ECLI:NL:RVS:2024:1410, Raad van State, 03-04-2024, 202202739/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-04-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 mei 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [vergunninghoudster] een omgevingsvergunning verleend voor het wijzigen van de functie van stalling/garage naar creatieve industrie van de loods op de locatie [locatie] in Amsterdam. Het project voorziet in wijziging van het gebruik van een bedrijfsruimte op een binnenterrein aan de [locatie] ten behoeve van creatieve industrie. De bedrijfsruimte was in gebruik als parkeergarage en het is de bedoeling om deze te transformeren naar een bedrijfsverzamelgebouw voor verschillende creatieve bedrijven. De bedrijfsruimte is alleen toegankelijk vanaf de Middenweg. Ter plaatse van het voorste gedeelte van de bedrijfsruimte, aan de zijde Middenweg, geldt de bestemming "Gemengd-1". [partij A] en anderen en [partij B] en anderen wonen in de directe nabijheid van de loods waarvoor de omgevingsvergunning is verleend. De achterkant van hun woningen grenst aan het binnenterrein. Zij verzetten zich tegen de vergunde functiewijziging van het bedrijfspand, omdat zij vrezen dat dit hun woon- en leefklimaat zal aantasten.

202202739/1/R1.
    Datum uitspraak: 3 april 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd te Amsterdam,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 24 maart 2022 in zaken nrs. 20/3952 en 20/3953 in de gedingen tussen:
    [partij A] en anderen,
    [partij B] en anderen,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 mei 2019 heeft het college aan [vergunninghoudster] een omgevingsvergunning verleend voor het wijzigen van de functie van stalling/garage naar creatieve industrie van de loods op de locatie [locatie] in Amsterdam.
    Bij besluit van 2 juni 2020, zoals aangevuld bij besluit van 23 juni 2020, heeft het college de door [partij A] en anderen en [partij B] en anderen daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 24 maart 2022 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, de door [partij A] en anderen en [partij B] en anderen daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en het college opgedragen om binnen twaalf weken na de dag van verzending van de uitspraak nieuwe besluiten te nemen op de bezwaren met inachtneming van deze uitspraak.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante], de rechtsopvolger van [vergunninghoudster], hoger beroep ingesteld. [partij A] en anderen en [partij B] en anderen hebben incidenteel hoger beroep ingesteld.
    [partij A] en anderen, [partij B] en anderen en [appellante] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college, [partij A] en anderen en [partij B] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    Bij besluit van 5 september 2023 heeft het college de door [partij A] en anderen en [partij B] en anderen tegen het besluit van 21 mei 2019 gemaakte bezwaren opnieuw ongegrond verklaard en de met dat besluit verleende omgevingsvergunning met een gewijzigde motivering in stand gelaten.
    [partij A] en anderen en [partij B] en anderen hebben te kennen gegeven zich niet met het besluit te kunnen verenigen en hebben hiertoe gronden aangevoerd.
    Het college en [appellante] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [partij A] en anderen, [partij B] en anderen en [appellante] hebben vervolgens opnieuw nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 10 januari 2024, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde A], bijgestaan door mr. S.L. Kombrink, advocaat te Amsterdam, en mr. G.K. El-Wanni, en vergezeld van [gemachtigde B], [partij A] en anderen, vertegenwoordigd door [partij A], [partij B] en anderen, vertegenwoordigd door [partij B], en het college, vertegenwoordigd door mr. M. van Looij, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    2.       De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 14 februari 2019. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    3.       De voor deze zaak relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
    4.       Het project voorziet in wijziging van het gebruik van een bedrijfsruimte op een binnenterrein aan de [locatie] ten behoeve van creatieve industrie. De bedrijfsruimte was in gebruik als parkeergarage en het is de bedoeling om deze te transformeren naar een bedrijfsverzamelgebouw voor verschillende creatieve bedrijven. De bedrijfsruimte is alleen toegankelijk vanaf de Middenweg. Op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Middenmeer I en II" rust op het grootste deel van de gronden waarop de bedrijfsruimte staat, de bestemming "Bedrijf". Ter plaatse van het voorste gedeelte van de bedrijfsruimte, aan de zijde Middenweg, geldt de bestemming "Gemengd-1".
