ECLI:NL:RVS:2018:1797, Raad van State, 30-05-2018, 201604007/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-05-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 maart 2014 heeft het college een verzoek van [appellante A] en [appellante B] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.

201604007/1/A2.
    Datum uitspraak: 30 mei 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante A], gevestigd te [plaats 1], en [appellante B], gevestigd te [plaats 2],
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 21 april 2016 in zaak nr. 15/4976 in het geding tussen:
    
    [appellante A] en [appellante B]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Leiden.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 maart 2014 heeft het college een verzoek van [appellante A] en [appellante B] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    
    Bij besluit van 26 mei 2015 heeft het college het door [appellante A] en [appellante B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 21 april 2016 heeft de rechtbank het door [appellante A] en [appellante B] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellante A] en [appellante B] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 oktober 2017, waar [appellante A] en [appellante B], vertegenwoordigd door [directeur], directeur van [appellante A], bijgestaan door mr. J.J. Turenhout, advocaat te Alphen aan de Rijn, en het college, vertegenwoordigd door mr. M. Overing, bijgestaan door mr. J.C. van Oosten, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellante A] en [appellante B] zijn ieder voor de helft eigenaar van de percelen kadastraal bekend gemeente Leiden, sectie V, nrs. 362, 363, 365, 1848, 2009 en 2155, die worden begrensd door de Europaweg (N206) in het westen, de Kruisherenweg in het zuidoosten en de Vrouwenweg en naastgelegen Vrouwenvaart in het noorden en noordoosten (hierna: de percelen). Bouwbedrijf [bedrijf], de rechtsvoorganger van [appellante A] en [appellante B], heeft de percelen in 1973 en 1975 gekocht. De percelen zijn onbebouwd. Aan de overzijde van de Vrouwenvaart ligt Polderpark Cronesteijn.
    
        [appellante A] en [appellante B] hebben verzocht om een tegemoetkoming in planschade ten gevolge van het op 20 januari 2004 vastgestelde, op 19 november 2006 opnieuw goedgekeurde en op 9 februari 2007 in werking getreden bestemmingsplan "Oostvlietpolder", omdat ingevolge dat plan de percelen de bestemmingen "Recreatie" of "Ecologische verbindingszone" en gedeeltelijk tevens de dubbelbestemming "Waterkering" hebben gekregen op grond waarvan daarop geen woningen zijn toegestaan, terwijl voorheen onder het regime van het bestemmingsplan "Vrouwenweg-Vlietweg" op de percelen vrijstaande bungalows mochten worden gebouwd.
    
    2.    Ten behoeve van het in bezwaar gehandhaafde besluit van 27 maart 2014 heeft de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: SAOZ) een deskundigenadvies van 6 februari 2012 opgesteld. In dat advies is vermeld dat [appellante A] en [appellante B] ten gevolge van de planologische verandering planologisch nadeel lijden, bestaande uit waardevermindering van de percelen, ten bedrage van € 2.485.392,00. In een herzien advies van december 2014 heeft de SAOZ het planologisch nadeel bijgesteld en bepaald op een bedrag van € 2.160.392,00.
    
        Volgens het college lijden [appellante A] en [appellante B] ten gevolge van de planologische verandering geen inkomensschade. Het college heeft zich verder op het standpunt gesteld dat [appellante A] en [appellante B] het risico van het vervallen van de bouwmogelijkheden passief hebben aanvaard en dat daarom de geleden planschade, bestaande uit waardedaling van de percelen, voor hun risico dient te blijven. Daartoe is in het besluit vermeld dat de percelen in het Streekplan Zuid-Holland van 1987 zijn aangeduid als ‘bestaand recreatiegebied’, in de op 9 maart 1993 vastgestelde Structuurvisie Leidse Regio zijn aangeduid als ‘bestaande groenstructuur’ en ‘stedelijk recreatiegebied’ en in het op 5 september 1994 ter inzage gelegde en op 12 juli 1995 vastgestelde gemeentelijke Structuurplan ‘Boomgaard van kennis’ zijn aangeduid als ‘toevoeging aan de natte hoofdstructuur met recreatieve en/of ecologische functies’, ‘consolidatie’ en ‘groene en recreatieve voorzieningen van lokaal en regionaal niveau met incidentele bebouwde onderdelen’. In de toelichting bij het structuurplan is volgens het besluit vermeld dat op de percelen geen woningen mogen worden gebouwd. [appellante A] en [appellante B] hadden op grond van deze beleidsstukken kunnen voorzien dat de bouwmogelijkheden op de percelen op termijn konden vervallen. Tot de inwerkingtreding van het eerste voorbereidingsbesluit op 23 december 1996 hadden zij die bouwmogelijkheden kunnen benutten, maar zij hebben daartoe geen pogingen gedaan, aldus het besluit.
    
