ECLI:NL:RVS:2018:849, Raad van State, 14-03-2018, 201702511/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-03-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 mei 2015 heeft het college het verzoek van [wederpartij] om een tegemoetkoming in door hen geleden planschade afgewezen.

201702511/1/A2.
    Datum uitspraak: 14 maart 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    het college van burgemeester en wethouders van Ooststellingwerf,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 14 februari 2017 in zaak nr. 15/5167 in het geding tussen:
    
    [wederpartij], wonend te Appelscha, gemeente Ooststellingwerf
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 12 mei 2015 heeft het college het verzoek van [wederpartij] om een tegemoetkoming in door hen geleden planschade afgewezen.
    
    Bij besluit van 10 november 2015 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 14 februari 2017 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 10 november 2015 vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit dient te nemen met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 februari 2018, waar het college, vertegenwoordigd door C. Veenstra en mr. J. Marskamp, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. R. Brouwer, advocaat te Zoetermeer, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [wederpartij] zijn sinds 2003 eigenaar van het perceel [locatie] te Appelscha. In september 2003 is de koopovereenkomst gesloten, vanaf december 2003 zijn zij eigenaar. Zij hebben bij brief van 1 juli 2014 verzocht om een tegemoetkoming in de planschade in de vorm van waardevermindering van hun perceel als gevolg van het besluit van het besluit van het college van 19 februari 2013. Bij dat besluit heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht  ten behoeve van de bouw van 12 starterswoningen op het grasveld ten zuidoosten van het perceel van [wederpartij] (hierna: het grasveld). Deze vergunning is in rechte onaantastbaar geworden na het verstrijken van de termijn voor het instellen van hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank van 6 februari 2014.
    
    Relevante wettelijke bepalingen
    
    2.    Artikel 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), eerste en tweede lid, voor zover hier van belang, luidt:
    
    "1. Burgemeester en wethouders kennen degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
    
    2. Een oorzaak als bedoeld in het eerste lid is:
    
    a en b (…)
    
    c. een besluit omtrent een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b, c of g, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht;
    
    d tot en met h (…)".
    
    Artikel 6.2  van de Wro luidt:
    
    "1. Binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade blijft voor rekening van de aanvrager.
    
    2. In ieder geval blijft voor rekening van de aanvrager:
    
    a. van schade in de vorm van een inkomensderving: een gedeelte gelijk aan twee procent van het inkomen onmiddellijk voor het ontstaan van de schade;
    
    b. van schade in de vorm van een vermindering van de waarde van een onroerende zaak: een gedeelte gelijk aan twee procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade, tenzij de vermindering het gevolg is:
    
    1°. van de bestemming van de tot de onroerende zaak behorende grond, of
    
    2°. van op de onroerende zaak betrekking hebbende regels als bedoeld in artikel 3.1."
    
    Besluiten van het college
    
    3.    Bij het besluit van 12 mei 2015, gehandhaafd bij het besluit van 10 november 2015, heeft het college het verzoek, onder verwijzing naar het advies van de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: SAOZ) van april 2015, afgewezen. In dit advies is vermeld dat als gevolg van het verlenen van de omgevingsvergunning de woning van [wederpartij] met € 6.000,00 in waarde is gedaald. De SAOZ is tot dit bedrag gekomen, omdat het bestemmingsplan de mogelijkheid bood op het grasveld een parkeerterrein aan te leggen. De SAOZ is tot de slotsom gekomen dat de beoordeling van het normaal maatschappelijk risico op grond van artikel 6.2, eerste lid van de Wro in dit geval aanleiding geeft om de schade geheel tot het normaal maatschappelijk risico te rekenen.
    
    Het bestemmingsplan
    
    4.    Ingevolge het bestemmingplan "Appelscha 2003" zijn zowel het perceel van [wederpartij] als het grasveld bestemd tot "Woongebied". De van belang zijnde planvoorschriften luiden als volgt:
    
    "Artikel 3 Algemene beschrijving in hoofdlijnen
    
    (…)
    
    a.
    