    Het gebruik van het pand voor creatieve industrie is in strijd met het bestemmingsplan. Om het project mogelijk te maken, heeft het college met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onderdeel 1º, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 30, onderdeel c, aanhef en onder 1, van de planregels van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning verleend. Het college heeft de omgevingsvergunning in bezwaar in stand gelaten. Met het latere wijzigingsbesluit van 23 juni 2020 heeft het een extra voorschrift aan de verleende omgevingsvergunning verbonden. Daarin is opgenomen dat de gronden slechts gebruikt mogen worden door bedrijven die vallen in categorie 1 of 2 van de bijlage Richtafstandenlijst tabel 1 bij de brochure Handreiking Bedrijven en milieuzonering van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: de VNG-brochure).
    Zoals de rechtbank heeft vastgesteld, zien de aanvraag en omgevingsvergunning alleen op de ongeveer 1.600 m², gelegen binnen de oppervlakte van de bestaande loods, waarop de bestemming "Bedrijf" rust. Het deel van het gebouw op gronden met de bestemming "Gemengd-1" en de strook onbebouwde grond buiten het bouwvlak met de bestemming "Bedrijf" maken geen deel uit van de verleende omgevingsvergunning. De aanvraag en omgevingsvergunning gaan ook niet over de activiteit bouwen.
    [partij A] en anderen en [partij B] en anderen wonen in de directe nabijheid van de loods waarvoor de omgevingsvergunning is verleend. De achterkant van hun woningen grenst aan het binnenterrein. Zij verzetten zich tegen de vergunde functiewijziging van het bedrijfspand, omdat zij vrezen dat dit hun woon- en leefklimaat zal aantasten.
    Beoordeling van het hoger beroep van [appellante]
    5.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat uit de omgevingsvergunning voor creatieve industrie onvoldoende blijkt welke bedrijfsactiviteiten of functies op grond van de vergunning zijn toegestaan. Volgens [appellante] is het toegestane gebruik duidelijk afgebakend en staat daardoor meer dan voldoende vast wat voor soort creatieve industrie op deze specifieke locatie toelaatbaar is. Zij heeft in dit verband verwezen naar de bij de aanvraag gevoegde en van de vergunning onderdeel uitmakende toelichting en memo van Van Riezen & Partners waarin de mogelijke creatieve functies zijn vermeld. Verder heeft het college in het besluit op bezwaar met een opsomming van het toegestane gebruik nader beschreven wat voor soort functies onder het begrip creatieve industrie wordt begrepen. Het gaat om creatieve ondernemingen die vrijwel geen negatieve invloed hebben op de omgeving, aldus [appellante]. [appellante] heeft verder aangevoerd dat met het in bezwaar aan de omgevingsvergunning verbonden extra voorschrift alle onduidelijkheid is weggenomen en dat daarmee verzekerd is dat alleen bedrijven die vallen in categorie 1 of 2 van de VNG-brochure zijn toegestaan. Volgens [appellante] is het toelaten van creatieve industrie op het binnenterrein aan de [locatie] in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening.
    5.1.    Het college heeft op de zitting van de rechtbank nader toegelicht hoe de omgevingsvergunning voor creatieve industrie moet worden begrepen. Volgens deze toelichting moeten de activiteiten vallen onder zowel het begrip "creatieve industrie" als milieucategorie 1 of 2 van de VNG-brochure. Wat onder creatieve industrie valt, wordt volgens het college beperkt doordat op pagina 8 van het advies van de bezwaarschriftencommissie een opsomming staat van het toegestane gebruik dat onder het begrip creatieve functies valt. Deze opsomming sluit aan bij het beoogde gebruik voor kunsten, media- en entertainmentsector en creatieve zakelijke dienstverlening dat in de memo van Van Riezen & Partners is vermeld en bij de definitie van creatieve functies in andere bestemmingsplannen van de gemeente Amsterdam.
