ECLI:NL:RVS:2019:2470, Raad van State, 17-07-2019, 201804171/3/R3 en 201804172/3/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-07-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 maart 2018 heeft de raad de bestemmingsplannen "Voormalige vliegbasis Twenthe - Midden" en "Voormalige vliegbasis Twenthe - Zones" vastgesteld.

201804171/3/R3 en 201804172/3/R3.
    Datum uitspraak: 17 juli 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak na vereenvoudigde behandeling (artikel 8:54 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)) in het geding tussen:
    Stichting Lonnekerberg en omgeving (hierna: StiL), Stichting Lonneker Land en de Natuur en Milieuraad Enschede, gevestigd te Enschede,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Enschede,
    verweerder.
    Procesverloop (verkort)
    Bij besluit van 12 maart 2018 heeft de raad de bestemmingsplannen "Voormalige vliegbasis Twenthe - Midden" en "Voormalige vliegbasis Twenthe - Zones" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben StiL en anderen beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de behandeling van het beroep aangehouden in verband met de prejudiciële vragen over het Programma Aanpak Stikstof (hierna: PAS) die de Afdeling in zaken over vergunningen voor veehouderijen heeft gesteld aan het Hof van Justitie van de Europese Unie bij uitspraak van 17 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1259.
    Overwegingen
    1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    2.    Het plan "Voormalige vliegbasis Twenthe - Midden" voorziet in de herontwikkeling van een gedeelte van de voormalige vliegbasis Twenthe.
        Het plan "Voormalige vliegbasis Twenthe - Zones" voorziet ten behoeve van deze herontwikkeling in twee zones (één voor de uitsluiting van de bouw van geluidgevoelige gebouwen nabij industrie en één voor de bescherming van de bruikbaarheid van militaire zend- en ontvangstinstallaties). Ook verklaart dat plan twee zones van andere bestemmingsplannen vervallen.
        Een gedeelte van de plangebieden is aangewezen als ontwikkelingsgebied als bedoeld in afdeling 1 van hoofdstuk 2 van de Crisis- en herstelwet.
    3.    De herontwikkeling van de voormalige vliegbasis kan leiden tot meer stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden die zijn opgenomen in het PAS. De hoogste toename ontstaat op het gebied "Lonnekermeer". De raad stelt zich op het standpunt dat hij de zekerheid heeft verkregen dat die toename niet leidt tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van de betrokken gebieden. Dit blijkt volgens de raad uit het rapport "Passende beoordeling gebiedsontwikkeling luchthaven Twente" van 3 juni 2016 en het memo "Actualisatie Passende Beoordeling Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente" van 2 februari 2018. Hierin wordt geconcludeerd - kort samengevat - dat in het PAS voldoende zogenoemde ontwikkelingsruimte voor de herontwikkeling is gereserveerd om de toename in stikstofdepositie op te kunnen vangen. De raad heeft deze ontwikkelingsruimte toegedeeld aan het plan "Voormalige vliegbasis Twenthe - Midden" met toepassing van artikel 2.7, eerste lid, aanhef en onder c, van het Besluit natuurbescherming.
    4.    StiL en anderen betogen dat er onzekerheid is over de schadelijke gevolgen van de toename van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden. De berekeningen van de stikstofdepositie waarvan de raad is uitgegaan, kloppen volgens hen niet. Ook betwijfelen StiL en anderen of het systeem van het PAS wel in overeenstemming is met artikel 6 van de Habitatrichtlijn (Richtlijn 92/43/EEG), gelet op de metingen van het Meetnet Ammoniak van het RIVM.
    5.    De raad voert aan dat dit betoog vanwege hetgeen is bepaald in artikel 8:69a van de Awb niet kan leiden tot vernietiging van het plan "Voormalige vliegbasis Twenthe - Midden". Hiertoe stelt de raad dat de doelstelling van StiL beperkt is tot de omgeving van de Lonnekerberg en dat het dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied dat door het plan wordt geraakt, "Lonnekermeer", op 2,5 km afstand daarvan is gelegen. Daarom strekken de normen van de Wet natuurbescherming in dit geval kennelijk niet tot bescherming van de belangen van StiL, aldus de raad.
    6.    De Afdeling zal in het midden laten of de normen van de Wet natuurbescherming kennelijk niet strekken tot bescherming van de belangen van StiL. Het beroep is immers ook ingesteld namens Stichting Lonneker Land en de Natuur en Milieuraad Enschede. Die stichting zet zich volgens haar statuten mede in voor het instellen van "een landschapspark met de naam Lonneker Land […] waarin een duurzaam evenwicht bestaat tussen agrarische bedrijven, landgoederen en natuurgebieden, in relatie met elkaar en tot de stedelijke omgeving". De Natuur en Milieuraad heeft als statutaire doelstelling "het bevorderen van natuurbehoud en milieuzorg in de gemeente Enschede". Naar het oordeel van de Afdeling kan niet worden gezegd dat de belangen van deze twee appellanten kennelijk niet worden beschermd door de Wet natuurbescherming voor zover het gaat om het Natura 2000-gebied "Lonnekermeer". Daarom kan het betoog, anders dan de raad aanvoert, wel leiden tot vernietiging van het besluit tot vaststelling van het plan "Voormalige vliegbasis Twenthe - Midden".
