ECLI:NL:RBGEL:2025:2900, Rechtbank Gelderland, 17-04-2025, ARN 24/4206 en ARN 24/4215
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2025-04-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Handhaving, last onder dwangsom, zorgwoningen, gebruik in strijd met het bestemmingsplan, uitleg omgevingsvergunning, omgevingsvergunning staat het gebruik niet toe, beroepen ongegrond.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: ARN 24/4206 en ARN 24/4215
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer 
    
  
  in de zaken tussen
  
    
      
      [eiser 1], uit [plaats],  eiser 1
    (gemachtigde: mr. A.P. Loo),
    
  
  
    
      [eiser 2], uit [plaats], eiser 2 
    
      (gemachtigde: mr. J.J. van Heijningen)
      gezamenlijk te noemen: eisers
    
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zutphen 
    (gemachtigde: [naam gemachtigde]).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eisers tegen de aan hen opgelegde lasten onder dwangsom.
    
    
    
      1.1.
      Met de besluiten van 11 december 2023 heeft het college zowel aan eiser 1 als aan eiser 2 een last onder dwangsom opgelegd. Met het bestreden besluit van 14 mei 2024 op de bezwaren van eisers is het college bij die besluiten gebleven.
      
    
    
      1.2.
      Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
      
    
    
      1.3.
      Het college heeft in beide zaken een verweerschrift ingediend.
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft de beroepen op 6 maart 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers met hun gemachtigden en [naam gemachtigde] en [persoon A] namens het college. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    2. De rechtbank beoordeelt de oplegging van de lasten onder dwangsom aan eiser 1 en eiser 2. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
    
    3. De rechtbank is van oordeel dat de beide beroepen ongegrond zijn. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
    
      
        Waar gaan deze zaken over?
      
    
    4. Eiser 2 is eigenaar van het pand aan [locatie 1] te [plaats] (hierna: het pand). Het pand is een voormalig bankgebouw.
    
    
      4.1.
      Op het perceel is het bestemmingsplan “Oude stad / IJsselkade” van toepassing. Het perceel heeft de enkelbestemming “Kantoor” en de dubbelbestemming “Waarde – Beschermd Stadsgezicht”.
      
    
    
      4.2.
      Op 31 juli 2019 is aan eiser 2 een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van het voormalig bankgebouw naar zorgwoningen (hierna: de omgevingsvergunning). De omgevingsvergunning is verleend voor de activiteiten “bouwen” en “handelen in strijd met ruimtelijke regels”. Eiser 1 huurt vanaf 1 juni 2023 de woonkamer, keuken en de eerste en tweede etage van het pand. 
      
    
    
      4.3.
      Het college heeft zowel eiser 1 als eiser 2 op 11 december 2023 gelast het gebruik van het pand voor het huisvesten van mensen met een GGZ-achtergrond (psychiatrische klachten) in combinatie met de daarbij benodigde persoonlijke verzorging voor 1 augustus 2024 te laten beëindigen en beëindigd te houden, omdat dat gebruik in strijd is met het bestemmingsplan. Het perceel heeft daarin namelijk de enkelbestemming “Kantoor”. Eisers beschikken ook niet over een omgevingsvergunning waarmee dit gebruik is toegestaan. Als eisers niet aan de last voldoen, dan wordt een eenmalige dwangsom van € 50.000,- ineens verbeurd. Met het bestreden besluit van 14 mei 2024 op het bezwaar van eisers heeft het college deze besluiten gehandhaafd. 
      
    
    
      4.4.
      Op 21 augustus 2024 heeft eiser 1 het college (in het kader van de schadebeperkingsplicht) verzocht om toestemming voor verhuur aan de doelgroep waarop zij zich richt, te weten mensen met een WLZ-indicatie (die is toegekend door het Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ)), mensen met een GGZ-achtergrond en mensen met een VVT (Verpleeg- en Verzorgingshuizen en Thuiszorg)-indicatie. Op 2 september 2024 heeft het college aan eiser 1 laten weten niet akkoord te gaan met verhuur aan deze doelgroep. Volgens het college was eiser 1 er al sinds juli 2023 van op de hoogte dat verhuur aan deze doelgroep wordt gekwalificeerd als een overtreding. Ondanks deze wetenschap heeft eiser 1 daarna toch de verhuur uitgebreid. 
      
    
    
      4.5.
      Op 13 september 2024 heeft eiser 1 de rechtbank verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Met de uitspraak van deze rechtbank van 10 oktober 2024 is dit verzoek afgewezen, omdat eiser 1 bij zijn verzoek geen spoedeisend belang (meer) had. Het college heeft namelijk de aan de last verbonden begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de uitspraak op het beroep.
      
      
        
          Staat de omgevingsvergunning het huidige gebruik toe?
        