    (…)
    
    b. toetsingscriteria
    
    (…)
    
    Ten aanzien van nieuwbouw en functiewijziging:
    
    Uitbreiding van het aantal woningen is niet toegestaan, met uitzondering van het op de plankaart per "nieuwbouwlocatie" aangegeven maximum aantal woningen, in al dan niet gestapelde bouwvorm.
    
    (…)
    
    c.
    
    (…)
    
    Artikel 5 Woongebied:
    
    De op de plankaart aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. wonen in de vorm van vrijstaande en aaneen gebouwde woningen;
    
    b tot en met d
    
    (…)
    
    e. verkeers- en verblijfsvoorzieningen;
    
    f. groenvoorzieningen;
    
    g (…)
    
    h  grasland, voor zover op de plankaart als zodanig aangeduid, waarvan de inrichting en het gebruik dient te worden afgestemd op tuinen bij aangrenzende woningen en/of hobbymatig gebruik zoals huisweide, volkstuin en dergelijke.".
    
    De aangevallen uitspraak
    
    5.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het college bij het bepalen van de hoogte van de schade een onjuiste planvergelijking heeft gemaakt. Naar het oordeel van de rechtbank dienen de verkeers- en verblijfsvoorzieningen dienend te zijn aan de woonbestemming. Indien en voor zover de gemeentelijke planwetgever een parkeerterrein met een ruimere functie had gewild, had het naar het oordeel van de rechtbank voor de hand gelegen dat aan het betrokken gebied de bestemming verblijfsruimte was toegekend. Een centraal parkeerterrein voor de bewoners zou binnen de bestemming niet mogelijk zijn. Hiervoor is een bestemmingswijziging nodig, aldus de rechtbank. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat voor het bepalen van het normaal maatschappelijk risico het wettelijk forfait van artikel 6.2, tweede lid, van de Wro in acht moet worden genomen. Het college heeft ontoereikend gemotiveerd dat sprake is van een inbreidingslocatie waarbij het in de lijn der verwachtingen lag dat hier vroeger of later woningbouw zou plaatsvinden. De gronden waarop de woningen zijn gerealiseerd maken deel uit van een z-vormig gebied waarvan het overige gedeelte de aanduiding "grasland" heeft gekregen. De gronden zijn daarmee in noordoostelijke richting niet begrensd door woningbouw. In die zin is er geen sprake van een omsloten inbreidingslocatie, maar vormen de betrokken gronden samen met het gedeelte van het z-vormige gebied dat de aanduiding "grasland" heeft gekregen en de overige gronden ten oosten en ten noorden van de woonwijk een open, in de zin van onbebouwd, gebied rond de woonwijk. De betrokken gronden maken deel uit van een ruim opgezette woonwijk waarin, afgezien van het genoemde z-vormige gebied, open ruimtes met een groen karakter en waterpartijen voorkomen.
    
    6.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de aanleg van een parkeerterrein op grond van het bestemmingsplan niet mogelijk was. Ter plaatse geldt een globale bestemming "Woongebied". Binnen de voorschriften wordt een aantal nevengeschikte doeleinden genoemd waarvoor deze gronden mogen worden gebruikt. Van een rangorde is geen sprake. Naast het "wonen" wordt onder meer "verkeers- en verblijfsvoorzieningen" genoemd. Gezien de opzet en de inrichting van de gronden met de bestemming "Woongebied" kan daarom niet ter discussie staan dat hieronder het gebruik van verkeersvoorzieningen is begrepen, aldus het college.
    
    6.1.    Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, blijkt uit de doeleindenomschrijving van het plan niet dat het gebruik van verkeers- en verblijfsvoorzieningen ondergeschikt moet zijn aan de woonfunctie. Het college voert terecht aan dat de bestemming "Woongebied" een globale bestemming betreft, waarin blijkens de doeleindenomschrijving geen rangschikking bestaat tussen de genoemde functies. Hieruit volgt dat, zoals het college heeft aangevoerd en in zijn besluiten van 12 mei 2015 en 10 november 2015 heeft vermeld, het aanleggen van een parkeerterrein op het grasveld in het bestemmingsplan "Appelscha 2003" was toegestaan. Het college heeft derhalve een juiste uitleg aan het bestemmingsplan gegeven.
    
