ECLI:NL:RVS:2020:932, Raad van State, 01-04-2020, 201903393/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-04-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 september 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Lingewaard afwijzend beslist op het verzoek van [appellant] om met toepassing van een wijzigingsbevoegdheid uit het bestemmingsplan "Buitengebied Lingenwaard" het bouwvlak op het perceel [locatie] in Gendt te wijzigen. [appellant] exploiteert op het perceel [locatie] de melkgeitenhouderij "[bedrijf]". Aan dit perceel is in het bestemmingsplan "Buitengebied Lingewaard" de bestemming "Agrarisch met waarden - Oeverwallen" toegekend met onder meer de aanduidingen "bouwvlak" en "intensieve veehouderij". Het bestemmingsplan voorziet voor de gronden met de bestemming "Agrarisch met waarden - Oeverwallen" met artikel 6, lid 6.7.1, in de bevoegdheid van het college tot een wijziging van het bouwvlak en/of vergroten van de oppervlakte van het bouwvlak van agrarische bedrijven als wordt voldaan aan de in dat artikellid genoemde voorwaarden.

201903393/1/R1.
    Datum uitspraak: 1 april 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], waarvan de vennoten zijn [vennoot] en Capra Gannita B.V., gevestigd te Gendt, gemeente Lingewaard,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Lingewaard,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 september 2018 heeft het college afwijzend beslist op het verzoek van [appellant] om met toepassing van een wijzigingsbevoegdheid uit het bestemmingsplan "Buitengebied Lingenwaard" het bouwvlak op het perceel [locatie] in Gendt te wijzigen.
    Bij besluit van 12 maart 2019 heeft het college het door [appellant] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 januari 2020, waar [appellant], vertegenwoordigd door [vennoot], [gemachtigde], en mr. J.T.A.M. van Mierlo, advocaat te Zwolle, en het college, vertegenwoordigd door E.P.H. Weijde-Leenders, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellant] exploiteert op het perceel [locatie] de melkgeitenhouderij "[bedrijf]". Aan dit perceel is in het bestemmingsplan "Buitengebied Lingewaard" de bestemming "Agrarisch met waarden - Oeverwallen" toegekend met onder meer de aanduidingen "bouwvlak" en "intensieve veehouderij". Het bestemmingsplan voorziet voor de gronden met de bestemming "Agrarisch met waarden - Oeverwallen" met artikel 6, lid 6.7.1, in de bevoegdheid van het college tot een wijziging van het bouwvlak en/of vergroten van de oppervlakte van het bouwvlak van agrarische bedrijven als wordt voldaan aan de in dat artikellid genoemde voorwaarden.
    2.    Relevante wettelijke bepalingen en planregels zijn opgenomen in bijlage 1 bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Het verzoek van [appellant]
    3.    [appellant] heeft het college verzocht toepassing te geven aan die wijzigingsbevoegdheid ten behoeve van een vormwijziging van het bestaande agrarische bouwvlak op het perceel [locatie]. Hiermee wenst [appellant] drie bestaande sleufsilo’s voor de opslag van ruwvoeders aan de achterzijde van het bedrijf binnen het bouwvlak te brengen en zodoende te legaliseren. Indien de silo’s binnen het bouwvlak worden gebracht, is volgens [appellant] op grond van artikel 3, aanhef, zesde onderdeel, aanhef en onder a, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht namelijk niet langer een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen vereist. De verzochte wijziging van het bouwvlak vergt enerzijds een vergroting van het bouwvlak aan de oostkant. Anderzijds impliceert het verzoek een verkleining van het bouwvlak aan de zuidkant. De huidige omvang van het bouwvlak bedraagt ongeveer 1,45 hectare en zal bij een inwilliging van de wensen van [appellant] niet meer dan de maximaal toegestane 1,5 hectare bedragen.
