ECLI:NL:RVS:2020:1118, Raad van State, 22-04-2020, 201905121/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-04-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 mei 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Dronten omgevingsvergunning verleend aan TenneT TSO B.V. voor het bouwkundig aanpassen van de hoogspanningsmasten met mastnummers 164, 165, 166, 167, 168, 169, 170, 171, 172, 173, 174, 175, 176, 177, 177 I, 177 II en 178 en de fundering langs de Visvijverweg te Swifterbant. Langs de Visvijverweg in Swifterbant staan hoogspanningsmasten. Om in de toekomst meer elektriciteit te kunnen transporteren, is het volgens TenneT noodzakelijk om naast de nieuwbouw van verbindingen bestaande hoogspanningsverbindingen aan te passen zodat er een grotere transportcapaciteit mogelijk wordt gemaakt. Om die reden is TenneT voornemens de bestaande landelijke 380 kV-ring op te waarderen. Niet tussen partijen in geschil is dat het project voor het opwaarderen van de 380 kV-ring, inclusief de hieronder vallende deelprojecten, vallen onder de Rijkscoördinatieregeling.

201905121/1/A1.
    Datum uitspraak: 22 april 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te Swifterbant, gemeente Dronten,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Dronten,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 mei 2019 heeft het college omgevingsvergunning verleend aan TenneT TSO B.V. voor het bouwkundig aanpassen van de hoogspanningsmasten met mastnummers 164, 165, 166, 167, 168, 169, 170, 171, 172, 173, 174, 175, 176, 177, 177 I, 177 II en 178 en de fundering langs de Visvijverweg te Swifterbant.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 februari 2020, waar [appellant] en [belanghebbende], bijgestaan door mr. B. Benard, advocaat te Wassenaar, en het college, vertegenwoordigd door G.E. Topper-Meijering, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting TenneT, vertegenwoordigd door mr. N.H. van den Biggelaar, advocaat te Amsterdam, [gemachtigde A] en [gemachtigde B], en de minister van Economische Zaken en Klimaat, vertegenwoordigd door mr. J.H. Keinemans en T.A.H. van Roermund, ter zitting gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Langs de Visvijverweg in Swifterbant staan hoogspanningsmasten. Om in de toekomst meer elektriciteit te kunnen transporteren, is het volgens TenneT noodzakelijk om naast de nieuwbouw van verbindingen bestaande hoogspanningsverbindingen aan te passen zodat er een grotere transportcapaciteit mogelijk wordt gemaakt. Om die reden is TenneT voornemens de bestaande landelijke 380 kV-ring op te waarderen. Niet tussen partijen in geschil is dat het project voor het opwaarderen van de 380 kV-ring, inclusief de hieronder vallende deelprojecten, vallen onder de Rijkscoördinatieregeling. Voor de opwaardering van de bestaande 380 kV-verbinding moeten diverse werkzaamheden worden uitgevoerd. In de basis betreft dit het ophangen van nieuwe geleiders met een hogere capaciteit dan de huidige geleiders. De nieuwe geleiders kunnen meer stroom transporteren doordat ze hogere temperaturen kunnen weerstaan zonder te ver door te gaan hangen. De huidige hoogspanningsverbinding is bovendien inmiddels bijna 50 jaar oud. Om deze reden worden ook andere onderdelen, zoals de isolatorkettingen en bliksemdraden, vervangen. In het kader van deze - niet omgevingsvergunningplichtige - werkzaamheden worden ook de hoogspanningsmasten en de mastfunderingen opnieuw constructief beschouwd. Deze aanvraag om omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen ziet op het constructief aanpassen van het mastlichaam en de fundering van de masten langs de Visvijverweg.
        De afstand vanaf het midden van de hoogspanningskabels tot de woning van [appellant] bedraagt ongeveer 73 m en 56 m tot de voorerfgrens van [appellant]. Zoals ter zitting nader besproken, is de afstand van de buitenste kabel van de hoogspanningsmast tot de gevel van de woning en de voorerfgrens kleiner. Het bezwaar van [appellant] is met name gericht tegen de gezondheidsrisico’s en gevaarlijke gevolgen van de straling van hoogspanningskabels.
