ECLI:NL:RBROT:2025:7049, Rechtbank Rotterdam, 18-06-2025, ROT 24/8445
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2025-06-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursstrafrecht

Samenvatting: Tabaks- en rookwarenwet. Boete vanwege overtreding van het reclameverbod. In het rapport van bevindingen merkt de toezichthouder op dat het gebruik van termen als 'een veel betere optie zijn dan roken', 'die anders zouden blijven roken', 'een betere keuze dan door te blijven roken' en 'een beter alternatief voor sigaretten roken' wervende teksten zijn. Ook de rechtbank is van oordeel dat deze termen niet neutraal en sober zijn. De teksten hebben ontegenzeggelijk het doel om bekendheid te geven aan een tabaksproduct (de tabakssticks) of aanverwant product (het verhittingsapparaat) en deze producten aan te prijzen door ze af te zetten tegen het roken van sigaretten. Zoals deze rechtbank eerder heeft geoordeeld strekt het reclameverbod tot bescherming van de volksgezondheid en heeft de wetgever dat, mede ter uitvoering van artikel 22, eerste lid, van de Grondwet, noodzakelijk mogen achten in een democratische samenleving, ook als dat een beperking van de vrijheid van meningsuiting met zich brengt. Naar het oordeel van de rechtbank is niet relevant dat de bestaande rechtspraak over de vrijheid van meningsuiting alleen ziet op conventionele tabaksproducten, alleen al omdat artikel 5 van de Trw dat onderscheid tussen conventionele en nieuwere tabaks- en aanverwante producten ook niet maakt. De verbodsbepaling van artikel 5, eerste lid, van de Trw wordt namelijk nader ingevuld door de definitie van reclame in artikel 1, eerste lid, van de Trw. De producten van eiseres waar het in deze zaak over gaat, vallen daar zonder meer onder. Met de staatssecretaris is de rechtbank van oordeel dat eiseres moet worden aangemerkt als fabrikant en niet als detaillist, ondanks dat zij zich in deze zaak feitelijk heeft gedragen als detaillist. Het bijbehorende basisbedrag van de boete is dan ook € 45.000,-.

RECHTBANK ROTTERDAM
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROT 24/8445 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 juni 2025 in de zaak tussen
    
      [naam eiseres] , uit [vestigingsplaats] , eiseres
    (gemachtigden: mr. J.M.Y. van Beijeren en mr. L.J.G. Knorringa),
    
    
      en
    
    
    
      [naam verweerder] 
    (gemachtigde: mr. D.W. Gerritsen).
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over een bestuurlijke boete die de [naam verweerder] met het boetebesluit van 28 december 2023 aan eiseres heeft opgelegd vanwege overtreding van bij of krachtens de Tabaks- en rookwarenwet (Trw) gestelde voorschriften. Eiseres is het niet eens met deze boete. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de rechtmatigheid en evenredigheid van de boete.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de [naam verweerder] heeft bewezen dat eiseres de overtreding heeft gepleegd en dat de opgelegde boete evenredig is. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
    
      1.2.
      Onder 2. staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3. staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 4. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan. 
      
    
    
      1.3.
      De wettelijke regels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Met het bestreden besluit van 26 juli 2024 op het bezwaar van eiseres is de [naam verweerder] bij het boetebesluit gebleven, maar heeft hij het boetebedrag vastgesteld op € 45.000,- in plaats van € 450.000,-.
    
    
    
      2.1.
      Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
      
    
    
      2.2.
      De [naam verweerder] heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      2.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 14 mei 2025 op zitting behandeld. Hieraan 
      
      
        hebben deelgenomen: [persoon A] namens eiseres, de gemachtigden van eiseres en de gemachtigde van de [naam verweerder] . 
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      3. De [naam verweerder] heeft zijn besluit gebaseerd op een rapport van bevindingen van 21 juni 2023 ( [rapportnummer] ), opgemaakt door een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). In het rapport van bevindingen staat onder meer het volgende:
    
    
  
  
    “(…) Aanleiding
    
      Er is een inspectie uitgevoerd op de website met URL https:// [naam website] . Deze inspectie is uitgevoerd volgens de Tabaks- en rookwarenwet.
      Daarnaast is deze inspectie uitgevoerd naar aanleiding van een van een intern signaal van een overtreding van het reclameverbod.
    
