van [naam 1] . 
      
    
    
      1.2
      Op 5 juli 2019 heeft een toezichthouder van de NVWA bij het slachthuis van [naam 3] in [woonplaats 3] opnieuw een inspectie uitgevoerd bij een koppel vleeskuikens afkomstig van [naam 1] . De bevindingen van deze inspectie zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 18 september 2019 (rapport). Het rapport vermeldt voor zover hier van belang het volgende: 
      
      
        “Tijdens mijn inspectie op bovenstaand slachthuis heb ik het volgende koppel vleeskuikens (hierna te noemen 'het koppel') beoordeeld:
        KIP nummer: […]
        Aantal aangevoerde vleeskuikens: 29903
        Koppelnummer: […]
        Stalnummer(s): 5
        Slachtdatum: 05-07-2019
      
      
    
  
  
    Bevindingen 
    
      Ik, dierenarts werkzaam bij de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit (NVWA), stond tijdens de post mortem (PM) keuring van 21:55 tot 23:30 uur in de panklaarafdeling van bovengenoemd slachthuis. Ik zag aan en stelde hier bij de voorbijkomende vleeskuikenkarkassen van het koppel de volgende afwijkingen vast:
      • Ik zag vleeskuikens met ernstige voetzoollaesies aan de poten. De door mij vastgestelde voetzoollaesiesscore was 169,5 punten. De vaststelling van deze score is gebaseerd op de werkwijze aangegeven in artikel 6.5 van de Regeling houders van dieren.
    
    
    
      De resultaten van de keuring van het koppel wijzen op slechte dierenwelzijnsomstandigheden in deze stal.
    
    
    
      Voetzoollaesies zijn een aantasting van de opperhuid van de voetzool van vleeskuikens. Wanneer de huid tot in de diepere lagen wordt aangetast worden de laesies pijnlijk voor het dier. Hierdoor wordt het welzijn aangetast. De hoeveelheid en ernst van de voetzoollaesies worden bepaald door middel van een puntenscore. Hoe hoger de score hoe meer kuikens in het koppel een ernstige vorm van voetzoollaesies hadden. De wettelijke norm betreffende de maximaal acceptabele score is 80 punten, de maximaal haalbare score is 200 punten.
    
    
    
      Het zijn fysieke afwijkingen die niet in een paar dagen ontstaan, maar die zijn ontstaan gedurende een langere periode door slechte leefomstandigheden in de stal waar de vleeskuikens zijn gehouden. De genoemde afwijkingen kunnen onder andere zijn ontstaan door een slecht klimaat in de stal en/of onvoldoende kwaliteit voer en/of nat strooisel. De waargenomen fysieke afwijkingen hebben het welzijn van de vleeskuikens ernstig geschaad waardoor de dieren hebben geleden. […]
    
    
    
      Ik zag en stelde bij de keuring vast dat de vleeskuikens grote fysieke afwijkingen vertoonden die wijzen op slechte dierenwelzijnsomstandigheden in de betreffende stal op het bedrijf van oorsprong. Op grond van artikel 2.53 Besluit houders van dieren, verstrekt de dierenarts verbonden aan de NVWA de gegevens van de PM keuring aan de houder. De houder moet naar aanleiding hiervan passende maatregelen nemen ter verbetering van de omstandigheden op het bedrijf, zodat het dierenwelzijn verbetert.
    
    
    
      […]
    
    
    
      De houder is door een eerder gestuurde schriftelijke waarschuwing d.d. 7 november 2018 (bijgevoegd, slachtdatum 1 november 2018) gewezen op het feit dat passende maatregelen genomen moeten worden. Dit om de omstandigheden in de stal 5 aan te passen zodat het welzijn van de vleeskuikens wordt verbeterd. Deze waarschuwing is opgesteld aan de hand van de resultaten van de destijds uitgevoerde post mortem (PM) keuring bij een koppel vleeskuikens uit de betreffende stal. De resultaten van deze PM keuring wijzen op slechte
      dierenwelzijnsomstandigheden in deze stal. De resultaten van de PM keuring van het huidige koppel wijzen wederom op slechte dierenwelzijnsomstandigheden in deze stal. Hieruit volgt dat de houder geen passende maatregelen heeft genomen. Dit zoals gesteld in artikel 2.53 lid 1 van het Besluit houders van dieren gelet op artikel 2.2 van de Wet dieren. De verzorging die de houder nu geeft en/of de omstandigheden in de stal zijn onvoldoende.”
    