    Beroep
    2.    [appellant] betoogt dat het besluit van 20 mei 2019 is genomen in strijd met artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) en de artikelen 7 en 37 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: het EU-Handvest). Daartoe voert [appellant] aan dat niet duidelijk is wat de gevolgen en risico’s zijn van blootstelling aan energievelden. Volgens [appellant] heeft het college bij de totstandkoming van het besluit geen rekening gehouden met een brief van de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 4 november 2008 waarin volgens hem aan bestuursorganen is geadviseerd om bij de vaststelling van streek- en bestemmingsplannen en van de tracés van bovengrondse hoogspanningslijnen, dan wel wijzigingen in bestaande plannen of van bestaande hoogspanningslijnen, zoveel mogelijk te vermijden dat nieuwe situaties ontstaan, waarbij kinderen langdurig verblijven in een gebied rond bovengrondse hoogspanningslijnen waarbinnen het jaargemiddelde magnetische veld 0,4 microtesla (hierna: µT) is. [appellant] stelt dat gelet op het gehanteerde voorzorgbeginsel gebleken moet zijn dat met de vergunde situatie geen gezondheidsklachten gepaard zullen gaan.
    2.1.    Artikel 8 van het EVRM luidt:
    "1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
    2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen."
        Artikel 7 van het EU-Handvest luidt:
    "Eenieder heeft recht op eerbiediging van zijn privé-leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn communicatie."
        Artikel 37 van het EU-Handvest luidt:
    "Een hoog niveau van milieubescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu moeten worden geïntegreerd in het beleid van de Unie en worden gewaarborgd overeenkomstig het beginsel van duurzame ontwikkeling."
    2.2.    Gelet op vaste jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM), dient voor een geslaagd beroep op artikel 8 van het EVRM sprake te zijn van een situatie waarin klagers direct worden geraakt in hun privéleven. Voorts moeten de negatieve effecten voldoende ernstig zijn. Daarbij wordt gekeken naar de concrete omstandigheden van het geval, zoals de intensiteit en duur van de overlast, de effecten op de fysieke en psychische gezondheid, en de aard van de omgeving. Het EHRM betrekt hierbij de heersende wetenschappelijke inzichten.
    2.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 29 december 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO9217, brengt het in gebruik nemen van een hoogspanningsverbinding onder meer met zich dat daar omheen een magnetisch veld ontstaat. De sterkte van een magnetisch veld op een bepaalde plaats is afhankelijk van de hoeveelheid stroom die wordt getransporteerd of gebruikt, maar is ook sterk afhankelijk van de afstand van de bron die het veld veroorzaakt. Hoe groter de afstand tot de hoogspanningsverbinding, des te sneller neemt de veldsterkte af. Verder is voor de sterkte van het magneetveld van belang de omstandigheid of de hoogspanningsverbinding bovengronds of ondergronds wordt aangelegd.
        Verder staat in die uitspraak dat bij effecten op de gezondheid onderscheid wordt gemaakt tussen effecten op korte termijn (directe effecten) en effecten op lange termijn. De effecten op korte termijn worden veroorzaakt door de opgewekte elektrische stroom in het lichaam. Voor de gesignaleerde effecten op lange termijn is geen aannemelijk biologisch mechanisme vastgesteld. Er zijn in Nederland geen wettelijke normen gesteld voor de blootstelling van de bevolking aan deze velden.
        Om effecten op korte termijn te voorkomen wordt, op grond van de laagste blootstelling waarbij effecten kunnen optreden, een referentieniveau van 100 µT gehanteerd. Dit is het door de Europese Unie aanbevolen niveau voor magnetische veldsterkte, welke waarde ook in Nederland wordt gehanteerd. In Nederland wordt volgens het achtergrondrapport leefomgevingskwaliteit de advieswaarde van 100 µT op maaiveldniveau nergens overschreden, ook niet direct onder bovengrondse hoogspanningsverbindingen.