    Maatstaf beoordeling passieve risicoaanvaarding
    
    3.    Voor de bevestigende beantwoording van de vraag of de aanvrager het risico dat de onder het oude planologische regime bestaande bouw- of gebruiksmogelijkheden van zijn onroerende zaak zouden vervallen passief heeft aanvaard, is voldoende dat, bezien vanuit de positie van een redelijk denkende en handelende eigenaar, aanleiding bestond rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse zou gaan veranderen in een voor hem ongunstige zin. Daarbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft.
    
        Indien wordt geoordeeld dat de nadelige planologische wijziging voorzienbaar was, dient vervolgens de vraag beantwoord te worden of onder het oude planologische regime concrete pogingen tot realisering van de bestaande bouw- en gebruiksmogelijkheden zijn ondernomen (uitspraak van 21 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:811). Het risico op verwezenlijking van planologisch nadeel wordt geacht passief te zijn aanvaard als er voorzienbaarheid is en indien geen concrete pogingen zijn gedaan tot realisering van de bouw- en gebruiksmogelijkheden die onder het nieuwe planologische regime zijn komen te vervallen, terwijl dit van een redelijk denkende en handelende eigenaar, vanaf de peildatum voor voorzienbaarheid, kon worden verlangd.
    
        In geval van vervallen bouwmogelijkheden bestaat een concrete poging in vorenbedoelde zin in het indienen van een bouwplan dat zodanig is uitgewerkt dat het zich laat beoordelen op passendheid binnen het bestemmingsplan en dat in beginsel past binnen de bestaande mogelijkheden van het bestemmingsplan.
    
    Behandeling van het hoger beroep
    
    4.    [appellante A] en [appellante B] betogen dat de rechtbank ten onrechte  heeft geoordeeld dat de planologische verandering op grond van het streekplan, de structuurvisie en het structuurplan voor hen voorzienbaar was. Zij voeren aan dat de percelen in het streekplan zijn aangewezen als ‘bestaand recreatiegebied’, terwijl dat feitelijk onjuist is. Volgens [appellante A] en [appellante B] waren de percelen geen bestaand recreatiegebied en zijn zij dat ook nu niet. Langs de Vrouwenweg staan 52 woningen en op de kop van de Vrouwenweg staat een groot monumentaal klooster. Volgens [appellante A] en [appellante B] is de aanduiding ‘bestaand recreatiegebied’ op de streekplankaart een vergissing en kan aan hen op grond daarvan geen voorzienbaarheid worden tegengeworpen. Zij voeren verder aan dat zij op grond van de toelichting op het streekplan evenmin rekening hoefden te houden met een nadelige planologische verandering voor de percelen.
    
        Volgens [appellante A] en [appellante B] staat niet vast dat de structuurvisie bekend is gemaakt. Zij voeren verder aan dat de omstandigheid dat de percelen in de structuurvisie deel uitmaken van een bestaande groenstructuur en stedelijk recreatiegebied, niet betekent dat een nadelige planologische verandering aanstaande was. Het toentertijd geldende bestemmingsplan "Vrouwenweg-Vlietweg" stond slechts op 8 % van de percelen bebouwing toe. Volgens [appellante A] en [appellante B] staat dergelijke extensieve bebouwing niet in de weg aan handhaving van een bestaande groenstructuur. De aanduiding ‘stedelijk recreatiegebied’ sluit volgens hen evenmin extensieve bebouwing van de percelen met 29 woningen uit. Zij voeren ook aan dat de tekst en sommige afbeeldingen in de structuurvisie zo vaag zijn, dat zij op grond daarvan niet hoefden te begrijpen dat zij rekening moesten houden met een toekomstige nadelige planologische verandering voor de percelen.
    
