ECLI:NL:RVS:2019:565, Raad van State, 21-02-2019, 201702284/1/V1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-02-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Op 30 mei 2016 heeft de staatssecretaris de vreemdeling opgedragen de Europese Unie onmiddellijk te verlaten en een inreisverbod tegen hem uitgevaardigd.

201702284/1/V1.
    Datum uitspraak: 21 februari 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
    de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 22 februari 2017 in zaak nr. 16/12449 in het geding tussen:
    [de vreemdeling]
    en
    de staatssecretaris.
    Procesverloop
    Op 30 mei 2016 heeft de staatssecretaris de vreemdeling opgedragen de Europese Unie onmiddellijk te verlaten en een inreisverbod tegen hem uitgevaardigd.
    Bij uitspraak van 22 februari 2017 heeft de rechtbank zich onbevoegd verklaard van het hiertegen door de vreemdeling ingestelde beroep kennis te nemen.
    Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
    De vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. A. Berends, advocaat te Amsterdam, heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De staatssecretaris en de vreemdeling hebben desgevraagd een nadere schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Vervolgens is het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    2.    Het inreisverbod is uitgevaardigd voor de duur van vijf jaar. Omdat de vreemdeling een gevaar vormt voor de openbare orde, is artikel 66a, zevende lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: Vw 2000) van toepassing. Verblijf in Nederland, terwijl de vreemdeling weet of ernstige reden heeft te vermoeden, dat tegen hem een inreisverbod is uitgevaardigd met toepassing van artikel 66a, zevende lid, van de Vw 2000 is strafbaar gesteld in artikel 197 van het Wetboek van Strafrecht (hierna: WvSr).
    3.    De rechtbank heeft zich, gelet op artikel 1:3, eerste lid, in samenhang met artikel 8:1 van de Awb, onbevoegd verklaard om van het beroep kennis te nemen. De rechtbank komt tot die conclusie omdat de met het inreisverbod beoogde rechtsgevolgen al tot stand zijn gekomen met het inreisverbod voor de duur van tien jaar dat de Belgische autoriteiten op 22 juni 2012 tegen de vreemdeling hebben uitgevaardigd.
    4.    In de enige grief voert de staatssecretaris aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het door hem uitgevaardigde inreisverbod aanvullende rechtsgevolgen teweegbrengt, waaronder de onder 2 genoemde strafbaarstelling in het Nederlandse recht.
    4.1.    De rechtbank heeft overwogen dat vervolging op grond van artikel 197 van het WvSr alleen mogelijk is indien het inreisverbod is uitgevaardigd wegens een van de in artikel 66a, zevende lid, van de Vw 2000 genoemde omstandigheden. Het door de Belgische autoriteiten uitgevaardigde inreisverbod heeft een duur van tien jaar, zodat het conform de Terugkeerrichtlijn (PB 2008 L 348) louter wegens een ernstige bedreiging van de openbare orde kan zijn uitgevaardigd. Dit is een van de in artikel 66a, zevende lid, van de Vw 2000 genoemde omstandigheden, aldus de rechtbank, waarop vervolging op grond van artikel 197 van het WvSr kan volgen. In haar motivering heeft de rechtbank voorts overwogen dat uit de wetsgeschiedenis van de implementatie van de Terugkeerrichtlijn en de wetsgeschiedenis van de destijds voorgenomen invoering van de strafbaarstelling van illegaal verblijf van vreemdelingen in Nederland ondubbelzinnig blijkt dat artikel 197 van het WvSr zich niet beperkt tot door de staatssecretaris uitgevaardigde inreisverboden.
    4.2.    Artikel 66a van de Vw 2000 gaat, gelet op het eerste lid, over inreisverboden die door de staatssecretaris zijn uitgevaardigd. De overweging dat uit de door de rechtbank bedoelde wetsgeschiedenis ondubbelzinnig blijkt dat artikel 197 van het WvSr zich niet beperkt tot door Nederland uitgevaardigde inreisverboden, heeft de rechtbank gemotiveerd door erop te wijzen dat in de voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State van 10 juni 2011 (Kamerstukken II 2010/11, 32 420, nr. 14) is opgemerkt dat de lidstaten ervoor moeten zorgen dat het nuttig effect van de Terugkeerrichtlijn wordt gewaarborgd en dat het beginsel van Unietrouw met zich brengt dat het Europees inreisverbod wordt gehandhaafd. De rechtbank heeft niet onderkend dat deze passage uit de voorlichting moet worden gezien in het licht van het onderwerp van de voorlichting, te weten het voorstel om overtreding van het ter implementatie van de Terugkeerrichtlijn in de Vw 2000 op te nemen inreisverbod strafbaar te stellen en niet de overtreding van een door een andere lidstaat uitgevaardigd inreisverbod krachtens de regelgeving van die lidstaat waarin de Terugkeerrichtlijn door die lidstaat is geïmplementeerd. Ook overigens blijkt uit de wetsgeschiedenis niet dat de wetgever heeft beoogd ook verblijf in Nederland in weerwil van een door een andere lidstaat opgelegd inreisverbod strafbaar te stellen.
