ECLI:NL:RVS:2019:1366, Raad van State, 24-04-2019, 201804670/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-04-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 november 2016 heeft de minister van Infrastructuur en Milieu (nu: de minister van Infrastructuur en Waterstaat) op grond van artikel 5.4 van de Waterwet het projectplan "Waterwet Verruiming primaire waterkering Terschelling" vastgesteld.

201804670/1/R3.
    Datum uitspraak: 24 april 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    en
    het college van gedeputeerde staten van Fryslân,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 november 2016 heeft de minister van Infrastructuur en Milieu (nu: de minister van Infrastructuur en Waterstaat) op grond van artikel 5.4 van de Waterwet het projectplan "Waterwet Verruiming primaire waterkering Terschelling" vastgesteld.
    Bij besluit van 7 februari 2017 heeft het college het projectplan op grond van artikel 5.7, eerste lid, van de Waterwet goedgekeurd.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 februari 2019, waar [appellant], en het college, vertegenwoordigd door J. Luinstra, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Het projectplan voorziet in de verruiming van de primaire waterkering en daarmee een wijziging van de bestaande dijkring op het eiland Terschelling.
    Het doel is dat dorpskernen, woonhuizen en recreatiewoningen zoveel mogelijk binnendijks komen te liggen en een wettelijk beschermingsniveau krijgen.
    2.    [appellant] is eigenaar van een recreatiewoning te Midsland aan Zee op Terschelling. [appellant] is blij met het initiatief van Rijkswaterstaat om de primaire zeekering landinwaarts te verschuiven, zodat Midsland aan Zee binnendijks komt te liggen.
    [appellant] kan zich er niet mee verenigen dat het tracé bij Midsland aan Zee in een bocht om een bepaald perceel is gelegd vanwege de aanvraag om een omgevingsvergunning voor het bouwen van een restaurant met beperkte logiesfunctie op dat perceel. Met de keuze voor die bocht komt Rijkswaterstaat vergaand tegemoet aan de wens van vergunningaanvrager, terwijl de waterveiligheid van Midsland aan Zee hierdoor vermindert. Het college handelt onzorgvuldig door goedkeuring te geven aan het projectplan, aldus [appellant].
    Ontvankelijkheid
    3.    [appellant] heeft bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 23 mei 2018, beroep ingesteld tegen het besluit van 7 februari 2017. In zijn beroepschrift heeft [appellant] naar voren gebracht dat hij te laat beroep heeft ingesteld, omdat hij in de veronderstelling verkeerde het goedkeuringsbesluit in de Terschellinger bekend zou worden gemaakt, of dat hij daarover per brief zou worden geïnformeerd. Van het ontwerpprojectplan van de minister is namelijk kennis gegeven in de Terschellinger en ook het door Rijkswaterstaat vastgestelde besluit Legger duinwaterkering Terschelling (hierna: Besluit Legger) is in de Terschellinger bekend gemaakt.
    [appellant] heeft na de bekendmaking van het Besluit Legger door Rijkswaterstaat in de Terschellinger van 16 februari 2017, beroep ingesteld tegen dit besluit. Hij voert aan dat hij gedurende de procedure rond de vaststelling van deze legger ontdekte dat hij de bekendmaking van het goedkeuringsbesluit en de beroepsmogelijkheid daartegen had gemist. [appellant] heeft ter zitting desgevraagd toegelicht dat zijn aandacht destijds was gericht op de bekendmaking van het Besluit Legger. Er werd wel gesproken over een projectplan, maar in zijn beeldvorming betrof dat het Besluit Legger. [appellant] voert aan dat de procedure rond het projectplan, het goedkeuringsbesluit en daarnaast de procedure rond de vaststelling van de legger verwarrend is en dat hij in de veronderstelling verkeerde dat hij met het beroep tegen het Besluit Legger ook beroep instelde tegen het projectplan.
    Het college heeft het bestreden besluit in een andere krant, de Leeuwarder Courant, bekend gemaakt. [appellant] woont in Ugchelen en niet in de provincie Fryslân. Hij leest de Leeuwarder Courant niet en hij stelt dat van hem niet kon worden verwacht dat hij ook andere kranten dan de Terschellinger in de gaten zou houden.
    3.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat het bestreden besluit overeenkomstig artikel 3:42, tweede lid van de Awb en overeenkomstig bestendig beleid van de provincie Fryslân is bekend gemaakt. De provincie maakt de besluiten volgens dit beleid altijd bekend in de Leeuwarder Courant en het Friesch Dagblad.