    
    
      1.3
      Naar aanleiding van de bevindingen zoals omschreven in het rapport heeft de minister met het besluit van 31 januari 2020 (boetebesluit) aan [naam 1] een boete opgelegd van € 3.000,- wegens overtreding van artikel 2.2, tiende lid, van de Wet dieren, in samenhang bezien met artikel 2.53, eerste lid, van het Besluit houders van dieren (Bhd). Volgens de minister heeft [naam 1] geen passende maatregelen genomen met betrekking tot het verbeteren van het dierenwelzijn in stal 5 na een melding van de toezichthouder van de NVWA. De minister heeft het standaard boetebedrag voor het beboetbare feit op grond van artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren (Besluit) verhoogd, omdat [naam 1] op 26 april 2019 is beboet voor eenzelfde overtreding en er nog geen vijf jaren zijn verstreken sinds die eerdere boete onherroepelijk is geworden. 
      
    
    
      1.4
      Met het besluit van 29 december 2020 (bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van [naam 1] ongegrond verklaard.
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2		De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen, waarbij voor eiseres [naam 1] en voor verweerder de minister moet worden gelezen:
    
    
    
      “ […] 
    
    
      3.2.
      De stelling van eiseres over het tijdsverloop tussen de waarneming bij de inspectie en het opstellen van het rapport van bevindingen maakt niet dat verweerder zich niet op dit rapport heeft mogen baseren. Zoals verweerder in het bestreden besluit met juistheid heeft opgemerkt is in artikel 5:48 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geen termijn opgenomen voor het opstellen van een rapport van bevindingen. In dit geval zijn de bevindingen gedaan op 5 juli 2019 en is op 18 september 2019 daarvan een rapport van bevindingen opgesteld. Dat er ongeveer tweeënhalve maand is verstreken tussen de inspectie en het opstellen van het rapport van bevindingen is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende voor twijfel aan de betrouwbaarheid van het rapport van bevindingen. Zoals verweerder in het bestreden besluit verder heeft toegelicht maakt de toezichthouder tijdens de inspectie aantekeningen en maakt hij gebruik van een voedselketeninformatieformulier. Met deze werkwijze is de betrouwbaarheid van de inhoud van het rapport van bevindingen gegarandeerd, aldus verweerder. De rechtbank ziet geen aanleiding om aan deze toelichting te twijfelen.
      
    
    
      3.3.
      Over het tijdsverloop tussen het opstellen van het rapport van bevindingen en het ter kennis brengen van het rapport aan eiseres overweegt de rechtbank dat dit rapport in overeenstemming met artikel 5:50, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb met de toezending van het voornemen op 9 januari 2020 ter kennis van eiseres is gebracht. Eiseres heeft in een zienswijze, waar zij overigens geen gebruik van heeft gemaakt, en in bezwaar de mogelijkheid gehad om de bevindingen van de toezichthouder te betwisten. Verweerder heeft het rapport van bevindingen met toelichtende foto’s met het voornemen naar eiseres gestuurd. Eiseres had dit door een eigen deskundige kunnen laten beoordelen.
    
