ECLI:NL:RVS:2017:967, Raad van State, 12-04-2017, 201601426/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-04-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 februari 2015 heeft het college aan [appellant] voor een termijn van zes jaar omgevingsvergunning verleend ten behoeve van het realiseren van vier onzelfstandige woonruimtes op het perceel [locatie] te Zwolle.

201601426/1/A1.
    Datum uitspraak: 12 april 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 18 januari 2016 in zaak nr. 15/1930 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Zwolle.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 23 februari 2015 heeft het college aan [appellant] voor een termijn van zes jaar omgevingsvergunning verleend ten behoeve van het realiseren van vier onzelfstandige woonruimtes op het perceel [locatie] te Zwolle.
    
    Bij besluit van 30 juli 2015 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond, het door [belanghebbende] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 23 februari 2015 herroepen en bepaald dat de omgevingsvergunning alsnog wordt geweigerd.
    
    Bij uitspraak van 18 januari 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant] heeft nog een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak, samen met zaak, ECLI:NL:RVS:2017:968 , ter zitting behandeld op 17 februari 2017, waar [appellant] en [gemachtigde A], en het college, vertegenwoordigd door mr. H.C.S. van Dop, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende], bijgestaan door [gemachtigde B], gehoord. Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellant] is sinds 2014 eigenaar van het appartementsrecht voor de woning op het perceel. Na aankoop van het appartement heeft [appellant] de woning aangepast voor gebruik door zijn dochter en drie medestudenten. Naar aanleiding van de op 1 december 2014 ingediende aanvraag om omgevingsvergunning voor het realiseren van vier onzelfstandige woonruimtes in de woning heeft het college op 23 februari 2015 de gevraagde omgevingsvergunning verleend. Het college heeft dit besluit bij zijn besluit op bezwaar van 30 juli 2015 herroepen. Het heeft hieraan ten grondslag gelegd dat het realiseren van vier onzelfstandige woonruimtes ten behoeve van studentenhuisvesting in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Wipstrik" en dat het de aanvraag gelet op de "Beleidsregel voor onzelfstandige woonruimte binnen de in het vigerende bestemmingsplan vastgelegde woonbestemmingen" (hierna: de beleidsregel) dient af te wijzen. [appellant] verzet zich tegen de weigering van de omgevingsvergunning.
    
    Strijd met het bestemmingsplan
    
    2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de bewoning van het appartement door vier studenten niet in strijd is met het bestemmingsplan. Hiertoe voert [appellant] aan dat de groep van vier studenten in dit geval een gezamenlijke huishouding voert en de rechtbank bij haar oordeel ten onrechte aansluiting heeft gezocht bij de uitspraak van de Afdeling van 17 juni 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BI8471, omdat die uitspraak betrekking heeft op een niet vergelijkbare zaak. Volgens [appellant] is in dit geval sprake van onderlinge verbondenheid tussen de bewoners. Hij wijst er op dat zijn dochter en drie vriendinnen de kosten van bewoning delen, samen koken, samen eten, samen op vakantie gaan en er blijk van geven voor elkaar zorg te dragen. De woning heeft een gemeenschappelijke woonkamer, die dient als hoofdverblijfruimte, en vier kamers die fungeren als studieruimte en slaapkamer, aldus [appellant]. Met verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling van 12 oktober 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BT7418, en 2 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1348, heeft [appellant] verder aangevoerd dat ook is voldaan een de eis van bestendige bewoning. Voorts voert [appellant] aan dat het niet gaat om een grote groep studenten, zoals de rechtbank heeft overwogen, maar om slechts vier bewoners, zodat de bewoning van de woning nagenoeg overeenkomt met bewoning daarvan door een gezin.
    
    2.1.    Ingevolge het ten tijde van het besluit ter plaatse geldende bestemmingsplan "Wipstrik" rust op het perceel de bestemming "Meergezinshuizen". De als zodanig aangewezen gronden zijn onder meer bestemd voor meergezinshuizen met bijbehorende bebouwing en erven.
    
        Ingevolge artikel 1, onder 30, van de planvoorschriften wordt onder meergezinshuis verstaan een gebouw dat twee of meer geheel of gedeeltelijk boven elkaar gelegen woningen omvat.
    
        Ingevolge artikel 1, onder 41, wordt onder woning verstaan een gebouw of gedeelte van een gebouw dat blijkens aard, indeling en inrichting geschikt en bestemd is voor de huisvesting van één huishouden.
    
