ECLI:NL:RVS:2025:1276, Raad van State, 26-03-2025, 202403305/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-03-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 24 mei 2023 heeft de burgemeester van Delft een bestuurlijke waarschuwing aan [appellant] gegeven. [appellant] huurt de woning aan het [locatie] in Delft. De politie heeft de woning in het kader van een opsporingsonderzoek - waarin de hoofdverdachte een familielid is van [appellant] - op 21 maart 2023 doorzocht. In de daarover opgemaakte bestuurlijke rapportage van 28 maart 2023 staat dat daarbij 2,04 g cocaïne, € 5.570,00, meerdere mobiele telefoons en niet aan [appellant] toebehorende bankpassen en identiteitsbewijzen zijn aangetroffen. Uit onderschepte berichtgeving tussen de hoofdverdachte en [appellant] blijkt dat in de periode van 22 augustus 2022 tot en met 24 december 2022 eenentwintig keer spullen door de brievenbus zijn gegooid waarbij het onderzoeksteam vermoedt dat dit gaat om geld of verdovende middelen. Uit de onderschepte berichtgeving blijkt ook dat [appellant] en de hoofdverdachte een verschil in gewicht van verdovende middelen bespreken. De burgemeester heeft naar aanleiding hiervan overeenkomstig de Beleidsregel bestuurlijke handhaving artikel 13b van de Opiumwet Delft 2022 een bestuurlijke waarschuwing aan [appellant] gegeven.

202403305/1/A3.
    Datum uitspraak: 26 maart 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in Delft,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 19 april 2024 in zaak nr. 23/6055 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de burgemeester van Delft.
    Procesverloop
    Bij brief van 24 mei 2023 heeft de burgemeester een bestuurlijke waarschuwing aan [appellant] gegeven.
    Bij besluit van 15 augustus 2023 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij uitspraak van 19 april 2024 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting van 11 februari 2025 behandeld, waar [appellant], bijgestaan door mr. V.C.D. Klaassen, advocaat in Den Haag, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. H. Mohamed, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] huurt de woning aan het [locatie] in Delft. De politie heeft de woning in het kader van een opsporingsonderzoek - waarin de hoofdverdachte een familielid is van [appellant] - op 21 maart 2023 doorzocht. In de daarover opgemaakte bestuurlijke rapportage van 28 maart 2023 staat dat daarbij 2,04 g cocaïne, € 5.570,00, meerdere mobiele telefoons en niet aan [appellant] toebehorende bankpassen en identiteitsbewijzen zijn aangetroffen. Uit onderschepte berichtgeving tussen de hoofdverdachte en [appellant] blijkt dat in de periode van 22 augustus 2022 tot en met 24 december 2022 eenentwintig keer spullen door de brievenbus zijn gegooid waarbij het onderzoeksteam vermoedt dat dit gaat om geld of verdovende middelen. Uit de onderschepte berichtgeving blijkt ook dat [appellant] en de hoofdverdachte een verschil in gewicht van verdovende middelen bespreken. De burgemeester heeft naar aanleiding hiervan overeenkomstig de Beleidsregel bestuurlijke handhaving artikel 13b van de Opiumwet Delft 2022 (hierna: de beleidsregel) een bestuurlijke waarschuwing aan [appellant] gegeven. De burgemeester heeft om twee redenen volstaan met een waarschuwing. Enerzijds omdat [appellant] heeft gezegd dat de aangetroffen drugs voor eigen gebruik waren en anderzijds omdat bij de doorzoeking verder geen attributen zijn aangetroffen die zien op de handel in harddrugs.
    2.       [appellant] heeft daartegen bezwaar gemaakt. De burgemeester heeft het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, omdat de waarschuwing volgens hem geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Volgens de burgemeester is de waarschuwing namelijk niet gebaseerd op een wettelijk voorschrift en geen essentieel en onlosmakelijk onderdeel van het sanctieregime. Bij een volgende overtreding is de waarschuwing geen absolute voorwaarde om een maatregel aan [appellant] op te mogen leggen. Ook de rechtsbescherming noodzaakt volgens de burgemeester niet dat de waarschuwing moet worden gelijkgesteld met een besluit.
    Wat heeft de rechtbank geoordeeld?
    3.       De rechtbank is de burgemeester gevolgd in zijn standpunt dat de waarschuwing geen besluit in de zin van de Awb is en daarmee ook niet gelijkgesteld hoeft te worden. In de beleidsregel staat niet dat de burgemeester bij een volgende overtreding in beginsel tot sluiting zal overgaan. Ook in dat geval zal de burgemeester een belangenafweging moeten maken. Dat de burgemeester daarbij een eerdere overtreding in het kader van de beoordeling van de recidive mee kan nemen, doet daar volgens de rechtbank niet aan af.
    Waarom is [appellant] het daar niet mee eens?
