ECLI:NL:RVS:2024:3203, Raad van State, 07-08-2024, 202204979/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-08-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 maart 2020 heeft het college van gedeputeerde staten van Gelderland de kap van bomen stilgelegd en aan [appellant] lasten onder dwangsom opgelegd. [appellant] heeft een aantal bomen aan de Voortseweg in Epse gekapt zonder daarvan vooraf melding te maken, als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, van de Wet natuurbescherming. Het college heeft vervolgens bij besluit van 13 maart 2020 aan [appellant] een aantal lasten onder dwangsom opgelegd. De rechtbank heeft, voor zover hier van belang, geoordeeld dat het college [appellant] kon gelasten een compensatieplan over te leggen, waaruit blijkt dat een met de gevelde houtopstand bosbouwkundig vergelijkbare houtopstand wordt herbeplant. Het hoger beroep richt zich alleen op deze last (last 2).[appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd was om het indienen van een compensatieplan te verlangen. De Wnb en de Omgevingsverordening Gelderland, zoals deze gold tot 1 mei 2024, bieden volgens hem geen grondslag daarvoor.

202204979/1/A3.
    Datum uitspraak: 7 augustus 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 6 juli 2022 in zaken nrs. 20/5363 en 22/2873 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van gedeputeerde staten van Gelderland.
    Procesverloop
    Bij besluit van 13 maart 2020 heeft het college de kap van bomen stilgelegd en aan [appellant] lasten onder dwangsom opgelegd.
    Bij besluit van 8 september 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 6 juli 2022 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 24 januari 2023 heeft het college de aanvraag van [appellant] om ontheffing van de herbeplantingsplicht afgewezen.
    [appellant] heeft tegen dit besluit gronden ingediend.
    [appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 juni 2024, waar [appellant], bijgestaan door mr. S.N. van den Heykant, rechtsbijstandverlener te Arnhem, en het college, vertegenwoordigd door A.J.J. Maas, bijgestaan door mr. R.L. Langeveld en mr. J.S. Kramer, beiden advocaat te Den Haag, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Wettelijk kader
    1.       Het relevante wettelijk kader is opgenomen in een bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       [appellant] heeft een aantal bomen aan de Voortseweg in Epse gekapt zonder daarvan vooraf melding te maken, als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, van de Wet natuurbescherming (oud, hierna: Wnb). Het college heeft vervolgens bij besluit van 13 maart 2020 aan [appellant] een aantal lasten onder dwangsom opgelegd. De rechtbank heeft, voor zover hier van belang, geoordeeld dat het college [appellant] kon gelasten een compensatieplan over te leggen, waaruit blijkt dat een met de gevelde houtopstand bosbouwkundig vergelijkbare houtopstand wordt herbeplant. Het hoger beroep richt zich alleen op deze last (last 2).
    Hoger beroep
    Compensatieplan
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd was om het indienen van een compensatieplan te verlangen. De Wnb en de Omgevingsverordening Gelderland, zoals deze gold tot 1 mei 2024 (hierna: de verordening), bieden volgens hem geen grondslag daarvoor.
    3.1.    In artikel 4.3, eerste lid, van de Wnb is bepaald dat indien een houtopstand geheel of gedeeltelijk is geveld, de rechthebbende binnen drie jaar zorg draagt voor herbeplanting. De eisen gesteld aan herbeplanting staan in artikel 3.88 van de verordening. Daarin staat echter niet het indienen van een compensatieplan. Evenmin is elders in de verordening of in de Wnb de verplichting opgenomen een compensatieplan in te dienen. Verder was ten tijde van het opleggen van de last de termijn van drie jaar genoemd in artikel 4.3, eerste lid, niet verstreken, zodat geen sprake was van een overtreding van die bepaling. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, bestond dus geen wettelijke grondslag voor het opleggen van de last tot het indienen van een compensatieplan.
    Het betoog slaagt. De overige hogerberoepsgronden behoeven geen bespreking.
