ECLI:NL:RBAMS:2024:8818, Rechtbank Amsterdam, 03-12-2024, AMS 24/835
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2024-12-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Deze zaak gaat over een afgewezen verzoek om handhaving tegen het door een asfaltcentrale overschrijden van de emissiegrenswaarde voor PAK’s. De rechtbank oordeelt dat hiertegen ten onrechte niet handhavend is opgetreden. Volgens een meting is de emissiegrenswaarde overschreden. De waarde van die meting is niet achterhaald door enkel tijdverloop. Ook is gesteld noch gebleken dat de meetmethodiek of de productiewijze significant zijn gewijzigd.  Dat na die meting allerlei emissie reducerende maatregelen zijn genomen, is niet toereikend; niet is toegelicht hoe deze maatregelen de emissie van PAK’s zouden hebben gereduceerd. In beroep is uit een nieuwe emissiemeting gebleken dat nu aan de emissiegrenswaarde wordt voldaan. Daardoor is de overtreding beëindigd. Een herstelsanctie kan dus niet meer worden opgelegd. Daarom heeft de rechtbank de rechtsgevolgen van dit besluit in stand gelaten.

RECHTBANK AMSTERDAM
    Bestuursrecht
    
    
      zaaknummer: AMS 24/835
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 3 december 2024 in de zaak tussen
    
    Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A., te Nijmegen, eiseres
    (gemachtigde: [gemachtigde] ),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, verweerder
    (gemachtigde: mr. H.S. Poppens).
    
    Tevens heeft aan het geding deelgenomen: AsfaltNu C.V., te Culemborg.
    
    
      Partijen worden hierna aangeduid als MOB, het college en AsfaltNU.
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Op 7 juli 2022 heeft het college het verzoek om handhavend optreden van MOB tegen AsfaltNU deels toegewezen, deels aangehouden en deels afgewezen (het primaire besluit). Hiertegen heeft MOB bezwaar gemaakt.
    
    
    
      Op 22 december 2023 heeft het college het bezwaar van MOB ongegrond verklaard (het bestreden besluit). MOB heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Het college heeft een verweerschrift ingediend en MOB heeft hierop gereageerd.
    
    
    
      Het beroep is behandeld op de zitting van 28 oktober 2024. MOB heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [de persoon 3] , [functie 2] Namens AsfaltNU was [de persoon 2] , [functie 1] , aanwezig.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat het verzoek om handhaving is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet, in deze procedure het oude recht (waaronder het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling) van toepassing.
    
    2. AsfaltNU produceert asfalt in, onder meer, Amsterdam. Op asfaltcentrales is het Activiteitenbesluit van toepassing, waarin eisen zijn opgenomen voor emissies van ZZS, onder welke benzeen en PAK’s.
    
    3. Sinds 1 januari 2016 bevat het Activiteitenbesluit een minimalisatie- en een informatieverplichting voor ZZS. Dit houdt in dat emissies van ZZS naar de lucht zoveel mogelijk moeten worden voorkomen of, als dat niet mogelijk is, tot een minimum moeten worden beperkt. Daarnaast moet degene die een inrichting drijft van waaruit emissies van ZZS naar de lucht plaatsvinden, elke vijf jaar informatie overleggen aan het bevoegd gezag over de mate waarin emissies van ZZS naar de lucht plaatsvinden en de mogelijkheden om die emissies te voorkomen of, als dat niet mogelijk is, te beperken. In het Activiteitenbesluit
    staat dat deze informatie moet worden neergelegd in een programma en dat over het opstellen van dat programma regels worden gesteld bij ministeriële regeling. Deze regels zijn gesteld in artikel 2.20 van de Activiteitenregeling. In dit artikel wordt zo een programma een vermijdings- en reductieprogramma (hierna: vrp) genoemd.
    
    4. Op 19 november 2021 heeft MOB het college verzocht om handhavend op te treden tegen AsfaltNU, gevestigd aan de Aziëhavenweg 19 in Amsterdam (hierna: de inrichting) en deze te sluiten als:
    a. 	AsfaltNU vóór 1 januari 2021 geen rapportage heeft ingeleverd over de emissie en minimalisatie van PAK’s en benzeen of als deze rapportage niet voldoet aan artikel 2.20 van de Activiteitenregeling; en/of
    b. 	uit de rapportage blijkt dat niet of niet voldoende werk wordt gemaakt van de minimalisatieverplichting uit artikel 2.4 van het Activiteitenbesluit of als niet wordt voldaan aan de normering voor PAK’s en benzeen in artikel 5.46 van het Activiteitenbesluit.
    
