ECLI:NL:RVS:2018:1729, Raad van State, 30-05-2018, 201701975/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-05-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 april 2013 heeft het college [appellante sub 1] een bestuurlijke boete opgelegd van € 8.000,00.

201701975/1/A2.
    Datum uitspraak: 30 mei 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1.    [appellante sub 1], gevestigd te [plaats], en
    2.    het college van burgemeester en wethouders van Buren,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 24 januari 2017 in zaken nrs. 14/3753, 14/3777 en 14/3779 in het geding tussen:
    
    [appellante sub 1]
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 9 april 2013 heeft het college [appellante sub 1] een bestuurlijke boete opgelegd van € 8.000,00.
    
    Bij besluit van 14 augustus 2013 heeft het college [appellante sub 1] een last onder dwangsom opgelegd.
    
    Bij onderscheiden besluiten van 29 april 2014 heeft het college het door [appellante sub 1] tegen het besluit van 9 april 2013 (de bestuurlijke boete) gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, en het tegen het besluit van 14 augustus 2013 (de last onder dwangsom) gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk.
    
    Bij uitspraak van 24 januari 2017 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het beroep van [appellante sub 1] tegen het besluit van 29 april 2014 over de bestuurlijke boete ongegrond verklaard. De rechtbank heeft het beroep tegen het besluit van 29 april 2014 over de last onder dwangsom gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het door [appellante sub 1] tegen het besluit van 14 augustus 2013 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante sub 1] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 november 2017, waar [appellante sub 1], vertegenwoordigd door [gemachtigde A], vergezeld door [gemachtigde B] en bijgestaan door mr. R.P. Kuijper, advocaat te Amstelveen, en het college, vertegenwoordigd door A.T. Zuidhof, bijgestaan door mr. J.J.H. Hulshof en mr. B. Oudenaarden, beiden advocaat te Arnhem, zijn verschenen. De zaak is ter zitting gevoegd behandeld met de zaken nrs. 201701976/1/A2, 201701977/1/A2 en 201702038/1/A2. De Afdeling heeft de zaken na de zitting gesplitst.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellante sub 1] is houder van [buitenschoolse opvang] te [plaats]. De GGD Gelderland Zuid heeft de opvang op 30 oktober 2012 onaangekondigd bezocht in het kader van zijn toezichthoudende taak. In het inspectierapport van 7 januari 2013 is vermeld dat de aanwezige leidsters de documenten van de risico-inventarisatie niet op de locatie konden vinden. De GGD heeft [appellante sub 1] in de gelegenheid gesteld de documenten binnen 24 uur over te leggen. [appellante sub 1] heeft de stukken niet binnen de gestelde termijn overgelegd. Aldus is volgens het inspectierapport niet voldaan aan de voorwaarde dat de houder een risico-inventarisatie heeft die ziet op de veiligheid en gezondheid.
    
    2.    Het college heeft hiervoor een bestuurlijke boete opgelegd van € 8.000,00. De rechtbank heeft - samengevat weergegeven - geoordeeld dat het college de boete kon opleggen.
    
    Hoger beroep van [appellante sub 1]
    
    3.    [appellante sub 1] komt in hoger beroep op tegen de volgende oordelen van de rechtbank.
    
    4.    Allereerst heeft de rechtbank geoordeeld dat het college, anders dan [appellante sub 1] betoogt, geen gebruik heeft gemaakt van onrechtmatig verkregen bewijs bestaande uit verklaringen van medewerkers van [appellante sub 1] die door de toezichthouder zijn verkregen zonder dat zij voorafgaand op het zwijgrecht zijn gewezen. Volgens de rechtbank volgt uit het inspectierapport dat geen gebruik is gemaakt van verklaringen van de medewerkers. Bovendien heeft de toezichthouder de inspecties verricht in de toezichtfase en is in die fase artikel 5:10a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), waarin de cautieplicht is neergelegd, niet van toepassing.
    
        Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat [appellante sub 1] het bepaalde in artikel 11, vierde lid, van de Regeling Wet kinderopvang en kwaliteitseisen kinderopvang (hierna: Regeling Wkkp) heeft overtreden, nu niet in geschil is dat [appellante sub 1] de risico-inventarisatie niet tijdens de inspectie kon overleggen en deze evenmin binnen 24 uur aan de toezichthouder heeft gezonden. De stelling van [appellante sub 1] dat de desbetreffende stukken later wel aanwezig waren doet daaraan niet af, omdat de risico-inventarisatie tijdens de inspectie moet kunnen worden getoond, aldus de rechtbank.
    
