ECLI:NL:RVS:2019:485, Raad van State, 20-02-2019, 201800214/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-02-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 april 2017 heeft het CBR het rijbewijs van [appellant] ongeldig verklaard vanaf 18 april 2017. [appellant] is op 2 november 2016 door de politie aangehouden op verdenking van het rijden onder invloed van alcohol. [appellant] bleek een ademalcoholgehalte van 800 µg/l (dat is 1,84‰) te hebben. Dit is ruim 3,5 keer de wettelijk maximaal toegestane hoeveelheid. Het CBR heeft hierin aanleiding gezien [appellant] te laten onderzoeken op zijn rijgeschiktheid.

201800214/1/A2.
    Datum uitspraak: 20 februari 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 6 december 2017 in zaak nr. 17/2456 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de algemeen directeur (lees: de directie) van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (hierna: het CBR).
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 april 2017 heeft het CBR het rijbewijs van [appellant] ongeldig verklaard vanaf 18 april 2017.
    Bij besluit van 14 augustus 2017 heeft het CBR het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 6 december 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het CBR heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 januari 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. M. Draaijers, advocaat te Tilburg, en het CBR, vertegenwoordigd door drs. M.M. van Dongen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellant] is op 2 november 2016 door de politie aangehouden op verdenking van het rijden onder invloed van alcohol. [appellant] bleek een ademalcoholgehalte van 800 µg/l (dat is 1,84‰) te hebben. Dit is ruim 3,5 keer de wettelijk maximaal toegestane hoeveelheid. Het CBR heeft hierin aanleiding gezien [appellant] te laten onderzoeken op zijn rijgeschiktheid. Dit onderzoek is op 16 januari 2017 verricht door psychiater P.J.M. Raedts. Raedts heeft op 30 januari 2017 een rapport uitgebracht aan het CBR.
    Besluitvorming
    2.    Het CBR heeft het rapport van Raedts aan zijn besluitvorming ten grondslag gelegd. In het rapport staat het volgende vermeld:
    "Misbruik van alcohol wordt doorgaans ontkend, zodat vooral op objectieven dient te worden gesteund bij deze diagnose. Het gaat om een 47-jarige man, die volgens de vordering werd aangehouden op 2 november 2016 met een alcoholpromillage van 1,84‰. Dit anamnestische gegeven met een aanhouding met een dergelijk hoog alcoholgehalte wijst op zichzelf reeds op alcoholmisbruik. Uit de anamnese komt het volgende naar voren:
    -Een aanhouding met een promillage van 1,84‰, het tijdstip van de aanhouding en het opvallende gedrag op de snorfiets zijn op zich aanwijzingen voor alcoholmisbruik in ruime zin.
    -Beperkt verantwoordelijkheidsgevoel: onderzochte wist dat hij teveel had gedronken om te mogen rijden. Desondanks stapte hij op zijn snorfiets en is gaan rijden en heeft daarmee de verkeersveiligheid in gevaar gebracht en veroorzaakte ook een aanrijding.
    -Een aanhouding met een promillage 1,84‰ is op zich een aanwijzing voor alcoholmisbruik in ruime zin.
    -Bij een alcoholpromillage 1,8‰ of meer tonen de meeste niet tolerante individuen een ernstige intoxicatie. Bij onderzochte was gezien het promillage van 1,84‰ er sprake van tolerantie. Deze tolerantie is indicatief voor een voorafgaande periode van overmatig alcoholgebruik en daarmee een sterke aanwijzing voor alcoholmisbruik.
    -Onderzochte dronk 3-4 uur 15 eenheden. Hij was in staat om in korte tijd veel alcohol te drinken. Er is derhalve sprake van bolus drinking.
    -Er is enige discrepantie tussen het normale alcoholgebruik dat onderzochte aangeeft en het feit dat hij met een promillage van 1,84‰ in staat was te rijden. Het aantal glazen dat onderzochte had gedronken op de dag van aanhouding wijkt sterk af van zijn normale drinkgedrag. Dit is een aanwijzing voor onderrapportage c.q. binge drinking, hetgeen beiden een aanwijzing is voor alcoholmisbruik.