    5. Op 26 januari 2022 heeft MOB het college in gebreke gesteld voor het niet tijdig beslissen op het handhavingsverzoek. Op 7 april 2022 heeft MOB het college verzocht de verschuldigde dwangsom te betalen. 
    
    6. Op 25 april 2022 heeft het college aan MOB een gemaximeerde dwangsom van € 1.442,- toegekend en MOB bericht dat zo spoedig mogelijk op het handhavingsverzoek wordt beslist. Volgens het college kon hij op dat moment nog niet beslissen omdat gewacht werd op het beste meetmoment, afhankelijk van de beschikbaarheid van een meetploeg en een opdracht waardoor de inrichting maximaal wordt belast / de hoogste emissies worden verwacht.
    
    7. Vervolgens heeft het college het primaire besluit genomen waarin het handhavingsverzoek van MOB deels is toegewezen. Volgens het primaire besluit, voor zover hier relevant, voldoet de brief van AsfaltNU van 31 januari 2022, waarvan AsfaltNU stelt dat dit het vrp bevat, namelijk niet aan de eisen van artikel 2.20 van de Activiteitenregeling. Het college heeft daarom het voornemen voor deze overtreding een last onder dwangsom op te leggen. Voor zover het verzoek van MOB ziet op het voldoen aan de emissiegrenswaarde voor benzeen, heeft het college zijn beslissing in het primaire besluit aangehouden. Het college heeft het handhavingsverzoek voor het overige  afgewezen. De inrichting voldoet volgens het college namelijk aan de emissiegrenswaarde voor PAK’s, aangezien wordt voldaan aan de kwaliteitseisen voor asfalt en asfaltgranulaat volgens de erkende maatregel Beoordelingsrichtlijn (BRL) 9320 en het onderzoek door de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat naar de werking van deze maatregel nog niet is afgerond. 
    
    8. Op 30 augustus 2022 heeft AsfaltNU een definitief vrp ingediend, gebaseerd op de door TAUW B.V. uitgevoerde ZZS-inventarisatie van 28 april 2022.
    
    9. Op 4 september 2023 heeft de Omgevingsdienst geconcludeerd dat het vrp voldoet aan de eisen van artikel 2.20 van de Activiteitenregeling. 
    
    10. Volgens het bestreden besluit is het handhavingsverzoek van MOB terecht (gedeeltelijk) afgewezen, omdat op 30 augustus 2022 een vrp is ingediend en dit voldoet aan de eisen van artikel 2.20 van de Activiteitenregeling. Bovendien is niet gebleken van een overschrijding van de emissiegrenswaarden voor de stoffen waarvan MOB om handhavend optreden heeft verzocht. De overtredingen zijn daarmee beëindigd. Het college stelt daarom dat hij niet bevoegd is handhavend op te treden.
    
    
      
        Beoordeling van het beroep
      
    
    
    
      
        De emissiegrenswaarde voor PAK’s
      
    
    
    11. MOB stelt dat het college zich in het bestreden besluit ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat AsfaltNU de emissiegrenswaarde voor PAK’s niet heeft overschreden. Ook is niet ingegaan op haar bezwaar tegen het gebruik van de erkende maatregel BRL 9320. MOB heeft al in bezwaar gewezen op het rapport emissiemeting van 23 juni 2021. Hieruit blijkt een emissieconcentratie voor PAK’s van 0,25 mg/Nm3, terwijl de norm 0,05 mg/Nm3 bedraagt, aldus MOB.
    
    
      11.1.
      Volgens het college is het handhavingsverzoek terecht afgewezen, omdat ten tijde van het bestreden besluit geen sprake was van een (evidente) overschrijding van de emissiegrenswaarde voor PAK’s. Het college verwijst naar de daarna, op 22 mei 2024, uitgevoerde nieuwe emissiemeting. Uit het daarvan opgemaakte rapport van 19 juli 2024 blijkt dat de inrichting nu voldoet aan de emissiegrenswaarde voor PAK’s, aldus het college.
      
      
        12.	De rechtbank is van oordeel dat het college ten onrechte heeft geconcludeerd dat ten tijde van het bestreden besluit geen sprake was van een (evidente) overschrijding van de emissiegrenswaarde voor PAK’s. 
      
