ECLI:NL:RVS:2025:839, Raad van State, 06-03-2025, 202305910/1/V1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-03-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 mei 2022 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (nu: de minister van Asiel en Migratie) een aanvraag van de vreemdeling om afgifte van een document als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Vw 2000, waaruit rechtmatig verblijf als gemeenschapsonderdaan blijkt, afgewezen.

202305910/1/V1.
    Datum uitspraak: 6 maart 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de minister van Asiel en Migratie,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Rotterdam, van 22 augustus 2023 in zaak nr. NL22.20542 in het geding tussen:
    [de vreemdeling]
    en
    de minister.
    Procesverloop
    Bij besluit van 18 mei 2022 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (nu: de minister) een aanvraag van de vreemdeling om afgifte van een document als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Vw 2000, waaruit rechtmatig verblijf als gemeenschapsonderdaan blijkt, afgewezen.
    Bij besluit van 21 september 2022 heeft de staatssecretaris het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 22 augustus 2023 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en de staatssecretaris opgedragen om een nieuw besluit op het bezwaar te nemen.
    Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
    De vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. J.B. Bierbach, advocaat in Amsterdam, heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De minister en de vreemdeling hebben op verzoek van de Afdeling nadere schriftelijke inlichtingen gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak, samen met zaak nr. 202400747/1/V1, op een zitting behandeld op 3 september 2024, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. L.J.T. van Es en mr. C. Wesenbeek, en de gemachtigde van de vreemdeling zijn verschenen.
    Overwegingen
    Samenvatting
    1.       Deze zaak gaat over de vraag of een echtgenoot van een burger van de Europese Unie met de nationaliteit van twee lidstaten, een afgeleid verblijfsrecht kan ontlenen aan de Verblijfsrichtlijn of artikel 21 van het VWEU, als de Unieburger in het verleden gebruik heeft gemaakt van zijn recht van vrij verkeer en daarna weer is teruggekeerd naar zijn land van herkomst. In deze uitspraak komt de Afdeling terug van een uitspraak van 20 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY4031. De Afdeling is anders dan voorheen van oordeel dat een Unieburger met de nationaliteit van twee lidstaten, geen beroep kan doen op de Verblijfsrichtlijn in een lidstaat waar hij de nationaliteit van heeft. Wel kan een derdelander-familielid dan een afgeleid verblijfsrecht aan artikel 21 van het VWEU ontlenen. Maar dat is in deze zaak niet aan de orde, omdat het recht van vrij verkeer van de vreemdeling in dit geval niet is aangetast.
    1.1.    Zaak nr. 202400747/1/V1 gaat ook over de vraag of een vreemdeling een afgeleid verblijfsrecht kan ontlenen aan artikel 21 van het VWEU bij een partner met de nationaliteit van twee lidstaten van de Europese Unie. De partner, referent, heeft in die zaak zowel de Nederlandse als de Tsjechische nationaliteit. De Afdeling komt in die zaak tot de conclusie dat referent rechten kan ontlenen aan artikel 21 van het VWEU, en dat hij het recht heeft om vergezeld te worden door de vreemdeling, zijn echtgenote, bij terugkeer naar Nederland, voor zover hij inderdaad in Tsjechië zijn gezinsleven met de vreemdeling heeft opgebouwd of bestendigd. Zie de uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2025:840.
    Inleiding
    2.       De vreemdeling in deze zaak heeft de Libanese nationaliteit. Haar partner, referent, bij wie zij verblijf wenst, heeft sinds zijn geboorte zowel de Nederlandse als de Ierse nationaliteit. Referent is in 2008 naar het Verenigd Koninkrijk verhuisd om daar te studeren en woont sinds 2010 weer in Nederland. Enkele jaren later is de relatie tussen hem en de vreemdeling ontstaan.
