ECLI:NL:RVS:2020:1603, Raad van State, 08-07-2020, 201907172/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-07-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 8 april 2019 heeft de deken van de orde van advocaten in het arrondissement Amsterdam aan [appellant] medegedeeld dat de door hem gevraagde interventies niet tot zijn mogelijkheden behoren en dat hij geen reden ziet om verdere stappen te nemen. [appellant] stelt dat hij sinds 2013 in juridische procedures is verwikkeld, waarmee hij probeert een schade van miljoenen euro's te verhalen op zijn voormalige accountant en diens verzekeraar. De accountant en de verzekeraar werden bijgestaan door [advocatenkantoor]. Op 16 april 2015 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam een voorschot aan schadevergoeding ten bedrage van € 304.956,00 toegewezen. De helft daarvan is via de derdengeldenrekening van [advocatenkantoor] aan [appellant] betaald, de andere helft staat nog op die derdengeldenrekening. In 2014 heeft de Belastingdienst het faillissement aangevraagd van [appellant]' onderneming [bedrijf]. Volgens [appellant] werd de Belastingdienst daarbij ook door [advocatenkantoor] bijgestaan.

201907172/1/A3.
    Datum uitspraak: 8 juli 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) van 14 augustus 2019 in zaak nr. 19/3511 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de deken van de orde van advocaten in het arrondissement Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij brief van 8 april 2019 heeft de deken aan [appellant] medegedeeld dat de door hem gevraagde interventies niet tot zijn mogelijkheden behoren en dat hij geen reden ziet om verdere stappen te nemen.
    Bij besluit van 27 juni 2019 heeft de deken naar aanleiding van het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar de verzoeken om interventie opnieuw afgewezen.
    Bij uitspraak van 14 augustus 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 27 juni 2019 vernietigd en het door [appellant] tegen de brief van 8 april 2019 gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De deken heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 juni 2020, waar [appellant] en de deken, vertegenwoordigd door mr. J.C. Ellerman, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Regelgeving
    1.    De relevante bepalingen uit de Advocatenwet en de Verordening op de advocatuur (hierna: de Voda) zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.    [appellant] stelt dat hij sinds 2013 in juridische procedures is verwikkeld, waarmee hij probeert een schade van miljoenen euro's te verhalen op zijn voormalige accountant en diens verzekeraar. De accountant en de verzekeraar werden bijgestaan door [advocatenkantoor]. Op 16 april 2015 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam een voorschot aan schadevergoeding ten bedrage van € 304.956,00 toegewezen. De helft daarvan is via de derdengeldenrekening van [advocatenkantoor] aan [appellant] betaald, de andere helft staat nog op die derdengeldenrekening.
        In 2014 heeft de Belastingdienst het faillissement aangevraagd van [appellant]' onderneming [bedrijf]. Volgens [appellant] werd de Belastingdienst daarbij ook door [advocatenkantoor] bijgestaan.
    Verzoeken van [appellant]
    3.    Bij brief van 5 april 2019 heeft [appellant] de deken verzocht om een interventie die ertoe strekt dat [advocatenkantoor] terugtreedt als gemachtigde van zijn voormalige accountant en diens verzekeraar. Volgens [appellant] beschikt [advocatenkantoor] over vertrouwelijke en zelfs geheime informatie over hem, waardoor [advocatenkantoor] tegenstrijdige belangen heeft. Daarnaast heeft [appellant] verzocht om een interventie die ertoe strekt dat de [stichting advocatenkantoor] hem op korte termijn alsnog de resterende helft van het voorschot betaalt, te vermeerderen met wettelijke rente vanaf 22 april 2015. Volgens [appellant] heeft [advocatenkantoor] geen verklaarbare reden gegeven voor het gebruik van de derdengeldenrekening.
