ECLI:NL:RVS:2018:1625, Raad van State, 16-05-2018, 201709872/1/R6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-05-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 september 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Kleiwegkwartier" vastgesteld.

201709872/1/R6.
    Datum uitspraak: 16 mei 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak, onderscheidenlijk tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), in het geding tussen:
    
    1.    [appellant sub 1], wonend te Rotterdam,
    2.    Vereniging Stedebouwkundig Wijkbehoud Hillegersberg-Schiebroek-Terbregge (hierna: vereniging Stedebouwkundig Wijkbehoud), gevestigd te Rotterdam,
    3.    Bewonersvereniging Het Statenlaankwartier en [appellant sub 3A] (hierna: bewonersvereniging en [appellant sub 3A]), gevestigd te Rotterdam,
    4.    [appellante sub 4A] en [appellante sub 4B] (hierna: tezamen en in enkelvoud: [appellante sub 4]), gevestigd te Rotterdam,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Rotterdam,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 september 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Kleiwegkwartier" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1], vereniging Stedebouwkundig Wijkbehoud, bewonersvereniging en [appellant sub 3A] en [appellante sub 4] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 april 2018 waar vereniging Stedebouwkundig Wijkbehoud, vertegenwoordig door [gemachtigde A], bijgestaan door mr. B.J.W. Walraven, advocaat te Rotterdam, bewonersvereniging en [appellant sub 3A], vertegenwoordigd door [appellant sub 3A], [appellant sub 1], [appellante sub 4], vertegenwoordigd door [gemachtigde B], bijgestaan door mr. S.W. Boot, advocaat te Rotterdam, en de raad, vertegenwoordigd door mr. C.W. de Jong, mr. M.C. Rolle, mr. M. Hildenbrandt en ing. K. Lakerveld, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Bestuurlijke lus
    
    1.    Artikel 8:51d van de Awb luidt: "Indien de bestuursrechter in hoogste aanleg uitspraak doet, kan hij het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. De artikelen 8:51a, eerste lid, tweede volzin, en tweede lid, 8:51b, tweede en derde lid, en 8:51c, aanhef en onderdelen b tot en met d, zijn van toepassing."
    
    Algemeen
    
    2.    Het plan voorziet in een actuele juridisch-planologische regeling voor het Kleiwegkwartier, dat ook wel Hillegersberg-Zuid wordt genoemd, in het noorden van Rotterdam.
    
    Toetsingskader
    
    3.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    
    Het beroep van de bewonersvereniging en [appellant sub 3A] en het beroep van de vereniging Stedebouwkundig Wijkbehoud
    
    4.    De vereniging Stedebouwkundig Wijkbehoud en de bewonersvereniging en [appellant sub 3A] stellen dat de raad het plan heeft vastgesteld in strijd met artikel 3.1.6, vijfde lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro). Volgens hen is ten onrechte geen onderzoek verricht naar de cultuurhistorische waarden in het plangebied. Zij wijzen erop dat het gebied die waarden heeft.
    
    5.    Artikel 3.1.6, vijfde lid, van het Bro luidt:
    
    "Voor zover bij de voorbereiding van het bestemmingsplan geen milieueffectrapport als bedoeld in hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer wordt opgesteld, waarin de hierna volgende onderdelen zijn beschreven, worden in de toelichting ten minste neergelegd:
    
    a. een beschrijving van de wijze waarop met de in het gebied aanwezige cultuurhistorische waarden en in de grond aanwezige of te verwachten monumenten rekening is gehouden:
    
    (…)"
    
    6.    Artikel 3.1.6, vijfde lid, van het Bro legt de raad een verplichting op om voor het gehele plangebied in de plantoelichting te beschrijven op welke wijze met de in het plangebied aanwezige cultuurhistorische waarden rekening is gehouden.
    
    7.    De raad brengt in het verweerschrift naar voren dat voor de vaststelling van het plan een onderzoek naar cultuurhistorische waarden in het plangebied had moeten worden verricht. De raad geeft aan dat alsnog een onderzoek zal worden uitgevoerd dat in het plan zal worden verwerkt.
    
