ECLI:NL:RBZWB:2025:3709, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 12-06-2025, 24/7161
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2025-06-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom illegale woning

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
    
    
      Zittingsplaats Breda
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: BRE 24/7161 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 juni 2025 in de zaak tussen
    
      [eiser] , uit [plaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. D.P.W.H. Cremers)
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg, het college. 
    
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [B.V.] uit [plaats] ( [B.V.] )
      (gemachtigde: [gemachtigde] ).
    
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over een aan eiser opgelegde last onder dwangsom in verband met een inmiddels verwijderde illegale woonwagen op zijn perceel. Eiser is het daarmee niet eens. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze
       beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de opgelegde last onder dwangsom.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat sprake was van een overtreding. Het bestemmingsplan laat geen (bedrijfs)woning toe en het college mocht besluiten om hiertegen handhavend op te treden. Het college heeft wel ten onrechte afgezien van het houden van een hoorzitting, maar dit gebrek kan gepasseerd worden omdat eiser hierdoor niet in zijn belang is geschaad. Eiser krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit doe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Bij besluit van 5 februari 2020 heeft het college de last onder dwangsom opgelegd (primair besluit). Hiertegen heeft eiser bezwaar gemaakt.
    
    
    
      2.1.
      Op 8 juni 2020 heeft het college het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard vanwege een niet verschoonbare overschrijding van de bezwaartermijn. Uiteindelijk heeft de Afdelings Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) op 7 juli 2021 deze beslissing op bezwaar vernietigd en het college opgedragen om een nieuwe beslissing op bezwaar nemen.
      
      
        3. Op 2 april 2024 heeft het college per brief aangekondigd dat een beslissing op bezwaar zal worden genomen zonder hoorzitting, tenzij het beroep van eiser wegens niet tijdig beslissen per ommegaande wordt ingetrokken.
      
      
    
    
      3.1.
      In de beslissing op bezwaar van 5 september 2024 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiser, zonder het houden van een hoorzitting, ongegrond verklaard. 
      
    
    
      3.2.
      Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
      
    
    
      3.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 14 mei 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en namens het college mr. M.A. Wouters. Namens [B.V.] zijn verschenen [naam 1] , [naam 2] en haar gemachtigde. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Feiten
      
      4. In de uitspraak van 5 december 2018 heeft de ABRvS vastgesteld dat het ter plaatse geldende bestemmingsplan “ [bedrijventerrein] 2008” voor het perceel van eiser aan [adres 1] (hierna: het perceel) geen woonbestemming kent en dat voor de woning/woonwagen ook geen bouwvergunning is verleend. Ook komt aan de woning en het gebruik daarvan geen bescherming toe op grond van het overgangsrecht.
    
    
    
      4.1.
      Op 28 februari 2019 heeft [B.V.] een verzoek ingediend om handhavend op te treden tegen de woning van eiser op het perceel. Het perceel ligt op het [bedrijventerrein] in [plaats] . [B.V.] is een straalbedrijf gevestigd aan [adres 2] , direct tegenover het perceel. 
      
    
    
      4.2.
      Uit een dwangsomcontrole van het college van 9 september 2020 bleek dat de woonwagen was verwijderd en eiser niet meer op het perceel woont. 
      
      
        
          Toetsingskader
        
        5. De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
    
    
      5.1.
      Het bestreden besluit is tot stand gekomen op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet (Ow) en de Invoeringswet Omgevingswet (Iw Ow) in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wabo is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Ow, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Iw Ow het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. Het overgangsrecht met betrekking tot bestuurlijke sanctiebesluiten is verder geregeld in de artikelen 4.22 en 4.23 van de Iw Ow. Artikel 4.23 van de Iw Ow bepaalt dat oud recht op bestuurlijke sanctiebesluiten van toepassing blijft als voor 1 januari 2024 een overtreding is begonnen én het bestuurlijk sanctiebesluit is opgelegd, totdat de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald of totdat de last is opgeheven. Het primaire besluit is van 5 februari 2020 en dit betekent dat het oude recht van toepassing is op grond van artikel 4.23 van de Iw Ow. 
      
    
    
      5.2.
      Volgens artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c van de Wabo is het verboden om zonder omgevingsvergunning een bouwwerk te bouwen en om gronden of bouwwerken te gebruiken in strijd met het bestemmingsplan. Ingevolge artikel 2.3a, eerste lid van de Wabo is het verboden om een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten. Het perceel ligt in het bestemmingsplan ‘ [bedrijventerrein] 2008’ (hierna: het Bestemmingsplan). De gronden zijn bestemd voor ‘Bedrijventerrein’ met functieaanduiding ‘bedrijf van categorie 3.2’.
      
