ECLI:NL:RVS:2019:1230, Raad van State, 17-04-2019, 201804585/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-04-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 2 februari 2017 heeft de stadsdeelvoorzitter aan [appellant] meegedeeld dat hij is opgenomen in de treiteraanpak van de gemeente Amsterdam.

201804585/1/A3.
    Datum uitspraak: 17 april 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Amsterdam,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 18 april 2018 in zaak nr. 17/5836 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij brief van 2 februari 2017 heeft de stadsdeelvoorzitter aan [appellant] meegedeeld dat hij is opgenomen in de treiteraanpak van de gemeente Amsterdam.
    Bij besluit van 31 augustus 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij uitspraak van 18 april 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 februari 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. R.A.M. Koolen, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. H. Nota, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Wet- en regelgeving
    1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    2.    Op 25 mei 2018 is de Algemene verordening gegevensbescherming (hierna: AVG) in werking getreden en de Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: Wbp) ingetrokken. Op dit geding is de Wbp van toepassing.
    Inleiding
    3.    In de brief van 2 februari 2017 staat dat [appellant] is opgenomen in de zogenaamde treiteraanpak. Met deze aanpak heeft de gemeente Amsterdam in samenwerking met meerdere partners, waaronder de politie, het Openbaar Ministerie, woningbouwcorporaties en Jeugdbescherming Amsterdam, een werkwijze ontwikkeld om bijzondere gevallen van ernstige overlast en intimidatie in de woonomgeving tegen te gaan. Het gaat hierbij om ernstige overlast gericht tegen één of meer specifieke personen of huishoudens, niet om 'gewone' burenruzies. Naast ernstige overlast is daarbij vaak sprake van bedreiging, vernieling van eigendommen of mishandeling.
    3.1.    Bij het besluit van 31 augustus 2017 heeft het college het bezwaar van [appellant] onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie niet-ontvankelijk verklaard, omdat de brief van 2 februari 2017 geen besluit is als bedoeld in artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). De brief behelst geen publiekrechtelijke rechtshandeling nu deze niet gericht is op rechtsgevolg. De treiteraanpak is geen sanctie of maatregel die wordt opgelegd. De aanpak is niet meer dan een gecoördineerde aanpak van verschillende partijen die handelen binnen reeds bestaande wettelijke kaders, taken en bevoegdheden. Daar vindt geen verandering in plaats, anders dan dat de verschillende organisaties een persoon extra aandacht geven, door een op maat gesneden aanpak aan te bieden, teneinde verdere conflicten te voorkomen. De brief is volgens het college overhandigd op basis van de informatieverplichting die is opgenomen in artikel 33 en artikel 34 van de Wbp. In artikel 45 van de Wbp is een dergelijke feitelijke handeling ook niet gelijkgesteld aan een besluit.
    De aangevallen uitspraak
    4.    De rechtbank heeft overwogen dat het college het bezwaar van [appellant] terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard, omdat de brief van 2 februari 2017 niet kan worden aangemerkt als een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Volgens de rechtbank wordt in de brief aangekondigd dat een onderzoek zal worden gestart. Deze aankondiging is naar het oordeel van de rechtbank een feitelijke mededeling die niet is gericht op enig rechtsgevolg. Verder heeft de rechtbank overwogen dat de brief van 2 februari 2017 de mededeling inhoudt dat gegevensuitwisseling zal plaatsvinden. Naar het oordeel van de rechtbank is dit een mededeling als bedoeld in artikel 34 van de Wbp en is deze mededeling evenmin gericht op enig rechtsgevolg. Ten slotte heeft de rechtbank overwogen dat [appellant] zich kan wenden tot de civiele rechter of de Autoriteit Persoonsgegevens, indien hij van mening is dat zijn persoonsgegevens niet in overeenstemming met de wet of niet op behoorlijke en zorgvuldige wijze worden verwerkt. Daarnaast kan hij gebruik maken van de hem in de artikelen 35 en 36 van de Wbp toegekende rechten tot inzage en wijziging, aldus de rechtbank.
    Beoordeling in hoger beroep
    5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de brief van 2 februari 2017 geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Hij voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de aankondiging dat een onderzoek wordt gestart een feitelijke mededeling is die niet is gericht op enig rechtsgevolg. Volgens [appellant] is de brief wel gericht op rechtsgevolg gezien de gevolgen ervan. De brief is volgens [appellant] een laatste waarschuwing die een verandering  heeft teweeggebracht in zijn rechtspositie aangezien hij zich aan voorwaarden uit de brief dient te houden. Verder voert hij aan dat ook mededelingen dat gegevens verwerkt gaan worden gelden als besluit in de zin van de Awb.
