ECLI:NL:RVS:2014:4743, Raad van State, 31-12-2014, 201402553/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-12-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 januari 2012 heeft het college [wederpartij] gelast binnen zes weken na datum van verzending van dit besluit de in strijd met de bepalingen van het bestemmingsplan en artikel 2, eerste lid, onder c. van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht op het perceel kadastraal bekend gemeente Emmen, sectie AE, nummer 1305, aangelegde toegangsweg te verwijderen en verwijderd te houden, onder oplegging van een dwangsom van €1.500,00 per week dat de overtreding voortduurt, met een maximum van € 15.000,00.

201402553/1/A1.
    Datum uitspraak: 31 december 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    het college van burgemeester en wethouders van Emmen,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 18 februari 2014 in zaak nr. 13/293 in het geding tussen:
    
    [wederpartij A] en [wederpartij B] (hierna tezamen in enkelvoud: [wederpartij])
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 30 januari 2012 heeft het college [wederpartij] gelast binnen zes weken na datum van verzending van dit besluit de in strijd met de bepalingen van het bestemmingsplan en artikel 2, eerste lid, onder c. van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht op het perceel kadastraal bekend gemeente Emmen, sectie AE, nummer 1305, aangelegde toegangsweg te verwijderen en verwijderd te houden, onder oplegging van een dwangsom van €1.500,00 per week dat de overtreding voortduurt, met een maximum van € 15.000,00.
    
    Bij besluit van 7 maart 2013 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 25 maart 2013 heeft het college besloten tot invordering van de door [wederpartij] verbeurde dwangsommen ter hoogte van een bedrag van € 15.000,00.
    
    Bij uitspraak van 18 februari 2014 heeft de rechtbank het door [wederpartij] tegen de besluiten van 7 maart 2013 en 25 maart 2013 ingestelde beroep gegrond verklaard, deze besluiten vernietigd en bepaald dat het college opnieuw op het bezwaar van [wederpartij] dient te beslissen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 oktober 2014, waar het college, vertegenwoordigd door J.H. Mulder, werkzaam bij de gemeente, is verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Vast staat dat [wederpartij] zonder omgevingsvergunning een pad heeft aangelegd op gronden gelegen naast het perceel Herenstreek 134 te Emmen ten behoeve van de bereikbaarheid van zijn achter dat perceel Herenstreek 134 gelegen perceel, kadastraal bekend gemeente Emmen, sectie AE, nummer 1305. Dit laatste perceel wordt gebruikt door een agrariër voor het winnen van hooi.
    
    2. Op de gronden waarop het toegangspad is gelegen rust ingevolge het bestemmingsplan "Nieuw-Dordrecht" de bestemming "Agrarisch-Grondgebonden".
    
    3. Ingevolge artikel 3.1 van de planregels zijn de voor "Agrarisch" aangewezen gronden bestemd voor:
    
    a. uitoefening van een agrarisch bedrijf;
    
    b. agrarische gronden;
    
    met bijbehorende:
    
    c. andere bouwwerken;
    
    d. nutsvoorzieningen en waterhuishoudkundige voorzieningen.
    
    Ingevolge artikel 3.4.1, is het verboden zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning de volgende werken, geen bouwwerken zijnde, uit te voeren: [..]
    
    b. het aanleggen van wegen, voet-, fiets- en ruiterpaden en dagrecreatieve voorzieningen zoals picknickplaatsen en parkeervoorzieningen;
    
    [..].
    
    Ingevolge artikel 3.4.2, is het verbod als bedoeld in artikel 3.4.1 niet van toepassing op werken en/of werkzaamheden die: [..]
    
    b. noodzakelijk zijn in verband met het op de bestemming gerichte beheer of gebruik van de grond;
    
    c. al in uitvoering zijn op het tijdstip van het van kracht worden van het plan; [..].
    