    8.    De raad erkent daarmee dat niet is voldaan aan artikel 3.1.6, vijfde lid, aanhef en onder a, van het Bro. De raad stelt zich in zoverre op een ander standpunt dan hij in het bestreden besluit heeft gedaan. Nu niet is gebleken dat gewijzigde omstandigheden hiertoe aanleiding hebben gegeven, moet worden geoordeeld dat het bestreden besluit in strijd met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid.
    
        De betogen van de vereniging Stedenbouwkundig Wijkbehoud en van de bewonersvereniging en [appellant sub 3A] slagen.
    
    Het beroep van [appellant sub 1]
    
    9.    [appellant sub 1] is eigenaar van het pand aan de [locatie 1] en [locatie 2], kadastraal bekend gemeente Hilligersberg sectie H 1739. Hij kan zich niet verenigen met de aan het pand toegekende bestemming "Gemengd-I". Hij voert daartoe aan dat, anders dan in het voorheen geldende plan, bedrijfsactiviteiten uit categorie 2 niet meer zijn toegestaan. Het bestaande gebruik van het pand voor opslag is daarom onder het overgangsrecht komen te vallen. [appellant sub 1] betoogt dat hij daardoor planschade lijdt, waar in het plan geen rekening mee is gehouden. De financiële uitvoerbaarheid is daarom niet deugdelijk onderbouwd, aldus [appellant sub 1].
    
    10.    Het plan kent aan het perceel waarop het pand van [appellant sub 1] staat de bestemming "Gemengd-1", met de aanduiding "parkeergarage" toe.
    
        Artikel 8, lid 8.1, van de planregels luidt:
    
    "De voor "Gemengd-1" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    (…)
    
    e. ter plaatse van de aanduiding ‘bedrijf" tevens voor bedrijfsactiviteiten uit categorie 1 en 2 van de lijst van de bedrijfsactiviteiten die als bijlage 2 bij deze regels is gevoegd, (…)
    
    (…)."
    
        Omdat aan het perceel niet de aanduiding "bedrijf" is toegekend, zijn ter plaatse geen bedrijfsactiviteiten toegestaan.
    
    11.    De raad stelt in het verweerschrift dat hij aanleiding ziet om aan het perceel van [appellant sub 1] naast de aanduiding "parkeergarage" ook de aanduiding "bedrijf" toe te kennen, opdat het gebruik voor opslag ter plaatse is toegestaan.
    
    12.    De raad stelt zich in zoverre op een ander standpunt dan hij in het bestreden besluit heeft gedaan. Nu niet is gebleken dat gewijzigde omstandigheden hiertoe aanleiding hebben gegeven, moet worden geoordeeld dat het bestreden besluit in strijd met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid.
    
        Het betoog van [appellant sub 1] slaagt.
    
    Het beroep van [appellante sub 4]
    