    7.    Het Hof van Justitie heeft de in de zaken over vergunningen voor veehouderijen gestelde vragen over het PAS beantwoord bij arrest van 7 november 2018, ECLI:EU:C:2018:882. De Afdeling heeft in die zaken vervolgens op 29 mei 2019 uitspraak gedaan (ECLI:NL:RVS:2019:1603). In die uitspraak heeft de Afdeling vastgesteld dat met de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag ligt niet de zekerheid is verkregen dat de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden die in het PAS zijn opgenomen niet zullen worden aangetast. Wat dit betekent voor de onderhavige zaak blijkt uit de volgende overwegingen, waarin ook wordt ingegaan op het gevolg van de inwerkingtreding van de Wet natuurbescherming per 1 januari 2017:
    "32.6.     Kort gezegd houdt het voorgaande in dat een vergunning voor een activiteit die stikstofdepositie veroorzaakt op een Natura 2000-gebied dat in het PAS is opgenomen, niet kon worden verleend onder verwijzing naar de passende beoordeling die voor het PAS is gemaakt. Dat geldt zowel als de aangevraagde situatie op basis van de in de Regeling [programmatische aanpak stikstof] voorgeschreven wijze niet tot toename van depositie leidt ten opzichte van de hoogste feitelijk veroorzaakte depositie in de periode 2012-2014 of een verleende Nbw-vergunning, als in de gevallen waarin wel sprake is van een toename. Verder is niet relevant of de aanvraag betrekking heeft op een prioritair project (segment 1) of een overig project (segment 2). Het voorgaande geldt verder voor alle besluiten die genoemd zijn in artikel 19km van de Nbw 1998, waaronder het tracébesluit of het wegaanpassingsbesluit.
    (…)
    34.    Op 1 januari 2017 is de Nbw 1998 ingetrokken en de Wnb in werking getreden. Op grond van artikel 9.3, derde lid, van de Wnb geldt het PAS als programma als bedoeld in artikel 1.13, eerste lid, van de Wnb. De in 31.1 vastgestelde onverbindendheid van bijlage 2 van het PAS werkt door in het PAS dat op grond van de Wnb van kracht is.
    34.1.    Het PAS-beoordelingskader is overgenomen in de Wnb, het Besluit natuurbescherming (hierna: Bnb) en de Regeling natuurbescherming (hierna: Rnb). In artikel 2.7 van het Bnb zijn de toestemmingsbesluiten opgesomd waarvoor het PAS-beoordelingskader geldt. De artikelen 2.1 en 2.4 van de Rnb bevatten de bepalingen over de wijze waarop de omvang en de toename van stikstofdepositie door activiteiten die depositie veroorzaken op Natura 2000-gebieden die in het PAS zijn opgenomen wordt vastgesteld.
    34.2.    Het in 32-32.7 overwogene geldt onverkort voor toestemmingsbesluiten die op grond van de Wnb zijn verleend. Dat houdt kort gezegd in dat een Wnb-vergunning voor een activiteit die stikstofdepositie veroorzaakt op een Natura 2000-gebied dat in het PAS is opgenomen, niet kon worden verleend onder verwijzing naar de passende beoordeling die voor het PAS is gemaakt. Dat geldt zowel als de aangevraagde situatie op basis van de in de Rnb voorgeschreven wijze niet tot toename van depositie leidt, als in de gevallen waarin wel sprake is van een toename. Verder is niet relevant of de aanvraag betrekking heeft op een prioritair project (segment 1) of een overig project (segment 2). Het voorgaande geldt verder voor alle besluiten die genoemd zijn in artikel 2.7 van het Bnb, waaronder het tracébesluit of het wegaanpassingsbesluit."
    8.    Omdat voor het plan "Voormalige vliegbasis Twenthe - Midden" ontwikkelingsruimte is toegedeeld die in het PAS is gereserveerd, berust het mede op de passende beoordeling die voor het PAS is gemaakt. Gelet op hetgeen is overwogen in de hiervoor aangehaalde uitspraak is dit echter niet mogelijk. Daarom heeft de raad niet de zekerheid verkregen dat het plan "Voormalige vliegbasis Twenthe - Midden" de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden niet zal aantasten. Dit plan is dan ook vastgesteld in strijd met artikel 2.8, derde lid, van de Wet natuurbescherming.
    9.    Het beroep is kennelijk gegrond. Het plan "Voormalige vliegbasis Twenthe - Midden" moet, gelet op de samenhang tussen de verschillende plandelen, in zijn geheel worden vernietigd. Vanwege de samenhang met dit plan moet ook het plan "Voormalige vliegbasis Twenthe - Zones" in zijn geheel worden vernietigd.