    2.2.    Niet in geschil is dat de woning slechts bestemd is voor de huisvesting van één huishouden. De rechtbank heeft terecht, onder verwijzing naar voormelde uitspraak van 17 juni 2009, overwogen dat het samenwonen van een groep studenten in overwegende mate wordt bepaald door de wens om gedurende de studietijd over huisvesting te beschikken. Alleenstaande studenten hebben niet de intentie om bestendig, voor onbepaalde tijd, een met een gezinsverband vergelijkbaar samenlevingsverband met elkaar aan te gaan. Het gaat niet om een samenlevingsvorm die bestond vóór en stand zal houden ná bewoning van de woning. Het samenwonen kenmerkt zich in dit geval door een tevoren vaststaande tijdelijkheid van de samenwoning. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 28 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:160, kan in een dergelijke situatie niet van één huishouding als bedoeld in de planvoorschriften worden gesproken.
    
        Dat voormelde uitspraak van 17 juni 2009 betrekking heeft op een groter aantal bewoners dan in dit geval betekent niet dat de rechtbank hierbij niet kon aansluiten, nu in die uitspraak dezelfde rechtsvraag voorlag. Weliswaar kan een groep van vier studenten niet worden aangemerkt als een grote groep, zoals de rechtbank heeft gedaan, maar dat laat onverlet dat de rechtbank terecht geen grond heeft gevonden voor het oordeel dat de vier studenten in dit geval een met een gezinsverband vergelijkbaar samenlevingsverband hebben en één huishouden vormen. Uit de door [appellant] gestelde wijze waarop de studenten de woning bewonen en met elkaar verbonden zijn, volgt niet dat het in dit geval geen regulier studentenhuis betreft. De studenten woonden voor de bewoning van het appartement niet al in een dergelijke samenlevingsvorm en er bestaat niet de intentie dat ná de bewoning van het pand de samenlevingsvorm onveranderd blijft. Voorts is van belang dat, indien een van de studenten de studie zou afbreken en de woning verlaat, die plek zal worden ingenomen door een andere studente.
    
        De door [appellant] aangehaalde uitspraken van 12 oktober 2012 en 2 oktober 2013 leiden niet tot een ander oordeel. Weliswaar betoogt [appellant] terecht dat in die uitspraken de aanwezige tevoren vaststaande tijdelijkheid van de samenwoning niet in de weg stond aan het aannemen van een gezamenlijke huishouding, maar in die zaken ging het niet om een regulier studentenhuis.
    
        Het betoog faalt.
    
    Toepasselijkheid van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder c, van de beleidsregel.
    
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat artikel 4, eerste lid, aanhef en onder c, van de beleidsregel rechtens niet aanvaardbaar is en het college zijn besluit niet op dit artikel mocht baseren. Hiertoe voert [appellant] aan dat dit artikel in strijd is met de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) en de Huisvestingswet 2014. Volgens [appellant] is de in dit artikel neergelegde oppervlakte-eis niet gesteld met het oog op het criterium van een goede ruimtelijke ordening, maar is het bedoeld als sturingsmiddel voor de verdeling van woonruimte, terwijl op grond van artikel 4 van de Huisvestingswet uitsluitend middels een huisvestingsverordening regels mogen worden gesteld met betrekking tot woonruimteverdeling en de samenstelling van de woningvoorraad. [appellant] betwist in dit verband voorts de door het college gegeven onderbouwing dat de afwijkende oppervlaktenormen nodig zijn als sturingsmiddel op de woningmarkt in verband met schaarste van woningen in het goedkope starterssegment.
    
        [appellant] voert voorts aan dat de beleidsregel niet mag worden toegepast omdat deze onredelijk is. Volgens [appellant] is de beleidsregel wat betreft de oppervlaktenorm per bewoner te beperkend in vergelijking met vergelijkbare beleidsregels in andere gemeenten en wijkt deze norm bovendien af van de eis die in het Bouwbesluit is vastgelegd als minimaal beschikbare gebruiksoppervlakte.
    
    3.1.    Artikel 4, eerste lid, van de beleidsregel luidt als volgt: "Een afwijking van het bestemmingsplan voor onzelfstandige woonruimte wordt geweigerd indien:
    
    a. de afwijking wordt aangevraagd voor een gebouw of deel van een gebouw dat ligt in een gebied dat op de bij deze beleidsregels behorende kaart is aangeduid als "gebied waar geen afwijking van het bestemmingsplan wordt verleend" of is aangeduid als "Buitengebied (inclusief kleine kernen) en industrieterreinen".
    
    b. op het moment van de aanvraag meer dan 10% van de woningen in de betreffende straat met dezelfde postcode wordt gebruikt voor bewoning van onzelfstandige woonruimte.
    
    c. de afwijking wordt aangevraagd voor onzelfstandige woonruimtes in een gebouw met een woonbestemming met een gebruiksoppervlakte wonen van in totaal kleiner dan 85 m².
    
    d. de afwijking wordt aangevraagd voor onzelfstandige woonruimtes voor meer dan vier personen als de gebruiksoppervlakte wonen kleiner is dan 100 m².
    
    e. de afwijking wordt aangevraagd voor onzelfstandige woonruimtes voor panden met een gebruiksoppervlakte wonen van meer dan 100 m², indien er per bewoner minder dan 25 m² gebruiksoppervlakte wonen beschikbaar is.
    
    f. vaststaat of redelijkerwijs moet worden aangenomen dat verlening van de afwijking zou leiden tot een verstoring van de openbare orde, veiligheid en gezondheid, dan wel een verstoring van een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van het gebouw of deel van een gebouw waarop de aanvraag betrekking heeft.
    