    2.1.    De minister heeft de aanvraag van de vreemdeling afgewezen, omdat de situatie van haar en referent volgens hem een zuiver interne aangelegenheid is. Referent is volgens de minister geen begunstigde van de Verblijfsrichtlijn, omdat hij in een land verblijft waar hij de nationaliteit van heeft. Ook kan de vreemdeling volgens de minister geen afgeleid verblijfsrecht ontlenen aan artikel 21, eerste lid, van het VWEU, omdat de minister referent door de weigering niet belemmert in het gebruik van zijn recht van vrij verkeer. Verder is de relatie met de vreemdeling pas bij terugkeer in Nederland ontstaan en heeft referent niet langer dan drie maanden met haar in een andere lidstaat verbleven.
    Uitspraak van de rechtbank
    3.       De rechtbank heeft onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 20 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY4031, overwogen dat referent, doordat hij in het verleden gebruik heeft gemaakt van zijn recht van vrij verkeer, ook na zijn terugkeer in Nederland op basis van zijn Ierse nationaliteit begunstigde is van de Verblijfsrichtlijn, op grond van artikel 3, eerste lid, van de richtlijn. In het verlengde daarvan is de vreemdeling, als duurzame partner van referent, volgens de rechtbank ook begunstigde van de richtlijn. Dat de relatie tussen de vreemdeling en referent pas in Nederland is ontstaan, jaren na het verblijf van referent in het Verenigd Koninkrijk, doet daar volgens de rechtbank niet aan af. Die aanvullende eis uit het arrest van het Hof van Justitie van 12 maart 2014, O. en B., ECLI:EU:C:2014:135, is namelijk niet van toepassing op personen die begunstigden zijn van de Verblijfsrichtlijn.
    Het hoger beroep van de minister
    4.       De minister klaagt in zijn enige grief over dat oordeel van de rechtbank. Hij betoogt dat uit het arrest van het Hof van 14 november 2017, Lounes, ECLI:EU:C:2017:862, volgt dat referent geen begunstigde is van de Verblijfsrichtlijn en dat de door de rechtbank aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 20 november 2012 door dat arrest achterhaald is. Verder betoogt hij dat de vreemdeling ook geen afgeleid verblijfsrecht kan ontlenen aan artikel 21, eerste lid, van het VWEU. Hij heeft weliswaar in 2008 gebruikgemaakt van zijn recht van vrij verkeer door zich voor twee jaar in het Verenigd Koninkrijk te vestigen, maar hij heeft daar alleen, zonder partner, verbleven en is vervolgens teruggekeerd. De minister belemmert hem door de weigering van het verblijf van de vreemdeling dus niet in zijn recht van vrij verkeer.
    Oordeel van de Afdeling
    5.       De door de rechtbank genoemde uitspraak van de Afdeling van 20 november 2012 ging over een vrouw met de Nederlandse nationaliteit, die naar Italië was verhuisd en daar de Italiaanse nationaliteit had gekregen door haar huwelijk met een Italiaanse man. Nadat ze van hem was gescheiden, keerde zij terug naar Nederland. De Afdeling heeft in die zaak overwogen dat zij bij terugkeer naar Nederland begunstigde is van de Verblijfsrichtlijn, door haar Italiaanse nationaliteit, en dat het bezit van de Nederlandse nationaliteit niet kan afdoen aan de rechten die zij ontleent aan het Unierecht door haar Italiaanse nationaliteit.
    5.1.    De Afdeling komt terug van die uitspraak. Uit artikel 3, eerste lid, van de Verblijfsrichtlijn en de punten 31 tot en met 44 van het arrest Lounes volgt namelijk dat alleen een Unieburger die zich begeeft naar of verblijft in een ‘andere lidstaat dan die waarvan hij de nationaliteit bezit’ binnen de sfeer van de Verblijfsrichtlijn valt en dat de richtlijn er niet toe strekt het verblijf te regelen van een Unieburger in de lidstaat waarvan hij de nationaliteit heeft. De minister betoogt daarom terecht dat referent geen begunstigde is van de Verblijfsrichtlijn, omdat hij verblijft in een lidstaat waar hij de nationaliteit van heeft. De grief slaagt.
    Conclusie hoger beroep
    6.       Het hoger beroep van de minister is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. De Afdeling beoordeelt het beroep. Daarbij bespreekt zij alleen beroepsgronden waarop na de overwegingen in hoger beroep nog moet worden beslist.
