ECLI:NL:RVS:2008:BG5909, Raad van State, 03-12-2008, 200706095/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-12-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 juli 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Groningen (hierna: het college) aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid NUON Power Projects I BV (hierna: NUON) een vergunning als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet milieubeheer verleend voor een multi-fuel elektriciteitscentrale op het industrieterrein Eemshaven.

200706095/1.
      Datum uitspraak: 3 december 2008
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1. de stichting Stichting Natuur en Milieu, gevestigd te Utrecht, en andere,
      2. [appellanten sub 2], wonend te [woonplaats],
      3. de stichting Stichting Greenpeace Nederland, gevestigd te Amsterdam,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Groningen,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 24 juli 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Groningen (hierna: het college) aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid NUON Power Projects I BV (hierna: NUON) een vergunning als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet milieubeheer verleend voor een multi-fuel elektriciteitscentrale op het industrieterrein Eemshaven.
    
    Tegen dit besluit hebben de stichting Stichting Natuur en Milieu en andere (hierna: Natuur en Milieu en andere) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 27 augustus 2007, [appellanten sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 14 september 2007, en de stichting Stichting Greenpeace Nederland (hierna: Greenpeace) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 september 2007, beroep ingesteld. Natuur en Milieu en andere hebben hun beroep aangevuld bij brieven, bij de Raad van State ingekomen op 20 december 2007 en op 21 januari 2008. [appellanten sub 2] hebben hun beroep aangevuld bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 29 oktober 2007. Greenpeace heeft haar beroep aangevuld bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 25 oktober 2007.
    
    Het college van gedeputeerde staten van Groningen heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
    
    Natuur en Milieu en andere en Greenpeace hebben nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 juli 2008, waar Natuur en Milieu en andere, vertegenwoordigd door drs. I. Csikós en drs. M.J. Visschers, [appellanten sub 2], in persoon en bijgestaan door mr. J.C. van Nie, advocaat te Enschede, Greenpeace, vertegenwoordigd door mr. B.N. Kloostra, advocaat te Amsterdam, en drs. J. den Blanken, en het college, vertegenwoordigd door mr. H.M. Opheikens, H.L. Halsema, ing. P. Kamminga, ing. J.H.F. Truin en ing. J.P. van Zweeden, allen werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
      Voorts is gehoord als partij NUON, vertegenwoordigd door mr. N.S.J. Koeman, advocaat te Amsterdam, en J.T.W. Pastoors en A.M.M. Duijn.
    
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ter zitting hebben Natuur en Milieu en andere hun beroep ingetrokken, voor zover het de grond inzake de afvang en opslag van CO2 betreft.
    
    Ontvankelijkheid
    
    2.2. Het college betoogt dat het beroep van Natuur en Milieu en andere niet ontvankelijk moet worden verklaard, voor zover het betreft de grond inzake het in het milieueffectrapport ontbreken van een vergelijking met een gasgestookte centrale. Volgens het college hebben Natuur en Milieu en andere deze grond niet als zienswijze tegen het ontwerp van het besluit ingebracht.
    
    2.2.1. Ingevolge artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), voor zover hier van belang, kan geen beroep worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht.
    
    Uit artikel 6:13 van de Awb vloeit voort dat in beroep slechts categorieën milieugevolgen als besluitonderdelen aan de orde kunnen worden gesteld waarover een zienswijze naar voren is gebracht, tenzij het niet naar voren brengen van een zienswijze appellant redelijkerwijs niet kan worden verweten.
    
    De door het college bedoelde grond ziet op de emissie naar de lucht. Nu Natuur en Milieu en andere hierover zienswijzen hebben ingebracht, bestaat geen aanleiding hun beroep in zoverre niet-ontvankelijk te verklaren.
    
    2.3. Het college betoogt dat het beroep van [appellanten sub 2] niet ontvankelijk is, voor zover zij in hun beroepschrift hebben verwezen naar hun brieven van 29 januari 2007 en 2 juli 2007. Volgens het college moet het beroep in zoverre worden aangemerkt als een herhaling van eerder ingebrachte zienswijzen zonder dat [appellanten sub 2] ingaan op de weerlegging van die zienswijzen door het college.
    
    2.3.1. De door [appellanten sub 2] naar het college verzonden brieven van 29 januari 2007 en 2 juli 2007 betreffen onderscheidenlijk zienswijzen naar aanleiding van de milieueffectrapportage en de vergunningaanvraag en zienswijzen naar aanleiding van het ontwerp van het bestreden besluit. Er is geen rechtsregel aan te wijzen die aanleiding geeft om een beroep niet-ontvankelijk te verklaren, voor zover in beroep reeds eerder ingebrachte zienswijzen worden herhaald zonder dat daarbij op de reactie van het bevoegd gezag op die zienswijzen wordt ingegaan. Er is dan ook geen reden om het beroep van [appellanten sub 2] in zoverre niet-ontvankelijk te verklaren.
    
    2.4. Het college betoogt dat het beroep van Greenpeace gedeeltelijk niet-ontvankelijk is, omdat het gronden bevat die niet als zienswijzen zijn ingebracht.
    
    2.4.1. Uit artikel 6:13 van de Awb vloeit voort dat een belanghebbende geen beroep kan instellen tegen onderdelen van een besluit waarover hij geen zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij het niet naar voren brengen van een zienswijze hem redelijkerwijs niet kan worden verweten. Bij besluiten inzake een milieuvergunning worden de beslissingen over de aanvaardbaarheid van verschillende categorieën milieugevolgen als onderdelen van een besluit in vorenbedoelde zin aangemerkt. (Uitspraak 1 november 2006, nr. 200602308/1).
    
    Nu de beroepsgronden over de afstemming met de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) en de Flora- en Faunawet en over de termijn van artikel 8.18 van de Wet milieubeheer geen betrekking hebben op een besluitonderdeel als hiervoor bedoeld, staat artikel 6:13 van de Awb er niet aan in de weg dat deze gronden eerst in beroep worden aangevoerd. Anders dan het college stelt bestaat dan ook geen grond het beroep van Greenpeace op deze punten niet-ontvankelijk te verklaren.
    
    2.4.2. Niet is gebleken dat Greenpeace heeft bedoeld de gronden inzake het onvoldoende onderzoek naar de gevolgen voor het milieu van de inrichting en de cumulatieve effecten betrekking te laten hebben op andere categorieën milieugevolgen dan die waarover zij zienswijzen heeft ingebracht. Het beroep is ook op deze punten ontvankelijk.
    
