ECLI:NL:RVS:2020:1760, Raad van State, 22-07-2020, 201907198/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-07-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 maart 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Bunnik aan [appellant sub 2] een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van een bestaande bedrijfswoning naar twee bedrijfswoningen aan de [locatie] te Werkhoven. Aan de [locatie] in Werkhoven is een agrarisch bedrijf gevestigd. [appellant sub 2] wil hier een tweede bedrijfswoning realiseren, omdat dit vanwege de omvang van het bedrijf volgens hem noodzakelijk is voor een doelmatige agrarische bedrijfsvoering. Het ter plaatse geldende bestemmingsplan staat een tweede bedrijfswoning niet toe. Het college van burgemeester en wethouders van Bunnik heeft de omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan verleend met toepassing van de Wabo. Het college van gedeputeerde staten van Utrecht heeft bij de rechtbank beroep ingesteld tegen dit besluit, omdat de verlening van de omgevingsvergunning volgens hem in strijd is met de "Provinciale Ruimtelijke Verordening".

201907198/1/R4.
    Datum uitspraak: 22 juli 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.    het college van burgemeester en wethouders van Bunnik,
    2.    [appellant sub 2], wonend te Werkhoven, gemeente Bunnik,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 21 augustus 2019 in zaak nr. 19/1500 in het geding tussen:
    het college van gedeputeerde staten van Utrecht,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Bunnik.
    Procesverloop
    Bij besluit van 13 maart 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Bunnik aan [appellant sub 2] een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van een bestaande bedrijfswoning naar twee bedrijfswoningen aan de [locatie] te Werkhoven.
    Bij uitspraak van 21 augustus 2019 heeft de rechtbank het door het college van gedeputeerde staten van Utrecht daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 13 maart 2019 vernietigd, zelf in de zaak voorzien door de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben het college van burgemeester en wethouders van Bunnik en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.
    Het college van gedeputeerde staten van Utrecht heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 mei 2020, waar het college van burgemeester en wethouders van Bunnik, vertegenwoordigd door mr. J.H.B. Averdijk, advocaat te Enschede, en F.H.M. Odijk, en [appellant sub 2], bijgestaan door mr. L.J. van Pelt, rechtsbijstandverlener te Zwolle, zijn verschenen. Voorts is ter zitting het college van gedeputeerde staten van Utrecht gehoord, vertegenwoordigd door drs. ing. P.J.M. Verlaan en ir. J. van Till.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Aan de [locatie] in Werkhoven is een agrarisch bedrijf gevestigd. [appellant sub 2] wil hier een tweede bedrijfswoning realiseren, omdat dit vanwege de omvang van het bedrijf volgens hem noodzakelijk is voor een doelmatige agrarische bedrijfsvoering. Het ter plaatse geldende bestemmingsplan staat een tweede bedrijfswoning niet toe.
        Het college van burgemeester en wethouders van Bunnik heeft de omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan verleend met toepassing van het bepaalde in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    2.    Het college van gedeputeerde staten van Utrecht heeft bij de rechtbank beroep ingesteld tegen dit besluit, omdat de verlening van de omgevingsvergunning volgens hem in strijd is met artikel 2.1, vierde lid, van de "Provinciale Ruimtelijke Verordening, Provincie Utrecht 2013 (Herijking 2016)" (hierna: de PRV).
    3.    De rechtbank heeft het beroep van het college van gedeputeerde staten van Utrecht gegrond verklaard, omdat de verlening van de omgevingsvergunning in strijd is met artikel 2.1, vierde lid, van de PRV. Op grond van dit artikel is maximaal één bedrijfswoning per bouwperceel toegestaan. De PRV voorziet niet in een mogelijkheid om van deze bepaling af te wijken of een ontheffing aan te vragen. Naar het oordeel van de rechtbank had het college van burgemeester en wethouders van Bunnik daarom de omgevingsvergunning moeten weigeren.