    
      3.4.
      Ter zitting heeft eiseres naar voren gebracht dat alleen foto’s van de tweede telling bij het rapport van bevindingen zijn gevoegd. Zij kan de resultaten van de eerste telling niet betwisten omdat daarvan geen foto’s zijn gemaakt. De rechtbank overweegt dat in zaken als deze, waarin de feiten die ten grondslag zijn gelegd aan de gestelde overtreding door de houder van de betreffende vleeskuikens zijn geconstateerd bij het slachthuis en niet bij het vleeskuikenbedrijf, verweerder, en ook de toezichthouder, meer oog dient te hebben voor de mogelijkheid voor de houder om zich te verdedigen. Daar komt bij dat de gestelde feiten op eenvoudige wijze kunnen worden vastgelegd met foto’s, zoals ook bij de tweede telling is gebeurd. De aanwezigheid van foto’s van beide tellingen zou ook kunnen bijdragen aan erkenning van de gestelde overtreding. Niet valt dan ook in te zien waarom bij het rapport van bevindingen uitsluitend foto’s van de tweede telling zijn gevoegd. Dat er bij het rapport uitsluitend foto’s van de tweede telling zijn gevoegd, leidt echter niet tot het oordeel dat verweerder zich niet op het rapport van bevindingen heeft mogen baseren. Anders dan eiseres ter zitting heeft opgemerkt, is bij uitvergroting van het linker bovendeel van de foto van de tweede telling duidelijk te zien dat er voetzoollaesies op de poten zijn in de mate die vergelijkbaar is met wat er op de overige poten in die groep op de foto is te zien. Uit deze foto volgt dat de score van de tweede telling 80 punten bedraagt. Deze foto vormt naar het oordeel van de rechtbank een aanwijzing dat bij de eerste telling in dezelfde mate voetzoollaesies is geconstateerd zoals in het rapport van bevindingen is beschreven. Daar komt bij dat eiseres ter zitting als verklaring naar voren heeft gebracht dat het in de periode voorafgaand aan de keuring uitzonderlijk warm weer was, de stal daarom was gekoeld met verdamping en dat dat eerder leidt tot voetzoollaesies. De rechtbank acht het dan ook aannemelijk dat de toezichthouder ook bij de eerste telling ernstige voetzoollaesies heeft geconstateerd en dat de toezichthouder op basis van de twee tellingen een score heeft vastgesteld van 169,5 punten.
      
    
    
      3.5.
      
        Nu opnieuw sprake was van een score van meer dan de 150 punten, heeft verweerder terecht aan eiseres tegengeworpen dat zij heeft nagelaten passende maatregelen te nemen met betrekking tot het verbeteren van het dierenwelzijn in stal 5 na een melding van een toezichthoudend dierenarts. Dit betekent dat eiseres artikel 2.2, tiende lid, van de Wet dieren, in verbinding met artikel 2.53, eerste lid, van het Besluit houders van dieren heeft overtreden, zodat verweerder bevoegd was eiseres daarvoor een boete op te leggen.
        […].”
      
      
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    
      
        Standpunten van partijen
      
    
    
    
      
        Standpunt [naam 1]
      
    
    
    
      3.1
       betoogt dat zij in haar verdedigingsbelangen is geschaad vanwege het grote tijdsverloop tussen de waarneming van de overtreding op 5 juli 2019 en het voornemen tot boeteoplegging van 9 januari 2020. 
      
    
    
      3.2
      
        [naam 1] voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat sprake is van een overtreding van artikel 2.53, eerste lid, van het Bhd. Als een boete wordt opgelegd moet onomstotelijk vaststaan dat sprake is van een overtreding. Dat is hier volgens [naam 1] niet het geval. Het aannemelijk achten dat de toezichthouder bij de eerste telling ernstige voetzoollaesies heeft vastgesteld is daarvoor onvoldoende, te meer omdat van die eerste telling geen foto’s bij het rapport zijn gevoegd en bij die eerste telling een hoger aantal voetzoollaesies zou zijn vastgesteld dan bij de tweede telling. Van de tweede telling zijn wel foto’s bij het rapport van bevindingen gevoegd. [naam 1] betoogt daarnaast dat uit het rapport niet kan worden afgeleid of de toezichthouder die de inspectie heeft verricht, op een niet-selectieve wijze de honderd geïnspecteerde poten van dit koppel vleeskuikens heeft gekozen om te beoordelen. 
      
    
    
      3.3
      
        [naam 1] voert verder aan dat de minister haar geen boete mocht opleggen, omdat er veertien maanden zijn verstreken tussen de waarschuwing op 7 november 2018 en het voornemen tot boeteoplegging van 9 januari 2020. Het opleggen van een boete is niet conform bijlage 8 bij het Werkvoorschrift toezicht op welzijn van pluimvee en konijnen in het slachthuis, K-PL-WLZ-WV01-b8, versie 02, van de NVWA (werkvoorschrift), op grond waarvan enkel bij opvolgende rapporten van bevindingen binnen twaalf maanden bij dezelfde pluimveehouder en dezelfde stal een bestuurlijke boete kan worden opgelegd. De minister had moeten volstaan met het geven van een schriftelijke waarschuwing. 
      