      
    
    
      12.1.
      Op grond van artikel 7:11 van de Awb heeft het bestuursorgaan de plicht om zijn eerdere besluit op grondslag van het daartegen gemaakte bezwaar te heroverwegen. Daarbij geldt als hoofdregel dat het bestuursorgaan zijn eerdere besluit moet heroverwegen op basis van de feiten en omstandigheden ten tijde van de heroverweging en op basis van het op dat moment geldende recht of beleid. Daarbij gaat het om feiten en omstandigheden van na het eerdere besluit die van belang zijn voor toepassing van de desbetreffende norm. Wat betreft het geldende recht of beleid, betekent dit dat het bestuursorgaan zich bij een wijziging van dat recht of beleid ten tijde van de heroverweging rekenschap moet geven van eventueel overgangsrecht of een in het beleid opgenomen overgangsregel.
      
    
    
      12.2.
      De rechtbank ziet in dit geval geen aanleiding om van deze hoofdregel af te wijken en overweegt daartoe als volgt. 
      
    
    
      12.3.
      Met het primaire besluit heeft het college het handhavingsverzoek van MOB afgewezen om de reden dat de inrichting voldeed aan de erkende maatregel BRL 9320, als bedoeld in artikel 5.37 van de Activiteitenregeling (oud). Sinds de brief van 15 december 2021 van de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat aan de Tweede Kamer, was echter al duidelijk dat de kwaliteitseisen uit de erkende maatregel BRL 9320 niet geschikt waren om aan de emissiegrenswaarde voor PAK’s te voldoen. Ook de gemeenten zijn toen hierover geïnformeerd.
      
    
    
      12.4.
      De rechtbank stelt vast dat de erkende maatregel BRL 9320 op 1 oktober 2022 is ingetrokken en dus ten tijde van het bestreden besluit (22 december 2023) niet langer gold. De reden voor de intrekking is dat met deze erkende maatregel (voldoen aan BRL 9320) niet wordt voldaan aan het bijbehorende doelvoorschrift uit artikel 5.46, eerste lid, onder a, van het Activiteitenbesluit voor PAK’s. Het college heeft in het bestreden besluit nagelaten terug te komen van het evident onjuiste standpunt dat de inrichting voldoet aan de kwaliteitseisen voor asfalt en asfaltgranulaat volgens de erkende maatregel BRL 9320. In de plaats daarvan had het college bij zijn heroverweging van het primaire besluit moeten beoordelen of handhavend moest worden opgetreden wegens het overtreden van artikel 5.46, eerste lid, onder a, van het Activiteitenbesluit. Uit het rapport van 23 juni 2021 blijkt dat de inrichting een gemeten emissieconcentratie voor PAK’s had van gemiddeld 0,25 mg/Nm3. De emissiegrenswaarde van 0,05 mg/Nm3 voor PAK's werd daarmee overschreden. De rechtbank ziet geen aanknopingspunten voor het standpunt van het college dat de emissiemeting in het rapport van 23 juni 2021 niet kan worden gebruikt als onderbouwing van de overtreding. Het standpunt van het college dat het genoemde rapport ten tijde van het bestreden besluit gedateerd was en AsfaltNU nadien allerlei maatregelen heeft genomen om de emissie van PAK’s te reduceren, is daartoe niet toereikend. Naar het oordeel van de rechtbank is het tijdsverloop sinds de meting in 2019 niet zodanig dat reeds op voorhand kan worden gesteld dat het tijdsverloop de uitkomst van de meting achterhaald maakt. Evenmin is gesteld of gebleken dat de meetmethodiek of de productiewijze sindsdien zodanig significant is gewijzigd dat de betreffende meting geen waarde meer heeft. Evenmin heeft het college, ondanks dat hij dit bij de toekenning van de dwangsom had aangekondigd, een nieuwe meting laten uitvoeren, noch heeft hij toegelicht of aangetoond hoe de (gestelde) maatregelen de emissie van PAK’s zouden hebben gereduceerd.
      
      13. Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit niet deugdelijk is gemotiveerd. De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren. Hierna zal zij beoordelen of aanleiding bestaat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten.
      
