ECLI:NL:RVS:2020:2200, Raad van State, 09-09-2020, 201908785/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-09-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij e-mail van 7 februari 2019 heeft een ambtenaar, werkzaam bij de inspectie Leefomgeving en Transport, gereageerd op het verzoek van [bedrijf] van 13 december 2018. [appellant] heeft op 13 december 2018 het volgende verzoek ingediend bij de Inspectie Leefomgeving en Transport: "In het kader van de Wet openbaarheid van bestuur en uw aangetekende schrijven van 11 december 2018, met uw kenmerk 296557, verzoek ik u mij zo spoedig mogelijk de volgende informatie/documenten te verstrekken." [appellant] heeft dit verzoek ingediend naar aanleiding van een brief van de Inspectie Leefomgeving en Transport van 11 december 2018 waarin [appellant] is gewaarschuwd dat hij verkeersproducten aanbiedt die niet voorzien zijn van een E-merk en derhalve niet op de openbare weg mogen worden gebruikt en dat hij mogelijk in overtreding is.

201908785/1/A3.
    Datum uitspraak: 9 september 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], handelend onder de naam [bedrijf], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 25 november 2019 in zaak nr. 19/1005 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de minister van Infrastructuur en Waterstaat.
    Procesverloop
    Bij e-mail van 7 februari 2019 heeft een ambtenaar, werkzaam bij de inspectie Leefomgeving en Transport, gereageerd op het verzoek van [bedrijf] van 13 december 2018.
    Bij brief van 24 mei 2019 heeft [appellant] beroep ingesteld bij de rechtbank wegens het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar.
    Bij besluit van 27 juni 2019 heeft de minister het door [appellant] gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij uitspraak van 25 november 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep voor zover gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar niet-ontvankelijk verklaard en het beroep gericht tegen het besluit op bezwaar van 27 juni 2019 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 september 2020, waar [appellant], bijgestaan door J.E. Eshuis, werkzaam bij JEEJAR, en de minister, vertegenwoordigd door G.H.H. Bischoff en N. Polat, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellant] heeft op 13 december 2018 het volgende verzoek ingediend bij de Inspectie Leefomgeving en Transport:
    "In het kader van de Wet openbaarheid van bestuur en uw aangetekende schrijven van 11 december 2018, met uw kenmerk 296557, verzoek ik u mij zo spoedig mogelijk de volgende informatie/documenten te verstrekken.
    - Alle informatie die in het bezit is van de ILT betreffende ons [bedrijf].
    - Alle informatie die in het bezit is van de ILT en betrekking hebben op [onze website].
    -Het volledige dossier genoemd in bovenstaande punten inclusief foto's, geluidsdragers, e- mails, etc...
    Het bovenstaande is een verzoek zoals bedoeld in artikel 6 eerste lid van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). Met verwijzing naar de termijn die is genoemd in artikel 6, eerste lid van de Wob verzoek ik u mij de gevraagde informatie voor 13-01-2019 toe te sturen. Indien u kosten in rekening brengt voor het maken van kopieën e.d. verzoek ik u mij hiervan vooraf schriftelijk op de hoogte te brengen."
    2.    [appellant] heeft dit verzoek ingediend naar aanleiding van een brief van de Inspectie Leefomgeving en Transport van 11 december 2018 waarin [appellant] is gewaarschuwd dat hij verkeersproducten aanbiedt die niet voorzien zijn van een E-merk en derhalve niet op de openbare weg mogen worden gebruikt en dat hij mogelijk in overtreding is. Bij brief van 30 januari 2019 heeft [appellant] bezwaar gemaakt tegen het uitblijven van een beslissing op zijn verzoek. Bij e-mail van 7 februari 2019 heeft een ambtenaar, werkzaam bij de inspectie Leefomgeving en Transport, gereageerd op het verzoek van 13 december 2018. Hierbij is aan [appellant] meegedeeld dat het dossier alleen de brief van 11 december 2018 bevat en dat deze brief reeds aan hem is verstrekt. [appellant] heeft daarna verzocht om een besluit op zijn bezwaar en heeft vervolgens beroep ingesteld bij de rechtbank wegens het niet tijdig beslissen op zijn bezwaar.
    De aangevallen uitspraak
    3.    De rechtbank heeft het beroep wegens het niet tijdig beslissen niet-ontvankelijk verklaard, omdat de minister hangende het beroep alsnog een besluit op bezwaar heeft genomen, waardoor het procesbelang is komen te vervallen.
