ECLI:NL:RVS:2018:958, Raad van State, 21-03-2018, 201701175/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-03-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 december 2014 heeft het college geweigerd handhavend op te treden tegen het uitvoeren van bouwwerkzaamheden in de woning van [belanghebbende] aan de [locatie 1] te Hilversum.

201701175/1/A1.
    Datum uitspraak: 21 maart 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1.    [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] (hierna tezamen in enkelvoud: [appellant sub 1]), beiden wonend te Hilversum,
    2.    het college van burgemeester en wethouders van Hilversum,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 29 december 2016 in zaak nr. 16/1697 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 1],
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 18 december 2014 heeft het college geweigerd handhavend op te treden tegen het uitvoeren van bouwwerkzaamheden in de woning van [belanghebbende] aan de [locatie 1] te Hilversum.
    
    Bij brief van 10 maart 2016 heeft [appellant sub 1] het college in gebreke gesteld wegens het niet tijdig beslissen op het ingediende bezwaarschrift tegen het besluit van 18 december 2014.
    
    Bij besluit van 18 maart 2016 heeft het college het bezwaar van [appellant sub 1] gedeeltelijk niet-ontvankelijk en gedeeltelijk ongegrond verklaard
    
    Bij uitspraak van 29 december 2016 heeft de rechtbank het beroep van [appellant sub 1] tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, het college opgedragen het door [appellant sub 1] betaalde griffierecht te vergoeden en het college veroordeeld tot vergoeding van de proceskosten van [appellant sub 1]. Het door [appellant sub 1] tegen het besluit van 18 maart 2016 ingestelde beroep is door de rechtbank ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld. Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    [appellant sub 1], het college en [belanghebbende] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 januari 2018, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. G.J. Scholten, advocaat te Utrecht, en dr. ir. N.P.M. Scholten, deskundige, en het college, vertegenwoordigd door mr. E. Kovacsek, S.C. Benschop en M. Snel, zijn verschenen. Ter zitting is voorts [belanghebbende], bijgestaan door mr. T. van der Weijde, rechtsbijstandverlener te Amsterdam, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellant sub 1] woont op het perceel [locatie 2] te Hilversum. [belanghebbende] woont op het perceel [locatie 1] te Hilversum. Hun woningen grenzen aan elkaar. Nadat [appellant sub 1] constateerde dat in de woning van [belanghebbende] bouwwerkzaamheden, onder meer bestaande uit het vervangen van een houten dekvloer op de begane grond door een betonnen vloer, plaatsvonden, heeft hij het college verzocht handhavend op te treden. Tegen de afwijzing van dit verzoek heeft [appellant sub 1] bezwaar gemaakt. Nadat een beslissing op zijn bezwaarschrift uitbleef en [appellant sub 1] het college in gebreke heeft gesteld, heeft het op 18 maart 2016 en daarmee binnen twee weken na de ingebrekestelling, een besluit op het bezwaar genomen. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van [appellant sub 1] tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar om die reden niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank heeft evenwel aanleiding gezien om het college in de door [appellant sub 1] gemaakte proceskosten te veroordelen en hem te gelasten het door [appellant sub 1] betaalde griffierecht te vergoeden. Het incidenteel hoger beroep van het college is gericht tegen dat oordeel. [appellant sub 1] heeft hoger beroep ingesteld omdat hij van mening is dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de door [belanghebbende] verrichte bouwwerkzaamheden omgevingsvergunningplichtig zijn en dat het college handhavend had moeten optreden vanwege het ontbreken van een omgevingsvergunning.
    
    De proceskostenveroordeling in beroep
    
    2.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte een proceskostenveroordeling heeft uitgesproken ten laste van het college en hem eveneens ten onrechte heeft gelast het door [appellant sub 1] betaalde griffierecht te vergoeden. Daartoe voert het aan dat de ingebrekestelling dateert van 10 maart 2016 en dat het besluit op bezwaar op 18 maart 2016 aan [appellant sub 1] is verzonden, hetgeen blijkt uit het datumstempel op de aanbiedingsbrief en uit het gemeentelijke zaaksysteem. Omdat het beroep tegen het niet tijdig geven van een besluit op het bezwaar is ingesteld op 31 maart 2016, en dus nadat het besluit op bezwaar aan [appellant sub 1] is toegezonden, is het niet begrijpelijk dat het college desondanks is veroordeeld in de kosten van dat beroep, aldus het college.
    