        Tot slot heeft de rechtbank geoordeeld dat de opgelegde boete in overeenstemming is met de beleidsregels van het college, die op zichzelf niet onredelijk zijn. De opgelegde boete is niet disproportioneel en [appellante sub 1] heeft geen omstandigheden gesteld die moeten leiden tot een matiging van de boete. Dat andere boetes die het college aan [appellante sub 1] heeft opgelegd zijn gematigd, kan niet leiden tot de conclusie dat ook de voorliggende boete moet worden gematigd. Verder heeft het college bij het bepalen van de hoogte van de boete mogen laten meewegen dat een locatiemanager van [appellante sub 1] in de aan de orde zijnde procedure heeft geknoeid met door de toezichthouder verstuurde e-mailberichten om het te laten lijken alsof bepaalde stukken tijdig zijn ingezonden. Tot slot is door de matiging van de andere boetes het in totaal opgelegde bedrag al fors naar beneden bijgesteld, aldus de rechtbank.
    
        Zwijgrecht
    
    5.    [appellante sub 1] betoogt allereerst dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het inspectierapport van de GGD niet aan de boete ten grondslag kan worden gelegd omdat de toezichthouder niet op het zwijgrecht heeft gewezen. Het gebruik van een verklaring om een punitieve sanctie op te baseren, terwijl de cautie niet is gegeven, is in strijd met artikel 6, eerste en derde lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM).
    
    5.1.    Zoals ook de rechtbank heeft overwogen, volgt noch uit het inspectierapport van de GGD noch uit de besluitvorming van het college dat verklaringen van [appellante sub 1] ten grondslag liggen aan het rapport of de besluitvorming. Het college heeft de boete opgelegd omdat de toezichthouder van de GGD heeft geconstateerd dat de risico-inventarisatie niet tijdens de inspectie kon worden overgelegd, en [appellante sub 1] deze ook niet binnen de geboden hersteltermijn heeft nagezonden. Dat is een feitelijke waarneming van de toezichthouder, waar de cautieplicht en het zwijgrecht van [appellante sub 1] geen rol bij spelen.
    
    5.2.    Ter zitting heeft [appellante sub 1] zich op het standpunt gesteld dat het in strijd is met het zwijgrecht - het verbod van gedwongen zelfincriminatie, dat voortvloeit uit artikel 6 van het EVRM - om hem te verplichten de risico-inventarisatie over te leggen. Daarin wordt [appellante sub 1] niet gevolgd. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 18 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1301, overweegt de Afdeling dat uit artikel 11, eerste lid, aanhef en onder a, van de Regeling Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (hierna: Regeling Wkkp) volgt dat de administratie van een kindercentrum zodanig moet zijn ingericht dat op verzoek van de toezichthouder de gegevens bedoeld in het tweede lid van die bepaling kunnen worden verstrekt. Deze plicht staat los van en wordt niet doorkruist door het zwijgrecht. Dat [appellante sub 1] niet gehouden kan worden zichzelf te incrimineren, betekent niet dat [appellante sub 1] geen gehoor hoefde te geven aan het verzoek van de GGD om de risico-inventarisatie te tonen. Het afschrift van de risico-inventarisatie is vermeld in artikel 11, tweede lid, onder c, van de Regeling Wkkp, zoals deze gold ten tijde van belang, zodat [appellante sub 1] wordt geacht over deze gegevens te beschikken.
    
    5.3.    Het betoog faalt.
    
        Bewijskracht van het inspectierapport
    
    6.    [appellante sub 1] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college ten onrechte is uitgegaan van hetgeen in het inspectierapport van de GGD is vermeld. Daartoe voert [appellante sub 1] aan dat de rapporten niet op ambtseed of -belofte zijn opgemaakt, zodat er geen bijzondere bewijskracht aan toekomt. Het inspectierapport vormt aldus de verklaring van één getuige en dat is niet voldoende om de overtreding bewezen te achten, aldus [appellante sub 1].
    
    6.1.    Artikel 1.61, eerste lid, van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (hierna: Wkkp), zoals deze wet gold ten tijde van belang, luidt: "Het college van burgemeester en wethouders ziet toe op de naleving van de bij of krachtens afdeling 3 van dit hoofdstuk gestelde regels […]. Het college van burgemeester en wethouders wijst de directeur van de GGD aan als toezichthouder."
    
