ECLI:NL:RVS:2014:4754, Raad van State, 31-12-2014, 201404096/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-12-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 oktober 2012 heeft het college [appellante] onder oplegging van een dwangsom van € 300,00 per week met een maximum van € 3.000,00 gelast een afrastering met haag die op de kern- en beschermingszone van een waterstaatswerk is aangebracht, te verwijderen en verwijderd te houden, dan wel te verplaatsen tot minimaal 4 m uit de insteek van de watergang.

201404096/1/A4.
    Datum uitspraak: 31 december 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 15 april 2014 in
    zaak nr. 13/4004 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van dijkgraaf en heemraden van Waterschap Rivierenland.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 oktober 2012 heeft het college [appellante] onder oplegging van een dwangsom van € 300,00 per week met een maximum van € 3.000,00 gelast een afrastering met haag die op de kern- en beschermingszone van een waterstaatswerk is aangebracht, te verwijderen en verwijderd te houden, dan wel te verplaatsen tot minimaal 4 m uit de insteek van de watergang.
    
    Bij besluit van 14 mei 2013 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 15 april 2014 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellante] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 december 2014, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde] en H. de Jong, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.J.W. van Ingen en H.J. Smits, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Op het perceel dat [appellante] heeft gekocht, stond een afrastering langs een waterstaatswerk. [appellante] heeft deze afrastering zonder vergunning vervangen door palen met een beukenhaag (hierna: het werk). Het college heeft hier handhavend tegen opgetreden, wegens strijd met de Keur Waterschap Rivierenland 2009 (hierna: de Keur).
    
    2. Ingevolge artikel 3.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Keur is het verboden zonder vergunning van het bestuur gebruik te maken van de kern- en beschermingszones van een waterstaatswerk door, anders dan in overeenstemming met de functie, daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder werken of (opgaande hout)beplantingen aan te brengen, of te hebben, dan wel aanwezige werken te slopen of te verwijderen en (hout)beplantingen te verwijderen.
    
    Ingevolge artikel 7.3, eerste lid, aanhef en onder a, geldt, voor primaire waterkeringen waarvoor een legger werd vastgesteld waarin géén keurzones werden aangewezen en voor primaire waterkeringen waarvoor geen legger is vastgesteld en die zijn vermeld op de kaart als bedoeld in artikel 7.2, als kernzone de waterkering zelf (inclusief een aanwezige steun-/pipingberm) met aan weerszijden een strook van 4 m, gerekend vanuit de teen van de waterkering.
    
    2.1. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij in strijd met artikel 3.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Keur zonder vergunning een werk heeft geplaatst. Zij voert aan dat zij slechts een reeds bestaande afrastering heeft vervangen door palen met een beukenhaag zonder draad, hetgeen volgens [appellante] niet vergunningplichtig is. Voorts voert zij aan dat het werk bedoeld is als veekering en derhalve ingevolge paragraaf 18 van de Algemene regels behorend bij de Keur Waterschap Rivierenland 2009 (hierna: de Algemene regels) tevens om die reden niet vergunningplichtig is. Hoewel er op dit moment geen vee op dat gedeelte van het perceel loopt, was dat wel zo ten tijde van de plaatsing van het werk en zou het kunnen dat dit in de toekomst weer het geval zal zijn, aldus [appellante]. Zij stelt in dit kader voorts dat het werk ook op dit moment als veekering dient, namelijk voor de situatie dat het vee onverhoopt op dit gedeelte van het perceel terechtkomt.
    
    2.2. Ingevolge artikel 3.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Keur is het verboden zonder vergunning een werk in de kernzone van de betrokken watergang aan te brengen en te hebben. Die bepaling maakt geen uitzondering voor het vervangen van reeds bestaande werken. Voorts heeft de vergunningplicht van deze bepaling niet alleen betrekking op afrasteringen, maar op alle werken en (opgaande hout)beplantingen in kern- en beschermingszones van een waterstaatswerk. Ingevolge artikel 7.3, eerste lid, aanhef en onder a, geldt als kernzone de primaire waterkering zelf met aan weerszijden een strook van 4 m. Niet in geschil is dat het werk binnen 4 m van de primaire waterkering is geplaatst. Gelet hierop, heeft de rechtbank terecht overwogen dat [appellante] het werk in strijd met artikel 3.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Keur zonder vergunning heeft geplaatst.
    