    2.1.    Om de vraag of het beroep tegen het niet tijdig geven van een besluit op het bezwaar al dan niet is ingesteld nadat het besluit op bezwaar bekend is gemaakt te kunnen beantwoorden, moet worden vastgesteld op welke datum dat besluit bekend is gemaakt als bedoeld in artikel 3:41, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    
        De Afdeling stelt, onder verwijzing naar haar uitspraak van 10 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2197, voorop dat de hoogste bestuursrechters alle als uitgangspunt hanteren dat, in het geval van niet aangetekende verzending van een besluit, het bestuursorgaan aannemelijk dient te maken dat dat besluit is verzonden. De omstandigheid dat per post verzonden stukken in de regel op het daarop vermelde adres van de geadresseerde worden bezorgd, rechtvaardigt het vermoeden van ontvangst van het besluit of ander relevant document op dat adres. Dit brengt met zich dat het bestuursorgaan in eerste instantie kan volstaan met het aannemelijk maken van verzending naar het juiste adres. Daartoe is in ieder geval vereist dat het besluit is voorzien van de juiste adressering en een verzenddatum en sprake is van een deugdelijke verzendadministratie. Voorts dient niet gebleken te zijn van recente problemen bij de verzending van poststukken.
    
        Indien het bestuursorgaan de verzending naar het juiste adres aannemelijk heeft gemaakt, ligt het vervolgens op de weg van de geadresseerde voormeld vermoeden te ontzenuwen. Hiertoe dient de geadresseerde feiten te stellen op grond waarvan de ontvangst redelijkerwijs kan worden betwijfeld.
    
    2.2.    Het besluit van 18 maart 2016 is naar [appellant sub 1] stelt op 11 april 2016 door zijn gemachtigde ontvangen. In dit geval is dan ook niet in geschil dat het besluit van 18 maart 2016 is verzonden, maar partijen zijn verdeeld over het antwoord op de vraag op welke datum dat besluit is verzonden. Gelet op hetgeen hiervoor onder 2.2 is weergegeven, dient het college zijn stelling dat het besluit van 18 maart 2016 op die datum is verzonden aannemelijk te maken. Indien het daarin slaagt, rechtvaardigt dat het vermoeden dat het besluit vervolgens binnen enkele dagen op het daarop vermelde adres is bezorgd. Het is vervolgens aan [appellant sub 1] dat vermoeden van ontvangst binnen enkele dagen na de verzending daarvan te ontzenuwen.
    
        Vast staat dat het besluit van 18 maart 2016 niet aangetekend is verzonden. Het college heeft in zijn incidenteel hogerberoepschrift gewezen op het besluit waarop de woorden "Verzonden 18 mrt 2016" zijn gestempeld en op een uitdraai van het zaaksysteem waarin achter het besluit de verzenddatum "18-03-2016" is opgenomen. Ter zitting heeft het college hierop toegelicht dat het besluit, na ondertekening door de teammanager Advies en Ondersteuning op 18 maart 2016 door een ambtenaar van de juridische afdeling van een datumstempel is voorzien en vervolgens is gescand en in het digitale zaakdossier geplaatst. Het besluit is daarop omstreeks 10.00 uur per interne post naar de postkamer verzonden. Volgens het college geldt er een interne afspraak dat post die in de ochtend wordt aangeboden diezelfde dag door de postkamer wordt verstuurd.
    
    2.3.     Uit het voorgaande blijkt dat met het plaatsen van het datumstempel slechts aannemelijk is geworden dat de brief op 18 maart 2016 de juridische afdeling van de gemeente heeft verlaten. Met het datumstempel noch de registratie van het besluit in het zaakdossier op 18 maart 2016 is echter aannemelijk gemaakt dat de brief daadwerkelijk op die dag via de postkamer het gemeentehuis heeft verlaten en naar het postadres van de gemachtigde van [appellant sub 1] is verzonden. Omdat op de plek waar de daadwerkelijke verzending naar buiten plaatsvindt, in dit geval de postkamer, geen registratie heeft plaatsgevonden van de verzending naar het postadres van de advocaat, heeft het college niet aannemelijk gemaakt dat het besluit van 18 maart 2016 binnen een termijn van twee weken nadat het college door [appellant sub 1] in gebreke is gesteld, is verzonden naar dit postadres. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het betoog dat de rechtbank ten onrechte een proceskostenveroordeling ten laste van het college heeft uitgesproken.
    
