ECLI:NL:RBMNE:2025:2956, Rechtbank Midden-Nederland, 22-05-2025, UTR 24/5866
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2025-05-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Het college heeft de aangevraagde omgevingsvergunning voor het gebruiken van twee bedrijfswoningen, in afwijking van het bestemmingsplan, als woningen in redelijkheid kunnen weigeren wegens strijd met een goede ruimtelijke ordening. Het beroep is ongegrond.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Utrecht
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: UTR 24/5866 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 mei 2025 in de zaak tussen
    
      [eiseres] B.V., te [plaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. H.G.M. van der Westen),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht (het college), verweerder
      (gemachtigde: mr. M.J.W. Gorissen).
    
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over de weigering van het college om aan eiseres een omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruiken van twee bedrijfswoningen aan de [adres] en [nummer] in [plaats] in afwijking van het bestemmingsplan. Eiseres is het niet eens met het besluit van het college. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Eiseres voert aan dat het college ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de overgangsrechtelijke bescherming van het bestaande gebruik. Daarnaast voert eiseres aan dat het besluit geen deugdelijke onderbouwing bevat en onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de rechtmatigheid van het besluit. 
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen weigeren vanwege strijd met een goede ruimtelijke ordening. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
    
      1.2.
      Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 3. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Eiseres is eigenaar van twee bedrijfswoningen op een kleinschalig bedrijventerrein in Vleuten . De bedrijfswoningen staan op aparte kadastrale percelen. De huidige bewoners van de bedrijfswoningen werken niet op het bedrijventerrein en houden ook geen toezicht op de bedrijfsprocessen in de voormalige bedrijfsgebouwen van het wegenbouwbedrijf van eiseres. Omdat de bedrijfswoningen volgens eiseres alleen nog gebruikt kunnen worden als woningen, heeft zij voor dit gebruik, in afwijking van het bestemmingsplan, een omgevingsvergunning aangevraagd. 
    
    
      2.1.
      Het college heeft de aanvraag met het besluit van 15 januari 2024 afgewezen (primaire besluit). Hiertegen heeft eiseres bezwaar gemaakt. Met het besluit van 29 juli 2024 (bestreden besluit) op het bezwaar van eiseres is het college onder aanvulling van de motivering bij de afwijzing van de aanvraag gebleven. Tegen het bestreden besluit heeft eiseres beroep ingesteld. 
      
    
    
      2.2.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      2.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 17 april 2025 op een zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, bijgestaan door haar bestuurders en vertegenwoordigers ( [A] , [B] en [C] ), en de gemachtigde van het college. 
      
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Overgangsrecht
      
    
    
    
      3.  Op 1 januari 2024 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat voor die datum de aanvraag om de omgevingsvergunning is ingediend, is in deze zaak de Wabo met onderliggende regelingen nog van toepassing. Dat volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet. 
    
    
    
      
        Wet- en regelgeving
      
    
    
    
      3.1.
      
        De percelen van eiseres vallen onder het bestemmingsplan ‘ [locatie] , Vleuten ’ (het bestemmingsplan) en hebben de enkelbestemming ‘bedrijf’ en de dubbelbestemming ‘Waarde- Archeologie’. Op beide percelen rust de functieaanduiding 
        ‘bedrijf tot en met categorie 2’, en gedeeltelijk de functieaanduidingen ‘bedrijfswoning’ en ‘tuin’. Het bestemmingsplan bepaalt dat er ter plaatse van de functieaanduiding ‘bedrijfswoning’ één bedrijfswoning is toegestaan.
      
      
    
    
      3.2.
      
        Het bestemmingsplan bevat de volgende definitie van een bedrijfswoning: 
        
          woning in of bij een gebouw of op een terrein, die kennelijk slechts is bedoeld voor (het huishouden van) een persoon wiens huisvesting daar gelet op de bestemming van het gebouw of het terrein noodzakelijk is.
          Niet voor de bedrijfsbestemming noodzakelijke bewoning is dus in strijd met het bestemmingsplan. 
      