    -Dat iemand kan doorschieten binnen het sociale drinkpatroon kan gebeuren zonder dat er sprake is van alcoholmisbruik, echter in dit geval gaat het om ongeveer 2 maal de normale hoeveelheid die betrokkene drinkt, een exceptionele hoge consumptie, die een aanwijzing vormt voor alcoholmisbruik. Het is niet aannemelijk dat onderzochte eenmaal zover doorschiet.
    -Onderzochte geeft aan zijn alcoholgebruik na de aanhouding te hebben gestaakt.
    Op grond van de voorgeschiedenis bestaat argumentatie om te komen tot de diagnose alcoholmisbruik. Het is dan ook de vraag of dit bevestigd kan worden bij het onderzoek. Bij algemeen lichamelijk onderzoek vinden we hiervoor (…) geen aanwijzingen. Ook bij het neurologisch onderzoek doen zich geen bevindingen voor die hiervoor een indicatie kunnen vormen. Bij laboratoriumonderzoek worden geen afwijkingen vastgesteld. De cagescore is <2, hetgeen verwachtbaar is gezien de lage sensitiviteit. Destijds was er wel een verhoogde tolerantie. Ten slotte kan men spreken over alcoholhoudende drankmisbruik op grond van de psychiatrische problematiek volgens de DSM-IV-Tr classificatie. Diagnostisch dient gesproken te worden van een volwassen antisociaal gedrag (…) gezien het met een ontoelaatbare hoeveelheid alcohol aan het verkeer deelnemen. (…)
    Resumerend valt te concluderen tot de diagnose alcoholmisbruik in ruime zin ten tijde van de aanhouding als men het totaal aan gegevens overziet, waarbij het aannemelijk en aantoonbaar is dat onderzochte na de aanhouding op 2 november 2016 met misbruik van alcohol is gestopt."
    Beroep
    3.    De rechtbank heeft overwogen dat de door [appellant] aangedragen beslissingen van het Regionaal Tuchtcollege van 23 mei 2017 betrekking hebben op psychiaters die, net als Raedts, in opdracht van het CBR - in het kader van een vorderingsprocedure op basis van de Wegenverkeerswet - onderzoeken of iemand beschikt over de rijvaardigheid dan wel de lichamelijke of geestelijke geschiktheid om een motorrijtuig te besturen. De criteria die het Regionaal Tuchtcollege heeft gebruikt om te beoordelen of een advies door het CBR aan zijn besluitvorming ten grondslag mag worden gelegd sluiten in hoofdlijnen aan bij de criteria die de Afdeling hanteert. Verder strekt de betekenis van deze beslissingen voor deze zaak niet. Bovendien geldt in het algemeen dat een tuchtrechtelijke beslissing over (het functioneren van) een CBR-keuringsarts niet, althans niet zonder meer, "1-op-1" kan worden betrokken in een bestuursrechtelijke procedure over de ongeldigverklaring van een rijbewijs op basis van een rapportage van die arts. In die zin is sprake van "gescheiden werelden". Dat het Regionaal Tuchtcollege dit ook onderkent, kan naar het oordeel van de rechtbank worden afgeleid uit de onder ECLI:NL:TGZRAMS:2017:62 gepubliceerde beslissing. In deze beslissing heeft het Regionaal Tuchtcollege namelijk overwogen dat het uiteindelijke doel van de diagnostiek bij CBR-keuringen anders is dan in de reguliere geneeskunde. In de reguliere geneeskunde staat steeds het belang van de patiënt centraal. Het doel van de CBR-keuringen is om aan te tonen of uit te sluiten dat sprake is van een stoornis die de verkeersveiligheid in gevaar brengt. Ook wijst het Regionaal Tuchtcollege op de lage betrouwbaarheid van de zelfrapportage over alcoholgebruik van de weggebruiker. Weggebruikers die gekeurd worden, zullen zelden uit zichzelf een overmatige alcoholinname of aan alcohol gerelateerde problemen melden, want doen zij dat wel, dan verhogen ze de kans om hun rijbewijs te verliezen. Door deze twee problemen zal de diagnostiek van een stoornis in het gebruik van alcohol bij CBR-keuringen verschillen van de gewone psychiatrische diagnostiek bij alcoholproblemen, aldus het Regionaal Tuchtcollege. De rechtbank onderschrijft dit door het Regionaal Tuchtcollege gesignaleerde verschil tussen het doel van de reguliere geneeskunde en het doel van CBR-keuringen, namelijk (het bevorderen van) de verkeersveiligheid. Dit doel rechtvaardigt juist een strenge opstelling van de keuringsarts. In dit verband wijst de rechtbank op paragraaf 8.8 van de bijlage bij de Regeling eisen geschiktheid 2000 waarin dat is verwoord.