    Beoordeling van de hoger beroepen
    4.    In hun hoger beroepschriften betogen het college van burgemeester en wethouders van Bunnik en [appellant sub 2] dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de omgevingsvergunning is verleend in strijd met artikel 2.1, vierde lid, van de PRV. Ter zitting heeft het college van burgemeester en wethouders van Bunnik tevens betoogd dat voor zover in dit artikel is bepaald dat maximaal één bedrijfswoning per perceel is toegestaan, dit artikel buiten toepassing moet worden gelaten. De Afdeling zal dit ter zitting gedane betoog eerst beoordelen.
    5.    Volgens het college van burgemeester en wethouders van Bunnik moet artikel 2.1, vierde lid, van de PRV buiten toepassing worden gelaten, omdat dit voor [appellant sub 2] onevenredige gevolgen heeft. De PRV kent geen ontheffingsmogelijkheid van het verbod van een tweede bedrijfswoning. Het artikel mist de zorgvuldigheid en motivering op grond waarvan kan worden vastgesteld dat ook rekening is gehouden met situaties als die van het melkveebedrijf van [appellant sub 2], aldus het college van burgemeester en wethouders van Bunnik.
    5.1.    Een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, kan door de rechter in een zaak over een besluit dat op zo’n voorschrift berust, worden getoetst op rechtmatigheid. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt tevens de bevoegdheid toe te bezien of het betreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding zijnde besluit. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer, waarbij de toetsing wordt verricht op de wijze als door de Afdeling is uiteengezet in haar uitspraak van 12 februari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:452).
        Zoals in die uitspraak is overwogen, kan de enkele strijd met formele beginselen als het beginsel van zorgvuldige besluitvorming (artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht) en het motiveringsbeginsel niet leiden tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift. Als de bestuursrechter als gevolg van een gebrekkige motivering of onzorgvuldige voorbereiding van het voorschrift niet kan beoordelen of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of het evenredigheidsbeginsel, kan hij het voorschrift wel buiten toepassing laten en een daarop berustend besluit vernietigen. Als het vaststellende orgaan bij het voorbereiden en nemen van een algemeen verbindend voorschrift de negatieve gevolgen daarvan voor een bepaalde groep uitdrukkelijk heeft betrokken en de afweging deugdelijk heeft gemotiveerd, voldoet deze keuze aan het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel en beperkt de toetsing door de bestuursrechter zich in het algemeen tot de vraag of de regeling in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.
    5.2.    Het college van gedeputeerde staten van Utrecht heeft in zijn schriftelijke uiteenzetting toegelicht dat het al jaren bestaand beleid is van de provincie Utrecht dat per agrarisch bouwperceel slechts één bedrijfswoning wordt toegestaan. Bij de vaststelling van de Provinciale Ruimtelijke Verordening in 2013 werd deze keuze in de door provinciale staten vastgestelde beantwoordingsnota in 2013 als volgt verwoord: "Ons beleid is dat op agrarische bouwpercelen alleen bebouwing gerealiseerd mag worden die strikt nodig is voor de agrarische bedrijfsvoering. Volgens de ontwerp PRV artikel Agrarische bedrijven, lid 1 is per bouwperceel één bedrijfswoning toegestaan (en dus niet meerdere bedrijfswoningen). Een tweede agrarische bedrijfswoning is eigenlijk nooit echt nodig voor de agrarische bedrijfsvoering en de praktijk wijst uit dat deze tweede bedrijfswoningen na enige tijd meestal gebruikt worden als burgerwoningen. Een permanent toezicht op het bedrijf is heel goed te organiseren zonder een tweede bedrijfswoning."
