ECLI:NL:RBARN:2003:AF9310, Rechtbank Arnhem, 26-05-2003, AWB 01/333, AWB 01/334
Rechtbank Arnhem — Uitspraak 
Datum: 2003-05-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Op 29 juni 2000 heeft het Algemeen Bestuur van het Waterschap Vallei & Eem op voorstel van de Dijkgraaf en Heemraden voor het gebied Arkemheen de volgende peilbesluiten vastgesteld: (...)
        In artikel 2 van deze peilbesluiten zijn voor ieder peilvak de na te streven hoogste en laagste peilen (in meters t.o.v. NAP) van de waterstand aangegeven. Ingevolge artikel 3 wordt ernaar gestreefd om gedurende het gehele jaar het oppervlaktewaterpeil tussen het hoogste en het laagste peil te handhaven.
        Bij het hiervóór aangeduide besluit van 3 oktober 2000 hebben GS Gelderland voornoemde peilbesluiten goedgekeurd.

Rechtbank Arnhem
      Sector bestuursrecht
    
    
    Reg.nrs.: AWB 01/333 en AWB 01/334
    
    UITSPRAAK
    
    ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geding tussen:
    
    
      De Directeur Staatsbosbeheer te Arnhem (eiser sub 1), en
      de Gelderse Milieufederatie te Arnhem (eiseres sub 2),
      eisers
    
    
    en
    
    Gedeputeerde Staten van de provincie Gelderland, zetelende te Arnhem, verweerders,
    
    alsmede
    
    de Dijkgraaf en Heemraden van Waterschap Vallei & Eem te Leusden, partij ex artikel 8:26 van de Awb.
    
    1. Aanduiding bestreden besluit
    
    Besluit van verweerder van 3 oktober 2000.
    
    2. Procesverloop
    
    
      Op 29 juni 2000 heeft het Algemeen Bestuur van het Waterschap Vallei & Eem op voorstel van de Dijkgraaf en Heemraden voor het gebied Arkemheen de volgende peilbesluiten vastgesteld:
      het peilbesluit voor het agrarisch gebied Nijkerkerpolder (peilvakken N4 en N5),
      het peilbesluit voor het beheersgebied Nijkerkerpolder (peilvakken N2 en N3),
      het peilbesluit voor het reservaatgebied Nijkerkerpolder (peilvak N1),
      het peilbesluit voor het agrarisch gebied Putterpolder (peilvakken P1 -zuid- en P4),
      het peilbesluit voor het beheersgebied Putterpolder (peilvakken P1 -noord-, P3-polder en P3-gestuwd), en
      het peilbesluit voor het reservaatgebied Putterpolder (peilvakken P2 en P5).
      In artikel 2 van deze peilbesluiten zijn voor ieder peilvak de na te streven hoogste en laagste peilen (in meters t.o.v. NAP) van de waterstand aangegeven. Ingevolge artikel 3 wordt ernaar gestreefd om gedurende het gehele jaar het oppervlaktewaterpeil tussen het hoogste en het laagste peil te handhaven.
      Bij het hiervóór aangeduide besluit van 3 oktober 2000 hebben verweerders voornoemde peilbesluiten goedgekeurd.
    
    
    Tegen dit besluit (verder: bestreden besluit) hebben eisers bij brieven van 19 februari 2001 ieder afzonderlijk beroep ingesteld bij de rechtbank.
    
    Bij brief van 16 maart 2001 hebben de Dijkgraaf en Heemraden van het Waterschap Vallei & Eem inhoudelijk gereageerd op de ingediende beroepschriften.
    
    Verweerders hebben op 20 maart 2001 ten aanzien van beide beroepschriften een verweerschrift ingediend.
    
    Bij brief van 12 april 2002 heeft eiser sub 1 nadere stukken ingediend.
    
    De beroepen zijn behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van de rechtbank van 14 april 2003. Eiser sub 1 heeft  zich aldaar laten vertegenwoordigen door mr. ir. H.C. Beekhuis en A.M. Hottinga, eiseres sub 2 heeft zich doen vertegenwoordigen door H.H.R. van Loenen Martinet. Namens verweerders zijn verschenen ing. R.B.M. Immink en D.B. ten Hooven en namens de Dijkgraaf en Heemraden van Waterschap Vallei & Eem mr. P. van Eck en ir. H.J. Nobbe.
    
