ECLI:NL:RVS:2020:1073, Raad van State, 15-04-2020, 201902683/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-04-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 maart 2018 (besluit I) heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot huurtoeslag van [appellante] over 2017 opnieuw berekend en gesteld op nihil. Bij besluit van 21 maart 2018 (besluit II) heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot huurtoeslag van [appellante] over 2018 opnieuw berekend en gesteld op nihil. Omdat [appellante] ook een huurovereenkomst had overgelegd en bewijsstukken waaruit blijkt dat een deel van de huur over 2018 is betaald, heeft de Belastingdienst/Toeslagen bij het besluit van 16 juli 2018 het door [appellante] gemaakte bezwaar tegen besluit II gegrond verklaard. Het voorschot huurtoeslag voor 2018 is vervolgens bij systeembeschikking van 21 september 2018 opnieuw berekend en vastgesteld op € 3.711,00. Het bezwaar tegen besluit I is ongegrond verklaard omdat geen bewijsstukken zijn overgelegd waaruit blijkt dat de huur over 2017 is betaald.

201902683/1/A2.
    Datum uitspraak: 15 april 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 21 februari 2019 in zaak nr. 18/3215 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de Belastingdienst/Toeslagen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 9 maart 2018 (besluit I) heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot huurtoeslag van [appellante] over 2017 opnieuw berekend en gesteld op nihil.
    Bij besluit van 21 maart 2018 (besluit II) heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot huurtoeslag van [appellante] over 2018 opnieuw berekend en gesteld op nihil.
    Bij besluit van 16 juli 2018 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] gemaakte bezwaar tegen besluit I ongegrond verklaard en het bezwaar tegen besluit II gegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 21 februari 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 januari 2020, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde, en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken en mr. D.W.L.M. van Veldhuizen, zijn verschenen.
    Overwegingen
        Inleiding
    1.    [appellante] heeft over de jaren 2017 en 2018 voorschotten huurtoeslag ontvangen. Bij de besluiten I en II heeft de Belastingdienst/Toeslagen de voorschotten huurtoeslag van [appellante] over die jaren op nihil gesteld. Aan die besluiten ligt ten grondslag dat [appellante], volgens de Basisregistratie personen (Brp), geen zelfstandige woonruimte bewoont en zij dus geen aanspraak kan maken op huurtoeslag. Nadat [appellante] daartegen bezwaar had gemaakt en bewijsstukken had overgelegd, is de Belastingdienst/Toeslagen gebleken dat wel sprake was van zelfstandige woonruimte. Omdat [appellante] ook een huurovereenkomst had overgelegd en bewijsstukken waaruit blijkt dat een deel van de huur over 2018 is betaald, heeft de Belastingdienst/Toeslagen bij het besluit van 16 juli 2018 het door [appellante] gemaakte bezwaar tegen besluit II gegrond verklaard. Het voorschot huurtoeslag voor 2018 is vervolgens bij systeembeschikking van 21 september 2018 opnieuw berekend en vastgesteld op € 3.711,00. Het bezwaar tegen besluit I is ongegrond verklaard omdat geen bewijsstukken zijn overgelegd waaruit blijkt dat de huur over 2017 is betaald.
    Aangevallen uitspraak
    2.    De rechtbank heeft vooropgesteld dat uit artikel 18, eerste lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir), gelezen in samenhang met artikel 1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet op de huurtoeslag (Wht), volgt dat degene die aanspraak op huurtoeslag maakt, moet kunnen aantonen dat hij huurkosten heeft gemaakt. Uit de jurisprudentie van de Afdeling, bijvoorbeeld de uitspraak van 14 november 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3709), volgt dat het belang van controle op een juiste besteding van overheidsgelden meebrengt dat degene die aanspraak op huurtoeslag maakt in beginsel de verschuldigde huurprijs daadwerkelijk ten tijde van of kort na het verstrijken van de periode waarop de betalingsverplichting betrekking heeft, moet voldoen. Dat sluit niet uit dat zich omstandigheden kunnen voordoen op grond waarvan aanleiding bestaat om een uitzondering te maken. De rechtbank heeft geoordeeld dat vaststaat dat [appellante] niet de volledige huurkosten over het jaar 2017 heeft betaald. Pas in beroep is een bankafschrift overgelegd waaruit blijkt dat [appellante] achtmaal een bedrag van € 200,00 heeft overgemaakt aan de verhuurster. Dit betekent dat er nog € 5.300,00 aan huurpenningen betaald moet worden. De vraag of zich in deze zaak bijzondere omstandigheden voordoen heeft de rechtbank vervolgens ontkennend beantwoord.
