ECLI:NL:RVS:2019:1207, Raad van State, 17-04-2019, 201804886/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-04-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 augustus 2017 heeft het CBR [appellant] ongeschikt verklaard voor het besturen van motorrijtuigen van de rijbewijscategorie B.

201804886/1/A2.
    Datum uitspraak: 17 april 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 7 mei 2018 in zaak nr. 17/6857 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (hierna: het CBR).
    Procesverloop
    Bij besluit van 10 augustus 2017 heeft het CBR [appellant] ongeschikt verklaard voor het besturen van motorrijtuigen van de rijbewijscategorie B.
    Bij besluit van 23 november 2017 heeft het CBR het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 7 mei 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het CBR heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 maart 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. P.A.J. van Putten, advocaat te Alkmaar, en het CBR, vertegenwoordigd door mr. Y.M. Wolvekamp, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Bij besluit van 13 juni 2016 heeft het CBR het rijbewijs van [appellant] vanaf 20 juni 2016 ongeldig verklaard, omdat [appellant] wegens misbruik van drugs ongeschikt is voor het besturen van een of meer categorieën motorrijtuigen. Op 1 maart 2017 heeft [appellant] een aanvraag ter verkrijging van een verklaring van geschiktheid ingediend. Omdat volgens de gegevens van het CBR bij [appellant] sprake was van ADHD, PDD-NOS en misbruik van cannabis in het recente verleden, is hij verwezen voor een keuring naar een psychiater. Het onderzoek heeft plaatsgevonden op 13 mei 2017 en is uitgevoerd door M.W.E. van de Velde, arts, en I.S. Hernandez-Dwarkasing, psychiater. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 13 mei 2017 en daarnaast is er een aanvullend rapport van psychiater Hernandez-Dwarkasing van 6 september 2017. De psychiater heeft de diagnose cannabismisbruik gesteld en het CBR geadviseerd [appellant] ongeschikt te verklaren voor alle categorieën. Op grond van dit advies heeft het CBR geweigerd een verklaring van geschiktheid af te geven.
    1.1.    In het besluit op bezwaar heeft het CBR overwogen dat blijkens het rapport van de keurend psychiater van 13 mei 2017 bij [appellant] sprake is van ADHD en PDD-NOS en dat hij hiervoor medicinale cannabis gebruikt die hij krijgt voorgeschreven door een arts. Dit middel is niet in de geldende richtlijnen van de Nederlandse Vereniging voor Psychiatrie (hierna: NVvP) als behandeloptie voor deze aandoeningen opgenomen. Het CBR betwist niet, zoals door de keurend psychiater in haar conclusie ook is onderschreven, dat er mogelijk positieve therapeutische effecten zijn bij het gebruik van medicinale cannabis voor personen met ADHD en/of PDD-NOS. Echter maakt dit niet dat hierdoor geen negatieve effecten op de rijgeschiktheid en rijvaardigheid optreden. Er is bij [appellant] eerder de diagnose cannabisafhankelijkheid gesteld. De psychiater heeft onder 3.2.11 van het rapport weergegeven dat sprake is van voortdurend gebruik van drugs. Dit criterium is volgens de keurend psychiater ook van toepassing als er eerdere ongeschiktheid is geadviseerd en het gebruik voortduurt. Er zijn voor het CBR geen redenen om van het advies van de keurend psychiater af te wijken, aldus het CBR.
    Wettelijk kader
    2.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Oordeel van de rechtbank
    3.    De rechtbank heeft overwogen dat het CBR de rapporten van psychiater Hernandez-Dwarkasing van 13 mei 2017 en 6 september 2017 aan de besluitvorming ten grondslag heeft mogen leggen. Het CBR heeft [appellant] op grond van deze rapporten terecht ongeschikt geacht voor de rijbewijscategorie B. Psychiater Hernandez-Dwarkasing was op de hoogte van het medicinaal cannabisgebruik van [appellant] en heeft desondanks aanleiding gezien om de diagnose drugsmisbruik te stellen. De rechtbank heeft benadrukt dat niet ter discussie staat dat [appellant] is gebaat bij het gebruik van het medicijn Bedrocan. Gelet op de rapportage en paragraaf 8.8 van de bijlage behorende bij de Regeling eisen geschiktheid 2000 (hierna: de Regeling) heeft het CBR echter geen ruimte om tot een ander besluit te komen, nu medicinaal cannabisgebruik niet is opgenomen als behandeling voor PDD-NOS en ADHD in de richtlijnen van de NVvP, aldus de rechtbank.