        [appellante A] en [appellante B] voeren voorts aan dat de aanduiding ‘toevoeging aan de natte hoofdstructuur met recreatieve en/of ecologische functies’ voor de percelen in het structuurplan tevens geldt voor grote delen van de Leidse binnenstad, zoals de Leidse singels. Uit het structuurplan volgt volgens hen daarom niet dat op gronden met deze aanduiding geen woningen mogen worden gebouwd. Zij voeren aan dat in redelijkheid niet van hen kon worden verwacht dat zij op basis van kaart 4 op pagina 65 van het structuurplan zouden begrijpen dat zij rekening hadden te houden met een nadelige planologische verandering voor de percelen. Zij voeren verder aan dat volgens kaart 6 van het structuurplan aan grote delen van Leiden, waaronder de percelen, de aanduiding ‘consolidatie’ is gegeven, hetgeen volgens hen duidt op handhaving van de bestaande planologische mogelijkheden. Volgens hen volgt uit integratiekaart 10 van het structuurplan evenzeer dat woningbouw op de percelen mogelijk bleef, nu de percelen op die kaart zijn aangeduid als ‘Groen en recreatieve voorzieningen van lokaal en regionaal niveau met incidentele bebouwde onderdelen’.
    
        [appellante A] en [appellante B] voeren tot slot aan dat uit het gewijzigde Streekplan Zuid-Holland West van januari 1997, het ontwerpbestemmingsplan "Oostvlietpolder" en het voorontwerp daarvan van 1998 en de gemeentelijke brochure ‘Structuurvisie Oostvlietpolder gemeente Leiden mei ‘98’ volgt dat de gemeente niet uitging van de planologische verslechtering zoals nu met de vaststelling van het nieuwe bestemmingsplan heeft plaatsgevonden. Zij wijzen er verder op dat in het nieuwe bestemmingsplan een uit te werken woonbestemming voor 68 woningen aan de Vliet is opgenomen. Die bestemming duidt er eveneens op dat het beleid in voormelde beleidsstukken niet als doel had om nieuwe woningbouw geheel uit te sluiten, aldus [appellante A] en [appellante B].
    
    4.1.    Volgens de kaart van het streekplan maken de percelen van [appellante A] en [appellante B] deel uit van een gebied met de aanduiding ‘bestaand recreatiegebied’, hetgeen volgens de ‘Verklaring van de plankaart’ betreft: "bestaand of in uitvoering zijnd binnen- of buitenstedelijk aaneengesloten gebied ten behoeve van dag- en/of verblijfrecreatie."
    
        Het college heeft in de schriftelijke uiteenzetting van 7 december 2016 vermeld dat de structuurvisie in een uitgave van het Leidsch Dagblad van 6 januari 1993 bekend is gemaakt. Volgens een in het verweerschrift opgenomen uitsnede van die publicatie lag de structuurvisie tot en met 31 januari 1993 ter inzage en werd op 14 januari 1993 op het stadhuis een informatieavond gehouden. Het gebied waarvan de percelen deel uitmaken is volgens de algemene kaart van de structuurvisie aangeduid als ‘bestaande groenstructuur’ en volgens de op pagina 56 van de structuurvisie opgenomen deelkaart ‘Groen en natuurwaarden’ tevens als ‘stedelijk recreatiegebied’.
    