        De rechtbank heeft ten aanzien van de huurtoeslag over 2018 (besluit II) geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen het verzoek om vergoeding van de kosten in bezwaar terecht heeft afgewezen. Er was geen sprake van een aan de Belastingdienst/Toeslagen te wijten onrechtmatigheid.
    Hoger beroep
    3.    [appellante] is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens en betoogt dat zij wel recht heeft op huurtoeslag over 2017 nu er sprake is van bijzondere omstandigheden. Door de handelwijze van de Belastingdienst/Toeslagen kan haar niet worden verweten dat zij de huur niet, niet geheel of niet op tijd heeft betaald. De Belastingdienst/Toeslagen heeft haar voorschotten huurtoeslag in 2017 verrekend met openstaande vorderingen van de kinderopvangtoeslag. Hierdoor is zij met haar inkomen onder de beslagvrije voet terecht gekomen waardoor het voor haar onmogelijk werd om de huur te betalen. De verrekening is niet aan haar gemeld en had niet plaats mogen vinden nu de beslagvrije voet dat niet toeliet. De Belastingdienst/Toeslagen was op de hoogte van haar inkomen en had derhalve op eigen initiatief rekening moeten houden met de beslagvrije voet. [appellante] voert verder aan dat zij, nu de huurtoeslag niet is uitbetaald en er ten onrechte is verrekend, een vordering uit onrechtmatige daad heeft op de Belastingdienst/Toeslagen en dat zij deze vordering heeft gecedeerd aan de verhuurster ter betaling van de huur. Cederen is ook een vorm van betalen, aldus [appellante].
        Tevens betoogt [appellante] dat de rechtbank ten onrechte geen proceskostenvergoeding in bezwaar voor het besluit over de huurtoeslag over 2018 heeft toegekend. De rechtbank heeft miskend dat de huurtoeslag is toegekend nadat daarover procedures waren gevoerd wat betreft de zelfstandigheid van de woning. In die eerdere procedures was al vastgesteld dat de Brp niet klopte, waardoor de Belastingdienst/Toeslagen daarop niet mocht vertrouwen, aldus [appellante].
    Huurtoeslag 2017: bijzondere omstandigheden
    4.    [appellante] heeft toegelicht dat zij in de problemen is gekomen door de terugvordering van uitbetaalde kinderopvangtoeslag over de jaren 2009-2011 en de daarop volgende verrekening van de teruggevorderde bedragen over 2010 met de toegekende voorschotten huurtoeslag in 2017 van (afgerond) € 3.680,00. Ook vond verrekening plaats met het voorschot kindgebonden budget waardoor zij nog meer inkomsten miste.
    4.1.    De Afdeling stelt voorop dat in deze procedure over de huurtoeslag niet aan de orde kan komen of de terugvordering van de kinderopvangtoeslag terecht was. Evenmin komt hierin de rechtmatigheid van een toegepaste verrekening als zodanig aan de orde. Op grond van artikel 30, eerste lid, van de Awir is de Belastingdienst/Toeslagen bevoegd tot verrekening van een door een belanghebbende verschuldigd bedrag aan terugvordering met een aan hem of haar uit te betalen tegemoetkoming of voorschot op een tegemoetkoming, een en ander ongeacht de inkomensafhankelijke regeling die het betreft en ongeacht ook het berekeningsjaar. Ingevolge artikel 12, eerste lid, van de Awir staat tegen de verrekeningsbeschikking geen bezwaar en beroep bij de bestuursrechter open. Wat [appellante] over de rechtmatigheid van de terugvordering en de verrekening ter zake heeft aangevoerd kan de Afdeling wel als achtergrondinformatie bij haar beoordeling betrekken, maar zij kan daarop in dit geding verder niet ingaan.