      
        
          Is terecht geen hoorzitting in bezwaar gehouden?
        
        6. Eiser voert aan dat onterecht geen hoorzitting is gehouden en vindt dat hij hierdoor in zijn procesbelang is geschaad. Volgens eiser klopt het niet dat een hoorzitting geen toegevoegde waarde zou hebben, omdat de feitelijke situatie nu niet voldoende is belicht en hij een kans had moeten krijgen om zijn bezwaar nader te motiveren. Bovendien stelt eiser dat het college meerdere keren heeft bevestigd dat een hoorzitting zou worden gehouden, nadat de oorspronkelijke beslissing op bezwaar was vernietigd door de ABRvS.
      
      
    
    
      6.1.
      Volgens het college heeft een hoorzitting geen toegevoegde waarde. De bezwaren zijn namelijk al uitvoerig toegelicht. Bovendien was het niet mogelijk om op korte termijn een hoorzitting te plannen en eiser had opnieuw een beroep wegens niet tijdig beslissen ingediend. Het college heeft om deze redenen afgezien van het horen. 
      
    
    
      6.2.
      
        De rechtbank oordeelt dat het college in strijd heeft gehandeld met artikel 7:2 en artikel 7:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) door af te zien van een hoorzitting. In artikel 7:3 van de Awb staat een limitatieve opsomming van de gevallen wanneer een bestuursorgaan mag afzien van het horen. Het college heeft in de eerste plaats niet duidelijk gemaakt welke grond van artikel 7:3 van de Awb van toepassing zou moeten zijn. In de tweede plaats vallen de redenen die het college heeft genoemd niet onder de limitatieve opsomming van gevallen wanneer kan worden afgezien van het houden van een hoorzitting. De rechtbank is van oordeel dat hierdoor aan de besluitvorming in bezwaar een zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek kleeft. Het gebrek is hersteld doordat er in de beroepsfase een zitting heeft plaatsgevonden. Dit gebrek wordt daarom gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, omdat aannemelijk is dat eiser door deze schending niet in zijn belang is geschaad. 
        
          Is het college bevoegd om handhavend op te treden?
        
        7. Volgens eiser is het gebruik van het perceel voor wonen niet in strijd met het Bestemmingsplan. De woning dan wel het gebruik als woning past namelijk binnen de functieaanduiding ‘bedrijfswoning’. Op het moment dat het primaire besluit werd genomen had eiser een woning met een bedrijf. Eiser is hierna het bedrijf gaan verhuren, maar hij bleef betrokken bij de bedrijfsvoering.
      
      
    
    
      7.1.
      
        Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank constateert dat het perceel van eiser geen woonbestemming heeft en dat de functieaanduiding ‘bedrijfswoning’ eveneens ontbreekt. Het perceel heeft de bestemming ‘Bedrijventerrein’ met functieaanduiding ‘bedrijf van categorie 3.2’. Op grond van artikel 7.1.1 in combinatie met artikel 7.5.1, aanhef en onder c, van het Bestemmingsplan is wonen op het perceel niet toegestaan en wordt dit expliciet aangeduid als strijdig gebruik. Een bedrijfswoning is ook niet toegestaan omdat de gronden deze functieaanduiding niet hebben. De discussie of mogelijk wel sprake is van een bedrijfswoning is daarom, wat daar verder ook van zij, niet relevant. Het bouwen en strijdige gebruik zonder omgevingsvergunning levert een overtreding op van artikel 2.1, eerste lid, onder a en c van de Wabo. Het in stand houden van een bouwwerk zonder omgevingsvergunning is een overtreding van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo. De stelling van eiser dat hij op het perceel een woning met bedrijf had ten tijde van het primaire besluit, doet hier niets aan af. De ABRvS heeft in de uitspraak van 5 december 2018 immers al geoordeeld dat het overgangsrecht van artikel 27 van het Bestemmingsplan niet van toepassing is, omdat de woning zonder vergunning en in strijd met het voorgaande bestemmingsplan " [bedrijventerrein] en [straat 1] " was gebouwd en in gebruik was genomen. Omdat sprake is van een overtreding oordeelt de rechtbank dat het college bevoegd was om een last onder dwangsom op te leggen.
        
          Is sprake van concreet zicht op legalisatie?
        