    Voorts is [appellant] bij brief van 1 december 2016 erover geïnformeerd dat het projectplan is vastgesteld en dat het vastgestelde projectplan de goedkeuringsprocedure zal doorlopen. In die brief staat dat nadat het college het goedkeuringsbesluit heeft vastgesteld, het besluit bekend zal worden gemaakt. Naar verwachting zal de provincie de besluiten in februari 2017 bekend maken, aldus de brief van 1 december 2016. Het college voert aan dat hieruit volgt dat [appellant] bij brief is voorgelicht over het vervolg van de procedure rond het projectplan.
    Dit is herhaald in de Nieuwsbrief nr. 2 van 14 december 2016, die op het eiland is verspreid en ook aan [appellant] is gemaild. Op die manier zijn ook belanghebbenden die buiten de provincie Fryslân wonen, voorgelicht over het verloop van de goedkeuringsprocedure, aldus het college.
    Voorts heeft Rijkswaterstaat in de bekendmaking van het Besluit Legger in de Terschellinger van 16 februari 2017 een deel van de tekst uit de bekendmaking van het goedkeuringsbesluit in de Leeuwarder Courant en het Friesch Dagblad overgenomen. Dat betreft de volgende passage:
    "Projectplan Waterwet
    De wijziging van de ligging van het tracé van de primaire waterkering is vastgelegd in het Projectplan Waterwet Verruiming primaire waterkering, RWS-2016/48167. Het Projectplan is samen met het goedkeuringsbesluit en de nota van zienswijzen door de Provincie Fryslân gepubliceerd en ligt ter inzage van 13 februari 2017 tot 27 maart 2017."
    Het college heeft ter zitting toegelicht dat de procedures van het projectplan en het Besluit Legger in dit geval parallel liepen en dat dit mogelijk tot enige verwarring kon leiden. Juist met het oog op mogelijke verwarring rond de verschillende procedures is ervoor gekozen om een passage uit de bekendmaking van het goedkeuringsbesluit op te nemen in de de bekendmaking van het Besluit Legger in de Terschellinger, zodat mensen die de Leeuwarder Courant en het Friesch Dagblad niet lezen, kennis konden nemen van het feit dat naast het Besluit Legger ook het goedkeuringsbesluit is vastgesteld en ter inzage is gelegd. Zo kon ook [appellant] daar kennis van nemen.
    3.2.    De Afdeling stelt vast dat deze procedure ziet op een projectplan als bedoeld in artikel 5.4 van de Waterwet. De minister heeft dit projectplan op 22 november 2016 vastgesteld. Het projectplan ziet op de wijziging van een primaire waterkering, zodat de goedkeuringsprocedure in paragraaf 5.5 van de Waterwet van toepassing is.
    Dit betekent dat het projectplan ingevolge artikel 5.7 van de Waterwet goedkeuring behoeft van het college van gedeputeerde staten van de provincie op wier grondgebied het wordt uitgevoerd. In dit geval het college van Fryslân.
    De Afdeling stelt vast dat ingevolge artikel 1 van bijlage 2 bij de Awb geen beroep kan worden ingesteld tegen besluiten als bedoeld in artikel 5.5 van de Waterwet. Dit betekent dat geen beroep kan worden ingesteld tegen het door de minister op 22 november 2016 vastgestelde projectplan.
    Ingevolge artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb kan wel beroep worden ingesteld tegen besluiten als bedoeld in artikel 5.7 van de Waterwet. Dit betekent dat alleen beroep kan worden ingesteld tegen het goedkeuringsbesluit en dat dit besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend gemaakt dient te worden.
    3.3.    De minister heeft van het ontwerpprojectplan kennis gegeven in de Staatscourant van 11 augustus 2016, nr. 40923. Dit is overeenkomstig artikel 3:12, tweede lid, van de Awb dat bepaalt dat indien het een besluit van een tot de centrale overheid behorend bestuursorgaan betreft, de kennisgeving in ieder geval in de Staatscourant wordt geplaatst. De minister heeft ten tijde van belang tevens ervoor gekozen om kennis te geven van het ontwerpprojectplan in de Terschellinger van 11 augustus 2016.
    De Afdeling stelt vast dat [appellant] zienswijzen naar voren heeft gebracht tegen het ontwerpprojectplan, zodat in zoverre aan de voorwaarde voor het instellen van beroep is voldaan.