    
  
  
    Bevinding(en)
    Datum en tijdstip: 12 april 2023 omstreeks 10:00 uur (…)
    
    
      Ik zag dat dit een webpagina was waar onder meer verschillende soorten [naam product] -apparaten, bijbehorende accessoires en HEETS tabaksticks gekocht konden worden. (…)
    
    
    
      De verkoop van deze producten via internet is toegestaan. De teksten over bovenstaande producten moeten strikt noodzakelijk zijn voor het doen van een bestelling. Alle overige afbeeldingen en (promotionele) teksten van bovenstaande producten worden gezien als reclame en zijn dus niet toegestaan. (…)
    
    
  
  
    Inspectiebevindingen
    (…) Ik zag onder de koptekst 'Belangrijke informatie over [naam product] ' onder meer de teksten '...rookvrije producten die voor velen een veel betere optie zijn dan roken.', '3. De rookvrije producten van [afkorting naam eiseres] zijn bedoeld voor volwassenen die anders zouden blijven roken of andere nicotine producten gebruiken.' en 'Overschakelen naar een rookvrij product is echter een betere keuze dan door te blijven roken.' staan, bijlage 1, schermafdruk 5.
    
    
      Verder zag ik in het tabblad de tekst ' [naam product] : Een Beter Alternatief voor Sigaretten Roken | [naam product] Nederland' staan, bijlage 1, schermafdruk 6.
    
    
    
      Het gebruik van termen als 'een veel betere optie zijn dan roken', 'die anders zouden blijven roken', 'een betere keuze dan door te blijven roken' en 'een beter alternatief voor sigaretten roken' zijn wervende teksten. Deze wervende teksten zijn bedoeld al[s] promotie voor het aanschaffen van een [naam product] device en/of Heets-tabaksticks.
    
    
    
      Het gebruiken van wervende teksten is aan te merken als een vorm van commerciële mededeling die het bekendheid geven aan of het aanprijzen van een tabaksproduct of aanverwant product tot doel dan wel rechtstreeks of onrechtstreeks tot gevolg heeft en valt daarmee onder de definitie van reclame.
    
    
    
      Hieruit bleek mij dat er reclame werd gemaakt voor tabaksproducten. (…)”
    
    
    
      3.1.
      Op 26 oktober 2023 heeft de [naam verweerder] zijn voornemen kenbaar gemaakt om aan eiseres een bestuurlijke boete op te leggen. Eiseres heeft op 6 november 2023 een zienswijze op dit voornemen naar voren gebracht.
      
    
    
      3.2.
      
        Bij besluit van 28 december 2023 (boetezaaknummer [zaaknummer] ) heeft de [naam verweerder] aan eiseres een bestuurlijke boete van € 450.000,- opgelegd vanwege het volgende beboetbare feit:
        Er werd reclame gemaakt voor tabaksproducten of aanverwante producten. 
      
      
      
        Volgens de [naam verweerder] heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 5, eerste lid, van de Trw. 
      
      
    
    
      3.3.
      Het bestreden besluit berust – samengevat – op de volgende overwegingen. De definitie van reclame is een allesomvattende definitie die in de meest brede zin des woords moet worden begrepen en waarop alleen de wettelijk geregelde uitzonderingen gelden. Eiseres betwist niet dat geen van die uitzonderingen zich in dit geval voordoet. De op de website gebruikte teksten zijn niet strikt noodzakelijk voor het plaatsen van een bestelling, maar gaan veel verder dan dat. Daardoor wordt de consument aangemoedigd om deze producten te bestellen en te gebruiken. Het zijn daarom commerciële mededelingen die het aanprijzen van de producten tot doel hebben. Een beperking van het recht op vrijheid van meningsuiting is toegestaan voor zover deze beperking bij wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is voor onder meer de bescherming van de volksgezondheid. Omdat de wetgever heeft gemotiveerd dat een veelomvattend reclameverbod bijdraagt aan de bescherming van de volksgezondheid is de daaruit voortvloeiende beperking van de vrijheid van meningsuiting noodzakelijk in een democratische samenleving. Omdat eiseres een fabrikant is, valt de overtreding van artikel 5, eerste lid, van de Trw onder categorie B van de Bijlage bij de Trw. Omdat er echter geen grondslag is voor een verhoging van de boete in verband met recidive, is het bezwaar van eiseres op dat punt dus gegrond. De [naam verweerder] stelt daarom de boete naar beneden bij tot een bedrag van € 45.000,-.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      4. De rechtbank stelt voorop dat op grond van vaste rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb), het bewijs dat een overtreding is begaan, kan worden aangenomen op basis van een naar waarheid opgemaakt en ondertekend rapport van bevindingen van een toezichthouder. In beginsel mag een bestuursorgaan uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent. 
    
