ECLI:NL:RVS:2019:1232, Raad van State, 17-04-2019, 201803270/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-04-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij afzonderlijke besluiten van 13 maart 2017 heeft de RDW de handelaarskentekenbewijzen van [appellant] ongeldig verklaard en de erkenning bedrijfsvoorraad en de erkenning export dienstverlening (hierna: de erkenningen) ingetrokken.

201803270/1/A2.
    Datum uitspraak: 17 april 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 9 maart 2018 in zaak nr. 17/2691 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    directie van de Dienst Wegverkeer (hierna: RDW).
    Procesverloop
    Bij afzonderlijke besluiten van 13 maart 2017 heeft de RDW de handelaarskentekenbewijzen van [appellant] ongeldig verklaard en de erkenning bedrijfsvoorraad en de erkenning export dienstverlening (hierna: de erkenningen) ingetrokken.
    Bij besluit van 6 juli 2017 heeft de RDW het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 9 maart 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 19 juli 2018 heeft de RDW het besluit van 6 juli 2017 ingetrokken, het door [appellant] gemaakte bezwaar tegen de besluiten van 13 maart 2017 gegrond verklaard en [appellant] medegedeeld dat hij met ingang van 16 juli 2018 weer in het bezit is gesteld van de erkenningen en de handelaarskentekenbewijzen.
    Bij brief van 2 augustus 2018 heeft [appellant] de Afdeling verzocht de RDW te veroordelen tot vergoeding van de door hem gestelde schade.
    De RDW heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 april 2019, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en de RDW, vertegenwoordigd door mr. E.C. Niemeijer, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Voorgeschiedenis
    1.    Op 7 december 2016 heeft de RDW [appellant] een factuur verzonden waarbij kosten (€ 734,00) in rekening zijn gebracht voor goederen en diensten. Op 9 december 2016 is een tweede factuur verzonden.
    2.    Na het verstrijken van de betalingstermijn heeft de RDW op 9 januari 2017 een betalingsherinnering gestuurd aan [appellant].
    3.    Bij besluit van 23 januari 2017 heeft de RDW de aan [appellant] verleende erkenningen bedrijfsvoorraad en export dienstverlening geschorst voor een periode van zes weken. In dat besluit is vermeld dat de geschorste erkenningen zullen worden ingetrokken en de afgegeven handelaarskentekenbewijzen ongeldig zullen worden verklaard indien [appellant] niet binnen zes weken na de ingangsdatum van de schorsing aan zijn betalingsverplichtingen voldoet. Voorts is in het besluit vermeld dat de schorsing van de erkenningen en/of de ongeldigverklaring van het handelaarskenteken door [appellant] kan worden voorkomen of beëindigd door alsnog zorg te dragen voor betaling.
    4.    Op 28 februari 2017 heeft [appellant] een gedeeltelijke betaling verricht (€ 300,00).
    5.    [appellant] heeft op 1 maart 2017 per e-mail contact opgenomen met een medewerker van de afdeling debiteuren van de Dienst Wegverkeer om te informeren naar de status van zijn erkenningen. De medewerker heeft hem op 3 maart 2017 per e-mail bericht dat de betaling is ontvangen en dat hij ‘rustig door kan werken’.
    6.    Bij afzonderlijke besluiten van 13 maart 2017 heeft de Dienst Wegverkeer de handelaarskentekenbewijzen van [appellant] per 24 april 2017 ongeldig verklaard en de erkenningen ingetrokken. Daarbij is vermeld dat een wachttijd van 12 weken voor een nieuwe aanvraag geldt, omdat de erkenning export dienstverlening is ingetrokken.
    7.    Op 21 maart 2017 heeft [appellant] een tweede gedeeltelijke betaling verricht (€ 434,00), waarmee hij de factuur van 7 december 2016 heeft voldaan. Op 11 april 2017 heeft hij de factuur van 9 december 2016 voldaan.