    4.3.    De staatssecretaris voert daarom terecht aan dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, artikel 197 van het WvSr uitsluitend gaat over Nederlandse inreisverboden die met toepassing van artikel 66a, zevende lid, van de Vw 2000 door de staatssecretaris zijn uitgevaardigd en dus niet over het door de Belgische autoriteiten uitgevaardigde inreisverbod. De rechtsgevolgen van het inreisverbod zijn daarom niet al tot stand gekomen met het door de Belgische autoriteiten uitgevaardigde inreisverbod. Hieruit volgt dat de rechtbank zich ten onrechte onbevoegd heeft verklaard kennis te nemen van het beroep tegen het inreisverbod.
        De grief slaagt.
    5.    Het hoger beroep is kennelijk gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 30 mei 2016 toetsen aan de daartegen in eerste aanleg aangevoerde beroepsgronden, voor zover daarop, na wat hiervoor is overwogen, nog moet worden beslist.
    6.    De vreemdeling heeft aangevoerd dat hem ten onrechte een vertrektermijn is onthouden, omdat hij zich niet heeft onttrokken aan het toezicht en geen actueel gevaar vormt voor de openbare orde.
    6.1.    De staatssecretaris heeft eerder, bij besluit van 18 maart 2015, de vreemdeling opgedragen de Europese Unie onmiddellijk te verlaten en tegen hem een inreisverbod uitgevaardigd. De rechtbank heeft bij uitspraak van 2 december 2015 dat besluit vernietigd wat het inreisverbod betreft. Het terugkeerbesluit is dus overeind gebleven. De vreemdeling heeft aan dat terugkeerbesluit geen gevolg gegeven.
        Door de op 30 mei 2016 aan de vreemdeling gedane mededeling dat hij de Europese Unie onmiddellijk moet verlaten is geen ander, verstrekkender rechtsgevolg ingetreden dan met het eerdere (Nederlandse) terugkeerbesluit van 18 maart 2015 tot stand is gekomen. Daarom is de mededeling van 30 mei 2016 geen besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb waartegen op grond van artikel 8:1 van de Awb beroep kon worden ingesteld. Dit betekent dat de Afdeling in zoverre onbevoegd is van het beroep kennis te nemen.
    7.    De vreemdeling heeft vervolgens aangevoerd dat het inreisverbod afbreuk doet aan het nuttig effect van de Terugkeerrichtlijn, aangezien deze beoogt te voorkomen dat elke lidstaat afzonderlijk terugkeermaatregelen treft.
    7.1.    Volgens overweging 14 van de preambule van de Terugkeerrichtlijn moet het effect van nationale terugkeermaatregelen een Europese dimensie krijgen, door middel van een inreisverbod dat de betrokkene de toegang tot en het verblijf op het grondgebied van de lidstaten ontzegt. Hieruit volgt dat een inreisverbod dat door een lidstaat is uitgevaardigd ook voor de toegang tot en het verblijf in alle andere lidstaten geldt. Daaruit zou kunnen worden afgeleid dat in beginsel tegen een vreemdeling ook maar één inreisverbod zou moeten worden uitgevaardigd. Uit de Terugkeerrichtlijn blijkt echter niet dat een lidstaat tegen een onderdaan van een derde land die illegaal op het grondgebied van die lidstaat verblijft, geen inreisverbod mag uitvaardigen wanneer die persoon zich eerder heeft bevonden op het grondgebied van een andere lidstaat en die andere lidstaat tegen die persoon reeds een inreisverbod heeft uitgevaardigd. De Terugkeerrichtlijn lijkt daarmee als zodanig niet in de weg te staan aan de uitvaardiging van het inreisverbod door de staatssecretaris in de onderhavige situatie waarin tegen de vreemdeling reeds een Belgisch inreisverbod is uitgevaardigd. Zoals uit de rechtspraak van het Hof van Justitie volgt, dienen de lidstaten evenwel bij de toepassing van het Unierecht de algemene rechtsbeginselen in acht te nemen, waaronder het rechtszekerheidsbeginsel (arrest van 1 juli 2014, Ålands Vindkraft AB tegen Energimyndigheten, ECLI:EU:C:2014:2037, punt 125). Nu een inreisverbod de betrokken vreemdeling de toegang tot en het verblijf op het grondgebied van alle lidstaten ontzegt en een eventueel later verblijf op dat grondgebied onrechtmatig maakt (zie het arrest van 26 juli 2017, Ouhrami, ECLI:EU:C:2017:590, punt 50), is het naar het oordeel van de Afdeling in strijd met de rechtszekerheid dat de staatssecretaris tegen de vreemdeling een inreisverbod uitvaardigt, terwijl de Belgische autoriteiten tegen de vreemdeling reeds een inreisverbod hebben uitgevaardigd waarvan de duur verschilt van de duur van het door de staatssecretaris uitgevaardigde inreisverbod. Gelet op het beginsel van Unietrouw, verwoord in artikel 4, derde lid, van het Verdrag betreffende de Europese Unie, had het op de weg van de staatssecretaris gelegen om, nadat hij bekend was geworden met het door de Belgische autoriteiten uitgevaardigde inreisverbod, met deze autoriteiten overleg te plegen en zo nodig van het uitvaardigen van het inreisverbod af te zien. Vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 6 augustus 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AI0788, onderscheidenlijk van 18 januari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV1586.