        Het college van gedeputeerde staten van Utrecht heeft in zijn schriftelijke uiteenzetting toegelicht dat deze lijn bij de herijking van de PRV in 2016 is voortgezet. Bij de vaststelling van deze PRV is in de Nota van beantwoording (pag. 138, landbouwgebied: begrippen in PRV artikel 2.1) door provinciale staten het volgende opgemerkt: "Voor agrarische bouwpercelen geldt voor alle bedrijven, bestaande en nieuwe, in beginsel een maximale omvang van 1,5 hectare. Per agrarisch bouwperceel is maximaal één bedrijfswoning toegestaan. Dit is bestaand beleid wat wij met deze herijking niet hebben aangepast."
        Het college van gedeputeerde staten van Utrecht heeft verder in zijn schriftelijke uiteenzetting toegelicht dat de bepaling dat per agrarisch bouwperceel slechts één bedrijfswoning is toegestaan door provinciale staten als algemeen geldende regel is vastgesteld zonder afwijkingsmogelijkheden. Daarmee wordt duidelijkheid gegeven voor een gelijke behandeling voor alle agrarische bouwpercelen. Hiermee is voor de agrarisch ondernemer een duidelijke randvoorwaarde gegeven waarmee hij bij de opzet van zijn bedrijf, de bedrijfsvoering, de inzet van hulpmiddelen en de organisatie van de werkzaamheden rekening dient te houden.
    5.3.     Uit het voorgaande volgt dat aan het vaststellen van artikel 2.1, vierde lid, van de PRV, ten grondslag ligt dat provinciale staten zich op het standpunt stellen dat een tweede bedrijfswoning niet noodzakelijk is en dat provinciale staten het wenselijk achten dat wordt voorkomen dat deze tweede bedrijfswoningen na enige tijd gebruikt worden als burgerwoningen. Uit 5.2 volgt dat provinciale staten bij het voorbereiden en vaststellen van deze bepaling de negatieve gevolgen voor agrarische bedrijven hebben betrokken en de afweging deugdelijk hebben gemotiveerd. De Afdeling is daarom in lijn met voornoemde uitspraak van 12 februari 2020 van oordeel dat deze keuze voldoet aan het beginsel van een zorgvuldige besluitvorming en het motiveringsbeginsel en dat de toetsing zich beperkt tot de vraag of de regeling in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.
    5.4.    In de uitspraak van 6 juni 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1842), waarin ter beoordeling stond of het college van gedeputeerde staten van Utrecht een reactieve aanwijzing mocht geven omdat een regel van een bestemmingsplan in strijd was met artikel 2.1, vierde lid, van de PRV, heeft de Afdeling geoordeeld dat het college van gedeputeerde staten van Utrecht zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het voor het toezicht op en de verzorging van dieren niet noodzakelijk is dat op het bedrijfsperceel twee bedrijfswoningen aanwezig moeten zijn. Daarbij heeft het college van gedeputeerde staten van Utrecht gewezen op de beschikbare technische voorzieningen en de mogelijkheid van tijdelijke inwoning in perioden dat extra toezicht en verzorging van dieren nodig is. In lijn met die uitspraak ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat provinciale staten zich bij de vaststelling van de PRV niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat een tweede bedrijfswoning niet noodzakelijk is. De omstandigheid dat in de PRV geen mogelijkheid is opgenomen om ontheffing te verlenen van het bepaalde in artikel 2.1, vierde lid, van de PRV, leidt daarom niet tot het oordeel dat deze bepaling in strijd moet worden geacht met het evenredigheidsbeginsel.
        De Afdeling ziet in de door [appellant sub 2] aangevoerde omstandigheden ook geen grond voor het oordeel dat deze bepaling voor hem zodanig onevenredige gevolgen heeft, dat artikel 2.1, vierde lid, van de PRV in zijn geval buiten toepassing moet worden gelaten. Het advies van de Agrarische beoordelingscommissie van 6 december 2016 aan het college van burgemeester en wethouders van Bunnik leidt niet tot een ander oordeel. In dat advies is weliswaar geconcludeerd dat een tweede bedrijfswoning in dit geval noodzakelijk is voor een doelmatige agrarische bedrijfsvoering, maar uit het advies blijkt onvoldoende dat het toezicht op het bedrijf niet op een andere manier kan worden georganiseerd dan door het realiseren van een tweede bedrijfswoning, naast de bestaande bedrijfswoning.     