    
    
      3.4
      
        [naam 1] verzoekt de boete te matigen.
      
      
        
          Standpunt minister
        
      
      
    
    
      3.5
      De minister stelt zich op het standpunt dat sprake is van een overtreding van artikel 2.53, eerste lid, van het Bhd. Volgens de minister is voldoende duidelijk in het rapport omschreven welke constateringen de toezichthouder heeft gedaan. De toezichthouder heeft omschreven dat hij vleeskuikens heeft gezien met ernstige voetzoollaesies aan de poten. Verder heeft de toezichthouder vermeld dat de vastgestelde voetzoollaesiescore 169,5 punten was en dat de vaststelling van deze score is gebaseerd op de werkwijze omschreven in artikel 6.5 van de Regeling houders dieren (Rhd). Als bijlage bij het rapport zijn foto's gevoegd van de voetzoollaesies die zijn aangetroffen bij de tweede telling. De poten zijn gegroepeerd naar de klasse van de laesies. De foto’s hebben een toelichtend karakter en ondersteunen de bevindingen van de toezichthouder. De inhoud van het rapport is steeds leidend en de minister mag in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen en conclusies die daarin zijn neergelegd. Het bijvoegen van foto’s is niet verplicht.
      
      
        
          Beoordeling door het College
        
      
      
    
    
      4.1
      De minister verwijt [naam 1] dat zij artikel 2.53, eerste lid, van het Bhd niet heeft nageleefd.
      
    
    
      4.2
      Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
      
    
    
      4.3
      In het rapport heeft de toezichthouder van de NVWA een hoge voetzoollaesiescore geconstateerd bij het koppel vleeskuikens dat afkomstig was uit stal 5 van [naam 1] en daaruit geconcludeerd dat zij kennelijk geen maatregelen heeft getroffen om het dierenwelzijn in haar stal te verbeteren. Dit rapport is op 9 januari 2020 ter kennis van [naam 1] gebracht.
      
      
        
          De bevoegdheid van de minister om een boete op te leggen
        
      
      
    
    
      4.4
      Het College volgt [naam 1] niet in haar betoog dat zij in haar verdedigingsbelangen is geschaad vanwege het tijdsverloop tussen de waarneming van de overtreding op 5 juli 2019 en het voornemen tot boeteoplegging van 9 januari 2020. Zoals de rechtbank terecht overweegt, is het rapport in overeenstemming met artikel 5:50, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht met de toezending van het voornemen op 9 januari 2020 ter kennis van [naam 1] gebracht. [naam 1] heeft de mogelijkheid gehad om tegen het voornemen een zienswijze in te dienen, maar heeft daarvan geen gebruik gemaakt. In bezwaar heeft [naam 1] ook de mogelijkheid gehad om de bevindingen van de toezichthouder te betwisten. De minister heeft het rapport met toelichtende foto’s met het voornemen naar [naam 1] gestuurd. [naam 1] had het rapport door een eigen deskundige kunnen laten beoordelen maar heeft dit nagelaten. 
      
    
    
      4.5
      In het rapport is uiteengezet dat de hoeveelheid en de ernst van de voetzoollaesies wordt bepaald door middel van een puntenscore. Hoe hoger de score, hoe meer kuikens in het koppel een ernstige voetzoollaesie hebben. De vastgestelde voetzoollaesiescore was in het geval van [naam 1] 169,5 punten. De wettelijke norm betreffende de maximaal acceptabele (gemiddelde) score is 80 punten (artikel 6.6, eerste lid, van de Rhd), de maximaal haalbare (gemiddelde) score is 200 punten. De minister heeft de vaststelling van de score gebaseerd op de werkwijze die is omschreven in artikel 6.5 van de Rhd.
      
    
    
      4.6
      In gevallen als deze, waarin een boete is opgelegd, rust de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. Dit houdt in dat het bestuursorgaan moet aantonen dat de overtreding is begaan. Het College stelt vast dat het rapport van bevindingen blijkens de ondertekening is opgemaakt op ambtsbelofte. Een bestuursorgaan mag, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een door een toezichthouder op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend rapport, voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller van het rapport weergeven. Als die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. 
      