    
    
      4.1.
      Eiseres betwist de bevindingen van de toezichthouder niet. De rechtbank ziet ook geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de bevindingen van de toezichthouder.
      
      
        
          Heeft eiseres het reclameverbod van artikel 5, eerste lid, van de Trw overtreden?
        
        5. Eiseres voert aan dat de informatie op haar website niet verder gaat dan noodzakelijk is. Zij heeft door middel van een neutrale en sobere tekstuele weergave een beschrijving gegeven van de aangeboden producten. Alleen al om deze reden kan geen sprake zijn van een 'commerciële mededeling'. De [naam verweerder] miskent het verschil tussen informatie en reclame. Het belang van de verstrekking van deze productinformatie aan rokers die anders blijven doorroken is al eerder publiekelijk gemaakt door het RIVM en de wetgever. Dat er bij de kwalificatie onderscheid dient te worden gemaakt tussen de afzenders van uitingen blijkt in ieder geval niet uit de wet(sgeschiedenis). Het reclameverbod richt zich niet voor niets op 'eenieder'. Volgens het CBb betekent de allesomvattende definitie van reclame niet dat deze onbegrensd is. De uitleg door de [naam verweerder] van het reclameverbod is te ruim. Hij benoemt zeer selectief een aantal teksten die op zichzelf, maar zeker in hun context bezien, op geen enkele wijze producten aanprijzen of het aanschaffen van een product promoten. De geïsoleerde teksten geven geen waarheidsgetrouw beeld van wat eiseres aan informatie geeft op de website. Uit de context en overige teksten volgt dat eiseres haar verantwoordelijkheid neemt om consumenten volledig te informeren over de risico’s gerelateerd aan roken en het gebruik van haar producten. Van reclame is dus geen sprake.
      
      
    
    
      5.1.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
    
    
      5.2.
      In artikel 5, eerste lid, van de Trw is bepaald dat elke vorm van reclame of sponsoring is verboden. De definitie van het begrip 'reclame' staat in artikel 1, eerste lid, van de Trw:
      
      
        “elke handeling in de economische sfeer met als doel de verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten te bevorderen en elke vorm van commerciële mededeling die het bekendheid geven aan of het aanprijzen van een tabaksproduct of aanverwant product tot doel dan wel rechtstreeks of onrechtstreeks tot gevolg heeft, met inbegrip van reclame waarmee, zonder het tabaksproduct of aanverwant product rechtstreeks te noemen, wordt getracht het reclameverbod te omzeilen door gebruik te maken van een naam, merk, symbool of enig ander onderscheidend teken van een tabaksproduct of aanverwant product”.
      
      
      
        De rechtbank stelt vast dat het in deze zaak niet gaat om het bestanddeel 'handeling in de economische sfeer' uit de definitie maar om het bestanddeel – kort gezegd – 'commerciële mededeling'.
      
      
    
    
      5.3.
      Zoals het CBb heeft geoordeeld in de door eiseres aangehaalde uitspraak van 20 februari 2024 had de wetgever weliswaar een allesomvattende definitie van reclame voor ogen, maar betekent dat niet dat deze definitie onbegrensd is. De wetgever heeft er immers niet voor gekozen om fabricage, tussenhandel in en verkoop van (alle) tabaksproducten te verbieden, aldus het CBb. Een beroep op deze uitspraak kan eiseres om de volgende redenen echter niet baten.
      
      
        5.3.1.
        In artikel 6.7, tweede lid, van de Tabaks- en rookwarenregeling (Trr), zoals dat luidde ten tijde van de inspectie (en tot 1 juli 2023), is bepaald dat tabaksproducten en aanverwante producten die worden aangeboden voor binnenlandse verkoop op afstand of buitenlandse verkoop op afstand aan een consument die zich in Nederland bevindt, slechts door middel van een neutrale en sobere beschrijving en zonder afbeelding worden aangeduid. 
        