    5.1.    In het kader van de treiteraanpak worden door de daarbij betrokken instanties persoonsgegevens uitgewisseld. Dit betekent dat de Wbp van toepassing is. De Afdeling heeft eerder overwogen (zie de uitspraak van 28 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3866) dat een brief met de mededeling dat iemand wordt opgenomen in de zogenaamde treiteraanpak dient te worden aangemerkt als een notificatie als bedoeld in artikel 34, eerste lid, van de Wbp. Dat op de opname in de treiteraanpak ook bestuursrechtelijke en civielrechtelijke maatregelen kunnen volgen, leidt niet tot het oordeel dat de brief is gericht op rechtsgevolg, nu die maatregelen niet uit de onderhavige brief voortvloeien, daarvoor aparte besluitvorming nodig is en de opname in de treiteraanpak voor het nemen van die maatregelen geen vereiste is. Een dergelijke brief is derhalve niet gericht op enig rechtsgevolg en daarmee geen besluit als bedoeld in artikel 45 van de Wbp, gelezen in samenhang met artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, aldus de Afdeling in de uitspraak van 28 november 2018.
    De Afdeling heeft kennis genomen van de door de raadsman van [appellant] ter zitting gegeven toelichting. Zij is er hierdoor van overtuigd geraakt dat opneming in de treiteraanpak ingrijpende gevolgen kan hebben voor de betrokkene. Dat aan die opneming een zorgvuldige vaststelling van de feiten en afweging van betrokken belangen voorafgaat, is daarom van groot belang. Dat neemt echter niet weg dat, zoals overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 28 november 2018, de mededeling dat iemand is opgenomen in de treiteraanpak niet is gericht op rechtsgevolg en de Afdeling aan een beoordeling in hoeverre de opneming zorgvuldig is voorbereid dus niet kan toekomen. De Afdeling volgt de stelling van [appellant] dat de brief voor hem wel rechten en plichten met zich breng niet. Zoals het college in het besluit van 31 augustus 2017 heeft toegelicht, leidt de opname van [appellant] in de treiteraanpak niet tot enigerlei verplichting voor hem en is de brief enkel overhandigd op basis van de informatieverplichting die is opgenomen in artikel 33 en artikel 34 van de Wbp. De opname in de treiteraanpak heeft dus geen verandering in de rechtspositie van [appellant] teweeggebracht. De Afdeling ziet daarom in het betoog van [appellant] geen aanleiding om terug te komen van het in de uitspraak van 28 november 2018 opgenomen oordeel. De rechtbank heeft terecht overwogen dat tegen de brief van 2 februari 2017 geen bezwaar kon worden gemaakt.
    Het betoog faalt.
    6.    Verder voert [appellant] aan dat de rechtbank heeft miskend dat tegen de brief van 2 februari 2017 onvoldoende rechtsbescherming openstaat. Hij wil direct kunnen opkomen tegen zijn opname in de treiteraanpak. Het correctierecht van artikel 36 van de Wbp biedt alleen achteraf, als zijn gegevens al zijn verzameld, rechtsbescherming. Dit is volgens [appellant] in strijd met artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM).
    6.1.    Hetgeen [appellant] verder heeft aangevoerd kan niet afdoen aan het oordeel dat de brief van 2 februari 2017 geen besluit is. Van een verzoek op grond van de artikel 36 van de Wbp is thans geen sprake, zodat de vraag of het daarin opgenomen correctierecht voldoende rechtsbescherming biedt mede bezien in het licht van artikel 6 van het EVRM, in dit hoger beroep niet aan de orde kan komen. Het staat [appellant] vrij om alsnog een verzoek om inzage in en correctie en verwijdering van zijn persoonsgegevens in te dienen als bedoeld in de artikelen 15, 16 en 17 van de AVG. In een besluit op een dergelijk verzoek moet de verwerkingsverantwoordelijke vermelden of, en zo ja welke, hem betreffende persoonsgegevens worden verwerkt. In het geval van [appellant] betekent dit dat daarbij ook de in de treiteraanpak opgenomen persoonsgegevens en de rechtmatigheid van de verwerking daarvan aan de orde zullen komen. Mocht hieruit blijken dat persoonsgegevens van hem onrechtmatig zijn verwerkt, dan is de verwerkingsverantwoordelijke verplicht deze persoonsgegevens zonder onredelijke vertraging te verwijderen.
