ECLI:NL:RVS:2020:798, Raad van State, 18-03-2020, 201903586/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-03-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 april 2016 heeft het college van burgemeester en wethouders van Papendrecht [appellant] onder oplegging van een dwangsom van € 1.000 euro per week of weekdeel met een maximum van € 25.000,- gelast om het gebruik van het perceel aan het [locatie] te Papendrecht als houtopslag binnen één maand na dagtekening van de brief te beëindigen en beëindigd te houden.

201903586/1/A1.
    Datum uitspraak: 18 maart 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Papendrecht,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 27 maart 2019 in zaak nr. 16/8071 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Papendrecht.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 april 2016 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom van € 1.000 euro per week of weekdeel met een maximum van € 25.000,- gelast om het gebruik van het perceel aan het [locatie] te Papendrecht (hierna: het perceel) als houtopslag binnen één maand na dagtekening van de brief te beëindigen en beëindigd te houden.
    Bij besluit van 27 oktober 2016 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    Bij besluit van 16 maart 2017 heeft het college besloten om over te gaan tot invordering van de verbeurde dwangsommen met een totaal van € 3.000,-.
    Bij uitspraak van 27 maart 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen zowel het besluit van 27 oktober 2016 als tegen het besluit van 16 maart 2017 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 maart 2020, waar
    [appellant], in persoon en bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. M.M. Malicki en P.T. van den Bandt, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellant] huurde ten tijde van belang een perceel van de gemeente Papendrecht. Hij slaat op het perceel onder meer hout op. Het college heeft [appellant] gelast de houtopslag op het perceel te beëindigen. Volgens het college is de opslag van hout onder meer in strijd met artikel 7.21 van het Bouwbesluit 2012, op grond waarvan een terrein zich in een zodanig zindelijke staat moet bevinden, dat dit geen hinder oplevert voor personen. Omdat [appellant] niet geheel aan de last had voldaan, heeft het college besloten over te gaan tot invordering van de verbeurde dwangsommen van € 3.000,00. Bij e-mail van 22 maart 2017 heeft [appellant] het college verzocht om uitstel van betaling. De rechtbank heeft de besluiten in stand gelaten. [appellant] is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank.
    De last onder dwangsom
    2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college bevoegd was om handhavend op te treden. Hij stelt daartoe dat geen sprake is van een overtreding van artikel 7.21 van het Bouwbesluit 2012 omdat het perceel door de houtopslag niet in zodanige staat verkeert dat er daardoor sprake is van een niet-zindelijke staat. Volgens hem kan de enkele opslag van hout op het perceel niet tot de conclusie leiden dat het terrein zich niet in een zindelijke staat bevindt en gevaar voor de veiligheid of de gezondheid voor personen oplevert. Hij wijst erop dat de gemeente het perceel aan hem verhuurde in een verwaarloosde staat en dat het terrein op circa 25 m afstand van de openbare weg ligt.
    2.1.    Artikel 7.21 van het Bouwbesluit 2012 luidt:
        "Een bouwwerk, open erf en terrein bevindt zich in een zodanig zindelijke staat, dat dit geen hinder voor personen en geen gevaar voor de veiligheid of de gezondheid van personen oplevert."
    2.2.    Anders dan het college stelt, bestaat geen aanleiding deze grond buiten beschouwing te laten. [appellant] heeft in beroep, onder het kopje "grondslag voor handhaving" gesteld dat de staat van het perceel weliswaar rommelig is, maar past binnen het karakter van de omgeving. Daarmee heeft [appellant] in beroep reeds de feiten aangevoerd dat het perceel niet in een niet-zindelijke staat verkeert. Er staat geen rechtsregel aan in de weg dat [appellant] in hoger beroep aanvoert dat niet in strijd met artikel 7.21 van het Bouwbesluit 2012 wordt gehandeld.