        Het betoog slaagt.
    
    6.2.    De rechtbank is derhalve ten onrechte niet toegekomen aan een bespreking van de in beroep door [wederpartij] aangevoerde grond dat de aanleg van een parkeerterrein met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid was uitgesloten. De Afdeling zal deze beroepsgrond daarom bespreken.
    
    6.3.    Voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade dient te worden onderzocht of de aanvrager als gevolg van de wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en ten gevolge daarvan schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient de wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze planschade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het oude planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar hetgeen maximaal op grond van het oude planologische regime kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking heeft plaatsgevonden.
    
        Bij de beoordeling van een verzoek om tegemoetkoming in planschade als gevolg van planologische ontwikkelingen op gronden van derden, moet worden uitgegaan van de voor de aanvrager meest ongunstige invulling van de planologische mogelijkheden van die gronden. Dat kan voor de ene schadefactor, bijvoorbeeld voor de aantasting van privacy, een andere invulling zijn dan voor een andere schadefactor, bijvoorbeeld aantasting van het uitzicht.
    
        Slechts ingeval realisering van de maximale mogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan aanleiding bestaan om van dit uitgangspunt af te wijken.
    
        De Afdeling verwijst naar de overzichtsuitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, in het bijzonder de rechtsoverwegingen 2.1 tot en met 2.3.
    
    6.4.    [wederpartij] hebben aangevoerd dat de aanleg van een parkeerterrein ter plaatse verre van reëel is, omdat parkeerplaatsen worden afgestemd op de lokale behoefte en een vierkante meter parkeerplaats minder oplevert dan een vierkante meter woning.
    
    6.4.1.    Voor het antwoord op de vraag of de maximale invulling met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid is uitgesloten, is niet van belang of een bepaalde invulling al dan niet voor de hand ligt. Slechts dan kan niet van de maximale invulling worden uitgegaan, wanneer er wettelijke belemmeringen bestaan voor die invulling, of dat die om andere redenen onmogelijk is. In hetgeen [wederpartij] hebben aangevoerd heeft het college terecht niet zodanige belemmeringen of redenen gezien. De rechtbank had daarom tot het oordeel moeten komen dat deze beroepsgrond faalt.
    
    7.    Het college betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het ontoereikend heeft gemotiveerd dat moet worden uitgegaan van hoger normaal maatschappelijk risico dan 2%. Het voert hiertoe aan dat in alle opzichten sprake is van een normale maatschappelijke ontwikkeling, namelijk een inbreiding met woningbouw op een locatie met de bestemming "Woongebied" op een plek waar reeds eerder bebouwing was geprojecteerd en waaraan ruimtelijk was meegewerkt door de gemeente Ooststellingwerf. Volgens het college dienen voorts ook de overige door de Afdeling ontwikkelde criteria voor de beoordeling van het normaal maatschappelijk risico te worden betrokken. In dit verband voert het college aan dat woningbouw ter plaatse past in de structuur van de omgeving. Weliswaar is er geen concreet langjarig beleid gericht op verwezenlijking van woningbouw, maar de gemeente stond jarenlang niet afwijzend ten opzichte van bebouwing van het grasveld. In dit verband wijst het college op de plannen voor de uitbreiding van een hotel in 2003 en 2005. Die plannen zijn niet doorgegaan, omdat de initiatiefnemer daarvan uiteindelijk heeft afgezien. Verder is het grasveld nooit aangemerkt als structureel groen. Juist doordat de aanduiding grasland voor het desbetreffende terrein ontbreekt, is een aanwijzing dat de groene functie hier geen prioriteit had, aldus het college. In het advies heeft de SAOZ aangegeven dat de afstand van de woning tot de nieuwe ontwikkeling (21 meter) naar haar oordeel zodanig ruim is dat de gevolgen hiervan voor het woonklimaat slechts in zeer beperkte mate merkbaar zijn. Hierbij is rekening gehouden met de situering van de woning ten opzichte van de nieuwe ontwikkeling (haaks op elkaar) en daarnaast met het feit dat van een voorheen aanwezig/mogelijk parkeerterrein en tussengelegen weg ook al de nodige invloed uitging op het woon- en leefklimaat van aanvragers. De SAOZ heeft hiermee voldoende duidelijk toegelicht hoe zij tot haar beoordeling is gekomen. Wat betreft de beoordeling van privacy en drukte heeft het college verwezen naar het advies van de SAOZ van april 2015.
    