    3.4.    Voor de bekendmaking van een besluit van een niet tot de centrale overheid behorend bestuursorgaan, zoals in dit geval het college, die niet tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, zoals in dit geval, is artikel 3:42, tweede lid van de Awb van toepassing. Ingevolge dat artikel geschiedt de bekendmaking van dergelijke besluiten door kennisgeving van het besluit of van de zakelijke inhoud ervan in een van overheidswege uitgegeven blad of een dag-, nieuws- of huis-aan-huisblad, dan wel op een andere geschikte wijze. Elektronische bekendmaking vindt uitsluitend plaats in een van overheidswege uitgegeven blad, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald.
    3.5.    Uit artikel 3:42, tweede lid, van de Awb volgt dat het college voor kennisgeving van de bekendmaking in een dag-, nieuws- of huis- aan-huisblad mag kiezen. In dit geval heeft het college ervoor gekozen kennis te geven van de bekendmaking van het goedkeuringsbesluit in twee regionale dagbladen, de Leeuwarder Courant en het Friesch Dagblad. Hiermee is voor de bekendmaking van een besluit van een niet tot de centrale overheid behorend bestuursorgaan, in dit geval het college, voldaan aan artikel 3:42, tweede lid, van de Awb.
    3.6.    De termijn voor het instellen van beroep tegen het goedkeuringsbesluit liep tot 27 maart 2017. [appellant] heeft bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 23 mei 2018, beroep ingesteld tegen het goedkeuringsbesluit.
    [appellant] heeft ruim een jaar na het verstrijken van de beroepstermijn, en dus te laat, beroep ingesteld.
    3.7.    Artikel 6:11 van de Awb luidt:
    "Ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend bezwaar- of beroepschrift blijft niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest."
    3.8.    De Afdeling ziet zich voor de vraag gesteld of er een rechtvaardiging voor de termijnoverschrijding is gelegen in de omstandigheid dat het in dit geval een procedure betreft waarbij zowel een tot de centrale overheid behorend bestuursorgaan, de minister, als een niet tot de centrale overheid behorend bestuursorgaan, het college, betrokken is. De minister heeft van het ontwerpprojectplan kennis gegeven in de Staatscourant en in de Terschellinger. Het college heeft het goedkeuringsbesluit bekend gemaakt in twee regionale dagbladen, de Leeuwarder Courant en het Friesch Dagblad.
    De Afdeling stelt vast dat in de Waterwet niet is geregeld dat het goedkeuringsbesluit als bedoeld in artikel 5.7 van de Waterwet op dezelfde wijze wordt bekendgemaakt als het ontwerpprojectplan. Ook uit de Awb volgt een dergelijke verplichting niet.
    Desalniettemin rijst de vraag of, en zo ja, in hoeverre het college in dit geval rekening had moeten houden met de wijze waarop de minister heeft kennis gegeven van het ontwerpprojectplan. Had het college in navolging van de minister ervoor moeten kiezen om het goedkeuringsbesluit niet alleen bekend te maken in de gekozen regionale dagbladen, maar ook in de Terschellinger? De minister had immers ervoor gekozen naast de wettelijk verplichte kennisgeving in de Staatscourant ook in de Terschellinger kennis te geven van het ontwerpprojectplan, zodat hiermee een bepaalde doelgroep kon worden bereikt.
    3.9.    De Afdeling beantwoordt vorenstaande vraag onder de omstandigheden zoals die zich in deze zaak voordoen, ontkennend. [appellant] is, zoals in 3.1 staat, in ieder geval in de brief van 1 december 2016 erop gewezen dat het projectplan was vastgesteld, dat het ter goedkeuring aan het college was voorgelegd en dat het goedkeuringsbesluit naar verwachting in februari 2017 zou worden vastgesteld.
    De Afdeling stelt voorts vast dat in de bekendmaking van het Besluit Legger in de Terschellinger van 16 februari 2017 erop is gewezen dat naast het Besluit Legger ook het goedkeuringsbesluit is vastgesteld en ter inzage is gelegd. In zoverre konden mensen die de Leeuwarder Courant en het Friesch Dagblad niet lezen, zich door middel van het lezen van de Terschellinger op de hoogte stellen van het feit dat het goedkeuringsbesluit, dat betrekking heeft op het projectplan, was vastgesteld en ter inzage was gelegd. In dit geval was het naar het oordeel van de Afdeling dan ook niet nodig om het goedkeuringsbesluit in navolging van de minister ook in de Terschellinger bekend te maken.
    Gelet op het voorgaande is in hetgeen [appellant] naar voren heeft gebracht naar het oordeel van de Afdeling geen rechtvaardiging voor de termijnoverschrijding gelegen.
    4.    Het beroep is niet-ontvankelijk.
    5.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep niet-ontvankelijk.