      14. In beroep is gebleken dat op 22 mei 2024 alsnog een emissiemeting bij de inrichting naar PAK’s heeft plaatsgevonden. De resultaten van deze meting zijn neergelegd in het rapport van 19 juli 2024 van SGS Belgium NV - Locatie Arnhem, Industries & Environment. Daarin staat dat AsfaltNU aan de emissiegrenswaarde voor PAK’s van 0,05 mg/Nm3 voldoet. Tijdens de zitting hebben het college en de [functie 1] van AsfaltNU toegelicht dat een emissiemeting weliswaar een momentopname is, maar dat de werkwijze bij het doen van deze metingen zodanig is dat deze verplicht onder de slechtst (de rechtbank begrijpt: de zwaarst) mogelijke condities worden uitgevoerd en dat daarom de uitkomst representatief is voor dat jaar. De rechtbank kan deze toelichting volgen. De hoeveelheid emissie fluctueert, afhankelijk van de mate waarin de inrichting wordt belast. Anders dan MOB, acht de rechtbank daarom voldoende aannemelijk gemaakt dat de op 22 mei 2024 uitgevoerde meting bij maximale belasting representatief is voor dat jaar.
      
      15. Uit het voorgaande concludeert de rechtbank dat de overtreding is beëindigd en dat  het college daardoor niet meer bevoegd is een herstelsanctie op te leggen.
      
      
        
          Hoorzitting in bezwaar en kenbaarheid van het bestreden besluit 
        
      
      
      16. Het college heeft in beroep erkend dat niet op het bezwaar had mogen worden beslist zonder MOB te horen en dat het bestreden besluit niet afdoende is gemotiveerd. Aan deze gebreken zal de rechtbank echter geen gevolgen verbinden, omdat hiervoor al is overwogen dat het bestreden besluit niet deugdelijk is gemotiveerd en MOB in beroep voldoende gelegenheid heeft gehad haar standpunt naar voren te brengen en gronden aan te voeren tegen de bij de heroverweging in bezwaar betrokken en in beroep alsnog aan MOB verstrekte stukken.
      
      
        
          Conclusie en gevolgen
        
      
      
      17. Het beroep is gegrond, gelet op wat hiervoor is overwogen. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit. Zij ziet aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten, omdat in beroep is gebleken dat de inrichting inmiddels aan de emissiegrenswaarde voor PAK’s voldoet.
      
      18. Aangezien het beroep gegrond wordt verklaard, ziet de rechtbank aanleiding om het college in de proceskosten van MOB te veroordelen. Onder toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht kunnen deze kosten worden begroot op € 1.750,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde van € 875,- per punt en een wegingsfactor 1) voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank: 
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven, voor zover daarin is beslist dat het college niet bevoegd is handhavend op te treden omdat de overtredingen zijn beëindigd;
      
      
        draagt het college op het betaalde griffierecht van € 371,- aan MOB te vergoeden;
      
      
        veroordeelt het college in de proceskosten van MOB tot een bedrag van € 1.750,-.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Sullivan, voorzitter, en mr. M.M. Verberne en mr. L.Z. Achouak el Idrissi, leden, in aanwezigheid van mr. R.M.N. van den Hazel, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 december 2024.
    
    
    
    
    
    
    
      griffier voorzitter
    
    
    
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    U kunt binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
    
    
      Is uw zaak spoedeisend en moet al tijdens de procedure in hoger beroep iets worden beslist dat niet kan wachten, dan kunt u de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige maatregel te treffen.
    
  
  
     Het Activiteitenbesluit milieubeheer.
  
  
     De Activiteitenregeling milieubeheer.
  
  
     Zeer Zorgwerkende Stoffen (ZZS).
  
  
     Polycyclische Aromatische Koolwaterstoffen (PAK’s).
  
  
     Artikel 2.4, tweede en derde lid.
  
  
     Artikel 2.4, zesde lid.
  
  
     Als bedoeld in artikel 5.46, eerste lid, onder a, van het Activiteitenbesluit.
  
  
     De Omgevingsdienst noordzeekanaalgebied.
  
  
     Algemene wet bestuursrecht (Awb).
  
  
     Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2571.
  
  
     Het geldende artikel 5.37 is op 1 januari 2023 in werking getreden.
  
  
     TK 28089, nummer 212, vergaderjaar 2021-2002.
  
  
     De emissiegrenswaarde werd in 2016 van 5 mg/Nm3 naar 0,05 mg/Nm3 aangescherpt.
  
  
     Staatscourant 2022, nr. 25973.
  
  
     Op grond van artikel 8:75 van de Awb.