        Het gebied waarvan de percelen deel uitmaken is volgens een kaart op pagina 65 van het structuurplan aangeduid als ‘toevoeging aan de natte hoofdstructuur met recreatieve en/of ecologische functies’, volgens een kaart op pagina 75 tevens als ‘consolidatie’ en volgens de integratiekaart van het structuurplan op pagina 101 ook als ‘groen en recreatieve voorzieningen van lokaal en regionaal niveau met incidentele bebouwde onderdelen’. Op pagina 63 van het structuurplan is vermeld: "In het gebied tussen de A4 en het Rijn- en Schiekanaal (Roomburg, Park Cronesteijn en Oostvlietpolder) is een groene verbinding tussen de Vlietlanden en Park Cronestijn gewenst." Op pagina 70-71 van het structuurplan is vermeld: "Kaart 6 (p. 75) toont in grote lijnen waar in het algemeen intensivering gewenst is en met welke functies. In de rest van de stad is die verdichting niet gewenst, kleinschalige projecten buiten beschouwing gelaten. […] De Oostvlietpolder is het enige resterende agrarische deel van de gemeente Leiden. Een brede zone langs de Vliet moet zijn groene functie behouden en daarmee een verbinding bewaren tussen het polderpark Cronesteijn en het recreatiegebied Vlietlanden. Ruimte voor volkstuinen en recreatief groen kunnen in de zone worden ingeruimd. De groene functie van het polderpark […] dient zorgvuldig te worden geconsolideerd." In de toelichting op de integratiekaart op pagina 97-98 is vermeld: "Een andere stadsecologische verbinding loopt ten zuiden van de stad, over het geprojecteerde tracé van de A11-west. Tussen De Vlietlanden en Park Cronesteijn is een groene verbinding langs de Vliet in de Oostvlietpolder gewenst."
    
    4.2.    De Afdeling ziet geen reden te twijfelen aan de juistheid van de mededeling van het college dat de structuurvisie bekend is gemaakt.
    
        Uit hetgeen hiervoor onder 4.1 is overwogen volgt dat sinds 1987 het gebied waarvan de percelen deel uitmaken in provinciale en gemeentelijke concrete beleidsvoornemens steeds is aangeduid voor hoofdzakelijk recreatieve en ecologische doeleinden, waarbij deze doeleinden een herkenbaar contrast vormden met het overgrote gedeelte van de gemeente Leiden dat steeds was aangeduid als hoofzakelijk verstedelijkt gebied. Dat deze aanduidingen, zoals [appellante A] en [appellante B] met juistheid aanvoeren, de realisering van enkele woningen in het gebied niet uitsloten, laat onverlet dat de aanduidingen aanleiding waren rekening te houden met de kans dat de planologische situatie op hun percelen zou veranderen in voor hen ongunstige zin. Dat de aanduidingen niet steeds overeenkwamen met de feitelijke situatie ter plaatse, maakt dit niet anders. Aanduidingen in ruimtelijke beleidsstukken geven immers een gewenste of te ontwikkelen situatie aan. Uit de hiervoor aangehaalde tekst van pagina 71 van het structuurplan volgt dat met de aanduiding ‘consolidatie’ in dat plan is beoogd de feitelijk bestaande groene functie ter plaatse te handhaven. Gezien het voorgaande heeft de rechtbank met juistheid geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de planologische verandering voor [appellante A] en [appellante B] voorzienbaar was op grond van het streekplan, de structuurvisie en het structuurplan. Niet in geschil is dat zij voorafgaande aan de inwerkingtreding van het eerste voorbereidingsbesluit op 23 december 1996 geen pogingen hebben ondernomen om de bestaande bouwmogelijkheden op de percelen te benutten. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat het gewijzigde Streekplan Zuid-Holland en de stukken van de gemeente Leiden waarnaar zij hebben verwezen, voor deze zaak niet van belang zijn, omdat deze stukken dateren van na het ontstaan van de voorzienbaarheid.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    [appellante A] en [appellante B] betogen subsidiair dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij in de periode na het ontstaan van de voorzienbaarheid geen concrete pogingen hebben ondernomen om de voorheen op het perceel bestaande bouwmogelijkheden alsnog te benutten. Zij voeren aan dat zij op 9 september 2001 een bouwvergunning hebben aangevraagd voor de bouw van 21 villa’s in overeenstemming met het geldende bestemmingsplan. Volgens hen mochten ze ten tijde van die aanvraag aannemen dat de voorbereidingsbescherming was geëindigd en de daarmee verbonden aanhoudingsplicht daarom niet gold. Deze aanvraag vormde derhalve een concrete poging om de bestaande bouwmogelijkheden op de percelen te benutten, aldus [appellante A] en [appellante B].
    