        In de nota van toelichting bij het Bouwbesluit (Stb. 2011, nrs. 416 en 676) is vermeld dat met artikel 7.21 van het Bouwbesluit is beoogd dat een open erf in een dusdanig nette staat is dat daardoor geen hinder voor personen ontstaat en dat er geen gevaar voor de veiligheid en gezondheid ontstaat. Als voorbeeld van een geval waarin op grond van dit artikel kan worden opgetreden, wordt in de nota van toelichting gewezen op de situatie dat in een woning of op een erf overmatig veel last is van schadelijk of hinderlijk gedierte of wanneer de algemene reinheid dat betaamt. Voorts is daarin vermeld dat een open erf geen gevaar behoort op te leveren voor de veiligheid of gezondheid van personen door onder meer begroeiing, waarbij het dient te gaan om ernstige gevallen
        De omstandigheid dat het terrein door de houtopslag als rommelig kan worden ervaren, maakt niet dat daardoor sprake is van zodanige hinder voor personen dat dit een niet-zindelijke staat oplevert, zoals bedoeld in artikel 7.21 van het Bouwbesluit (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 18 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3192).
        Gelet op het voorgaande kan het standpunt van het college dat de houtopslag in strijd is met artikel 7.21 van het Bouwbesluit 2012 dan ook geen stand houden. Dit betekent dat het college niet bevoegd was om op grond van dit artikel handhavend op te treden. Dat heeft de rechtbank ten onrechte niet onderkend.
        Het betoog slaagt.
    3.    Het college heeft aan de last onder dwangsom tevens een overtreding van artikel 12.1.1, aanhef en onder h, van de Beheersverordening Woongebied in samenhang gelezen met artikel 2.1, aanhef, eerste lid en onder c, van de Wabo ten grondslag gelegd. [appellant] heeft in hoger beroep het oordeel van de rechtbank niet bestreden dat dit voorschrift is overtreden. Het college was derhalve bevoegd om handhavend op te treden.
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college van handhaving had moeten afzien omdat sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel. Daartoe voert hij aan dat de gemeente Papendrecht een deel van het naastgelegen perceel tot voor kort zelf bedrijfsmatig ten behoeve van opslag gebruikte, hetgeen in strijd is met de op dit perceel rustende bestemming, en pas heeft gehandhaafd nadat hij het college om handhaving heeft verzocht.
    4.1.     Zoals de rechtbank in zijn uitspraak heeft overwogen dient er voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel sprake te zijn van een gelijk geval waarin het college, ondanks het bestaan van een overtreding, bewust niet handhavend heeft opgetreden. Niet in geschil is dat het naastgelegen perceel eveneens in strijd met de daarop rustende bestemming als opslag werd gebruikt en dat het college ook daartegen heeft opgetreden. Dat het college dit pas na aansporing van [appellant] heeft gedaan, betekent niet dat het college met betrekking tot dit geval heeft nagelaten om op gelijke wijze op te treden. Dat het gebruik als opslag pas sinds kort zou zijn beëindigd, wat daar ook van zij, maakt deze conclusie niet anders. [appellant] heeft zowel voorafgaand als bij besluit van 20 april 2016, de tijd gekregen om de houtopslag te verwijderen voordat er, na verloop van de bij het besluit van 20 april 2016 gegeven termijn, dwangsommen zijn verbeurd. Ter zitting heeft [appellant] als gelijk geval de overtreding van het bestemmingsplan op een ander terrein aan de orde gesteld, onder andere door middel van een foto. Omdat op dat moment niet meer kon worden nagegaan wat de aan dat terrein toegekende bestemming was en of en in hoeverre het bestemmingsplan is overtreden, laat de Afdeling de beoordeling van dit geval als gelijk geval buiten beschouwing. Het op zo’n laat moment inbrengen van dit geval, maakt beoordeling ervan door zowel het college als de Afdeling niet meer mogelijk.
        Het betoog faalt.
    5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college ook van handhaving had moeten afzien, omdat de wijze waarop er is gehandhaafd disproportioneel is. Daartoe voert hij aan dat het college, nu deze ook de verhuurder van het perceel is, eerst had moeten proberen om op een andere wijze tot een oplossing te komen voordat er een last onder dwangsom werd opgelegd.
    5.1.    Zoals de Afdeling ook heeft overwogen in haar uitspraak van 10 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3273, mag een bestuursorgaan in het geval van overtreding van een wettelijk voorschrift, slechts onder bijzondere omstandigheden weigeren om gebruik te maken van zijn bevoegdheid om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden. Dit kan zich voordoen indien er concreet zicht op legalisering bestaat of wanneer handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat er in die concrete situatie van handhavend optreden moet worden afgezien.