    Coördinatie
    
    2.5. Natuur en Milieu en andere betogen dat het college de vergunningverlening ten onrechte niet heeft gecoördineerd met de vergunningverlening krachtens de Nbw 1998. Volgens hen is dit in strijd met artikel 7 van de Richtlijn 96/61/EG van de Raad van de Europese Unie van 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (Pb. 1996, L 257/26; hierna: de Richtlijn). Nu dit artikel volgens Natuur en Milieu en andere niet of onvoldoende is omgezet in nationale regelgeving, menen zij dat aan dit artikel rechtstreekse werking toekomt.
    
    2.5.1. Ingevolge artikel 7 van de Richtlijn treffen de Lid-Staten de nodige maatregelen opdat de vergunningsprocedure en -voorwaarden ten volle worden gecoördineerd, wanneer verschillende bevoegde autoriteiten bij die procedure betrokken zijn, dit met het oog op een doeltreffende geïntegreerde aanpak door alle autoriteiten die voor de procedure bevoegd zijn.
    
    Ingevolge artikel 2, aanhef en onder 9, eerste volzin, van de Richtlijn wordt in de Richtlijn onder "vergunning" verstaan: het gedeelte van (een) schriftelijk(e) besluit(en) of dat besluit (die besluiten) in zijn (hun) geheel waarbij machtiging wordt verleend om een installatie of een gedeelte daarvan te exploiteren onder bepaalde voorwaarden die moeten garanderen dat de installatie voldoet aan de eisen van de Richtlijn.
    
    2.5.2. De coördinatie als bedoeld in artikel 7 van de Richtlijn betreft, gelet op de definitie van het begrip "vergunning" in artikel 2, onder 9, van de Richtlijn, enkel de coördinatie tussen die besluiten of gedeelten van (een) besluit(en) die hun grondslag vinden in de regelgeving die de implementatie vormt van de Richtlijn. Nu de Nbw 1998, die gericht is op implementatie van de Richtlijn 79/409/EEG (Pb. 1979, L 103; Vogelrichtlijn) en de Richtlijn 92/43/EEG (Pb. 1992, L 206; Habitatrichtlijn), niet tot die regelgeving behoort, ziet artikel 7 van de Richtlijn niet op coördinatie tussen het hier aan de orde zijnde besluit op een aanvraag om vergunning krachtens de Wet milieubeheer en een besluit op een aanvraag om vergunning krachtens de Nbw 1998. De beroepsgrond faalt reeds hierom.
    
    Termijn van artikel 8.18 van de Wet milieubeheer
    
    2.6. Greenpeace stelt dat het college de termijn als bedoeld in artikel 8.18, eerste lid, van de Wet milieubeheer ten onrechte heeft verlengd tot vijf jaar. Volgens Greenpeace is de reden van NUON om te verzoeken om verlenging van de termijn gelegen in de omstandigheid dat NUON nog niet definitief heeft besloten of de inrichting van een kolenvergassingsinstallatie zal worden voorzien.
    
    2.6.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het, gelet op de doelstelling van artikel 8.18 van de Wet milieubeheer en de benodigde tijd voor de daadwerkelijke realisatie en inbedrijfstelling van een dergelijke complexe installatie, redelijk is om een termijn van vijf jaar voor de realisatie te vergunnen.
    
    2.6.2. Ingevolge artikel 8.18, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer vervalt de vergunning voor een inrichting indien de inrichting niet binnen drie jaar nadat de vergunning onherroepelijk is geworden, is voltooid en in werking gebracht.
    
    Ingevolge artikel 8.18, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan, indien kan worden verwacht dat de inrichting niet binnen de in het eerste lid, onder a, bedoelde termijn kan worden voltooid en in werking gebracht, in de vergunning een andere termijn worden vastgesteld, die daarvoor in de plaats treedt.
    
    2.6.3. In het deskundigenbericht is vermeld dat gelet op de aard en omvang van de inrichting beslist niet is uit te sluiten dat deze niet binnen de termijn van drie jaar kan worden opgericht en in werking gebracht. Voorts wordt in het deskundigenbericht aangegeven dat er voldoende technische redenen zijn om uit te gaan van een periode van vijf jaar. Gezien het vorenstaande mocht het college verwachten dat de inrichting niet binnen de in artikel 8.18, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer bedoelde termijn kon worden voltooid en in werking gebracht, zodat het gebruik mocht maken van de in het tweede lid van dat artikel gegeven bevoegdheid om een andere termijn vast te stellen, die daarvoor in de plaats treedt. Het beroep van Greenpeace faalt in zoverre.
    
    Toetsingskader Wet milieubeheer
    
    2.7. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
    
    Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
    Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
    
    Geluid
    
    2.8. [appellanten sub 2] stellen te vrezen voor geluidoverlast. Volgens hen zal met name bij het fakkelen niet voldaan kunnen worden aan de waarde van 30 dB(A), die op één kilometer van de inrichting van toepassing is. Natuur en Milieu en andere stellen dat gezien de nabijheid van de Wadden de immissie op 0,5 kilometer onder de 30 dB(A) dient te blijven.
    
    2.8.1. [appellanten sub 2] en Natuur en Milieu en andere doelen met de door hen genoemde norm van 30 dB(A), gelet op de door hen genoemde afstanden waarop aan die norm zou moeten worden voldaan, kennelijk op een geluidsnorm die volgens hen geldt of zou moeten gelden in het in de Waddenzee gelegen milieubeschermingsgebied. Het is evenwel niet gebleken dat deze grenswaarde in het provinciaal milieubeleidsplan is vermeld of in de provinciale milieuverordening is gesteld voor milieubeschermingsgebieden.
    
    De inrichting is gelegen op een gezoneerd industrieterrein. Uit de stukken, meer in het bijzonder het bij de aanvraag overgelegde akoestisch rapport van DGMR van 19 september 2006, is gebleken dat, ook bij het fakkelen, de grenswaarde van 50 dB(A) op de zonegrens, noch de waarden van de ten hoogste toelaatbare geluidbelasting van de gevel van woningen in de zone, worden overschreden.
    
    De beroepen van [appellanten sub 2] en van Natuur en Milieu en andere falen in zoverre.
    
    Licht
    
    2.9. [appellanten sub 2] stellen dat de vergunning onvoldoende bescherming biedt tegen lichthinder. Het treffen van voldoende maatregelen is volgens hen belangrijk, nu in het weidse landschap verlichting op een groot bouwwerk duidelijk zichtbaar zal zijn.
    
    2.9.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat ter beperking van lichthinder en hinder door de fakkel de voorschriften 1.1.8 en 10.6.3 aan de vergunning zijn verbonden.
    
