ECLI:NL:RVS:2015:530, Raad van State, 25-02-2015, 201310608/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-02-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 oktober 2013 heeft het college het wijzigingsplan "Buitengebied Asten 2008, wijziging Diesdonk" vastgesteld.

201310608/1/R3.
    Datum uitspraak: 25 februari 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats], gemeente Asten,
    appellant,
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Asten,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 8 oktober 2013 heeft het college het wijzigingsplan "Buitengebied Asten 2008, wijziging Diesdonk" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
    Het dagelijks bestuur van het waterschap Aa en Maas (hierna: het waterschap) en [appellant] hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 november 2014, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door J.G.A.M. Meulendijks, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting het waterschap, vertegenwoordigd door mr. E. van Breugel en M. Kerkhoff, beiden werkzaam bij het waterschap, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. Ter zitting heeft [appellant] zijn beroepsgrond met betrekking tot de mogelijkheid tot inspraak ingetrokken.
    
    2. Het wijzigingsplan maakt het gebruik van het plangebied als waterbergingsgebied mogelijk. Hiertoe is de dubbelbestemming "Waterstaat - Waterbergingsgebied" aan de gronden toegekend.
    
    Ingevolge artikel 2, lid 2.1 van de planregels zijn de voor "Waterstaat - Waterbergingsgebied" aangewezen gronden, behalve voor de andere daar voorkomende bestemming(en), mede bestemd voor het behoud, het herstel en/of de ontwikkeling van het waterbergend vermogen van het gebied.
    
    3. Blijkens de kaart behorende bij het bestemmingsplan "Buitengebied Asten 2008" is in dat plan de aanduiding "zoekgebied waterberging" aan het plangebied toegekend. Verder is aan de gronden van [appellant] de bestemming "Agrarisch - landschappelijke en natuurwaarden" toegekend met een bouwvlak. Op grond van deze bestemming zijn deze gronden bestemd voor de uitoefening van een agrarisch bedrijf.
    
    Ingevolge artikel 24, lid 24.3, van de voorschriften van dat bestemmingsplan is het college van burgemeester en wethouders bevoegd de bestemming van de gronden die op de kaart zijn voorzien van de aanduiding "zoekgebied waterberging" te wijzigen teneinde ten behoeve van de opvang van water de gronden mede te bestemmen voor waterberging, mits voldaan wordt aan de volgende voorwaarden:
    
    a. het gebruik voor waterberging vormt geen onevenredige belemmering voor het agrarisch gebruik van de belendende agrarische percelen;
    
    b. de ter plaatse aanwezige landschappelijke en cultuurhistorische waarden mogen niet onevenredig worden aangetast.
    
    4. Met het bestaan van de wijzigingsbevoegdheid in het bestemmingsplan mag de aanvaardbaarheid van de nieuwe bestemming binnen het gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid betrekking heeft in beginsel als een gegeven worden beschouwd, indien is voldaan aan de bij het bestemmingsplan gestelde wijzigingsvoorwaarden. Dit neemt echter niet weg dat het bij het vaststellen van een wijzigingsplan gaat om een bevoegdheid en niet om een plicht. Het feit dat aan de in een bestemmingsplan opgenomen wijzigingsvoorwaarden is voldaan, laat de plicht van het college onverlet om in de besluitvorming omtrent de vaststelling van een wijzigingsplan na te gaan of uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, gelet op de betrokken belangen, wijziging van de oorspronkelijke bestemming is gerechtvaardigd.
    
    5. [appellant], die een agrarisch bedrijf met rundvee en akkerbouw exploiteert op het perceel [locatie] te [plaats] en omliggende gronden, is eigenaar van agrarische gronden in het plangebied. Hij betoogt dat zijn agrarisch bouwblok ten gevolge van en ambtshalve wijziging ten opzichte van het ontwerpplan geheel buiten het plangebied is komen te liggen en dat deze wijziging niet in de nota van zienswijzen is vermeld en ook niet op andere wijze kenbaar is gemaakt. Verder betoogt hij dat hij op zijn huiskavel overlast en schade bij inundatie zal ondervinden. Hij voert aan dat het college bij de besluitvorming is uitgegaan van een onjuiste hoogteligging van zijn huiskavel. Deze ligt lager dan in het milieueffectrapport is vermeld. Verder is ten onrechte geen rekening gehouden met opstuwing van water vanuit het waterbergingsgebied naar zijn huiskavel. Gelet hierop heeft het college zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat waterkerende voorzieningen rond zijn huiskavel niet nodig zijn. De stelling van het college dat in de toekomst aanvullende maatregelen kunnen worden getroffen ter voorkoming van wateroverlast en schade, acht [appellant] niet toereikend, aangezien in het plan ten onrechte niet is gewaarborgd dat dergelijke maatregelen daadwerkelijk zullen worden getroffen. Met het oog hierop had zijn huiskavel moeten worden opgenomen in het wijzigingsplan, zo betoogt hij.
    