    8.    Op 12 april 2017 heeft [appellant] contact opgenomen met de medewerker en deze heeft hem medegedeeld dat ‘hij de incassokosten diende te voldoen, anders blijft de blokkade erop’.
    9.    Op 18 april 2017 heeft [appellant] de incassokosten voldaan.
    10.    Op 19 april 2017 heeft de RDW desgevraagd aan [appellant] bevestigd dat de betaling voor de incassokosten is ontvangen.
    11.    [appellant] heeft op 23 april 2017 bezwaar gemaakt tegen de besluiten van 13 maart 2017 en verzocht om vergoeding van schade.
    12.    Bij besluit van 6 juli 2017 heeft de RDW het bezwaar ongegrond verklaard. Daartoe heeft de RDW aangevoerd dat [appellant] ten tijde van de besluiten van 13 maart 2017 niet had voldaan aan zijn betalingsverplichting.  De ziekte van [appellant] en daaraan gerelateerde financiële problemen en de e-mail van 3 maart 2017 laten die verplichting onverlet. Op 12 april 2017 heeft de medewerker van de RDW niet ondubbelzinnig toegezegd dat ondanks het niet tijdig hebben voldaan aan de betalingsverplichting, er geen sanctie zou volgen en de schorsing zou worden opgeheven.
    Uitspraak rechtbank
    13.    De rechtbank heeft overwogen dat de e-mails van 3 maart 2017 en 12 april 2017 geen aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen door een daartoe bevoegd persoon inhouden, waaraan [appellant] rechtens te honoreren verwachtingen kon ontlenen. Aan de e-mail van 3 maart 2017 kon [appellant] niet de verwachting ontlenen dat de Dienst Wegverkeer niet tot intrekking van de erkenningen zou overgaan in het geval hij niet volledig zou hebben voldaan aan zijn betalingsverplichting. Aan de e-mail van 12 april 2017 kon [appellant] niet het gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen dat de RDW de besluiten van 13 maart 2017 zou herroepen. Dit is in de e-mail niet concreet en ondubbelzinnig toegezegd en daartoe was de betreffende medewerker ook niet bevoegd. Omdat het beroep tegen het besluit van 6 juli 2017 ongegrond is, bestaat er volgens de rechtbank geen grond voor toewijzing van het verzoek om schadevergoeding.
    Besluit van 19 juli 2018
    14.    Bij besluit van 19 juli 2018 heeft de RDW de besluiten van 13 maart 2017 herroepen en medegedeeld dat [appellant] met ingang van 16 juli 2018 weer gebruik kan maken van de erkenningen en de handelaarskentekenbewijzen. Daaraan heeft de RDW ten grondslag gelegd dat de besluiten van 13 maart 2017 op de juiste gronden zijn genomen, maar dat gelet op de bijzondere omstandigheden van het geval, de RDW aanleiding heeft gezien het besluit van 6 juli 2017 in te trekken en het bezwaar alsnog gegrond te verklaren.
    Verzoek om schadevergoeding
    15.    [appellant] stelt dat hij aanspraak maakt op vergoeding van schade. Hij stelt dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit van 13 maart 2017, waarin het handelaarskenteken per 24 april 2017 ongeldig is verklaard, onrechtmatig is. Daartoe stelt hij dat de uitlatingen van de medewerker op 12 en 19 april 2017 dateren van vóór de ongeldigverklaring van de handelaarskentekenbewijzen op 24 april 2017. De RDW had tot die datum de mogelijkheid om alle informatie mee te nemen en de intrekking van de erkenningen en ongeldigverklaring van de handelaarskentekenbewijzen te heroverwegen.