    Het geschil
    4.    Het college heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat zolang gezondheidsrisico’s van geitenhouderijen niet kunnen worden ingeschat, niet kan worden gesteld dat de gevraagde wijziging van het bouwvlak niet leidt tot een onevenredige aantasting van in de omgeving aanwezige functies en waarden en/of van belangen van eigenaren en gebruikers van omliggende gronden. Daarbij heeft het college ook het oogmerk van de Omgevingsverordening Gelderland om de bestaande legale en feitelijke situatie bij geitenhouderijen per 30 augustus 2017 te bevriezen van belang geacht. De stelling van [appellant] dat de opslag van ruwvoer op zich niet leidt tot gezondheidsrisico’s doet hieraan volgens het college niet af. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 4 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2189, is het volgens het college gerechtvaardigd om aan het verzoek om wijziging geen medewerking te verlenen.  
    4.1.    [appellant] is het met het bestreden besluit niet eens. Zij voert hiertoe aan dat aan dit besluit geen deugdelijke motivering ten grondslag ligt. Het college heeft zich er volgens haar ten onrechte geen rekenschap van gegeven dat op het perceel een legale geitenhouderij wordt geëxploiteerd en dat de drie sleufsilo’s voor de opslag van ruwvoerders (gras en maïs) noodzakelijk zijn voor een doelmatige uitoefening van haar agrarische bedrijf. Ook is het college er ten onrechte niet op ingegaan of, en zo ja, hoe de aanwezigheid van de betonnen sleufsilo’s (van 2 x 2 m hoog en 1x 1 m hoog) een bijdrage kan leveren aan de gestelde risico’s op het gebied van de volksgezondheid.  Met de enkele stelling, onder verwijzing naar het standpunt van de raad van de gemeente Lingewaard zoals weergegeven in de uitspraak van de Afdeling van 4 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2189, dat gezondheidsrisico’s als gevolg van het verzoek (nog) niet kunnen worden uitgesloten, kan het college volgens [appellant] niet volstaan. In die uitspraak was een aanvraag om een omgevingsvergunning aan de orde voor het uitbreiden van de geitenhouderij met de bouw van een nieuwe geitenstal en zes sleufsilo’s op het perceel. In het thans aan de orde zijnde verzoek gaat het, anders dan in de eerdere procedure, niet om de uitbreiding van de oppervlakte van dierenverblijven, maar alleen om de bouw van drie sleufsilo’s voor ruwvoeders, aldus [appellant].
    4.2.    Met het bestaan van de wijzigingsbevoegdheid in een bestemmingsplan mag de planologische aanvaardbaarheid van de nieuwe bestemming binnen het gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid betrekking heeft in beginsel als een gegeven worden beschouwd indien is voldaan aan de bij het bestemmingsplan gestelde wijzigingsvoorwaarden. Dit neemt niet weg dat het bij het vaststellen van een wijzigingsplan gaat om een bevoegdheid en niet om een plicht. Het college moet daarbij niet alleen beoordelen of is voldaan aan de wijzigingsvoorwaarden, maar ook of uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, gelet op de betrokken belangen, wijziging van de oorspronkelijke bestemming gerechtvaardigd is. De Afdeling begrijpt het standpunt van het college zo dat het uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening geen toepassing wenst te geven aan de wijzigingsbevoegdheid in artikellid 6.7.1 van het bestemmingsplan, omdat gezondheidsrisico’s volgens het college op voorhand niet kunnen worden uitgesloten. Volgens het college is het vanwege de onzekerheid over de gezondheidsrisico’s onduidelijk of kan worden voldaan aan de in artikellid 6.7.1, onder g en h, opgenomen wijzigingsvoorwaarden.