    2.4.    Met betrekking tot de effecten op lange termijn is op rijksniveau beleid ontwikkeld. Dit beleid is gebaseerd op het Europese voorzorgbeginsel.
        Bij brief van de toenmalige staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: VROM) van 3 oktober 2005, kenmerk SAS/2005183118, nadien bevestigd en verduidelijkt in een brief van de toenmalige minister van VROM van 4 november 2008, kenmerk DGM\2008105664 (www.rijksoverheid.nl), is een advies aan gemeenten en provincies gezonden met betrekking tot de aanwezigheid van hoogspanningsverbindingen in de nabijheid van gevoelige bestemmingen in verband met gezondheidsrisico's (hierna: het magneetveldvoorzorgsbeleid). Het advies houdt in om bij de vaststelling van streek- en bestemmingsplannen en de tracés van bovengrondse hoogspanningslijnen zoveel als redelijkerwijs mogelijk is te vermijden dat nieuwe situaties ontstaan waarbij kinderen langdurig verblijven in het gebied onder bovengrondse hoogspanningsverbindingen waarbinnen het jaargemiddelde magneetveld hoger is dan 0,4 µT (de magneetveldzone). In de brief wordt geadviseerd zo weinig mogelijk gevoelige bestemmingen zoals woningen, crèches en kinderopvangplaatsen, te situeren in de specifieke zone. Volgens de brief is de reden hiervan dat mogelijk een statistisch significante associatie aanwezig is tussen het optreden van leukemie bij kinderen en de magnetische velden van bovengrondse hoogspanningsverbindingen. Gebaseerd op een advies van de Gezondheidsraad van 21 februari 2008 wordt in de bijlage van de brief van 4 november 2008 het begrip "langdurig verblijf" omschreven als verblijf van minimaal 14 tot 18 uur per dag gedurende minimaal één jaar. Het begrip "gevoelige bestemming" wordt in de bijlage als woning, school, crèche en kinderopvangplaats gedefinieerd. Daarbij is toegelicht dat andere bestemmingen waar kinderen voor kortere tijd en niet dagelijks verblijven, geen gevoelige bestemmingen zijn. Op grond van het voorzorgbeginsel is er volgens de bijlage geen reden om de toepassing van het advies van de Gezondheidsraad uit te breiden naar bijvoorbeeld sportvelden, kinderspeelplaatsen en recreatiegebieden.
    2.5.    Het college heeft aan het besluit ten grondslag gelegd dat in de voormelde brief van 4 november 2008 als uitgangspunt is genomen dat wijzigingen aan bestaande hoogspanningslijnen of bestemmingsplannen waardoor het aantal gevoelige bestemmingen in de specifieke zone niet toeneemt, niet bezwaarlijk zijn. Daarbij heeft het college als uitgangspunt genomen dat dit betekent dat de netbeheerder, in dit geval TenneT, bij een wijziging aan een bestaande bovengrondse hoogspanningsverbinding om meer transportcapaciteit op een verbinding te kunnen genereren, de gevolgen daarvan voor de specifieke magneetveldzone in beeld moet brengen en daarbij zo veel als redelijkerwijs mogelijk is moet vermijden dat er nieuwe gevoelige bestemmingen ontstaan. Niet tussen partijen in geschil is dat het perceel van [appellant] voorafgaand aan de werkzaamheden al was gelegen in de magneetveldzone. Omdat de specifieke magneetveldzone niet alleen van transportcapaciteit maar ook van andere technische factoren afhankelijk is, is het volgens het college mogelijk, door bijvoorbeeld de klokgetallen gunstig te configureren of de geleiders gunstig ten opzichte van elkaar op te hangen, een smallere magneetveldzone te creëren. In tabel 5-1 van het rapport "LLS-ENS380 MAST 155 T/M 206, Bepaling aantal gevoelige bestemmingen bij lijnverzwaring en klokgetaloptimalisatie" van DNV GL (Rapport nr.: 10060953- TDT 19-0541 rev.1) van 19 april 2019 zijn de specifieke magneetveldzones gegeven voor de huidige en nieuwe situatie. Daaruit blijkt dat de magneetveldzone ter hoogte van de masten 168 en 169 (ter hoogte van het perceel van [appellant]) van 105 meter terug gaat naar 90 meter. Daarnaast wijst het college erop dat in de huidige situatie 32 gevoelige bestemmingen in de omgeving van het project aanwezig zijn en dat na realisering van het project dit aantal zal dalen tot 15 gevoelige bestemmingen. Het perceel van [appellant] komt, gelet op het feit dat de specifieke magneetveldzone ter plaatse smaller wordt, in de nieuwe situatie zelf minder diep in de magneetveldzone te liggen. Het college heeft zich gelet hierop op het standpunt gesteld dat van strijd met artikel 8 van het EVRM geen sprake is.
