ECLI:NL:RVS:2018:2804, Raad van State, 22-08-2018, 201708485/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-08-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 juli 2014 heeft het college de vennootschap onder oplegging van een dwangsom gelast om de paardenbak, uitloopbak en longeercirkel met bijbehorende omheiningen en de lichtmasten op het perceel [locatie] te Ankeveen (hierna: het perceel) te verwijderen en verwijderd te houden en om het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het perceel te beëindigen.

201708485/1/A1.
    Datum uitspraak: 22 augustus 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante] (hierna: de vennootschap) en haar vennoten [vennoot A] en [vennoot B], gevestigd dan wel wonend te Ankeveen, gemeente Wijdemeren,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 7 september 2017 in zaak nr. 16/765 in het geding tussen:
    
    de vennootschap en haar vennoten
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Wijdemeren.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 29 juli 2014 heeft het college de vennootschap onder oplegging van een dwangsom gelast om de paardenbak, uitloopbak en longeercirkel met bijbehorende omheiningen en de lichtmasten op het perceel [locatie] te Ankeveen (hierna: het perceel) te verwijderen en verwijderd te houden en om het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het perceel te beëindigen.
    
    Bij besluit van 22 december 2015 heeft het college het door de vennootschap en haar vennoten daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij besluiten van 8 februari 2016 en 26 april 2016 heeft het college dwangsommen ingevorderd.
    
    Bij besluit van 6 december 2016 heeft het college de vennootschap onder oplegging van een dwangsom gelast het ter plaatse van de paardenbak, uitloopbak en longeercirkel aangebrachte zandbed, inclusief al hetgeen wat behoort bij een eb- en vloedbodem, zoals folie en drainagebuizen, te verwijderen en verwijderd te houden.
    
    Bij uitspraak van 7 september 2017 heeft de rechtbank het door de vennootschap en haar vennoten tegen de besluiten van 22 december 2015 en 26 april 2016 ingestelde beroepen, en het met toepassing van artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) rechtstreeks ingestelde beroep tegen het besluit van 6 december 2016, ongegrond verklaard. De rechtbank heeft het tegen het invorderingsbesluit van 8 februari 2016 ingestelde beroep gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben de vennootschap en haar vennoten
    hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Bij besluit van 17 mei 2018 heeft het college besloten om over te gaan tot invordering van een bedrag van € 6.000,00 aan dwangsommen.
    
    Het college heeft het daartegen door de vennootschap en haar vennoten ingediende bezwaarschrift ter behandeling aan de Afdeling doorgezonden.
    
    De vennootschap en haar vennoten hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 juli 2018, waar het college, vertegenwoordigd door drs. D.W.L.J. Cramers en Th.D.S. Bol, is verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Op het perceel zijn een paardenbak, alsmede een zogenoemde uitloopbak en een longeerbak aanwezig (hierna: de paardenbakken). Ieder van deze bakken bestaat uit een paardrijbodem met daaromheen een hekwerk. Niet in geschil is dat voor deze paardenbakken geen omgevingsvergunning is verleend. Het college heeft aan de bij het besluit van 29 juli 2014 aan de vennootschap opgelegde last om de paardenbakken en bijbehorende voorzieningen en de lichtmasten te verwijderen, twee overtredingen ten grondslag gelegd. Ten eerste is het gebruik van de paardenbakken volgens het college in strijd met de ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied Ankeveen" op de gronden rustende bestemming "Agrarisch met waarden - Natuur- en Landschapswaarden." In zoverre heeft de vennootschap gehandeld in strijd met het verbod in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). Ten tweede zijn de omheiningen en lichtmasten in strijd met het verbod in dat artikellid, onder a, gebouwd zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning, aldus het college.
    
        Bij besluit van 6 december 2016 heeft het college een aanvullende last onder dwangsom opgelegd om het ter plaatse van de paardenbakken aangebrachte zandbed, inclusief al hetgeen wat behoort bij een eb- en vloedbodem, zoals folie en drainagebuizen, te verwijderen en verwijderd te houden. Aan dit besluit is door het college een overtreding van het verbod in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo ten grondslag gelegd.
    
    Het besluit van 22 december 2015
    
    2.    De vennootschap en haar vennoten betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de vennootschap niet de overtreder is van de verboden in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo, omdat de paardenbakken en bijbehorende voorzieningen niet door haar zijn gebouwd.
    