        8. Volgens eiser bestaat concreet zicht op legalisatie en is op het bedrijventerrein een combinatie van woningen en bedrijven prima mogelijk. Van ruimtelijke bezwaren is geen sprake meer, omdat de bedrijven steeds milieuvriendelijker en meer ecologisch verantwoord zijn geworden. Hierdoor is nog nauwelijks sprake van (geluids)overlast. Eiser vindt bovendien dat bij het legalisatieonderzoek de Ow van toepassing is en niet het recht dat gold voor de inwerkingtreding van deze wet. Dit werkt in het voordeel van eiser omdat de Ow meer maatwerk mogelijk maakt waardoor de kans op legalisatie groter is geworden. Ten slotte vindt eiser dat het college niet voldoende heeft onderbouwd dat aan de [straat 2] geen ruimte is voor bedrijfswoningen. Uit de documenten blijkt niet dat de gemeente het aantal woningen op het bedrijventerrein wil terugdringen. Het college wil alleen ‘rechtmatig aangewezen bedrijfswoningen’ legaliseren, maar wat hiermee wordt bedoeld is onduidelijk.
      
    
    
      8.1.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank oordeelt dat het college terecht concludeert dat geen sprake is van concreet zicht op legalisatie. Tussen partijen is niet in geschil dat geen aanvraag voor een omgevingsvergunning is ingediend. Volgens vaste rechtspraak dient de vraag of legalisatie mogelijk is van een bouwwerk dat zonder omgevingsvergunning is gerealiseerd zelfstandig te worden beantwoord, ook wanneer geen aanvraag is ingediend. In beginsel volstaat het feit dat het college niet bereid is om mee te werken voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering bestaat. In het bestreden besluit heeft het college uitgebreid uiteengezet waarom niet wordt meegewerkt aan een woning, omdat op een bedrijventerrein geen ruimte is voor woningen. Bedrijfswoningen dringt het college zoveel als mogelijk terug om bedrijven de optimale ruimte te laten benutten. Dit is volgens het college in 2008 in gang gezet met het Bestemmingsplan. Volgens het college zou alleen met ‘kunstgrepen’ en alleen wanneer de omringende bedrijven hetzelfde blijven, een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kunnen worden gerealiseerd. Op de lange termijn kan het college dit niet garanderen omdat het bedrijventerrein is bedoeld voor bedrijven met een hoge milieucategorie. De rechtbank is van oordeel dat de argumenten van eiser er niet toe leiden dat het door het college ingenomen standpunt onhoudbaar is. De stelling van eiser dat er op basis van de Ow meer ruimte zou bestaan voor maatwerk, doet hier niet aan af. De planologische regels zijn inhoudelijk niet gewijzigd en het college heeft aangegeven niet te willen meewerken.  
      
      
        
          Is het dwangsombesluit evenredig?
        
        9. Eiser voert aan dat moet worden afgezien van handhavend optreden omdat het bestreden besluit voor hem onevenredige gevolgen heeft. Dit komt allereerst omdat het college de beslistermijn voor de beslissing op bezwaar ernstig heeft overschreden. Volgens eiser heeft het college hem jarenlang aan het lijntje gehouden. In de tussentijd heeft het college meegewerkt aan meerdere omgevingsvergunningen van [B.V.] . Eiser heeft in deze periode veel kosten gemaakt omdat hij zijn woning moest afbreken en in een huurwoning heeft verbleven. Als bijzondere omstandigheid had het college ten tweede moeten meewegen dat het perceel oorspronkelijk door de gemeente Tilburg was verkocht aan eiser om een woning op te realiseren. Het college handelt onevenredig door hier later in een bestuursrechtelijke procedure op terug te komen en te stellen dat wonen niet is toegestaan op deze grond. Als civiele partij handelt de gemeente daardoor niet zorgvuldig. In dit geval vindt eiser dat van een gemeente verwacht mag worden om alles uit de kan te halen, ook omdat de gemeente civielrechtelijk aansprakelijk is. Ten slotte doet eiser vanwege zijn hoge leeftijd beroep op een persoonsgebonden overgangsrecht.
      
      
    
    
      9.1.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Handhavend optreden kan onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat daarvan in die concrete situatie moet worden afgezien. De rechtbank oordeelt dat geen bijzondere omstandigheden zijn aangevoerd op grond waarvan zou moeten worden afgezien van de beginselplicht tot handhaving. Het tijdsverloop tussen de vernietiging van de oorspronkelijke beslissing op bezwaar en het bestreden besluit is geen bijzondere omstandigheid. Het feit dat eiser zijn woning moest afbreken en kosten heeft gemaakt omdat hij in een huurwoning moest verblijven, is inherent aan het voldoen aan de last onder dwangsom en dus geen bijzondere omstandigheid. Hierbij is ook niet gebleken van verstrekkende financiële gevolgen voor eiser. De rechtbank constateert in het verlengde hiervan dat eiser met name financiële belangen heeft gesteld. Op zitting heeft eiser toegelicht dat hij niet meer wil wonen op het perceel, maar dat het nu gaat om geld. Ook het betoog dat het college de civielrechtelijke aansprakelijkheid van de gemeente had moeten meewegen kan niet leiden tot een ander oordeel, omdat dit – wat hier verder ook van zij – geen bestuursrechtelijk aspect is. Het staat eiser uiteraard vrij om een civiele procedure te starten. De rechtbank oordeelt ten slotte dat het college mocht besluiten niet te willen meewerken aan een persoonsgebonden overgangsrecht voor eiser, omdat dit neerkomt op het gedogen van een illegale situatie.
      