        5. Eisers betogen dat het huidige gebruik past binnen de in 2019 vergunde gebruiksfunctie ter plaatse en dat handhaving daarom niet mogelijk is. Er is een omgevingsvergunning verleend voor de gebruiksfunctie “woonzorgcomplex”, zonder beperking naar (sub)doelgroep. Uit de omgevingsvergunning blijkt niet van een beperking tot een (sub)doelgroep. Ook in de aan de vergunning verbonden voorschriften is geen enkele beperking wat (sub)doelgroep betreft te vinden. Dat kan ook niet omdat uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) volgt dat geen onderscheid mag worden gemaakt naar specifieke doelgroep. Ter onderbouwing verwijzen eisers naar uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling), en de rechtbanken Midden-Nederland en Overijssel. 
      
      
    
    
      5.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat met de omgevingsvergunning een vergunning is verleend voor afwijken van het bestemmingsplan voor langdurige zorg aan personen die beschermd wonen met intensieve dementiezorg, CIZ-geïndiceerd vanaf zorgprofiel VV-5, maar niet voor zorgprofielen “GGZ”.
      
    
    
      5.2.
      Tussen partijen is dus in geschil hoe de omgevingsvergunning moet worden uitgelegd. Daarbij is van belang dat het college een beslissing over een aanvraag om een omgevingsvergunning neemt op grond van een daartoe strekkende aanvraag. Het college dient bij de beoordeling van de aanvraag niet alleen te kijken naar het aanvraagformulier, maar ook naar de bij de aanvraag behorende stukken. Bij de beoordeling van de aanvraag moet ervan worden uitgegaan dat het bouwwerk zal worden gebruikt op een wijze zoals omschreven in de aanvraag, tenzij redelijkerwijs valt aan te nemen dat het bouwwerk uitsluitend of mede voor andere doeleinden zal worden gebruikt. Dit betekent dat voor de uitleg van de omgevingsvergunning ook niet uitsluitend het aanvraagformulier of de tekst van de omgevingsvergunning van belang is, maar ook de bij het aanvraagformulier behorende stukken.
      
    
    
      5.3.
      
        In de aanvraag voor de omgevingsvergunning wordt voor het aangevraagde gebruik uitsluitend verwezen naar de “ruimtelijke onderbouwing”. Omdat in het aanvraagformulier voor de vergunde activiteiten wordt verwezen naar de ruimtelijke onderbouwing, geldt de ruimtelijke onderbouwing in zoverre als een verlengde van het aanvraagformulier en maakt het onderdeel uit van de aanvraag (en daarmee van de omgevingsvergunning). De ruimtelijke onderbouwing staat in het rapport “[plaats], [locatie 1]: Transformatie kantoorgebouw naar WoonZorgComplex, Planologische Onderbouwing” dat onderdeel uitmaakt van het aanvraagformulier. In de ruimtelijke onderbouwing staat over het gebruik in de inleiding:“Initiatiefnemer [eiser 2] is voornemens om het voormalige kantoorgebouw van [onderneming], gelegen aan het [locatie 1] in de oude binnenstad van [plaats], te transformeren naar een woon-zorgcomplex. Meer concreet is het voornemen om binnen het bestaande gebouw de beschikbare ruimten om te zetten in 21 zorgappartementen en gezamenlijk te gebruiken ruimten. Aansluitend zal de [groep], middels haar businessline ‘[businessline]’, het woonzorgcomplex in exploitatie nemen.
        
          In maart 2016 verhuisde [onderneming] naar de Nieuwstad. Sindsdien staat het pand aan [locatie 2] leeg.
        
        
          De doelgroep van het voorgenomen woonzorgcomplex betreft mensen met dementiële syndromen, overwegend ouderen >65 jaar. Het hier aan de orde zijnde beschermd wonen met intensieve dementiezorg is CIZ-geïndiceerd vanaf Zorgprofiel W-5 en vindt vergoeding van de zorgkosten plaats op basis van de Wlz.” 
      
      
    
    
      5.4.
      
        De rechtbank is van oordeel dat het college bij de beoordeling van de aanvraag ervan mocht uitgaan dat het bouwwerk zou worden gebruikt ten behoeve van de specifieke, in de planologische onderbouwing benoemde doelgroep, te weten: mensen met dementiële syndromen, overwegend ouder dan 65 jaar. In de planologische onderbouwing wordt niet alleen in de inleiding, maar ook op andere plekken naar deze doelgroep verwezen. Zo ook onder “Omgevingsaspecten”, waar het gaat over de parkeerbehoefte. Daar staat:
        “De feitelijke invulling van de parkeerbehoefte, ofwel realisatie van het normatief benodigde aantal parkeerplaatsen, kan niet volledig op eigen perceel plaatsvinden. De planlocatie [locatie 1] biedt hiertoe te weinig ruimte, hetgeen overigens ook kan worden gesteld bij een (voortzetting van het) gebruik van de locatie als bank c.q. kantoor. […]
        
          Een en ander betekent dat de parkeervraag vanuit het beoogde woon-zorgcomplex ingevuld dient te worden binnen de openbare ruimte. Als vertrekpunt kan worden gesteld dat de bewoners i.c. zorgbehoevenden met dementiële syndromen, niet in het bezit zijn van een auto. Dit betekent dat de parkeervraag van 12,6 parkeerplaatsen afkomstig is vanuit het personeel en de bezoekers. Het bezoekersaandeel (6,3 plaatsen) zal worden ingevuld aan de hand van de binnen de gemeente beschikbare mogelijkheden voor parkeren in de
        
        
          openbare ruimte (zie tekstkader).”
      