    2.6.    Anders dan [appellant] ter zitting van de Afdeling heeft gesteld behoeft het college, gelet op het voormelde voorzorgsbeginsel en de beoordeling van de effecten, niet aannemelijk te maken dat met de vergunningverlening geen gezondheidsklachten gepaard zullen gaan. De Afdeling ziet gelet op de aan het besluit ten grondslag gelegde onderzoeken en wat ter zitting van de Afdeling is besproken geen grond voor het oordeel dat het college de omgevingsvergunning niet heeft kunnen verlenen vanwege strijd met artikel 8 van het EVRM. Daarbij acht de Afdeling van belang dat in het besluit van 20 mei 2019 onderzoek is gedaan conform de daarvoor opgestelde "Handreiking voor het berekenen van de breedte van de specifieke magneetveldzone bij bovengrondse hoogspanningslijnen" van het RIVM en dat daaruit niet is gebleken dat de magneetveldzone het jaargemiddelde van 0,4 µT zal overschrijden. De enkele omstandigheid dat een woordvoerster van TenneT zou hebben verklaard dat de piekbelasting in de toekomst driemaal zo hoog zal worden, wat daar verder van zij, maakt nog niet dat de berekeningen in het rapport van 19 april 2019 onjuist zouden zijn. Hierbij is van belang dat bij de modellen die worden gebruikt om de gevolgen in kaart te brengen sprake is van een jaargemiddelde in plaats van een piekbelasting. Voor zover [appellant] ter zitting van de Afdeling heeft gesteld dat ten onrechte in het verweer wordt verwezen naar een rapport van 7 juni 2019, terwijl het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning dateert van 6 juni 2019, faalt dit betoog, nu met het rapport van 7 juni 2019, zoals nader toegelicht door het college, slechts enkele tekstuele wijzigingen zijn aangebracht in het rapport van 19 april 2019. Verder heeft het college van belang kunnen achten dat met de vergunde situatie geen nieuwe gevoelige bestemmingen in de magneetveldzone komen te liggen, dat de woning van [appellant] zich al in de magneetveldzone bevond en dat de magneetveldzone op het perceel van [appellant] smaller is geworden.
        Daargelaten of sprake is van tenuitvoerlegging van het recht van de Unie kan het beroep van [appellant] op de artikelen 7 en 37 van het EU-Handvest evenmin leiden tot een vernietiging van het besluit van 20 mei 2019. Daarbij is van belang dat gelet op hetgeen hiervoor is overwogen over de schending van artikel 8 van het EVRM evenmin sprake is van een schending van artikel 7 en dat artikel 37 van het EU-Handvest is gericht tot de uniewetgever en alleen via specifieke milieurichtlijnen kan doorwerken in de nationale rechtsorde waarvan in dit geval geen sprake is (vergelijk ook het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 9 maart 2010, ERG en anderen, ECLI:EU:C:2010:126, punten 45 en 46).
        Het betoog faalt.
    Slot en conclusie
    3.    Het beroep is ongegrond.
    4.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, voorzitter, en mr. F.D. van Heijningen en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden in tegenwoordigheid van mr. S. Vermeulen, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 22 april 2020
    700.