    Het beroep van de vreemdeling
    a.       Een afgeleid verblijfsrecht op grond van artikel 21, eerste lid, van het VWEU
    7.       De vreemdeling voert in beroep aan dat, als referent geen begunstigde is van de Verblijfsrichtlijn, hij wel rechten kan ontlenen aan artikel 21, eerste lid, van het VWEU en de Verblijfsrichtlijn daarom analoog van toepassing is.
    7.1.    Allereerst moet worden beoordeeld of deze situatie valt binnen de werkingssfeer van het Unierecht. Daarvoor is van belang of er een aanknopingspunt is met het Unierecht. Het Hof heeft in punt 50 van het arrest Lounes en het daar genoemde arrest Freitag van 8 juni 2017, ECLI:EU:C:2017:432, punt 34, overwogen dat er al een aanknopingspunt met het Unierecht is als een persoon staatsburger is van een lidstaat en legaal verblijft op het grondgebied van een andere lidstaat waarvan hij ook de nationaliteit bezit. Die situatie doet zich in het geval van referent voor. Daarmee valt deze situatie dus binnen de werkingssfeer van het Unierecht. Dat aanknopingspunt bestaat ook, als een persoon sinds zijn geboorte beschikt over twee nationaliteiten van de Unie, zoals in het geval van referent.
    7.2.    Het Hof heeft in punt 56 van het arrest Shirley McCarthy van 5 mei 2011, ECLI:EU:C:2011:277, op dit uitgangspunt een uitzondering geformuleerd. Die uitzondering doet zich voor als er sprake is van een zuiver interne situatie. Daarvan kan sprake zijn als de Unieburger een dubbele EU-nationaliteit heeft, maar zijn recht van vrij verkeer nooit heeft uitgeoefend en altijd heeft verbleven in een lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit. Maar zo’n zuiver interne situatie doet zich hier niet voor, omdat referent in het verleden gebruik heeft gemaakt van zijn recht van vrij verkeer, door twee jaar in het Verenigd Koninkrijk te werken en te studeren.
    7.3.    Dit betekent dat deze situatie valt binnen de werkingssfeer van het Unierecht en dat referent zich kan beroepen op de rechten waarin artikel 21, eerste lid, van het VWEU voorziet. Maar hieraan kan de vreemdeling nog niet automatisch een afgeleid verblijfsrecht ontlenen. Een derdelander-partner van een Unieburger heeft in beginsel alleen een afgeleid verblijfsrecht als dat noodzakelijk is om te verzekeren dat deze Unieburger zijn recht van vrij verkeer en verblijf doeltreffend kan uitoefenen. Uit punt 45 en punt 48 van het arrest Lounes en punt 45 van het arrest O. en B. kan namelijk worden afgeleid dat het doel en de rechtvaardiging van een afgeleid verblijfsrecht erop berusten dat het niet erkennen daarvan het nuttig effect van het recht van vrij verkeer van de Unieburger kan aantasten.
    7.4.    De minister betoogt terecht dat een weigering van een afgeleid verblijfsrecht aan de vreemdeling het nuttig effect van de rechten die referent aan artikel 21, eerste lid, van het VWEU ontleent, in dit geval niet aantast. Redengevend daarvoor is het volgende.
    Uit punt 54 van het arrest O. en B. volgt dat in een terugkeersituatie, waarin een Unieburger gebruik heeft gemaakt van zijn recht van vrij verkeer door in een andere lidstaat te wonen en daar het gezinsleven heeft opgebouwd of bestendigd met zijn partner en vervolgens is teruggekeerd naar zijn lidstaat van oorsprong, de weigering van een afgeleid verblijfsrecht voor die partner zijn recht van vrij verkeer aantast. Dan moet die Unieburger wel met die partner daadwerkelijk minstens drie maanden in de andere lidstaat hebben gewoond. Die situatie doet zich hier niet voor. Vast staat dat het gezinsleven tussen de vreemdeling en referent pas is ontstaan jaren nadat referent gebruik heeft gemaakt van zijn recht van vrij verkeer en weer is teruggekeerd naar Nederland, zijn lidstaat van oorsprong. Het gebruik van het recht van vrij verkeer door referent en zijn relatie met de vreemdeling houden daarom in dit geval geen verband met elkaar. Er kan dus geen aanspraak worden gemaakt op een afgeleid verblijfsrecht.