        Artikel 1.63, eerste lid, luidt: "De toezichthouder legt zijn oordeel naar aanleiding van een onderzoek bij een kindercentrum, een voorziening voor gastouderopvang of een gastouderbureau vast in een inspectierapport."
    
        Het tweede lid luidt: "Indien de toezichthouder oordeelt dat door de houder de bij of krachtens afdeling 3, paragrafen 2 en 3, van dit hoofdstuk gegeven voorschriften niet zijn of zullen worden nageleefd, vermeldt hij dat in het rapport."
    
        Het derde lid luidt: "Alvorens het rapport vast te stellen, stelt de toezichthouder de houder in de gelegenheid van het ontwerprapport kennis te nemen en daarover zijn zienswijze kenbaar te maken. De toezichthouder vermeldt de zienswijze van de houder in een bijlage bij het rapport."
    
        Artikel 1.64, eerste lid, luidt: "Onze Minister kan beleidsregels stellen omtrent de door de toezichthouder te hanteren werkwijze voor een onderzoek als bedoeld in deze paragraaf."
    
        De Beleidsregels werkwijze toezichthouder kinderopvang en peuterspeelzalen 2012 (hierna: de Beleidsregels) is de in artikel 1.64, eerste lid, van de Wkkp bedoelde beleidsregel die gold ten tijde van het inspectiebezoek.
    
        Artikel 7, eerste lid, van de Beleidsregels luidt: "Het inspectierapport met betrekking tot kindercentra en gastouderbureaus wordt opgemaakt volgens het door GGD Nederland ontwikkelde risicomodel."
    
        Het tweede lid, aanhef en onder h, luidt: "Een inspectierapport bevat […] een inhoudelijke beschouwing, waarin de conclusies logisch volgen uit de onderzoeksresultaten."
    
    6.2.    In artikel 1.63, eerste tot en met derde lid, van de Wkkp en de Beleidsregels, in het bijzonder artikel 7 daarvan, is neergelegd op welke wijze het inspectierapport van de GGD tot stand komt en welke eisen aan de inhoud van het rapport worden gesteld. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepalingen volgt dat de wetgever bij de invoering van de Wkkp heeft gekozen voor toezicht op de kwaliteit van kinderopvang op gemeentelijk niveau. Door het stroomlijnen van het gemeentelijk toezicht worden de voordelen van de huidige praktijk benut, inclusief de expertise en ervaring die de GGD nu al heeft (Kamerstukken II 2001/02, 28 447, nr. 3, blz. 30).
    
    6.3.    Uit het voorgaande volgt dat de wijze van de totstandkoming van het inspectierapport en de inhoud ervan met waarborgen zijn omkleed en dat de wetgever bij de totstandkoming van de Wkkp in aanmerking heeft genomen dat de GGD beschikt over de voor het toezicht op de kwaliteit van kinderopvang vereiste deskundigheid. Gelet daarop komt het inspectierapport meer gewicht toe dan een enkele verklaring en mag het college in beginsel doorslaggevende betekenis toekennen aan hetgeen in het inspectierapport is vermeld. Dat uitgangspunt lijdt uitzondering indien de wijze van totstandkoming of de inhoud van het inspectierapport niet voldoet aan de eisen die daaraan worden gesteld (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 5 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:945). Het is aan de belanghebbende om gemotiveerd te stellen dat dit het geval is.
    
    6.4.    [appellante sub 1] heeft niet gesteld dat het inspectierapport van de GGD niet voldoet aan de eisen die aan de wijze van totstandkoming of de inhoud worden gesteld. Evenmin heeft [appellante sub 1] concrete in het inspectierapport vermelde feiten en bevindingen betwist. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat het college het inspectierapport bij de vaststelling van de feiten tot uitgangspunt heeft mogen nemen.
    
        Het betoog faalt.
    
        Bewijs van de overtreding
    
    7.    [appellante sub 1] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college een boete kon opleggen. Daartoe voert [appellante sub 1] aan dat de wet- en regelgeving de houder niet verplicht tot het toesturen van stukken aan de toezichthouder, maar slechts tot het op locatie onverwijld beschikbaar kunnen hebben van die stukken. De GGD noch het college heeft vastgesteld dat de stukken niet binnen 24 uur na de inspectie, en dus onverwijld, op locatie beschikbaar waren.
    