    
    
      4.7
      
        [naam 1] voert terecht aan dat de rechtbank een onjuiste bewijsmaatstaf heeft gehanteerd door te overwegen dat het aannemelijk is dat de toezichthouder ook bij de eerste telling ernstige voetzoollaesies heeft geconstateerd en dat de toezichthouder op basis van de twee tellingen een score heeft vastgesteld van 169,5 punten. Zoals onder 4.6 is overwogen, moet het bestuursorgaan aantonen dat de overtreding is begaan. Dit betekent dat de hogerberoepsgrond in zoverre slaagt, maar dit heeft geen gevolgen voor de aangevallen uitspraak. Het College licht dit als volgt toe.
      
    
    
      4.8
      Het College vindt in wat [naam 1] heeft aangevoerd over het rapport geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid ervan. Het College is van oordeel dat de minister op goede gronden heeft vastgesteld dat [naam 1] naar aanleiding van de eerdere waarschuwing van 7 november 2018 wegens een voetzoollaesiescore van meer dan 150 punten bij een koppel vleeskuikens dat afkomstig was van het bedrijf van [naam 1] , geen passende maatregelen heeft genomen ter verbetering van het dierenwelzijn. De toezichthouder heeft op basis van zijn deskundigheid als dierenarts vastgesteld dat sprake was van een voetzoollaesiescore van 169,5 punten en daarmee van aanwijzingen van slechte dierenwelzijnsomstandigheden. Het betoog van [naam 1] waarmee zij de bewijskracht van het rapport bestrijdt geeft geen aanleiding om aan de deskundigheid en constateringen van de toezichthouder te twijfelen. In het rapport is naar het oordeel van het College weliswaar beknopt, maar voldoende feitelijk omschreven welke constateringen de toezichthouder heeft gedaan. De toezichthouder beschrijft op welke plek in het slachtproces de inspectie heeft plaatsgevonden, welk koppel vleeskuikens is beoordeeld, uit welke stal van [naam 1] deze vleeskuikens afkomstig waren, dat de toezichthouder de poten heeft beoordeeld en welke voetzoollaesiescore hij op welke tijdstippen heeft vastgesteld. [naam 1] heeft de door de toezichthouder waargenomen fysieke afwijkingen (ernstige voetzoollaesies aan de poten) en de door deze vastgestelde voetzoollaesiescore op zichzelf niet betwist. Een voetzoollaesiescore van 169,5 punten biedt voldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat [naam 1] naar aanleiding van de waarschuwing van 7 november 2018 geen passende maatregelen heeft genomen ter verbetering van het dierenwelzijn. Anders dan [naam 1] stelt, acht het College de vastgestelde voetzoollaesiescore representatief voor de gezondheidssituatie in de stallen van [naam 1] , omdat ervan moet worden uitgegaan dat de toezichthouder de normale werkwijze heeft gehanteerd. Uit het rapport blijkt immers dat hij op twee tijdstippen poten heeft gecontroleerd op de aanwezigheid van voetzoollaesies met een tussentijdse pauze van ongeveer anderhalf uur. Het is dan niet aannemelijk, zoals [naam 1] zonder nadere onderbouwing stelt, dat de toezichthouder op een selectieve wijze enkel de poten heeft gecontroleerd waarop plekken zichtbaar waren.
      
    
    
      4.9
      De foto’s bij het rapport vormen evenmin reden om te twijfelen aan de juistheid van het rapport. De foto’s van de tweede telling ondersteunen de bevindingen van de toezichthouder, zoals die zijn vastgelegd in het rapport. Op de foto’s zijn voldoende poten met donkere plekken op de zolen te zien zijn die lijken op de afbeeldingen op de scorekaart behorend bij score 2. In het enkele feit dat foto’s van de eerste telling ontbreken, ziet het College geen reden voor twijfel aan de bevindingen van de toezichthouder, te meer omdat de foto’s ondersteunend bewijs zijn bij het rapport en overigens een beperkte waarde hebben, zoals [naam 1] ook zelf ter zitting heeft verklaard. 
      