    3. Overwegingen
    
    Ter beoordeling staat de vraag of het bestreden besluit de rechterlijke toetsing kan doorstaan.
    
    Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Wet op de waterhuishouding (WWH) is een kwantiteitsbeheerder in daartoe aan te wijzen gevallen verplicht voor oppervlaktewateren onder zijn beheer één of meer peilbesluiten vast te stellen, waarbij rekening wordt gehouden met de in de artikelen 5 en 9 bedoelde beheersplannen, die van toepassing zijn op de oppervlaktewateren waarop het peilbesluit betrekking heeft.
    
    In september 1997 hebben provinciale staten van Gelderland, gelet op de artikelen 7 en 8 van de WWH, de Verordening waterhuishouding Vallei & Eem (verder: de Verordening) vastgesteld.
    
    Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de Verordening stelt het algemeen bestuur van de het waterschap Vallei & Eem peilbesluiten als bedoeld in artikel 16 van de WWH vast voor de oppervlaktewateren dan wel voor de oppervlaktewateren in de gebieden, die zijn aangegeven op de als bijlage 1 bij deze verordening gevoegde kaart.
    
    Ingevolge artikel 148 van de Waterschapswet (Wschw) jo. artikel 10, eerste lid, van de Verordening, zijn peilbesluiten onderworpen aan de goedkeuring van gedeputeerde staten (hierna: GS).
    
    Ingevolge artikel 149 van de Wschw kunnen GS een besluit van het waterschapsbestuur slechts gedeeltelijk goedkeuren of aan dat besluit goedkeuring onthouden wegens strijd met het recht of het algemeen belang. Hun besluit is met redenen omkleed.
    
    Bij het bestreden besluit hebben verweerders, gelet op het bepaalde in de WWH, de Verordening, het Algemeen Reglement voor het waterschap Vallei & Eem, de Awb en de Wschw, goedkeuring verleend aan de peilbesluiten. Blijkens het besluit hebben verweerders de peilbesluiten getoetst aan het provinciale waterhuishoudingsplan voor de jaren 1996-2000 en het provinciale streekplan 1996 en hebben zij de peilbesluiten met deze plannen in overeenstemming bevonden. Volgens verweerders geven de peilbesluiten voldoende invulling aan de gewenste vernatting in de natuurgebieden en het gewenste peilbeheer voor de landbouw. Daarbij is op zorgvuldige wijze gezocht naar evenwicht tussen de landbouw- en natuurbelangen, aldus verweerders. Er wordt, zo overwegen verweerders verder, invulling gegeven aan de bescherming tegen verdergaande verdroging in het gehele gebied door de effecten van de plaatselijke peilverlagingen te compenseren met grondwatergestuurd peilbeheer en een aangepaste inrichting en beheer.
    
    Eiser sub 1 kan zich met de verlening van goedkeuring niet verenigen en heeft ter zitting uitdrukkelijk zijn beroep beperkt tot peilvak N2. Zijn bezwaar richt zich vooral tegen de instelling van flexibele oppervlaktewaterpeilen met, in het voormelde peilvak, een te lage ondergrens. Hij voorziet een verdergaande peilverlaging in dit beheersgebied en vervolgens een intensivering van de landbouw. Eiser sub 1 concludeert dat de motivering van het bestreden besluit volstrekt onvoldoende is, in het bijzonder waar het gaat om de toetsing aan het zogenaamde “stand-still beginsel” als vermeld in het provinciale waterhuishoudingsplan, de toetsing aan het Voorontwerpplan-Milieu-effectrapportage Landinrichting Nijkerk-Putten (VOP-MER) en de Vogelrichtlijn respectievelijk de Habitatrichtlijn.
    