    7.1.    Artikel 1.51 van de Wkkp, zoals deze wet gold ten tijde van belang, luidt: "De houder van een kindercentrum voert een beleid dat ertoe leidt dat de veiligheid en de gezondheid van de op te vangen kinderen in elk door hem geëxploiteerd kindercentrum zoveel mogelijk is gewaarborgd. De houder van het kindercentrum legt, voor zover hierin niet wordt voorzien bij of krachtens andere wet- en regelgeving, in een risico-inventarisatie schriftelijk vast welke risico's de opvang van kinderen met zich brengt."
    
        Artikel 1.53 luidt: "Bij regeling van Onze Minister kunnen ten behoeve van een goede uitvoering van deze wet regels worden gesteld met betrekking tot de administratie van gegevens bij kindercentra."
    
        Artikel 11, eerste lid, van de Regeling Wkkp, zoals deze regeling gold ten tijde van belang, luidt: "De administratie van een kindercentrum of gastouderbureau is zodanig ingericht dat op verzoek van:
    
      a. de toezichthouder, bedoeld in artikel 1.61 van de wet, tijdig de gegevens, bedoeld in het tweede lid, onder a tot en met f, respectievelijk in het derde lid, kunnen worden verstrekt die voor de naleving van bij en krachtens hoofdstuk 1, afdeling 3, paragrafen 2 en 3, van de wet gegeven voorschriften van belang zijn; […]"
    
        Het tweede lid luidt: "De administratie van een kindercentrum bevat de volgende gegevens:
    
      […]
    
      c. een afschrift van de risico-inventarisatie, bedoeld in artikel 1.51 van de wet […]"
    
        Het vierde lid luidt: "De houder van een kindercentrum of gastouderbureau kan de gegevens, bedoeld in het tweede of derde lid, op een andere plaats administreren dan op de plaats van vestiging van het kindercentrum of van het gastouderbureau, mits de gegevens, bedoeld in het tweede lid, onder a tot en met f, respectievelijk in het derde lid, op verzoek van de toezichthouder, bedoeld in artikel 1.61 van de wet, bij een onderzoek onverwijld beschikbaar komen op de plaats van vestiging van het kindercentrum of van het gastouderbureau."
    
    7.2.    Uit artikel 1.51 van de Wkkp volgt dat de houder van een kindercentrum dient te beschikken over een risico-inventarisatie en uit artikel 11 van de Regeling Wkkp volgt dat deze inventarisatie op verzoek aan de toezichthouder moet kunnen worden getoond. Niet in geschil is dat bij het inspectiebezoek op 30 oktober 2012 door de toezichthouder om de inventarisatie is gevraagd en dat deze door de aanwezige medewerkers niet kon worden getoond. Daarmee staat vast dat een overtreding heeft plaatsgevonden van het bepaalde in artikel 1.51 van de Wkkp, gelezen in samenhang met artikel 11, eerste lid, van de Regeling Wkkp.
    
    7.3.    Voor zover [appellante sub 1] betoogt dat gelet op artikel 11, vierde lid, van de Regeling Wkkp zich geen overtreding heeft voorgedaan omdat de risico-inventarisatie - naar [appellante sub 1] stelt - binnen 24 uur alsnog op de opvanglocatie beschikbaar is gekomen, kan dat haar niet baten. Op grond van die bepaling is het toegestaan om gegevens elders te bewaren, mits deze op verzoek van de toezichthouder onverwijld beschikbaar komen. Daargelaten dat [appellante sub 1] op geen enkel moment in de procedure heeft gesteld dat de risico-inventarisatie op een andere locatie werd bewaard - hetgeen een voorwaarde is voor toepassing van artikel 11, vierde lid, van de Regeling Wkkp - wordt [appellante sub 1] niet gevolgd in haar lezing van de bepaling. Anders dan [appellante sub 1] stelt, is "binnen 24 uur" niet onverwijld. Voor die lezing wordt ook geen steun gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van de Regeling Wkkp (Stc. 2004, nr. 192, blz. 17):
    
    "Om goed te kunnen functioneren, dient een kindercentrum of een gastouderbureau te beschikken over de deugdelijk administratieve organisatie. Het is bovendien zaak dat de administratie zodanig is ingericht dat, op het moment dat een ambtenaar van de GGD zich meldt bij een kindercentrum of een gastouderbureau, ter plekke een beperkt aantal gegevens gecontroleerd kan worden, teneinde te kunnen beoordelen of wordt voldaan aan de in de wet gestelde eisen. Dit sluit overigens niet uit dat de houder zijn gegevens centraal beheert. Waar het om gaat is dat deze gegevens desgewenst op de locatie kunnen worden ingezien, dat kan ook elektronisch, per fax of anderszins. Dat betekent bijvoorbeeld dat de houder, zodra de ambtenaar van de GGD daarom verzoekt, bijvoorbeeld moet kunnen aantonen dat ten gunste van een bepaalde beroepskracht een verklaring omtrent het gedrag is afgegeven."
    