    5.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit een oogpunt van rechtszekerheid voor derden uit een omgevingsvergunning duidelijk moet blijken wat het toegestane gebruik inhoudt en dat dat van de voorliggende omgevingsvergunning niet kan worden gezegd. Het vergunde gebruik "creatieve industrie" is in de omgevingsvergunning onvoldoende afgebakend en het laat te veel ruimte voor discussie over wat daaronder kan worden begrepen. De rechtbank heeft daarbij terecht in aanmerking genomen dat in het advies van de bezwaarschriftencommissie weliswaar een opsomming staat van vormen van toegestaan gebruik volgens het begrip "creatieve functies" in andere bestemmingsplannen, maar dat in de omgevingsvergunning gebruik voor "creatieve industrie" is vergund en dat niet volstrekt duidelijk is of onder beide begrippen hetzelfde wordt verstaan. Verder is van belang dat onduidelijk is gebleven of deze lange lijst met opgesomde vormen van gebruik limitatief is en dat enkele van de op de lijst voorkomende functies op zichzelf ook niet zijn afgebakend door de toevoeging "e.d.". Uit het voorgaande volgt dat met de omgevingsvergunning heel veel uiteenlopende functies in het bestaande bedrijfspand mogelijk lijken te worden gemaakt, zoals een theater. Dat het daarbij alleen om kleinschalige functies gaat, zoals [appellante] stelt, kan evenmin uit de aanvraag worden afgeleid. [appellante] heeft op de zitting namelijk te kennen gegeven dat het in de aanvraag vermelde maximale aantal van 60 personen dat in het bedrijfsverzamelgebouw zal verblijven niet juist is en dat dit meer kan zijn.
    De onduidelijkheid over wat onder creatieve industrie moet worden begrepen en daarmee wat de reikwijdte is van de verleende omgevingsvergunning blijkt ook uit de stelling van [appellante] dat de aanvraag en de vergunning niet gaan over het gebruik voor kunsten, zoals onder meer de beoefening van podiumkunst, dat ook op de hiervoor bedoelde lijst van toegestaan gebruik staat. De Afdeling ziet geen aanknopingspunten voor de juistheid van de stelling van [appellante] dat haar aanvraag zich beperkt tot het gebruik voor de media- en entertainmentindustrie en creatieve zakelijke dienstverlening. Dat is niet af te leiden uit de enkele zin in paragraaf 1.3 van de memo van Van Riezen & Partners dat de aanvrager graag vooraf afstemming en toestemming wil over de vestiging van bedrijven uit de media- en entertainmentindustrie en creatieve zakelijke dienstverlening, zoals [appellante] op de zitting naar voren heeft gebracht. In de memo is bij de definitie en afbakening van het aangevraagde gebruik voor creatieve industrie naast deze twee vormen van gebruik namelijk ook uitgegaan van het gebruik voor kunsten. Overigens heeft het college de aanvraag ook niet zo beperkt opgevat en heeft het de omgevingsvergunning verleend voor het gebruik zoals dat in het advies van de bezwaarschriftencommissie is beschreven, zonder daarvan de functies onder het kopje "kunsten" uit te sluiten.
    Omdat onduidelijk is welke functies precies onder het ruime begrip creatieve industrie moeten worden begrepen, is het ook niet mogelijk om de ruimtelijke gevolgen van het vergunde gebruik voor de omwonenden en de omgeving te beoordelen en de ruimtelijk relevante belangen af te wegen. Dat betekent dat ook niet kan worden vastgesteld of het project al dan niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.
    Alleen al hierom moet worden geconcludeerd dat het college het besluit van 2 juni 2020, zoals dat is gewijzigd bij besluit van 23 juni 2020, onzorgvuldig heeft voorbereid en dat het niet berust op een deugdelijke motivering. Het besluit moet daarom worden vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). De rechtbank is tot dezelfde conclusie gekomen.
    Aan bespreking van de beroepsgrond over de toepassingsvoorwaarden van artikel 30, onder c, aanhef en onder 1, van de planregels, komt de Afdeling niet toe.
    Het betoog slaagt niet.
    De incidentele hoger beroepen van [partij A] en anderen en [partij B] en anderen
    6.       [partij A] en anderen en [partij B] en anderen hebben op de zitting bevestigd dat het incidenteel hoger beroep is ingesteld onder de voorwaarde dat het hoger beroep van [appellante] gegrond is. Nu het hoger beroep van [appellante] gelet op het voorgaande ongegrond zal worden verklaard, is deze voorwaarde niet vervuld en zijn de incidenteel hoger beroepen van [partij A] en anderen en [partij B] en anderen vervallen. De Afdeling komt daarom niet toe aan een inhoudelijke bespreking ervan.
