ECLI:NL:RVS:2020:1595, Raad van State, 08-07-2020, 201908043/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-07-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 juni 2018 heeft de minister van Algemene Zaken een verzoek van [verzoeker] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur afgewezen. [verzoeker] is als redacteur werkzaam voor NRC Handelsblad. Nadat Unilever op 15 maart 2018 bekendmaakte dat haar hoofdkantoor van haar geherstructureerde onderneming in Rotterdam zou gaan zetelen, heeft [verzoeker] bij brief van 19 maart 2018 de minister op grond van de Wob verzocht om kopieën van alle documenten over de betrokkenheid van het ministerie bij de poging het hoofdkantoor van Unilever naar Nederland te halen. De minister heeft vastgesteld dat het Wob-verzoek drie documenten omvat. De openbaarmaking daarvan heeft hij afgewezen op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, alsmede artikel 11 van de Wob. De integrale weigering van de openbaarmaking van de stukken heeft de minister in het besluit op bezwaar van 22 oktober 2018 gehandhaafd.

201908043/1/A3.
    Datum uitspraak: 8 juli 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de minister van Algemene Zaken,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 9 oktober 2019 in zaak nr. 18/4237 in het geding tussen:
    [verzoeker]
    en
    de minister.
    Procesverloop
    Bij besluit van 18 juni 2018 heeft de minister een verzoek van [verzoeker] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) afgewezen.
    Bij besluit van 22 oktober 2018 heeft de minister het door [verzoeker] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 9 oktober 2019 heeft de rechtbank het door [verzoeker] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 22 oktober 2018 vernietigd en de minister opgedragen binnen vier weken een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van haar uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
    [verzoeker] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De minister heeft ten aanzien van een zienswijze van 6 juni 2018 (hierna: de zienswijze) verzocht om toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), inhoudende dat alleen de Afdeling van die zienswijze kennis mag nemen. De geheimhoudingskamer heeft het verzoek tot beperkte kennisname gerechtvaardigd geacht. [verzoeker] heeft de toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb verleend.
    Nadat aan partijen is meegedeeld dat in verband met de uitbraak van het coronavirus de aanvankelijk geplande zitting van 23 maart 2020 geen doorgang kon vinden, heeft de minister bij brief van 24 maart 2020 meegedeeld dat hij afziet van zijn recht om op een zitting te worden gehoord, mits hij de gelegenheid krijgt nog te repliceren. [verzoeker] heeft niet binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht ter zitting te worden gehoord.
    Bij brief van 24 april 2020 heeft de minister gerepliceerd.
    Bij brief van 11 mei 2020 heeft [verzoeker] gedupliceerd.
    De Afdeling heeft vervolgens overeenkomstig artikel 8:57, derde lid, van de Awb besloten de zaak zonder zitting af te doen en het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [verzoeker] is als redacteur werkzaam voor NRC Handelsblad. Nadat Unilever op 15 maart 2018 bekendmaakte dat haar hoofdkantoor van haar geherstructureerde onderneming in Rotterdam zou gaan zetelen, heeft [verzoeker] bij brief van 19 maart 2018 de minister op grond van de Wob verzocht om kopieën van alle documenten over de betrokkenheid van het ministerie bij de poging het hoofdkantoor van Unilever naar Nederland te halen. De minister heeft vastgesteld dat het Wob-verzoek drie documenten omvat. De openbaarmaking daarvan heeft hij afgewezen op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, alsmede artikel 11 van de Wob. De integrale weigering van de openbaarmaking van de stukken heeft de minister in het besluit op bezwaar van 22 oktober 2018 gehandhaafd.
    Aangevallen uitspraak
    2.    De rechtbank heeft het besluit op bezwaar vernietigd, omdat daaruit niet duidelijk bleek welk document op basis van welke grond is geweigerd. Ondanks een nadere onderbouwing van de minister heeft de rechtbank ervan afgezien de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten. De rechtbank achtte onvoldoende gemotiveerd waarom openbaarmaking van het eerste document integraal moest worden geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. Niet inzichtelijk was waarom de minister bijvoorbeeld de aard en omvang van het document niet nader kon omschrijven of waarom de afzender en geadresseerde niet konden worden geopenbaard. Niet was gebleken dat de informatie vertrouwelijk was verstrekt. In de gevoelige aard van de aangelegenheid zag de rechtbank evenmin aanleiding voor het oordeel dat sprake was van een (onevenredige) benadeling. De stelling dat derden, ambtenaren of bewindspersonen zich bij openbaarmaking van (delen van) het document terughoudender zullen opstellen en zich minder vrij voelen om in het vervolg informatie te verstrekken, was volgens de rechtbank ook onvoldoende onderbouwd.