        Uit een oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Besluit ruimtelijke ordening, ziet de Afdeling aanleiding de raad op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl.
    10.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    II.    vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Enschede van 12 maart 2018 voor zover daarbij de bestemmingsplannen "Voormalige vliegbasis Twenthe - Midden" en "Voormalige vliegbasis Twenthe - Zones" zijn vastgesteld;
    III.    draagt de raad van de gemeente Enschede op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel II wordt verwerkt op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl;
    IV.    verstaat dat de raad van de gemeente Enschede aan Stichting Lonnekerberg en omgeving, Stichting Lonneker Land en de Natuur en Milieuraad Enschede het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 338,00 (zegge: driehonderdachtendertig euro) vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.R. Jacobs, griffier.
    w.g. Van Diepenbeek    w.g. Jacobs
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 juli 2019
    717.
     
    BIJLAGE - Wettelijk kader
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 8:69a:
    "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
    Crisis- en herstelwet (afdeling 1)
    Artikel 2.2:
    "Bij regeling van Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, in overeenstemming met Onze Minister of Onze Ministers wie het mede aangaat, kan bij wijze van experiment een gebied, zijnde bestaand stedelijk gebied, bestaand bedrijventerrein of gebied ter uitbreiding van de haven van Rotterdam, voor de duur van ten hoogste tien jaar worden aangewezen als ontwikkelingsgebied, indien dat met het oog op het versterken van de duurzame ruimtelijke en economische ontwikkeling van dat gebied bijzonder aangewezen is."
    Artikel 2, eerste lid:
    "Als ontwikkelingsgebied als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, van de wet worden voor de duur van tien jaar aangewezen:
    (…)
    jj. Luchthaven Twente, gemeente Enschede, zoals aangegeven op de kaart in bijlage 111."
    Wet natuurbescherming
    Artikel 2.7, eerste lid:
    "Een bestuursorgaan stelt een plan dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, uitsluitend vast indien is voldaan aan artikel 2.8, met uitzondering van het negende lid."
    Artikel 2.8, eerste en derde lid:
    "1. Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, derde lid, onderdeel a, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.
    (…)
    3. Het bestuursorgaan stelt het plan uitsluitend vast, en gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten."
    Artikel 2.9, eerste lid:
    "Het verbod, bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, is niet van toepassing op projecten en andere handelingen die zijn beschreven in en worden gerealiseerd, onderscheidenlijk verricht overeenkomstig een beheerplan als bedoeld in artikel 2.3 of een programma als bedoeld in artikel 1.13, eerste, zevende, of achtste lid, of een plan of programma als bedoeld in artikel 2.3, vijfde lid, indien:
    a. ten aanzien van het plan of het programma, althans het desbetreffende onderdeel, een passende beoordeling van projecten is uitgevoerd waaruit de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zal aantasten, onderscheidenlijk rekening is gehouden met de mogelijke gevolgen van andere handelingen voor het Natura 2000-gebied, en
    b. het bestuursorgaan dat het plan of het programma heeft vastgesteld tevens bevoegd is voor de verlening van een vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, voor een dergelijk project, onderscheidenlijk een dergelijke handeling, of, als dat niet het geval is, het laatstbedoelde bestuursorgaan heeft ingestemd met het onderdeel van het plan of programma dat betrekking heeft op het project, onderscheidenlijk de andere handeling."
    Besluit natuurbescherming
    Artikel 2.7, eerste lid:
    "De ontwikkelingsruimte voor een in het programma opgenomen Natura 2000-gebied, kan, met uitzondering van de ruimte die in het programma is toegedeeld aan in het programma beschreven projecten en andere handelingen als bedoeld in artikel 2.9, eerste lid, van de wet, overeenkomstig de uitgangspunten, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, onderdeel h, door het bestuursorgaan dat bevoegd is tot het nemen van het desbetreffende besluit, worden toegedeeld in:
    (…)
    c. een bestemmingsplan dat betrekking heeft op een ontwikkelingsgebied als bedoeld in artikel 2.3 van de Crisis- en herstelwet en dat voldoet aan artikel 5.6 van de wet;
    (…)."
    Artikel 2.8:
    "Bij ministeriële regeling kunnen projecten en andere handelingen, of categorieën van projecten of andere handelingen worden aangewezen waarvoor gedurende het tijdvak van het programma ontwikkelingsruimte wordt gereserveerd voor de toedeling daarvan in besluiten als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, waarbij een voorkeursvolgorde voor de toedeling kan worden aangegeven."
    Regeling natuurbescherming
    Artikel 2.5:
    "Als projecten of andere handelingen dan wel als categorieën van projecten of andere handelingen als bedoeld in artikel 2.8, eerste lid, van het Besluit natuurbescherming zijn aangewezen de in bijlage 1 bij deze regeling genoemde of beschreven projecten of andere handelingen."
    Bijlage 1:
    "
    "