    2.1.    Artikel 5.1, eerste lid, van de Awb luidt:
    
    "In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift."
    
        Het tweede lid luidt:
    
    "Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt."
    
        Artikel 2.1, van de Wabo luidt:
    
    "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    
    b. het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald,
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    
    […]"
    
    2.2.    Op grond van artikel 5:1, tweede lid, van de Awb kan de vennootschap alleen als overtreder worden aangemerkt als zij een overtreding heeft gepleegd of medegepleegd. Anders dan waarvan de rechtbank en het college zijn uitgegaan, is voor de vraag of de vennootschap overtreder is van de verboden in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo niet van belang of zij het in haar macht heeft de overtreding te beëindigen. Ook als zij dat in haar macht heeft, betekent dat immers nog niet dat zij de overtreding heeft gepleegd of medegepleegd. Pas nadat is vastgesteld dat de vennootschap overtreder is, komt de vraag aan de orde of zij het in haar macht heeft de overtreding te beëindigen, omdat haar alleen in dat geval een last onder dwangsom mag worden opgelegd.
    
    2.3.    Voor de vraag of de vennootschap overtreder is van het verbod in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is bepalend of de vennootschap de lichtmasten en omheiningen heeft gebouwd. Dat is niet het geval, omdat de vennootschap blijkens het uittreksel van de Kamer van Koophandel pas op 1 januari 2012 is opgericht en de omheiningen en lichtmasten al voor die datum waren geplaatst. Voor zover het college heeft gesteld dat de omheiningen en lichtmasten zijn gebouwd door [vennoot A]. overweegt de Afdeling dat met het aanschrijven van de vennootschap het college niet tevens [vennoot A]. als natuurlijke persoon heeft aangeschreven. De omstandigheid dat wellicht één van de vennoten overtreder is, maakt voorts op zichzelf nog niet dat ook de vennootschap overtreder is. Dat [vennoot A]., zoals gesteld door het college, hoofdvennoot is, doet daaraan niet af. Gelet hierop heeft het college de vennootschap ten onrechte als overtreder van het verbod in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo aangemerkt. De rechtbank heeft dit niet onderkend. In zoverre slaagt het betoog.
    
    2.4.    Voor de vraag of de vennootschap overtreder is van het verbod in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is bepalend of de vennootschap gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan gebruikt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 4 januari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2, laat het bestemmingsplan "Buitengebied Ankeveen" paardenbakken niet toe op gronden met de bestemming "Agrarisch met waarden - Natuur- en Landschapswaarden". Aangezien de vennootschap de aanwezige paardenbakken gebruikt, heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat de vennootschap overtreder is van het verbod in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. In zoverre faalt het betoog.
    
        Onder omstandigheden is het mogelijk om wegens strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, een last op te leggen die mede inhoudt dat bepaalde voorzieningen die zijn aangebracht ten behoeve van het strijdige gebruik verwijderd dienen te worden. Zoals hiervoor onder 2.3 is overwogen heeft de vennootschap de paardenbakken echter niet gerealiseerd. Ter zitting is verder door het college aangegeven dat de paardenbakken niet in eigendom zijn bij de vennootschap maar bij [vennoot A]. Onder die omstandigheden kon het college de vennootschap slechts gelasten om het strijdige gebruik van het perceel te beëindigen en niet om de paardenbakken te verwijderen. De rechtbank heeft dit niet onderkend. In zoverre slaagt het betoog.
    
    3.    De vennootschap en haar vennoten betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij hun gronden over het overgangsrecht ter zitting hebben ingetrokken. Volgens hen betrof de intrekking uitsluitend het bouwovergangsrecht en niet het gebruiksovergangsrecht.
    
    3.1.    Anders dan de vennootschap en haar vennoten aanvoeren, kan uit de zittingsaantekeningen niet worden afgeleid dat uitsluitend de gronden over het bouwovergangsrecht zijn ingetrokken. Uit die aantekeningen blijkt dat de vennootschap en haar vennoten op de zitting bij de rechtbank tweemaal hebben verklaard het beroep op het overgangsrecht te laten vallen. Daarbij hebben zij geen uitzondering gemaakt voor het gebruiksovergangsrecht. Voorts blijkt uit die aantekeningen dat zij het gebruiksovergangsrecht verder niet aan de orde hebben gesteld. Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de gronden over het overgangsrecht, inclusief het gebruiksovergangsrecht, ter zitting bij haar zijn ingetrokken.
    
        Het betoog faalt.
    