        Het betoog faalt.
    
    Artikel 3, achtste lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht
    
    3.    [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de vervanging van de houten dekvloer op de begane grond door een betonnen vloer niet kan worden aangemerkt als een wijziging als bedoeld in artikel 3, achtste lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor). Hij voert daartoe aan dat een verandering in de draagconstructie als bedoeld in sub a van dat artikel optreedt. Volgens [appellant sub 1] moet bij de uitleg van het begrip 'draagconstructie' worden aangesloten bij het normale spraakgebruik en moet voorts rekening worden gehouden met de definitie van het begrip 'bouwconstructie' uit het Bouwbesluit 2012 (hierna: het Bouwbesluit) en opvattingen van deskundigen. Volgens hem vormt de vloer een onderdeel van een draagconstructie, omdat een dunne vloer niet geschikt is om bijvoorbeeld personen of meubilair te dragen.
    
    3.1.    Artikel 3, aanhef en achtste lid , van bijlage II van het Bor luidt:
    
    "Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op:
    
    8. een verandering van een bouwwerk, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    
    a. geen verandering van de draagconstructie,
    
    b. geen verandering van de brandcompartimentering of beschermde subbrandcompartimentering,
    
    c. geen uitbreiding van de bebouwde oppervlakte, en
    
    d. geen uitbreiding van het bouwvolume."
    
    3.2.    In het besluit van 18 december 2014, dat bij besluit van 18 maart 2016 in stand is gelaten, heeft het college verwezen naar een op 1 oktober 2014 uitgevoerde controle door een gemeentelijke toezichthouder, S. Koop. In het rapport van die controle is ten aanzien van de vloer opgenomen: "Binnen geconstateerd dat daar waar een houten vloer had gelegen, nu stalen 'zwaluwstaart profiel platen' op de draagbalken waren geschroefd. Er heeft hiermee geen wijziging van de draagbalken plaatsgevonden. De eigenaar gaf aan dat hij voornemens was om in week 41 zijn vloer 3,5 cm beton te storten. In deze 3,5 cm gaat hij vloerverwarming integreren. Op de beton vloer is hij voornemens om een houten vloer te plaatsen."
    
    3.3.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het vervangen van de houten vloer door een betonnen vloer geen verandering van de draagconstructie betreft. Daartoe wordt het volgende overwogen. Het begrip draagconstructie is in het Bor niet gedefinieerd. De Afdeling ziet daarom aanleiding aansluiting te zoeken bij de in de Van Dale, Groot woordenboek van de Nederlandse taal, opgenomen definitie van draagconstructie. Daarin wordt onder een draagconstructie een "constructie met een dragende functie" verstaan. Gelet op deze definitie verstaat de Afdeling onder de verandering van de draagconstructie als bedoeld in artikel 3, aanhef en achtste lid, onder a, van bijlage II van het Bor een verandering van een constructie van een bouwwerk welke constructie het bouwwerk mede draagt.
    
        In dit geval vormen de draagbalken de constructieve elementen die de woning mede dragen. De op de draagbalken aangebrachte vloer biedt weliswaar enige stevigheid, maar is geen onderdeel van deze draagconstructie, zodat het vervangen van de vloer geen verandering van de draagconstructie van de woning van [belanghebbende] inhoudt. Weliswaar wordt de draagconstructie door de nieuwe vloer mogelijk anders belast dan voorheen, maar die andere belasting leidt op zichzelf niet tot een verandering van de draagconstructie. Dat de vloer volgens [appellant sub 1] wel kan worden aangemerkt als een onderdeel van de bouwconstructie zoals gedefinieerd in artikel 1 van het Bouwbesluit geeft geen aanleiding voor een ander oordeel. Uit de tekst noch de toelichting van artikel 3, achtste lid, onder a, van bijlage II van het Bor kan worden afgeleid dat het begrip 'bouwconstructie' uit het Bouwbesluit als uitgangspunt moet worden gehanteerd bij de uitleg van het begrip 'draagconstructie' in het Bor. De rechtbank heeft terecht overwogen dat dit andere begrippen uit verschillende Besluiten zijn. Dat de vloer volgens [appellant sub 1] zelf ook een dragende functie heeft ten aanzien van daarop geplaatste voorwerpen of daarop aanwezige personen, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de vloer moet worden aangemerkt als een draagconstructie in de zin van artikel 3, achtste lid, onder a, van bijlage II van het Bor.
    