        
          Naar het oordeel van de rechtbank is hiermee duidelijk waar de wetgever de grens heeft willen leggen als het gaat om de verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten via een website: iedere beschrijving die niet neutraal en sober is, is een commerciële mededeling die valt onder het reclameverbod. 
        
        
      
      
        5.3.2.
        In het rapport van bevindingen merkt de toezichthouder op dat het gebruik van termen als 'een veel betere optie zijn dan roken', 'die anders zouden blijven roken', 'een betere keuze dan door te blijven roken' en 'een beter alternatief voor sigaretten roken' wervende teksten zijn. Ook de rechtbank is van oordeel dat deze termen niet neutraal en sober zijn. De teksten hebben ontegenzeggelijk het doel om bekendheid te geven aan een tabaksproduct (de tabakssticks) of aanverwant product (het verhittingsapparaat) en deze producten aan te prijzen door ze af te zetten tegen het roken van sigaretten. De toezichthouder stelt dus terecht dat dit wervende teksten zijn. Dat op de website ook waarschuwingen staan die als strekking hebben de lezer bewust te maken van de gevaren van roken, dat het het beste is om compleet te stoppen met roken en dat producten van eiseres niet bedoeld zijn voor mensen die nog nooit tabak- of nicotineproducten hebben gebruikt, doet niet af aan het wervende karakter van de in het rapport van bevindingen geciteerde teksten. 
        
      
      
        5.3.3.
        Met de [naam verweerder] is de rechtbank daarom van oordeel dat de mededelingen op de website niet noodzakelijk zijn voor het plaatsen van een bestelling, maar veel verder gaan dan dat. Zoals de gemachtigde van de [naam verweerder] ter zitting heeft toegelicht, had eiseres kunnen en moeten volstaan met een beschrijving van (de werking van) het verhittingsapparaat en de tabakssticks. Met zo’n neutrale en sobere beschrijving zou eiseres voldoen aan de wet. De rechtbank volgt de [naam verweerder] in dat standpunt.
        
      
      
        5.3.4.
        De vergelijking die eiseres maakt tussen haar mededelingen en de mededelingen die het RIVM of de wetgever doen of hebben gedaan, gaat naar het oordeel van de rechtbank mank. Daarvoor is van belang dat mededelingen door het RIVM en de wetgever geen enkel commercieel doel dienen en alleen al daarom niet kunnen worden aangemerkt als commerciële mededelingen. Daarnaast weegt de rechtbank mee dat de mededelingen van het RIVM en de wetgever in een geheel andere context zijn gedaan en bovendien de nodige voorbehouden kennen. Aan het bestanddeel ‘commerciële mededelingen’ van het reclamebegrip is dus niet voldaan en dat betekent dus ook dat RIVM en wetgever geen reclame maken of hebben gemaakt. Dat het reclameverbod is gericht tot een ieder, maakt dat niet anders. 
        
      
      
        5.3.5.
        De rechtbank ziet op grond van het voorgaande geen aanleiding om eiseres te volgen in haar standpunt dat de [naam verweerder] het reclameverbod oprekt, dat dit er feitelijk toe leidt dat het reclameverbod onbegrensd is en dat sprake is van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en het lex certa-beginsel. Naar het oordeel van de rechtbank was zonder meer voorzienbaar dat de teksten op de website onder het reclameverbod zouden vallen, mede gelet op de heldere bewoordingen van het toenmalige artikel 6.7, tweede lid, van de Trr.
        
      
    
    
      5.4.
      De conclusie van de rechtbank is dan ook dat de [naam verweerder] terecht stelt dat de in het rapport van bevindingen genoemde teksten in strijd zijn met het reclameverbod. Ook bestaat geen aanleiding om eiseres te volgen in haar standpunt dat niet is voldaan aan de strenge eisen voor de bewijsvoering en de motivering die gelden voor bestraffende sancties. Anders dan eiseres stelt is dan ook geen sprake van strijd met het motiveringsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel.
      
      
        
          Is deze uitleg van het reclameverbod in strijd met de vrijheid van meningsuiting?
        
