ECLI:NL:RVS:2018:2405, Raad van State, 18-07-2018, 201706620/1/A1 en 201710095/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-07-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 mei 2015 heeft het algemeen bestuur de stichting en anderen onder oplegging van een dwangsom van € 50.000,00 per overtreding tot een maximum van € 150.000,00 gelast het gebruik van het pand op het perceel Tourniairestraat 1-3 voor bewoning c.q. overnachting gestaakt te houden. Volgens het algemeen bestuur wordt het bouwwerk gebruikt in strijd met de gebruiksvoorschriften uit het Bouwbesluit 2012 en worden de artikelen 1a en 1b, tweede lid, van de Woningwet overtreden. Toezichthouders van de gemeente hebben het perceel op 17 juni 2015, 25 juni 2015 en 6 juli 2015 gecontroleerd en geconstateerd dat er in het pand werd gewoond. Bij besluiten van 4 augustus 2015, 17 augustus 2015 en 29 oktober 2015 heeft het algemeen bestuur besloten tot invordering van de drie verbeurde dwangsommen over te gaan. De stichting en anderen kunnen zich met deze besluiten niet verenigen.

201706620/1/A1 en 201710095/1/A1.
    Datum uitspraak: 18 juli 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    Het algemeen bestuur van de Bestuurscommissie van het stadsdeel Nieuw-West (thans: het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam),
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van 4 juli 2017 in zaak nr. 16/7207 en de uitspraak van 6 november 2017 in zaak nr. 17/4217, beide van de rechtbank Amsterdam in de gedingen tussen:
    
    de Stichting Volkshuisvesting Utrecht en Woningexploitatiemaatschappij Nederland B.V., beide gevestigd te Nieuwegein, en [wederpartij], wonend te [woonplaats] (hierna: de stichting en anderen)
    
    en
    
    het algemeen bestuur.
    
    Procesverloop
    
    Besluiten van 4 augustus 2015 en 17 augustus 2015
    
    Bij besluit van 4 augustus 2015 heeft het algemeen bestuur besloten over te gaan tot invordering van de volgens hem door de door de stichting en anderen verbeurde dwangsom ten bedrage van € 50.000,00.
    
    Bij besluit van 17 augustus 2015 heeft het algemeen bestuur besloten over te gaan tot invordering van de door de stichting en anderen verbeurde dwangsom ten bedrage van € 50.000,00.
    
    Bij besluit van 6 juni 2017 heeft het algemeen bestuur het door de stichting en anderen tegen deze besluiten gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij mondelinge uitspraak van 6 november 2017 heeft de rechtbank het door de stichting en anderen daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Het proces-verbaal van deze uitspraak is aangehecht.
    
    Besluit van 29 oktober 2015
    
    Bij besluit van 29 oktober 2015 heeft het algemeen bestuur besloten over te gaan tot invordering van door de door de stichting en anderen verbeurde dwangsom ten bedrage van € 50.000,00.
    
    Bij besluit van 1 november 2016 heeft het algemeen bestuur het door de stichting en anderen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 4 juli 2017 heeft de rechtbank het door de stichting en anderen daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Hoger beroep
    
    Het algemeen bestuur heeft tegen de uitspraken van 6 november 2017 en 4 juli 2017 hoger beroep ingesteld.
    
    De stichtingen en anderen hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft beide zaken ter zitting behandeld op 11 juni 2018, waar het algemeen bestuur, vertegenwoordigd door mr. J. van den Berg en mr. G.A.A. De Josselin, en de stichting en anderen, vertegenwoordigd door mr. T.D. Rijs, advocaat te Zwolle, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Bij besluit van 7 mei 2015 heeft het algemeen bestuur de stichting en anderen onder oplegging van een dwangsom van € 50.000,00 per overtreding tot een maximum van € 150.000,00 gelast het gebruik van het pand op het perceel Tourniairestraat 1-3 voor bewoning c.q. overnachting gestaakt te houden. Volgens het algemeen bestuur wordt het bouwwerk gebruikt in strijd met de gebruiksvoorschriften uit het Bouwbesluit 2012 en worden de artikelen 1a en 1b, tweede lid, van de Woningwet overtreden.
    
