ECLI:NL:CBB:2025:339, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 24-06-2025, 23/1943
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-06-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bestuurlijke boete – Ter beoordeling van het College staat of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de onderneming een varken heeft vervoerd dat niet geschikt was voor het voorgenomen transport, zij daarmee een overtreding heeft begaan en de minister bevoegd was om naar aanleiding daarvan een boete op te leggen. De zaak spitst zich toe op de vraag of de minister terecht tot de conclusie is gekomen dat het varken een ernstige open wond had. In het rapport van bevindingen is beschreven hoe het uiterlijk van de wond, waaronder de wondgrootte en de aanwezigheid van veel korsten en necrotisch weefsel, alsmede op meerdere plekken aanwezig granulatieweefsel, leidt tot de conclusie dat sprake was van een ernstige open wond. Op de zitting heeft de aanwezige dierenarts bovendien onweersproken toegelicht dat de aanwezigheid van necrotisch weefsel betekent dat de wond op die plekken nog open is, en dat granulatieweefsel dun, kwetsbaar en pijnlijk is. Gelet op het voorgaande is het College met de rechtbank van oordeel dat de minister de overtreding terecht heeft vastgesteld. De minister was bevoegd de onderneming daarvoor een boete op te leggen.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 23/1943
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 juni 2025 op het hoger beroep van:
    
      [naam 1] , te [woonplaats] (onderneming)
    (gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen)
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 5 oktober 2023, kenmerk ROT 22/963, in het geding tussen:
    
    
    
      de onderneming
    
    
    en 
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur 
    (gemachtigde: mr. A.F. Kabiri)
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      De onderneming heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 5 oktober 2023, ECLI:NL:RBROT:2023:9223 (aangevallen uitspraak).
      
        De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting over het hoger beroep gegeven.
    
    
    
      De zitting was op 24 april 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen: namens de onderneming [naam 2] en mr. J.J.J. de Rooij (kantoorgenoot van de gemachtigde), en namens de minister zijn gemachtigde en L. van de Reep.
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Op 28 januari 2021 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een inspectie uitgevoerd bij een slachterij waar op dat moment slachtvarkens werden uitgeladen. 
      
    
    
      1.2
      In het rapport van bevindingen van 18 februari 2021 heeft de toezichthouder onder meer het volgende geschreven:
      
      
        “Die dag was ik belast met de antemortem-keuring van slachtvarkens (keuring voor
        het slachten) bij […].
        
          Ik zag bij het lossen van een koppel varkens één varken met een grote wond aan de linkerzijde van de hals/nek (zie foto 1). Ik heb dit varken met slachtbliknummer [nummer 1] en UBN nummer [nummer 2] (zie foto’s 6, 7 en 8) apart laten zetten, zodat de wond uitgebreider onderzocht kon worden.
      
      
      
        Ik zag dat de wond ovaal was en een kraterachtig uitzicht had, waarbij de randen 2 cm hoger lagen dan het midden van de wond. De wond had een lengte van ongeveer 30 centimeter en een breedte van ongeveer 22 cm. Ik zag dat de wond ernstig vervuild was, veel korsten en necrotisch weefsel bezat en de zichtbare huid op meerdere plekken rood verkleurd was. Ook zag ik dat er op meerdere plekken granulatieweefsel aanwezig was (zie foto’s 2, 3 en 4). Bij palpatie van de wond voelde ik een verschil in warmte tussen de wond en de overige huid van het varken, waarbij de wond veel warmer aanvoelde. Gezien deze bevindingen weet ik door mijn expertise als dierenarts dat dit een ernstige open wond was.
        Ik heb rectaal de temperatuur van het varken opgemeten welke 38,6 °C was. Gezien de normale temperatuur van een varken tot 38,8 °C kan zijn, was er geen sprake van koorts. Aangezien ik verder geen tekenen van een systemische ziekte zag, heb ik het varken wel slachtwaardig bevonden. Ik heb aangegeven dat het varken door een dierenarts gekeurd moest worden.
      