        Het betoog faalt.
    
    Het Bouwbesluit
    
    4.    [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college bevoegd was om handhavend op te treden op grond van het Bouwbesluit. Daartoe voert hij aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat aan de door [appellant sub 1] overlegde brief van Buro Roselaar van 7 juli 2015 onjuiste uitgangspunten ten grondslag zijn gelegd, aldus [appellant sub 1]. Bovendien heeft de rechtbank volgens hem ten onrechte overwogen dat de gemeentelijke bouwkundige deze brief heeft weerlegd. [appellant sub 1] voert ten slotte aan dat de rechtbank ten onrechte op basis van ter zitting getoonde foto's heeft aangenomen dat de betonnen vloer een dikte heeft van 3 tot 4 cm, terwijl volgens de door hem overgelegde KOMO Kwaliteitsverklaring K7470/07 een dikte van 5 cm is vereist en uit informatie van de leverancier van de vloer blijkt dat een de vloer minimaal 56 mm dik dient te zijn.
    
    4.1.    Artikel 1.12, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 (hierna: het Bouwbesluit) luidt:
    
    "Op het geheel of gedeeltelijk vernieuwen of veranderen of het vergroten van een bouwwerk zijn wat betreft de hoofdstukken 2 tot en met 5 de voorschriften van een te bouwen bouwwerk van toepassing tenzij in de desbetreffende afdeling voor een voorschrift anders is aangegeven."
    
    Artikel 2.2 luidt:
    
    "Een bouwconstructie bezwijkt gedurende de in NEN-EN 1990 bedoelde ontwerplevensduur niet bij de fundamentele belastingscombinaties als bedoeld in NEN-EN 1990."
    
    Artikel 2.5 heeft het kopje 'verbouw' en luidt:
    
    "Op het gedeeltelijk vernieuwen of veranderen of het vergroten van een bouwwerk zijn de artikelen 2.2 tot en met 2.4 van overeenkomstige toepassing, waarbij in plaats van het in die artikelen aangegeven niveau van eisen wordt uitgegaan van het niveau zoals aangegeven in NEN 8700."
    
    4.2.    Uit artikel 1.12, gelezen in verbinding met artikel 2.5, van het Bouwbesluit volgt dat in dit geval de bouwconstructie niet bezwijkt gedurende de in NEN 8700 bedoelde duur.
    
        In het advies van de bezwaarschriftencommissie dat ten grondslag ligt aan het besluit van 18 maart 2016 is verwezen naar een advies van de gemeentelijke bouwkundige, de heer S. Benschop, van 9 juni 2015. In dat advies is opgenomen dat twee controleberekeningen zijn gemaakt waarvan één berekening met een betonlaag van 3 cm, zijnde de door [belanghebbende] aangegeven dikte en één berekening met een betonlaag van 4 cm, zijnde de door de leverancier van de vloer geadviseerde minimale dikte bij toepassing van vloerverwarming. Geconcludeerd wordt dat de balklaag in beide gevallen voldoet wat betreft de sterkte. Wel is de doorbuiging te hoog, hetgeen als een aandachtspunt voor [belanghebbende] wordt aangemerkt, maar volgens de bouwkundige geen reden is voor handhavend optreden.
    