        Dat het schadebedrag van € 6.000,00 voor [wederpartij] mogelijk aanzienlijk is, neemt volgens het college niet weg dat het bedrag in relatie tot de waarde van de woning van € 190.000,00 slechts zeer beperkt is, namelijk 3,15% van deze waarde. In recente jurisprudentie, waaronder de uitspraak van de Afdeling van 1 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2071, is in een inbreidingssituatie een drempel van 5% aanvaardbaar geacht, aldus het college.
    
    7.1.    Voor de uitgangspunten voor de bepaling van de hoogte van het normaal maatschappelijk risico heeft de Afdeling in de hiervoor onder 6.3 genoemde uitspraak van 28 september 2016 in de rechtsoverwegingen 5.3 tot en met 5.7 en 5.14, voor zover hier van belang, de volgende uitgangspunten geformuleerd.
    
        De drempel van twee procent is een minimum forfait, dat geldt voor alle gevallen waarin is verzocht om tegemoetkoming in planschade ten gevolge van een wijziging van het planologische regime van percelen van een derde (de zogenoemde indirecte planschade) in de vorm van waardevermindering of inkomensderving, ongeacht de vraag of de schadeveroorzakende planologische maatregel als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden aangemerkt.
    
        Artikel 6.2, eerste lid, van de Wro heeft zelfstandige betekenis. Niet mag worden volstaan met een beoordeling of bijzondere omstandigheden zijn gebleken op grond waarvan een groter deel dan twee procent van de waarde van de onroerende zaak als bedoeld in artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro voor rekening van de aanvrager blijft. Het bestuursorgaan dient de beantwoording van de vraag of de schade binnen het normaal maatschappelijk risico valt naar behoren te motiveren.
    
        Bij waardevermindering van een onroerende zaak als gevolg van een normale maatschappelijke ontwikkeling, zoals woningbouw op een inbreidingslocatie in een woonkern, waarbij die woningbouw in de lijn der verwachtingen lag, is een waardevermindering tot vijf procent van de waarde van de onroerende zaak, in verhouding tot de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade, substantieel, maar niet zodanig zwaar dat deze schade niet voor rekening van de aanvrager kan worden gelaten. Dit betekent dat een waardevermindering tot vijf procent van de waarde van de onroerende zaak in deze categorie gevallen in beginsel tot het normale maatschappelijke risico van de aanvrager behoort.
    
    7.2.    Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, heeft het college toereikend gemotiveerd dat hier sprake is van een inbreidingslocatie. In dit verband kon het college betekenis toekennen aan de omstandigheid dat het grasveld is gelegen in een woonwijk te midden van bebouwing en dat het college al in 2003 bereid was medewerking te verlenen aan bebouwing van het grasveld. Ter zitting is voorts gebleken dat bouwlocatie aan drie zijden wordt omzoomd door (woon)bebouwing. Aan de noordzijde bevindt zich een appartementencomplex en straat, de Anne Vondelingstraat, een wijkontsluitingsweg. Verder heeft het college terecht aangevoerd dat het grasveld door het ontbreken van de aanduiding "grasland" op de plankaart geen deel uitmaakte van de structurele groenvoorzieningen. Zou dit anders zijn geweest, dan was dit een aanwijzing dat bebouwing van het grasveld minder voor de hand lag.
    
    7.3.    Op grond van het vorenstaande heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat het college ontoereikend heeft gemotiveerd dat de waardevermindering van € 6.000,00 niet voor vergoeding in aanmerking komt, omdat deze geheel binnen het maatschappelijk risico valt.
    
        Het betoog slaagt.
    
    8.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 10 november 2015 van het college alsnog ongegrond verklaren.
    
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 14 februari 2017 in zaak nr. 15/5167;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, griffier.
    
    w.g. Van Altena    w.g. Lodder
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 maart 2018
    
    17.