    Gronden van het hoger beroep
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen aanleiding heeft gezien om het aanvullend rapport van keurend psychiater Hernandez-Dwarkasing van 6 september 2017 buiten beschouwing te laten, omdat hij niet in de gelegenheid is gesteld tijdig kennis te nemen van de brief van het CBR van 5 september 2017 betreffende de vraagstelling aan psychiater Hernandez-Dwarkasing. Pas in de beroepsfase heeft [appellant] kennis kunnen nemen van de brief van het CBR. [appellant] kan de redenering van de rechtbank dat hij in de bezwaarfase wel de gelegenheid heeft gehad om op de aanvullende vraagstelling te reageren dan ook niet volgen.
    Voor zover in het rapport van 13 mei 2017 het woord ‘niet’ is weggevallen in een zin, heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat dit met het rapport van 6 september 2017 is hersteld, nu het CBR bij de besluitvorming in bezwaar geen acht had mogen slaan op dit aanvullende rapport.
    4.1.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de keurend psychiater de richtlijnen van de NVvP heeft kunnen volgen. Daarbij heeft [appellant] gewezen op een schrijven van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport van maart 2014, op de informatiebrochure "Medicinale Cannabis" voor artsen en apothekers van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, op de brochure "Cannabis stofmonografie Informatorium" en op de informatie van "Verkeersdeelnameadvies Cannabis" van de apothekersorganisatie KNMP. De zelfstandige verantwoordelijkheid van de keurend psychiater om te beoordelen of [appellant] rijgeschikt kan worden geacht had ertoe moeten leiden dat de keurend psychiater al deze informatie in haar oordeel had betrokken en niet haar oordeel sec op de lijst van de NVvP had mogen baseren. Dat kan worden afgeweken van de geldende richtlijnen van de NVvP volgt ook uit een e-mailbericht van een beleidsmedewerker van de NVvP van 20 april 2018, waarin onder meer staat dat de NVvP geen wettelijke kaders stelt waaraan de politie en het CBR toetsen, aldus [appellant].
    4.2.    Verder betoogt [appellant] dat bij hem sprake is van therapeutisch gebruik en geenszins van recreatief gebruik. Uit het rapport blijkt niet dat hij afhankelijk is van het gebruik van medicinale cannabis of dat hij daardoor problemen heeft ondervonden. Integendeel, hij functioneert door het gebruik van het medicijn Bedrocan juist goed, hetgeen wordt onderschreven door zijn huisarts. Dit heeft ook een positieve invloed op zijn rijvaardigheid.
    Ter zitting heeft [appellant] daaraan toegevoegd dat hij alle middelen die voor ADHD en PDD-NOS kunnen worden voorgeschreven, heeft uitgeprobeerd, maar niets heeft gewerkt. Na jarenlang onderzoek heeft zijn psychiater destijds het middel Bedrocan voorgeschreven. Dit is een bijzonder geschikt middel voor de behandeling van zijn aandoeningen en hij functioneert thans zeer goed in de maatschappij doordat het middel Bedrocan hem daartoe in staat stelt.
    In het kader van het gelijkheidsbeginsel heeft [appellant] de vraag opgeworpen waarom iemand met een andere aandoening maar met dezelfde hoeveelheid Bedrocan wel mag deelnemen aan het verkeer en kennelijk geen gevaar vormt voor de verkeersveiligheid en hij met hetzelfde medicijn maar een andere - niet in de geldende richtlijn van de NVvP opgenomen - aandoening, niet rijgeschikt wordt geacht voor rijbewijscategorie B.
    Reactie van het CBR op het hoger beroep
    4.3.    Het CBR heeft zich op het standpunt gesteld dat, hoewel uit een aantal van de stukken waarnaar [appellant] heeft verwezen, blijkt dat er mogelijk sprake is van klinische effectiviteit van medicinale cannabis bij aandoeningen zoals ADHD, hieruit ook blijkt dat bij deze indicatie wetenschappelijk onderzoek de werking beter moet onderbouwen. Dit volgt volgens het CBR ook uit het themajournaal ‘Medicinale cannabis’ van juli 2017, gemaakt door het Instituut voor Verantwoord Medicijngebruik in opdracht van onder meer het Bureau Medicinale Cannabis en het NHG-Standpunt Cannabis van het Nederlands Huisartsen Genootschap. Er bestaat nog onvoldoende kennis over de werkzaamheid van medicinale cannabis. Dit is ook de reden dat medicinale cannabis niet is opgenomen in de NVvP-richtlijnen als behandelmethode bij ADHD en PDD-NOS, aldus het CBR.
    Beoordeling van het hoger beroep
    5.    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het zorgvuldiger zou zijn geweest, indien [appellant] in het kader van de bezwaarprocedure in de gelegenheid zou zijn gesteld om te reageren op de brief met de vraagstelling van het CBR van 5 september 2017. [appellant] heeft in het kader van de bezwaarprocedure echter wel de mogelijkheid gehad om op het aanvullende rapport van psychiater Hernandez-Dwarkasing van 6 september 2017 te reageren. Er bestaat daarom geen aanleiding om dit rapport buiten beschouwing te laten.