    4.3.    De Afdeling oordeelt dat het college onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt waarom het meent dat gezondheidsrisico’s als gevolg van de bouw van drie silo’s op het perceel op voorhand niet kunnen worden uitgesloten. [appellant] stelt terecht dat het college niet kan volstaan met een verwijzing naar het standpunt van de raad van de gemeente Lingewaard als weergegeven in de uitspraak van de Afdeling van 4 juli 2018 over een ander plan/project. Reden hiervoor is dat de onzekere gezondheidsrisico’s voor omwonenden in die uitspraak door de raad werden gekoppeld aan de vestiging van, de uitbreiding van, dan wel de omschakeling naar en een toename van de oppervlakte van dierenverblijven van geitenhouderijen. De Afdeling heeft dit toen geaccepteerd, omdat het in die uitspraak (naast de bouw van silo’s) ook daadwerkelijk ging om de uitbreiding van de geitenhouderij van [appellant] en een toename van de oppervlakte van het dierenverblijf en het aantal dierplaatsen. In dit geval is de wens om het bouwvlak te wijzigen echter uitsluitend ingegeven door de wens drie bestaande silo’s te legaliseren. Met de bouw van silo’s vindt de facto geen uitbreiding/wijziging van het oppervlak van een dierenverblijf bij een geitenhouderij plaats. Ook verder heeft het college niet duidelijk gemaakt waarom het zich op het standpunt stelt dat de oprichting/aanwezigheid van silo’s mogelijk gezondheidsrisico’s met zich zou brengen.
        Het betoog slaagt.
    4.4.    Voor zover het college stelt dat het rechtstreeks werkende bouwverbod van artikel 2.34 (voorheen artikel 2.5.5.1), eerste lid, onder d dan wel e, van de Omgevingsverordening Gelderland, de weigering om toepassing te geven aan de wijzigingsbevoegdheid rechtvaardigt, overweegt de Afdeling het volgende. Een verbodsbepaling uit een provinciale verordening als bedoeld in artikel 4.1, derde lid, van de Wro kan een weigering om toepassing te geven aan een wijzigingsbevoegdheid rechtvaardigen, ook omdat een dergelijk verbod kan meebrengen dat het gewenste wijzigingsplan niet uitvoerbaar is. [appellant] voert naar het oordeel van de Afdeling echter terecht aan dat artikel 2.34, eerste lid, onder d en e, van de Omgevingsverordening niet in de weg staat aan de oprichting van silo’s. De oprichting van silo’s leidt namelijk niet tot een toename van het aantal te houden geiten. Ook gaat het niet om een dierenverblijf, leidt het niet tot een vergroting van de oppervlakte van een dierenverblijf en worden geen gronden voor het houden van geiten in gebruik genomen. [appellant] heeft ter zitting onweersproken gesteld dat de grond waarop de silo’s staan tot de agrarische gronden van haar agrarisch bedrijf behoren en als zodanig in gebruik zijn. Ook heeft zij ter zitting toegelicht dat zij ter plaatse nadrukkelijk geen dierenverblijf wenst op te richten en dat de wijziging van het bouwvlak ten behoeve van de legalisering van de silo’s noodzakelijk is in het kader van een doelmatige uitoefening van haar bestaande bedrijfsvoering. Verder heeft het college ter zitting te kennen gegeven dat het op zich mogelijk is om met toepassing van de wijzigingsbevoegdheid het bouwvlak op het perceel [locatie] te wijzigen onder de beperking  dat ter plaatse van het gewijzigde gedeelte van het bouwvlak alleen silo’s mogen worden opgericht en niet ook dierenverblijven.
        Het betoog slaagt.
    Conclusie
    5.    In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit niet berust op een deugdelijke motivering en dat het daarom in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is vastgesteld. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
    Opdracht
    6.    De Afdeling ziet aanleiding het college met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb op te dragen om binnen 12 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen. Op de zitting is gebleken dat er inmiddels nieuwe ontwikkelingen zijn in de bedrijfsindeling zoals [appellant] die voorstaat. Om te voorkomen dat de nieuwe besluitvorming direct al niet relevant is, moet het college [appellant] in de gelegenheid stellen het verzoek om wijziging van het bouwvlak waarmee deze procedure begonnen is te wijzigen.