    Conclusie hoger beroep
    7.       Het hoger beroep van [appellante] is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
    Het besluit op bezwaar van 5 september 2023
    8.       In het besluit van 5 september 2023 heeft het college ter uitvoering van de aangevallen uitspraak opnieuw beslist op de bezwaren van [partij A] en anderen en [partij B] en anderen. Het college heeft in dat besluit de bezwaren opnieuw ongegrond verklaard en de omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan in stand gelaten. Daarbij heeft het college gebruik gemaakt van de afwijkingsbevoegdheid van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onderdeel 2°, van de Wabo, in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor).
    Dit besluit wordt ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:24, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Dat wil zeggen dat van de zijde van [partij A] en anderen en [partij B] en anderen van rechtswege een beroep tegen dit besluit is ontstaan, aangezien daarbij aan hun bezwaren niet tegemoet is gekomen.
    9.       Het college heeft zich in het besluit op bezwaar op het standpunt gesteld dat de aanvraag is ingekaderd en verduidelijkt met de door [appellante] overgelegde aanvullende ruimtelijke onderbouwing in het rapport "Ruimtelijke motivering" van Mees Ruimte & Milieu van 8 mei 2023 en het ambtelijk advies Ruimtelijke Ordening van 5 juni 2023. Helder is nu dat het bij het beoogde gebruik gaat om de ontwikkelaarskant van de creatieve functies. Volgens het college worden met het aangevraagde gebruik voor creatieve industrie niet meer of andere functies bedoeld dan met de term creatieve functies, met dien verstande dat de beoefening en productie van podiumkunst, de beoefening van scheppende en beeldende kunst en de organisatie van culturele evenementen er niet onder vallen. Functies die niet nadrukkelijk zijn vermeld op de lijst van functies in het rapport van Mees, dan wel functies die ruimtelijk gezien daarmee niet vergelijkbaar zijn, zijn niet toegestaan, aldus het college. Omdat de toegestane creatieve functies wat betreft de te verwachten ruimtelijke effecten vergelijkbaar zijn met kantoorgerelateerde functies, zal het vergunde gebruik volgens het college mogelijk minder hinder voor de omwonenden met zich brengen dan het gebruik dat op grond van het bestemmingsplan planologisch is toegestaan. Het is daarom niet aannemelijk dat dit gebruik voor zo veel overlast zal zorgen dat het zal leiden tot een onaanvaardbare inbreuk op het woon- en leefklimaat. Het college ziet gelet daarop ook geen reden om ter voorkoming van overlast voor omwonenden voorschriften aan de omgevingsvergunning te verbinden.
    10.     [appellante] heeft op de zitting te kennen gegeven dat zij haar eerder ingenomen standpunt dat de op 19 december 2023 door [partij B] en anderen ingediende nadere stukken wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing moeten worden gelaten, niet handhaaft.
    Beoordeling van de beroepen tegen het besluit van 5 september 2023
    11.     [partij B] en anderen betogen dat het besluit op bezwaar in strijd is met artikel 2.22, eerste lid, van de Wabo, omdat de bij besluit van 21 mei 2019 verleende omgevingsvergunning in het besluit op bezwaar ongewijzigd in stand is gelaten en in het primaire besluit nog steeds wordt verwezen naar de destijds daaraan ten grondslag gelegde documenten. Zij hebben er in dit verband op gewezen dat bij het opvragen van de verleende omgevingsvergunning alleen het primaire besluit wordt verstrekt, zonder het besluit op bezwaar. Voor derden is daardoor onduidelijk dat de in bezwaar in stand gelaten omgevingsvergunning op een andere afwijkingsgrondslag is gebaseerd en daaraan ook een nieuwe ruimtelijke onderbouwing ten grondslag is gelegd.