    De termijn van 24 uur waar [appellante sub 1] op wijst, is de in dit geval door de GGD gegunde termijn waarbinnen de geconstateerde overtreding op minnelijke wijze kon worden afgedaan. Dat een hersteltermijn is geboden laat echter onverlet dat de overtreding al tijdens de inspectie is gebleken.
    
        Het betoog faalt.
    
        Matiging van de boete
    
    8.    [appellante sub 1] betoogt tot slot dat de rechtbank ten onrechte geen aanleiding heeft gezien de boete te matigen. Daartoe voert [appellante sub 1] aan dat het college een aantal andere boetes wegens overtreding van de Wkkp heeft gematigd omdat [appellante sub 1] een hersteltraject heeft ingezet. Hoewel die boetes formeel gezien los staan van de voorliggende boete, valt daardoor niet vol te houden dat deze boete niet hoeft te worden gematigd, aldus [appellante sub 1].
    
    8.1.    Artikel 1.72, eerste lid, van de Wkkp luidt: "Het college van burgemeester en wethouders kan:
    
      a. de houder die een verplichting als bedoeld bij of krachtens afdeling 3 van dit hoofdstuk […] niet nakomt dan wel handelt in strijd met een verbod krachtens artikel 1.66, een bestuurlijke boete opleggen van ten hoogste € 45 000; […]"
    
    8.2.    Het college is op grond van artikel 1.72 van de Wkkp bevoegd om een boete op te leggen. Het bestuursorgaan moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Awb, de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
    
        Het college kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen inzake het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, dient het college bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat het bedrag daarvan passend en geboden is.
    
        De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuur met betrekking tot de boete hieraan voldoet en dus leidt tot een evenredige sanctie.
    
    8.3.    Het college hanteerde ten tijde van belang bij het toezicht op kinderopvang het Handhavingsbeleid Kinderopvang & Peuterspeelzaalwerk Gemeente Buren 2011. Uit het beleid volgt dat het college hoge prioriteit toekent aan voorschriften over de risico-inventarisatie. Bij het geheel ontbreken schrijft het beleid voor dat een boete van € 8.000,00 wordt opgelegd, tenzij de overtreder aannemelijk maakt dat de overtreding niet verwijtbaar is. Verder wordt de hoogte van de boete afgestemd op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden toegerekend.
    
    8.4.    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het door het college toegepaste beleid in overeenstemming is met de daaraan te stellen eisen als vermeld onder 8.2 en dat het beleid als zodanig niet onredelijk is. De op grond van het beleid op te leggen boete van € 8.000,00 is op zichzelf niet disproportioneel, gelet op de boete van ten hoogste € 45.000,00 die het college ingevolge artikel 1.72, eerste lid, van de Wkkp bij overtreding van artikel 1.51 van die wet mag opleggen.
    
    8.5.    De Afdeling is voorts met de rechtbank van oordeel dat hetgeen [appellante sub 1] heeft aangevoerd niet noopt tot matiging van de door het college op grond van het beleid opgelegde boete. Nu dat beleid voldoet aan de daaraan te stellen eisen, heeft het daarin bepaalde boetebedrag als uitgangspunt te gelden. [appellante sub 1] heeft geen omstandigheden gesteld op grond waarvan moet worden aangenomen dat de opgelegde boete onevenredig is en dient te worden gematigd. Dat het college een aantal andere boetes die aan [appellante sub 1] zijn opgelegd voor overtredingen op andere opvanglocaties van [appellante sub 1] wel heeft gematigd, is geen omstandigheid in die zin. De matiging van andere, op zichzelf staande boetes raakt immers niet aan de evenredigheid van de thans voorliggende boete. Bovendien heeft het college ook anderszins aanleiding mogen zien om de voorliggende boete in afwijking van andere boetes onverkort te handhaven. Niet in geschil is dat de locatiemanager van de thans aan de orde zijnde opvanglocatie e-mails heeft aangepast om het te doen lijken alsof tijdig stukken aan de toezichthouder zijn verzonden, terwijl die stuken in werkelijkheid te laat zijn verzonden. Anders dan [appellante sub 1] ter zitting heeft gesteld is in dit kader niet van belang dat de locatiemanager het bestuur van de onderneming daarvan niet op de hoogte heeft gesteld en dat, zoals [appellante sub 1] stelt, de manager vanwege dit incident is ontslagen.
    