    Beslissingen van de deken
    4.    In zijn brief van 8 april 2019 heeft de deken zich op het standpunt gesteld dat, zoals hij eerder aan [appellant] heeft laten weten, de door [appellant] gevraagde interventie om [advocatenkantoor] terug te laten treden niet tot de mogelijkheden behoort. Over de gevraagde interventie ten aanzien van de derdengeldenrekening heeft de deken gesteld dat hij daarover al eerder contact heeft gehad met [appellant]. Naar aanleiding van een brief van [appellant] had de deken daarnaar onderzoek gedaan en [appellant] op de hoogte gesteld van de uitkomsten van het onderzoek. Vervolgens heeft [appellant] daarover klachten ingediend bij de deken. Gezien die ontwikkelingen heeft de deken geen reden gezien om nadere stappen te zetten.
    5.    In het besluit op bezwaar van 27 juni 2019 heeft de deken gesteld dat [appellant] de twee kwesties al eerder aan de orde heeft gesteld. Voor zover de brief van 8 april 2019 al zou moeten worden aangemerkt als een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit, heeft hij daarom beide interventieverzoeken ook in bezwaar afgewezen. Daarbij heeft hij verwezen naar de motivering die in eerdere brieven van 29 november 2017 en 29 januari 2019 staat. Daarnaast heeft hij een aanvullende motivering gegeven.
    Aangevallen uitspraak
    6.    De rechtbank heeft overwogen dat slechts een deel van de normen die gelden voor advocaten bestuursrechtelijk handhaafbaar zijn. De deken kan slechts voor het overtreden van die normen een last onder dwangsom of een bestuurlijke boete opleggen. De basis voor bestuursrechtelijke handhaving ligt in artikel 45g van de Advocatenwet. Het verzoek van [appellant] is niet te vatten onder een van de in artikel 45g vermelde wetsartikelen. Evenmin omvat het een verzoek om handhavend optreden vanwege overtreding van de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (hierna: de Wwft). Om die reden is geen sprake van een bestuursrechtelijke kwestie en kan de brief van 8 april 2019 niet worden aangemerkt als een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Het bezwaar tegen de brief van 8 april 2019 had dan ook niet-ontvankelijk moeten worden verklaard, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    7.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het bezwaar tegen de brief van 8 april 2019 niet-ontvankelijk is. Hij voert aan dat de rechtbank heeft miskend dat op de deken een beginselplicht tot handhaving rust. Dit volgt ook uit de Handreiking toezicht en handhaving advocatuur (hierna: de Handreiking) en de Beleidsregel bestuursrechtelijke handhaving advocatuur 2017 in het arrondissement Amsterdam (hierna: de Beleidsregel). Deze beginselplicht geldt zowel voor tuchtrechtelijke handhaving als voor bestuursrechtelijke handhaving. Verder heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat geen sprake is van een bestuursrechtelijke kwestie. In de bijlage bij de Beleidsregel is artikel 6.19 van de Voda met als onderwerp 'Derdengelden' vermeld als bestuursrechtelijk handhaafbare overtreding. Dat is hier aan de orde, nu advocaten van [advocatenkantoor] misbruik hebben gemaakt van de derdengeldenrekening of in elk geval zonder goede verklaring gebruik hebben gemaakt van die rekening. De deken had dit in elk geval moeten onderzoeken. Verder had de deken handhavend moeten optreden omdat [advocatenkantoor] ten onrechte weigert zich uit de zaak terug te trekken. Een advocaat met een eigen belang kan niet onafhankelijk blijven optreden in een zaak, aldus [appellant].
    7.1.    Handhaving van voor advocaten geldende normen kan zowel tuchtrechtelijk als bestuursrechtelijk plaatsvinden. Bij tuchtrechtelijke handhaving is geen sprake van een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit (vergelijk de uitspraken van 10 november 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO3490, en 7 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3208). Bij bestuursrechtelijke handhaving is dat wel het geval. Dat in de Handreiking staat dat ook voor tuchtrechtelijke handhaving een beginselplicht tot handhaving op de deken rust, betekent niet dat toch sprake is van een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit.
