ECLI:NL:RVS:2020:1079, Raad van State, 15-04-2020, 201904219/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-04-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 juli 2017 heeft het college van gedeputeerde staten van Limburg het verzoek van [appellant] om openbaarmaking van documenten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur gedeeltelijk afgewezen. [appellant] heeft het college verzocht om aan hem alle documenten en de daarbij behorende bijlagen te verstrekken over een concessieovereenkomst die door, met of namens MAABI in 2016 is gesloten met Trade Global Investments B.V. over (de exploitatie van) vliegveld Maastricht Aachen. Subsidiair heeft [appellant] verzocht om aan hem de geanonimiseerde versie van de gevraagde documenten dan wel een samenvatting of zakelijke weergave van de inhoud van deze documenten te verstrekken. Het college heeft dit verzoek gedeeltelijk afgewezen op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, c, e en g, van de Wob.

201904219/1/A3.
    Datum uitspraak: 15 april 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 24 april 2019 in zaak nr. 18/577 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van gedeputeerde staten van Limburg.
    Procesverloop
    Bij besluit van 18 juli 2017 heeft het college het verzoek van [appellant] om openbaarmaking van documenten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) gedeeltelijk afgewezen.
    Bij besluit van 30 januari 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 24 april 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Maastricht Aachen Airport Beheer en Infrastructuur en Maastricht Aachen Airport B.V. (hierna: tezamen en in enkelvoud MAABI) heeft als derde-belanghebbende deelgenomen aan het geding.
    MAABI heeft een nader stuk ingediend.
    [appellant] en MAABI hebben toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), verleend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 februari 2020, waar [appellant], en het college, vertegenwoordigd door mr. T.N. Sanders, advocaat te Breda, en [gemachitgde A], en MAABI, eveneens vertegenwoordigd door mr. T.N. Sanders en [gemachtigde B], zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellant] heeft het college verzocht om aan hem alle documenten en de daarbij behorende bijlagen te verstrekken over een concessieovereenkomst die door, met of namens MAABI in 2016 is gesloten met Trade Global Investments B.V. aangaande (de exploitatie van) vliegveld Maastricht Aachen. Subsidiair heeft [appellant] verzocht om aan hem de geanonimiseerde versie van de gevraagde documenten dan wel een samenvatting of zakelijke weergave van de inhoud van deze documenten te verstrekken.
        Het college heeft dit verzoek gedeeltelijk afgewezen op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, c, e en g, van de Wob.
    De aangevallen uitspraak
    2.    De rechtbank heeft kennis genomen van de informatie die het college heeft geweigerd openbaar te maken en heeft de uitleg van het college waarom het heeft geweigerd op pagina 3 van de concessieovereenkomst de titel van paragraaf 14.8 openbaar te maken, niet onbegrijpelijk geacht. Daarom is volgens de rechtbank het besluit van 30 januari 2018 in zoverre van een voldoende motivering voorzien.
        Vervolgens heeft de rechtbank vastgesteld dat de informatie in de artikelen 7.1.4 en 7.2.1 sub b en c (pagina’s 36-39), de artikelen 7.7.1, 7.7.2 en 7.7.3 (pagina 47), artikel 8.3.1 sub a en b (pagina’s 61-62) en artikel 9.1 (pagina 64) is geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b en g, van de Wob. Naar het oordeel van de rechtbank mocht het college openbaarmaking van deze documenten op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wob weigeren. Wat betreft de informatie in artikel 7.4.2 sub d tot en met h (pagina’s 44-45) heeft de rechtbank geoordeeld dat het college openbaarmaking van deze documenten  mocht weigeren op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. Verder heeft de rechtbank het standpunt van het college bevestigd dat geen namen van ambtenaren en bestuurders onleesbaar zijn gemaakt. Ook heeft de rechtbank geoordeeld dat het college de informatie die niet openbaar is gemaakt alleen heeft geweigerd op grond van de Wob. Voor zover de bezwaargronden in het algemeen zijn ingelast, heeft de rechtbank overwogen dat deze buiten beschouwing blijven omdat ze geen reactie vormen op het besluit van 30 januari 2018.     
        De rechtbank heeft geen grond gezien het besluit van 30 januari 2018 te vernietigen, zoals door [appellant] primair is gevraagd. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het college aan het subsidiaire verzoek van [appellant] voor zover mogelijk heeft voldaan. Aan het verzoek om een zakelijke weergave van de niet openbare informatie kan volgens de rechtbank niet worden voldaan, omdat het college deze informatie niet openbaar hoeft te maken.