    13.    [appellante sub 4] is eigenaar van een aantal panden aan de Kleiweg, waaronder het pand aan de [locatie 3]. In dat pand exploiteert [appellante sub 4] een supermarkt. [appellante sub 4] richt zich tegen de aan de gronden aan de Ceintuurbaan 111-117, 125-131 en 191 toegekende bestemming en aanduidingen. Zij betoogt dat de raad in het plan branchebepalingen had moeten opnemen, waarbij de gebruiksmogelijkheden voor deze locaties hadden moeten worden beperkt tot de bestaande specifieke detailhandelsactiviteiten dan wel de mogelijkheid om een supermarkt te vestigen had moeten worden uitgesloten. Zij wijst erop dat de betrokken panden aan de Ceintuurbaan een grote omvang hebben en op ongeveer 250 meter van de panden van [appellante sub 4] aan de Kleiweg staan. [appellante sub 4] voert aan dat, omdat voor deze locaties aan de Ceintuurbaan geen branchebeperkingen zijn gesteld, afbreuk wordt gedaan aan de positie van de Kleiweg als winkelconcentratiegebied. Zij wijst ter ondersteuning van haar betoog op het gemeentelijke detailhandelsbeleid, dat is neergelegd in de beleidsnota "Detailhandel Rotterdam 2017" (hierna: detailhandelsnota) en het document "Gebiedskoers Detailhandel 2017-2020 Hillegersberg-Schiebroek" (hierna: Gebiedskoers). Uit de detailhandelsnota volgt volgens haar dat nieuwe ontwikkelingen alleen zijn toegestaan in de winkelconcentratiegebieden, zoals de Kleiweg, en dat buiten de detailhandelsstructuur van deze gebieden solitaire vestiging van winkels niet is toegestaan. Dat geldt volgens haar in het bijzonder voor supermarkten. Zij wijst er op dat de Ceintuurbaan in de Gebiedskoers niet als winkelconcentratiegebied is aangewezen. Volgens haar stelt de raad zich ten onrechte op het standpunt dat een beperking van de gebruiksmogelijkheden niet ruimtelijk relevant is, leidt tot langdurige leegstand en tot planschadeclaims. Zij voert tenslotte aan dat voor andere percelen aan de Ceintuurbaan het gebruik voor detailhandel wel is beperkt.
    
    14.    De raad stelt zich op het standpunt dat het gebruik van de percelen aan de Ceintuurbaan 111-117, 125-131 en 191 waar het plan in voorziet, overeenstemt met het gebruik dat was toegestaan in het voorgaande plan en dat de omvang die dat gebruik ten tijde van de vaststelling van het bestreden plan had, bovendien is vergund. De raad brengt naar voren dat sanering of beperking van het gebruik voor detailhandel van deze percelen aan de Ceintuurbaan niet wenselijk is, waarbij de raad het risico op leegstand en planschade heeft betrokken. Het detailhandelsbeleid noopt daar volgens de raad evenmin toe. Volgens de raad is het voorts niet nodig om uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening beperkingen aan te brengen in de mogelijkheden voor het gebruik voor detailhandel. De locaties aan de Ceintuurbaan 111-117, 125-131 en 191 zijn juist geschikt voor alle soorten van detailhandel, aldus de raad.
    
    15.    Aan de gronden aan de Ceintuurbaan 111-117 is de bestemming "Bedrijf-2" met de aanduiding "specifieke vorm van bedrijf-2" toegekend. Aan de gronden aan de Ceintuurbaan 125-131 is de bestemming "Bedrijf-2" met de aanduiding "specifieke vorm van bedrijf-3" toegekend. Aan de gronden aan de Ceintuurbaan 191 is de bestemming "Bedrijf-2" met de aanduiding "specifieke vorm van bedrijf-4" toegekend.
    
    16.    Artikel 4, lid 4.1, van de planregels luidt:
    
    "De voor Bedrijf-2 aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. bedrijfsactiviteiten uit categorie 1, 2 en 3.1 van de lijst van bedrijfsactiviteiten die als bijlage 2 bij deze regels is gevoegd (…);
    
    (…)
    
    g. ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van bedrijf-2" tevens voor detailhandel, met inachtneming van het bepaalde in lid 4.3.4;
    
    h. ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van bedrijf-3" tevens voor detailhandel, met inachtneming van het bepaalde in lid 4.3.5;
    
    i. ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van bedrijf-4" tevens voor detailhandel, met inachtneming van het bepaalde in lid 4.3.6;
    
    (…)"
    
        Lid 4.3.4 luidt:
    
    "Ten aanzien van het bepaalde in lid 4.1, onder g, geldt dat ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van bedrijf-2" detailhandel niet meer vloeroppervlak mag innemen dan 3.450 m2."
    
        Lid 4.3.5 luidt:
    
    "Ten aanzien van het bepaalde in lid 4.1, onder h, geldt dat ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van bedrijf-3" detailhandel niet meer vloeroppervlak mag innemen dan 2.300 m2."
    