      
      
        Tijdens de postmortem-keuring van het varken, nadat het karkas en de organen alle slachtprocessen hadden doorlopen, heb ik het varken zelf gekeurd. Hierbij was de wond duidelijk zichtbaar, met korstig/necrotisch weefsel en rood verkleuringen, wat ik met mijn expertise als dierenarts herkend heb als ontstoken weefsel (zie foto 5). Daarnaast zagen het karkas en de organen bleek en de milt was gezwollen (zie foto 9). Hierdoor had ik een sterk vermoeden van een systemische ziekte, waardoor ik het karkas als niet geschikt voor humane consumptie heb aangemerkt.
      
      
      
        Uit de beschreven waargenomen bevindingen van hierboven, zoals het uitzicht van de wond, met meerdere korsten, granulatie- en necrotisch weefsel, rood verkleuring en de warmte weet ik door mijn expertise als dierenarts dat deze ernstige open wond ontstoken was en al meerdere dagen aanwezig is geweest, omdat granulatieweefsel ontstaat wanneer een wondheling niet per primam, rechtstreeks, kan gebeuren; bijvoorbeeld door een storende factor die de wondheling belemmert. Volgens de afleveringsverklaring IKB/VKI vleesvarkens is het varken op 28 januari 2021 afgevoerd van het veehouderijbedrijf en vervoerd naar [naam 3] ; aangezien mijn controle op dezelfde dag plaatsvond, maak ik hieruit op dat de ernstige open wond voor aanvang van het opladen bij het veehouderijbedrijf aanwezig was (zie bijlage afleveringsverklaring IKB/VKI vleesvarkens [nummer 3] ). Het varken was zodoende niet transportwaardig en had niet vervoerd mogen worden.”
      
      
    
    
      1.3
      Naar aanleiding van de bevindingen zoals beschreven in het rapport van bevindingen heeft de minister met het besluit van 27 augustus 2021 (boetebesluit) aan de onderneming een boete opgelegd van € 7.500,- vanwege overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren en artikel 3, aanhef en onder b, en artikel 6, derde lid, van Verordening (EG) nr. 1/2005 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten (Transportverordening).
      
    
    
      1.4
      Met het besluit van 17 januari 2022 (bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van de onderneming tegen het boetebesluit ongegrond verklaard.
      
      
      
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2 	De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard en de boete gematigd tot een bedrag van € 7.125,- omdat op het moment van de uitspraak de redelijke termijn van twee jaar was overschreden. Met betrekking tot de bevoegdheid van de minister tot het opleggen van de boete heeft de rechtbank geoordeeld dat de minister terecht heeft vastgesteld dat de onderneming een varken heeft vervoerd dat niet geschikt was voor transport, dat de overtreding terecht is vastgesteld en dat de minister dus bevoegd was om aan de onderneming een boete op te leggen. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen, waarbij voor eiseres en verweerder respectievelijk de onderneming en de minister moet worden gelezen:
    
    
    
      “6.1. Volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent.
    
    
    
      6.2.
      Beoordeeld moet worden of in voldoende mate vaststaat dat eiseres een dier heeft laten vervoeren dat niet geschikt was voor het voorgenomen transport, namelijk een varken met een ernstige open wond. Aangezien de constateringen van de toezichthouder pas na het transport zijn gedaan (zoals gebruikelijk is), dient de toezichthouder in het rapport te motiveren dat het varken al voorafgaand aan het transport daarvoor niet geschikt was, omdat het een ernstige open wond had.
      
    
    
      6.3.
      Naar het oordeel van de rechtbank is in het rapport van bevindingen voldoende duidelijk beschreven en gemotiveerd dat het dier een ernstige open wond had en dat deze ook al voorafgaand aan het transport aanwezig moet zijn geweest. Zo beschrijft de toezichthouder de grootte van de wond (30 bij 22 cm), dat deze meerdere korsten had en granulatie- en necrotisch weefsel bevatte en dat sprake was van roodverkleuring. Volgens de toezichthouder was de wond ontstoken en al meerdere dagen aanwezig, gelet op het granulatieweefsel. Bij het rapport zijn foto’s van het varken gevoegd waarop de rechtbank in elk geval een grote kratervormige wond kan zien met zwarte vervuiling en donkerrode plekken. Anders dan eiseres stelt, volgt uit het rapport dat de toezichthouder al bij de AM-keuring heeft geconstateerd dat het varken een ernstige open wond had. Bovendien begrijpt de rechtbank uit het rapport dat de bevindingen over de organen en milt bij de PM-keuring niet relevant zijn geweest voor de vaststelling door de toezichthouder dat sprake is van een ernstige open wond.
      