    
    
      4.10
      Het College volgt [naam 1] ten slotte niet in haar betoog dat de minister in strijd met het werkvoorschrift een boete heeft opgelegd. Onder 4.3.1 van het werkvoorschrift staat dat de pluimveehouder na het eerste rapport van bevindingen een schriftelijke waarschuwing krijgt, dat bij een tweede rapport van bevindingen dat betrekking heeft op het direct opvolgend koppel weer een waarschuwing wordt gestuurd en dat bij alle overige opvolgende rapporten van bevindingen binnen twaalf maanden bij dezelfde pluimveehouder en dezelfde stal een bestuurlijke boete kan worden opgelegd. In dit geval is de waarschuwing van 7 november 2018. Het tweede rapport van bevindingen was van 18 september 2019, dus binnen 12 maanden daarna. Het rapport betreft niet een direct op de waarschuwing van 7 november 2018 volgend koppel, zodat de minister een bestuurlijke boete kon opleggen. 
      
      5 Gelet op het bovenstaande is het College van oordeel dat [naam 1] de genoemde bepalingen heeft overtreden, zodat de minister bevoegd was om een boete op te leggen.
      
      
        
          Hoogte van de boete
        
      
      
      6 De wetgever acht voor overtreding van artikel 2.53 van het Bhd een boete van € 1.500,- evenredig. Op grond van artikel 2.5, eerste lid, van het Besluit wordt de bestuurlijke boete verhoogd indien op het moment dat een overtreding wordt begaan nog geen vijf jaren zijn verstreken sinds een eerder opgelegde bestuurlijke boete voor eenzelfde overtreding onherroepelijk is geworden. De hoogte van de boete bedraagt dan de som van de op te leggen boete en de voor die eerdere overtreding opgelegde boete. De overtreding waar deze zaak over gaat, is begaan op 5 juli 2019 en de boetebeschikking die is opgelegd voor eenzelfde overtreding, is opgelegd op 26 april 2019 en daarna onherroepelijk geworden. Dit betekent dat minder dan vijf jaren zijn verstreken sinds het onherroepelijk worden van de boete voor eenzelfde overtreding. De minister heeft dan ook terecht de boete verhoogd met het bedrag van de eerder opgelegde boete tot een bedrag van € 3.000,-. 
      
      7 Het College volgt [naam 1] niet in haar verzoek om matiging van de boete omdat de toezichthouder selectief de poten zou hebben geteld en omdat het een recidiveboete betreft. Hierboven onder 4.8 heeft het College al geoordeeld dat [naam 1] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de toezichthouder selectief heeft geteld. Verder heeft het College onder 6 geoordeeld dat het gerechtvaardigd is om de boete te verhogen in verband met recidive. Het College ziet dan ook geen aanleiding tot matiging van de boete. 
      
      
        
          Ambtshalve beoordeling van de overschrijding van de redelijke termijn
        
      
      
    
    
      8.1
      Het College beoordeelt, onder verwijzing naar zijn uitspraak van 14 januari 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:7, onder 6.1) ambtshalve of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 6 van het Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden, is overschreden. 
      
    
    
      8.2
      In punitieve zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dat is in dit geval 9 januari 2020, de datum waarop de minister aan [naam 1] heeft meegedeeld voornemens te zijn een bestuurlijke boete op te leggen. Het College ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de totale redelijke termijn voor deze procedure meer dan vier jaar zou moeten bedragen. De redelijke termijn is ten tijde van deze uitspraak met afgerond zeventien maanden overschreden. De overschrijding is volledig toe te rekenen aan de rechterlijke fase. Er vindt een matiging plaats met 5% voor ieder half jaar overschrijding. Als de redelijke termijn met meer dan twaalf maanden is overschreden, handelt het College naar bevind van zaken. Het College matigt ook bij een overschrijding van meer dan een jaar de boete met 5% voor ieder half jaar dat de termijn is overschreden. Het College ziet dan ook aanleiding de boete te matigen met 15% tot een bedrag van € 2.550,-. 
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
    
    
      9.1
      Het College zal de aangevallen uitspraak vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft wegens overschrijding van de redelijke termijn. Voor het overige zal het College de uitspraak van de rechtbank met verbetering van gronden bevestigen. Dat betekent dat het hoger beroep slaagt. Het College zal het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren, dat besluit vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft en het boetebesluit in zoverre herroepen. Het College zal het boetebedrag vaststellen op € 2.550,- en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit. 
      
