ECLI:NL:RVS:2015:1791, Raad van State, 10-06-2015, 201408896/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-06-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 juli 2013 heeft het college [appellante] onder oplegging van een maximale dwangsom van € 50.000,00 voor de tweede maal gelast de op het perceel [locatie] te Valkenswaard (hierna: het perceel) zonder daartoe verleende vergunning gerealiseerde bijgebouwen met een oppervlakte van 78 m² te verwijderen en verwijderd te houden.

201408896/1/A1.
    Datum uitspraak: 10 juni 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te Valkenswaard,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 3 oktober 2014 in zaken nrs. 14/831 en 14/1957 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Valkenswaard.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 30 juli 2013 heeft het college [appellante] onder oplegging van een maximale dwangsom van € 50.000,00 voor de tweede maal gelast de op het perceel [locatie] te Valkenswaard (hierna: het perceel) zonder daartoe verleende vergunning gerealiseerde bijgebouwen met een oppervlakte van 78 m² te verwijderen en verwijderd te houden.
    
    Bij besluit van 31 juli 2013 heeft het college besloten tot invordering van door [appellante] verbeurde dwangsommen voor een bedrag van € 52.000,00 wegens het niet tijdig voldoen aan een bij besluit van 10 april 2013 opgelegde last onder dwangsom ter zake van de verwijdering van de bijgebouwen en een op het perceel aanwezige kelder.
    
    Bij besluit van 28 januari 2014 heeft het college het door [appellante] tegen de besluiten van 30 juli en 31 juli 2013 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en die besluiten in stand gelaten.
    
    Bij besluit van 11 februari 2014 heeft het college besloten tot invordering van door [appellante] verbeurde dwangsommen voor een bedrag van € 50.000,00 wegens niet tijdig voldoen aan de bij besluit van 30 juli 2013 opgelegde last onder dwangsom.
    
    Bij uitspraak van 3 oktober 2014 heeft de rechtbank het door [appellante] tegen de besluiten van 28 januari 2014 en 11 februari 2014 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 maart 2015, waar [appellante], bijgestaan door mr. P.J.A. van de Laar, advocaat te Eindhoven, en het college, vertegenwoordigd door S. Looijmans, werkzaam bij het college, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. [appellante] is eigenares van het perceel. Toezichthouders van het college hebben in maart 2013 geconstateerd dat op het perceel, zonder een daartoe verleende vergunning, een kelder van 11 bij 18 meter is gebouwd met daarin een kweekruimte ten behoeve van een hennepkwekerij. Voorts is geconstateerd dat op het perceel, zonder daartoe verleende vergunningen, drie bijgebouwen, bestaande uit twee zeecontainers en een paardenstal, zijn gerealiseerd met een oppervlakte van in totaal 108 m². Bij besluit van 10 april 2013, verzonden op 12 april 2013, heeft het college [appellante], op straffe van verbeurte van een dwangsom gelast binnen twee maanden na verzending van dat besluit de kelder en de bijgebouwen, voor zover het een oppervlakte 78 m² betreft, te verwijderen en verwijderd te houden. In het besluit van 10 april 2013 is opgenomen dat, als [appellante] zich niet aan de begunstigingstermijn houdt, zij aan het college een dwangsom van € 14.500,00 per week met een maximum van € 58.000,00 voor de kelder en een dwangsom van € 5.750,00 per week met een maximum van € 23.000,00 voor de bijgebouwen, moet betalen. Het besluit van 10 april 2013 is in rechte onaantastbaar. Volgens het verslag van een controlebezoek verricht van 25 tot en met 27 juni 2013 waren op die data de bijgebouwen niet verwijderd en was de kelder nog aanwezig. Volgens het verslag van een controlebezoek op 11 juli 2013 was op die datum de kelder voor ongeveer 80% verwijderd en waren de bijgebouwen niet verwijderd.
    
    In het besluit van 30 juli 2013, verzonden op 6 augustus 2013, heeft het college [appellante] onder oplegging van een dwangsom van € 12.500,00 per week met een maximum van € 50.000,00 voor de tweede maal gelast om binnen zes weken na de verzending van dat besluit, de bijgebouwen met een oppervlakte van 78 m² te verwijderen en verwijderd te houden. Het college heeft de begunstigingstermijn bij brief van 29 augustus 2013 verlengd tot 30 december 2013. Volgens de verslagen van controlebezoeken op 7 en 9 januari 2014 en op 5 februari 2014 waren de bijgebouwen op die data niet verwijderd.
    