    4.       [appellant] heeft in hoger beroep gewezen op de conclusie van advocaat-generaal mr. R.J.G.M. Widdershoven van 24 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:249. Widdershoven noemt drie situaties waarin een waarschuwing gelijkgesteld moet worden met een besluit. Volgens [appellant] is een van deze situaties hier aan de orde. De rechtbank heeft dat volgens hem niet onderkend. Gelet op het beleid zal een waarschuwing bij een volgende overtreding betrokken worden in de belangenafweging en kan dat ertoe leiden dat dan wel tot sluiting van de woning wordt overgegaan. Het is hem niet duidelijk hoe lang de waarschuwing geldig blijft. Ook staan er in de bestuurlijke rapportage dingen die volgens hem niet kloppen. Hij moet daarom de mogelijkheid hebben om bezwaar te maken tegen de waarschuwing, aldus [appellant].
    Beoordeling van het hoger beroep
    Moet de waarschuwing met een besluit worden gelijkgesteld?
    5.       De Afdeling is van oordeel dat de waarschuwing niet met een besluit moet worden gelijkgesteld.
    5.1.    Een op beleidsregels gebaseerde of informele waarschuwing is geen besluit in de zin van de Awb en daartegen kan geen rechtsmiddel worden aangewend. Zie de uitspraak van de Afdeling van 24 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3484, onder 6.1.
    5.2.    Er zijn echter situaties waarin een dergelijke waarschuwing voor de rechtsbescherming met een besluit moet worden gelijkgesteld, zodat zij wel in rechte kan worden bestreden. Die situatie doet zich voor indien de alternatieve route om een rechterlijk oordeel over die waarschuwing te krijgen onevenredig bezwarend of afwezig is. Dat is onder meer zo als de termijn gedurende welke de waarschuwing negatieve gevolgen kan hebben zodanig lang is dat een belanghebbende, gelet op de aan de orde zijnde overtreding, in de rechterlijke procedure tegen de op te leggen bestuurlijke sanctie de rechtmatigheid van de waarschuwing bewijsrechtelijk niet meer effectief kan bestrijden. Om bewijsnood te voorkomen en om redenen van rechtszekerheid moet voor deze waarschuwingen een maximale termijn van (als regel) twee jaar gelden. De Afdeling volgt op dit punt de conclusie van advocaat-generaal mr. R.J.G.M. Widdershoven van 24 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:249, onder 5.13. Zij neemt als vuistregel over dat er bij waarschuwingen met een maximale termijn van twee jaar in beginsel van mag worden uitgegaan dat de mogelijkheid om effectief verweer te voeren niet wordt aangetast.
    5.3.    In dit geval houden de negatieve gevolgen van de waarschuwing in dat er bij een volgende overtreding van artikel 13b van de Opiumwet sprake is van recidive en de burgemeester conform de beleidsregel dan in beginsel over zal gaan tot het sluiten van de woning als er eerder een waarschuwing is gegeven. De burgemeester heeft tijdens de zitting bij de Afdeling desgevraagd bevestigd dat de waarschuwing deze negatieve gevolgen voor [appellant] kan hebben. Die negatieve gevolgen kunnen zich in dit geval gedurende twee jaar voordoen, omdat de waarschuwing voor een periode van twee jaar geldt, zoals de burgemeester in de loop van de procedure heeft toegelicht.
    5.4.    Naar het oordeel van de Afdeling is het enkele feit dat gedurende een periode van twee jaar niet bij de bestuursrechter tegen de waarschuwing kan worden opgekomen, niet onevenredig bezwarend. Indien de waarschuwing binnen die periode ten grondslag wordt gelegd aan een besluit op grond van artikel 13b van de Opiumwet, kunnen ook de inhoud van de waarschuwing en de daaraan ten grondslag liggende feiten in de procedure tegen dat besluit aan de orde worden gesteld. Een periode van twee jaar is in het algemeen niet zo lang dat de waarschuwing bestuursrechtelijk niet meer effectief bestreden kan worden. De enkele stelling dat het geheugen van [appellant] naarmate de tijd verstrijkt minder wordt en dat de burgemeester na verloop van tijd minder betrouwbare of geen aanvullende verklaringen bij de politie kan opvragen, is daarvoor onvoldoende. [appellant] kan zijn ervaringen en bevindingen en overige bewijsmiddelen waarover hij zou kunnen beschikken immers vastleggen en bewaren, zodat hij die in de toekomst naar voren kan brengen in een eventuele bestuursrechtelijke procedure. Als [appellant] in een eventuele bestuursrechtelijke procedure de bestuurlijke rapportage betwist die aan de waarschuwing ten grondslag lag en de burgemeester tot de conclusie komt dat er grond bestaat om te twijfelen aan de bevindingen uit de bestuurlijke rapportage, dan zal de burgemeester dat op dat moment in zijn besluitvorming moeten betrekken. De Afdeling ziet in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, geen reden af te wijken van het hierboven geformuleerde uitgangspunt dat een waarschuwing met de duur van twee jaar niet de mogelijkheid aantast om in een bestuursrechtelijke procedure tegen een op de waarschuwing volgend besluit tot sluiting effectief op te kunnen komen tegen de waarschuwing.
    5.5.    De conclusie is dat zich geen situatie voordoet op grond waarvan de waarschuwing voor de rechtsbescherming met een besluit moet worden gelijkgesteld. De rechtbank is terecht tot hetzelfde oordeel gekomen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd.
    Proceskosten
    7.       De burgemeester hoeft geen proceskosten te betalen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.A. Meerman, griffier.
    w.g. Willems
    voorzitter
    w.g. Meerman
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 26 maart 2025
    960