    
      Eiseres sub 2 keert zich tegen de verlaging van het oppervlaktewaterpeil in de peilvakken N2, N4 en N5. Evenals eiser sub 1 wijst eiseres sub 2 op het onder meer in het provinciale waterhuishoudingsplan neergelegde “stand-still-beginsel”, uit hoofde waarvan verdroging dient te worden tegengegaan. Verweerders zijn, aldus eiseres sub 2, gehouden een verslechtering van de kwaliteit van de leefgebieden voor vogels te voorkomen, hetgeen bereikt kan worden door ten minste de handhaving van voornoemd beginsel. Met de goedkeuring van de peilverlaging wijkt verweerder in de ogen van eiseres sub 2 evenwel juist af van dit beginsel.
      Eisers hebben hun standpunten uitvoerig toegelicht. Op hun betoog zal, voor zover nodig, hieronder nader worden ingegaan.
    
    
    Uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting is de rechtbank gebleken als volgt.
    
    Het gebied Arkemheen bestaat uit twee polders, te weten de Nijkerker- en de Putterpolder. De peilen voor deze polders, behoudens voor de peilvakken N4 en N5, zijn laatstelijk vastgesteld en goedgekeurd in respectievelijk 1990 en 1991. Voor de peilvakken N4 en N5 waren niet eerder peilbesluiten vastgesteld. De nieuwe peilbesluiten van 29 juni 2000 hebben tot doel binnen de kaders van de toegekende ruimtelijke functies een zo optimaal mogelijk peilbeheer te voeren.
    
    Blijkens de Relatienota uit 1992 van GS en de begrenzingenplannen Arkemheen en Gelderse Vallei komen in het gebied Arkemheen de volgende functies voor: reservaatgebied, beheersgebied en agrarisch gebied. Beheersgebieden, waartoe het peilvak N2 behoort, zijn gebieden waar landbouw de hoofdfunctie blijft, maar waar op basis van vrijwilligheid en tegen vergoeding activiteiten worden nagelaten, dan wel op natuurwaarden gerichte beheersactiviteiten worden uitgevoerd. Natuur heeft in deze gebieden een belangrijke en mogelijk te ontwikkelen ondergeschikte functie. De peilvakken N4 en N5 zijn agrarische gebieden, zijnde gebieden waar landbouw de hoofdfunctie blijft.
    
    
      Het gebied Arkemheen maakt als kerngebied deel uit van de ecologische hoofdstructuur van Nederland. Het beleid is gericht op het veiligstellen en vergroten van bestaande natuurwaarden.
      In het provinciale streekplan is het gebied aangeduid als “landelijk gebied B”, waarin natuur de belangrijkste functie is. De landbouw vervult in “landelijk gebied B” een blijvende rol en kan zich in economisch opzicht duurzaam ontwikkelen voor zover de natuurwaarden niet worden geschaad.
    
    
    Op 24 maart 2000 heeft de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij op grond van artikel 27 van de Natuurbeschermingswet 1998 een gedeelte van het gebied Arkemheen, waaronder peilvak N2, aangewezen als speciale beschermingszone ter uitvoering van artikel 4, eerste lid, van de Vogelrichtlijn (richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand, PbEG L 103). Het gebied kwalificeert vanwege de aanwezigheid van de Kleine Zwaan.  Het instellen van een speciale beschermingszone voor de bescherming, de instandhouding en het herstel van leefgebieden van vogels betekent dat de Staat passende maatregelen moet treffen om te zorgen dat de kwaliteit van de speciale beschermingszone niet verslechtert.
    
    
      In de peilvakken N2, N4 en N5 geldt ingevolge het provinciale waterhuishoudingsplan - waarin het gebied Arkemheen is bestempeld als waardevol weidevogelgebied - dat het waterhuishoudkundige beleid is gericht op landbouw en niet kwelafhankelijke landnatuur (functie II). In gebieden met deze functie is, zo wordt in het waterhuishoudingsplan vermeld, de inrichting en het beheer van het waterhuishoudkundige systeem allereerst gericht op de natuur, waarbij de doelstellingen zijn:
      bescherming tegen verdroging (stand still) en realisering van de gewenste grond- en oppervlaktewatersituatie (stand en peil);
      behoud van waardevolle weidevogelgebieden en slootvegetaties;
      (…);
      (…).
      Verder zijn inrichting en beheer gericht op landbouw, waarbij onder meer de volgende doelstellingen gelden:
      realisering van een ontwateringsdiepte met aanvaardbare risico’s voor wateroverlast op een zo groot mogelijk deel van de landbouwgronden;
      afstemming van oppervlaktewaterpeilen op het meest voorkomende landbouwkundige grondgebruik en het minimaliseren van wateroverlast en vochttekort;
      het beschikbaar houden van oppervlaktewater voor andere agrarische doelen (zoals beregening).
    