    2.9.2. Ingevolge voorschrift 1.1.8 moet de verlichting in de inrichting zodanig zijn dat voortdurend een behoorlijke oriëntatie binnen de inrichting mogelijk is en bij duisternis werkzaamheden, waaronder begrepen controlewerkzaamheden, zowel binnen als buiten de gebouwen van de inrichting kunnen worden verricht. De in de inrichting aangebrachte of gebruikte verlichting moet echter zodanig zijn afgeschermd dat geen onnodig hinderlijke lichtstraling buiten de inrichting waarneembaar is.
    
    Ingevolge voorschrift 10.6.3 is het, uitgezonderd de eerste twee jaar na de inbedrijfname van de installatie op syngas (inregelperiode), toegestaan om maximaal 175 uur op jaarbasis de fakkel voor verschillende functies te benutten. Indien dit aantal uren dreigt te worden overschreden, dient het bevoegd gezag hier onverwijld van in kennis te worden gesteld. Dit kan in dat geval eventuele beperkingen ten aanzien van de bedrijfsvoering opleggen aan de vergunninghouder.
    
    2.9.3. In het deskundigenbericht is vermeld dat de afstand tussen de inrichting en de woningen aan de Dijkweg zodanig groot is dat van directe lichtinstraling in de woningen door de verlichting van de inrichting of de fakkel geen sprake is. In dit verband is in het deskundigenbericht vermeld dat in de nachtelijke uren functionele werkverlichting zal worden gevoerd en dat dit veelal gerichte verlichting op de werkplek is zonder veel uitstraling naar de omgeving. Ten aanzien van de fakkel wordt opgemerkt dat deze op grote afstand zichtbaar zal kunnen zijn, maar niet structureel een bijdrage zal leveren aan de verstoring van de duisternis. Gezien het vorenstaande heeft het college zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de voorschriften 1.1.8 en 10.6.3 toereikende bescherming bieden tegen lichthinder. Het beroep van [appellanten sub 2] faalt in zoverre.
    
    Visuele hinder
    
    2.10. [appellanten sub 2] stellen dat de komst van deze inrichting een inbreuk vormt op hun woongenot.
    
    2.10.1. Het college stelt dat de Eemshaven al tientallen jaren een industrieterrein is waarop volgens het bestemmingsplan industriële bouwwerken als de onderhavige kunnen en mogen verrijzen.
    
    2.10.2. Uit het deskundigenbericht kan worden afgeleid dat [appellanten sub 2] met deze grond van hun beroep, naast de negatieve gevolgen van de inrichting die zij in hun andere gronden reeds aan de orde stellen, het oog hebben op de visuele hinder die zij van de inrichting zullen ondervinden.
    
    De vraag of zich visuele hinder voordoet komt primair aan de orde in het kader van planologische regelingen. Daarnaast blijft in het kader van verlening krachtens de Wet milieubeheer van een vergunning ruimte voor een aanvullende toets.
    
    Uit de stukken blijkt dat de woning van [appellanten sub 2] op ongeveer twee kilometer afstand van de inrichting is gelegen. Ofschoon de inrichting vanwege haar omvang vanuit de woning van [appellanten sub 2] zichtbaar zal zijn in het landschap, is van een blokkade in het uitzicht vanuit de woning geen sprake. Onder die omstandigheid heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat zich niet een zodanige visuele hinder voordoet, dat dit zou moeten leiden tot het weigeren van de vergunning of tot het stellen van nadere voorschriften. Het beroep van [appellanten sub 2] faalt in zoverre.
    
    Veiligheid
    
    2.11. [appellanten sub 2] stellen dat onvoldoende voorzieningen zijn voorgeschreven om het gevaar van calamiteiten te beperken. Zij wijzen hierbij op calamiteiten die zich in het verleden bij andere inrichtingen hebben voorgedaan.
    
    2.11.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de door [appellanten sub 2] aangehaalde voorbeelden van calamiteiten niet relevant zijn voor deze inrichting. Voorts stelt het college op grond van het veiligheidsrapport zich op het standpunt dat de kans dat zich een ernstig ongeval voordoet bij deze inrichting verwaarloosbaar klein is.
    
    2.11.2. In paragraaf 6 zijn diverse voorschriften aan de vergunning verbonden die zien op de veiligheid, meer in het bijzonder brandveiligheid, blusmiddelen, preventieve maatregelen en bliksemafleiding en statische elektriciteit. Voorts is in voorschrift 6.5.1, voor zover van belang, bepaald dat drie maanden voordat de inrichting in gebruik wordt genomen een bedrijfsnoodplan moet worden opgesteld en overgelegd aan het bevoegd gezag en de regionale brandweer. [appellanten sub 2] voeren geen redenen aan waarom deze voorschriften niet toereikend zouden zijn. De Afdeling ziet in het door hen gestelde dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de vergunningvoorschriften op dit punt toereikende bescherming bieden. Het beroep van [appellanten sub 2] faalt in zoverre.
    
    Nbw 1998 en Flora- en faunawet
    
    2.12. Greenpeace betoogt dat het college, alvorens een vergunning te verlenen, had moeten bezien of een vergunning krachtens de Nbw 1998 en een ontheffing krachtens de Flora- en faunawet verleend zouden kunnen worden. Nu deze vergunning en ontheffing volgens Greenpeace niet verleend kunnen worden vanwege de aantasting van natuurwaarden in het Waddenzee-gebied, had het college de vergunning volgens haar dan ook moeten weigeren. Greenpeace stelt dat, voor zover er in het kader van de Wet milieubeheer slechts sprake zou zijn van een aanvullende toets, het college een dergelijke toets op meer punten had moeten uitvoeren dan alleen ten aanzien van de fakkel.
    
    2.12.1. Het college stelt dat, voor zover er ruimte is voor een aanvullende toets in het kader van de Wet milieubeheer, zij deze toets hebben uitgevoerd rekening houdend met het milieueffectrapport en zij enkel in de gevolgen van de fakkel voor vogels en vleermuizen aanleiding hebben gezien een voorschrift aan de vergunning te verbinden.
    
    2.12.2. Op 1 oktober 2005 is de Nbw 1998 in werking getreden. Met deze wet is beoogd de gebiedsbeschermingsbepalingen uit de Habitat- en Vogelrichtlijn te implementeren. De Waddenzee is een gebied dat is aangewezen als Vogelrichtlijngebied als bedoeld in artikel 10a van de Nbw 1998. De bezwaren van Greenpeace met betrekking tot de effecten op het Vogelrichtlijngebied "Waddenzee" dienen aan de orde te komen bij de beantwoording van de vraag of een vergunning op grond van de Nbw 1998 is vereist en zo ja, of die vergunning kan worden verleend en onder welke voorwaarden. Er bestaat in zoverre geen ruimte voor beoordeling van deze bezwaren in het kader van het beroep tegen het thans bestreden besluit tot verlening van een vergunning op grond van de Wet milieubeheer.
    