    
    
      9.2
      Het College ziet in het gegeven dat de rechtbank een onjuiste bewijsmaatstaf heeft gehanteerd (zie hierboven onder 4.7) aanleiding om de minister te veroordelen in de door [naam 1] in hoger beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.814,- (1 punt voor het indienen van het hogerberoepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting bij het College, met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor 1). [naam 1] heeft zelf geen beroep gedaan op een overschrijding van de redelijke termijn. Van gemaakte proceskosten die zijn gemoeid met een zodanig verzoek die voor vergoeding in aanmerking komen is dus geen sprake.
      
    
    
      9.3
      Verder zal het College de minister veroordelen tot vergoeding van het door [naam 1] in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
    
      
        vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover het de hoogte van de boete betreft;
      
      
        verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van [naam 1] tegen het bestreden besluit gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit, voor zover het de hoogte van de boete betreft;
      
      
        herroept het boetebesluit voor zover het de hoogte van de boete betreft en stelt de boete vast op € 2.550,-;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
      
      
        bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
      
      
        veroordeelt de minister in de proceskosten van [naam 1] tot een bedrag van € 1.814,-;
      
      
        draagt de minister op het in beroep betaalde griffierecht van € 360,- en het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 548,- aan [naam 1] te vergoeden. 
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. H.S.J. Albers en mr. M.L. Noort, in aanwezigheid van mr. W.I.K. Baart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 juni 2025.
    
    
    
    
    
      w.g. H.L. van der Beek				De griffier is buiten staat te ondertekenen
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Wet dieren
      
    
    
    
      Artikel 2.2 Houden van dieren
      […]
    
    9 Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld voor de uitvoering van bindende EU-rechtshandelingen over het houden van dieren behorende tot bij die maatregel aangewezen diersoorten of diercategorieën.
    10 Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen voor het onderwerp, bedoeld in het negende lid, voor dieren of voor dieren behorende tot bepaalde diersoorten of diercategorieën, regels worden gesteld die betrekking hebben op onder meer:
    a. een verbod op de aanwezigheid op of in de nabijheid van een bedrijf van bepaalde:
    
      1°. diervoeders;
      2°. diergeneesmiddelen, of
      3°. andere substanties of materialen voor zover die een risico kunnen opleveren voor de diergezondheid, het welzijn van dieren, de volksgezondheid, het milieu of de kwaliteit van een dierlijk product;
    
    b. de ruimte of het terrein waar dieren worden gehouden, waaronder:
    
      1°. de afmeting, uitvoering en vormgeving;
      2°. de wanden, de vloer en de grond;
      3°. de voorzieningen, waaronder de voeder- en drinkwatervoorziening;
      4°. de verlichting, luchtverversing en verwarming;
      5°. het onderbrengen of afzonderen van zieke dieren, dieren die mogelijk met een besmettelijke ziekteverwekker zijn besmet, of dieren met een bepaalde gezondheidstoestand;
      6°. de afrasteringen en beschutting, en
      7°. de ligging ten opzichte van onroerende zaken en ruimten waar zich mensen kunnen bevinden;
    
    c. de wijze waarop dieren worden gehouden, waaronder:
    
      1°. het vastleggen of aangebonden houden van dieren;
      2°. het gescheiden houden van dieren, al naar gelang de leeftijd, het geslacht of de soort;
      3°. het groeperen van dieren;
      4°. het aantal dieren dat in één ruimte wordt gehouden, en
      5°. de ruimte waarover dieren kunnen beschikken;
    
    d. de verzorging, de behandeling, het africhten, de voedering en de drenking van dieren;
    e. het gebruik en de bewaring van bepaalde diervoeders, alsmede een verbod daarop;
    f. de bestrijding van organismen die schadelijk zijn voor de gezondheid of het welzijn van dieren;
    g. de reiniging en ontsmetting van ruimten en aanwezige gereedschappen en andere instrumenten of uitrustingen waarmee dieren in aanraking kunnen komen;
    […]
    j. de bedrijfsbegeleiding door een dierenarts;
    k. de bij de houder, de personen die bij hem in dienst zijn en de personen die voor hem diensten verrichten aanwezige kennis over het houden van dieren;
    l. het bijhouden, overleggen, controleren, bewaren en melden van gegevens, onder meer over:
    
