ECLI:NL:CBB:2025:321, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 03-06-2025, 23/1163
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-06-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Intrekking TVL Q2 van 2021. Vestigingsvereiste. Uit de TVL volgt niet dat het vereist is om een huurovereenkomst of arbeidsovereenkomst over te leggen om aan te tonen dat wordt voldaan aan het vestigingsvereiste. Bepalend is of sprake is van duurzame uitoefening van activiteiten. Dat is hier het geval. Zelfstandigen voeren duurzaam activiteiten van de onderneming uit in kantoorruimtes die de onderneming beschikbaar heeft gesteld. De minister heeft de verleende subsidie ten onrechte ingetrokken vanwege het verstrekken van onjuiste of onvolledige gegevens in verband met het vestigingsvereiste.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 23/1163
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 juni 2025 in de zaak tussen
    
      [naam 1] B.V., te [woonplaats] (onderneming)
    (gemachtigden: mr. J.L. Bloem en mr. K. Heijboer)
    
    
      en
    
    
    de minister van Economische Zaken
    (gemachtigden: mr. drs. G.O. Hoeksma en mr. S. Piron)
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met het besluit van 20 mei 2022 (intrekkingsbesluit) heeft de minister de aan de onderneming op grond van de Regeling subsidie vaste lasten financiering COVID-19 (TVL) verleende subsidie voor het tweede kwartaal (Q2) van 2021 ingetrokken. Ook heeft de minister het betaalde voorschot van € 277.584,92 teruggevorderd.
    
    
    
      Met het besluit van 13 maart 2023 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van de onderneming tegen het intrekkingsbesluit ongegrond verklaard.
    
    
    
      De onderneming heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 23 januari 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 2] namens de onderneming en de gemachtigden van partijen. 
    
    
    
      Het College heeft het onderzoek na afloop van de zitting heropend, de onderneming vragen gesteld en haar de gelegenheid gegeven nadere informatie te verstrekken.
    
    
    
      De onderneming heeft met de brief van 7 maart 2025 de vragen van het College beantwoord en aanvullende stukken ingediend. De minister heeft op 25 maart 2025 een aanvullend verweerschrift ingediend waar de onderneming op 15 april 2025 op heeft gereageerd.
    
    
    
      Het College heeft partijen laten weten dat het een zitting niet nodig vindt en gevraagd of zij het daarmee eens zijn. Omdat partijen daarna niet om een zitting hebben gevraagd, heeft het College het onderzoek gesloten en de zaak niet verder behandeld op een zitting. 
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    1. Met het besluit van 16 november 2021 heeft de minister de onderneming subsidie verleend voor Q2 van 2021. Op 7 maart 2022 heeft de onderneming een aanvraag ingediend voor vaststelling van de subsidie. Daarop heeft de minister het intrekkingsbesluit genomen. De minister heeft de aan de onderneming verleende subsidie ingetrokken (op grond van artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)), omdat de onderneming niet aan het vestigingsvereiste voldoet (artikel 2.3.2, tweede lid, aanhef en onder e, onder 1°, van de TVL) en de onderneming daarover onjuiste of onvolledige informatie heeft verstrekt. 
    
    2 Het vestigingsvereiste houdt in dat een onderneming ten minste één vestiging heeft met een ander adres dan het privéadres van de eigenaar van de onderneming, of dat de vestiging fysiek is afgescheiden van de privéwoning van de eigenaar en voorzien is van een eigen opgang of toegang. Onder vestiging wordt verstaan ‘een gebouw of complex van gebouwen waar duurzame uitoefening van de activiteiten van een onderneming of rechtspersoon plaatsvindt’ (artikel 1.1 van de TVL en artikel 1, eerste lid, aanhef en onder j, van de Handelsregisterwet 2007). 
    
    3 De onderneming is het niet eens met het intrekkingsbesluit. Zij is een in Nederland in het handelsregister ingeschreven internationaal opererend ICT-bedrijf dat onder meer diensten op het gebied van softwareontwikkeling en ICT-ondersteuning biedt. Haar vestigingen en manier van werken zijn anders vormgegeven dan bij een traditionele onderneming. 
    
    
      
        Standpunt van de onderneming
      
    
    
    4 De onderneming stelt dat zij meerdere vestigingen heeft. De zelfstandigen die de primaire werkzaamheden van de onderneming verrichten doen dat vanuit huis of in een gedeelde werkomgeving (coworkingruimte) die de onderneming in [land] heeft ingericht en die alleen door hen mag worden gebruikt. De bestuurder, financieel adviseur en juridisch adviseur van de onderneming hebben daarnaast ieder afzonderlijk een kantoor in Nederland. Vanuit al deze locaties, die als vestigingen moeten worden gekwalificeerd, worden de werkzaamheden van de onderneming verricht en aangestuurd. Daarnaast heeft de onderneming een virtueel kantoor in Nederland.
    
    
      
        Standpunt van de minister
      
    
    
    5 De minister stelt dat de onderneming geen vestiging heeft. De onderneming is geen partij bij de huurovereenkomsten voor de coworkingruimtes in [land] en de kantoren in Nederland. Bovendien blijkt niet dat daar (uitsluitend) werkzaamheden voor de onderneming zijn verricht. Als het al zo is dat in de coworkingsruimtes voor de onderneming is gewerkt, dan zijn het werkzaamheden van zelfstandigen die dat voor eigen rekening en risico doen en niet van personeel dat in dienst is bij de onderneming. Dat geldt ook voor de locaties in Nederland waarvandaan de organisatie aangestuurd wordt. 
    
    
      
        Beoordeling door het College
      
    
    
    
      6.1
      Het College oordeelt dat de coworkingruimtes in [plaats 1] en [plaats 2] in [land] als vestigingen van de onderneming moeten worden aangemerkt. Daarvoor is het volgende van belang.
      