    11.1.  Dit betoog slaagt niet. In het besluit op bezwaar van 5 september 2023 heeft het college vermeld dat de bij besluit van 21 mei 2019 verleende omgevingsvergunning in stand wordt gelaten, met dien verstande dat:
    - de ruimtelijke motivering van Mees Ruimte&Milieu van 8 mei 2023 en het RO-advies van 5 juli 2023 aan het besluit ten grondslag worden gelegd met inachtneming van de overwegingen van de bezwaarschriftencommissie;
    - met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onderdeel 2˚ van de Wabo in combinatie met artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II van het Bor van het bestemmingsplan wordt afgeweken.
    De enkele omstandigheid dat het besluit op bezwaar van 5 september 2023 niet is verstrekt bij het opvragen van de omgevingsvergunning leidt niet tot de conclusie dat artikel 2.22 van de Wabo is geschonden. Het college heeft op de zitting toegelicht dat het besluit van 21 mei 2019 en het besluit op bezwaar van 25 september 2023 bij elkaar horen en ook samen worden bewaard in het archief. Dat het besluit op bezwaar in dit geval niet is verstrekt bij het opvragen van de omgevingsvergunning, is volgens het college geen gangbare praktijk, maar berust volgens hem op een fout. De Afdeling ziet geen aanleiding om te twijfelen aan deze toelichting.
    12.     [partij A] en anderen en [partij B] en anderen betogen verder dat het college het besluit op bezwaar niet met de benodigde zorgvuldigheid heeft voorbereid en dat nog steeds onduidelijk is welk gebruik met de verleende omgevingsvergunning is toegestaan.
    Doordat niet duidelijk is wat precies wordt verstaan onder creatieve functies en in welke omvang deze zijn toegestaan, is ook deze omgevingsvergunning volgens hen in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. [partij A] en anderen en [partij B] en anderen hebben er op gewezen dat de effecten voor de omgeving van het voorgenomen gebruik van de nog te verbouwen loods en de buitenruimte hierdoor ook niet goed kunnen worden beoordeeld. Zij zijn daarom bang dat het vergunde gebruik tot een onevenredige aantasting van hun woon- en leefklimaat zal leiden. Zij hebben gewezen op de bijzondere ligging van de loods op het binnenterrein van een gesloten woonblok, dichtbij de tuinen en achtergevels van de woningen, waardoor het vergunde gebruik voor hen tot ernstige licht- en geluidhinder kan leiden. Volgens [partij A] en anderen en [partij B] en anderen heeft het college niet voldaan aan de opdracht van de rechtbank om de gevolgen van het vergunde gebruik voor het woon- en leefklimaat van omwonenden te onderzoeken. Ook niet wat betreft de gevolgen van het plan voor de parkeerdruk en het aantal verkeersbewegingen. Het besluit is dan ook niet gebaseerd op een deugdelijke belangenafweging.
    Zij hebben verder aangevoerd dat het plan waarvoor de omgevingsvergunning is gevraagd na de rechtbankuitspraak zo is gewijzigd dat een nieuwe aanvraag had moeten worden ingediend. Ook hebben zij er op gewezen dat het college hun schriftelijke reacties op de nieuwe ruimtelijke onderbouwing van de omgevingsvergunning niet kenbaar bij de beoordeling heeft betrokken en dat het college bezwaarmakers ten onrechte niet heeft gehoord alvorens een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Volgens [partij B] en anderen heeft het college bij de voorbereiding van het nieuwe besluit op bezwaar in strijd met artikel 2:4 van de Awb vooringenomen gehandeld.
    12.1.  [partij A] en anderen en [partij B] en anderen zijn niet in de gelegenheid gesteld te worden gehoord over de aanvullende ruimtelijke onderbouwing die het college aan het besluit op bezwaar ten grondslag heeft gelegd. De Afdeling overweegt dat in artikel 7:2, eerste lid, van de Awb geen algemene verplichting is opgenomen tot het opnieuw horen bij het nemen van een nieuw besluit op bezwaar, ter voldoening aan een rechterlijke uitspraak waarbij het eerdere besluit op bezwaar is vernietigd. Dit neemt echter niet weg dat het onder omstandigheden uit een oogpunt van zorgvuldigheid noodzakelijk kan zijn om een belanghebbende vóór het nemen van een nieuw besluit op bezwaar opnieuw te horen. Zo’n situatie doet zich hier naar het oordeel van de Afdeling echter niet voor. Met de ruimtelijke onderbouwing van Mees en het advies van de afdeling Ruimtelijke Ordening is een aanvullende motivering en verduidelijking gegeven van het eerder ingenomen standpunt van het college dat het aangevraagde gebruik in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Het kan niet worden beschouwd als een nieuw feit als bedoeld in artikel 7:9 van de Awb, dat van aanmerkelijk belang is geweest voor het te nemen besluit op bezwaar. Het college kon daarom in dit geval volstaan met het geven van gelegenheid tot het indienen van een schriftelijke zienswijze.