        Het betoog faalt.
    
    Incidenteel hoger beroep van het college
    
    9.    Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld tegen de volgende oordelen van de rechtbank.
    
    10.    De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak, voor zover van belang, geoordeeld dat het niet overleggen van een risico-inventarisatie waarin zowel de veiligheids- als de gezondheidsrisico’s worden beschreven, anders dan het college stelt, één overtreding is waarvoor één boete kan worden opgelegd. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat uit artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit kwaliteit kinderopvang en peuterspeelzalen (hierna: het Besluit) volgt dat het gaat om één inventarisatie met in elk geval één plan van aanpak. Omdat het college om andere redenen heeft volstaan met het beboeten van één overtreding, heeft de rechtbank hierin echter geen aanleiding gezien het in beroep bestreden besluit te vernietigen.
    
        De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het college het door [appellante sub 1] tegen de opgelegde last onder dwangsom gemaakte bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Dat de overtredingen waarop de last ziet onder druk van de dwangsom zijn beëindigd en dat het college de last daarom heeft ingetrokken, tast het belang bij de beoordeling van de bestreden rechtmatigheid van de last allerminst aan, aldus de rechtbank.
    
        Aantal overtredingen
    
    11.    Voor zover het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het ontbreken van een risico-inventarisatie waarin zowel de veiligheids- als gezondheidsrisico’s worden beschreven, één overtreding vormt, ziet de Afdeling aanleiding daaraan voorbij te gaan omdat het college geen belang heeft bij de beoordeling van dit betoog. Het betoog kan, ook als het zou slagen, niet leiden tot het door het college beoogde resultaat. De rechtbank heeft immers aan haar oordeel over artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit geen gevolgen verbonden.
    
        Procesbelang in bezwaar
    
    12.    Het college betoogt tot slot dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college het bezwaar van [appellante sub 1] ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard wegens het ontbreken van procesbelang. Daartoe voert het college aan dat het in bezwaar bestreden besluit al was herroepen voordat [appellante sub 1] gronden had ingediend, zodat geen belang kan zijn gelegen in een proceskostenvergoeding. Het college volgt de rechtbank verder niet in haar verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 20 oktober 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AR4294. In die zaak achtte de Afdeling procesbelang aanwezig omdat de belanghebbende de exploitatie van zijn verblijfsinrichting onder druk van de aangezegde bestuursdwang heeft beëindigd. Die situatie laat zich niet vergelijken met de voorliggende situatie. [appellante sub 1] heeft niet gesteld schade te hebben geleden en dat is gelet op de aard van de last ook niet aannemelijk, aldus het college.
    
    12.1.    Onder verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling van 20 oktober 2004 (ECLI:NL:RVS:2004:AR4294) en 11 augustus 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BN3732) overweegt de Afdeling dat het procesbelang bij de beoordeling van de rechtmatigheid van een in bezwaar of beroep bestreden besluit niet wordt aangetast doordat de belanghebbende onder druk van een belastend besluit heeft toegegeven. Een andere opvatting zou te zeer afbreuk doen aan de effectiviteit van de rechtsmiddelen van bezwaar en beroep.
    
    12.2.    Het college heeft het besluit van 14 augustus 2013, waarbij het de last onder dwangsom heeft opgelegd, bij besluit van 31 oktober 2013 ingetrokken omdat [appellante sub 1] aan de last heeft voldaan. Nu aannemelijk is dat [appellante sub 1] onder druk van de dwangsom heeft toegegeven aan de last, heeft de rechtbank gelet op de voormelde uitspraken terecht geoordeeld dat [appellante sub 1] belang had bij de beoordeling van de rechtmatigheid van de opgelegde last. Omdat het procesbelang van [appellante sub 1] niet verloren is gegaan door het intrekken van de last, en dus steeds aanwezig is geweest, is niet van belang of procesbelang verder zou kunnen volgen uit een gewenste proceskostenveroordeling of gestelde schade.
    
        Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    13.    Het hoger beroep van [appellante sub 1] en het incidenteel hoger beroep van het college zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    14.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Baart, griffier.
    
    w.g. Hagen    w.g. Baart
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 30 mei 2018
    
    799.