    4.    Volgens de rechtbank staat vast dat [appellant] in de uren vóór zijn aanhouding vijftien eenheden alcohol heeft genuttigd. Dit betekent dat sprake is van bovenmatig alcoholgebruik. Bij de aanhouding van [appellant] is een alcoholpromillage van 1,84‰ geconstateerd. Dat promillage bedraagt ruim 3,5 keer de wettelijk maximaal toegestane hoeveelheid. De aanhouding vormt op zichzelf onvoldoende grond voor de conclusie dat sprake is van misbruik van alcohol.
    5.    In het rapport van Raedts is - samengevat weergegeven - vermeld dat bij algemeen lichamelijk onderzoek, neurologisch onderzoek en laboratoriumonderzoek geen aanwijzingen zijn gevonden die de diagnose alcoholmisbruik ondersteunen. Dat betekent echter niet dat Raedts niet tot de conclusie kon komen dat sprake is van alcoholmisbruik. Hierbij is van belang dat Readts de psychiatrische diagnose alcoholmisbruik in ruime zin heeft gesteld op basis van een volledig onderzoek, waaronder een gesprek met [appellant]. Daarbij heeft Raedts de verkregen relevante medische en niet-medische gegevens in onderling verband bezien, aldus de rechtbank.
    6.    [appellant] heeft tegenover Raedts verklaard dat hij de vijftien eenheden alcohol in 3 à 4 uur heeft genuttigd. Over zijn alcoholgebruik in het jaar voorafgaand aan zijn aanhouding heeft [appellant] verklaard dat hij tweemaal per week ongeveer zes biertjes per avond dronk, in het café. Verder heeft [appellant] verklaard dat hij de effecten van dit alcoholgebruik niet kan noemen. De rechtbank begrijpt hieruit dat [appellant] van zijn alcoholgebruik in het jaar voor zijn aanhouding geen effecten, zoals een roes of een kater, heeft ondervonden. [appellant] heeft verklaard dat hij nooit dronken is en na het staken (of verminderen) van het gebruik van alcohol geen last heeft van onthoudingsverschijnselen. Raedts heeft daaraan de conclusie verbonden dat [appellant] alcoholtolerant is.
    7.    Om de juistheid van de conclusie dat sprake is van alcoholtolerantie te weerspreken heeft [appellant] een rapport van psychiater M. Kazemier van 14 april 2017 ingebracht. Kazemier is van mening dat Raedts een zorgvuldige analyse heeft gemaakt, maar hij is het niet eens met de uitkomst van die analyse. Kazemier is van mening dat [appellant] zich op 2 november 2016 weliswaar onverantwoordelijk en zeker roekeloos heeft gedragen door onder invloed van alcohol met een motorrijtuig deel te nemen aan het verkeer, maar van alcoholtolerantie is volgens Kazemier geen sprake. De rechtbank volgt Kazemier hierin niet. Kazemier is er namelijk van uitgegaan, kennelijk op basis van zijn gesprek met [appellant], dat [appellant] in het jaar voorafgaand aan de aanhouding slechts eenmaal per week, op zaterdag, vijf à zes glazen bier dronk in het café en dat het slechts een enkele keer voorkwam dat hij ook op woensdag in het café kwam en deze hoeveelheid dronk. Daarnaast is Kazemier ervan uitgegaan dat eiser de vijftien eenheden alcohol heeft genuttigd in een tijdsbestek van zes uren vóór zijn aanhouding. De rechtbank heeft vastgesteld dat deze zelfrapportage niet overeenstemt met zijn zelfrapportage zoals afgelegd tegenover Raedts. Ook is opvallend dat [appellant] in de bezwaarfase heeft gesteld dat hij na zijn aanhouding op 2 november 2016 - de rechtbank begrijpt: de volgende ochtend - misselijk was, hoofdpijn kreeg, zich suf voelde en een kater had. Hierover heeft hij echter tegenover Raedts niets gezegd. Hiervoor heeft [appellant] geen afdoende verklaring gegeven. De rechtbank houdt [appellant] daarom aan de zelfrapportage die hij heeft afgelegd tegenover Raedts.