    [partij A] en anderen en [partij B] en anderen hebben echter wel terecht aangevoerd dat het advies van de bezwaarschriftencommissie er geen enkele blijk van geeft dat de door hen naar voren gebrachte zienswijzen van 6 augustus 2023 en 23 augustus 2023 in de beoordeling zijn betrokken. Aangezien de onderbouwde zienswijzen niet kenbaar zijn betrokken bij het nemen van het nieuwe besluit op bezwaar, is het besluit op dit punt niet deugdelijk gemotiveerd en komt het alleen al hierom voor vernietiging in aanmerking.
    De Afdeling ziet in de gang van zaken in deze procedure evenwel geen grond voor het oordeel dat het college vooringenomen is geweest bij het nemen van het besluit op bezwaar en daardoor in strijd met artikel 2:4, eerste lid, van de Awb heeft gehandeld. Dat het college in de procedure het standpunt heeft ingenomen dat het de aangevraagde ruimtelijke ontwikkeling wenselijk vindt, leidt ook niet tot dat oordeel. Het college heeft op de zitting overigens wel erkend dat de gang van zaken bij de voorbereiding van het nieuwe besluit op bezwaar niet de schoonheidsprijs verdient en het heeft excuses gemaakt voor het lang stil zitten wat betreft het uitvoering geven aan de rechtbankuitspraak.
    12.2.  De Afdeling overweegt dat ook met het besluit op bezwaar van 5 september 2023 uit de omgevingsvergunning onvoldoende blijkt wat het toegestane gebruik is en daardoor ook wat de ruimtelijke gevolgen daarvan zijn voor de omgeving. Met de aan het besluit ten grondslag gelegde aanvullende ruimtelijke onderbouwing heeft het college onvoldoende gemotiveerd dat het vergunde gebruik uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening aanvaardbaar is. Daarbij is het volgende van belang.
    De Afdeling stelt vast dat de aanvraag nog steeds niet gaat over de activiteit ‘bouwen’. Weliswaar is in bezwaar het aantal functies dat onder het begrip creatieve industrie valt ingekaderd in de aanvraag en is duidelijk dat daar creatieve functies met een publiek aantrekkende werking, zoals een theater, niet onder vallen, maar gelet op de functies die in de niet limitatieve lijst staan vermeld, zijn nog steeds veel en uiteenlopende activiteiten met verschillende werktijden mogelijk, waarbij de ruimtelijke effecten per activiteit kunnen verschillen. Daar komt nog bij dat de aanvraag en aanvullende ruimtelijke onderbouwing open laten hoeveel bedrijven zich in de loods zullen vestigen en hoeveel werkplekken er maximaal zullen komen. Dat [appellante] en het college ook een zekere flexibiliteit in het gebruik hebben beoogd, blijkt uit de aanvullende onderbouwing van het besluit op bezwaar. Omdat de creatieve sector een dynamische wereld is, vinden zij een verdere inperking van het aantal toegestane functies met het oog op het toekomstige gebruik van het gebouw niet wenselijk. Het brengt echter met zich dat onduidelijk is wat de ruimtelijke gevolgen van de functiewijziging zullen zijn voor de omwonenden en de omgeving. Die onduidelijkheid blijkt naar het oordeel van de Afdeling ook uit de omstandigheid dat het accent van het beoogde gebruik volgens [appellante] ligt bij de maakindustrie, terwijl het college er bij de beoordeling van de aanvraag van uit is gegaan dat het zwaartepunt zal liggen aan de ontwikkelaarskant. Dat gebruik zal niet altijd overlappen en de ruimtelijke effecten ervan kunnen uiteenlopen.