    (…)"
    
        Artikel 1, aanhef en onder d, luidt als volgt: "In deze beleidsregel wordt verstaan onder gebruik oppervlakte wonen: de bewoonbare oppervlakte achter de voordeur van het kamerverhuurpand, exclusief opslagruimten en dergelijke, op basis van de "Meetinstructie bepalen gebruiksoppervlakte woningen volgens NEN 2580".
    
    3.2.    Bij besluit van 11 februari 2014 heeft het college met betrekking tot de hem toekomende bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan de beleidsregel vastgesteld. De beleidsregel is op 28 maart 2014 in werking getreden. Het college heeft ter motivering van zijn besluit volstaan met de verwijzing naar deze beleidsregel. Het college stelt zich op het standpunt dat de gebruiksoppervlakte van de woning minder groot is dan de in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder c, van de beleidsregel gestelde oppervlakte-eis van 85 m².
    
    3.3.    Uit de aan de beleidsregel ten grondslag liggende stukken blijkt dat de in de beleidsregel opgenomen oppervlakte-eisen er op zijn gericht het omzetten van kleine zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte te voorkomen vanuit de zorg voor zowel het behoud van voldoende goedkope en betaalbare woningen als de zorg voor de leefbaarheid in buurten. De in de beleidsregel opgenomen oppervlakte-eisen hebben aldus een tweeledig doel en strekken zowel tot sturing in de woonruimteverdeling als tot regulering van het gebruik van woningen vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening. Zoals uit de toelichting bij artikel 4 van de beleidsregel blijkt, is beoogd om verstoring van een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van de desbetreffende woning te voorkomen. Nu in de beleidsregel mede vanuit ruimtelijke motieven een afweging is gemaakt wat betreft de aanvaardbaarheid van afwijking van het bestemmingsplan ten behoeve van het realiseren van onzelfstandige woonruimte, bestaat geen grond voor het oordeel dat het college bij de beoordeling van de aanvraag om omgevingsvergunning artikel 4, eerste lid, aanhef en onder c, van de beleidsregel niet mocht toepassen wegens het ontbreken van een ruimtelijk motief in de beleidsregel. In zoverre kan [appellant] niet worden gevolgd in zijn betoog dat de beleidsregel in strijd is met de Wro. Omdat het college de beleidsregel in dit geval heeft toegepast bij de aanwending van zijn bevoegdheid om met omgevingsvergunning af te wijken van het bestemmingsplan en niet in het kader van besluitvorming inzake woonruimteverdeling, wordt niet toegekomen aan de vraag of de beleidsregel in strijd is met de Huisvestingswet, voor zover met de beleidsregel is beoogd huisvestingsbeleid te voeren.
    
        Evenmin bestaat grond voor het oordeel dat het college in redelijkheid niet tot vaststelling van de oppervlakte-eisen in artikel 4, eerste lid, van de beleidsregel heeft kunnen komen. De oppervlakte-eisen zijn opgenomen om te voorkomen dat kleine woningen worden gebruikt voor kamergewijze verhuur. Het college heeft toegelicht dat kamergewijze verhuur van kleine woningen een nadelig effect kan hebben op de leefbaarheid in een straat of wijk door de ruimtelijke uitstraling ervan en doordat de kans op overlast groter is dan bij bewoning door één huishouden. Het college heeft gelet hierop in redelijkheid in de beleidsregel voorwaarden kunnen opnemen die zien op de minimale oppervlakte van een woning en het aantal bewoners. De in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder c, van de beleidsregel gestelde eis dat een gebouw met een woonbestemming een gebruiksoppervlakte wonen van minimaal 85 m² dient te hebben, acht de Afdeling niet onredelijk. Dat vergelijkbare beleidsregels in andere gemeenten andere normen bevatten, maakt deze oppervlakte-eis evenmin onredelijk. In de omstandigheid dat de oppervlakte-eisen afwijken van die in artikel 7.18 van het Bouwbesluit 2012 is evenmin grond te vinden voor het oordeel dat de beleidsregel te beperkend is. De in artikel 7.18 van het Bouwbesluit 2012 opgenomen oppervlakte-eisen zijn bedoeld om te voorkomen dat de gezondheid van de bewoners van een gebouw door overbewoning in het geding komt en dienen derhalve een ander doel dan de eisen in de beleidsregel.
    