    16.    [appellant] stelt dat het besluit van 6 juli 2017 onrechtmatig, is omdat de RDW dit besluit in het strijd met het vertrouwensbeginsel en de maatstaven van redelijkheid en billijkheid heeft genomen. Aan de uitlatingen van de medewerker mocht hij het vertrouwen ontlenen dat de besluiten van 13 maart 2017 zouden worden herroepen. De betalingen heeft hij ook in die veronderstelling verricht. In de correspondentie heeft de RDW het mailadres ‘debiteuren@rdw.nl’ vermeld. Hij mocht erop vertrouwen dat als hij contact opneemt via contactgegevens zoals vermeld op correspondentie van de RDW er een bevoegde RDW-medewerker wordt aangewezen voor het beantwoorden van vragen. In ieder geval had de RDW in de bijzondere omstandigheden en in de voor hem verstrekkende gevolgen van de besluiten van 13 maart 2017 aanleiding moeten zien terug te komen op de besluiten van 13 maart 2017.
    17.    Subsidiair betoogt [appellant] dat, in het geval de besluitvorming van het RDW niet onrechtmatig is, de uitlatingen van de medewerker van het RDW een zelfstandige grond voor schadevergoeding uit onrechtmatige daad vormen.
    18.    [appellant] stelt dat hij schade, groot € 6.242,00, heeft geleden door het niet kunnen verkopen van een bus aan [bedrijf] op 20 april 2017. Zijn reputatieschade begroot hij op € 2000,00. De materiële gevolgschade van de omstandigheid dat hij vijf maanden (van 13 maart 2017 tot 19 juli 2017) zijn bedrijfsactiviteiten (garagewerkzaamheden) niet heeft kunnen uitvoeren, bedraagt volgens hem € 13.721,00.
    Beoordeling in hoger beroep
    19.    [appellant] betoogt terecht dat de besluiten van 13 maart 2017 en 6 juli 2017 onrechtmatig zijn. Daarbij neemt de Afdeling het volgende in aanmerking.
    20.    Niet in geschil is dat [appellant] ten tijde van de besluiten van 13 maart 2017 niet volledig aan zijn betalingsverplichting had voldaan. Evenmin is in geschil dat het niet nakomen van de financiële verplichting na een schorsing een categorie IV overtreding is, die conform het Toezichtbeleid kan worden gesanctioneerd met een intrekking van erkenningen en ongeldigverklaring van handelaarskentekenbewijzen.
    21.    De RDW heeft bij besluit van 19 juli 2018 het besluit van 6 juli 2017 ingetrokken, het bezwaar tegen de besluiten van 13 maart 2017 gegrond verklaard en de besluiten van 13 maart 2017 herroepen en medegedeeld dat [appellant] met ingang van 16 juli 2018 weer gebruik kan maken van de erkenningen en de handelaarskentekenbewijzen. Daaraan heeft de RDW ten grondslag gelegd dat de besluiten van 13 maart 2017 op de juiste gronden zijn genomen, maar dat gelet op de bijzondere omstandigheden van het geval, de RDW aanleiding heeft gezien het besluit van 6 juli 2017 in te trekken, het bezwaar alsnog gegrond te verklaren en de besluiten van 13 maart 2017 te herroepen. Bij brief van 16 augustus 2018 heeft de RDW nader toegelicht dat de financiële gevolgen van de intrekkingen groot zijn voor [appellant]. Ook heeft de RDW in aanmerking genomen dat [appellant] vanwege omstandigheden niet eerder kon betalen, maar met zijn betalingen wel goede wil heeft getoond. Tot slot heeft de RDW van belang geacht dat een niet-bevoegde medewerker van de financiële administratie berichten stuurde die voor meerderlei uitleg vatbaar waren. Hoewel in die berichten geen ondubbelzinnige mededelingen door een daartoe bevoegd persoon zijn gedaan, dient [appellant] het voordeel van de twijfel te krijgen.