    De rechtbank heeft vervolgens het beroep gericht tegen het besluit op bezwaar van 27 juni 2019 beoordeeld. De rechtbank heeft in dat kader overwogen dat [appellant], onder verwijzing naar de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob), heeft verzocht om documenten over zijn eigen onderneming. De rechtbank overweegt hierover allereerst dat reeds openbare informatie, zoals gegevens in openbare registers, zoals het Handelsregister van de Kamer van Koophandel en de website van [appellant], niet onder de Wob vallen. Verder overweegt de rechtbank dat informatie over het overtreden van wettelijke voorschriften door [appellant] alsmede dat de minister hem hiervoor een waarschuwing heeft gegeven, zoals de waarschuwingsbrief van 11 december 2018, privacygevoelige informatie betreft. [appellant] heeft desgevraagd ter zitting meegedeeld dat hij er geen problemen mee heeft dat de door hem gevraagde informatie integraal op internet wordt gezet of integraal in de krant wordt gepubliceerd. Ter onderbouwing hiertoe heeft hij medegedeeld dat deze informatie niet alleen van belang is voor zijn bedrijf, maar eveneens van belang is voor andere bedrijven die een internetwinkel exploiteren. Naar het oordeel van de rechtbank laat dit onverlet dat een dergelijke publicatie in de krant of op internet, zonder dat daarbij een nadere toelichting wordt gegeven, potentiële klanten van [appellant] kan afschrikken en dat dit hem kan schaden. De rechtbank acht het dan ook aannemelijk dat [appellant] niet heeft beoogd om deze informatie openbaar te maken in de zin van de Wob maar dat hij deze informatie enkel en alleen zelf wilde ontvangen, al dan niet ter voorbereiding op een eventueel (sanctie)besluit door de minister en/of al dan niet om andere internetondememers te informeren. Hierdoor is volgens de rechtbank het verzoek in zoverre geen Wob-verzoek maar een gewoon verzoek om informatie. Nu het verzoek niet is te beschouwen als een Wob-verzoek en aldus een publiekrechtelijke grondslag voor het verzoek ontbreekt, is het uitblijven van een reactie op dit verzoek niet te duiden als het niet tijdig nemen van een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). De minister heeft daarom terecht het bezwaar, gericht tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op het verzoek van 13 december 2018, niet-ontvankelijk verklaard, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zijn verzoek niet als een Wob-verzoek kan worden aangemerkt. Hij voert hiertoe aan dat hij op grond van de Wob heeft verzocht om informatie en dat hij ter zitting van de rechtbank heeft meegedeeld dat het zijn bedoeling is de gevraagde informatie in de openbaarheid te krijgen. Hij wijst erop dat zijn verzoek het publieke belang van een goede democratische bestuursvoering dient, aldus [appellant].
    Wettelijk kader
    5.    Artikel 1 van de Wob luidt: "In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    b. bestuurlijke aangelegenheid: een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan;
    […]"
    Artikel 3, eerste lid, van de Wob luidt: "Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf."
    Het tweede lid luidt: "De verzoeker vermeldt bij zijn verzoek de bestuurlijke aangelegenheid of het daarop betrekking hebbend document, waarover hij informatie wenst te ontvangen."
    Het derde lid luidt: "De verzoeker behoeft bij zijn verzoek geen belang te stellen."
    Beoordeling hoger beroep
    6.    De Afdeling heeft in haar uitspraak van 20 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1268, met het oog op de rechtspraktijk aanleiding gezien haar rechtspraak over de kwalificatie van een verzoek om informatie als Wob-verzoek in de zin van artikel 3 nader te preciseren.
    Hoofdregel is dat wanneer iemand met een beroep op de Wob een verzoek om informatie vervat in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid tot een bestuursorgaan richt, zo’n verzoek een Wob-verzoek is. Het enkele feit dat de verzoeker de informatie vraagt vanwege zijn persoonlijk belang bij kennisneming van de informatie en/of met het oog op het gebruik van de informatie in een procedure tegen het bestuursorgaan of derden, betekent niet dat geen sprake is van een Wob-verzoek. Dat geldt ook indien de verzoeker de informatie (mogelijk) ook kan krijgen op grond van regels over de toegang tot stukken in een procesrechtelijke regeling, zoals artikel 7:4 van de Awb of de regels van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering.