    Invorderingsbesluit
    4.       Met het besluit van 2 augustus 2022 heeft het college de dwangsom ter hoogte van € 900,00 ingevorderd. Uit artikel 5:39 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) volgt dat dit besluit in deze procedure moet worden meegenomen. Gelet op wat onder 3.1 is overwogen, is de grondslag aan het invorderingsbesluit komen te ontvallen, zodat het moet worden vernietigd.
    Ontheffingsbesluit
    5.       Op 10 augustus 2022 heeft [appellant] het college om ontheffing verzocht van de herbeplantingsplicht voor het gedeelte van de houtopstand bestaande uit populieren en acacia’s. Voor het gedeelte bestaande uit eiken heeft [appellant] om herbeplanting op een andere locatie verzocht. Bij besluit van 24 januari 2023 heeft het college het verzoek om ontheffing van de herbeplantingsplicht afgewezen. In herbeplanting op de voorgestelde andere locatie ziet het college geen beletsel, mits deze voldoet aan een bosbouwkundig verantwoorde herbeplanting.
    Tussen de afwijzing van het verzoek en het opleggen van de last onder dwangsom bestaat een nauwe samenhang. Daarnaast heeft het college op de zitting van de Afdeling toestemming gegeven het ontheffingsbesluit mee te nemen in de procedure. Om deze redenen en met het oog op het zoveel mogelijk definitief beslechten van het geschil, zoals artikel 8:41a van de Awb bepaalt, zal de Afdeling het besluit van 24 januari 2023 in deze procedure betrekken.
    5.1.    [appellant] betoogt dat zijn verzoek om ontheffing van de herbeplantingsplicht ten onrechte is afgewezen. Hij voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat een herbeplantingsplicht geldt voor populieren en acacia’s. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Wnb blijkt dat populieren zijn uitgesloten van het beschermingsregime van paragraaf 4.1 van de Wnb. Het zou volgens [appellant] onlogisch zijn als deze boomsoorten wel bescherming verdienen wanneer zij tussen andere soorten bomen staan. Verder behoren de gekapte acacia’s tot een invasieve exoot en moet daarom ontheffing van de herbeplantingsplicht voor deze bomen worden verleend. Voor de eiken geldt volgens [appellant] evenmin een herbeplantingsplicht. Als die er wel zou zijn, had het college ontheffing op grond van artikel 3.91, eerste lid, onder d, van de verordening moeten verlenen, omdat herbeplanting op andere grond gunstiger is voor het landschap, aldus [appellant].
    5.2. De Afdeling stelt voorop dat, anders dan [appellant] betoogt, uit artikel 4.5, derde lid, van de Wnb niet volgt dat het college ambtshalve onderzoek moet doen naar de mogelijkheid ontheffing te verlenen van de herbeplantingsplicht. [appellant] kan een ontheffingsverzoek indienen, zoals hij op 10 augustus 2022 ook heeft gedaan.
    De herbeplantingsplicht uit artikel 4.3 van de Wnb geldt voor de gehele houtopstand. Het is dus niet mogelijk ontheffing te krijgen van de herbeplantingsplicht voor slechts een deel van de houtopstand. De gevelde houtopstand bestaat uit acacia’s, eiken en populieren. [appellant] heeft in zijn ontheffingsaanvraag van 10 augustus 2022 en in zijn reactie van 16 februari 2023 op het ontheffingsbesluit niet onderbouwd waarom het vellen van de houtopstand heeft bijgedragen aan de ontwikkeling van de natuur of het herstel van cultuurhistorische waarden, als bedoeld in artikel 3.89 van de verordening. Het college heeft daarom terecht geen ontheffing van de herbeplantingsplicht van de acacia’s en populieren verleend. De Wnb en de verordening zonderen populieren en acacia’s niet uit van bescherming. Ook voor de eiken geldt een herbeplantingsplicht. Overigens is hier niet sprake van eenrijige populieren, als bedoeld in artikel 4.1, onder f en 3. Anders dan [appellant] betoogt zijn de gekapte populieren daarom niet uitgezonderd van de bescherming van de Wnb. De stelling van [appellant] dat de gekapte acacia’s behoren tot een invasieve exoot is, wat daar ook van zij, niet van belang, omdat de Wnb invasieve exoten niet uitzondert van de meldplicht of herbeplantingsplicht.