      
    
    
      3.3.
      Het college heeft beoordeeld of hij wil afwijken van het bestemmingsplan, waarin de percelen de functieaanduiding ‘bedrijfswoning’ hebben, ten behoeve van het gebruik van de bedrijfswoningen als woningen. Omdat het college van mening is dat het aangevraagde gebruik niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, heeft het college de omgevingsvergunning aan eiseres geweigerd.  
      
      
      
      
        
          Beoordelingskader
        
      
      
    
    
      3.4.
      Het college heeft bij zijn besluitvorming over aanvragen die in strijd zijn met het bestemmingsplan beleidsruimte. Als het college van mening is dat de activiteit waarvoor een omgevingsvergunning wordt aangevraagd in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, kan hij ervoor kiezen om zijn bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan al dan niet te gebruiken. De rechtbank toetst aan de hand van de beroepsgronden van eiseres of het college met de motivering van het bestreden besluit en bij een afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen. 
      
      
        
          Feitelijk gebruik
        
      
      
    
    
      3.5.
      
        Eiseres voert aan dat de bedrijfswoningen feitelijk al als woningen worden gebruikt en dat dit gebruik overgangsrechtelijk is beschermd. Dat het gebruik als woningen overgangsrechtelijk is beschermd volgt volgens eiseres uit de bouwvergunning van 
        24 mei 2002. Met dit besluit is de bouw van een woning nabij [adres] vergund, en om die reden mag het gebouw ook als zodanig worden gebruikt, aldus eiseres. Eiseres stelt dat het college voor de tweede bedrijfswoning een soortgelijke vergunning heeft afgegeven, al heeft eiseres deze vergunning nog niet in haar archieven kunnen vinden. Op de zitting heeft eiseres uitgelegd dat zij, ondanks de overgangsrechtelijke bescherming, belang heeft bij een positief besluit op haar aanvraag, omdat een omgevingsvergunning meer en langduriger bescherming biedt dan het overgangsrecht van het bestemmingsplan. Dat het feitelijk gebruik als woningen overgangsrechtelijk is beschermd volgt volgens eiseres ook uit de uitgevoerde taxaties op grond van de Wet waardering onroerende zaken (WOZ), waarbij de gemeente is uitgegaan van woningen in plaats van bedrijfswoningen. 
      
      
    
    
      3.6.
      De rechtbank is van oordeel dat eiseres met de vergunning van 24 mei 2002 onvoldoende heeft aangetoond dat daarmee expliciet het gebruik als woningen, in afwijking van het bestemmingsplan, is vergund. De rechtbank merkt op dat de vergunning slechts ziet op één woning, wat betekent dat de rechtbank sowieso alleen kan beoordelen of voor deze ene woning een vergunning is verleend voor gebruik anders dan als bedrijfswoning. Het enkele feit dat in de vergunning het woord ‘woning’ staat en uit de overwegingen blijkt dat een vrijstelling van het toen geldende bestemmingsplan is verleend, is naar het oordeel van de rechtbank ontoereikend voor het oordeel dat het gebruik als woning in plaats van bedrijfswoning is vergund. Het had op de weg van eiseres gelegen om te onderbouwen in hoeverre met dit besluit van het destijds ter plaatse geldende bestemmingsplan is afgeweken, en in hoeverre de vrijstelling betrekking had op het gebruik als woning. Dat heeft eiseres niet, dan wel onvoldoende gedaan. De rechtbank volgt het standpunt van eiseres dat uit de vergunning blijkt dat het feitelijk gebruik overgangsrechtelijk is beschermd dan ook niet. 
      
    
    
      3.7.
      Dat de woningen in het kader van de WOZ als woningen zijn getaxeerd maakt het oordeel van de rechtbank niet anders, omdat een WOZ-aanslag geen legaliserende werking heeft. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
      
      
        
          Onderbouwing
        
      
      
    
    
      3.8.
      Eiseres voert aan dat zij heeft verzocht om met toepassing van de regels als bedoeld in artikel 4 bijlage II van het Besluit omgevingsrecht, de zogenoemde kruimelgevallenlijst, van het bestemmingsplan af te wijken ten behoeve van het gebruiken van de bedrijfswoningen als woningen, en dat het college in plaats daarvan heeft beoordeeld of hij de functieaanduiding ‘bedrijfswoning’ op de percelen kan wijzigen naar de bestemming ‘Wonen’. Het college heeft hiermee de grondslag van de aanvraag verlaten, aldus eiseres. 
      