      
        
          Gelijkheidsbeginsel
        
        10. Eiser heeft op zitting aangegeven dat op het bedrijventerrein diverse bedrijfswoningen zijn gevestigd. Volgens eiser wordt hiertegen niet handhavend opgetreden met de onduidelijke reden dat deze bedrijfswoningen rechtmatig aangewezen zijn. Dit is in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
      
      
    
    
      10.1.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. Het college heeft toegelicht dat op het bedrijventerrein legale bedrijfswoningen zijn gerealiseerd. Voor deze bedrijfswoningen geldt dat zij daar rechtmatig staan omdat zij de functieaanduiding ‘bedrijfswoning’ hebben. Het perceel van eiser heeft deze functieaanduiding niet. Aangezien het hier dus niet gaat om juridisch gelijke gevallen die ongelijk worden behandeld, oordeelt de rechtbank dat het college niet in strijd heeft gehandeld met het gelijkheidsbeginsel.  
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      11. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiser geen gelijk krijgt. Vanwege toepassing van artikel 6:22 van de Awb bepaalt de rechtbank dat het college de door eiser in beroep gemaakte proceskosten moet vergoeden. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,- omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen (= 2 punten x € 907). Daarnaast moet het college het door eiser betaalde griffierecht van € 187,- vergoeden. 
    
    
  
  
    Beslissing  
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep ongegrond;
      
      
        bepaalt dat het college het griffierecht van in totaal € 187,- aan eiser moet vergoeden;
      
      
        veroordeelt het college tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eiser.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M.L.E. Ides Peeters, rechter, in aanwezigheid van mr. T.A. de Kraker, griffier op 12 juni 2025 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      
        Art. 5:32, eerste lid
      
      Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
    
    
    
      
        Art. 7:3
      
      Van het horen van een belanghebbende kan worden afgezien indien:
    
    
      
        het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk is,
      
      
        het bezwaar kennelijk ongegrond is,
      
      
        de belanghebbende heeft verklaard geen gebruik te willen maken van het recht te worden gehoord,
      
      
        e belanghebbende niet binnen een door het bestuursorgaan gestelde redelijke termijn verklaart dat hij gebruik wil maken van het recht te worden gehoord, of
      
      
        aan het bezwaar volledig tegemoet wordt gekomen en andere belanghebbenden daardoor niet in hun belangen kunnen worden geschaad.
      
    
    
    
      
        Gemeentewet
      
    
    
    
      
        Art. 125
      
    
    
      
        Het gemeentebestuur is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang.
      
      
        De bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wordt uitgeoefend door het college, indien de last dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
      
    
    
    
      
        Invoeringswet Omgevingswet
      
    
    
    
      
        Art. 4.23, eerste lid
        Als voor de inwerkingtreding van afdeling 18.1 van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, een overtreding is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en voor de inwerkingtreding van die afdeling een bestuurlijke sanctie is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, blijft het oude recht op die bestuurlijke sanctie van toepassing tot het tijdstip waarop:
    
    
      
        de beschikking onherroepelijk is geworden en volledig is uitgevoerd of ten uitvoer is gelegd,
      
      
        de beschikking is ingetrokken of is komen te vervallen, of
      
      
        als de beschikking gaat om de oplegging van een last onder dwangsom:1°. de last volledig is uitgevoerd,2°.de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of3°.de last is opgeheven.
      
    
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingswet
      
    
    
    
      
        Art. 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c
      
      Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    
      
        het bouwen van een bouwwerk,
      
      
        […]
      
      
        het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
      
    
    […]
    
    
      
        Art. 2.3a, eerste lid
      
      Het is verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten.
    
    
  
  
     ABRvS 7 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1440.
  
  
     ABRvS 5 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3948.
  
  
     Artikel 7 van het Bestemmingsplan.
  
  
     ABRvS 5 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3948, r.o. 8.3.
  
  
    ABRvS 25 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1314.
  
  
     ABRvS 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:295, r.o. 6.1.
  
  
     ABRvS 1 mei 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1829, r.o. 5.3.