    
    
      6.4.
      In wat eiseres heeft aangevoerd, ziet de rechtbank onvoldoende grond voor twijfel aan de conclusie van de toezichthoudend dierenarts. De bedrijfsdierenarts van eiseres is van mening dat het geen open wond was en heeft dit op de zitting onderbouwd met de stelling dat er in de wond (ook) stevig bindweefsel zit, wat zij op de bij het rapport gevoegde foto van de PM-keuring kan zien. Een eveneens op de zitting aanwezige toezichthoudend dierenarts heeft echter verklaard dat zij op die foto geen bindweefsel kan zien. Zij heeft er bovendien op gewezen dat de foto van de PM-keuring een vertekend beeld geeft omdat het varkenskarkas dan al door een broeibak is geweest, zodat kwetsbaar weefsel is weggebrand. De rechtbank vindt dat niet onaannemelijk. Bij het rapport zijn ook foto’s van de AM-keuring gevoegd, dus van toen het varken nog leefde. De toezichthoudend dierenarts op de zitting heeft verklaard dat zij op die AM-foto’s bij de wond korsten, necrotisch weefsel en granulatieweefsel ziet. Voorts heeft de toezichthoudend dierenarts toegelicht dat granulatieweefsel betekent dat de wond nog aan het genezen is en dat dit weefsel dun en heel gevoelig is en makkelijk kan loskomen. De bedrijfsdierenarts van eiseres heeft op de zitting erkend dat er deels granulatieweefsel op de wond zit en heeft niet weersproken dat dit weefsel niet stevig is en onderdeel vormt van het genezingsproces.
      
    
    
      6.5.
      Voor de rechtbank staat, gelet op het voorgaande, in elk geval voldoende vast dat sprake is van een grote, nog niet genezen wond waarop (deels) granulatieweefsel zat dat dun en gevoelig is en makkelijk open kan gaan. Het moet in lijn worden geacht met de bedoeling van de bepalingen in de Transportverordening dat onder die omstandigheden sprake is van een ernstige open wond waardoor een dier niet geschikt is om te mogen worden vervoerd. Immers, op grond van de Transportverordening mogen dieren niet worden vervoerd als het de dieren waarschijnlijk letsel of onnodig lijden berokkent, terwijl denkbaar is dat bij bewegingen tijdens het rijden of bij het in- en uit de wagen lopen het gevoelige weefsel bij de wond wordt aangeraakt en weer open gaat. Het beroep van eiseres op door de sector opgestelde richtlijnen, leidt niet tot een ander oordeel, alleen al niet omdat de richtlijnen waarnaar eiseres heeft verwezen, niet gaan over varkens maar over runderen. Daarnaast wijzen deze richtlijnen er niet eenduidig op dat het vervoer in dit geval zonder problemen mogelijk was. Zo staat er in de richtlijnen dat vervoer mogelijk is in geval van kleine, niet-uitgebreide of niet-ernstige wonden, waarbij de wonden oppervlakkig zijn. Uit het rapport blijkt naar het oordeel van de rechtbank dat daarvan in dit geval geen sprake is.
      
    
    
      6.6.
      De rechtbank concludeert dat verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres een varken heeft vervoerd dat niet geschikt was voor het transport. De overtreding is dus terecht vastgesteld en verweerder was dan ook bevoegd eiseres de boete op te leggen.”
      