    5.1.    Psychiater Hernandez-Dwarkasing concludeert in haar rapport van 13 mei 2017 op grond van haar specialistische kennis tot de diagnose cannabismisbruik. Daaraan is onder meer ten grondslag gelegd dat sprake is van gebruik van medicinale cannabis als behandeling bij PDD-NOS en ADHD. In de geldende richtlijnen van de NVvP is medicinale cannabis niet opgenomen als behandeloptie bij de genoemde aandoeningen, waardoor niet kan worden gesproken van een medisch-psychiatrische indicatie bij genoemde aandoeningen. Daarnaast kan urineonderzoek niet differentiëren tussen medicinaal en niet-medicinaal gebruik van cannabis. In het verleden is [appellant] gediagnosticeerd met cannabisafhankelijkheid. [appellant] gebruikt 2 gram Bedrocan per dag op vijf verschillende momenten. Gezien de hoeveelheid en frequentie van het gebruik is het [niet] te vergelijken met de toegestane cannabis in het verkeer. De positieve therapeutische effecten impliceren niet, in de context van de verkeersveiligheid, dat dit middel geen negatieve effecten op de rijgeschiktheid en de rijvaardigheid heeft. Derhalve is sprake van voortdurend gebruik van cannabis en is dit een aanwijzing voor cannabismisbruik en ongeschiktheid, aldus het rapport.
    In het aanvullend rapport van 6 september 2017 heeft psychiater Hernandez-Dwarkasing door het CBR gestelde vragen beantwoord. Zij heeft onder meer gesteld dat er voortdurend gebruik van cannabis is en dat het risico op de verkeersveiligheid van toepassing is. Door vijf keer per dag cannabis te gebruiken is sprake van continu gebruik en de geldende abstinentieduur van 3 tot 6 uur na sociaal gebruik alvorens auto te rijden wordt niet gehaald, aldus dit rapport.
    5.2.    Vaststaat dat medicinale cannabis niet volgens de richtlijnen van de NVvP voor de aandoeningen van [appellant] kan worden voorgeschreven. Als dit wel volgens de richtlijnen had gekund, had de psychiater volgens het CBR mogelijk de geschiktheid van [appellant] anders beoordeeld. Het CBR sluit geschiktverklaring bij gebruik van medicinale cannabis niet categorisch uit. De Afdeling zal daarom beoordelen of de psychiater, het CBR en de rechtbank terecht doorslaggevende betekenis hebben toegekend aan de omstandigheid dat medicinale cannabis in de richtlijnen niet als behandeloptie voor de aandoeningen ADHD en PDD-NOS is opgenomen.
    5.3.    Richtlijnen van de NVvP zijn kwaliteitsstandaarden die psychiaters ondersteunen bij de uitvoering van hun werkzaamheden. Richtlijnen beschrijven evidence based, op de laatste stand van de wetenschap gebaseerde, aanbevelingen. Ze zijn een belangrijk instrument voor het op niveau brengen en houden van de professionele kwaliteit van de psychiater. Er bestaat geen rechtsregel op grond waarvan het CBR is gebonden aan de richtlijnen van de NVvP.
    Blijkens het rapport van 13 mei 2017 kan er, gelet op deze richtlijnen, niet van een medisch-psychiatrische indicatie bij de aandoeningen van [appellant] worden gesproken. De rechtbank heeft geoordeeld dat psychiater Hernandez-Dwarkasing de richtlijnen van de NVvP heeft kunnen volgen. De Afdeling is van oordeel dat de psychiater de richtlijnen in haar oordeel mocht betrekken, maar dat daaraan, anders dan het CBR ter zitting heeft gesteld, geen doorslaggevende betekenis toekomt. De richtlijnen geven immers geen antwoord op de vraag die hier voorligt, namelijk of [appellant] wegens het gebruik van het middel Bedrocan al dan niet geschikt is om als bestuurder van een motorvoertuig aan het verkeer deel te nemen. De omstandigheid dat de behandelend psychiater destijds heeft gekozen voor medicinale cannabis als behandeling van de ADHD en PDD-NOS van [appellant], en daarmee voorbij is gegaan aan de richtlijnen van zijn beroepsgroep, is dan ook niet van doorslaggevende betekenis bij de beoordeling of sprake is van misbruik in de zin van paragraaf 8.8 van de bijlage behorende bij de Regeling.