    
    Het “stand still-beginsel” brengt blijkens het provinciale waterhuishoudingsplan met zich dat in ieder geval de huidige waterhuishoudkundige situatie gehandhaafd moet worden en dat een verlaging van de grondwaterstanden niet aan de orde is. Ook het provinciale streekplan en het VOP-MER gaan uit van dit “stand still-beginsel”.
    
    
      Bij de peilbesluiten zijn voor de peilvakken N2, N4 en N5 na te streven hoogste en laagste peilen van respectievelijk NAP - 0.60 m / - 0.75 m, NAP - 0.70 m / - 0.90 m en NAP - 0.50 m / - 0.70 m vastgesteld. Hierbij geldt globaal dat het hoogste peil voornamelijk in de zomerperiode gehandhaafd zal worden en het laagste peil voornamelijk in de winterperiode. Wat betreft het peilvak N2 is ten opzichte van het vigerend peil (een vast peil van NAP - 0.65 m) sprake van een verlaging van 0.10 m, en ten opzichte van het praktijkpeil (NAP - 0.66 m / - 0.71 m) van een verlaging van 0.04 m.
      Wat betreft het peilvak N4 is de situatie divers. In het grootste gedeelte van het peilvak wordt het hoogste peil met 0.10 m tot 0.20 m verhoogd en blijft het laagste peil gelijk, en in een klein gedeelte van het peilvak blijft het hoogste peil gelijk en wordt het laagste peil met 0.10 m verlaagd. Wat betreft het peilvak N5 blijft het hoogste peil gelijk en wordt het laagste peil met 0.03 m verhoogd. Hierbij zij opgemerkt dat ten aanzien van de laatste twee peilvakken uitsluitend een vergelijking is gemaakt met het praktijkpeil zoals dat op basis van metingen in 1998 is vastgesteld.
    
    
    Aan de peilbesluiten ligt een onderzoek ten grondslag dat is uitgevoerd door Ingenieursbureau BCC te Leerdam, genaamd “Basisdocument peilbesluiten Arkemheen”. Dit basisdocument bevat onder meer een inventarisatie van de bestaande knelpunten in de bestaande waterhuishoudkundige situatie en van de wensen en mogelijkheden ten aanzien van de nieuwe waterhuishoudkundige situatie. Voorts bevat het document een toelichting op de voorgestelde oppervlaktewaterpeilen en op de te verwachten gevolgen daarvan.
    
    De rechtbank overweegt als volgt.
    
    Verweerders besluit stoelt op artikel 148 Wschw. Het betreft hier, anders dan een bezwaarschriftenprocedure, geen bestuurlijke heroverweging, maar een vorm van preventief toezicht. Gelet hierop past de rechtbank hier een terughoudende toets aan de hand van het toetsingskader vermeld in artikel 149 van de Wschw.
    