        Het betoog faalt.
    
    Berekening gebruiksoppervlakte wonen
    
    4.    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat de in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder c, van de beleidsregel opgenomen weigeringsgrond zich in dit geval niet voordoet, omdat de gebruiksoppervlakte van de woning groter is dan 85 m². Hiertoe voert [appellant] aan dat het college ten onrechte de oppervlakte van de twee balkons niet in de berekening van de gebruiksoppervlakte wonen heeft betrokken, nu ook dit bewoonbare delen van het appartement zijn. [appellant] wijst er in dit verband op dat de term "bewoonbare oppervlakte" als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder d, van de beleidsregel niet in de Meetinstructie voorkomt en niet hetzelfde is als "gebruiksoppervlakte wonen" uit de Meetinstructie.
    
    4.1.    Het college heeft zich in het besluit op bezwaar op het standpunt gesteld dat de gebruiksoppervlakte wonen van de woning 83,18 m² is en dat volgens de Meetinstructie de oppervlakte van de balkons van ongeveer 7 m² niet meegeteld mag worden.
    
        De Meetinstructie geeft een handleiding om voor woningen de gebruiksoppervlakte te berekenen. In de Meetinstructie wordt de gebruiksoppervlakte van de woning onderverdeeld in vier oppervlakten, te weten gebruiksoppervlakte wonen, gebruiksoppervlakte overige inpandige ruimte, gebruiksoppervlakte externe bergruimte en gebruiksoppervlakte gebouwgebonden buitenruimte. Het college is bij de berekening van de in aanmerking te nemen gebruiksoppervlakte uitgegaan van het eerstvermelde gedeelte van de woning, zijnde de gebruiksoppervlakte wonen. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college een onjuiste uitleg heeft gegeven aan artikel 1, aanhef en onder d, van de beleidsregel door de gebruiksoppervlakte van de gebouwgebonden buitenruimte niet bij de berekening te betrekken. Uit de enkele omstandigheid dat in voormeld artikel ook de term "bewoonbare oppervlakte" is vermeld, kan niet worden afgeleid dat de gebruiksoppervlakte wonen als bedoeld in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder c, van de beleidsregel ruimer moet worden opgevat dan de gebruiksoppervlakte wonen als bedoeld in de Meetinstructie. Het college heeft de balkons terecht aangemerkt als gebouwgebonden buitenruimte. Dat de balkons kunnen worden gebruikt om buiten te zitten alsmede voor het drogen van de was of het plaatsen van een afvalbak, brengt niet mee dat de balkons bewoonbaar zijn en moeten worden meegerekend bij de bepaling van de gebruiksoppervlakte wonen in de zin van de beleidsregel.
    
        Het betoog faalt.
    
    Toepassing van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht
    
    5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college wegens bijzondere omstandigheden gebruik had moeten maken van zijn bevoegdheid om op grond van artikel 4:84 van de Awb af te wijken van het beleid. Hiertoe voert hij aan dat de gevolgen van toepassing van de beleidsregel onevenredig zijn, omdat het hem als ouder onmogelijk wordt gemaakt om voor zijn kind voor geschikte woonruimte te zorgen. Bovendien heeft de toepassing van de beleidsregel het ongewenste gevolg dat twee van de vier studenten de woning moeten verlaten en de andere twee in een half leegstaand appartement achterblijven.
    
    5.1.    Artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) luidt: "Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen."
    
        Een beleidsregel wordt geacht in algemene zin het resultaat te zijn van een belangenafweging, als bedoeld in artikel 3:4, eerste lid, van de Awb. De afwijkingsbevoegdheid van artikel 4:84 van de Awb ziet op bijzondere gevallen.
    
    5.2.    De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat in dit geval bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Awb aanwezig zijn, die maken dat handelen overeenkomstig de beleidsregel gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Niet gebleken is dat er in Zwolle een tekort is aan studentenhuisvesting en [appellant] uitsluitend in huisvesting voor zijn dochter kan voorzien door deze woning te gebruiken voor onzelfstandige bewoning door vier studenten. Toepassing van het beleid heeft bovendien niet tot gevolg dat de dochter van [appellant] niet in de woning kan blijven wonen. Het leidt er slechts toe dat zij de woning met maximaal één huisgenoot kan delen in plaats van met drie huisgenoten, zoals door [appellant] gewenst. Voorts is van belang dat het gedwongen vertrek van twee huisgenoten het gevolg is van het feit dat de studenten al in de woning zijn gaan wonen alvorens de omgevingsvergunning in rechte vast stond.
    
        Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
    
    w.g. Borman    w.g. Deen
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 12 april 2017
    
    604.