    4. De rechtbank heeft overwogen dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld, dat het gebruik van de gronden ten behoeve van het pad in strijd is met het bestemmingsplan omdat de gronden alleen hobbymatig agrarisch worden gebruikt. De rechtbank heeft overwogen dat onder de geldende bestemming ook hobbymatig agrarisch gebruik valt, zodat geen sprake is van strijdig gebruik. De rechtbank heeft verder overwogen dat het toegangspad is aan te merken als weg en voor de aanleg daarvan in beginsel omgevingsvergunning was vereist. Volgens de rechtbank doen zich verder geen van de in artikel 3.4.2 van de planregels vermelde uitzonderingen voor, zodat voor de aanleg van het pad een omgevingsvergunning was vereist en het college bevoegd was om handhavend op te treden.De rechtbank heeft vervolgens, onder verwijzing naar het standpunt van het college ter zitting, dat het niet bereid is om een omgevingsvergunning te verlenen omdat sprake is van hobbymatig agrarisch gebruik van de gronden, overwogen dat het college dient te bezien of alsnog omgevingsvergunning voor het pad kan worden verleend. Het enkele verweer ter zitting, dat tegen het pad overwegende bezwaren bestaan in verband met de ruimtelijke uitstraling daarvan, is daartoe door de rechtbank onvoldoende geacht.
    
    5. Vast staat dat [wederpartij] in strijd met artikel 3.4.1 van de planregels zonder omgevingsvergunning het toegangspad heeft aangelegd, zodat het college bevoegd was om handhavend op te treden.
    
    6. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien
    
    7. Het college betoogt dat de rechtbank de besluiten van 7 maart 2013 en 25 maart 2013 ten onrechte heeft vernietigd. Daartoe voert het college aan dat de rechtbank heeft miskend, dat het onderscheid tussen bedrijfsmatig dan wel hobbymatig gebruik van het perceel en het achterliggende perceel niet doorslaggevend is geweest en hetgeen in de aangevallen uitspraak is overwogen niet strookt met het door hem ter zitting gevoerde verweer.
    
    7.1. Anders dan de rechtbank heeft overwogen heeft het college, blijkens de besluiten van 30 januari 2012 en 7 maart 2013, aan de last onder dwangsom ten grondslag gelegd, dat in strijd met artikel 3.4.1 van de planregels zonder omgevingsvergunning een weg is aangelegd. Dit leidt echter niet tot het door het college beoogde doel, gelet op het navolgende.
    
    In het besluit van 30 januari 2012 is niet ingegaan op de vraag of concreet zicht op legalisering bestaat. In het door het college bij besluit van 7 maart 2013 overgenomen advies van de commissie van advies voor de bezwaarschriften is slechts vermeld dat het college expliciet heeft aangegeven geen medewerking te willen verlenen door het verlenen van een omgevingsvergunning. Het advies noch het besluit van 7 maart 2013 bevat terzake een motivering. De rechtbank heeft gelet hierop, zij het op onjuiste gronden, het besluit van 7 maart 2013 en het besluit van 25 maart 2013 terecht vernietigd.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    9. Het college heeft in hoger beroep alsnog gemotiveerd waarom geen sprake is van concreet zicht op legalisering. Er is daarom aanleiding te bezien of daarmee het gebrek is hersteld en de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten van 7 maart 2013 en 25 maart 2013 in stand moeten worden gelaten. Daartoe zullen ook de niet door de rechtbank behandelde beroepsgronden worden beoordeeld.
    
    10. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 9 mei 2012 in zaak nr. 201109901/1/A1; www.raadvanstate.nl), volstaat het enkele feit dat het college niet bereid is gebruik te maken van zijn bevoegdheid om omgevingsvergunning te verlenen, voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering bestaat. Een besluit tot weigering gebruik te maken van deze bevoegdheid is als zodanig in deze procedure niet aan de orde, zodat de rechterlijke toetsing terzake terughoudend is.
    