    4.3.    In hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd, wordt geen grond gevonden voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college voormeld rapport van 9 juni 2015 aan het besluit van 18 maart 2016 ten grondslag heeft mogen leggen. Anders dan [appellant sub 1] stelt, heeft de rechtbank gemotiveerd overwogen dat de conclusies uit het door hem overgelegde rapport van Fundament Advies B.V. van 13 oktober 2014 gemotiveerd zijn weerlegd in het rapport van de gemeentelijke bouwkundige van 9 juni 2015. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat de gemeentelijke bouwkundige er in zijn rapport onder meer op heeft gewezen dat door Fundament Advies is gerekend met scheidingswanden op de vloer, terwijl die in werkelijkheid niet aanwezig zijn en dat is gerekend met een niet reëel hoog eigen gewicht van de vloer. De stelling van [appellant sub 1] dat NEN 8700 en de daarin opgenomen verwijzingen verplichten om rekening te houden met de aanwezigheid van lichte scheidingswanden ook wanneer die niet zijn gerealiseerd, wordt niet gevolgd. Uit de door [appellant sub 1] genoemde bepalingen kan dit niet worden afgeleid.
    
        De door [appellant sub 1] overgelegde brief van Buro Roselaar van 7 juli 2015 waarin wordt gereageerd op het rapport van 9 juni 2015 en wordt gesteld dat in dat rapport ten onrechte is gerekend met een te laag gewicht van de betonnen vloer, omdat de leverancier van de vloer een dikkere betonlaag adviseert, geeft geen aanleiding voor een ander oordeel. Daarbij is van belang dat [belanghebbende] in zijn verweerschrift in beroep heeft verklaard dat hij bewust gekozen heeft voor het aanbrengen van een vloer die dunner is dan door de leverancier is geadviseerd, omdat hij de warmte van de in de vloer aan te brengen vloerverwarming wil gebruiken voor het verwarmen van de kelder. Voorts zijn ter zitting van de rechtbank door hem foto's getoond waarop te zien in dat de vloer een dikte 3 tot 4 cm heeft. Dat deze foto's ten onrechte pas ter zitting van de rechtbank zijn getoond en niet door het college zijn gemaakt, geeft in dit geval geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank aan deze foto's geen betekenis heeft kunnen toekennen. Het college heeft immers in zijn schriftelijke uiteenzetting verklaard dat het ook zelf de dikte van de vloer heeft gemeten en daarvan foto's heeft gemaakt, maar dat de door [belanghebbende] getoonde foto's van betere kwaliteit waren en dat zijn foto's om die reden aan de rechtbank zijn getoond. Voorts heeft het college zelf de ook dikte van de vloer gemeten ter hoogte van het trapgat en daarbij een dikte van 3 à 4 cm gemeten. Volgens het college is aannemelijk dat de gehele vloer die dikte heeft, omdat de voordeur zonder aanpassingen naar binnen toe open kan blijven draaien. Gelet hierop is voldoende aannemelijk geworden dat de vloer een dikte van 3 tot 4 cm heeft en dat in het rapport van 9 juni 2015 terecht van die dikte is uitgegaan. Uit de ter zitting van de Afdeling door [appellant sub 1] getoonde foto kan niet worden afgeleid dat de vloer dikker dan 4 cm is. Dat de vloer volgens de informatie van de leverancier en de KOMO Kwaliteitsverklaring dikker zou moeten zijn dan 3 tot 4 cm, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat om die reden is gehandeld in strijd met artikel 2.5 van het Bouwbesluit, reeds omdat deze informatie geen verplichtende werking heeft. Ten slotte geeft ook de omstandigheid dat in het rapport van 9 juni 2015 is opgenomen dat de lichte doorbuiging van de vloer te hoog is, geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college handhavend had moeten optreden. Ter zitting van de Afdeling heeft het college onweersproken verklaard dat de geconstateerde lichte doorbuiging van de vloer niet leidt tot strijd met het Bouwbesluit.
    
        Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank dan ook terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college bevoegd was om handhavend op te treden vanwege strijd met het Bouwbesluit.
    
        Het betoog faalt.
    
    4.4.    Nu het betoog faalt, behoeft het beroep van [belanghebbende] op het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste geen bespreking.
    
    Conclusie
    
    5.    Het incidenteel hoger beroep van het college is ongegrond. Het hoger beroep van [appellant sub 1] is eveneens ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. J.W. van de Gronden, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Duifhuizen, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Duifhuizen
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 maart 2018
    
    724.