    8.    De rechtbank volgt dan ook Raedts in zijn conclusie dat [appellant] ten tijde van zijn aanhouding alcoholtolerant was. Gelet hierop, en op de overige door het CBR gehanteerde argumenten, zoals een beperkt verantwoordelijkheidsgevoel, die onmiskenbaar nauw samenhangen met de alcoholtolerantie van [appellant], heeft het CBR de diagnose alcoholmisbruik ten grondslag mogen leggen aan de bij het besluit van 14 augustus 2017 gehandhaafde ongeldigverklaring van het rijbewijs.
    9.    Artikel 134, tweede lid, van de Wegenverkeerswet 1994, gelezen in samenhang met artikel 27 van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011, geeft het CBR geen ruimte voor een belangenafweging. Voor zover [appellant] van mening is dat het CBR heeft verzuimd een belangenafweging te maken, slaagt dit betoog dan ook niet, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    10.    In hoger beroep komt [appellant] op tegen het oordeel van de rechtbank dat het CBR zijn rijbewijs ongeldig heeft mogen verklaren.
    11.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het CBR zijn besluitvorming mocht baseren op het rapport van Raedts. [appellant] voert hiertoe aan dat het rapport van Kazemier hiervoor voldoende aanknopingspunten biedt. De rechtbank heeft de nadruk gelegd op marginale verschillen die bestaan tussen de zelfrapportages waarvan Raedts en [appellant] zijn uitgegaan. Deze verschillen zijn te verklaren doordat Kazemier ruim de tijd nam de anamnese af te nemen, terwijl Raedt het liefst zo snel mogelijk door zijn vragenlijst heen wilde gaan. Verder zien de verschillen op het gemiddeld opgegeven alcoholgebruik en de tijd waarbinnen [appellant] op de dag van de aanhouding vijftien eenheden alcohol heeft gebruikt. Raedts heeft zijn conclusie niet op deze twee elementen gebaseerd. Deze twee elementen zouden alleen relevant zijn als Raedts of Kazemier onderrapportage heeft aangenomen en dat is niet het geval. Dat in het rapport van Raedts niet staat vermeld dat [appellant] de dag na de aanhouding een kater had en in het rapport van Kazemier wel, komt doordat Kazemier hier wel en Raedts hier niet naar heeft gevraagd. [appellant] wijst erop dat in het rapport van Raedts staat dat hij zich dronken voelde en wist dat hij te veel had gedronken om nog te mogen rijden. Verder staat vermeld dat [appellant] is aangehouden. Hieruit blijkt dat [appellant] wel degelijk geïntoxiceerd was door de alcohol, zodat een kater de volgende dag te verwachten was. Dat dit niet met zoveel woorden in het rapport staat, maakt niet de rapportage van Kazemier wezenlijk afwijkt van die van Raedts. Volgens [appellant] is de rechtbank Raedts verder ten onrechte gevolgd in zijn standpunt dat sprake is van alcoholtolerantie. [appellant] heeft aan Raedts te kennen gegeven zich aangeschoten te voelen na het nuttigen van zijn gemiddeld opgegeven alcoholgebruik. Dat hij zich aangeschoten voelt, wijst erop dat hij niet tolerant is. Dat [appellant] de dag nadat hij alcohol heeft gedronken hiervan geen problemen ondervindt, wijst niet op tolerantie, maar heeft ermee te maken dat [appellant] alleen dronk als hij de dag erna geen belangrijke verplichtingen had. Dat [appellant] geen last heeft van onthoudingsverschijnselen duidt evenmin op tolerantie. Zou hij onthoudingsverschijnselen vertonen, dan zou hij alcoholafhankelijk zijn, wat niet het geval is. Tijdens het onderzoek heeft Raedts te kennen gegeven dat wie wordt aangehouden met een promillage boven de 1,8‰ tolerant is voor alcohol. Dit is onjuist. Het lijkt erop dat Raedts naar deze conclusie toe heeft geschreven. Uit het vorenstaande volgt dat Raedts zijn conclusie dat [appellant] alcoholtolerantie heeft onvoldoende inzichtelijk gemaakt en aangezien dat het scharnierpunt van deze zaak is, kon het CBR zijn rapport niet aan zijn besluitvorming ten grondslag leggen. De rechtbank heeft dit niet onderkend, aldus [appellant].