    De soortenbescherming komt primair aan de orde in het kader van de beoordeling of een ontheffing op grond van de Flora- en faunawet is vereist en kan worden verleend. Ook in zoverre bestaat geen ruimte om de bezwaren van Greenpeace in het kader van het onderhavige beroep te beoordelen. Voor zover de Wet milieubeheer een aanvullende toets kent in het kader van de soortenbescherming, ziet de Afdeling in de stukken en het verhandelde ter zitting geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat mogelijke nadelige gevolgen van het in werking zijn van de inrichting zich niet in zodanige mate zullen voordoen dat naast een voorschrift met betrekking tot de fakkel nog andere voorschriften aan de vergunning hadden moeten worden verbonden of de vergunning had moeten worden geweigerd.
    
    Tot slot overweegt de Afdeling dat er geen wettelijk voorschrift is dat verplicht de beslissing op een aanvraag om milieuvergunning aan te houden totdat de op grond van de Nbw 1998 benodigde vergunning of de op grond van de Flora- en faunawet benodigde ontheffing is verleend.
    
    Het beroep van Greenpeace faalt in zoverre.
    
    Artikel 6 van de Habitatrichtlijn
    
    2.13. Voor zover Greenpeace betoogt dat het college de milieugevolgen van de inrichting voor de Terschellinger Plaat (kennelijk wordt bedoeld: de Boschplaat) en de Polder Breebaart rechtstreeks had moeten toetsen aan artikel 6 van de Habitatrichtlijn, overweegt de Afdeling dat deze gebieden zijn gelegen in het Vogelrichtlijngebied "Waddenzee" dat, zoals hiervoor reeds is overwogen, als zodanig is aangewezen krachtens artikel 10a van de Nbw 1998. De beoordeling van deze gevolgen dient derhalve aan de orde te komen bij de vergunningverlening krachtens de Nbw 1998.
    
    Het beroep van Greenpeace faalt in zoverre.
    
    Regeling beoordeling afstand tot natuurgebieden milieubeheer
    
    2.14. Greenpeace betoogt dat het college zonder voldoende onderzoek tot de conclusie is gekomen dat de inrichting op voldoende afstand van de Waddenzee is gelegen, als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Regeling beoordeling afstand tot natuurgebieden milieubeheer. Voorts zijn volgens haar bij die beoordeling ten onrechte niet de toekomstige activiteiten van RWE en Essent in de Eemshaven betrokken.
    
    2.14.1. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Regeling beoordeling afstand tot natuurgebieden milieubeheer (hierna: de Regeling) draagt het bevoegd gezag ervoor zorg dat de beslissing op een aanvraag om een vergunning als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer die betrekking heeft op een inrichting waarop het Besluit risico's zware ongevallen 1999 van toepassing is, niet tot gevolg heeft dat minder dan voldoende afstand aanwezig is tussen die inrichting en een waardevol of bijzonder kwetsbaar natuurgebied.
    
    Ingevolge het tweede lid van dit artikel betrekt het bevoegd gezag bij de beoordeling van de afstand, bedoeld in het eerste lid, de maatregelen die worden getroffen om een zwaar ongeval in de inrichting te voorkomen of de gevolgen daarvan te beperken.
    
    2.14.2. Het college is van oordeel dat, gezien de in de inrichting te treffen maatregelen en voorzieningen, voldoende afstand aanwezig is tussen de inrichting en de Waddenzee. Activiteiten van omliggende inrichtingen vallen volgens het college buiten het beoordelingskader.
    
    2.14.3. In het deskundigenbericht is vermeld dat uit de berekeningen van het bij de aanvraag gevoegde veiligheidsrapport blijkt dat de relevante risico's in dit geval worden veroorzaakt door leidingbreuken. In het deskundigenbericht is hierover vermeld dat door de ontsnapping van syngas of zuurstof wellicht bepaalde dieren zullen sterven, maar dat dit niet zal leiden tot onomkeerbare effecten voor het voortbestaan van de soort. Hetzelfde geldt volgens het deskundigenbericht voor het ontsnappen van koolmonoxide. De Afdeling is van oordeel dat het college zich in dit geval op grond van het veiligheidsrapport en hetgeen in het milieueffectrapport is vermeld over de risico's van de inrichting in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de afstand tussen de inrichting en de Waddenzee voldoende is. Het college stelt zich voorts terecht op het standpunt dat activiteiten van andere inrichting niet relevant zijn in het kader van de beoordeling of voldoende afstand als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Regeling aanwezig is tussen de inrichting en het natuurgebied. Het beroep van Greenpeace faalt in zoverre.
    
    Redelijkerwijs te verwachten ontwikkelingen
    
    2.15. Greenpeace betoogt dat het college in strijd met artikel 8.8, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet milieubeheer niet alle redelijkerwijs te verwachten ontwikkelingen, zoals de kolencentrale van RWE, de LNG-terminal, de verlenging van de Wilhelminahaven en de uitdieping van de vaargeul, bij de beslissing op de aanvraag heeft betrokken. Het college heeft volgens haar daarom onvoldoende rekening gehouden met de cumulatie van milieugevolgen. [appellanten sub 2] stellen dat het college onvoldoende aandacht heeft besteed aan de cumulatieve effecten van het in werking zijn van de inrichting en andere inrichtingen in de omgeving, zoals de kolencentrale van RWE.
    
    2.15.1. Het college stelt zich op het standpunt dat bij de beoordeling van de aanvraag in voldoende mate rekening is gehouden met alle voorgenomen initiatieven in het Eemshaven-gebied. Het college stelt dat in het bestreden besluit herhaaldelijk is vermeld dat eventuele cumulatieve effecten bij de beoordeling zijn betrokken.
    
    2.15.2. Ingevolge artikel 8.8, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet milieubeheer betrekt het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval de met betrekking tot de inrichting en het gebied waar de inrichting zal zijn of is gelegen, redelijkerwijs te verwachten ontwikkelingen die van belang zijn met het oog op de bescherming van het milieu.
    
    2.15.3. In het deskundigenbericht is vermeld dat de redelijkerwijs te verwachten ontwikkelingen die van belang zijn in het kader van de beoordeling van de onderhavige aanvraag om vergunning krachtens de Wet milieubeheer met name een energiecentrale van RWE, een LNG-terminal van Essent, een glastuinbouwgebied in de Eemsmond en een windturbinepark in de Eemshaven betreffen. Uit het deskundigenbericht kan worden afgeleid dat het college deze redelijkerwijs te verwachten ontwikkelingen heeft betrokken bij de beoordeling van cumulatieve gevolgen die op zouden kunnen treden op het gebied van geluidhinder, luchtverontreiniging, externe veiligheid en visuele hinder. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college deze ontwikkelingen in strijd met artikel 8.8, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet milieubeheer niet bij de beslissing op de aanvraag heeft betrokken. De beroepen van Greenpeace en van [appellanten sub 2] falen in zoverre.
    