    5.2.    Indien sprake is van overtreding van een wettelijk voorschrift is het college verplicht om gebruik te maken van zijn bevoegdheid om met een last onder bestuursdwang of dwangsom tegen deze overtreding op te treden. Dat het college en [appellant] in dit geval ook een privaatrechtelijke overeenkomst hadden  met betrekking tot het perceel en het college, gelet daarop, ook in zijn hoedanigheid als verhuurder tegen de ten laste gelegde overtreding had kunnen optreden, maakt dit niet anders. Deze omstandigheid levert op zichzelf geen bijzondere omstandigheid op. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het college van het toepassen van zijn bevoegdheid afzien. Niet is gebleken dat handhaving met het opleggen van een last onder dwangsom in dit geval disproportioneel is en daarmee onevenredig zou zijn in verhouding tot de met de handhaving te dienen belangen. Met de brief van 23 maart 2016 heeft het college [appellant] de mogelijkheid geboden om de overtreding ongedaan te maken voordat er, met het besluit van 20 april 2016, een last onder dwangsom aan hem werd opgelegd.
        Gelet op het voorgaande kan het aangevoerde niet leiden tot het oordeel dat handhaving in dit geval zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat het college gelet daarop in deze concrete situatie van handhavend optreden had moeten afzien.
        Het betoog faalt.
    Het invorderingsbesluit
    6.    Het college heeft bij besluit van 16 maart 2017 besloten over te gaan tot invordering van drie verbeurde dwangsommen. Het college heeft het besluit gebaseerd op controles op het perceel door de toezichthouder op 6 juni en 27 juli 2016. De toezichthouder heeft geconstateerd dat er in de periode tussen 21 mei 2016 en 7 juni 2016 niet geheel aan de opgelegde last was voldaan.
    7.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de invorderingsbevoegdheid van het college was verjaard. Hij voert daartoe aan dat het college geen uitstel van betaling heeft verleend, zoals bedoeld in artikel 4:94 van de Awb, en dus niet langer bevoegd was om tot feitelijke invordering van de verbeurde dwangsommen over was te gaan. Hij voert daartoe aan dat het college, anders dan de rechtbank heeft gesteld, in de brief van 5 april 2018, waarin het kennelijk heeft beoogd uitstel van betaling te verlenen, niet naar artikel 4:94 van de Awb heeft verwezen en dat het college deze brief naar zijn oude woonadres heeft gestuurd.
    7.1.    Artikel 4:94, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt:
    "Het bestuursorgaan kan de wederpartij uitstel van betaling verlenen."
        Artikel 4:104 luidt:
    "1. De rechtsvordering tot betaling van een geldsom verjaart vijf jaren nadat de voorgeschreven betalingstermijn is verstreken.
    2. Na voltooiing van de verjaring kan het bestuursorgaan zijn bevoegdheden tot aanmaning en verrekening en tot uitvaardiging en tenuitvoerlegging van een dwangbevel niet meer uitoefenen."
        Artikel 4:111, eerste lid, luidt:
    "De verjaringstermijn van de rechtsvordering tot betaling aan een bestuursorgaan wordt verlengd met de tijd gedurende welke de schuldenaar na aanvang van die termijn uitstel van betaling heeft."  
        Artikel 5:35 luidt:
    "In afwijking van artikel 4:104 verjaart de bevoegdheid tot invordering van een verbeurde dwangsom door verloop van een jaar na de dag waarop zij is verbeurd."
    8.    Het besluit van 16 maart 2017 ziet op de invordering van de in de periode van 21 mei tot en met 6 juni 2016 verbeurde dwangsommen. Gelet op de in artikel 5:35 van de Awb opgenomen verjaringstermijn van één jaar na de dag waarop deze dwangsommen zijn verbeurd, was het college bevoegd tot invordering van deze dwangsommen tot 22 mei 2017 voor de eerste dwangsom, 29 mei 2017 voor de tweede dwangsom en 4 juni 2017 voor de derde dwangsom. Dit betekent dat de bevoegdheid tot invordering op 16 maart 2017 nog niet was verjaard. Reeds daarom kan het betoog niet slagen. Daarbij komt dat het college in de brief van 5 april 2017, ondanks dat daarin abusievelijk is verwezen naar artikel 4:49, eerste lid, van de Awb, op rechtmatige wijze uitstel van betaling heeft verleend. Dat deze brief niet naar het juiste woonadres is verstuurd doet daar niet aan af.
        Het betoog faalt.
    9.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. V. van Dorst, griffier.
    w.g. Wortmann    w.g. Van Dorst
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 18 maart 2020
    357-414-947.