    4.2.    In hoger beroep is uitsluitend de vraag aan de orde of zich bijzondere omstandigheden hebben voorgedaan op grond waarvan het niet redelijk is [appellante] tegen te werpen dat zij de in 2017 verschuldigde maandelijkse huur niet of slechts voor een klein deel heeft voldaan. Daarbij kan ervan worden uitgegaan dat [appellante] acht betalingen van € 200,00 heeft gedaan die als een betaling van huur kunnen worden aangemerkt, terwijl de kale huurprijs per maand € 580,00 bedroeg en inclusief servicekosten € 616,00 per maand. Als bijzondere omstandigheid voert [appellante] in essentie aan dat zij door de verrekening feitelijk minder geld had en daardoor de huur niet meer kon betalen. Als gevolg hiervan is zij in een neerwaartse spiraal terechtgekomen die niet aan haar, maar aan de Belastingdienst/Toeslagen moet worden toegerekend. [appellante] stelt daarbij dat zij door de Belastingdienst/Toeslagen niet op de hoogte is gesteld van de door de Belastingdienst/Toeslagen toegepaste verrekeningen, zodat zij ter zake ook geen actie heeft kunnen ondernemen. Als zij daarover bericht zou hebben ontvangen, had zij om een toepassing van de beslagvrije voet kunnen verzoeken en zou zij volgens haar aldus niet in geldnood zijn komen te verkeren. Ter zitting heeft de Belastingdienst/Toeslagen gesteld dat in het algemeen schriftelijke kennisgevingen van verrekeningen worden gestuurd en dat er in dit geval geen aanleiding is om eraan te twijfelen dat dit is gebeurd. De betrokken brieven worden echter niet in het computersysteem opgeslagen en daarvan kunnen dus ook geen afdrukken worden overgelegd. Of aan [appellante] kennisgevingen van verrekening zijn gestuurd en of zij deze heeft ontvangen, is niet duidelijk geworden. De Afdeling vindt dit evenwel niet van doorslaggevende betekenis voor de beantwoording van de vraag of sprake is van bijzondere omstandigheden als in het begin van dit onderdeel 4.2 bedoeld. Ook indien ervan moet worden uitgegaan dat [appellante] niet vooraf schriftelijk op de hoogte was gesteld van de verrekeningen, moet het haar toch vrij snel zijn opgevallen dat de huurtoeslag feitelijk niet meer werd uitbetaald. Iemand die afhankelijk is van toeslagen of een andere tegemoetkoming kan door verrekening van een teruggevorderd bedrag met een nog uit te betalen voorschot in de problemen komen waarbij het niet redelijk kan zijn hem of haar tegen te werpen dat, zoals in dit geval, de huur niet is betaald. Dit laat onverlet dat betrokkene ook een eigen verantwoordelijkheid heeft. Van een burger die aanspraak maakt op een toeslag of een andere tegemoetkoming mag worden verwacht dat deze de uitbetaling daarvan in de gaten houdt. [appellante] heeft, bij monde van haar gemachtigde, op verschillende momenten naar lopende zaken met betrekking tot de verschillende toeslagjaren bij de Belastingdienst/Toeslagen geïnformeerd. Zij heeft echter niet aannemelijk gemaakt dat zij nadat de verrekeningen hadden plaatsgevonden, zo nodig met hulp van haar gemachtigde, zo snel als redelijkerwijs mogelijk was gerichte actie in de richting van de Belastingdienst/Toeslagen heeft ondernomen. Zij heeft evenmin aannemelijk gemaakt dat het vervolgens, door de handelwijze van de Belastingdienst/Toeslagen, lang heeft geduurd voordat ter zake een oplossing tot stand is gekomen en het dus aan deze dienst is te wijten dat zij in 2017 de huur niet meer kon betalen. Uit het dossier valt af te leiden dat op 10 april 2017 is overgegaan tot een verrekening en dat de Belastingdienst/Toeslagen pas op 7 september 2017 een gericht verzoek van [appellante] heeft ontvangen om de verrekening ongedaan te maken en de beslagvrije voet toe te passen. De Belastingdienst/Toeslagen heeft vervolgens bij brief van 25 oktober 2017 te kennen gegeven aan dat verzoek tegemoet te komen en vanaf 7 augustus 2017 rekening te houden met de beslagvrije voet waardoor de verrekeningen gedurende twaalf maanden zijn stopgezet. Dit komt overeen met het beleid dat de Belastingdienst/Toeslagen voert en dat is neergelegd in de Leidraad Invordering 2008. In artikel 79.5a van die leidraad, dat gaat over verrekening en beslagvrije voet, is opgenomen dat als de belanghebbende door de verrekening van een voorschot huurtoeslag, zorgtoeslag of kindgebonden budget of een voorlopige teruggaaf inkomstenbelasting een lager bedrag aan bestaansmiddelen overhoudt dan overeenkomt met de voor hem geldende beslagvrije voet, hij de Belastingdienst/Toeslagen kan verzoeken de verrekening ongedaan te maken voor zover hierdoor de beslagvrije voet is aangetast. Als de belanghebbende dan voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de beslagvrije voet is aangetast, zal de Belastingdienst/Toeslagen volgens deze bepaling rekening houden met de beslagvrije voet bij de laatste verrekening die plaatsvond vóór de indiening van het verzoek en bij de daaropvolgende verrekeningen. Anders dan [appellante] stelt, hoeft de Belastingdienst/Toeslagen niet ambtshalve, dat wil zeggen uit zichzelf, te onderzoeken of de beslagvrije voet is aangetast voordat tot een verrekening wordt overgegaan. Het is niet onredelijk dat de beslagvrije voet slechts op verzoek wordt toegepast. Verder had [appellante] verrekening kunnen voorkomen door in een veel eerder stadium te verzoeken om een betalingsregeling voor de teruggevorderde kinderopvangtoeslag.