    5.3. De gronden die [appellant] in het kader van het ontheffingsbesluit verder aanvoert over de evenredigheid van de herbeplantingsplicht en het voorpootrecht zijn zo goed als een herhaling van wat hij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. [appellant] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling daarvan in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en de overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd. De betogen slagen niet.
    Slotsom
    6.       In deze uitspraak is geoordeeld dat geen wettelijke grondslag bestond voor het college de last tot het verstrekken van een compensatieplan op te leggen. Dit laat onverlet dat uit artikel 4.3 van de Wnb volgt dat op [appellant] een herbeplantingsplicht met een termijn van drie jaar rust. Deze termijn is inmiddels verstreken. Het beroep tegen het ontheffingsbesluit is ongegrond, zodat dit besluit onherroepelijk is. Dit betekent dat [appellant] aan de herbeplantingsplicht voor de gevelde houtopstand zal moeten voldoen.
    7.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd, voor zover daarin het besluit van 8 september 2020 niet is vernietigd wat betreft last 2 en het besluit van 13 maart 2020 niet is herroepen wat betreft last 2. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 8 september 2020 wat betreft last 2 gegrond verklaren en dat besluit wegens strijd met de Awb in zoverre vernietigen. De Afdeling zal het besluit van 13 maart 2020 in zoverre herroepen en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 8 september 2020.
    Het beroep tegen het invorderingsbesluit van 2 augustus 2022 is gegrond. Dat besluit moet wegens strijd met de Awb worden vernietigd.
    Het beroep tegen het ontheffingsbesluit van 24 januari 2023 is ongegrond.
    8.       Het college moet de proceskosten in hoger beroep vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 6 juli 2022 in zaak nrs. 20/5363 en 22/2873, voor zover daarin het besluit van 8 september 2020, kenmerk 2020-003638, niet is vernietigd wat betreft last 2 en het besluit van 13 maart 2020, kenmerk 2020-003513, niet is herroepen wat betreft last 2;
    III.      verklaart het beroep tegen het besluit van 8 september 2020 wat betreft last 2 gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van 8 september 2020 in zoverre;
    V.       herroept het besluit van 13 maart 2020 in zoverre;
    VI.      bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VII.     verklaart het beroep tegen het besluit van 2 augustus 2022, kenmerk 2020-003638, gegrond;
    VIII.    vernietigt het besluit van 2 augustus 2022;
    IX.      verklaart het beroep tegen het besluit van 24 januari 2023, kenmerk 2022-011583, ongegrond;
    X.       veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Gelderland tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.244,09, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    XI.      gelast dat het college van gedeputeerde staten van Gelderland aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 274,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. C.H.M. van Altena en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, griffier.
    w.g. Polak
    voorzitter
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 7 augustus 2024
    190-1013
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 5:39
    "Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom heeft mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist."
    Wet natuurbescherming
    Artikel 4.1
    "Het bepaalde bij en krachtens deze paragraaf, met uitzondering van artikel 4.6, heeft geen betrekking op:
    (…)
    f. uit populieren of wilgen bestaande:
    1°.wegbeplantingen;
    2°.beplantingen langs waterwegen, en
    3°.eenrijige beplantingen langs landbouwgronden;
    (…)"
    Artikel 4.2
    "1. Het is verboden een houtopstand geheel of gedeeltelijk te vellen of te doen vellen, met uitzondering van het periodiek vellen van griend- of hakhout, zonder voorafgaande melding daarvan bij gedeputeerde staten.
    2. Provinciale staten kunnen bij verordening regels stellen over de melding, bedoeld in het eerste lid. Deze regels kunnen in elk geval betrekking hebben op:
    a. de gegevens die bij de melding worden verstrekt,
    b.de termijn waarbinnen de melding wordt gedaan, en
    c.de wijze waarop de melding wordt gedaan."