      1°. dieren, waaronder de gezondheidstoestand, geboorte- en sterftegevallen;
      2°. bezoekers van bedrijven, en vervoermiddelen;
      3°. de herkomst, bestemming of verplaatsing van dieren, en
      4°. de herkomst, ontvangst, bereiding, bewerking, verwerking en verdere behandeling, opslag en bewaring van diervoeders en diergeneesmiddelen, alsmede het gebruik van diervoeders, onderscheidenlijk het toepassen van diergeneesmiddelen;
    
    m. de te verrichten onderzoeken bij dieren of in ruimten of op terreinen en gebieden waar dieren kunnen worden gehouden, naar de aanwezigheid van besmettelijke dierziekten, zoönosen, ziekteverschijnselen, ziekteverwekkers of organismen die drager van een ziekteverwekker kunnen zijn, of naar de werking van vaccins;
    n. hygiëne, het voorkomen van de verspreiding van dierziekten, zoönosen en ziekteverschijnselen, en het weren van ziekteverwekkers;
    […]
    p. de gevallen waarin een dierenarts of een ander persoon die is toegelaten tot het beroepsmatig verrichten van een diergeneeskundige handeling, wordt geconsulteerd;
    q. de voorwaarden waaronder, met betrekking tot de wijze waarop dieren worden gehouden op het bedrijf een bij of krachtens de maatregel aangewezen exclusieve aanduiding mag worden gebruikt, en
    r. een verbod op het houden van bepaalde diersoorten of diercategorieën, indien niet is voldaan aan ten aanzien van dat dier gestelde regels als bedoeld in onderdeel b, c, d, e, f, k, l en p.
    
    
      
        Besluit houders van dieren
      
    
    
    
      Artikel 2.53 Treffen welzijnsmaatregelen
    
    1. Wanneer een dierenarts verbonden aan de Nederlandse Voedsel- en Waren Autoriteit, aan de houder en een ambtenaar als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, van de wet, gegevens heeft verstrekt met betrekking tot de dagelijkse mortaliteit, de gecumuleerde dagelijkse mortaliteit of de resultaten van de post mortem keuring die wijzen op slechte dierenwelzijnsomstandigheden, neemt de desbetreffende houder passende maatregelen ter verbetering van het dierenwelzijn.
    
    
      
        Regeling houders van dieren 
      
    
    
    
      Artikel 6.5 Aanvullende normen voor het aanhouden van een bezettingsdichtheid van meer dan 39 kg/m2, maar ten hoogste 42 kg/m2
    
    1. De houder die een bezettingsdichtheid van meer dan 39 kg/m2, maar ten hoogste 42 kg/m2 toepast, zorgt ervoor dat voor elk koppel in het slachthuis, of voor een voor de export bestemd koppel op het bedrijf ten hoogste vijf werkdagen voor het einde van de ronde, wordt vastgesteld in welke mate voetzoollaesies voorkomen.
    
    2 Ten behoeve van de vaststelling, bedoeld in het eerste lid, wordt bij een aantal vleeskuikens van een koppel beoordeeld bij hoeveel dieren er
    a. geen of een zeer kleine verkleuring zichtbaar is (klasse 0);
    b. verkleuring maar geen diepe aantasting aanwezig is (klasse 1);
    c. een laesie met aantasting van de opperhuid en onderhuidse ontsteking (klasse 2) aanwezig is.
    
    
      […]
    
    
    4 De totaalscore voor het koppel wordt vastgesteld:
    a. in geval van visuele meting in het slachthuis of het houderijbedrijf met gebruikmaking van de formule:
    aantal punten = (aantal dieren klasse 0) x 0 + (aantal dieren klasse 1) x (0,5) + (aantal dieren klasse 2) x 2