        Toezichthouders van de gemeente hebben het perceel op 17 juni 2015, 25 juni 2015 en 6 juli 2015 gecontroleerd en geconstateerd dat er in het pand werd gewoond. Bij besluiten van 4 augustus 2015, 17 augustus 2015 en 29 oktober 2015 heeft het algemeen bestuur besloten tot invordering van de drie verbeurde dwangsommen over te gaan. De stichting en anderen kunnen zich met deze besluiten niet verenigen.
    
    De aangevallen uitspraken
    
    2.    De rechtbank heeft in beide zaken onderzocht of de stichting en anderen nog belang hebben bij een beoordeling van hun beroep tegen de invorderingsbesluiten, omdat de bevoegdheid tot invordering mogelijk is verjaard. Volgens het algemeen bestuur zijn de dwangsommen verbeurd op 17 juni 2015, 25 juni 2015 en 6 juli 2015. Dat betekent, zo volgt uit de aangevallen uitspraken, dat het algemeen bestuur de verjaring voor 18 juni 2016, 26 juni 2016 onderscheidenlijk 7 juli 2016 diende te stuiten. De rechtbank heeft in beide uitspraken overwogen dat met de brief van het algemeen bestuur van 2 mei 2016 de verjaring van de bevoegdheid tot invordering niet is gestuit. Deze brief kan volgens de rechtbank niet als een aanmaning als bedoeld in artikel 4:112 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) worden aangemerkt, omdat de passage dat de invorderingsmaatregelen op kosten van de schuldenaar worden uitgevoerd, als bedoeld in het derde lid van dat artikel ontbreekt. De bevoegdheid tot invordering was verjaard en het algemeen bestuur was dus niet meer bevoegd over te gaan tot invordering van de dwangsommen. Volgens de rechtbank is hiermee het procesbelang aan de beroepen van de stichting en anderen komen te ontvallen en moeten die beroepen niet-ontvankelijk worden verklaard.
    
    Beoordeling van het hoger beroep
    
    3.    Het algemeen bestuur betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de brief van 2 mei 2016 niet kan worden aangemerkt als een aanmaning als bedoeld in artikel 4:112 van de Awb. Het voert in dit verband aan dat het feit dat in de brief niet is opgenomen dat de kosten op de schuldenaar worden verhaald, niet maakt dat daarom niet kan worden gesproken van een aanmaning. Die mededeling is volgens het algemeen bestuur geen constitutief vereiste voor de aanmaning.
    
    3.1.    In de memorie van toelichting bij de Aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (Vierde tranche Algemene wet bestuursrecht), Kamerstukken II, 29 702, nr. 3, blz. 58-60) is met betrekking tot de aanmaning weergegeven dat die een herinnering is te betalen en dat, indien niet tijdig is betaald en de schuldenaar dus in verzuim is, het bestuursorgaan alvorens over te gaan tot het uitvaardigen van een dwangbevel een schriftelijke aanmaning laat volgen waarin wordt verzocht om op korte termijn alsnog te betalen. Voorts is in de memorie van toelichting weergegeven dat de schuldenaar in de aanmaning tevens wordt gewaarschuwd voor mogelijke invorderingsmaatregelen. Hij krijgt nog twee weken om zijn schuld te voldoen en na het verstrijken van de aanmaningstermijn heeft het bestuursorgaan de bevoegdheid om tot dwanginvordering over te gaan, aldus de memorie van toelichting. Zoals daarin verder is weergegeven, kan het bestuursorgaan zich er bij de aanmaning van vergewissen dat betrokkene niet om onbekende, maar wellicht goed verklaarbare, redenen weigert te betalen.
    
        Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 22 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2301, dient, gelet op hetgeen in de memorie van toelichting is weergegeven, uit het oogpunt van rechtszekerheid voor de aangeschrevene uit een aanmaning onmiskenbaar te blijken dat ingeval niet wordt betaald na afloop van de daarin vermelde betalingstermijn dwanginvordering zal volgen.
    