    
  
  
    Standpunten van partijen
    
      
      Standpunt van de onderneming
    
    
    
      3.1
      De onderneming betwist dat het varken niet geschikt was voor het transport en dat zij een overtreding heeft begaan door het varken te vervoeren. Volgens de onderneming was er geen sprake van een ernstige open wond. De rechtbank heeft in zijn beoordeling de nadruk gelegd op de uiterlijke verschijningsvorm van de aandoening, maar de aanwezigheid van granulatieweefsel, korsten en necrotisch weefsel wijst meer op een oude zweer of een oud abces. Hoewel de toezichthouder in het rapport van bevindingen een ernstige open wond constateert, heeft de onderneming onder meer door verklaringen van haar bedrijfsdierenarts de bevindingen van de toezichthouder gemotiveerd betwist. Dat op de foto van de AM-keuring ook granulatieweefsel te zien is, kan ook wijzen op een oud abces dat is opengesprongen.
      
    
    
      3.2
      Verder heeft de rechtbank volgens de onderneming ten onrechte doorslaggevende waarde gehecht aan aannames. Zo overweegt de rechtbank dat het niet onaannemelijk is dat het kwetsbare weefsel al was weggebrand toen de PM-keuring werd uitgevoerd en foto’s werden gemaakt. Dat er weefsel is weggebrand, is echter een aanname van de dierenarts die op de zitting bij de rechtbank aanwezig was. De foto van de PM-keuring is, als onderdeel van het rapport van bevindingen, gebruikt als basis voor de boete. Het feit dat op die foto geen kwetsbaar weefsel te zien is, is daarom wel degelijk relevant bij de beoordeling of sprake is van een ernstige open wond. Ook de overweging van de rechtbank dat er sprake is van een grote, nog niet genezen wond waarop granulatieweefsel zat dat dun en gevoelig was en makkelijk open kon gaan, berust op een aanname omdat iets dergelijks helemaal niet blijkt uit het rapport van bevindingen.
      
      
        
          Standpunt van de minister
        
      
      
    
    
      3.3
      De minister benadrukt dat het rapport van bevindingen is opgesteld door een deskundige, onafhankelijke dierenarts die in het rapport duidelijk bevestigt dat naar aanleiding van haar onderzoek aan het dier geconcludeerd moet worden dat er sprake is van een ernstige open wond. Dat blijkt uit de grootte van de wond, en de aanwezigheid van korsten, necrotisch weefsel en granulatieweefsel. Deze bevindingen zijn al tijdens de AM-keuring gedaan. Het onderzoek bij de PM-keuring en de foto’s die daarbij zijn gemaakt, hebben niet ten grondslag gelegen aan de conclusie dat er sprake is van een ernstige open wond. Bovendien geven de foto’s van de PM-keuring een vertekend beeld, omdat het varken op dat moment al door een broeibak en een vlamoven is gegaan en de huid er niet meer hetzelfde uitziet als bij de AM-keuring.
      
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    
      4.1
      Op grond van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren, is het verboden in strijd te handelen met (onder andere) artikel 3 en 6 van de Transportverordening. Op grond van artikel 3 van de Transportverordening is het verboden dieren te vervoeren of te laten vervoeren op zodanige wijze dat het de dieren waarschijnlijk letsel of onnodig lijden berokkent. Bovendien geldt als voorwaarde dat de dieren geschikt zijn voor het voorgenomen transport. Op grond van artikel 6, derde lid, van de Transportverordening vervoeren de vervoerders de dieren in overeenstemming met de technische voorschriften in bijlage I. In die bijlage is onder meer bepaald dat gewonde, zwakke en zieke dieren worden geacht niet in staat te zijn te worden vervoerd, met name wanneer zij ‘ernstige open wonden’ vertonen.
      
    
    
      4.2
      Ter beoordeling van het College staat of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de onderneming een varken heeft vervoerd dat niet geschikt was voor het voorgenomen transport, zij daarmee een overtreding heeft begaan en de minister bevoegd was om naar aanleiding daarvan een boete op te leggen. De zaak spitst zich toe op de vraag of de minister terecht tot de conclusie is gekomen dat het varken een ernstige open wond had.
      