    Het betoog faalt.
    Slotsom
    7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    Proceskosten
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
    w.g. Lubberdink    w.g. Klein
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 april 2019
    176-859.
    Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, Rome, 04-11-1950
    Artikel 6
    1. Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. De uitspraak moet in het openbaar worden gewezen maar de toegang tot de rechtszaal kan aan de pers en het publiek worden ontzegd, gedurende de gehele terechtzitting of een deel daarvan, in het belang van de goede zeden, van de openbare orde of nationale veiligheid in een democratische samenleving, wanneer de belangen van minderjarigen of de bescherming van het privé leven van procespartijen dit eisen of, in die mate als door de rechter onder bijzondere omstandigheden strikt noodzakelijk wordt geoordeeld, wanneer de openbaarheid de belangen van een behoorlijke rechtspleging zou schaden.
    2. Een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld, wordt voor onschuldig gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan.
    3. Een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld, heeft in het bijzonder de volgende rechten:
    a. onverwijld, in een taal die hij verstaat en in bijzonderheden, op de hoogte te worden gesteld van de aard en de reden van de tegen hem ingebrachte beschuldiging;
    b. te beschikken over de tijd en faciliteiten die nodig zijn voor de voorbereiding van zijn verdediging;
    c. zich zelf te verdedigen of daarbij de bijstand te hebben van een raadsman naar eigen keuze of, indien hij niet over voldoende middelen beschikt om een raadsman te bekostigen, kosteloos door een toegevoegd advocaat te kunnen worden bijgestaan, indien de belangen van een behoorlijke rechtspleging dit eisen;
    d. de getuigen à charge te ondervragen of te doen ondervragen en het oproepen en de ondervraging van getuigen à décharge te doen geschieden onder dezelfde voorwaarden als het geval is met de getuigen à charge;
    e. zich kosteloos te doen bijstaan door een tolk, indien hij de taal die ter terechtzitting wordt gebezigd niet verstaat of niet spreekt.
    Algemene verordening gegevensbescherming
    Artikel 15
    1.  De betrokkene heeft het recht om van de verwerkingsverantwoordelijke uitsluitsel te verkrijgen over het al dan niet verwerken van hem betreffende persoonsgegevens en, wanneer dat het geval is, om inzage te verkrijgen van die persoonsgegevens en van de volgende informatie:
    a) de verwerkingsdoeleinden;
    b) de betrokken categorieën van persoonsgegevens;
    c) de ontvangers of categorieën van ontvangers aan wie de persoonsgegevens zijn of zullen worden verstrekt, met name ontvangers in derde landen of internationale organisaties;
    d) indien mogelijk, de periode gedurende welke de persoonsgegevens naar verwachting zullen worden opgeslagen, of indien dat niet mogelijk is, de criteria om die termijn te bepalen;
    e) dat de betrokkene het recht heeft de verwerkingsverantwoordelijke te verzoeken dat persoonsgegevens worden gerectificeerd of gewist, of dat de verwerking van hem betreffende persoonsgegevens wordt beperkt, alsmede het recht tegen die verwerking bezwaar te maken;
    f) dat de betrokkene het recht heeft klacht in te dienen bij een toezichthoudende autoriteit;
    g) wanneer de persoonsgegevens niet bij de betrokkene worden verzameld, alle beschikbare informatie over de bron van die gegevens;
    h) het bestaan van geautomatiseerde besluitvorming, met inbegrip van de in artikel 22, leden 1 en 4, bedoelde profilering, en, ten minste in die gevallen, nuttige informatie over de onderliggende logica, alsmede het belang en de verwachte gevolgen van die verwerking voor de betrokkene.
    […]
    Artikel 16
    De betrokkene heeft het recht om van de verwerkingsverantwoordelijke onverwijld rectificatie van hem betreffende onjuiste persoonsgegevens te verkrijgen. Met inachtneming van de doeleinden van de verwerking heeft de betrokkene het recht vervollediging van onvolledige persoonsgegevens te verkrijgen, onder meer door een aanvullende verklaring te verstrekken.