    
    
      3.9.
      Het college heeft in het verweerschrift bevestigd dat eiseres niet heeft verzocht om een planwijziging, maar om een omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan. Bij de beoordeling of met een kruimelgeval van het bestemmingsplan kan worden afgeweken heeft het college aansluiting gezocht bij de voorwaarden, zoals opgenomen in de wijzigingsbevoegdheid die de gemeenteraad in het bestemmingsplan aan het college heeft toegekend. De wijzigingsbevoegdheid in het bestemmingsplan luidt als volgt: Burgemeester en wethouders zijn bevoegd ter plaatse van de aanduiding 'Wro-zone-wijzigingsgebied' de functieaanduiding 'tuin' te wijzigen in de bestemming 'Tuin' als bedoeld in Artikel 5 en de functieaanduiding 'bedrijfswoning' te wijzigen in de bestemming 'Wonen', onder gelijktijdige wijziging van de in lid 3.1 onder a, b en c genoemde milieucategorie, voor zover nodig voor een goed woon-/leefklimaat, in milieucategorie 1, waarbij de volgende voorwaarden gelden:
      
        
          
            bij de wijziging naar milieucategorie 1 mag geen bebouwing worden toegevoegd;
          
        
        
          
            de wijziging naar 'Wonen' geldt voor de bestaande bedrijfswoningen.
        
      
      
    
    
      3.10.
      De rechtbank merkt op dat er geen rangorde bestaat tussen de afwijkingsregels van het bestemmingsplan en de ‘kruimelgevallenregeling’. Het verschil tussen beide instrumenten is dat de wijzigingsbevoegdheid in het bestemmingsplan specifiek is geschreven voor deze twee bedrijfswoningen van eiseres, terwijl een kruimelgeval een generiek instrument is om van het bestemmingsplan af te wijken. Tussen partijen is niet in geschil dat niet aan deze voorwaarden om de bestemming te wijzigen wordt voldaan. 
      
    
    
      3.11.
      Bij de beoordeling of met een kruimelgeval wél een vergunning kan worden verleend, moet het college beoordelen of de aanvraag in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Het college heeft gemotiveerd dat hij niet bereid is om met een kruimelgeval van het bestemmingsplan af te wijken, omdat de omzetting naar woningen tot gevolg heeft dat niet meer aan de milieucategorieën op het bedrijventerrein kan worden voldaan. Het college wil alleen medewerking verlenen als tegelijkertijd een verlaging van de milieucategorie van het hele bedrijventerrein naar 1 wordt aangevraagd. Tussen partijen is niet in geschil dat er geen verlaging van de milieucategorie van de percelen met functieaanduidingen ‘bedrijf tot en met categorie 2’ en ‘bedrijf tot en met categorie 3.1’ is aangevraagd, om welke reden ook niet aan de voorwaarden voor een bestemmingswijziging wordt voldaan. De rechtbank volgt dat het college bij de beoordeling van een ‘goede ruimtelijke ordening’ aansluiting heeft gezocht bij de planregel die specifiek voor de situatie van eiseres is geschreven. Er bestaat naar het oordeel van de rechtbank geen aanleiding om, in afwijking hiervan, een meer generieke afweging, in afwijking van het bestemmingsplan, te maken. De rechtbank is daarom van oordeel dat het bestreden besluit op dit punt een deugdelijke onderbouwing bevat. De beroepsgrond slaagt niet.
      
    
    
      3.12.
      Gelet op het voorgaande, concludeert de rechtbank dat het college de omgevingsvergunning in zoverre in redelijkheid heeft kunnen weigeren. Om die reden komt de rechtbank niet meer aan een bespreking van de beroepsgronden gericht tegen de toepassing van het economisch beleid van de gemeente toe, welk beleid in het bestreden besluit ook een reden was om geen medewerking aan het aangevraagde gebruik te verlenen. 
      