    Emissie CO2
    
    2.16. Greenpeace betoogt dat het college bij het beoordelen van de milieugevolgen van de inrichting in strijd met artikel 8.8, eerste lid, onder b, van de Wet milieubeheer, niet de bijdrage die de inrichting zal leveren aan de opwarming van de aarde door de uitstoot van CO2, heeft betrokken. Nu kolengestookte centrales grote hoeveelheden CO2 uitstoten, had het college volgens Greenpeace de vergunning in het belang van de bescherming van het milieu moeten weigeren of in ieder geval het gebruik van alternatieve brandstoffen moeten voorschrijven.
    
    2.16.1. Het college heeft in het bestreden besluit opgemerkt dat de inrichting valt onder het regime van het Besluit handel in emissierechten. NUON zal volgens het college voor de CO2-emissie van de inrichting een vergunning aanvragen bij de Nederlandse Emissieautoriteit. Voorts stelt het college dat het gelet op artikel 8.13a, tweede lid, van de Wet milieubeheer geen voorschriften mag stellen ter beperking van broeikasgassen. De uitstoot van CO2 kan volgens het college daarom ook geen weigeringsgrond zijn.
    
    2.16.2. Ingevolge artikel 8.8, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer betrekt het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval de gevolgen voor het milieu, mede in hun onderlinge samenhang bezien, die de inrichting kan veroorzaken, mede gezien haar technische kenmerken en haar geografische ligging.
    
    Ingevolge artikel 1.1, tweede lid, aanhef en onder a, van deze wet worden in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder gevolgen voor het milieu in ieder geval verstaan gevolgen voor het fysieke milieu, gezien vanuit het belang van de bescherming van mensen, dieren, planten en goederen, van water, bodem en lucht en van landschappelijke, natuurwetenschappelijke en cultuurhistorische waarden en van de beheersing van het klimaat, alsmede van de relaties daartussen.
    
    Ingevolge artikel 8.13a, tweede lid, van de Wet milieubeheer worden aan een vergunning, indien het een inrichting betreft waarop de in artikel 16.5, eerste lid, vervatte verboden betrekking hebben, geen voorschriften verbonden inhoudende een emissiegrenswaarde voor de directe emissie van broeikasgassen waarop de in artikel 16.5, eerste lid, vervatte verboden betrekking hebben, tenzij zulks noodzakelijk is om te verzekeren dat geen significante gevolgen voor het milieu in de onmiddellijke omgeving van de inrichting worden veroorzaakt.
    
    2.16.3. Ingevolge artikel 8.8, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer, gelezen in samenhang met artikel 1.1, tweede lid, aanhef en onder a, van deze wet dient het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag de gevolgen van de inrichting voor de beheersing van het klimaat te betrekken. Nu voor het in werking hebben van de onderhavige inrichting evenwel een vergunning als bedoeld in artikel 16.5, eerste lid, van de Wet milieubeheer is vereist, volgt uit artikel 8.13a, tweede lid, van de Wet milieubeheer dat het college in dit geval geen grenswaarden aan de emissie van CO2 mocht stellen. Dit brengt, gelet op de systematiek van de artikelen 8.10 en 8.11 van de Wet milieubeheer, met zich dat het college de vergunning evenmin mocht weigeren vanwege de hoeveelheid CO2 die de inrichting emitteert. Het beroep van Greenpeace faalt in zoverre.
    
    Restwarmte
    
    2.17. Greenpeace betoogt dat het college ten onrechte niet heeft voorgeschreven dat restwarmte aan derden dient te worden geleverd. Volgens Greenpeace is in het BREF-document Koelsystemen bepaald dat het gebruik van restwarmte is aan te merken als beste beschikbare techniek.
    
    2.17.1. Het college stelt zich op het standpunt dat het voorschrijven van de levering van restwarmte aan derden buiten de invloedsfeer van de vergunning krachtens de Wet milieubeheer is gelegen.
    
    2.17.2. Het aan de vergunning verbinden van een voorschrift voor de naleving waarvan vergunninghouder afhankelijk is van de medewerking van derden, is in strijd met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer. Daarom kan aan een vergunning geen voorschrift worden verbonden waarin de vergunninghouder verplicht wordt gesteld restwarmte te leveren aan derden. Voor zover Greenpeace het oog heeft op een voorschrift dat NUON verplicht restwarmte aan derden aan te bieden, overweegt de Afdeling dat het aanbieden daarvan in geen van de in dit geval relevante BREF-documenten, te weten het BREF-document Grote stookinstallaties en het BREF-document Koelsystemen, als beste beschikbare techniek wordt aangemerkt. Het beroep van Greenpeace faalt in zoverre.
    
    Monitoringsregime
    
    2.18. Natuur en Milieu en andere stellen dat het college voor kwik, cadmium en thallium naast een maximale jaarvracht ook een maximale concentratie voor de meetperiode in de voorschriften had moeten opnemen, nu ingevolge de vergunningvoorschriften deze stoffen niet continu hoeven te worden gemeten maar slechts twee maal per jaar. Hetzelfde geldt volgens hen voor de emissie van stof door de STEG's en het kolendroogsysteem (hierna: KDS).
    
    2.18.1. Het college stelt dat voor metalen de jaarbelasting maatgevend is voor de effecten op het milieu. Kortdurende pieken hebben volgens het college geen acute effecten en daarom een geringere relevantie. Om die reden stelt het college geen eisen te hebben gesteld voor kortere middelingperioden. Het college voert voorts aan dat de uitstoot van de hier aan de orde zijnde metalen uiterst gering is.
    
    Ten aanzien van de emissie van stof door de STEG's en het KDS stelt het college dat deze emissies zo laag zijn dat continu meten niet per definitie de meest nauwkeurige methode is.
    
    Tot slot stelt het college dat ingevolge voorschrift 10.7.4 ten behoeve van de monitoring van alle luchtemissies drie maanden voor de inbedrijfname van de inrichting een "Emissie meet- en beheersprogramma" ter goedkeuring bij het college dient te worden ingediend. In dit programma dient volgens het college onder meer te worden aangegeven hoe op basis van de uitkomsten van de afzonderlijke metingen zal worden getoetst aan de jaargemiddelde emissieconcentratie en de jaarvracht. De goedkeuring van dat programma levert volgens het college een appellabel besluit op.
    