    5.4.    In de aangevallen uitspraak is overwogen dat het CBR ter zitting heeft toegelicht dat er geen gevallen bekend zijn van personen met ADHD of PDD-NOS die het middel Bedrocan gebruiken en toch geschikt zijn verklaard voor de rijbewijscategorie B. Mogelijk zijn er wel personen geschikt verklaard die het middel Bedrocan gebruiken voor andere aandoeningen die wel zijn opgenomen in de richtlijnen van de NVvP. Ter zitting heeft het CBR hieraan toegevoegd dat per geval wordt bekeken of iemand bij gebruik van medicinale cannabis geschikt kan worden bevonden, waarbij de klachten waarvoor het middel wordt voorgeschreven, worden betrokken. Omdat de psychiater op grond van de richtlijnen van de NVvP heeft geconcludeerd dat het middel niet geschikt is voor de aandoeningen van [appellant], is in dit geval geconcludeerd tot misbruik en heeft geen nader onderzoek plaatsgevonden.
    In aanmerking genomen hetgeen hiervoor onder 5.3 is overwogen over de betekenis van de richtlijnen van de NVvP bij de beoordeling van de rijgeschiktheid, heeft het CBR niet zonder meer van de psychiatrische rapporten en de daarin gestelde diagnose cannabismisbruik kunnen uitgaan. Het bij het besluit op bezwaar gehandhaafde besluit van 10 augustus 2017 tot ongeschiktverklaring voor de rijbewijscategorie B is derhalve niet deugdelijk gemotiveerd. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    5.5.    Het betoog slaagt.
    6.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van het CBR van 23 november 2017 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Het CBR dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil, ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door het CBR te nemen nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    7.    Het CBR dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 7 mei 2018 in zaak nr. 17/6857;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.    vernietigt het besluit van de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen van 23 november 2017, kenmerk 2003003363/LDi;
    V.    draagt de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen op om binnen twaalf weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit bekend te maken;
    VI.    bepaalt dat tegen het door de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VII.    veroordeelt de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.048,00 (zegge: tweeduizend achtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 421,00 (zegge: vierhonderdeenentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. van Zanten, griffier.
    w.g. Borman    w.g. Van Zanten
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 april 2019
    97.
    Reglement rijbewijzen
    Artikel 103
    1. Indien de aanvrager naar het oordeel van het CBR voldoet aan de bij ministeriële regeling vastgestelde eisen ten aanzien van de lichamelijke en geestelijke geschiktheid tot het besturen van motorrijtuigen van de rijbewijscategorie of rijbewijscategorieën waarop de aanvraag betrekking heeft, registreert het in het rijbewijzenregister ten behoeve van de aanvrager voor die categorie of categorieën een verklaring van geschiktheid. Deze registratie vindt plaats zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen vier weken na ontvangst van:
    a. de bevindingen van de arts of artsen of deskundige of deskundigen, of
    b. de eigen verklaring, indien geen vordering als bedoeld in artikel 101, eerste lid, is gedaan.
    Indien het de registratie betreft van een verklaring of van verklaringen van geschiktheid in verband met een aanvraag als bedoeld in artikel 42a, eerste lid, wordt, indien de aanvrager zijn geschiktheid heeft aangetoond, ten behoeve van de aanvrager ook voor alle lichtere categorieën waarop deze aanvraag mede betrekking heeft, een verklaring van geschiktheid geregistreerd in het rijbewijzenregister. Beperkende coderingen op het eerder afgegeven, ongeldig geworden, rijbewijs dan wel geregistreerd in het rijbewijzenregister bij een of meer rijbewijscategorieën waarop de aanvraag betrekking heeft, worden overgenomen op de verklaring of verklaringen van geschiktheid in het kader van de aanvraag als bedoeld in de vorige volzin.
    […].
    Regeling eisen geschiktheid 2000
    Artikel 2
    De eisen met betrekking tot de lichamelijke en geestelijke geschiktheid tot het besturen van motorrijtuigen worden vastgesteld overeenkomstig de bij deze regeling behorende bijlage.
    Bijlage behorende bij de Regeling eisen geschiktheid 2000
    8.8 Misbruik van psychoactieve middelen (zoals alcohol en drugs)
    Voor de beoordeling of sprake is van misbruik van psychoactieve middelen is een specialistisch rapport vereist.
    Personen die misbruik maken van dergelijke middelen zijn zonder meer ongeschikt.
    Indien zij aannemelijk of aantoonbaar zijn gestopt met dit misbruik, dient een recidiefvrije periode van een jaar te zijn gepasseerd voordat zij door middel van een herkeuring - op basis van een specialistisch rapport geschikt - kunnen worden geacht.
    Een strenge opstelling van de keurend arts is aangewezen, gezien de gevaren die het gebruik van deze middelen oplevert voor de verkeersveiligheid.