    7.2.    Met zijn verzoek van 5 april 2019 heeft [appellant], zoals hij ter zitting heeft bevestigd, de deken gevraagd om bestuursrechtelijk handhavend op te treden. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is slechts een deel van de voor advocaten geldende normen bestuursrechtelijk handhaafbaar. Afgezien van de bevoegdheden op grond van de Wwft, die voor deze zaak niet relevant zijn, ligt de basis voor bestuursrechtelijke handhaving door de deken in artikel 45g van de Advocatenwet. Volgens de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling is bestuursrechtelijke handhaving mogelijk bij overtreding van administratieve voorschriften, waarbij de toepassing of uitleg van de beroepsethiek in beginsel niet in het geding is (Kamerstukken II 2011/12, 32 382, nr. 10, blz. 70). Op grond van artikel 45g, eerste lid, van de Advocatenwet is bestuursrechtelijke handhaving mogelijk bij overtreding van het bepaalde bij of krachtens een verordening als bedoeld in de artikelen 9b, zesde lid (patronage en stage), 9c, tweede lid (opleiding van advocaat-stagiaires), en 28, tweede lid, onderdelen a tot en met d (bevordering van de vakbekwaamheid en de kwaliteit van de beroepsuitoefening, verplichte aansluiting bij een klachten- en geschillenregeling, behoorlijke inrichting van de administratie van praktijkvoering en verzekering ter zake van het risico van de beroepsaansprakelijkheid). De in deze artikelen bedoelde verordening is de Voda. Alleen de bepalingen uit de Voda die hun grondslag vinden in één van de in artikel 45g, eerste lid, van de Advocatenwet vermelde bepalingen, zijn bestuursrechtelijk handhaafbaar.
    7.3.    Het eerste verzoek om interventie van [appellant] gaat over tegenstrijdige belangen van de advocaten van [advocatenkantoor]. De Voda bevat geen bestuursrechtelijk handhaafbare bepalingen die daarover gaan. De deken is dus ten aanzien van de gestelde tegenstrijdige belangen niet bevoegd om bestuursrechtelijk handhavend op te treden. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de reactie van de deken op dit verzoek om interventie geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
    7.4.    Het tweede verzoek om interventie van [appellant] gaat over het bedrag dat volgens hem ten onrechte niet van de derdengeldenrekening van [advocatenkantoor] naar hem als rechthebbende is overgemaakt. In het hogerberoepschrift wijst [appellant] erop dat in de bijlage bij de Beleidsregel artikel 6.19 van de Voda met als onderwerp 'Derdengelden' is vermeld als bestuursrechtelijk handhaafbare overtreding. Op zichzelf is juist dat de deken bij overtreding van artikel 6.19 van de Voda bestuursrechtelijk handhavend kan optreden. Het is echter niet zo dat de deken bevoegd is tot bestuursrechtelijke handhaving in alle gevallen die iets met derdengelden te maken hebben. In artikel 6.19 van de Voda is niets geregeld over de gevallen waarin bedragen van de derdengeldenrekening moeten worden overgemaakt naar een bepaalde persoon. De tekst van artikel 6.19 van de Voda biedt dus geen aanknopingspunten voor de door [appellant] gevraagde bestuursrechtelijke handhaving door de deken. Er is geen aanleiding om deze bepaling ruimer op te vatten. De grondslag van deze bepaling ligt in artikel 28, tweede lid, aanhef en onder c, van de Advocatenwet. Op grond daarvan kunnen regels worden gesteld over een behoorlijke inrichting van de administratie van praktijkvoering voor advocaten. De vraag wie in welke gevallen aanspraak kan maken op gelden die op de derdengeldenrekening staan, betreft niet de inrichting van de administratie van praktijkvoering. De deken is daarom niet bevoegd om bestuursrechtelijk handhavend op te treden tegen het niet overmaken van een bedrag van de derdengeldenrekening aan [appellant]. De rechtbank heeft dus terecht overwogen dat ook de reactie van de deken op het tweede verzoek om interventie geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
    7.5.    De conclusie is dat de rechtbank terecht het bezwaar van [appellant] tegen de brief van de deken van 8 april 2019 niet-ontvankelijk heeft verklaard.