    3.2.    Het algemeen bestuur heeft overeenkomstig het voorgaande gehandeld door in de brief van 2 mei 2016 mee te delen dat de stichting en anderen de verbeurde dwangsommen van in totaal € 150.000,00 niet hebben betaald en dat, indien zij het bedrag niet binnen twee weken na verzending van de brief overmaken op het in de brief vermelde rekeningnummer, het bedrag zal worden geïnd door toepassing van invorderingsmaatregelen. De stichting en anderen zijn, door het niet opnemen van de mededeling dat de invorderingsmaatregelen op hun kosten kunnen worden uitgevoerd, niet in een rechtsonzekere situatie komen te verkeren met betrekking tot de te nemen invorderingsmaatregelen. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, betekent de omstandigheid dat het algemeen bestuur in de brief van 2 mei 2016 niet heeft medegedeeld dat de dwanginvordering op kosten van de schuldenaar zal plaatsvinden, daarom niet dat de aanmaning geen aanmaning is als bedoeld in artikel 4:106, gelezen in samenhang met artikel 4:112 van de Awb. Uit de genoemde uitspraak van de Afdeling van 22 juli 2015 volgt niet, dat bij het achterwege blijven van die mededeling niet meer van een aanmaning kan worden gesproken.
    
        De Afdeling overweegt in dit verband nog dat het algemeen bestuur te kennen heeft gegeven dat, nu de mededeling dat de kosten van de dwanginvordering voor de schuldenaar komen niet in de aanmaning is opgenomen, deze kosten niet op de stichting en anderen zullen worden verhaald.
    
    3.3.    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank ten onrechte in het ontbreken van de mededeling dat de kosten op de schuldenaar zullen worden verhaald grond gezien voor het oordeel dat geen sprake is van een geldige aanmaning en dat de bevoegdheid tot invorderen is verjaard. Zij heeft daarom ten onrechte om die reden aangenomen dat de stichtingen en anderen geen belang meer hebben bij een beoordeling van hun beroepen tegen de besluiten van 1 november 2016 en 6 juni 2017.
    
        Het betoog slaagt.
    
    Tussenconclusie
    
    4.    De hoger beroepen zijn gegrond. De aangevallen uitspraken dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen van de stichting en anderen tegen de besluiten van 1 november 2016 en 6 juni 2017 beoordelen in het licht van de daartegen in eerste aanleg voorgedragen beroepsgronden, voor zover die na hetgeen hiervoor is overwogen, nog bespreking behoeven.
    
    Beoordeling van de beroepen tegen de besluiten van 1 november 2016 en 6 juni 2017
    
    5.    De stichting en anderen betogen dat, nu de invorderingsbeschikkingen van 4 augustus 2015 en 17 augustus 2015 ten onrechte niet naar hun gemachtigde zijn verzonden, deze besluiten niet op juiste wijze bekend zijn gemaakt en daarom niet in werking zijn getreden. Volgens hen kon het algemeen bestuur daarom niet tot aanmaning overgaan.
    
    5.1.    De besluiten van 4 augustus 2015 en 17 augustus 2015 zijn niet op de juiste wijze aan de stichting en anderen bekendgemaakt omdat deze besluiten ten onrechte niet - zoals is vereist op grond van artikel 2.1, eerste lid, van de Awb gelezen in samenhang met artikel 6:17 van de Awb - naar de bij het college bekende gemachtigde van hen zijn gezonden. Echter, ondanks het feit dat de besluiten niet op de juiste wijze aan de stichting en anderen zijn bekendgemaakt, waren die besluiten bij hen bekend omdat deze aan de stichting en anderen zijn toegezonden. De omstandigheid dat de bekendmaking hiermee niet correct is geweest, doet er niet aan af dat het college een besluit heeft genomen en dat besluit heeft bekendgemaakt. De niet correcte bekendmaking kan in voorkomend geval - als daardoor te laat een rechtsmiddel is aangewend tegen het desbetreffende besluit - wel van belang zijn voor de verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding. In dit geval heeft het algemeen bestuur het feit dat de stichting en anderen te laat bezwaar hebben gemaakt ook verschoonbaar geacht.
    
        Nu de besluiten aldus bekend zijn gemaakt, bestaat geen grond voor het oordeel dat het algemeen bestuur na de invorderingsbeschikkingen de aanmaning niet kon verzenden. Met de aanmaning van 2 mei 2016 is ingevolge artikel 4:106 van de Awb de in artikel 5:35 van die wet neergelegde verjaringstermijn gestuit, zodat deze termijn van een jaar op 2 mei 2016 opnieuw is aangevangen.
    
        Het betoog faalt.
    