    Ten aanzien van het besluit van 28 januari 2014, voor zover dit het invorderingsbesluit van 31 juli 2013 betreft.
    
    2. Niet in geschil is dat [appellante] niet binnen de begunstigingstermijn aan de bij besluit van 10 april 2013 opgelegde last heeft voldaan.
    
    3. [appellante] betoogt tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de bevoegdheid van het college om over te gaan tot invordering van de dwangsommen die als gevolg van het niet tijdig voldoen aan het besluit van 10 april 2013 zijn verbeurd, is verjaard. Niet in geschil is dat de in het besluit van 10 april 2013 opgenomen begunstigingstermijn duurde tot en met 12 juni 2013. Het college heeft de te verbeuren dwangsommen in het besluit van 10 april 2013 vastgesteld op een bedrag per week dat de overtreding voortduurt. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 6 november 2013 in zaak nr. 201301822/1/A1, wordt overwogen dat, nu in het besluit van 10 april 2013 is opgenomen dat dwangsommen per week worden verbeurd, met ingang van 20 juni 2013 de eerste dwangsom zou kunnen worden verbeurd. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
    
    Ingevolge artikel 5:35 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) verjaart de bevoegdheid tot invordering van verbeurde dwangsommen door verloop van een jaar na de dag waarop zij is verbeurd, zodat de bevoegdheid van het college om deze in te vorderen zou verjaren met ingang van 21 juni 2014. Niet is geschil is dat het college [appellante] op 13 juni 2014 een aanmaning heeft gestuurd waarmee de verjaringstermijn is gestuit. De rechtbank heeft het college dan ook terecht bevoegd geacht tot invordering van de verbeurde dwangsommen.
    
    4. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 15 januari 2014 in zaak nr. 201301106/1/A1), dient bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
    
    5. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat bijzondere omstandigheden aanwezig zijn op grond waarvan het college van invordering van de verbeurde dwangsommen had moeten afzien. Daartoe voert zij aan dat zij ten gevolge van de ontmanteling van de hennepkwekerij en sluiting van haar woning psychische problemen heeft gekregen en met haar twee kinderen dakloos is geworden terwijl haar partner in voorarrest zat. Omdat zij geen inkomsten meer had, konden financiële verplichtingen niet voldaan worden. Bovendien was [appellante] fysiek niet in staat tijdig aan de last te voldoen en ontbraken financiële middelen om daarvoor derden in te schakelen. Toen haar partner uit voorarrest kwam, bleek hij aan kanker te lijden. Als gevolg van de daarmee gepaard gaande behandelingen was ook hij niet in staat de voor beëindiging van de overtreding noodzakelijke werkzaamheden te verrichten.
    
    5.1. In hetgeen [appellante] aanvoert, wordt geen grond gevonden voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat bijzondere omstandigheden aanwezig zijn op grond waarvan het college van invordering van de verbeurde dwangsommen had moeten afzien, reeds omdat [appellante] haar stellingen dat zij en haar partner fysiek niet in staat waren om tijdig aan de last te voldoen en dat [appellante] niet beschikte over financiële middelen om daarvoor derden in te schakelen, daargelaten of dat bijzondere omstandigheden als bedoeld onder rechtsoverweging 4 zijn, niet met stukken heeft onderbouwd. Dat zij niet beschikt over de financiële middelen om het ingevorderde bedrag te betalen is evenmin nader onderbouwd.
    
    Het betoog faalt.
    
    Ten aanzien van het besluit van 28 januari 2014, voor zover dit de bij besluit van 30 juli 2013 opgelegde tweede last onder dwangsom betreft.
    
    6. Niet in geschil is dat ten tijde van het besluit van 30 juli 2013 op het perceel drie zonder een daartoe verleende vergunning gebouwde bijgebouwen aanwezig waren. Het college was dan ook bevoegd daartegen handhavend op te treden.
    