    
    
      4.3
      De minister heeft zijn conclusie dat het varken een ernstige open wond had, gebaseerd op het rapport van bevindingen van de toezichthoudend dierenarts. In dat rapport beschrijft de toezichthoudend dierenarts het uiterlijk van de wond, de gevoelstemperatuur van de wond in vergelijking met de temperatuur van de rest van de huid en de aanwezigheid van granulatie- en necrotisch weefsel en korsten. De waarnemingen heeft zij gestaafd met foto’s. De conclusie van de toezichthoudend dierenarts is dat sprake is van een ernstige open wond.
      
    
    
      4.4
      Zoals het College al vaker heeft overwogen (bijvoorbeeld in zijn uitspraak van 1 november 2022, ECLI:NL:CBB:2022:734) mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een toezichtrapport, als de controle is verricht en het toezichtrapport is opgemaakt door (een) hiertoe bevoegde toezichthouder(s) en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Als de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent.
      
    
    
      4.5
      Het College stelt vast dat de toezichthoudend dierenarts haar bevindingen inzichtelijk en onderbouwd heeft neergelegd in het rapport van bevindingen. Haar conclusie dat sprake is van een ernstige open wond bij het varken volgt logisch uit de beschreven bevindingen van de AM-keuring. De expertise van de toezichthoudend dierenarts is door de onderneming niet betwist, zodat daarvan uit mag worden gegaan. De bevindingen tijdens de PM-keuring en de bijbehorende foto’s zijn, anders dan de onderneming stelt, voor de vaststelling van de aanwezigheid van een ernstige open wond niet relevant. Die bevindingen, die zijn gedaan nadat het varken meerdere onderdelen van het slachtproces had doorlopen, hebben slechts geleid tot de beoordeling dat het dier niet geschikt was voor humane consumptie. 
      
    
    
      4.6
      Het scenario dat de onderneming schetst, namelijk dat sprake was van een oud abces, biedt naar het oordeel van het College onvoldoende grond voor zodanige twijfel aan de conclusies van de toezichthoudend dierenarts dat die niet aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. De mogelijkheid dat de wondholte is ontstaan door een abces, zoals de onderneming uiteen heeft gezet, is door de op de zitting namens de minister aanwezige dierenarts bevestigd. Dat betekent echter niet dat op het moment van de bevindingen geen sprake (meer) was van een ernstig open wond. In het rapport van bevindingen is beschreven hoe het uiterlijk van de wond, waaronder de wondgrootte en de aanwezigheid van veel korsten en necrotisch weefsel, alsmede op meerdere plekken aanwezig granulatieweefsel, leidt tot de conclusie dat daarvan wel sprake was. Op de zitting heeft de aanwezige dierenarts, [naam 4] , bovendien onweersproken toegelicht dat de aanwezigheid van necrotisch weefsel betekent dat de wond op die plekken nog open is, en dat granulatieweefsel dun, kwetsbaar en pijnlijk is.  
      
    
    
      4.7
      Gelet op het voorgaande is het College met de rechtbank van oordeel dat de minister de overtreding terecht heeft vastgesteld. De minister was bevoegd de onderneming daarvoor een boete op te leggen.
      
    
    
      4.8
      De minister heeft de hoogte van de boete vastgesteld conform artikel 2.2, eerste lid, onder b, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren (Besluit), gelezen in samenhang met artikel 1.2 en de bijlage van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren. Omdat de onderneming eerder was beboet voor eenzelfde overtreding en er nog geen vijf jaar waren verstreken sinds die eerdere boete onherroepelijk was geworden, heeft de minister de boete op grond van artikel 2.5 van het Besluit verhoogd. Het College is niet gebleken van bijzondere omstandigheden die tot de conclusie zouden moeten leiden dat de opgelegde boete niet evenredig is. Het College is van oordeel dat de opgelegde boete passend en geboden is.
      
    
  
  
    Conclusie
    
    
      5	Het hoger beroep slaagt niet. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. C.T. Aalbers, in aanwezigheid van mr. T.D. Geldof, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 juni 2025.
    
    
    
    
    
    
      w.g. C.T. Aalbers					w.g. T.D. Geldof