    6.    De stichting en anderen betogen dat het algemeen bestuur heeft miskend dat geen dwangsommen zijn verbeurd. Zij voeren in dat verband aan dat de last zo is geformuleerd dat een dwangsom wordt verbeurd per overtreding van de last. Volgens hen is sprake van één voortdurende, niet afgeronde overtreding, zodat er geen dwangsommen zijn verbeurd.
    
    6.1.    In het besluit van 7 mei 2015 is de stichting en anderen gelast de bewoning van dan wel de overnachting in het pand gestaakt te houden. Indien zij niet aan de last voldoen, verbeuren zij een dwangsom van € 50.000,00 per overtreding ineens tot een maximum van € 150.000,00 verbeuren.
    
        De in het besluit vermelde overtreding is een overtreding met een continu karakter. Dit betekent dat zich in dit geval niet meerdere op zichzelf staande overtredingen hebben voorgedaan. Niet in geschil is dat tijdens de controle op 17 juni 2015 is geconstateerd dat niet aan de last is voldaan. Er werd immers geconstateerd dat er in het pand werd gewoond. Anders dan de stichting en anderen betogen, heeft het algemeen bestuur zich derhalve terecht op het standpunt gesteld dat op dat moment niet aan de last was voldaan en dus een dwangsom is verbeurd. De bewoning is na de controle op 17 juni 2015 voortgezet. De stichtingen en anderen betogen terecht dat geen sprake is van een van de eerste overtreding te onderscheiden tweede en derde overtreding op 25 juni 2015 onderscheidenlijk 6 juli 2015. Er zijn derhalve niet meer dwangsommen verbeurd. Het algemeen bestuur is in de besluiten van 17 augustus 2015 en 29 oktober 2016 derhalve ten onrechte tot invordering overgegaan.
    
        Het betoog slaagt.
    
    7.    De stichtingen en anderen betogen dat het algemeen bestuur in redelijkheid van invordering had moeten afzien. Zij voeren daartoe aan dat het algemeen bestuur na het opleggen van de last onder dwangsom op 28 mei 2015 heeft laten weten dat het gebouw in gebruik kon worden genomen. Volgens de stichting en anderen kon hun niet worden verweten dat zij het gebouw ook daadwerkelijk in gebruik hebben genomen. Het alsnog overgaan tot invordering van dwangsommen is in strijd met het vertrouwensbeginsel.
    
    7.1.    De brief van 28 mei 2015 betreft een reactie van het algemeen bestuur op een melding 'brandveilig gebruik' van de stichting van 1 april 2015. In die brief is vermeld dat de melding is getoetst aan de indieningsvereisten zoals opgenomen in artikel 1.19 van het Bouwbesluit 2012. Hoewel in de brief is vermeld dat de stichting aan de meldingsplicht heeft voldaan en zij het gebouw in gebruik kan nemen, is in die brief ook vermeld dat de stichting te allen tijde moet voldoen aan de voor haar relevante bepalingen van het Bouwbesluit 2012. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de brief met deze laatste zin een voorwaardelijk karakter. Nu het algemeen bestuur voorts spoedig na de verzending van de brief aan de stichting en anderen heeft laten weten dat niet aan het Bouwbesluit 2012 werd voldaan, hebben de stichting en anderen aan de brief niet het gerechtvaardigd vertrouwen kunnen ontlenen dat de in het besluit van 7 mei 2015 vermelde overtredingen van het Bouwbesluit 2012 die mede hebben geleid tot oplegging van de last waren verholpen, het gebouw in gebruik kon worden genomen en het algemeen bestuur niet tot invordering zou overgaan.
    
        Het betoog faalt.
    
    8.    De stichtingen en anderen betogen dat het algemeen bestuur had moeten overgaan tot matiging van de verbeurde dwangsom. Zij voeren daartoe aan dat grotendeels aan de last was voldaan en zij zich hebben ingespannen om aan de last te voldoen.
    
    8.1.    De stichtingen en anderen is gelast de bewoning van het gebouw op het perceel gestaakt te houden. Gelet op deze formulering van de last, konden de stichting en anderen daaraan uitsluitend geheel of gedeeltelijk voldoen door de bewoning van dan wel de overnachting in het pand geheel of gedeeltelijk te beëindigen. De vraag of de stichting en anderen zich hebben ingespannen om de in het besluit van 7 mei 2015 vermelde overtredingen van het Bouwbesluit 2012 ongedaan te maken, is hierbij niet van belang.
    