        6. Eiseres voert – samengevat – aan dat in de wetsgeschiedenis expliciet een nauwkeurige afgrenzing van het reclameverbod ten opzichte van de vrijheid van meningsuiting van belang is geacht. Onder die vrijheid van meningsuiting valt het recht van burgers en ondernemingen om informatie te ontvangen. Hiertoe behoort ook de vrijheid van een onderneming als eiseres om tot op bepaalde hoogte een feitelijke toelichting te geven op haar producten. Met zijn interpretatie van het reclameverbod gaat de [naam verweerder] te ver en worden tabaksfabrikanten feitelijk de mond gesnoerd. Een verbod waarbij elke mededeling van een tabaksfabrikant over tabaksproducten is verboden, is te verstrekkend en voldoet in ieder geval niet aan de eisen uit artikel 10, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Een dergelijk vergaande beperking is niet voorzien bij wet en kan niet noodzakelijk worden geacht voor bescherming van de gezondheid. Dat het CBb eerder heeft geoordeeld dat het reclameverbod niet in strijd is met artikel 10 van het EVRM doet niet ter zake, nu dit oordeel enkel betrekking heeft op conventionele producten en niet op geheel andere (minder schadelijke) producten.
      
      
    
    
      6.1.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
    
    
      6.2.
      Op grond van artikel 10, eerste lid, van het EVRM heeft een ieder recht op vrijheid van meningsuiting. Dit recht omvat de vrijheid een mening te koesteren en de vrijheid om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of te verstrekken, zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen. Dit artikel belet Staten niet radio- omroep-, bioscoop- of televisieondernemingen te onderwerpen aan een systeem van vergunningen. Daar de uitoefening van deze vrijheden plichten en verantwoordelijkheden met zich brengt, kan zij op grond van het tweede lid worden onderworpen aan bepaalde formaliteiten, voorwaarden, beperkingen of sancties, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van onder meer de bescherming van de gezondheid.
      
      
        6.2.1.
        Zoals deze rechtbank eerder heeft geoordeeld strekt het reclameverbod tot bescherming van de volksgezondheid en heeft de wetgever dat, mede ter uitvoering van artikel 22, eerste lid, van de Grondwet, noodzakelijk mogen achten in een democratische samenleving, ook als dat een beperking van de vrijheid van meningsuiting met zich brengt. 
        
      
      
        6.2.2.
        De rechtbank ziet geen aanleiding om in deze zaak anders te oordelen, ook niet naar aanleiding van het standpunt van eiseres dat in de rechtspraak nog niet is geoordeeld over de vrijheid van meningsuiting als het gaat om informatieverstrekking over de nieuwere tabaks- en aanverwante producten. Naar het oordeel van de rechtbank is namelijk niet relevant dat de bestaande rechtspraak alleen ziet op conventionele tabaksproducten, alleen al omdat artikel 5 van de Trw dat onderscheid tussen conventionele en nieuwere tabaks- en aanverwante producten ook niet maakt. De verbodsbepaling van artikel 5, eerste lid, van de Trw wordt namelijk nader ingevuld door de definitie van reclame in artikel 1, eerste lid, van de Trw (zoals geciteerd in 5.2.). De producten van eiseres waar het in deze zaak over gaat, vallen daar zonder meer onder. Dat er over de nieuwere producten geen parlementair debat heeft plaatsgevonden, zoals [persoon A] ter zitting heeft gesteld, leidt de rechtbank niet tot een ander oordeel.
        
        7. Op grond van het voorgaande is de rechtbank met de [naam verweerder] van oordeel dat de in het rapport van bevindingen genoemde mededelingen vallen onder het reclamebegrip en dat deze in strijd zijn met het reclameverbod, omdat ze niet vallen onder één van de uitzonderingen op dat reclameverbod. Daarmee staat dus vast dat eiseres het reclameverbod als bedoeld in artikel 5, eerste lid, van de Trw heeft overtreden. De [naam verweerder] was in beginsel op grond van artikel 11b, eerste lid, van de Trw bevoegd om eiseres daarvoor een bestuurlijke boete op te leggen.
        
        
          
            Stelt de [naam verweerder] terecht dat boetecategorie B van toepassing is?
          
        
        8. Eiseres voert aan dat deze boete ten hoogste € 450,- kan bedragen. Voor de verkoop op de website kwalificeert eiseres namelijk niet als een fabrikant maar als een detaillist.
        
      
    
    
      8.1.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
    
    
      8.2.
      Met de [naam verweerder] is de rechtbank van oordeel dat eiseres moet worden aangemerkt als fabrikant en niet als detaillist, ondanks dat zij zich in deze zaak feitelijk heeft gedragen als detaillist. 
      