    Het hoger beroep
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op zijn verzoek om de in bezwaar aangevoerde gronden als herhaald en ingelast te beschouwen. Hij voert aan dat hij wel degelijk een reactie heeft gegeven op het verweerschrift dat het college naar aanleiding van het bezwaar van [appellant] heeft opgesteld. Ook voert hij aan dat het college niet op al zijn bezwaargronden is ingegaan.
    3.1.     Aan het besluit van 30 januari 2018 heeft het college het advies van de commissie bezwaarschriften ten grondslag gelegd, dat deel uitmaakt van dat besluit. In dat advies is, voor zover dat mogelijk is zonder de geheime inhoud daarvan weer te geven, inhoudelijk gereageerd op de door [appellant] aangevoerde bezwaargronden. De commissie heeft de documenten bekeken en heeft omschreven op welke onderdelen de motivering voldoende is en op welke onderdelen nog niet. De motivering is daarna bij de beslissing op bezwaar aangevuld. Bij de rechtbank stond ter beoordeling of het college het door [appellant] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 18 juli 2017 terecht bij besluit van 30 januari 2018 ongegrond heeft verklaard. De rechtbank heeft eveneens de stukken bekeken en hierover geoordeeld en dit eveneens voor zover mogelijk gemotiveerd. Daarnaast heeft de rechtbank een deel van de ingelaste bezwaargronden volgens de uitspraak ‘buiten beschouwing gelaten’ omdat door [appellant] niet was gemotiveerd waarom de beantwoording daarvan in het besluit op bezwaar van het college onjuist was.
        Ter zitting heeft [appellant] toegelicht dat voor hem onduidelijk is hoe hij andershad moeten of kunnen reageren op de motivering van het college. In zaken waarin het gaat om geheime stukken is het voor verzoekers om openbaarmaking moeilijk om duidelijk aan te geven waarom een motivering niet zou kloppen. Zij mogen de betrokken stukken immersniet lezen. Dit probleem wordt ondervangen door de bestuursrechter toestemming te verlenen de stukken wel in te zien. De bestuursrechter controleert of de weigeringsgronden zich voordoen en of de afweging tegen het belang van openbaarheid goed is gemotiveerd. De rechtbank heeft dit ook gedaan. In zoverre zijn de bezwaren inhoudelijk daarom wel bij de beoordeling betrokken en zijn deze eigenlijk niet buiten beschouwing gelaten, ook al heeft de rechtbank dit wel zo opgeschreven voor een deel van de bezwaren. Dat dit voor [appellant] niet duidelijk was, is daarom te begrijpen maar geeft geen aanleiding om de uitspraak van de rechtbank te vernietigen. De Afdeling controleert voorts in hoger beroep wederom aan de hand van de stukken of dit goed is gegaan.
        Het betoog faalt.
    4.    Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat openbaarmaking van diverse passages van een of enkele zinnen ten onrechte is geweigerd. Volgens hem heeft het college de weigeringsgronden ‘te breed’ toegepast en had het college ook kunnen volstaan met alleen de weigering van een woord of enkele zinnen. Ter zitting heeft [appellant] dit betoog nader toegelicht door aan te voeren dat hij niet kan controleren wat de rechtbank heeft gedaan en dat het daarom voor hem onduidelijk blijft waarom bepaalde passages niet openbaar gemaakt kunnen worden.
    4.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 17 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:356), dient het recht op openbaarmaking op grond van de Wob uitsluitend het publieke belang van een goede en democratische bestuursvoering. Bij de te verrichten belangenafweging wordt het algemene of publieke belang bij openbaarmaking van de gevraagde informatie afgezet tegen de door de weigeringsgronden te beschermen belangen, maar niet het specifieke belang van de verzoeker.