    Verder is op de zitting gebleken dat er een discrepantie bestaat tussen wat [appellante] heeft aangevraagd en wat het college heeft vergund. [appellante] heeft namelijk op de zitting gesteld dat de aanvraag nog steeds alleen gaat over het gebruik van de loods zelf en dat het gebruik van de buitenruimte om de loods heen daar niet onder valt. Het college heeft op de zitting toegelicht dat het er gelet op de projectomschrijving en tekeningen in het rapport van Mees bij de beoordeling van uit is gegaan dat de aanvraag was gewijzigd in die zin dat de buitenruimte nu ook tot het projectgebied is gaan behoren. Nog daargelaten dat gelet op de verschillende standpunten onduidelijk is of de aanvraag zodanig is gewijzigd dat een nieuwe aanvraag had moeten worden ingediend, leidt deze discrepantie naar het oordeel van de Afdeling ook tot onduidelijkheid op een essentieel onderdeel van de omgevingsvergunning. De omgevingsvergunning maakt het gebruik van de buitenruimte ten behoeve van creatieve industrie mogelijk, terwijl uit de aanvraag niet is op te maken dat en hoe de buitenruimte zal worden ingericht en gebruikt door de bedrijven die zich in de loods zullen gaan vestigen. Ook uit de stukken en het verhandelde ter zitting is dat niet duidelijk geworden.
    Gelet op de vele en uiteenlopende activiteiten die met de omgevingsvergunning mogelijk worden gemaakt en het ontbreken van een concrete invulling van het project wat betreft onder meer het aantal bedrijven, het maximaal aantal personen dat in het bedrijfsverzamelgebouw zal gaan werken en het gebruik van de buitenruimte, blijft onzeker hoe het gebruik er daadwerkelijk uit gaat zien. Het is daardoor niet mogelijk om de gevolgen van het vergunde gebruik voor het woon- en leefklimaat en voor de parkeer- en verkeersituatie in de buurt te beoordelen. Dat betekent dat nog steeds niet kan worden vastgesteld of het project al dan niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.
    12.3.  Het college heeft verder met de enkele verwijzing naar de hinder die het nu planologisch toegestane gebruik voor omwonenden met zich kan brengen in dit geval onvoldoende gemotiveerd dat de te verwachten hinder van de te vestigen creatieve ondernemingen voor omwonenden aanvaardbaar is. Weliswaar is voor de beoordeling van de ruimtelijke aanvaardbaarheid van een project dat niet in het bestemmingsplan past van belang wat er planologisch mogelijk is, maar dat neemt niet weg dat het college een eigen afweging moet maken van de ruimtelijk relevante belangen van het concrete geval. Daarbij is in dit geval van belang dat het verouderde bestemmingsplan ter plaatse van het perceel de onder de categorieën I en II van de Staat van Inrichtingen vallende bedrijven toestaat, maar wel met een maximale oppervlakte van 300 m², terwijl de beoogde creatieve industrie een oppervlakte van ongeveer 1.600 m² heeft. Gelet verder op de bijzondere situatie in dit geval, waarin het beoogde bedrijfsverzamelgebouw komt op een stil binnenterrein van een gesloten bouwblok dicht bij de aan het binnenterrein liggende woningen en tuinen, ligt het op de weg van het college om te onderzoeken wat de komst van het bedrijfsverzamelgebouw betekent voor de leefomgeving van de omwonenden en dan met name wat betreft de in het oog springende door [partij A] en anderen en [partij B] en anderen gevreesde licht- en geluidhinder. Dat heeft het college ten onrechte niet gedaan. Het heeft ook geen voorschriften aan de omgevingsvergunning verbonden die de overlast voor omwonenden van het vergunde gebruik begrenzen. Voor zover het college zich op het standpunt heeft gesteld dat dit niet nodig is omdat [appellante] van plan is om bij de verbouwing de muren te isoleren en akoestische maatregelen te treffen, hebben [partij A] en anderen en [partij B] en anderen terecht aangevoerd dat dit voornemen niet afdwingbaar is en dat deze maatregelen dus niet geborgd zijn.
    12.4.  Uit wat hiervoor is overwogen, volgt dat het college het besluit op bezwaar van 5 september 2023 onzorgvuldig heeft voorbereid en dat het niet berust op een deugdelijke motivering. Het kan daarom niet in stand blijven.