    Artikel 17
    De betrokkene heeft het recht van de verwerkingsverantwoordelijke zonder onredelijke vertraging wissing van hem betreffende persoonsgegevens te verkrijgen en de verwerkingsverantwoordelijke is verplicht persoonsgegevens zonder onredelijke vertraging te wissen wanneer een van de volgende gevallen van toepassing is:
    a) de persoonsgegevens zijn niet langer nodig voor de doeleinden waarvoor zij zijn verzameld of anderszins verwerkt;
    b) de betrokkene trekt de toestemming waarop de verwerking overeenkomstig artikel 6, lid 1, punt a), of artikel 9, lid 2, punt a), berust, in, en er is geen andere rechtsgrond voor de verwerking;
    c) de betrokkene maakt overeenkomstig artikel 21, lid 1, bezwaar tegen de verwerking, en er zijn geen prevalerende dwingende gerechtvaardigde gronden voor de verwerking, of de betrokkene maakt bezwaar tegen de verwerking overeenkomstig artikel 21, lid 2;
    d) de persoonsgegevens zijn onrechtmatig verwerkt;
    e) de persoonsgegevens moeten worden gewist om te voldoen aan een in het Unierecht of het lidstatelijke recht neergelegde wettelijke verplichting die op de verwerkingsverantwoordelijke rust;
    f) de persoonsgegevens zijn verzameld in verband met een aanbod van diensten van de informatiemaatschappij als bedoeld in artikel 8, lid 1.
    […]
    Algemene wet bestuursrecht
    1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    […]
    Wet bescherming persoonsgegevens
    Artikel 33
    1. Indien persoonsgegevens worden verkregen bij de betrokkene, deelt de verantwoordelijke vóór het moment van de verkrijging de betrokkene de informatie mede, bedoeld in het tweede en derde lid, tenzij de betrokkene daarvan reeds op de hoogte is.
    2. De verantwoordelijke deelt de betrokkene zijn identiteit en de doeleinden van de verwerking waarvoor de gegevens zijn bestemd, mede.
    3. De verantwoordelijke verstrekt nadere informatie voor zover dat gelet op de aard van de gegevens, de omstandigheden waaronder zij worden verkregen of het gebruik dat ervan wordt gemaakt, nodig is om tegenover de betrokkene een behoorlijke en zorgvuldige verwerking te waarborgen.
    Artikel 34
    1. Indien persoonsgegevens worden verkregen op een andere wijze dan bedoeld in artikel 33, deelt de verantwoordelijke de betrokkene de informatie mede, bedoeld in het tweede en derde lid, tenzij deze reeds daarvan op de hoogte is:
    a. op het moment van vastlegging van hem betreffende gegevens, of
    b. wanneer de gegevens bestemd zijn om te worden verstrekt aan een derde, uiterlijk op het moment van de eerste verstrekking.
    2. De verantwoordelijke deelt de betrokkene zijn identiteit en de doeleinden van de verwerking mede.
    3. De verantwoordelijke verstrekt nadere informatie voor zover dat gelet op de aard van de gegevens, de omstandigheden waaronder zij worden verkregen of het gebruik dat ervan wordt gemaakt, nodig is om tegenover de betrokkene een behoorlijke en zorgvuldige verwerking te waarborgen.
    4. Het eerste lid is niet van toepassing indien mededeling van de informatie aan de betrokkene onmogelijk blijkt of een onevenredige inspanning kost. In dat geval legt de verantwoordelijke de herkomst van de gegevens vast.
    5. Het eerste lid is evenmin van toepassing indien de vastlegging of de verstrekking bij of krachtens de wet is voorgeschreven. In dat geval dient de verantwoordelijke de betrokkene op diens verzoek te informeren over het wettelijk voorschrift dat tot de vastlegging of verstrekking van de hem betreffende gegevens heeft geleid.
    Artikel 36
    1. Degene aan wie overeenkomstig artikel 35 kennis is gegeven van hem betreffende persoonsgegevens, kan de verantwoordelijke verzoeken deze te verbeteren, aan te vullen, te verwijderen, of af te schermen indien deze feitelijk onjuist zijn, voor het doel of de doeleinden van de verwerking onvolledig of niet ter zake dienend zijn dan wel anderszins in strijd met een wettelijk voorschrift worden verwerkt. Het verzoek bevat de aan te brengen wijzigingen.
    2. De verantwoordelijke bericht de verzoeker binnen vier weken na ontvangst van het verzoek schriftelijk of dan wel in hoeverre hij daaraan voldoet. Een weigering is met redenen omkleed.
    3. De verantwoordelijke draagt zorg dat een beslissing tot verbetering, aanvulling, verwijdering of afscherming zo spoedig mogelijk wordt uitgevoerd.