    5.1.    Het college heeft deze aanvraag bij besluit van 12 oktober 2001 aangehouden.  De Afdeling heeft in de uitspraak van 22 december 2004 (ECLI:NL:RVS:2004:AR8013) over die aanhouding het volgende overwogen:
    
    "De aanvraag is op 9 september 2001 ingediend. Het betrokken perceel is begrepen in het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Oostvlietpolder-Vlietweg". Niet in geschil is dat het bouwplan daarmee niet in strijd is.
    
    De gemeenteraad van Leiden heeft op 27 april 1999 - dat wil zeggen voor de aanvraag - voor het desbetreffende gebied het bestemmingsplan "Oostvlietpolder" vastgesteld. Gedeputeerde staten van Zuid-Holland hebben dat plan op 30 november 1999 gedeeltelijk goedgekeurd. Bij besluit van 21 maart 2000 heeft de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer dit besluit vervangen en alsnog goedkeuring onthouden aan artikel  5, derde lid, onder b, van de planvoorschriften. Dit besluit heeft de Afdeling bij uitspraak van 29 augustus 2001 in zaak no. 200000246/1 vernietigd, met uitzondering van de onthouding van goedkeuring aan voormeld planvoorschrift. Zij heeft voor het overige goedkeuring aan het bestemmingsplan "Oostvlietpolder" onthouden en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vervangingsbesluit.
    
    […]
    
    [D]at de wetgever [niet] onder ogen heeft gezien wat de gevolgen zijn, indien, na inwerkingtreding van het nog niet onaantastbare bestemmingplan, de Afdeling in een bodemzaak alsnog het besluit tot goedkeuring van dit plan vernietigt.
    
    Dat laatste geldt ook voor de gevolgen die de inwerkingtreding van het nog niet onaantastbare bestemmingsplan heeft voor de in de Woningwet voorziene regeling inzake aanhouding van bouwaanvragen ter bescherming van een nieuw bestemmingsplan. Als gevolg van eerdergenoemde uitspraak van 29 augustus 2001 is het bestemmingsplan "Oostvlietpolder", op de voet van artikel 30 van de WRO, opnieuw in procedure gekomen. Het intreden van planologische ontwikkelingen die niet stroken met dit dan weer in procedure zijnde bestemmingsplan, stuit onverkort op bezwaren.
    
    […]
    
    Gelet op het voorgaande, brengt een redelijke en bij de strekking van artikel 50, tweede en derde lid, van de Woningwet aansluitende wetsuitleg mee dat de uit het tweede lid voortvloeiende aanhoudingsplicht gedurende de periode dat een bestemmingsplan in werking is getreden, maar nog niet in rechte onaantastbaar is geworden, vooralsnog is onderdrukt en dat deze verplichting, indien het besluit tot goedkeuring is vernietigd en tevens alsnog goedkeuring is onthouden, op de voet van het derde lid weer tot gelding komt.
    
    […]
    
    Niet in geschil is dat ten tijde van het bestreden besluit de ingevolge artikel 50, derde lid, van de Woningwet geldende aanhoudingstermijn nog niet was geëindigd. Het college was dan ook verplicht de aanvraag om bouwvergunning aan te houden."
    
    5.2.    Uit voormelde uitspraak van de Afdeling volgt dat ten tijde van de aanvraag om bouwvergunning voor het perceel voorbereidingsbescherming en de daarmee verbonden aanhoudingsplicht gold. Gezien deze aanhoudingsplicht was de bouwaanvraag niet vatbaar was voor vergunningverlening en kon daarom niet kan worden aangemerkt als een concrete poging om de ingevolge het oude bestemmingsplan bestaande bouwmogelijkheden op de percelen te benutten.
    
        Het beoog faalt.
    
    Conclusie
    
    6.    De conclusie is dat de rechtbank met juistheid heeft geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellante A] en [appellante B] het risico van de planologische verandering passief hebben aanvaard en dat daarom de ten gevolge van het bestemmingsplan "Oostvlietpolder" geleden planschade voor hun rekening moet blijven. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Oranje, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen
    
    voorzitter    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 30 mei 2018
    
    507.