    7. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    8. [appellante] betoogt tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat concreet zicht op legalisering bestaat, omdat een nieuw bestemmingsplan zou worden vastgesteld waarin de bijgebouwen konden worden toegestaan. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 1 mei 2013 in zaak nr. 201208306/1/A1), is om concreet zicht op legalisering in verband met de vaststelling van een nieuw bestemmingsplan aan te kunnen nemen, ten minste vereist dat een ontwerp van een bestemmingsplan ter inzage is gelegd, waarbinnen het bouwen, waar het handhavingsbesluit op ziet, past. Niet in geschil is dat ten tijde van belang geen ontwerp van een bestemmingsplan ter inzage was gelegd, zodat reeds daarom geen concreet zicht op legalisering bestond. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen. Dat het college de mogelijkheid van inpassing van de bijgebouwen volgens [appellante] onvoldoende heeft bekeken, geeft geen grond voor een ander oordeel, omdat [appellante] het verzoek om inpassing van de bijgebouwen eerst op 13 juni 2014 en derhalve na het besluit van 28 januari 2014 heeft gedaan.
    
    9. [appellante] betoogt evenzeer tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat handhavend optreden in dit geval zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat het college daarvan had moeten afzien. Het college heeft het algemeen belang dat is gediend bij handhavend optreden tegen de zonder vergunning gebouwde bijgebouwen in redelijkheid zwaarder kunnen laten wegen dan de belangen van [appellante] bij het behoud van de bijgebouwen. De omstandigheid dat de bijgebouwen vanaf de openbare weg niet of nauwelijks zichtbaar zijn, maakt dat niet anders. Dat de overtreding, naar [appellante] stelt, reeds lange tijd bestaat, is op zichzelf evenmin een bijzondere omstandigheid, in verband waarmee het college van handhaving had behoren af te zien. De omstandigheid dat [appellante] ten tijde van de bij besluit van 30 juli 2013 opgelegde last onder dwangsom reeds gedeeltelijk had voldaan aan de eerder bij besluit van 10 april 2013 opgelegde last onder dwangsom door de kelder gedeeltelijk te verwijderen, leidt niet tot een ander oordeel. Dit omdat de last van 10 april 2013 tevens zag op de verwijdering van de bijgebouwen voor zover het een oppervlakte van 78 m² betreft en [appellante] ten tijde van het besluit van 30 juli 2013, dat bij besluit van 28 januari 2014 in stand is gelaten, aan dat deel van de eerder opgelegde last niet heeft voldaan. Dat [appellante], naar zij stelt, reeds is gestraft door de sluiting van haar woning en het bedrijfsgebouw, geeft evenmin aanleiding voor een ander oordeel. De bij besluit van 28 januari 2014 in stand gelaten last onder dwangsom is een herstelsanctie waarbij de gelegenheid wordt geboden om de overtreding binnen een bepaalde termijn ongedaan te maken en is niet bedoeld om [appellante] te straffen.
    
    10. [appellante] betoogt tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de hoogte van de aan de last verbonden dwangsom onevenredig is. Het college heeft ter zitting toegelicht dat het bij de vaststelling van de hoogte van de dwangsom heeft betrokken dat niet is voldaan aan de eerder aan [appellante] opgelegde last onder dwangsom. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de hoogte van de dwangsom van € 12.500,00 per week met een maximum van € 50.000,00 onevenredig moet worden geacht. Daarbij is van belang dat van een dwangsom een zodanige prikkel moet uitgaan dat aan de last wordt voldaan.
    
    Ten aanzien van het besluit van 11 februari 2014
    
    11. Niet in geschil is dat [appellante] niet binnen de begunstigingstermijn aan de bij besluit van 30 juli 2013 opgelegde last heeft voldaan, zodat het college bevoegd was tot invordering van de verbeurde dwangsommen over te gaan.
    
    12. Onder verwijzing naar hetgeen hiervoor onder 5.1 is overwogen, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college in de financiële of fysieke toestand van [appellante] ten tijde van het besluit 11 februari 2014 aanleiding had moeten zien om af te zien van invordering van de verbeurde dwangsommen.
    
    13. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J. Kramer, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
    
    w.g. Kramer w.g. Montagne
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 juni 2015
    
    374-724.