        Lid 4.3.6 luidt:
    
    "Ten aanzien van het bepaalde in lid 4.1, onder i, geldt dat ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van bedrijf-4" detailhandel niet meer vloeroppervlak mag innemen dan 1.200 m2."
    
    17.    Uit de verbeelding en de planregels volgt dat op de percelen aan de Ceintuurbaan 111-117, 125-131 en 191 het gebruik voor detailhandel is toegestaan tot een bepaald vloeroppervlak en dat geen uitzondering is gemaakt voor het gebruik voor een supermarkt.
    
    18.    Het voor het plangebied relevante detailhandelsbeleid is neergelegd in de detailhandelsnota en de Gebiedskoers. In de detailhandelsnota staat dat nieuwe ontwikkelingen van detailhandel alleen mogelijk zijn in de winkelconcentratiegebieden. Volgens de nota is in het bijzonder de vestiging van supermarkten buiten de winkelconcentratiegebieden ongewenst in verband met onder meer het bestaansrecht van nog toekomstbestendige en levensvatbare bestaande buurt- en wijkcentra. In de Gebiedskoers is de Kleiweg als winkelconcentratiegebied aangemerkt. In de Gebiedskoers staat dat aan de Ceintuurbaan, buiten de winkelstructuur, winkels met een grote schaal zijn gevestigd, die als verspreide bewinkeling worden getypeerd. Verspreide detailhandelsvestiging buiten de winkelgebieden is volgens de Gebiedskoers ongewenst. In zowel de detailhandelsnota als in de Gebiedskoers staat dat geen actief beleid wordt gevoerd voor het saneren van bestaande winkels die verspreid in de stad zijn gevestigd. Wel zijn er volgens de Gebiedskoers locaties waar de gemeente aan transformatie en functieverandering medewerking verleent.
    
    19.    In de plantoelichting van het thans bestreden plan staat dat voor de bedrijven aan de Ceintuurbaan waar al detailhandel mocht plaatsvinden, is gekozen voor een bestemming op basis van het bestaande en vergunde vloeroppervlak. Het voorheen geldende bestemmingsplan "Kleiwegkwartier" kende aan de gronden aan de Ceintuurbaan de bestemming "Bedrijven III" toe. Op grond van dat plan was detailhandel op de percelen aan de Ceintuurbaan 111-117, 125 en 191 toegestaan. Het gebruik voor een supermarkt was niet uitgesloten. Het vloeroppervlak van het gebruik voor detailhandel is op deze percelen sinds de vaststelling van het voorgaande plan uitgebreid. Zoals niet in geschil is, voorziet het bij het bestreden besluit vastgestelde plan voor de betrokken percelen aan de Ceintuurbaan niet in een uitbreiding van detailhandelsmogelijkheden ten opzichte van het voorgaande plan en de vergunde situatie.
    
    20.    In artikel 3.1.2, tweede lid, van het Bro is bepaald dat een bestemmingsplan ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening regels kan bevatten met betrekking tot branches van detailhandel.
    
        Het al dan niet vaststellen van regels met betrekking tot branchering behoort tot de beleidsruimte van de raad. [appellante sub 4] heeft niet onderbouwd dat van de vestiging van een andere vorm van detailhandel aan de Ceintuurbaan 111-117, 125-131 en 191 dan de ten tijde van de vaststelling van het plan bestaande winkels, en van de vestiging van een supermarkt in het bijzonder, zodanige gevolgen zijn te verwachten voor het winkelconcentratiegebied aan de Kleiweg, dat de raad in verband daarmee uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening niet heeft mogen afzien van het stellen van regels voor branchering. De omstandigheid dat uitgangspunt van het gemeentelijk detailhandelsbeleid is dat verspreide bewinkeling moet worden tegengegaan, betekent op zichzelf niet dat branchering uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig is. Daarbij komt dat in het detailhandelsbeleid staat dat geen actief beleid wordt gevoerd voor het saneren van de bestaande locaties buiten de winkelconcentratiegebieden.
    