    11.1.    De Afdeling volgt de rechtbank in haar oordeel dat aan het rapport van Kazemier niet de waarde kan worden toegekend die [appellant] daaraan toegekend wenst te zien, reeds omdat de verklaring die [appellant] aan Kazemier heeft afgelegd afwijkt van de verklaring die [appellant] aan Raedts heeft afgelegd en de feiten waarvan Kazemier is uitgegaan daarom anders zijn dan de feiten waarvan Raedts is uitgegaan. Het aantal eenheden alcohol dat [appellant] op de avond van de aanhouding heeft genuttigd en het tijdsbestek waarbinnen dit is gebeurd verschillen aanzienlijk. Deze verschillen kunnen niet worden verklaard doordat Kazemier, anders dan Raedts, zou hebben doorgevraagd tijdens het gesprek dat hij met [appellant] heeft gehad, zoals [appellant] stelt.
    11.2.    De Afdeling volgt de rechtbank evenwel niet in haar oordeel dat het CBR op basis van het rapport van Raedts het rijbewijs van [appellant] ongeldig kon verklaren. Naar het oordeel van de Afdeling blijkt uit de door Raedts vastgestelde feiten onvoldoende dat sprake is van alcoholmisbruik in ruime zin. Volgens Raedts blijkt uit het feit dat [appellant] in staat was te rijden dat [appellant] alcoholtolerant was. Raedts gaat eraan voorbij dat [appellant] staande is gehouden omdat zijn rijgedrag opvallend was en hij een ongeluk veroorzaakte. Naar [appellant] ter zitting heeft verklaard reed hij de heg van zijn tuin in. Verder acht de Afdeling het mogelijk dat [appellant] aan Raedts heeft verklaard geen hinder te ondervinden van zijn normale drankgebruik, omdat het drankgebruik zich beperkte tot avonden voorafgaand aan dagen waarop [appellant] geen verplichtingen had. Dat [appellant] tolerantie voor alcohol heeft opgebouwd is hiermee in elk geval niet aannemelijk gemaakt. Op basis van de feiten die in het rapport van Raedts zijn weergegeven acht de Afdeling het zeer wel mogelijk dat [appellant] de avond van de aanhouding veel meer heeft gedronken dan hij doorgaans doet en dat dit een incident was. Het CBR heeft zijn standpunt dat sprake is van alcoholmisbruik in ruime zin ook ter zitting niet kunnen verduidelijken. De Afdeling is daarom van oordeel dat het - althans op basis van het rapport van Raedts - ten onrechte het rijbewijs van [appellant] ongeldig heeft verklaard.
    11.3.    Het betoog slaagt.
    Slotsom
    12.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 14 augustus 2017 van het CBR alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht voor vernietiging in aanmerking.
    13.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    14.    Het CBR dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 6 december 2017 in zaak nr. 17/2456;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.    vernietigt het besluit van de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen van 14 augustus 2017, kenmerk 2016019832/SHa;
    V.    bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VI.    veroordeelt de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.048,00 (zegge: tweeduizendachtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.    gelast dat de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 409,00 (zegge: vierhonderdnegen euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.
    w.g. Lubberdink    w.g. Dijkshoorn
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 20 februari 2019
    735.