    2.18.2. Ingevolge de voorschriften 10.2.4, 10.3.4 en 10.4.6 dienen de emissies van kwik, cadmium en thallium bij onderscheidenlijk de STEG's, het KDS en de RGN twee keer per jaar te worden gemeten. Uit het deskundigenbericht kan worden afgeleid dat het in dit geval, waarin sprake is van zeer lage concentraties kwik, cadmium en thallium in de rookgassen, mogelijk moet worden geacht dat aan de hand van de resultaten van periodieke controles wordt berekend of aan de gestelde jaarvracht wordt voldaan. De wijze van berekening zal NUON ingevolge voorschrift 10.7.4 moeten vastleggen in een zogenoemd "Emissie meet- en beheersprogramma" dat ter goedkeuring aan het college dient te worden voorgelegd. Deze goedkeuring is een besluit waartegen bezwaar kan worden ingediend.
    
    Voor de emissie van stof door de STEG's is in voorschrift 10.2.4 bepaald dat dit continu of twee keer per jaar moet worden gemeten. De uiteindelijke keuze voor de meetfrequentie zal door NUON moeten worden vastgelegd in het ingevolge voorschrift 10.7.4 ter goedkeuring aan het college te overleggen "Emissie meet- en beheersprogramma". Zoals hiervoor reeds is overwogen, is de goedkeuring van dit plan een besluit waartegen bezwaar kan worden gemaakt.
    
    Gezien het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat voor kwik, cadmium, thallium en stof geen maximaal toegestane concentratie voor de meetperiode in de voorschriften behoefde te worden opgenomen. Het beroep van Natuur en Milieu en andere faalt in zoverre.
    
    Storingsemissies
    
    2.19. Natuur en Milieu en andere stellen dat het college onvoldoende voorschriften aan de vergunning heeft verbonden over storingsemissies. Nu niet alle parameters continu worden gemeten, kan volgens hen niet worden gecontroleerd of de gestelde jaarvrachten niet worden overschreden door storingsemissies.
    
    2.19.1. Het college stelt zich op het standpunt dat artikel 7a van het Besluit emissie-eisen stookinstallaties milieubeheer A (hierna: Bees-A) en de aan de vergunning verbonden voorschriften voldoende bescherming bieden tegen emissies als gevolg van storingen. Het college stelt dat in het ingevolge voorschrift 10.7.4 op te stellen "Emissie meet- en beheersprogramma" aandacht moet worden besteed aan de storingsemissies, zodat ook die emissies getoetst kunnen worden aan de emissie-eisen die in de voorschriften zijn gesteld.
    
    2.19.2. In voorschrift 10.6.2 heeft het college verplicht gesteld dat een fakkelregister wordt bijgehouden. In dit register moeten onder meer de berekende emissies van het fakkelen worden vastgelegd. Uit voorschrift 10.7.4 volgt dat het college de wijze van berekening van deze emissies dient vast te leggen in het ter goedkeuring aan het college voor te leggen "Emissie meet- en beheersplan". In het deskundigenbericht is vermeld dat op grond van de storingsregeling uit het Bees-A in combinatie met de voorschriften in paragraaf 10.6 voldoende inzicht ontstaat in de storingsgevoeligheid en daarmee samenhangende emissies. Gezien het vorenstaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de vergunning toereikende bescherming biedt tegen de gevolgen van storingsemissies. Het beroep van Natuur en Milieu en andere faalt in zoverre.
    
    Stikstofoxiden
    
    2.20. Natuur en Milieu en andere stellen dat de grenswaarden die zijn gesteld aan de emissie van stikstofoxiden door de STEG's te hoog zijn. Volgens hen zijn met de aanwezige Selectieve Catalystische Reductie (hierna: SCR) lagere emissies mogelijk, zeker nu de aanvangsconcentraties laag zijn door de inzet van Low-NOx branders. Volgens hen had in de voorschriften een jaargemiddelde concentratiewaarde van 20 g/GJ gesteld moeten worden en aanvullend een richtwaarde van 15g/GJ als jaargemiddelde.
    
    2.20.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de gestelde grenswaarden voor de daggemiddelde en de jaargemiddelde concentratie overeenkomen met de toepassing van de beste beschikbare techniek. Het college stelt dat in de inrichting geen Low-NOx branders worden toegepast, omdat die nog niet als stand der techniek kunnen worden beschouwd voor de verbranding van syngas in STEG's. Het college stelt zich op het standpunt dat er geen garanties zijn af te geven dat aan lagere waarden kan worden voldaan dan de waarden die als grenswaarden zijn opgelegd.
    
    2.20.2. In voorschrift 10.2.2 zijn voor de STEG's grenswaarden voor de emissie van stikstofoxiden gesteld, te weten 40 g/GJ als daggemiddelde concentratie en 25 g/GJ als jaargemiddelde concentratie. Nu in het deskundigenbericht is vermeld dat deze waarden binnen de prestatierange uit het BREF-document Grote stookinstallaties vallen, moet worden aangenomen dat die waarden overeenkomen met de toepassing van de beste beschikbare technieken. Ter zitting is voorts voldoende aannemelijk geworden dat er nog geen branders beschikbaar zijn voor de verbranding van syngas in STEG's waarvan kan worden gegarandeerd dat zij tot lagere emissiewaarden van stikstofoxiden zullen leiden dan de waarden die als grenswaarden in voorschrift 10.2.2 zijn gesteld. Het college heeft deze grenswaarden voor stikstofoxiden naar het oordeel van de Afdeling dan ook in redelijkheid toereikend kunnen achten. Het beroep van Natuur en Milieu en andere faalt in zoverre.
    
    Koolstofmonoxide
    
    2.21. Natuur en Milieu en andere stellen dat voor de RGN een emissienorm voor koolstofmonoxide had moeten worden gesteld. Enkel het meten van het zuurstofgehalte van de rookgassen van de RGN, zoals is voorgeschreven in voorschrift 10.4.6, is volgens hen niet voldoende.
    
    2.21.1. Het college stelt dat het gehalte koolstofmonoxide normaal een indicatie is voor een goede verbranding, maar dat in het geval van de RGN, die een thermische naverbrander op aardgas is, het restzuurstofgehalte als maat voor een goede verbranding wordt gehanteerd.
    