        Wat betreft het tweede en het derde document heeft de rechtbank geoordeeld dat artikel 11 van de Wob onvoldoende grond bood om openbaarmaking daarvan integraal te weigeren. In het tweede document betroffen de aanhef, de eerste drie zinnen en de daarop volgende afsluiting feitelijke informatie die niet onlosmakelijk met persoonlijke beleidsopvattingen was verweven. Een volledige geheimhouding van deze passages op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob, kon volgens de rechtbank evenmin stand houden. Dat geldt volgens de rechtbank ook voor document drie omdat niet valt in te zien waarom openbaarmaking van iedere informatie al op gespannen voet staat met de in de geding zijnde belangen van de betrokken partijen. Wat betreft de overige informatie in de documenten twee en drie gaat het volgens de rechtbank wel om informatie die is opgesteld ten behoeve van intern beraad ter voorbereiding van contacten met derden. De minister heeft deze informatie op grond van artikel 11 van de Wob mogen weigeren.
    Hoger beroep
    3.    De Afdeling begrijpt het hogerberoepschrift aldus dat de minister zich niet verzet tegen het oordeel van de rechtbank in 8 en 9 van de aangevallen uitspraak, waarin het besluit op bezwaar is vernietigd omdat niet inzichtelijk was welke weigeringsgrond op welk document betrekking had. Gelet op de aangedragen gronden meent de minister dat de rechtbank had moeten oordelen dat de rechtsgevolgen van het besluit in stand hadden moeten worden gelaten en is het hoger beroep aldus slechts gericht tegen het dictumonderdeel waarin hem is opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Het hoger beroep zal dus alleen al hierom niet tot vernietiging van de gehele uitspraak leiden.
        De Afdeling stelt daarnaast vast dat in hoger beroep niet is opgekomen tegen het oordeel van de rechtbank over de weigeringsgrond als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de Wob.
    4.    De minister kan zich niet verenigen met het oordeel van de rechtbank over artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob. Wat betreft het eerste document betoogt de minister dat uit de zienswijze, die tot de geheime stukken behoort, duidelijk blijkt waarom het gewenst is dat het document in zijn geheel geheim blijft. Daaruit volgt onder meer dat de indiener meent dat de informatie in vertrouwen is verstrekt. De minister betwijfelt of de rechtbank de zienswijze wel in haar oordeel heeft betrokken. Volgens de minister bestaat wel degelijk het risico dat bij openbaarmaking van (delen van) het eerste document een derde zich terughoudender zal opstellen en zich minder vrij zal voelen om in het vervolg informatie te verstrekken.
    4.1.    Artikel 10, tweede lid, van de Wob, luidt:
    " 2. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
    […]
    g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden."
    4.2.    De Afdeling begrijpt het betoog van de minister aldus dat zowel de derde als de minister zelf onevenredig wordt benadeeld indien het eerste document openbaar zou worden gemaakt.
        De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van de zienswijze en van het eerste document. Daargelaten nog het antwoord op de vraag of de derde in dit geval onevenredig wordt benadeeld door openbaarmaking van het eerste document, is de Afdeling van oordeel dat de minister zich op het standpunt mocht stellen dat het openbaar bestuur door openbaarmaking van het eerste document - al dan niet gedeeltelijk - onevenredig zou worden benadeeld. Het openbaar bestuur is erbij gebaat dat bepaalde contacten vertrouwelijk kunnen plaatsvinden. In het geval tot openbaarmaking wordt overgegaan, zullen die contacten in de toekomst stroever verlopen en zullen derden zich terughoudender opstellen bij het delen van informatie. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, is duidelijk dat het eerste document vertrouwelijk van aard is. De minister heeft met het vorenstaande voldoende gemotiveerd dat het belang van openbaarmaking van het eerste document niet opweegt tegen het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling van het ministerie.
        Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit wat betreft het eerste document niet in stand konden blijven. Het betoog slaagt.