    De vreemdeling heeft, hoewel daartoe in de gelegenheid gesteld, ook op de zitting niet concreet toegelicht waarom de weigering van een afgeleid verblijfsrecht het recht van vrij verkeer van referent wel kan aantasten. Tegen die achtergrond heeft de minister terecht de aanvraag van de vreemdeling om afgifte van een document als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Vw 2000, waaruit rechtmatig verblijf als gemeenschapsonderdaan blijkt, afgewezen.
    7.5.    De beroepsgrond slaagt niet.
    b.       gelijkheidsbeginsel
    8.       De vreemdeling heeft verwezen naar zes zaken van haar gemachtigde en nader toegelicht dat deze zaken volgens haar vergelijkbaar zijn met haar situatie, waarin de minister wel heeft erkend dat de desbetreffende vreemdeling een afgeleid verblijfsrecht had op grond van het Unierecht. Het ging daarbij onder meer over Unieburgers die naast de Nederlandse nationaliteit ook nog de nationaliteit hadden van een andere lidstaat. Nadat zij eerder gebruik hadden gemaakt van hun recht van vrij verkeer en weer waren gevestigd in Nederland, kregen zij een relatie dan wel trouwden zij met een derdelander. Volgens de vreemdeling hebben deze derdelanders, die in een gelijke situatie als zij verkeerden, wel een afgeleid verblijfsrecht gekregen.
    8.1.    De minister heeft zich in het verweerschrift in beroep op het standpunt gesteld dat de zes zaken waar de vreemdeling naar verwijst niet gelijk zijn aan haar situatie. Drie zaken zijn volgens de minister niet vergelijkbaar, omdat sindsdien de rechtspraak van het Hof is gewijzigd. In een andere zaak hebben de Unieburger en diens derdelander-partner volgens de minister samen in een andere lidstaat gewoond en de twee andere zaken zijn volgens de minister vergelijkbaar met de situatie uit het arrest Lounes.
    8.2.    De vraag of de vreemdeling een beroep op het gelijkheidsbeginsel kan doen, kan hier in het midden blijven. Zoals hiervoor is overwogen, is de Afdeling anders dan voorheen van oordeel dat een Unieburger met de nationaliteit van twee lidstaten, geen beroep kan doen op de Verblijfsrichtlijn in een lidstaat waar hij de nationaliteit van heeft. Daarom is nu in deze uitspraak duidelijkheid gegeven over de vraag wanneer een vreemdeling een afgeleid verblijfsrecht kan ontlenen aan artikel 21 van het VWEU. Dat is in de situatie van de vreemdeling niet het geval. Tegen die achtergrond is de minister, ook al zou het hier gaan om gelijke gevallen, niet gehouden om een afgeleid verblijfsrecht aan de vreemdeling te verstrekken. Volgens vaste rechtspraak hoeft de minister namelijk eerder gemaakte fouten niet te herhalen.
    8.3.    De beroepsgrond slaagt niet.
    c.       verzoek om prejudiciële vragen
    9.       De vreemdeling heeft verzocht om prejudiciële vragen te stellen als er onduidelijkheid zou blijven bestaan over het antwoord op de vraag of referent begunstigde is van de Verblijfsrichtlijn dan wel rechten kan ontlenen aan artikel 21, eerste lid, van het VWEU. Uit het voorgaande volgt echter dat de opgeworpen vragen kunnen worden beantwoord aan de hand van de rechtspraak van het Hof. Gelet op de arresten van het Hof van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, punt 10, en 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management, ECLI:EU:C:2021:799, punt 36, bestaat dan ook geen aanleiding voor het stellen van prejudiciële vragen.
    Conclusie beroep
    10.     Het beroep is ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Rotterdam, van 22 augustus 2023 in zaak nr. NL22.20542;
    III.      verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Breda, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. M. Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.W. de Lange, griffier.
    w.g. Van Breda
    voorzitter
    w.g. De Lange
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 6 maart 2025
    999