    22.    De uitkomst van de door RDW gemaakte beoordeling in het besluit van 19 juli 2018 is dat er in dit geval bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht aanwezig zijn die maken dat het handelen in overeenstemming met het Toezichtbeleid gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met dit beleid te dienen doelen. De door de RDW genoemde omstandigheden waren al vóór het besluit van 6 juli 2017 bekend. [appellant] heeft voor het besluit van 6 juli 2017 beide facturen voldaan en ook de incassokosten betaald, na contact met de medewerker van de RDW. Het moet er dus voor gehouden worden dat de RDW in dat besluit onvoldoende aandacht heeft besteed aan de specifieke omstandigheden van het geval en niet heeft onderkend dat de gevolgen van de intrekking en ongeldigverklaring onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Dat de RDW aanleiding heeft gezien de besluiten van 13 maart 2017 te herroepen, kan niet anders worden begrepen dan dat de intrekking van de erkenningen en ongeldigverklaring van de kentekenbewijzen, gelet op de bijzondere omstandigheden van het geval, onevenredig zijn in verhouding tot het doel van intrekking en ongeldigverklaring.
    Het betoog slaagt.
    23.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. De Afdeling zal, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het beroep van [appellant] gegrond verklaren en het besluit van de RDW van 6 juli 2017 vernietigen.
    Het verzoek om schadevergoeding
    24.    Op 1 juli 2013 is de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten (hierna: de Wns), voor zover betrekking hebbend op schadevergoeding, in werking getreden.
    25.    Artikel 8:88 van de Awb luidt:
    "De bestuursrechter is bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van:
    a. een onrechtmatig besluit;
    b. een andere onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit;
    […]
    Verkoopschade vrachtwagen
    26.    [appellant] stelt op 18 april 2017 een transactie te zijn aangegaan met [bedrijf] voor de verkoop van een bestelbus Opel Movano uit 2011. Op 20 april 2017 wilde hij de transactie afronden en is daartoe naar het kantoor van de RDW te Venlo gereisd om de auto voor [bedrijf] over te schrijven. Toen bleek dat de erkenning was ingetrokken, is de transactie niet doorgegaan. Ter onderbouwing van de gestelde schade heeft hij een offerte overgelegd. Hij stelt een bruto-omzet te hebben kunnen genereren van € 6.242,00 (de waarde van de offerte verminderd met de inkoopprijs van de auto). Ook heeft hij een verklaring overgelegd van [persoon], waaruit blijkt dat [appellant] het voornemen had om de bestelbus van [persoon] te kopen.
    27.     De Afdeling acht het voldoende aannemelijk dat [appellant] de bestelbus zou hebben verkocht indien de RDW de besluiten van 13 maart 2017 niet zou hebben genomen. De gestelde schade, de misgelopen kans op winst, is het gevolg van de besluiten van 13 maart 2017, waarbij de erkenningen zijn ingetrokken en de handelaarskentekenbewijzen ongeldig zijn verklaard. De RDW heeft ter zitting de hoogte van de schade bestreden door te stellen dat een winstmarge van 100% op de verkoop van een bestelbus Opel Movano hoogst ongebruikelijk is. [appellant] heeft dit onvoldoende weersproken. De enkele stelling dat de marktprijzen in Letland hoger liggen is daartoe niet voldoende. Nu de omvang van de schade, in de vorm van een misgelopen kans op winst, niet nauwkeurig kan worden vastgesteld, omdat slechts een offerte is overgelegd, ziet de Afdeling aanleiding die schade schattenderwijs te begroten op € 2000,00, vermeerderd met de wettelijke rente vanaf 20 april 2017 tot de dag van de betaling.
    Gederfde inkomsten garagewerkzaamheden
    28.     [appellant] stelt dat hij als gevolg van de besluiten van 13 maart 2017 20 weken geen garagewerkzaamheden heeft kunnen uitvoeren en daardoor schade in de vorm van inkomstenderving, groot € 13.721,00 heeft geleden. Daartoe stelt hij dat in het besluit van 13 maart 2017 een wachttijd is opgelegd van 12 weken voor het opnieuw kunnen indienen van een nieuwe aanvraag. Met inachtneming van onder meer een beslistermijn van 6 weken, had hij na ongeveer 20 weken in bezit kunnen zijn van erkenningen en een handelskenteken.