    
    
      6.2
      Het betoog van de minister dat de huurconstructie van de coworkingruimtes aan het zijn van een vestiging in de weg staat en dat de werkzaamheden van zelfstandigen door het ontbreken van een arbeidsovereenkomst niet meetellen, slaagt niet. Uit de rechtspraak van het College over het vestigingsvereiste volgt dat aan de hand van het feitelijk gebruik van een locatie het duurzame karakter van de activiteiten moet worden vastgesteld en dat een huurovereenkomst een onderdeel kan vormen van de onderbouwing van het duurzame karakter (vergelijk onder meer de uitspraken van het College van 26 juli 2022, ECLI:NL:CBB:2022:440, 17 januari 2023, ECLI:NL:CBB:2023:6 en 26 maart 2024, ECLI:NL:CBB:2024:218). Hieruit volgt dat een huurovereenkomst geen doorslaggevende betekenis heeft voor de beoordeling van het feitelijk gebruik van een locatie. Dat geldt ook voor het dienstverband van de personen die de werkzaamheden op de locatie uitvoeren. Wel kunnen deze elementen aanwijzingen opleveren voor het duurzame karakter van activiteiten dat leidend is voor de beoordeling van het feitelijk gebruik. 
      
    
    
      6.3
      Waar het om gaat is of de onderneming aannemelijk heeft gemaakt dat in coworkingruimtes in [plaats 1] en [plaats 2] duurzame uitoefening van de activiteiten van de onderneming heeft plaatsgevonden. Naar het oordeel van het College heeft de onderneming aannemelijk gemaakt dat de coworkingruimtes daadwerkelijk duurzaam gebruikt werden door zelfstandigen voor de uitvoering van werkzaamheden voor de onderneming. Zij heeft de coworkingruimtes in [plaats 1] en [plaats 2] via een huur- en verhuurconstructie via [naam 3] vennootschappen ter beschikking gesteld aan zelfstandigen die daar werkzaamheden voor haar hebben verricht. De kosten van het gebruik van deze ruimtes werden uiteindelijk door haar gedragen. Verder heeft de onderneming aannemelijk gemaakt dat de zelfstandigen overeenkomsten hebben afgesloten voor het gebruik van de coworkingruimtes en dat zij voor de onderneming werkzaamheden op het gebied van softwareontwikkeling en ICT-ondersteuning in [land] hebben uitgevoerd op basis van overeenkomsten (B2B services agreements). De zelfstandigen hebben hun diensten vervolgens aan de onderneming gefactureerd. De overgelegde verklaringen van de directeur/landenmanager in [plaats 2] en het hoofd van het bestuur van de [naam 3] vennootschappen, de foto’s van de werkruimten en de nieuwbrief bevestigen dat de zelfstandigen hun werkzaamheden voor de onderneming daadwerkelijk daar hebben verricht. In de overgelegde personeelsnieuwsbrief staat dat ook ten tijde van de COVID-19-pandemie zowel in [plaats 1] als in [plaats 2] dagelijks tussen de twee en dertien zelfstandigen op kantoor verschenen zijn om werkzaamheden te verrichten voor de onderneming. Dat beeld komt overeen met de verklaring van de directeur/landenmanager in [plaats 2] die heeft bevestigd dat mensen ook toen naar kantoor kwamen. Daarmee komt de situatie van de onderneming niet overeen met die in de uitspraak van het College van 28 januari 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:52) waar de minister naar heeft verwezen. In die zaak was niet vast komen te staan dat de zelfstandigen ook werkzaamheden voor de onderneming op locatie verricht hadden.  
      
    
    
      6.4
      De conclusie is dat de onderneming voldoet aan het vestigingsvereiste met haar vestigingen in [land]. Dit betekent dat de minister de verleende subsidie ten onrechte heeft ingetrokken op grond van artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb vanwege het verstrekken van onjuiste of onvolledige gegevens in verband met het vestigingsvereiste. Het College bespreekt daarom niet meer of het virtuele kantoor of de ruimtes van het management als vestiging moeten worden aangemerkt.
      
    
    
      6.5
      Het College wijst het verzoek van de onderneming af om te bepalen dat de onderneming in aanmerking komt voor subsidie in Q1 van 2021 en andere (niet concreet benoemde) subsidieperiodes en om de minister tot een herbeoordeling van die subsidiebesluiten te sommeren. Daarmee zou het College namelijk buiten de omvang van dit geschil treden dat alleen gaat over het intrekkingsbesluit voor de subsidieperiode Q2 van 2021.
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
    
    
      7.1
      Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit zal worden vernietigd en het intrekkingsbesluit zal worden herroepen. Daarmee komt ook de grondslag aan de terugvordering te ontvallen. De minister zal naar aanleiding van het bezwaar van de onderneming een beslissing dienen te nemen op het verzoek om vaststelling van de subsidie over Q2 van 2021.
      
    
    
      7.2
      Het College veroordeelt de minister in de door de onderneming gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.267,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting en 0,5 punt voor het geven van schriftelijke inlichtingen met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor 1). Ook moet de minister het door de onderneming betaalde griffierecht (€ 365,-) aan haar vergoeden.
      
    
  
  
    Beslissing 
    
    
      Het College:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        herroept het intrekkingsbesluit;
      
      
        draagt de minister op binnen vier weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuwe beslissing te nemen op het verzoek tot vaststelling met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 365,- aan de onderneming te vergoeden;
      
      
        veroordeelt de minister in de proceskosten van de onderneming tot een bedrag van € 2.267,50.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J.A.M. van Brussel, in aanwezigheid van mr. M. Ettema, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 juni 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. W.J.A.M. van Brussel	w.g. M. Ettema