        Niet in geschil is dat door toezichthouders van de gemeente is geconstateerd dat in weerwil van de last in het gebouw werd gewoond. Daargelaten of het gedeeltelijk voldoen aan de last al zou moeten leiden tot matigen van de dwangsom, geldt dat in dit geval geheel niet aan de last werd voldaan.
    
        Het betoog faalt.
    
    9.    De overige gronden van de stichting en anderen zijn gericht tegen het besluit van 7 mei 2015, waarbij de last onder dwangsom is opgelegd. Tegen dat besluit zijn geen rechtsmiddelen aangewend. Dit betekent dat dit besluit in rechte onaantastbaar is geworden. Van de rechtmatigheid van de bij dit besluit opgelegde last onder dwangsom moet daarom worden uitgegaan. Bezwaren die betrekking hebben op de rechtmatigheid van het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom kunnen in de regel niet meer aan de orde komen in het kader van de toetsing van de invorderingsbeschikking. Dit is slechts onder zeer bijzondere omstandigheden anders.
    
        In hetgeen de stichtingen en anderen tegen het besluit van 7 mei 2015 hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat zulke omstandigheden aan de orde zijn. Of, zoals de stichting en anderen betogen, de aan de last verbonden dwangsom van in totaal € 150.000,00 te hoog is, kan in het midden blijven, nu, zoals is overwogen onder 6.1 het algemeen bestuur slechts bevoegd is tot invordering van € 50.000,00 over te gaan. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat dit bedrag niet in redelijke verhouding staat tot de ernst van de overtreding.
    
        Het betoog faalt.
    
    Eindconclusie
    
    10.    Het beroep tegen het besluit van 1 november 2016 is gegrond. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal het besluit van 29 oktober 2015 herroepen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het te vernietigen besluit.
    
        Het beroep tegen het besluit 6 juni 2017 is gegrond. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking, voor zover daarbij is beslist op het bezwaar tegen het besluit van 17 augustus 2015. De Afdeling zal het besluit van 17 augustus 2015 herroepen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het te vernietigen besluit.
    
    11.    Uit het voorgaande volgt dat het algemeen bestuur slechts bevoegd was over te gaan tot invordering van een verbeurde dwangsom van € 50.000,00.
    
    12.    Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart de hoger beroepen gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraken van de rechtbank Amsterdam van 4 juli 2017 in zaak nr. 16/7207 en van 6 november 2017 in zaak nr. 17/4217;
    
    III.    verklaart de bij de rechtbank in die zaken ingestelde beroepen gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van het algemeen bestuur van de Bestuurscommissie van het stadsdeel Nieuw-West van 6 juni 2017, kenmerk 64617-2017/UIT/03602, voor zover daarbij is beslist op het bezwaar van de Stichting Volkshuisvesting Utrecht en Woningexploitatiemaatschappij Nederland B.V. en [wederpartij] tegen het besluit van 17 augustus 2015;
    
    V.    herroept het besluit van 17 augustus 2015, kenmerk 2015/uit/6913;
    
    VI.    vernietigt het besluit van het algemeen bestuur van de Bestuurscommissie van het stadsdeel Nieuw-West van 1 november 2016, kenmerk 64659/INT/1330;
    
    VII.    herroept het besluit van 29 oktober 2015, kenmerk 2015/uit/9334;
    
    VIII.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;
    
    IX.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij de Stichting Volkshuisvesting Utrecht, Woningexploitatiemaatschappij Nederland B.V. en [wederpartij] in verband met de behandeling van de bezwaren opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1503,00 (zegge: vijftienhonderddrie euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    X.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij de Stichting Volkshuisvesting Utrecht, Woningexploitatiemaatschappij Nederland B.V. en [wederpartij] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.004,00 (zegge: tweeduizend vier euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    XI.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan de Stichting Volkshuisvesting Utrecht en Woningexploitatiemaatschappij Nederland B.V. en [wederpartij] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 668,00 (zegge: zeshonderdachtenzestig euro) voor de behandeling van de beroepen vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
    
    w.g. Troostwijk    w.g. Pieters
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 juli 2018
    
    473.