        Reeds hierom slaagt deze beroepsgrond.
    8.    Het beroep is gegrond voor zover gericht tegen het inreisverbod. Het besluit van 30 mei 2016 komt wegens strijd met de rechtszekerheid voor vernietiging in aanmerking voor zover daarbij tegen de vreemdeling een inreisverbod is uitgevaardigd. De overige beroepsgronden behoeven geen bespreking meer.
        Nu de vreemdeling onmiddellijk de Europese Unie moet verlaten, is de staatssecretaris krachtens artikel 66a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000 verplicht tegen de vreemdeling een inreisverbod uit te vaardigen. Uit 7.1 vloeit echter voort dat deze bepaling buiten toepassing moet worden gelaten zolang het door de Belgische autoriteiten tegen de vreemdeling uitgevaardigde inreisverbod voortduurt.
    9.    De staatssecretaris moet op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten worden veroordeeld.
    10.    Omdat de rechtbank het verzoek om vrijstelling van het griffierecht heeft ingewilligd, bestaat geen grond te bepalen dat de staatssecretaris aan de vreemdeling dat griffierecht vergoedt.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 22 februari 2017 in zaak nr. 16/12449;
    III.    verklaart zich onbevoegd om kennis te nemen van het bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep voor zover dat is gericht tegen het terugkeerbesluit;
    IV.    verklaart het bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep gegrond voor zover het is gericht tegen het inreisverbod;
    V.    vernietigt het besluit van 30 mei 2016, nummer V-[…], voor zover daarbij tegen de vreemdeling een inreisverbod is uitgevaardigd;
    VI.    veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.024,00 (zegge: duizendvierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. H.G. Lubberdink en mr. H.G. Sevenster, leden, in tegenwoordigheid van mr. E. de Groot, griffier.
    w.g. Verheij    w.g. De Groot
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 21 februari 2019
    210.
    Terugkeerrichtlijn (PB 2008 L 348)
    Artikel 11
    1.    Het terugkeerbesluit gaat gepaard met inreisverbod:
    a)    indien er geen termijn voor vrijwillig vertrek is toegekend, of
    b)    indien niet aan de terugkeerverplichting is voldaan.
    In de overige gevallen kan het terugkeerbesluit een inreisverbod omvatten.
    2.    De duur van het inreisverbod wordt volgens alle relevante omstandigheden van het individuele geval bepaald, en bedraagt in principe niet meer dan vijf jaar. De duur kan meer dan vijf jaar bedragen indien de onderdaan van een derde land een ernstige bedreiging vormt voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale veiligheid.
    3.    De lidstaten overwegen de intrekking of schorsing van het inreisverbod dat overeenkomstig lid 1, tweede alinea, is uitgevaardigd tegen een onderdaan van een derde land, mits deze kan aantonen het grondgebied van een lidstaat geheel in overeenstemming met het terugkeerbesluit te hebben verlaten.
        Tegen slachtoffers van mensenhandel aan wie een verblijfstitel is verstrekt overeenkomstig Richtlijn 2004/81/EG van de Raad van 29 april 2004 betreffende de verblijfstitel die in ruil voor samenwerking met de bevoegde autoriteiten wordt afgegeven aan onderdanen van derde landen die het slachtoffer zijn van mensenhandel of hulp hebben gekregen bij illegale immigratie, en die met de bevoegde autoriteiten samenwerken wordt, onverminderd het bepaalde in lid 1, eerste alinea, onder b), en op voorwaarde dat zij geen bedreiging vormen voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale veiligheid, geen inreisverbod uitgevaardigd.