    5.1. De Afdeling stelt voorop dat er geen wettelijke regeling is die zich er tegen verzet dat een besluit gewijzigd wordt vastgesteld ten opzichte van het ontwerp. Verder is, anders dan [appellant] stelt, in de kennisgeving van het besluit vermeld dat het besluit gewijzigd is vastgesteld ten opzichte van het ontwerp. Het betoog dat de ambtshalve wijziging niet kenbaar is gemaakt, faalt daarom.
    
    Bij het besluit van 24 februari 2011, voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht, heeft het algemeen bestuur van het waterschap een projectplan als bedoeld in artikel 5.4, eerste lid, van de Waterwet vastgesteld. Dat plan strekt tot de aanleg van een waterberging in het gebied Diesdonk, ter hoogte van het punt waar de Astense Aa uitmondt in de Aa. Het voorziet in het plaatsen van een stuw waarmee het water kan worden opgestuwd tot een hoogte van 20,5 meter boven NAP en het aanleggen van twee kades op een hoogte van 20,6 meter boven NAP ter begrenzing van het bergingsgebied en ter bescherming van een bedrijventerrein.
    
    In het Milieueffectrapport Waterberging Diesdonk (hierna: het MER) is vermeld dat het waterpeil in het oppervlaktewatersysteem bovenstrooms aan de randen van het plangebied als gevolg van opstuwing met enkele decimeters stijgt. Hoeveel die stijging is binnen het plangebied is niet vermeld. Uit het deskundigenbericht blijkt dat het stuwpeil bij opstuwing kan worden verlaagd tot de bij besluit van 24 februari 2011 vastgestelde maximale hoogte. De Afdeling ziet gelet hierop geen grond voor het oordeel dat in het MER rekening had moeten worden gehouden met de gevolgen van opstuwing voor de gronden van [appellant].
    
    In het deskundigenbericht is vermeld dat uit hoogtemetingen van het waterschap is gebleken dat het erf van [appellant], in de stukken ook aangeduid als huiskavel en agrarisch bouwblok, weliswaar hoger ligt dan de omliggende gronden, maar dat deze hoogte varieert van 20,13 m tot 21,33 m boven NAP. Dit betekent dat bij het gebruik van het plangebied als waterberging tot de maximale hoogte van 20,5 m, in ieder geval een deel van het erf onder water kan komen te staan. Verder is vermeld dat zowel in het projectplan als in het MER ten onrechte de conclusie is getrokken dat de huiskavel op 20,6 m boven NAP ligt en dat er ter plaatse geen maatregelen noodzakelijk zijn. Naar het oordeel van de Afdeling betekent deze onjuistheid evenwel niet dat de huiskavel van [appellant] binnen het plangebied had moeten worden betrokken en dat waterkerende voorzieningen in het plan hadden moeten worden voorgeschreven. In het projectplan (op pagina 22) staat hierover dat voorafgaand aan de uitvoering van dit plan de hoogteligging van het erf met woonhuis aan de [locatie] dient te worden geverifieerd en indien noodzakelijk extra maatregelen kunnen worden getroffen ter bescherming van de boerderij en het erf, zoals het plaatsen van een kleischerm. In het deskundigenbericht is voorts vermeld dat voorzieningen kunnen worden getroffen die geen beperkingen opleveren voor [appellant], zoals het op hoogte brengen van het gehele erf en door te zorgen voor een goede overgang naar de akker- en weidegronden, waardoor wateroverlast op het erf wordt voorkomen. Ter zitting heeft het college verklaard dat in het kader van de aanleg en de inrichting van het gebied op grond van het projectplan deze maatregelen in overleg met [appellant] kunnen worden getroffen. Verder staat het betreffende bestemmingsplan waarbinnen de huiskavel ligt er niet aan in de weg dat de huiskavel of de gronden daaromheen worden opgehoogd, zodat inundatie van de huiskavel op deze wijze kan worden voorkomen. Verder is niet gebleken dat de ophoging feitelijk niet kan worden uitgevoerd. De Afdeling ziet in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd daarom geen grond voor het oordeel dat de huiskavel binnen het plan had moeten worden opgenomen. Het betoog faalt.
    