    4.3.    Uit het hiervoor overwogene volgt dat de verrekening in dit geval geen bijzondere omstandigheid oplevert op grond waarvan het niet redelijk is om [appellante] tegen te werpen dat zij de in 2017 verschuldigde maandelijkse huur niet of slechts voor een klein deel heeft voldaan.
        Dat [appellante], naar zij stelt, een vordering uit onrechtmatige daad heeft op de Belastingdienst/Toeslagen en zij die vordering heeft gecedeerd ter betaling van de huur, levert evenmin een bijzondere omstandigheid op in vorenbedoelde zin. Daargelaten dat [appellante] geen akte van cessie heeft overgelegd, is de gecedeerde vordering te onbepaald om achteraf als daadwerkelijke betaling van de huur te kunnen worden aangemerkt. De gestelde cessie doet er verder niet aan af dat [appellante] eerder actie had moeten ondernemen in het kader van de verrekening.
    Huurtoeslag 2018: kostenvergoeding in bezwaar
    5.     Zoals de rechtbank, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 17 mei 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1297), terecht heeft overwogen, is het aan de aanvrager van een toeslag om aan te tonen dat hij aan de voorwaarden voldoet. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 12 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2702) mag de Belastingdienst/Toeslagen er in beginsel van uitgaan dat op één Brp-adres één zelfstandige woning aanwezig is en dat degenen die op hetzelfde Brp-adres zijn ingeschreven, met uitzondering van een eventuele onderhuurder en degenen die behoren tot het huishouden van de onderhuurder, aangemerkt kunnen worden als medebewoners die behoren tot hetzelfde huishouden als de aanvrager van de huurtoeslag. Het is aan de aanvrager om aan te tonen dat op één Brp-adres meer zelfstandige woningen aanwezig zijn. Daarbij moet de aanvrager bewijsstukken overleggen waaruit blijkt dat de gehuurde woning beschikt over een eigen toegang en over de voor een woning wezenlijke voorzieningen, die bovendien niet met andere bewoners op hetzelfde adres worden gedeeld.
        [appellante] heeft in correspondentie met de Belastingdienst/Toeslagen wel steeds medegedeeld dat haar woonadres uit drie zelfstandige wooneenheden bestaat, maar deze mededeling alleen is onvoldoende om aannemelijk te maken dat de Brp niet klopt. [appellante] heeft ten tijde van het besluit van 21 maart 2018 geen bewijsstukken overgelegd, zoals foto’s, waaruit blijkt dat er meerdere zelfstandige wooneenheden aanwezig waren. [appellante] heeft dat pas aannemelijk gemaakt door in de bezwaarfase een besluit van 18 mei 2018 over te leggen van GBLT over de aanslag zuiveringsheffing van het waterschap. In dat besluit wordt, na onderzoek op locatie op 3 mei 2018, vastgesteld dat aldaar drie zelfstandige wooneenheden aanwezig zijn. Het voorgaande betekent dat er weliswaar sprake is van herroeping van het besluit van 21 maart 2018, maar niet wegens een aan de Belastingdienst/Toeslagen te wijten onrechtmatigheid, wat op grond van artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht is vereist voor het toekennen van een kostenvergoeding in bezwaar. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen in bezwaar terecht geen kostenvergoeding heeft toegekend.
    Conclusie
    6.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    7.     Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 15 april 2020
    18-921.