        De omstandigheid dat, zoals in de plantoelichting staat, de raad voor een aantal andere percelen aan de Ceintuurbaan wel heeft gekozen voor het toekennen van een aanduiding waarbij het gebruik voor detailhandel tot een specifieke vorm van detailhandel is beperkt, geeft geen aanleiding tot een andere conclusie. In het geval van het perceel aan de Ceintuurbaan 133, waar de raad heeft voorzien in een aanduiding op grond waarvan enkel detailhandel in personenauto’s is toegelaten, was op grond van het voorgaande plan ook enkel detailhandel in personenauto’s bestemd. Ter plaatse van het perceel aan de Ceintuurbaan 183 ten aanzien waarvan de raad heeft gekozen voor het toelaten van detailhandel enkel in de vorm van een kringloopwinkel, was, anders dan bij de percelen aan de Ceintuurbaan 111-117, 125-131 en 191, detailhandel in het voorgaande plan niet toegestaan.
    
    21.    De raad heeft daarom in redelijkheid kunnen afzien van het opnemen van regels in het plan als bedoeld in artikel 3.1.2, tweede lid, van het Bro die de door [appellante sub 4] gewenste beperkingen in het gebruik voor detailhandel van de percelen aan de Ceintuurbaan 111-117, 125-131 en 191 inhouden.
    
        Het betoog faalt.
    
    Bestuurlijke lus
    
    22.    De Afdeling heeft onder 8 en 12 van deze uitspraak gebreken in het bestreden besluit geconstateerd. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling de raad op de voet van artikel 8:51d van de Awb opdragen om deze gebreken te herstellen. De Afdeling zal daartoe een termijn stellen.
    
    23.    De raad dient:
    
    -  alsnog in de plantoelichting te beschrijven op welke wijze met de cultuurhistorische waarden in het plangebied rekening is gehouden;
    
    - alsnog de aanduiding "bedrijf" toe te kennen aan het perceel van [appellant sub 1] aan de [locatie 1] en [locatie 2], kadastraal bekend gemeente Hilligersberg sectie H 1739.
    
    24.    Bij het nemen van een nieuw besluit hoeft geen toepassing te worden gegeven aan afdeling 3.4 van de Awb. Een nieuw besluit dient op de wettelijk voorgeschreven wijze te worden bekendgemaakt en medegedeeld.
    
    Conclusie
    
    25.    De betogen van de vereniging Stedebouwkundig Wijkbehoud, de bewonersvereniging en [appellant sub 3A] en [appellant sub 1] slagen. De Afdeling past op deze punten de zogenoemde bestuurlijke lus toe. In de einduitspraak zal een conclusie over de beroepen van de vereniging Stedebouwkundig Wijkbehoud, de bewonersvereniging en [appellant sub 3A] en [appellant sub 1] volgen. Deze uitspraak is in zoverre een tussenuitspraak.
    
    26.    Omdat het betoog van [appellante sub 4] faalt, is haar beroep ongegrond. Deze uitspraak is in zoverre een einduitspraak.
    
    Proceskosten
    
    27.    Ten aanzien van [appellante sub 4] bestaat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding. Ten aanzien van de vereniging Stedebouwkundig Wijkbehoud, de bewonersvereniging en [appellant sub 3A] en [appellant sub 1] zal in de einduitspraak worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het beroep van [appellante sub 4A] en [appellante sub 4B] ongegrond;
    
    II.    draagt de raad van de gemeente Rotterdam op om:
    
    a. binnen 23 weken na de verzending van deze uitspraak de onder 8 en 12 genoemde gebreken in het besluit van 28 september 2017 te herstellen met inachtneming van hetgeen omtrent die gebreken in deze uitspraak is overwogen, en
    
    b. de Afdeling en de betrokken partijen de uitkomst van de onder II.a opgenomen opdracht mede te delen en een nieuw of gewijzigd besluit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. H. Bolt, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Duursma, griffier.
    
    w.g. Michiels    w.g. Duursma
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 mei 2018
    
    378.