      
      
        Ook de conclusies zien toe op het gewijzigde gebruik ten behoeve van deze specifieke doelgroep. In de conclusies staat onder meer en voor zover hier van belang:
        “Ten behoeve van de benodigde omgevingsvergunning ‘Handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening’ is in deze planologische onderbouwing het transformatieplan ‘[locatie 1]’ getoetst aan de beginselen van een goede ruimtelijke ordening. Uit deze planologische onderbouwing kan het volgende worden geconcludeerd: […]
        
          - Het transformatieplan anticipeert op het bestuurlijk breed gewenste terugdringen van kantorenleegstand en komt het nieuwe gebruik vervolgens tegemoet aan een structurele vraag naar zorgwoningen vanuit een structureel aanwezige doelgroep. Mede gezien de binnenstedelijke locatie voldoet het transformatieplan aan de criteria van duurzame stedelijke ontwikkeling en de hierop afgestemde ‘Ladder’.”
      
      
    
    
      5.5.
      Anders dan eisers betogen hoefde het daarom voor het college niet duidelijk te zijn dat het hier om een voorbeeld ging en dat het beoogde gebruik ruimer zou zijn. Dat het college in de omgevingsvergunning uitsluitend spreekt van “zorgwoningen” maakt dit niet anders, nu de aanvraag – met bijbehorende planomschrijving – onderdeel uitmaakt van de omgevingsvergunning.
      
    
    
      5.6.
      De uitspraken waar eisers naar verwijzen maken dit oordeel niet anders. De uitspraken van de Afdeling gaan over de vaststelling van bestemmingsplannen (tegenwoordig: omgevingsplannen) en de vraag of die plannen regels mogen bevatten die het gebruik van woningen door personen buiten een doelgroep verbieden. De Afdeling heeft die vraag ontkennend beantwoord omdat dit zou leiden tot een niet ruimtelijk relevant onderscheid, maar die vraag ligt hier niet voor. De uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland gaat over een beroep dat is ingesteld tegen een verleende omgevingsvergunning. De rechtbank Midden-Nederland heeft in die zaak geoordeeld dat het, in lijn met de hiervoor genoemde rechtspraak van de Afdeling, ook niet mogelijk is om in een vergunningvoorschrift het gebruik van woningen te beperken tot senioren. Ook dat ligt hier niet voor. Het gaat hier immers over de uitleg van een in rechte vaststaande omgevingsvergunning. De uitspraak van de rechtbank Overijssel, tot slot, gaat (voor zover hier van belang) over handhavend optreden door gebruik van een perceel in strijd met het voor dat perceel op dat moment geldende Voorbereidingsbesluit Zorgwoningen. Volgens dat Voorbereidingsbesluit Zorgwoningen was het gebruik van een woning als zorgwoning voor bewoners met een geïndiceerde zorgbehoefte niet toegestaan. De rechtbank heeft in die zaak (onder meer) geoordeeld dat voor het onderscheid tussen de daar aan de orde zijnde woonvormen in ieder geval een redelijke en objectieve rechtvaardigingsgrond bestaat, en dat het niet de taak van de rechtbank is om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat de betreffende gemeenteraad aan de betrokken belangen heeft toegekend in die procedure naar eigen inzicht vast te stellen. De rechtbank zag in die zaak dus juist geen reden om het Voorbereidingsbesluit Zorgwoningen buiten toepassing te laten omdat het onderscheid maakte dat niet ruimtelijke relevant was. 
      
    
    
      5.7.
      Het voorgaande (onder 5-5.6) betekent dat aan eiser 2 een omgevingsvergunning is verleend voor het verbouwen en gebruiken van het pand ten behoeve van de specifieke doelgroep “mensen met dementiële syndromen, overwegend ouderen >65 jaar”. Niet in geschil is dat het pand thans in gebruik is genomen door eiser 1 en dat zij in het pand mensen met een GGZ-achtergrond in combinatie met de daarbij benodigde persoonlijke verzorging, huisvest. De omgevingsvergunning staat dat gebruik niet toe. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      6. De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat de lasten onder dwangsom in stand blijven. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M. Emaus, rechter, in aanwezigheid van mr. A. Goldebeld, griffier.
    
    
    
      Uitgesproken in het openbaar op:
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
    
  
  
     Op grond van artikel 2.1, eerste lid onder a en c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) samen met artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3º van de Wabo.
  
  
     Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.
  
  
     ECLI:NL:RBGEL:2024:6892.
  
  
     Uitspraken van de Afdeling van 19 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2022:1907, van 6 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1907, van 28 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:920, van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:704, van 17 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:369, en van 15 december 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO7313.
  
  
     Uitspraak rechtbank Midden-Nederland van 5 maart 2024, ECLI:NL:RBMNE:2024:1233.
  
  
     Uitspraak rechtbank Overijssel van 6 juni 2022, ECLI:NL:RBOVE:2022:1855.
  
  
     Zie hiervoor de uitspraak van de Afdeling van 12 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2960.
  
  
     Zie hiervoor bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 8 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:481