    2.21.2. In het deskundigenbericht is vermeld dat voor het controleren van de verbrandingsomstandigheden in de RGN kan worden volstaan met de continu monitoring van zuurstof. Voorts is vermeld dat de norm die in voorschrift 10.4.4 is opgenomen voor de emissie van onverbrande koolwaterstoffen ook een waarborg geeft dat verbranding van aanwezige koolwaterstoffen plaatsvindt. Gezien het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de aan de vergunning verbonden voorschriften voldoende waarborg bieden voor een goede verbranding in de RGN. Het beroep van Natuur en Milieu en andere faalt in zoverre.
    
    Dioxines en furanen
    
    2.22. Natuur en Milieu en andere en Greenpeace stellen dat de vergunde emissie van dioxines en furanen te groot is.
    
    2.22.1. Het college stelt dat het de in de vergunningvoorschriften opgenomen emissie-eisen voor dioxines en furanen heeft gebaseerd op een emissieconcentratie voor alle emissiepunten van 0,1 ng/Nm3. Uit de Nederlandse emissierichtlijn (hierna: NeR) blijkt volgens het college dat een dergelijke emissie overeenkomt met toepassing van de beste beschikbare technieken.
    
    2.22.2. In paragraaf 3.2.1 van de NeR zijn polybroomdibenzodioxines en polybroomdibenzofuranen aangemerkt als extreem risicovolle stoffen. In de NeR is vermeld dat voor dergelijke stoffen een minimalisatieverplichting geldt, hetgeen betekent dat moet worden gestreefd naar een nulemissie. In de voorschriften 10.2.2, 10.3.3 en 10.3.4 zijn emissie-eisen gesteld die zijn gebaseerd op het uitgangspunt dat de emissieconcentratie in dit geval 0,1 ng/Nm3 zal bedragen. In het deskundigenbericht is vermeld dat een dergelijke concentratiewaarde is gebaseerd op de verbranding van biomassa, terwijl in deze inrichting syngas of aardgas wordt gestookt, waardoor de emissie in de praktijk lager zal zijn. In het deskundigenbericht is voorts vermeld dat de vergunde jaarvrachten de uitkomst zijn van het product van de genoemde emissieconcentratiewaarde en het debiet per jaar in m3. Dit betekent volgens het deskundigenbericht dat de vergunde jaarvrachten slechts zouden optreden als er continu een onwaarschijnlijk hoge concentratie optreedt, hetgeen niet representatief is voor de bedrijfsvoering. In het verweerschrift heeft het college vermeld dat de werkelijke emissie van dioxines en furanen lager zal liggen dat het theoretisch maximum, waarbij met dat laatste gedoeld wordt op de vergunde emissies.
    
    De Afdeling overweegt dat uit het vorenstaande blijkt dat de emissies van dioxines en furanen kleiner kunnen zijn dan hetgeen op dit punt is vergund in de voorschriften 10.2.2, 10.3.3 en 10.3.4. Het college heeft onvoldoende gemotiveerd waarom het desondanks emissiewaarden heeft vergund die zijn gebaseerd op een emissieconcentratie van 0,1 ng/Nm3. In dit geval kon het college niet volstaan met verwijzing naar een waarde die volgens het college overeenkomt met toepassing van de beste beschikbare technieken, nu voor deze stoffen een minimalisatieverplichting geldt. Het bestreden besluit berust in zoverre in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet niet op een deugdelijke motivering.
    
    Het beroep van Natuur en Milieu en andere slaagt in zoverre.
    
    Overige zware metalen
    
    2.23. Natuur en milieu en andere stellen dat de in de voorschriften 10.2.2, 10.3.3 en 10.4.5 vergunde emissiejaarvracht van 2.710 kg voor 'overige zware metalen', waaronder nikkel, te hoog is.
    
    2.23.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de vergunde emissies overeenkomen met de toepassing van de beste beschikbare technieken.
    
    2.23.2. In de voorschriften 10.2.2, 10.3.3 en 10.4.5 is een emissiejaarvracht van 2.710 kg vergund voor overige zware metalen waaronder nikkel. In het deskundigenbericht is vermeld dat het college voor het bepalen van deze jaarvracht heeft gerekend met een worst-casescenario waarbij de aangevraagde en vergunde concentratie maximaal wordt gebruikt. Het college is er voor de berekening van de te vergunnen jaarvracht derhalve vanuit gegaan dat gedurende een jaar constant de hoogst mogelijke emissieconcentratie optreedt. Het college heeft onvoldoende gemotiveerd waarom te verwachten is dat dit scenario zich in dit geval zou kunnen voordoen en dus de daarbij horende waarden moesten worden vergund. Het bestreden besluit berust in zoverre in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht niet op een deugdelijke motivering.
    
    Het beroep van Natuur en Milieu en andere slaagt in zoverre.
    
    Zwaveldioxide
    
    2.24. Natuur en Milieu en andere betogen dat het college de verplichting had moeten opleggen om te onderzoeken of de emissie van zwaveldioxide door de stoom- en gascentrales (hierna: STEG's) verlaagd kan worden.
    
    Voorts betogen Natuur en Milieu en andere dat de vergunde emissie van zwaveldioxide door de restgasnaverbrander (hierna: RGN) niet overeenkomt met toepassing van de beste beschikbare technieken.
    
    2.24.1. Het college stelt dat de inrichting, die is uitgerust met een zogenoemde "Claus en SCOT-ontzwavelingsinstallatie", een zwavelterugwinningsrendement heeft van meer dan 99,8%, hetgeen volgens het gestelde in de bijzondere regeling E.6 van de NeR en het BREF-document Aardolie- en aardgasraffinaderijen overeenkomt met toepassing van de beste beschikbare technieken. Een studie om de zwaveldioxide-emissie verder te verlagen acht het college daarom niet nodig.
    
    Ten aanzien van de RGN stelt het college dat, hoewel sprake is van een aanzienlijke emissieconcentratie van maximaal 2.250 mg/m3, het toepassen van een nageschakelde zwaveldioxide-reducerende techniek op de RGN, die al een nageschakelde techniek is, zal leiden tot een toename van de uitstoot van koolstofdioxide.
    
    2.24.2. In voorschrift 10.2.2 zijn voor de STEG's onder meer emissiegrenswaarden voor zwaveldioxide gesteld, te weten een grenswaarde voor de daggemiddelde concentratie van 25 mg/Nm3 en een grenswaarde voor de jaargemiddelde concentratie van 12 mg/Nm3. Mede gelet op het deskundigenbericht, waarin een vergelijking is gemaakt met de prestatieranges die zijn vermeld in het BREF-document Grote stookinstallaties, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat deze grenswaarden niet overeenkomen met toepassing van de beste beschikbare technieken. Gelet hierop heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het niet nodig is om aan de vergunning een voorschrift te verbinden met een onderzoeksplicht naar de mogelijke reductie van de emissie van zwaveldioxide door de STEG's. Het beroep van Natuur en Milieu en andere faalt in zoverre.
    