    4. Indien de persoonsgegevens zijn vastgelegd op een gegevensdrager waarin geen wijzigingen kunnen worden aangebracht, dan treft hij de voorzieningen die nodig zijn om de gebruiker van de gegevens te informeren over de onmogelijkheid van verbetering, aanvulling, verwijdering of afscherming ondanks het feit dat er grond is voor aanpassing van de gegevens op grond van dit artikel.
    5. Het bepaalde in het eerste tot en met vierde lid is niet van toepassing op bij de wet ingestelde openbare registers, indien in die wet een bijzondere procedure voor de verbetering, aanvulling, verwijdering of afscherming van gegevens is opgenomen.
    Artikel 45
    Een beslissing op een verzoek als bedoeld in de artikelen 30, derde lid, 35, 36 en 38, tweede lid, alsmede een beslissing naar aanleiding van de aantekening van verzet als bedoeld in de artikelen 40 of 41 gelden voor zover deze is genomen door een bestuursorgaan als een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht.
    Treiteraanpak gemeente Amsterdam
    Met de Treiteraanpak heeft de gemeente Amsterdam in samenwerking met meerdere partners een werkwijze ontwikkeld om bijzondere gevallen van ernstige overlast en intimidatie in de woonomgeving tegen te gaan. Het gaat hierbij om ernstige overlast gericht tegen één of meerdere specifieke personen of huishoudens, niet om 'gewone' burenruzies. Naast ernstige overlast is er daarbij vaak sprake van bedreiging, vernieling van eigendommen en/of mishandeling. Treitersituaties kunnen een enorme impact hebben op het slachtoffer. De focus ligt dan ook op het beëindigen van de treitersituatie, waarbij bescherming van het slachtoffer voorop staat. Als de treitersituatie niet (of niet snel genoeg) kan worden opgelost door gedragsverandering van de treiteraar, dan kan als laatste optie worden ingezet op verhuizing van de treiteraar. Treiterzaken gaan vaak gepaard met sociale en/of psychiatrische problematiek bij de treiteraar. Binnen de aanpak gaat dus ook tijd en aandacht uit naar de treiteraar. Vanuit die visie bieden we zo lang mogelijk perspectief aan de treiteraar. Daarnaast is een praktische oplossing voor de treiteraar vaak ook noodzakelijk om de treitersituatie voor het slachtoffer te kunnen beëindigen.
    Partners
    Met de Treiteraanpak zet de gemeente Amsterdam samen met diverse organisaties in op het beëindigen van treiterzaken. De gemeente Amsterdam werkt hierbij nauw samen met de politie en het Openbaar Ministerie. Naast politie en OM, zijn ook de woningbouwcorporaties een cruciale partner, aangezien de corporaties als verhuurder over instrumenten beschikken die kunnen leiden tot beëindiging van de treitersituatie. Andere samenwerkingspartners zijn de Amsterdamse Federatie van Woningcorporaties (AFWC), Jeugdbescherming Amsterdam (JBRA), de William Schrikker Groep (WSG), het Leger des Heils (LdH) en Stichting Aanpak Overlast Amsterdam (SAOA), en vanuit de gemeente onder meer de Geneeskundige en Gezondheidsdienst (GGD) en Werk, Participatie en Inkomen (WPI) (voormalig DWI).
    Verschil tussen treitercasus en een 'reguliere' overlastsituatie of burenruzie
    Om te bepalen of een situatie voldoet aan de criteria van de Treiteraanpak, vindt een gedegen onderzoek plaats waarbij informatie van de samenwerkingspartners bijeengebracht en gedeeld wordt. Meldingen van woonoverlast komen binnen bij het Meldpunt Zorg en Woonoverlast. De medewerkers van het Meldpunt onderzoeken de melding en schakelen de regisseur Treiteraanpak van het betreffende stadsdeel in wanneer zij vermoeden dat het een treitercasus betreft. De stadsdeelregisseur kan meestal pas ná en aan de hand van nader onderzoek bepalen of een zaak als treitercasus kan worden bestempeld. De stadsdeelregisseur is de spil in de zaak en neemt daarover het besluit.
    Criteria
    Een casus valt onder de Treiteraanpak wanneer aan de volgende criteria wordt voldaan:
    1. herhaaldelijk wangedrag en/of intimidatie
    2. (bewust) gericht tegen specifieke personen of huishoudens
    3. speelt zich af in directe woon- of werkomgeving slachtoffer(s)
    4. vermoedelijke veroorzaker is een direct omwonende of persoon uit de buurt
    5. het slachtofferschap is onbetwist.