    Artikel 4.3
    "1. Ingeval een houtopstand geheel of gedeeltelijk is geveld, met uitzondering van het periodiek vellen van griend- of hakhout, of anderszins teniet is gegaan, draagt de rechthebbende zorg voor het op bosbouwkundig verantwoorde wijze herbeplanten van dezelfde grond binnen drie jaar na het vellen of tenietgaan van de houtopstand.
    2. De rechthebbende vervangt binnen drie jaar na de herbeplanting, bedoeld in het eerste lid, herbeplanting die niet is aangeslagen.
    3. Provinciale staten kunnen bij verordening regels stellen over de bosbouwkundig verantwoorde wijze van herbeplanting, bedoeld in het eerste lid."
    Artikel 4.5
    "1.Gedeputeerde staten kunnen ontheffing verlenen van artikel 4.3, eerste en tweede lid, ten behoeve van herbeplanting op andere grond, indien de herbeplanting voldoet aan bij provinciale verordening gestelde regels.
    (…)
    3.  Onverminderd het eerste lid, kunnen gedeputeerde staten van artikel 4.2, eerste lid, of artikel 4.3, eerste, tweede of vijfde lid, ontheffing verlenen."
    Omgevingsverordening Gelderland (geldend tot 1 mei 2024)
    10.     Artikel 3.88
    "1. Een bosbouwkundig verantwoorde herbeplanting als bedoeld in artikel 4.3, derde lid, van de Wet natuurbescherming voldoet aan de volgende eisen:
    a. de oppervlakte van de herbeplanting is ten minste gelijk aan de gevelde of teniet gegane oppervlakte;
    b. de boomsoorten van de herbeplanting zijn geschikt om, gelet op de bodemkwaliteit en waterhuishouding ter plaatse, uit te groeien tot een volwaardige en duurzame houtopstand;
    c. door de te hanteren plantafstand van de herbeplanting ontstaat binnen een periode van tien jaar een gesloten kronendak;
    d. de herbeplanting bestaat niet uit soorten die een gevaar vormen voor de natuurlijke biodiversiteit ter plaatse;
    e. de herbeplanting bestaat niet uit tuinsoorten en sierheesters;
    f. binnen Natura 2000 gebieden brengt de herbeplanting geen schade toe aan de natuurlijke kenmerken en instandhoudingsdoelstellingen als bedoeld in artikel 2.1, vierde lid, van de Wet natuurbescherming;
    g. met de herbeplanting wordt binnen tien jaar een uitgangssituatie gerealiseerd die op termijn tenminste leidt tot vergelijkbare ecologische en landschappelijke waarden in verhouding tot de gevelde of teniet gegane houtopstand."
    Artikel 3.89
    "Gedeputeerde Staten kunnen ontheffing verlenen van de plicht tot herbeplanting, bedoeld in artikel 4.3, eerste lid, van de Wet natuurbescherming, als het vellen of het tenietgaan van de houtopstand:
    a. bijdraagt aan het herstel van cultuurhistorische waarden;
    b. plaatsvindt ten behoeve van de ontwikkeling van natuurwaarden."
    Artikel 3.91
    "1. Gedeputeerde Staten kunnen ontheffing verlenen voor herbeplanting op andere grond als bedoeld in artikel 4.5, eerste lid, van de Wet natuurbescherming, als:
    a. de te vellen of teniet gegane houtopstand wordt vervangen door heide, schraalland, een poel of een biotoop voor bijzondere planten of dieren;
    b. de te vellen of teniet gegane houtopstand gelegen is in een boskern, bestaand uit een aaneengesloten complex van houtopstanden met oppervlakte van ten minste vijf hectare, en de herbeplanting op andere grond een uitbreiding van diezelfde boskern of een elders gelegen boskern van die omvang tot stand brengt;
    c. de houtopstand geveld wordt of teniet gaat ter uitvoering van een ruimtelijke ingreep in overeenstemming met een onherroepelijk bestemmingsplan, of
    d. de herbeplanting op andere grond een gunstigere invloed heeft op het landschap dan herbeplanting op dezelfde grond."