    6. [appellant] betoogt dat in de plantoelichting wordt gesteld dat het voornemen bestaat om de Astense Aa weer te doen meanderen. Hij kan zich daarin niet vinden omdat hij vreest dat deze ontwikkeling op zijn gronden zal plaatsvinden.
    
    6.1. De Afdeling overweegt dat, nog daargelaten dat het plan niet voorziet in een bestemming die beekherstel mogelijk maakt op de gronden van [appellant], aan de toelichting op een bestemmingsplan op zichzelf geen bindende betekenis toekomt. Reeds om deze reden kan het betoog niet slagen.
    
    7. [appellant] betoogt dat het college ten onrechte heeft besloten om het plangebied aan te wijzen als waterbergingsgebied. Hij voert aan dat de waterberging dient ter bescherming van andere gronden, die niet waardevoller zijn dan de gronden in het plangebied. Volgens hem is ten onrechte niet onderzocht of de waterberging ter plaatse van die andere gronden kan worden gerealiseerd.
    
    Volgens [appellant] leidt het plan verder tot een onevenredige beperking van de landbouwkundige exploitatie van zijn gronden. Hij voert hiertoe aan dat het nadelige effect van inunderen langer voortduurt dan het aantal dagen dat zijn gronden onder water staan, omdat het na een overstroming enkele weken duurt voordat het grondwaterpeil weer terug is op een normaal peil. Bovendien vreest hij voor een verontreiniging van zijn gronden als gevolg van de slechte waterkwaliteit en de afzetting van verontreinigd slib bij een overstroming, waardoor de gronden niet langer geschikt zullen zijn voor het beweiden van vee. Ook is in het plan ten onrechte niet voorzien in een vluchtmogelijkheid voor het vee, zo stelt hij.
    
    Verder betoogt [appellant] dat de regeling die het waterschap hanteert bij het toekennen van schadevergoeding na inundatie ten onrechte niet voorziet in een volledige vergoeding. Daarbij voert hij tevens aan dat de schade alleen zal worden vergoed als het huidige grondgebruik wordt voortgezet. Dit betekent volgens hem dat hij in de toekomst ten onrechte niet kan overgaan op de teelt van andere, hoogwaardiger gewassen. Het realiseren van een waterberging ter plaatse, is volgens hem dan ook alleen aanvaardbaar als zijn bedrijf wordt verplaatst op basis van een volledige schadeloosstelling. Tot slot betoogt hij dat het verzoeken om schadevergoeding na iedere inundatie onredelijk bezwarend is.
    
    7.1. De Afdeling overweegt dat het waterbergingsgebied Diesdonk door de provincie als regionaal waterbergingsgebied is aangewezen om bij een groot wateraanbod als gevolg van extreme neerslag kapitaalintensieve investeringen te beschermen tegen wateroverlast. Hiertoe is het gebied eerst in het Reconstructieplan De Peel en daarna in het Provinciaal Waterplan Noord-Brabant 2010-2015 aangewezen. Verder behoren de gronden van [appellant] tot de gronden die in de, ten tijde van het vaststellen van het plan geldende, Verordening ruimte 2012 van de provincie Noord-Brabant als regionaal bergingsgebied zijn aangewezen. Ingevolge artikel 5.2, eerste lid, van die verordening strekt een bestemmingsplan dat is gelegen in een regionaal waterbergingsgebied mede tot behoud van het waterbergend vermogen van dat gebied.
    
    Uit het MER blijkt dat alternatieve locaties zijn onderzocht, waaronder de door [appellant] bedoelde gebieden benedenstrooms. Die locaties zijn als niet of minder geschikt waterbergingsgebied beoordeeld, gelet op de vereiste capaciteit, efficiëntie en kosten. In het MER is verder vermeld dat het gebied Diesdonk vanwege de locatie in het watersysteem - op de plek waar de noodzaak het hoogst is bij de samenloop van de Aa en de Astense Aa - de meest geschikte locatie is voor het realiseren van een waterbergingsgebied. Daarbij is door het college nog gesteld dat het gebied in de huidige situatie al regelmatig wateroverlast ondervindt, dat ter plaatse door kleine ingrepen in het landschap een afdoende waterberging kan worden gerealiseerd binnen een relatief kleine ruimte en dat het beheer eenvoudig en goed te sturen is. Voorts is in februari 2007 in opdracht van het waterschap door onder meer NovioConsult een onderzoek uitgevoerd naar het afstemmen van de functies waterberging, natuur en bedrijvigheid langs de Aa en Astense Aa. In het daaruit voortvloeiende rapport is vermeld dat de Diesdonk vanwege de situering in het watersysteem de meest geschikte locatie is. [appellant] heeft deze conclusies en stellingen niet voldoende gemotiveerd bestreden.
    