    In voorschrift 10.4.5 is een jaargemiddelde concentratie van 2.250 mg/Nm3 als grenswaarde gesteld voor de emissie van zwaveldioxide door de RGN. In het deskundigenbericht is vermeld dat de emissieconcentratie in vergelijking met de overige bronnen erg hoog is en dat een mogelijkheid tot reductie is gelegen in het comprimeren van het restgas en het vervolgens terugvoeren van dit restgas naar de gaswasser. Het college heeft niet gemotiveerd waarom deze mogelijkheid tot reductie van de emissie van zwaveldioxide door de RGN niet in ogenschouw zou moeten worden genomen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat partijen niet hebben gesteld dat ook bij deze mogelijkheid een verhoging van de uitstoot van koolstofdioxide zal optreden. Gezien het vorenstaande heeft het college onvoldoende gemotiveerd waarom het zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat niet nodig is om een voorschrift met een onderzoeksplicht naar de emissiereductie van zwaveldioxide aan de vergunning te verbinden. Het beroep van Natuur en Milieu slaagt in zoverre.
    
    Fluoride
    
    2.25. Natuur en Milieu en andere stellen dat het college onvoldoende hebben onderzocht of de emissie van fluoride zal leiden tot overschrijding van de daggemiddelde MTR-waarde voor fluoride. Zij stellen voorts dat de jaargemiddelde fluoride immissie te hoog is. Greenpeace stelt dat het college, nu het constateert dat de daggemiddelde MTR-waarde voor fluoride wordt overschreden, een deugdelijke motivering had moeten geven voor die overschrijding.
    
    2.25.1. Het college stelt op basis van meetgegevens dat niet is uit te sluiten dat de emissie van fluoride door deze inrichting zal leiden tot overschrijding van de jaargemiddelde MTR-waarde voor fluoride. Het acht een dergelijke overschrijding echter om een aantal redenen toelaatbaar. Ten eerste zijn volgens het college de voor de branche gangbare emissiereducerende technieken in deze inrichting toegepast en zijn verdergaande end-of-pipe maatregelen bij kolengestookte centrales niet gangbaar. Voorts stelt het college dat de overschrijding van de jaargemiddelde MTR-waarde met maximaal 0,02 µg/m3 niet leidt tot schade aan de daarvoor gevoelige organismen, te weten reeën, omdat de bijdrage aan de concentratie op het land beperkt blijft. Het college stelt dat van de rond de inrichting te verwachten concentratie geen schadelijke gevolgen voor de gezondheid van de mens zijn te verwachten.
    
    Het college stelt dat uit statistieken kan worden afgeleid dat de daggemiddelde MTR-waarde in de achtergrondsituatie al ongeveer vier keer per jaar wordt overschreden en dat het aantal overschrijdingsdagen ten gevolge van de emissies van deze inrichting en de energiecentrale van RWE naar verwachting met één of twee dagen zal toenemen. Ook ten aanzien van deze overschrijdingen stelt het college zich op het standpunt dat de bijdrage van de inrichting aan de concentratie op het land beperkt is en dat voor de mens geen schadelijke gevolgen zijn te verwachten.
    
    2.25.2. In paragraaf 4.3 van de NeR is voor fluoride een daggemiddelde MTR-waarde opgenomen van 0,3 µg/m3 en een jaargemiddelde MTR-waarde van 0,05 µg/m3. Bij de bepaling van de jaargemiddelde achtergrondconcentratie van fluoride heeft het college in dit geval een onderzoek dat in 2003 en 2004 is uitgevoerd naar de achtergrondconcentratie van fluoride in Siddeburen, tot uitgangspunt genomen. Uit dit onderzoek is afgeleid dat de jaargemiddelde achtergrondconcentratie in de Eemshaven waarschijnlijk 0,05 µg/m3 zal bedragen. Blijkens de considerans van het besluit heeft het college het aantal overschrijdingen van de daggemiddelde MTR-waarde afgeleid uit statistische gegevens. Aan de bepaling van de achtergrondconcentratie van fluoride ligt derhalve geen onderzoek ten grondslag dat actueel is en op de locatie van de inrichting ziet. De Afdeling is van oordeel dat het college in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht bij de voorbereiding van het bestreden besluit niet de nodige kennis heeft vergaard omtrent de relevante feiten. Dat het achtergrondniveau niet aan de hand van gerichte metingen in het Eemshavengebied is vastgesteld, klemt te meer, nu daardoor niet bekend is hoe groot de vermoedelijke overschrijdingen van de daggemiddelde en jaargemiddelde MTR-waarde als gevolg van de bijdrage van de inrichting precies zijn. Hierdoor heeft het college niet goed kunnen beoordelen of het deze overschrijdingen toelaatbaar acht.
    
    De beroepsgrond van Natuur en Milieu en andere en van Greenpeace over fluoride slaagt.
    
    Conclusie
    
    2.26. De beroepen van Natuur en Milieu en andere en van Greenpeace zijn gegrond. Nu [appellanten sub 2] de beroepsgronden van Natuur en Milieu en andere en van Greenpeace blijkens hun beroepschrift tot de hunne hebben gemaakt, is ook hun beroep gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
    
    Proceskosten
    
    2.27. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart de beroepen gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Groningen van 24 juli 2007, kenmerk 2007-26.898/30;
    
    III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Groningen tot vergoeding van bij de stichting Stichting Natuur en Milieu en andere in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 343,18 (zegge: driehonderddrieënveertig euro en achttien cent), waarvan € 322,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Groningen aan de stichting Stichting Natuur en Milieu en andere onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de andere;
    
    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Groningen tot vergoeding van bij [appellanten sub 2] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 689,38 (zegge: zeshonderdnegenentachtig euro en achtendertig cent), waarvan € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Groningen aan [appellanten sub 2] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
    
    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Groningen tot vergoeding van bij de stichting Stichting Greenpeace Nederland in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 652,98 (zegge: zeshonderdtweeënvijftig euro en achtennegentig cent), waarvan € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Groningen aan de stichting Stichting Greenpeace Nederland onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    IV. gelast dat de provincie Groningen aan appellanten vergoedt het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 285,00 (zegge: tweehonderdvijfentachtig euro) voor de stichting Stichting Natuur en Milieu en andere (met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de andere), € 143,00 (zegge: honderddrieënveertig euro) voor [appellanten sub 2] (met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander) en € 285,00 (zegge: tweehonderdvijfentachtig euro) voor de stichting Stichting Greenpeace Nederland.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, voorzitter, en drs. H. Borstlap en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd w.g. Lap
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 3 december 2008
    
    288.