        Het betoog faalt.
    6.    Nu de Afdeling geen grond ziet voor het oordeel dat artikel 2.1, vierde lid, van de PRV buiten toepassing moet worden gelaten, zal de Afdeling de overige betogen van het college van burgemeester en wethouders van Bunnik en [appellant sub 2] beoordelen.
    7.    Het college van burgemeester en wethouders van Bunnik en [appellant sub 2] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de omgevingsvergunning is verleend in strijd met artikel 2.1, vierde lid, van de PRV. Hiertoe voeren zij aan dat de rechtbank heeft miskend dat dit artikellid niet op deze situatie van toepassing is. Deze bepaling gaat over bouwpercelen tot maximaal 1,5 ha, terwijl het bouwperceel van [appellant sub 2] 1,9 ha is. Voorts voeren zij aan dat de rechtbank de bepaling onjuist heeft uitgelegd. De uitleg dat in alle omstandigheden geen tweede bedrijfswoning is toegestaan, is volgens hen te rigide. In artikel 2.1, vijfde lid van de PRV wordt namelijk de mogelijkheid geboden om een agrarisch bedrijf te vergroten en dat valt volgens hen niet te rijmen met een verbod op een tweede bedrijfswoning. Verder wijzen het college van burgemeester en wethouders van Bunnik en [appellant sub 2] op de specifieke omstandigheden van dit geval waardoor volgens hen een tweede bedrijfswoning noodzakelijk is en het bouwplan geen of beperkte ruimtelijke gevolgen zal hebben. De rechtbank heeft deze omstandigheden volgens hen onvoldoende bij de beoordeling betrokken.
    7.1.    Op grond van artikel 2.1, vierde lid, van de PRV, bevat een ruimtelijk besluit voor gronden die zijn aangewezen als ‘agrarische bedrijven’ bestemmingen en regels die voorzien in een bouwperceel met een oppervlakte van maximaal 1,5 ha ten behoeve van bestaande agrarische bedrijven, waarbij per bouwperceel maximaal één bedrijfswoning en bedrijfsgebouwen met maximaal één bouwlaag voor het stallen van dieren zijn toegestaan.
        Op grond van het vijfde lid kan een ruimtelijk besluit voor gronden die zijn aangewezen als ‘agrarische bedrijven’ bestemmingen en regels bevatten die voorzien in uitbreiding van een bestaand agrarisch bouwperceel voor een grondgebonden veehouderij tot maximaal 2,5 ha, mits is voldaan aan de in dat lid opgesomde voorwaarden.
        Op grond van artikel 1.1, tweede lid, van de PRV, wordt onder ruimtelijk besluit onder meer verstaan een omgevingsvergunning waarbij van het bestemmingsplan wordt afgeweken met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º van de Wabo.
    7.2.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat uit artikel 2.1, vierde lid, van de PRV in samenhang gelezen met het vijfde lid, volgt dat in een omgevingsvergunning waarbij - zoals hier het geval is - van het bestemmingsplan wordt afgeweken met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º van de Wabo, het ook bij een bouwperceel dat groter is dan 1,5 ha niet is toegestaan dat een tweede bedrijfswoning wordt gerealiseerd. De PRV kent verder geen mogelijkheid om van deze bepaling af te wijken, en bevat daarmee een absoluut verbod voor het toestaan van een tweede bedrijfswoning. De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat de betogen over het belang bij een tweede bedrijfswoning in dit concrete geval niet aan dat verbod afdoen.
        De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat het college van burgemeester en wethouders van Bunnik de omgevingsvergunning had moeten weigeren.
        De betogen falen.
    8.    De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. H. Troostwijk en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, griffier.
    w.g. Minderhoud    w.g. Van der Zijpp
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 22 juli 2020
    262-929.