    Aldus vastgesteld door mr. J.C. Kranenburg, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. A. Heinen, griffier.
    w.g. Kranenburg    w.g. Heinen
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 april 2019
    632.
     
    Bijlage
     
    Waterwet
    Artikel 5.4
    1. De aanleg of wijziging van een waterstaatswerk door of vanwege de beheerder geschiedt overeenkomstig een daartoe door hem vast te stellen projectplan. […].
    2. Het plan bevat ten minste een beschrijving van het betrokken werk en de wijze waarop dat zal worden uitgevoerd, alsmede een beschrijving van de te treffen voorzieningen, gericht op het ongedaan maken of beperken van de nadelige gevolgen van de uitvoering van het werk. […].
    Artikel 5.5
    Deze paragraaf is van toepassing op projectplannen tot aanleg, verlegging of versterking van primaire waterkeringen en, in de gevallen bij of krachtens provinciale verordening bepaald, op projectplannen van besturen van waterschappen voor de aanleg of wijziging van andere waterkeringen dan primaire waterkeringen en op andere waterstaatswerken van bovenlokale betekenis die met spoed en op gecoördineerde wijze tot stand moeten worden gebracht.
    Artikel 5.6
    1. Op de voorbereiding van het projectplan is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing.
    2. De terinzagelegging, bedoeld in artikel 3:11 van de Algemene wet bestuursrecht, geschiedt tevens ten kantore van de betrokken bestuursorganen. Zienswijzen kunnen naar voren worden gebracht door een ieder.
    Artikel 5.7
    1. Het projectplan behoeft de goedkeuring van gedeputeerde staten van de provincie op wier grondgebied het wordt uitgevoerd. De goedkeuring kan slechts worden onthouden wegens strijd met het recht of het algemeen belang.
    [..]
    Artikel 5.13
    1. Tegen een besluit als bedoeld in artikel 5.7, eerste lid, kan geen beroep bij de bestuursrechter worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijze kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 van de Algemene wet bestuursrecht naar voren heeft gebracht tegen het ontwerp van het projectplan waarop de goedkeuring betrekking heeft.
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 6:7
    De termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift bedraagt zes weken.
    Artikel 6:8
    1. De termijn vangt aan met ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt.
    [..]
    3. De termijn voor het indienen van een beroepschrift tegen een besluit dat aan goedkeuring is onderworpen, vangt aan met ingang van de dag na die waarop het besluit, inhoudende de goedkeuring van dat besluit, op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt.
    4. De termijn voor het indienen van een beroepschrift tegen een besluit dat is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 vangt aan met ingang van de dag na die waarop het besluit overeenkomstig artikel 3:44, eerste lid, onderdeel a, ter inzage is gelegd.
    Artikel 3:12
    1. Voorafgaand aan de terinzagelegging geeft het bestuursorgaan in een of meer dag-, nieuws-, of huis-aan-huisbladen of op een andere geschikte wijze kennis van het ontwerp. Volstaan kan worden met het vermelden van de zakelijke inhoud.
    2. Indien het een besluit van een tot de centrale overheid behorend bestuursorgaan betreft, wordt de kennisgeving in ieder geval in de Staatscourant geplaatst, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald.
    [..]
    Artikel 3:40
    Een besluit treedt niet in werking voordat het is bekendgemaakt.
    Artikel 3:42
    1. De bekendmaking van besluiten van een tot de centrale overheid behorend bestuursorgaan die niet tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, geschiedt door kennisgeving van het besluit of van de zakelijke inhoud ervan in de Staatscourant, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald.
    2. De bekendmaking van besluiten van een niet tot de centrale overheid behorend bestuursorgaan die niet tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, geschiedt door kennisgeving van het besluit of van de zakelijke inhoud ervan in een van overheidswege uitgegeven blad of een dag-, nieuws- of huis-aan-huisblad, dan wel op een andere geschikte wijze. Elektronische bekendmaking vindt uitsluitend plaats in een van overheidswege uitgegeven blad, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald.
    Bijlage 2. Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak (bij de Awb)
    Artikel 1. Geen beroep
    Tegen een besluit, genoemd op grond van een in dit artikel genoemd voorschrift of anderszins in dit artikel omschreven, kan geen beroep worden ingesteld.
    [..]
    Waterwet: [..] artikel 5.5 [..].
    Artikel 2. Beroep bij de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    Tegen een besluit, genomen op grond van een in dit artikel genoemd voorschrift of anderszins in dit artikel omschreven, kan beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
    [..]
    Waterwet:
    [..]
    b. de artikelen 5.7, eerste lid, en 5.8, eerste lid
    [..]