    5.    De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat in het tweede document de openbaarmaking van de aanhef, de eerste drie zinnen en de daarop volgende afsluiting niet op grond van artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob had mogen worden geweigerd. Dat geldt volgens hem in ieder geval voor de datum, het onderwerp, en de onderscheidende passage in de eerste zin van dit document. Hij wijst voor de motivering daarvoor naar hetgeen hij over het eerste document heeft aangedragen. Zou openbaarmaking van die informatie achterwege blijven, dan resteert vervolgens geen informatie met zelfstandige betekenis, zodat ook de openbaarmaking van die informatie achterwege kan blijven. Over het derde document voert de minister aan dat de rechtbank niet heeft gespecificeerd op welke informatie haar oordeel precies betrekking had. De minister neemt aan dat het oordeel zag op het onderwerp, de datum en de informatie onder het eerste 'kopje', alsmede dat 'kopje' zelf, in het derde document. Ook voor deze informatie geldt dat artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob aan openbaarmaking in de weg staat.
    5.1.    Ook van het tweede en het derde document heeft de Afdeling met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennisgenomen. Zoals de minister ter zitting bij de rechtbank en in zijn hogerberoepschrift heeft toegelicht, zijn deze twee documenten van een ander type dan het eerste document en bevatten zij informatie over (de inhoud van) contacten met derden. Met de minister is de Afdeling van oordeel dat de aangevallen uitspraak wat betreft het derde document zo moet worden opgevat dat het de rechtbank te doen was om het onderwerp, de datum en de informatie onder het eerste 'kopje', alsmede dat 'kopje' zelf.
        Gelet op de sterke samenhang van het tweede en het derde document met het eerste document overweegt de Afdeling dat, mede gelet op het overwogene in 4.2, openbaarmaking van de eerste gedeelten van de twee documenten mocht worden geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. Gelet op de geheime stukken volgt de Afdeling de minister in zijn standpunt dat een nadere toelichting waarom in dit geval derden onevenredig zullen worden benadeeld, niet mogelijk is zonder vertrouwelijke informatie prijs te geven. Voor zover al moet worden geoordeeld dat dan nog informatie resteert, moet worden geoordeeld dat de minister niet gehouden is die informatie te verstrekken, omdat die informatie geen zelfstandige betekenis heeft.
        Ook dit betoog slaagt.
    Conclusie
    6.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover de rechtbank de rechtsgevolgen van het bestreden besluit, voor zover het betreft het eerste document in het geheel en voor zover het betreft het tweede en het derde document de eerste gedeelten daarvan, niet in stand heeft gelaten.
    7.    De rechtbank heeft bepaald dat de minister een nieuw besluit op het bezwaar dient te nemen, nu volgens haar de rechtsgevolgen in het geheel niet in stand konden blijven. Gelet op de omvang van het geding zoals in 3 geduid, zou het vorenstaande met zich brengen dat de minister alsnog gehouden is een nieuw besluit op bezwaar te nemen, voor zover het de resterende delen van het tweede en het derde document betreft.
        Nu geen van de partijen is opgekomen tegen het oordeel van de rechtbank in overweging 15 van de aangevallen uitspraak, overweegt de Afdeling ambtshalve het volgende over de resterende delen van het tweede en het derde document. Naar het oordeel van de Afdeling had het gelet op die overweging op de weg van de rechtbank gelegen om te bepalen dat de rechtsgevolgen in zoverre wel in stand zouden worden gelaten. De Afdeling zal daartoe alsnog overgaan.
    8.    Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, en gelet op het overwogene in 6 en 7 zal de Afdeling de rechtsgevolgen van het bestreden besluit alsnog geheel in stand laten. Dit brengt met zich dat de minister niet meer is gehouden een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak van de rechtbank, zoals hierna ook nader in het dictum wordt verwoord. Dit betekent dat de minister de drie documenten niet openbaar hoeft te maken.
    Proceskosten
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 9 oktober 2019 in zaak nr. 18/4237, voor zover:
    - zij de minister heeft opgedragen om binnen vier weken met inachtneming van haar uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen, en
    - zij niet heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 22 oktober 2018 in stand blijven;
    III.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van het besluit van 22 oktober 2018 geheel in stand blijven.
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.E.E. Konings, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    w.g. Konings
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 8 juli 2020
    612.