    4.    De vennootschap en haar vennoten betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college geen integrale belangenafweging ten grondslag heeft gelegd aan de besluiten van 29 juli 2014 en 22 december 2015. Volgens hen had het college gelet op de voorgeschiedenis en de bouw- en gebruiksmogelijkheden van het geldende bestemmingsplan op grond van het evenredigheidsbeginsel behoren af te zien van handhaving.
    
    4.1.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren, dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    4.2.    Geen grond bestaat voor het oordeel dat het college geen belangenafweging ten grondslag heeft gelegd aan de besluiten van 29 juli 2014 en 22 december 2015. In deze besluiten heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het een beginselplicht tot handhaving heeft, maar daarnaast heeft het uitdrukkelijk de belangen van de vennootschap en de vennoten onder ogen gezien. Het college heeft echter het algemeen belang en het voorkomen van precedentwerking voorop gesteld en handhavend optreden niet onevenredig geacht. De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college dit niet heeft mogen doen. Dat al vele jaren activiteiten met paarden op het perceel plaatsvinden en het bestemmingsplan bepaalde bouw- en gebruiksmogelijkheden biedt, is onvoldoende voor het oordeel dat handhavend optreden onevenredig is. Dit geldt temeer nu de vennootschap zelf pas sinds 2012 activiteiten verricht. Voorts hebben de vennootschap en anderen jarenlang de vruchten kunnen plukken van gebruik dat niet was toegestaan.
    
        Het betoog faalt.
    
    Het besluit van 6 december 2016
    
    5.    De vennootschap en haar vennoten betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de vennootschap niet de overtreder is van het verbod in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo, aangezien zij de zandbodems met toebehoren ter plaatse van de paardenbakken niet heeft aangelegd.
    
    5.1.    Ook in het kader van de vraag of de vennootschap als overtreder van het verbod in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo moet worden aangemerkt, is niet van belang of zij het in haar macht heeft de overtreding te beëindigen. Gelet op die bepaling en artikel 5:1 van de Awb is bepalend of de vennootschap de zandbodems met toebehoren ter plaatse van de paardenbakken heeft aangelegd. Dat is niet het geval, omdat de vennootschap blijkens het uittreksel van de Kamer van Koophandel pas op 1 januari 2012 is opgericht en de zandbodems al voor die datum waren aangelegd. Het college heeft de vennootschap dan ook ten onrechte als overtreder van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo aangemerkt. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
        Het betoog slaagt.
    
    De invorderingsbeschikking van 26 april 2016
    
    6.    De vennootschap en haar vennoten betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college ten onrechte op basis van de constateringsrapporten van 19 februari 2016 en 18 maart 2016 tot invordering heeft besloten van tweemaal € 1000,00. Daartoe voeren ze aan dat de lichtmasten liggend zijn aangetroffen binnen de bestemming "Bedrijf-2", binnen welke bestemming de helft van het jaar caravans worden gestald waar de lichtmasten voor worden gebruikt. Indien geen caravans zijn gestald worden mobiele lichtmasten verhuurd voor feesten en evenementen, aldus de vennootschap en haar vennoten.
    
    6.1.    Gelet op hetgeen hiervoor onder 2.3 en 2.4 is overwogen heeft het college de vennootschap ten onrechte aangemerkt als overtreder van het verbod in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo en heeft het college de vennootschap ten onrechte gelast de voorzieningen ten behoeve van de paardenbak te verwijderen en verwijderd te houden voor zover dat is gebaseerd op een overtreding van het verbod in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Daargelaten binnen welke bestemming de lichtmasten zijn aangetroffen en of de lichtmasten bestemd waren voor de verhuur of niet, kan de invorderingsbeschikking reeds hierom niet in stand blijven. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
        Het betoog slaagt.
    
    De invorderingsbeschikking van 17 mei 2018
    
    7.    Bij besluit van 17 mei 2018 is het college overgegaan tot invordering van dwangsommen van in totaal € 6.000,00. Voor zover de opgelegde last is gebaseerd op overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is een bedrag ingevorderd van € 1.000,00 wegens het niet verwijderen en verwijderd houden van de lichtmasten rondom de paardenbak en eveneens € 1.000,00 wegens het niet verwijderen en verwijderd houden van de omheiningen rondom de paardenbakken. Voor zover de last is gebaseerd op overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo heeft het college een dwangsom ingevorderd van € 4.000,00 wegens het strijdige gebruik van de grond als paardenbak, uitloopbak en longeercirkel.
    