    Het college heeft zich met betrekking tot de vraag of concreet zicht op legalisering bestaat, ter zitting bij de rechtbank onder meer op het standpunt gesteld dat de ruimtelijke uitstraling van het pad niet acceptabel is en het pad op deze plek niet gewenst is. In hoger beroep is door het college toegelicht dat door de aanleg van de weg een U-bocht situatie is gecreëerd waardoor het mogelijk is om rond te rijden vanaf de openbare weg over het perceel naast Herenstreek 134 naar het perceel Herenstreek 132 te Nieuw-Dordrecht. Het college vindt dit vanwege de verkeersveiligheid een ongewenste situatie. Het college heeft voorts gewezen op de ongewenste precedentwerking indien niet tegen de weg zou worden opgetreden.
    
    Het door [wederpartij] aangevoerde biedt onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd, dat het door het college ingenomen standpunt rechtens onhoudbaar is en de vereiste bestuurlijke medewerking niet zal kunnen worden geweigerd. De enkele stelling dat thans geen sprake meer zou zijn van een U-bocht is onvoldoende. Voorts heeft het college niet slechts op de feitelijke situatie gewezen, maar ook toegelicht dat het in verband met het voorkomen van precedentwerking geen medewerking wenst te verlenen aan het toegangspad.
    
    11. Het betoog van [wederpartij] dat handhavend optreden onevenredig is, faalt. De enkele stelling dat de overtreding van geringe ernst is, is onvoldoende voor dat oordeel.
    
    12. Ook het betoog van [wederpartij] dat de begunstigingstermijn onredelijk kort is, faalt. Niet gebleken is dat de begunstigingstermijn van zes weken in redelijkheid niet toereikend is om aan de last te kunnen voldoen.
    
    13. [wederpartij] heeft verder betoogd dat de hoogte van de dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom. Hij heeft in dat kader gewezen op de gemeentelijke Beleidsnota Toezicht en Handhaving 2011-2015.
    
    13.1. Dit betoog faalt. De enkele stelling van [wederpartij] dat een dwangsom van € 1.500,00 per week met een maximum van € 15.000,00 niet in verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang is onvoldoende voor het oordeel, dat de hoogte van de dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom. Dat, zoals [wederpartij] heeft aangevoerd, in de beleidsnota is vermeld dat de hoogte van de dwangsom wordt gerelateerd aan onder meer de aard en ernst van de overtreding, de potentiële schade, waarvan volgens hem geen sprake is, en kosten die moeten worden gemaakt om de overtreding ongedaan te maken en uitritten in strijd met het bestemmingsplan in de Beleidsnota zijn aangemerkt als overtreding met lage prioriteit brengt niet met zich dat de onderhavige dwangsom te hoog is.
    
    14. [wederpartij] heeft tenslotte betoogd dat ten onrechte tot invordering is overgaan, omdat geen sprake is van een overtreding en niet valt in te zien waarom de invordering niet kan worden opgeschort tot de bestuursrechter over de rechtmatigheid van de last onder dwangsom heeft geoordeeld.
    
    14.1. Zoals hiervoor is overwogen staat vast dat sprake is van een overtreding. Uit de enkele omstandigheid dat een beroepsprocedure aanhangig was met betrekking tot de last onder dwangsom volgt niet dat het college de invordering had moeten opschorten. Hierbij wordt mede in aanmerking genomen dat de bevoegdheid tot invordering na een jaar verjaart.
    
    Het betoog faalt.
    
    15. Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling aanleiding om de rechtsgevolgen van de besluiten van 7 maart 2013 en 25 maart 2013 met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb in stand te laten.
    
    16. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. bepaalt dat de rechtsgevolgen van het besluit van 7 maart 2013 en 25 maart 2013 geheel in stand blijven;
    
    III. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Emmen tot vergoeding van bij [wederpartij A] en [wederpartij B] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 243,50 (zegge: tweehonderddrieënveertig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand
    
    IV. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Emmen een griffierecht van € 493,00 (zegge: vierhonderddrieënnegentig euro) wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Kos, griffier.
    
    w.g. Bijloos w.g. Kos
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 31 december 2014
    
    580.