    Proceskosten
    7.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    II.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Lingewaard van 12 maart 2019 waarbij het college het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van het college van 20 maart 2018 ongegrond heeft verklaard;
    III.    draagt het college van burgemeester en wethouders van Lingewaard op om binnen 12 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    IV.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Lingewaard tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.050,00 (zegge: duizendvijftig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    V.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Lingewaard aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 345,00 (zegge: driehonderdvijfenveertig euro) vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van de vennoten het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. D.A. Verburg en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.C. Koziolek-Stoof, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 1 april 2020
    749.
     
    BIJLAGE
     
    Omgevingsverordening Gelderland
    Artikel 2.34 (tijdelijk verbod op nieuwvestiging en uitbreiding geitenhouderij)
    1.    Het is verboden om:
    a. een geitenhouderij te vestigen;
    b. een veehouderijbedrijf of een veehouderijtak met andere landbouwhuisdieren geheel of gedeeltelijk te wijzigen in een geitenhouderij;
    c. het aantal geiten dat op een bestaande geitenhouderij wordt gehouden te vergroten;
    d. de oppervlakte van een dierenverblijf voor geiten te vergroten, tenzij het vergunde, dan wel gemelde aantal geiten aantoonbaar niet groeit;
    e. een dierenverblijf voor een geitenhouderij op te richten en een gebouw of gronden voor het houden van geiten in gebruik te nemen;
    f. bouwwerken of gronden tijdelijk te gebruiken voor een geitenhouderij.
    2.    Dit verbod is niet van toepassing voor zover voor die activiteit op 30 augustus 2017:
    a. een ontvankelijke melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit bij het bevoegd gezag is ingediend; of
    b. een ontvankelijke aanvraag om een omgevingsvergunning bij het bevoegd gezag is ingediend, tenzij de aanvraag ziet op een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.
    3.    Dit verbod geldt voor het betreffende plangebied zolang geen bestemmingsplan als bedoeld in artikel 8.1 voor dat plangebied in werking is getreden dat overeenstemt met het eerste lid.
    4.    In afwijking van artikel 8.1, derde lid, stelt de gemeenteraad een bestemmingsplan dat overeenstemt met het eerste lid uiterlijk voor 1 januari 2021 vast, tenzij door Gedeputeerde Staten uitstel is verleend om reden dat Provinciale Staten het tijdelijke verbod in heroverweging hebben genomen.
    Regels van het bestemmingsplan
    Artikel 6, lid 6.7.1
    Burgemeester en wethouders kunnen het plan wijzigen voor wat betreft het wijzigen van het bouwvlak en/of vergroten van de oppervlakte van het bouwvlak van agrarische bedrijven, mits:
    a.    de wijziging en/of vergroting noodzakelijk is in het kader van een doelmatige uitoefening van het agrarisch bedrijf;
    b.    het bouwvlak hierdoor geen groter oppervlak krijgt dan 1,5 ha;
    1. de vergroting van het bouwvlak niet plaatsvindt ter plaatse van de aanduiding 'wro-zone - omgevingsvergunning onbebouwd';
    c.    […];
    d.    er een compact bouwvlak blijft bestaan;
    e.    het een duurzame ontwikkeling betreft die landschappelijke, cultuurhistorische en natuurwaarden, alsmede omliggende functies en milieuwaarden niet onevenredig beperkt of aantast;
    f.    uit een landschapsplan de ruimtelijke inpassing van het bouwvlak in de omgeving blijkt;
    g.    geen onevenredige aantasting plaatsvindt van in de omgeving aanwezige functies en waarden;
    h.    geen onevenredige aantasting plaatsvindt van de belangen van eigenaren en gebruikers van omliggende gronden;
    i.    er geen toename is van de ammoniakemissie ten opzichte van de vergunde situatie.