    7.1.    Artikel 5:39 van de Awb luidt: "Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom heeft mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist."
    
        Gelet op dit artikel is het besluit van 17 mei 2018 onderwerp van dit geding.
    
    7.2.    De vennootschap en haar vennoten betogen dat de door het college ingevorderde dwangsommen niet verbeurd zijn en het college daarom niet over kon gaan tot invordering.
    
    7.3.    Gelet op hetgeen hiervoor onder 2.3 is overwogen, kan de vennootschap niet worden aangemerkt als overtreder van het verbod in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. De last onder dwangsom kan in zoverre dan ook geen stand houden. Voor zover het college twee dwangsommen van € 1.000,00 heeft ingevorderd in verband met overtreding van die bepaling, kan het invorderingsbesluit evenmin in stand blijven. In zoverre slaagt het betoog.
    
    7.4.    Voor zover het college ten aanzien van het met het bestemmingsplan strijdige gebruik een dwangsom van € 4.000,00 heeft ingevorderd, overweegt de Afdeling als volgt. In de invorderingsbeschikking staat dat de overtreding volgt uit een controle op 22 maart 2018. Uit het bij het invorderingsbesluit gevoegde controlerapport, opgemaakt op 28 maart 2018, en de daarin opgenomen foto’s volgt dat de grond nog wordt gebruikt als paardenbak, uitloopbak en longeercirkel, aldus het college.
    
        Op de foto’s bij het controlerapport is te zien dat zich paarden bevinden in de longeercirkel en uitloopbak en dat zich iemand bevindt in de paardenbak met aan een touw een paard dan wel een pony. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college op basis van deze foto’s terecht vastgesteld dat niet was voldaan aan de last in zoverre deze betrekking had op het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van gronden als paardenbak, uitloopbak en longeercirkel. Gelet hierop heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat een dwangsom van € 4000,00 is verbeurd. In zoverre faalt het betoog.
    
    Conclusie
    
    8.    Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd, voor zover daarbij het beroep tegen de besluiten van 22 december 2015, 26 april 2016 en 6 december 2016 ongegrond is verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen die besluiten alsnog gegrond verklaren. Die besluiten moeten worden vernietigd. Met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zal de Afdeling zelf in de zaak voorzien door het besluit van 29 juli 2014 te herroepen, voor zover daarin meer wordt gelast dan het beëindigen van het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het perceel. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 22 december 2015. Het beroep tegen het besluit van 17 mei 2018 is gegrond. Dat besluit moet worden vernietigd, voor zover daarbij meer is ingevorderd dan € 4000,00.
    
    9.    Met het voorgaande is deze procedure tot een einde gekomen. Dit betekent dat het college in deze procedure geen nieuw besluit op bezwaar hoeft te nemen. Het betekent ook dat de vennootschap het met het bestemmingsplan strijdige gebruik moet beëindigen en beëindigd houden. Voor zover het college de vennootschap nog wil aanschrijven op andere gronden dan wel [vennoot A]. wil aanschrijven, zal het een nieuwe procedure moeten starten.
    
    10.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 7 september 2017 in zaak nr. 16/765, voor zover daarbij het beroep tegen de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Wijdemeren van 22 december 2015, 26 april 2016 en 6 december 2016 ongegrond is verklaard;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen die besluiten gegrond;
    
    IV.    vernietigt de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Wijdemeren van 22 december 2015, kenmerk B/31198/151224/EVG, en 26 april 2016, kenmerk B/32660/160426/DC, en 6 december 2016, kenmerk B/35572/161125/DC;
    
    V.    herroept het besluit van 29 juli 2014, kenmerk B/24216/140725/DC, voor zover daarin meer wordt gelast dan het beëindigen van het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het perceel;
    
    VI.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 22 december 2015;
    
    VII.    verklaart het beroep tegen het besluit van 17 mei 2018 gegrond;
    
    VIII.    vernietigt het onder VII genoemde besluit, voor zover daarbij meer is ingevorderd dan € 4000,00;
    
    IX.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Wijdemeren tot vergoeding van bij [appellante] en haar vennoten [vennoot A] en [vennoot B] in verband met de behandeling van het bezwaar en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3006,00 (zegge: drieduizendzes euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    
    X.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Wijdemeren aan [appellante] en haar vennoten [vennoot A]. en [vennoot B] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Van Roessel
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 augustus 2018
    
    457-866.