    Dit is alleen anders indien i) uit de aard van het verzoek, ii) uit de inhoud van het verzoek of iii) uit uitlatingen van de verzoeker, blijkt dat de verzoeker geen Wob-verzoek heeft beoogd in te dienen. Bij uitzondering i) kan worden gedacht aan het geval dat iemand inzage in zijn dossier of in zijn persoonsgegevens vraagt. In dat geval is het verzoek aan te merken als een verzoek om inzage als bedoeld in Verordening 2016/679 van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van Richtlijn 95/46/EG (de AVG) of een andere wettelijke regeling waarin een recht op inzage is opgenomen. Uitzondering ii) ziet op situaties waarin iemand bijvoorbeeld vraagt om informatie, vragen stelt of alleen om toezending van de stukken vraagt in een procedure waarin hij belanghebbende is. Bij uitzondering iii) kan worden gedacht aan de situatie waarin de verzoeker aangeeft dat hij niet wil dat de informatie openbaar wordt gemaakt en alleen aan hem wordt verstrekt.
    Het is aan het bestuursorgaan om als de indiener een beroep op de Wob heeft gedaan, met een beroep op een van deze uitzonderingen deugdelijk te motiveren dat zich een uitzondering op de hoofdregel voordoet. Daarbij kan het op de weg van het bestuursorgaan liggen zich daarover eerst met de indiener te verstaan.
    De hoofdregel en de daarop geformuleerde uitzonderingen gelden ook als het verzoek alleen betrekking heeft op (persoons)gegevens van de verzoeker zelf. Wel kan het feit dat het verzoek alleen ziet op gegevens van de verzoeker zelf, een aanwijzing zijn dat de verzoeker geen Wob-verzoek heeft beoogd in te dienen. Dit geldt in het bijzonder als inwilliging van het verzoek zou betekenen dat (gevoelige) persoonsgegevens van de verzoeker openbaar worden gemaakt.
    6.1.    Met inachtneming van het onder 6 opgenomen toetsingskader, komt de Afdeling in deze zaak tot de volgende beoordeling.
    6.2.    Vaststaat dat [appellant] de minister in zijn verzoek van 13 december 2018 met een beroep op de Wob heeft verzocht om informatie vervat in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid. Op grond van de onder 6 geformuleerde hoofdregel is het verzoek om informatie daarom te kwalificeren als een Wob-verzoek. Dat [appellant] een persoonlijk belang heeft bij de informatie dan wel dat hij alleen om informatie heeft verzocht die betrekking heeft op hemzelf, leidt, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, niet tot het oordeel dat het verzoek niet als een Wob-verzoek is te kwalificeren. Verder doet zich geen van de op de hoofdregel geformuleerde uitzonderingen voor. In zijn hogerberoepschrift heeft [appellant] nog eens expliciet benadrukt dat hij heeft beoogd een Wob-verzoek in te dienen en dat hij zich ervan bewust is dat de inwilliging van dat verzoek leidt tot openbaarmaking van de verzochte documenten voor een ieder. Ter zitting heeft hij toegelicht dat dit ook zijn bedoeling is. Uit de uitlatingen van [appellant] blijkt dus niet dat hij geen Wob-verzoek heeft beoogd in te dienen.
    Het betoog slaagt.
    7.    De conclusie is dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het verzoek van 13 december 2018 geen Wob-verzoek is. Dat betekent dat de reactie per e-mail van 7 februari 2019 op dat Wob-verzoek een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb en dat tegen dat besluit bezwaar kon worden gemaakt. De minister heeft het bezwaar van [appellant] dan ook ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard, omdat niet verzocht zou zijn een besluit te nemen.
    8.    Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover daarbij het beroep gericht tegen het besluit op bezwaar van 27 juni 2019 ongegrond is verklaard, dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 27 juni 2019 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking. De minister dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
    9.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    10.    De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 25 november 2019 in zaak nr. 19/1005, voor zover de rechtbank daarbij het beroep gericht tegen het besluit op bezwaar van 27 juni 2019 ongegrond heeft verklaard;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep in zoverre gegrond;
    IV.    vernietigt het besluit van de minister van Infrastructuur en Waterstaat van 27 juni 2019, kenmerk R-5-19-0041.001;
    V.    bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VI.    veroordeelt de minister van Infrastructuur en Waterstaat tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgenomen proceskosten tot een bedrag van € 1.575,00 (zegge: vijftienhonderdvijfenzeventig euro) geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.    gelast dat de minister van Infrastructuur en Waterstaat aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 259,00 (zegge: tweehonderdnegenenvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. R.J.J.M. Pans, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 9 september 2020
    818.