    4.2.    Het is aan de bestuursrechter - in dit geval de Afdeling - om te bepalen of de beperking van de kennisneming van de niet openbaar gemaakte stukken gerechtvaardigd is. De bestuursrechter neemt daartoe vertrouwelijk kennis van de betreffende stukken om te  voorkomen dat bepaalde informatie ten onrechte wordt geopenbaard. Vaak zal het van de aard en inhoud van de stukken afhangen of de beperking van de kennisneming van de betreffende stukken gerechtvaardigd is. Daarbij kan het in sommige gevallen zo zijn dat het lijkt dat openbaarmaking van hele passages wordt geweigerd, terwijl dan blijkt dat het bijvoorbeeld gaat om een opsomming van woorden, een tabel of een afbeelding. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van de Afdeling van 28 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:715) moet in beginsel per zelfstandig onderdeel van een document, zoals een alinea, worden beoordeeld of het belang van openbaarmaking opweegt tegen het belang van - in dit geval - de economische of financiële belangen van de staat of andere publiekrechtelijke lichamen en het voorkomen van onevenredige benadeling (dit zijn de belangen zoals genoemd in de artikelen 10, tweede lid, aanhef en onder b en g, van de Wob). Een bestuursorgaan hoeft niet binnen een zelfstandig onderdeel per zin of zinsdeel te bepalen of de weigeringsgrond zich voordoet indien aan de zin of het zinsdeel alleen betekenis toekomt in samenhang met de overige inhoud van dit zelfstandige onderdeel. Van dit laatste is in dit geval sprake.
    De Afdeling heeft kennisgenomen van de stukken, inclusief de niet openbaar gemaakte passages. Het is in de eerste plaats aan de bestuursrechter om te beoordelen of het belang waar het bestuursorgaan zich op beroept zich inderdaad voordoet. Als dit zo is, dan toetst de bestuursrechter of het bestuursorgaan het bijzondere te beschermen belang met recht zwaarder heeft laten wegen dan het algemene belang bij openbaarmaking.
         De geweigerde passages op de pagina’s 23-24, 36-39, 42, 47, 57-58, 61-62, 64, 70-72, 74-75, 82, 85, 87-88, 96, 98-99 en 110 van de concessieovereenkomst en de geweigerde passages uit de brief van 18 mei 2016, de verklaring datum van inwerkingtreding overdrachtsprotocol, de brief van 29 september 2016, de bijlage 5, de bijlage 10, de bijlage 11, de bijlage 19, de bijlage 20 en 21, bevatten informatie met betrekking tot economische en financiële belangen van de provincie en MAABI. Deze informatie geeft namelijk onder meer inzicht in de onderhandelingsresultaten, zoals de verdeling van aansprakelijkheden en geldelijke bijdragen, in de omstandigheden waaronder een partij de overeenkomst kan beëindigen, in de kostenbesparingen, de verwachte en feitelijke kosten, de licentiekosten en de onderhoudskosten. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 27 februari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:616), kan een bestuursorgaan gegevens weigeren met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wob als de economische of financiële belangen van dat bestuursorgaan in geding zijn. De economische of financiële belangen kunnen betrekking hebben op de onderhandelingspositie van dat orgaan. Een beroep op deze weigeringsgrond kan in elk geval worden gedaan voor de duur van het onderhandelingsproces. Daarnaast kan onder omstandigheden ook de onderhandelingspositie van het bestuursorgaan in de toekomst reden zijn om deze uitzonderingsgrond van toepassing te achten. Nu ter zitting is gebleken dat de provincie Limburg op zoek moet naar een nieuwe exploitant van Maastricht Aachen Airport en de hiervoor genoemde gegevens nog vrij actueel zijn, is het aannemelijk dat deze informatie bij openbaarmaking de toekomstige onderhandelingspositie van de provincie onder druk zet.
        De geweigerde passages uit de bijlage 2, de bijlage 9 en de bijlage 15 bevatten informatie met betrekking tot de veiligheid van het vliegveld. Openbaarmaking van deze gegevens maakt het mogelijk voor derden om inzicht te verkrijgen in hoe het vliegveld handelt in het geval van een calamiteit. Dit leidt tot onevenredige veiligheidsrisico’s.
        De Afdeling is van oordeel dat het college zich - wat betreftt de hiervoor genoemde documenten - op het standpunt heeft mogen stellen dat de economische of financiële belangen van de staat en het voorkomen van onevenredige benadeling zwaarder wegen dan het belang van openbaarmaking. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
        Het betoog faalt.
    5.    Tot slot betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan zijn betoog dat het college op zijn minst de geweigerde informatie in een zakelijke samenvatting van de inhoud daarvan aan hem had moeten verstrekken.
    5.1.    Anders dan [appellant] veronderstelt is de rechtbank in haar uitspraak ingegaan op dit betoog. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college niet aan een dergelijk verzoek van [appellant] hoeft te voldoen, omdat het college openbaarmaking van deze informatie mocht weigeren. Gevolg hiervan is dat het college deze informatie in geen enkele vorm aan [appellant] hoeft te verstrekken, omdat anders die informatie alsnog wordt geopenbaard.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 15 april 2020
    317-859.