      
        8.2.1.
        Daarvoor is in de eerste plaats van belang dat, zoals de [naam verweerder] terecht stelt, uit het door hem overgelegde uittreksel uit het handelsregister van de Kamer van Koophandel (KvK) blijkt dat eiseres als bedrijfsactiviteit onder meer de vervaardiging van tabaksproducten heeft. Dit betekent dus dat zij tabaksproducent is. 
        
      
      
        8.2.2.
        Verder stelt de [naam verweerder] in het bestreden besluit terecht dat de wetgever bij de hoogte van de boetes bij overtredingen die vallen onder categorie B voornamelijk multinationals en grote bedrijven op het oog heeft gehad, waarvoor in voorkomende gevallen slechts de dreiging van een hoge boete voldoende afschrikwekkend zou kunnen werken. Een hoge maximale bestuurlijke boete zou de naleving van de Trw bevorderen en van een lage bestuurlijke boete zou onvoldoende afschrikwekkende werking uitgaan en zou in extreme situaties zelfs vormen van calculerend gedrag in de hand kunnen werken, aldus de wetgever. Tussen partijen is niet in geschil dat eiseres een fabrikant is die is aan te merken als zo’n multinational. 
        
      
      
        8.2.3.
        Wel kunnen zich bijzondere omstandigheden voordoen op grond waarvan een fabrikant, groothandelaar of importeur zich wat omzet en winst betreft niet op één lijn laat stellen met multinationals en grote bedrijven. Daarmee kan dan rekening worden gehouden bij het opleggen van de boete. Met de [naam verweerder] is de rechtbank echter van oordeel dat deze bijzondere omstandigheden zich in het geval van eiseres niet voordoen. Sterker nog, eiseres is wereldwijd één van de grootste spelers op de tabaksmarkt zo niet de grootste. Dat op het eerdergenoemde KvK-uittreksel ook staat dat eiseres winkels uitbaat, leidt daarom niet tot een ander oordeel. Een andere conclusie zou namelijk afbreuk doen aan de hiervoor genoemde beoogde afschrikwekkende werking van het hoge basisboetebedrag van Categorie B. 
        
      
    
    
      8.3.
      Omdat eiseres moet worden aangemerkt als fabrikant, is de conclusie dan ook dat op de gepleegde overtreding Categorie B van toepassing is. Het bijbehorende basisbedrag van de boete is € 45.000,-. Tussen partijen is niet langer in geschil dat geen sprake is van recidive. Voor een verhoging van het basisboetebedrag bestaat daarom inderdaad geen grond, zoals de [naam verweerder] in het bestreden besluit terecht heeft geconcludeerd.
      
      
        
          Hoogte en evenredigheid van de bestuurlijke boete
        
        9. Eiseres voert aan dat, indien de rechtbank ondanks al het voorgaande meent dat toch sprake is van een verwijtbare overtreding van het reclameverbod, zij van mening is dat sprake is van bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). In de eerste plaats bevat de informatie op de website ook uit waarschuwingen die als strekking hebben de lezer bewust te maken van de gevaren van roken, dat het beste is om compleet te stoppen met roken en dat producten van eiseres niet bedoeld zijn voor mensen die nog nooit tabak- of nicotineproducten hebben gebruikt. Ten tweede was eiseres niet op de hoogte van de reikwijdte en uitleg van de [naam verweerder] van het reclameverbod. Eiseres heeft dan ook niet willens en wetens het reclameverbod overtreden. Ten derde kon het eiseres niet voldoende duidelijk zijn dat sprake is van een overtreding. Vooral nu zij niet meer informatie heeft verstrekt dan het RIVM en de wetgever zelf. Daarom is volgens eiseres sprake van bijzondere omstandigheden die dienen te resulteren in een aanzienlijke matiging van de opgelegde boete. 
      
      
    
    
      9.1.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
    
    
      9.2.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft deze beroepsgrond geen zelfstandige betekenis, nu eiseres slechts herhaalt wat zij eerder al heeft aangevoerd over de bevoegdheid van de [naam verweerder] om een boete op te leggen en waar de rechtbank hiervoor al op is ingegaan. Dit zijn alleen al daarom geen bijzondere feiten en omstandigheden in de zin van artikel 5:46, derde lid, van de Awb.
      