    Ten aanzien van peilvak N2
    
    
      Niet in geschil is dat het peilbesluit voorziet in een verlaging van het laagste peil ten opzichte van het huidige vastgestelde peil zulks ook na compensatie van de opgetreden daling van het maaiveld.
      De rechtbank is van oordeel dat dit in strijd is met het “stand-still beginsel” zoals neergelegd in het provinciaal waterhuishoudingsplan en dat het Algemeen Bestuur van het Waterschap Vallei & Eem (hierna: het waterschap) buiten de kaders van genoemd plan is getreden. Dat in het grootste deel van het gebied Arkemheen het peil stijgt, dan wel dat op jaarbasis bezien in peilvak N2 een verhoging van de waterstand valt te verwachten, doet aan het voorgaande niet af.
      De verwachting van het waterschap, door verweerders ondersteund, dat (verdergaande) verdroging zal uitblijven met invoering van een systeem van grondwatergestuurd peilbeheer acht de rechtbank in dit stadium voorbarig en een onvoldoende waarborg tegen (verdergaande) verdroging. In peilvak N2 is nog geen ervaring opgedaan met grondwatergestuurd peilbeheer en de ervaringen in andere gebieden acht de rechtbank een onvoldoende maatstaf om thans aan te nemen dat (verdergaande) verdroging niet gevreesd hoeft te worden. Voorts is de rechtbank van oordeel dat, nu exacte meetgegevens over de periode 1991 tot heden ontbreken, de vergelijking met het praktijkpeil van 1998 niet een voldoende betrouwbaar beeld geeft van de wijziging ten opzichte van het praktijkpeil over een langere periode; ook hierin ligt derhalve geen valide argument besloten voor eerdergenoemde verlaging.
      Voorts is de rechtbank van oordeel dat verweerders niet het waterschap hadden mogen volgen in de stelling dat een passende beoordeling heeft plaatsgevonden in het kader van de Vogelrichtlijn respectievelijk de Habitatrichtlijn. Uit hetgeen in het basisdocument in paragraaf 8.2.6 en in bijlage 3 is vermeld is naar het oordeel van de rechtbank niet af te leiden dat een beoordeling heeft plaatsgevonden als voorgeschreven in artikel 6 van de Habitatrichtlijn.
      Het voorgaande brengt de rechtbank tot de conclusie dat verweerders goedkeuring van het peilbesluit, voor zover betrekking hebbend op peilvak N2, hadden behoren te onthouden wegens strijd met het algemeen belang respectievelijk de wet.
    
    
    Ten aanzien van peilvakken N4 en N5
    
    
      Verweerders hebben in het bestreden besluit met juistheid overwogen dat het waterschap te dezen voorbij is gegaan aan het feit dat ook in deze gebieden het waterbeheer allereerst gericht is op de natuur. Ten onrechte heeft het waterschap het grondgebruik - agrarisch gebied - als uitgangspunt gehanteerd voor de peilafweging. Verweerders zijn echter aan dit onjuiste uitgangspunt voorbij gegaan en hebben gesteld dat de ongewenste natuureffecten voldoende worden gecompenseerd. Naar het oordeel van de rechtbank had dit evenwel voor verweerders grond moeten zijn voor het onthouden van goedkeuring aan het peilbesluit voor peilvakken N4 en N5.
      Voor zover in (een gedeelte van) peilvak N4 sprake is van verlaging van het peil verwijst de rechtbank naar hetgeen hierboven is opgemerkt ten aanzien van schending van het "stand-still beginstel".
      Het voorgaande brengt de rechtbank tot de conclusie dat verweerders goedkeuring van het peilbesluit voor de peilvakken N4 en N5 hadden behoren te onthouden wegens strijd met het algemeen belang.
    
    
    Het vorenoverwogene brengt de rechtbank tot de slotsom dat de beroepen gegrond zijn en dat het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt voor zover het de goedkeuring betreft van de peilbesluiten voor de peilvakken N2, N4 en N5.
    
    Nu niet is gebleken dat eisers kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand hebben gemaakt acht de rechtbank geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 van de Awb.
    
    Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank, mede gelet op artikel 8:74 van de Awb, tot de volgende beslissing.
    
    4. Beslissing
    
    De rechtbank,
    
    
      verklaart de beroepen gegrond;
      vernietigt het bestreden besluit voor zover dit de goedkeuring betreft van de peilbesluiten voor de peilvakken N2, N4 en N5;
      bepaalt dat verweerders een nieuw besluit dienen te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
      bepaalt dat de provincie Gelderland aan eiser sub 1 het door hem gestorte griffierecht ad € 204,20 vergoedt;
      bepaalt dat de provincie Gelderland aan eiseres sub 2 het door haar gestorte griffierecht ad € 204,20 vergoedt.
    
    
    
      Aldus gegeven door mr. V.M. van Daalen-Mannaerts, voorzitter,
      mr. J.J. Penning en mr. J. Barrau, rechters, in tegenwoordigheid van
      mr. K.A.M. van Hoof als griffier.
      In het openbaar uitgesproken op 26 mei 2003
      door de voorzitter voornoemd, in tegenwoordigheid van de griffier voornoemd.
    
    
    De griffier,    De voorzitter,
    
    Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto 6:13 van de Awb, binnen zes weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA ’s-Gravenhage.
    
    
      Verzonden op: 28 mei 2003
      Coll.