    Over de invloed van de inundatie op de landerijen van [appellant] overweegt de Afdeling dat dit een beperking voor de bedrijfsvoering met zich brengt. Over deze beperking is in het MER vermeld dat de functie waterberging tijdelijk - ongeveer eens per vijf tot tien jaar in de winter of het vroege voorjaar - negatieve gevolgen heeft voor de productiviteit van de landbouwgrond die onder water komt te staan. Zo kunnen de gronden niet betreden worden of worden ingezaaid. Niettemin kan de hoofdfunctie landbouw blijven voortbestaan met waterberging als nevenfunctie. In het deskundigenbericht is geconcludeerd dat onzeker is hoe vaak en hoe lang inundatie van de gronden voorkomt en duurt, maar dat de gronden van [appellant], als die niet in gebruik zijn voor waterberging, voor reguliere landbouw kunnen worden gebruikt. [appellant] heeft deze conclusies evenmin gemotiveerd bestreden.
    
    Over de effecten van sedimentatie van schadelijke stoffen en het achterblijven van een verontreinigde sliblaag, overweegt de Afdeling als volgt. Hoewel gelet op het MER en het deskundigenbericht niet is uit te sluiten dat verontreinigingen van de bodem kunnen optreden vanwege een inundatie en de nadien achterblijvende sliblaag, heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat deze verontreinigingen dusdanig zullen zijn, dat zijn gronden daardoor blijvend ongeschikt zullen zijn voor agrarische doeleinden.
    
    Over de vluchtroutes voor het vee overweegt de Afdeling dat in het MER de vluchtroutes als voldoende zijn beoordeeld. Het college heeft daartoe toegelicht dat toevlucht is te vinden in de aanloop van de nieuwe kade en de groenstrook daarachter. De beekdalen lopen vrij gelijkmatig omhoog wat gunstig is voor het ontvluchten van het gebied. Enkele dagen voorafgaand aan de inzet van het waterbergingsgebied worden de eigenaren en gebruikers van het gebied op de hoogte gesteld. De raad heeft gesteld dat dit voldoende tijd biedt om het vee naar andere landerijen te leiden. Buiten het waterbergingsgebied is ook voldoende ruimte beschikbaar om vee in veiligheid te brengen, aldus het college. [appellant] heeft dit niet gemotiveerd bestreden.
    
    7.2. Gelet op het bovenstaande en mede in het licht van artikel 5.2, eerste lid, van de Verordening ruimte 2012, ziet de Afdeling in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de waterberging verenigbaar is met een agrarisch gebruik. Het betoog faalt.
    
    7.3. Over de schade overweegt de Afdeling dat [appellant] op grond van de artikelen 7.14 en verder van de Waterwet om schadevergoeding kan vragen. Voorts kan schade ten gevolge van de planologische aanwijzing van het bergingsgebied in het bestemmingsplan, zoals waardevermindering van agrarische gronden door de dubbelbestemming "Waterstaat - Waterbergingsgebied", op grond van artikel 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening voor vergoeding in aanmerking komen. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de schade zodanig zal zijn of zich zodanig vaak zal voordoen dat het plan in dit geval niet kon worden vastgesteld. Voor zover [appellant] zich verzet tegen de inhoudelijke schaderegeling van het Waterschap, overweegt de Afdeling dat deze in de aan de orde zijnde procedure niet kan worden beoordeeld. Indien [appellant] zich niet kan verenigen met het toekennen van een schadevergoeding dan wel met de toereikendheid daarvan, kan hij hiertegen rechtsmiddelen aanwenden en in dat kader de toegepaste schaderegeling aanvechten. Het betoog faalt.
    
    8. [appellant] voert aan dat in artikel 2, leden 2.2 en 2.3, van de planregels, ten onrechte de mogelijkheid is opgenomen om bebouwing in het plangebied op te richten. Hij acht dit niet noodzakelijk, nu er volgens het college geen bebouwing in het gebied zal worden gerealiseerd.
    
    8.1. De raad heeft ter zitting toegelicht dat deze bepaling bedoeld is geweest om de bouw van een stuw mogelijk te maken en is gebaseerd op artikel 5.2 van de Verordening ruimte 2012. Dat inmiddels is gebleken dat de stuw op het grondgebied van de gemeente Helmond zal worden gebouwd, brengt niet mee dat deze bepaling in strijd met een goede ruimtelijke ordening is vastgesteld. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij hinder ondervindt van deze bepaling. Het betoog faalt.
    
    8.2. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
    
    8.3. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. J.W. van de Gronden, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.S. van Helvoort, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Van Helvoort
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 februari 2015
    
    361.