    
    
      9.3.
      Eiseres heeft verder geen feiten en omstandigheden aangevoerd op grond waarvan de hoogte van de boete onevenredig moet worden geacht, bijvoorbeeld in verband met de financiële situatie van de onderneming. Daarom heeft de [naam verweerder] geen aanleiding hoeven zien om met toepassing van artikel 5:46, derde lid, van de Awb af te wijken van het wettelijk stelsel van gefixeerde boetes en de boete te matigen.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      10. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de aan eiseres opgelegde bestuurlijke boete van € 45.000,- in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.M. Goossens, rechter, in aanwezigheid van mr. S.M.J. Bos, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 18 juni 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
    
      Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
    
    
    
      Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
      
        Artikel 5:46, eerste en derde lid
      
    
    1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
    3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
    
    
      
        Tabaks- en rookwarenwet
      
      
        Artikel 1, eerste lid
      
      In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
      
        reclame: elke handeling in de economische sfeer met als doel de verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten te bevorderen en elke vorm van commerciële mededeling die het bekendheid geven aan of het aanprijzen van een tabaksproduct of aanverwant product tot doel dan wel rechtstreeks of onrechtstreeks tot gevolg heeft, met inbegrip van reclame waarmee, zonder het tabaksproduct of aanverwant product rechtstreeks te noemen, wordt getracht het reclameverbod te omzeilen door gebruik te maken van een naam, merk, symbool of enig ander onderscheidend teken van een tabaksproduct of aanverwant product.
    
    
    
      
        Artikel 5, eerste lid
      
      Elke vorm van reclame of sponsoring is verboden.
    
    
    
      
        Artikel 11b, eerste en tweede lid
      
    
    1. Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen (…) 5 (…).
    2. De hoogte van de bestuurlijke boete wordt bepaald op de wijze als voorzien in de bijlage (…).
    
    
      
        Bijlage bij de Tabaks- en rookwarenwet
      
      Onder categorie B vallen overtredingen door fabrikanten, groothandelaren en importeurs van tabaksproducten of aanverwante producten van het bepaalde bij:
      (…) Artikel 5, eerste lid (…)
      Overtredingen behorend tot categorie B worden bestraft met een bestuurlijke boete van € 45.000. (…)
    
    
    
      
        Tabaks- en rookwarenregeling (tot 1 juli 2023)
      
        Artikel 6.7, tweede lid
      
      Tabaksproducten en aanverwante producten die worden aangeboden voor binnenlandse verkoop op afstand of buitenlandse verkoop op afstand aan een consument die zich in Nederland bevindt, worden slechts door middel van een neutrale en sobere beschrijving en zonder afbeelding aangeduid.
    
    
    
      
        Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
      
      
        Artikel 10
      
    
    1. Een ieder heeft recht op vrijheid van meningsuiting. Dit recht omvat de vrijheid een mening te koesteren en de vrijheid om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of te verstrekken, zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen. Dit artikel belet Staten niet radio- omroep-, bioscoop- of televisieondernemingen te onderwerpen aan een systeem van vergunningen.
    2. Daar de uitoefening van deze vrijheden plichten en verantwoordelijkheden met zich brengt, kan zij worden onderworpen aan bepaalde formaliteiten, voorwaarden, beperkingen of sancties, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, territoriale integriteit of openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, de bescherming van de goede naam of de rechten van anderen, om de verspreiding van vertrouwelijke mededelingen te voorkomen of om het gezag en de onpartijdigheid van de rechterlijke macht te waarborgen.
    
  
  
     Artikel 1, eerste lid, van de Trw.
  
  
     Artikel 10, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
  
  
     Bijvoorbeeld de uitspraak van 2 augustus 2022, ECLI:NL:CBB:2022:456.
  
  
     Eiseres verwijst naar de uitspraak van 20 februari 2024, ECLI:NL:CBB:2024:98.
  
  
     De rechtbank heeft al eerder in die zin geoordeeld, namelijk in de uitspraak van 25 januari 2024, ECLI:NL:RBROT:2024:391.
  
  
     Kamerstukken I, 2001-2002, 26 472, nr. 59c, p. 6 en 8.
  
  
     Uitspraken van 25 januari 2024, ECLI:NL:RBROT:2024:390 en ECLI:NL:RBROT:2024:391.
  
  
     Kamerstukken II 2001-02, 26472, nr. 59a, p. 8.
  
  
     Zoals bijvoorbeeld is gebeurd in de uitspraak van deze rechtbank van 25 augustus 2020, ECLI:NL:RBROT:2020:7353.