      
        
          Evenredigheidsbeginsel
        
      
      
    
    
      3.13.
      Eiseres voert aan dat de weigering om haar een omgevingsvergunning te verlenen niet in verhouding staat tot de daarmee te dienen doelen. De bedrijfswoningen zullen als gevolg van het bestreden besluit leeg komen te staan. Omdat de bewoners geen binding hebben met de bedrijfsactiviteiten op het bedrijventerrein, en het onder geen enkel geval noodzakelijk zal zijn om toezicht op de bedrijfsprocessen in de bedrijfsgebouwen te houden, zullen aspirant-kopers volgens eiseres afhaken. Leegstand leidt tot verval en dat acht eiseres niet wenselijk. De voorkeur van het college, vanuit economisch oogpunt ingegeven, voor een omzetting van de bedrijfswoningen naar werkgelegenheidsfuncties, dus in/naar bedrijfspanden, is volgens eiseres niet realistisch. Eiseres stelt dat zij geen koper kan vinden voor die omzetting, omdat dit leidt tot kapitaalvernietiging.
      
    
    
      3.14.
      De rechtbank stelt vast dat eiseres een beroep doet op het evenredigheidsbeginsel. Dit beginsel is neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Uit rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling), volgt dat een besluit waarbij het college beleidsruimte heeft evenredig is als het besluit geschikt, noodzakelijk en evenwichtig is. Daarbij is relevant wat de aard en het gewicht is van de betrokken belangen en hoe ingrijpend het besluit is. De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit geschikt en noodzakelijk is om het bedrijventerrein te behouden, en te voorkomen dat er een belemmering optreedt om de planologische mogelijkheden -ook voor anderen dan eiseres- maximaal te benutten. Voor woningen gelden namelijk afstanden tot bedrijfspercelen voor onder meer geur en geluid, en aan die afstanden wordt niet voldaan. Het bestreden besluit is naar het oordeel van de rechtbank ook voldoende evenwichtig. Uit de belangenafweging blijkt dat meer gewicht wordt toegekend aan het behoud van werkgelegenheid op het bedrijventerrein dan aan de belangen van eiseres, en de rechtbank komt dat, gelet op het algemeen en economische belang dat met werkgelegenheid op het bedrijventerrein is gediend, niet onredelijk voor. De beroepsgrond slaagt niet.
      
    
    
      3.15.
      Dat de rechtbank van oordeel is dat het college -uitgaande van de geldende planologische situatie- het bestreden besluit in redelijkheid heeft kunnen nemen, laat onverlet dat de rechtbank begrijpt dat het voor eiseres problematisch is dat zij twee bedrijfswoningen heeft die niet (meer) als zodanig gebruikt kunnen worden, omdat er na de beëindiging van het wegenbouwbedrijf van eiseres geen noodzaak meer is om op het bedrijventerrein te wonen. De rechtbank acht het op basis van stukken en de toelichting ter zitting van eiseres aannemelijk dat de bedrijfswoningen op termijn leeg komen te staan, nadat de laatste emotionele binding met de naamgevers van het voormalige wegenbouwbedrijf is komen te vervallen. De rechtbank acht dit ook voor het college een onwenselijke situatie, omdat leegstand van de bedrijfswoningen, met mogelijk verval tot gevolg, effect zal hebben op de staat van het bedrijventerrein. De rechtbank geeft het college in overweging om met eiseres in gesprek te gaan om te zoeken naar een passende oplossing, waarbij ook gekeken wordt naar de huidige invulling van de milieucategorieën op het bedrijventerrein in relatie tot het beoogde gebruik van de bedrijfswoningen. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      4. Het beroep is ongegrond. Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning in redelijkheid aan eiseres kunnen weigeren. Dat betekent dat eiseres geen vergunning krijgt voor het gebruiken van twee bedrijfswoningen als woningen. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.W. Veenendaal, rechter, in aanwezigheid van mr. S.N. van Ooijen, griffier. Deze uitspraak is in het openbaar uitgesproken op 22 mei 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
     Artikel 3.1, aanhef en onder d, van de planregels. 
  
  
     Artikel 1.11 van de planregels. 
  
  
      Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 3 november 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO2686, r.o. 2.3.2
  
  
     Artikel 3.5.1 van de planregels.
  
  
    Zie de uitspraak van de Afdeling van 9 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2985, rechtsoverweging 3.4.
    
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022, ECLI:NL:2022:285.