    29.    [appellant] heeft de gestelde gederfde inkomsten onderbouwd door omzetgegevens uit de eerste helft van 2016 en 2017 te overleggen. De Afdeling is van oordeel dat [appellant] hiermee de door hem gestelde inkomstenderving van € 13.721,00 als gevolg van de besluitvorming van de RDW niet heeft gestaafd. Met dit overzicht heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat, naar hij heeft gesteld, de garagewerkzaamheden van zijn bedrijf als gevolg van de intrekking van de erkenningen en het ongeldig verklaren van handelaarskentekenbewijzen, geheel stil is komen te vallen. Verder is op geen enkele wijze aannemelijk gemaakt dat eventuele verminderde inkomsten in 2017 het gevolg zijn van de besluitvorming van de RDW.
    Reputatieschade
    30.    [appellant] stelt dat hij aanspraak kan maken op een schadevergoeding van € 2.000,00 op grond van artikel 6:106 lid 1 onder b van het Burgerlijk Wetboek als gevolg van de onrechtmatige besluitvorming.
    31.    Voor de beoordeling van een verzoek om vergoeding van immateriële schade wordt, volgens vaste jurisprudentie, aansluiting gezocht bij het civiele schadevergoedingsrecht (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 25 augustus 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN4952). Ingevolge artikel 6:106, eerste lid, aanhef en onder b, van het BW, voor zover thans van belang, heeft de benadeelde voor nadeel dat niet uit vermogensschade bestaat, recht op een naar billijkheid vast te stellen schadevergoeding, indien de benadeelde in zijn eer of goede naam is geschaad of op andere wijze in zijn persoon is aangetast.
    32.    Het betoog van [appellant] geeft geen grond voor het oordeel dat hij aanspraak maakt op vergoeding van immateriële schade. Naar het oordeel van de Afdeling heeft hij niet aannemelijk gemaakt dat zijn eer of goede naam, dan wel zijn persoon op andere wijze zodanig door de hier aan de orde zijnde besluitvorming is aangetast, dat hij op grond van voormelde bepaling aanspraak kan maken op smartengeld. Hoewel aannemelijk is dat [appellant] als gevolg van de besluitvorming een zekere mate van ongemak heeft moeten ondergaan, heeft hij met zijn betoog niet aannemelijk gemaakt dat hij als gevolg van dat besluit zodanig heeft geleden, dat sprake is van een aantasting in even bedoelde zin. Meer in het bijzonder is van aantasting van de eer of goede naam in de vorm van aantasting van het gevoel van eigenwaarde, dan wel waardering die men bij anderen geniet, niet gebleken. De enkele stelling dat hij als gevolg van het besluit van 6 juli 2017 reputatieschade heeft ondervonden en aangetast is in zijn goede naam als gevolg waarvan vaste klanten met andere handelaren zijn gaan samenwerken, is daartoe niet voldoende.
    Conclusie
    33.    Het hoger beroep is gegrond. De rechtbank heeft het verzoek om schadevergoeding ten onrechte afgewezen, voor zover de schade is geleden in de vorm van het mislopen van winst op de verkoop van de bestelbus. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de aan [appellant] toe te kennen schadevergoeding vaststellen op € 2000,00, vermeerderd met de wettelijke rente vanaf 20 april 2017 tot de dag van de betaling.
    34.    De RDW dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 9 maart 2018 in zaak nr. 17/2691;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.    vernietigt het besluit van de directie van de Dienst Wegverkeer van 6 juli 2017, kenmerk BZW170456;
    V.    veroordeelt de directie van de Dienst Wegverkeer om aan [appellant] te betalen een vergoeding van € 2.000,00 (zegge: tweeduizend euro), vermeerderd met de wettelijke rente vanaf 20 april 2017 tot de dag van de betaling;
    VI.    wijst af hetgeen meer of anders is gevorderd;
    VII.    veroordeelt de directie van de Dienst Wegverkeer tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.048,00 (zegge: tweeduizend achtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat de directie van de Dienst Wegverkeer aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 423,00 (zegge: vierhonderddrieëntwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
    w.g. Van Altena    w.g. Planken
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 april 2019
    299.