    Het beroep van [appellante] op paragraaf 18 van de Algemene regels leidt niet tot een ander oordeel, reeds omdat daarin voor veekeringen slechts een uitzondering op de vergunningplicht wordt gemaakt indien deze tussen de 0,50 m en 1 m vanaf de insteek van het water worden geplaatst. Niet in geschil is dat het werk op de insteek staat.
    
    Het betoog faalt.
    
    3. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    4. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de beleidsregel van het college dat vergunning alleen verleend wordt indien de afrastering op minimaal 1,50 m van de insteek staat, onredelijk is, omdat onderhoud niet van die kant van de waterkering hoeft plaats te vinden. Voorts wijst zij erop dat op veel andere percelen bomen op 0,5 m van de insteek staan.
    
    4.1. [appellante] heeft het oordeel van de rechtbank dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat omdat zij er bewust voor heeft gekozen geen vergunning aan te vragen, niet bestreden. De daarop volgende overwegingen van de rechtbank over de door het college gehanteerde beleidsregels zijn uitdrukkelijk ten overvloede gegeven. Die overwegingen liggen niet ten grondslag aan de beslissing van de rechtbank dat het beroep ongegrond is. Voor zover [appellante] tegen die overwegingen opkomt, kan dat dan ook niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Gelet hierop, behoeft het betoog geen bespreking.
    
    5. [appellante] betoogt verder dat zij geen kennis heeft kunnen nemen van het zogenoemde uitsterfbeleid. Volgens haar had het college niet in redelijkheid op grond van dat beleid handhavend mogen optreden, omdat zij, indien zij van het uitsterfbeleid op de hoogte was geweest, de afrastering niet zou hebben vervangen.
    
    5.1. Anders dan [appellante] betoogt, treedt het college niet handhavend op krachtens het uitsterfbeleid, maar wegens overtreding van de Keur. De aanwezigheid zonder vergunning van zowel de oude afrastering als het nieuwe werk is in strijd met de Keur en [appellante] had kunnen en behoren te weten dat het college ingevolge de Keur bevoegd was daartegen handhavend op te treden. Haar aanname, zonder voorafgaand overleg met het college, dat een bestaande afrastering zonder meer zou mogen worden vervangen door palen met een haag, komt voor haar rekening en risico.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college handhavend optreedt in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Zij heeft een aantal foto’s overgelegd van werken die volgens haar in strijd met het beleid en zonder vergunning zijn geplaatst en waar het college niet handhavend tegen optreedt.
    
    6.1. De rechtbank heeft het beroep op het gelijkheidsbeginsel terecht verworpen. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het college in gelijke gevallen, dat wil zeggen gevallen waarbij een nieuw werk als hier aan de orde zonder vergunning op de insteek is geplaatst, niet handhavend optreedt. Wat betreft de door [appellante] ingebrachte foto’s overweegt de Afdeling dat deze foto’s niet zien op gelijke gevallen, omdat het andersoortige werken betreft die niet op de insteek staan. Voor de woningen waar [appellante] naar heeft verwezen, geldt voorts dat het college onweersproken heeft gesteld dat daarvoor andere regelgeving geldt en dat niet is gebleken dat hiervoor geen vergunning is verleend.
    
    7. Voor zover [appellante] een beroep doet op het vertrouwensbeginsel, faalt dat, reeds omdat zij niet aannemelijk heeft gemaakt dat het college haar uitdrukkelijk heeft meegedeeld dat het niet handhavend tegen het werk zou optreden.
    
    8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Van Grinsven
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 31 december 2014
    
    457-811.