        In individuele gevallen kunnen de lidstaten om humanitaire of andere redenen afzien van een inreisverbod, dan wel het verbod intrekken of schorsen.
        In individuele gevallen of voor bepaalde categorieën gevallen kunnen de lidstaten om andere redenen een inreisverbod intrekken of schorsen.
    4.    De lidstaat die overweegt een verblijfstitel of een andere vorm van toestemming tot verblijf af te geven aan de onderdaan van een derde land jegens wie een door een andere lidstaat uitgevaardigd inreisverbod geldt, pleegt vooraf overleg met de lidstaat die het inreisverbod heeft uitgevaardigd en houdt rekening met diens belangen, overeenkomstig artikel 25 van de Schengenuitvoeringsovereenkomst.
    5.    De leden 1 tot en met 4 laten in de lidstaten onverlet het recht op internationale bescherming in de zin van artikel 2, onder a), van Richtlijn 2004/83/EG van de Raad van 29 april 2004 inzake minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchteling of als persoon die anderszins internationale bescherming behoeft en de inhoud van de verleende bescherming.
    Vreemdelingenwet 2000
    Artikel 62
    1.    Nadat tegen de vreemdeling een terugkeerbesluit is uitgevaardigd dan wel, indien het een gemeenschapsonderdaan betreft, nadat het rechtmatig verblijf van de vreemdeling is geëindigd, dient hij Nederland uit eigen beweging binnen vier weken te verlaten.
    2.    Onze Minister kan de voor een vreemdeling geldende termijn, bedoeld in het eerste lid, verkorten, dan wel, in afwijking van het eerste lid, bepalen dat een vreemdeling Nederland onmiddellijk moet verlaten, indien:
        a. een risico bestaat dat de vreemdeling zich aan het toezicht zal     onttrekken;
        b. de aanvraag van de vreemdeling tot het verlenen van een     verblijfsvergunning of tot het verlengen van de geldigheidsduur van     een verblijfsvergunning is afgewezen als kennelijk ongegrond of     wegens het verstrekken van onjuiste of onvolledige gegevens; of
        c. de vreemdeling een gevaar vormt voor de openbare orde, de     openbare veiligheid of de nationale veiligheid.
    3.    […]
    Artikel 66a
    1.    Onze Minister vaardigt een inreisverbod uit tegen de vreemdeling, die geen gemeenschapsonderdaan is, op wie artikel 64 niet van toepassing is en die Nederland:
    a.    onmiddellijk moet verlaten ingevolge artikel 62, tweede lid, of
    b.    niet uit eigen beweging binnen de daarvoor geldende termijn heeft verlaten, in welk laatste geval het inreisverbod slechts door middel van een zelfstandige beschikking wordt uitgevaardigd dan wel een beschikking die mede strekt tot wijziging van het reeds gegeven terugkeerbesluit.
    2.    Onze Minister kan een inreisverbod uitvaardigen tegen de vreemdeling, die geen gemeenschapsonderdaan is en die Nederland niet onmiddellijk moet verlaten.
    (…)
    7.    In afwijking van het zesde lid en artikel 8 en met uitzondering van het rechtmatig verblijf van de vreemdeling die een eerste aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning als bedoeld in artikel 28 heeft ingediend zolang op die aanvraag nog niet is beslist, kan de vreemdeling jegens wie een inreisverbod geldt geen rechtmatig verblijf hebben, in geval de vreemdeling:
    a.    bij onherroepelijk geworden rechtelijk vonnis is veroordeeld wegens een misdrijf waartegen een gevangenisstraf van drie jaren of meer is bedreigd dan wel hem ter zake de maatregel als bedoeld in artikel 37a van het Wetboek van Strafrecht is opgelegd;
    b.    een gevaar vormt voor de openbare orde of de nationale veiligheid;
    c.    naar het oordeel van Onze Minister een ernstige bedreiging vormt als bedoeld in het vierde lid, dan wel
    d.    ingevolge een verdrag of in het belang van de internationale betrekkingen van Nederland ieder verblijf dient te worden ontzegd.
    Wetboek van Strafrecht
    Artikel 197
    Een vreemdeling die in Nederland verblijft, terwijl hij weet of ernstige reden heeft te vermoeden, dat hij op grond van een wettelijk voorschrift tot ongewenste vreemdeling is verklaard of tegen hem een inreisverbod is uitgevaardigd met toepassing van artikel 66a, zevende lid, van de Vreemdelingenwet 2000, wordt gestraft met een gevangenisstraf van ten hoogste zes maanden of geldboete van de derde categorie.