    Het betoog slaagt.
    13.     Aan bespreking van de overige beroepsgronden komt de Afdeling niet toe.
    Conclusie beroepen
    14.     De beroepen van [partij A] en anderen en [partij B] en anderen zijn gegrond. Het besluit van 5 september 2023 moet worden vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb. Het college moet een nieuw besluit nemen op de door [partij A] en anderen en [partij B] en anderen gemaakte bezwaren tegen de bij besluit van 21 mei 2019 verleende omgevingsvergunning.
    15.     Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuw te nemen besluit op de tegen het besluit van 21 mei 2019 gemaakte bezwaren slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    16.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
    II.       verklaart de beroepen van [partij A] en anderen en [partij B] en anderen tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 5 september 2023 gegrond;
    III.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 5 september 2023, kenmerk JB.22.008514.001;
    IV.      bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam te nemen nieuwe besluit op de bezwaren van [partij A] en anderen en [partij B] en anderen slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
    Aldus vastgesteld door mr. G.T.J.M. Jurgens, voorzitter, en mr. B. Meijer en mr. J.F. de Groot, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
    w.g. Jurgens
    voorzitter
    w.g. Deen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 april 2024
    604
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 7:2, eerste lid
    Voordat een bestuursorgaan op het bezwaar beslist, stelt het belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord.
    Artikel 7:9
    Wanneer na het horen aan het bestuursorgaan feiten of omstandigheden bekend worden die voor de op het bezwaar te nemen beslissing van aanmerkelijk belang kunnen zijn, wordt dit aan belanghebbenden meegedeeld en worden zij in de gelegenheid gesteld daarover te worden gehoord.
    Artikel 8:113, tweede lid
    Indien de uitspraak van de hogerberoepsrechter ertoe strekt dat het bestuursorgaan een nieuw besluit neemt, kan de uitspraak tevens inhouden dat beroep tegen dat besluit slechts kan worden ingesteld bij de hogerberoepsrechter.
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onderdeel 1˚ en 2˚
    Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    1˚. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    2˚. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    Artikel 2.22, eerste lid
    In een omgevingsvergunning worden het project en de activiteiten waarop het betrekking heeft, duidelijk beschreven.
    Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht
    Artikel 4, aanhef en onderdeel 9
    Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen.
    Bestemmingsplan Middenmeer I en II
    Artikel 1 Begrippen
    In dit plan wordt verstaan onder
    […]
    1.12 bedrijven:
    bedrijven zoals bedoeld in artikel 30 van deze regels;
    […].
    Artikel 30 Toegelaten bedrijven
    a. Voor zover de gronden binnen dit plan mogen worden bebouwd en gebruikt voor bedrijven zijn slechts bedrijven toegestaan die in de bij deze regels behorende Staat van Inrichtingen vallen onder de categorieën I en II, dan wel hoger indien nader op de verbeelding aangeduid.
    b. Voor zover de gronden binnen dit plan mogen worden bebouwd en gebruikt voor huisgebonden beroepen of bedrijven, zijn slechts bedrijven toegestaan die in de bij deze regels behorende Staat van Inrichtingen vallen onder categorie I.
    c. Bij omgevingsvergunning kan worden afgeweken van het bepaalde onder a met dien verstande dat het bouwen en het gebruik van gronden en bebouwing ten behoeve van een bedrijf is toegestaan dat:
    1. niet in de Staat van Inrichtingen voorkomt en in vergelijking met bedrijven die wel vallen onder de toegelaten categorieën een gelijke of mindere milieuhinder veroorzaakt;
    2.in de Staat van Inrichtingen voorkomt en valt onder één of meer categorieën hoger dan toegelaten, mits het desbetreffende bedrijf in vergelijking met bedrijven die vallen onder de toegelaten categorieën een gelijke of mindere milieuhinder veroorzaakt;
    3. na uitbreiding, wijziging of aanpassing in de Staat van Inrichtingen valt onder één of meer categorieën hoger dan toegelaten, mits de uitbreiding, wijziging of aanpassing niet tot gevolg heeft, dat het bedrijf in vergelijking met bedrijven die vallen onder de toegelaten categorieën meer milieuhinder veroorzaakt.