    8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, voor zover deze is aangevallen, te worden bevestigd.
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 8 juli 2020
    640.
     
    BIJLAGE
     
    Advocatenwet
    Artikel 9b
    […]
    6 Bij of krachtens verordening als bedoeld in artikel 28 wordt bepaald wie als patroon kunnen optreden, onderscheidenlijk als patroon kunnen worden aangewezen, aan welke verplichtingen de patroon en de stagiaire hebben te voldoen, alsmede wanneer en in welke gevallen de tussen hen bestaande verhouding haar begin en einde neemt.
    Artikel 9c
    1 De Nederlandse orde van advocaten draagt zorg voor een opleiding voor stagiaires en stelt de stagiaire in de gelegenheid deze opleiding te volgen die met een examen wordt afgesloten.
    2 De volgende onderwerpen, de opleiding als bedoeld in het eerste lid betreffende, worden nader vastgesteld bij of krachtens verordening als bedoeld in artikel 28, tenzij daarin bij algemene maatregel van bestuur is voorzien:
    a. de inhoud en de duur van de opleiding;
    b. de omvang van het examen en de wijze waarop het examen wordt afgenomen;
    c. de eisen voor de toelating tot het afleggen van het examen;
    d. de eisen voor het verkrijgen van vrijstelling voor bepaalde onderdelen van het examen;
    e. de aan de stagiaire in rekening te brengen cursus- en examengelden.
    Artikel 28
    1 Het college van afgevaardigden stelt verordeningen vast in het belang van de goede uitoefening van de praktijk, alsmede ter waarborging van de eisen die op grond van artikel 10a daaraan worden gesteld.
    2 Het college van afgevaardigden stelt bij of krachtens verordening voorts regels betreffende:
    a. de eisen ter bevordering van de vakbekwaamheid van advocaten en de kwaliteit van de beroepsuitoefening;
    b. de verplichte aansluiting bij een klachten- en geschillenregeling, waaronder de verplichte aansluiting bij een regeling waarbij sprake is van een overeenkomst tot arbitrage, bedoeld in artikel 1020 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering of van een vaststellingsovereenkomst, bedoeld in artikel 900 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek, op grond waarvan geschillen omtrent de hoogte van een declaratie worden afgedaan;
    c. een behoorlijke inrichting van de administratie van praktijkvoering voor advocaten;
    d. de verzekering ter zake van het risico van de beroepsaansprakelijkheid van advocaten;
    […]
    Artikel 45g
    1 De deken kan voor de overtreding van het bepaalde bij of krachtens een verordening als bedoeld in de artikelen 9b, zesde lid, 9c, tweede lid, en 28, tweede lid, onderdelen a tot en met d, een bestuurlijke boete of een last onder dwangsom opleggen.
    […]
    Verordening op de advocatuur
    Artikel 6.19. Derdengelden
    1 Een advocaat draagt er zorg voor dat derdengelden worden overgemaakt hetzij rechtstreeks naar de rechthebbende, hetzij naar de bankrekening van de stichting derdengelden die hem ter beschikking staat.
    2 Een advocaat die derdengelden onder zich heeft, maakt de gelden zodra de gelegenheid zich voordoet over naar de bankrekening van de stichting derdengelden of van de rechthebbende, en administreert het bedrag, de datum en wijze van ontvangst, de datum van overmaking, de begunstigde en de naam van de behandelend advocaat.
    3 Een advocaat doet derdengelden niet tot zekerheid strekken van hemzelf, zijn praktijk of enige derde.
    4 Een advocaat kan met de rechthebbende schriftelijk overeenkomen dat derdengelden worden aangewend ter voldoening van een eigen declaratie. Indien de rechthebbende de declaratie binnen een redelijke termijn betwist, vervalt het recht om derdengelden aan te wenden ter voldoening van deze declaratie.
    5 Indien derdengelden zijn aangewend ter voldoening van een eigen declaratie, bevestigt de advocaat dit schriftelijk aan de rechthebbende.