ECLI:NL:RBDHA:2025:10378, Rechtbank Den Haag, 04-04-2025, 24-2154
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2025-04-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beroep gegrond. Woo-verzoek. Verweerder heeft het Woo-verzoek gedeeltelijk afgewezen. De rechtbank is van oordeel, dat verweerder de reikwijdte van het Woo-verzoek te beperkt heeft opgevat en dat de zoekslag onvoldoende inzichtelijk is gemaakt. Het is met de door verweerder gegeven onderbouwing niet uit te sluiten dat zich onder hem nog andere relevante documenten berusten die onder het Woo-verzoek vallen.

RECHTBANK DEN HAAG
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SGR 24/2154 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 april 2025 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser,
    
    
      en
    
    
  
  
    de minister van Algemene Zaken, verweerder 
    (gemachtigde: mr. E.C. Pietermaat).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de gedeeltelijke afwijzing van zijn verzoek op grond van de Wet open overheid (Woo).
    
    
    
      1.1.
      Verweerder heeft deze aanvraag met het primaire besluit van 30 juni 2022 afgewezen. Met het bestreden besluit I van 14 februari 2024 heeft verweerder het bezwaar van eiser gegrond verklaard. 
      
    
    
      1.2.
      Met het bestreden besluit II van 9 december 2024 heeft verweerder het bestreden besluit I ingetrokken en een herziene beslissing op bezwaar genomen. 
      
    
    
      1.3.
      Met toepassing van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt het beroep mede gericht geacht tegen het bestreden besluit II.
      
    
    
      1.4.
      De door verweerder niet openbaargemaakte documenten zijn met toepassing van artikel 8:29 van de Awb aan de rechtbank toegezonden. De rechtbank heeft daar kennis van genomen. Die toestemming om dit te doen is van rechtswege verleend.
      
    
    
      1.5.
      De rechtbank heeft het beroep op 7 maart 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en namens verweerder, N. van Meekeren en de gemachtigde van verweerder. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Waar gaat deze zaak over?
      
    
    
    2. Eiser heeft op 26 oktober 2020 een Woo-verzoek ingediend bij het ministerie van Justitie en Veiligheid (het ministerie van J&V). Hij heeft gevraagd om openbaarmaking van informatie over de besluiten en uitlatingen van het kabinet en ministers over het aantal aanwezigen in kerkelijke gebouwen in de periode 14 april tot en met 26 oktober 2020. 
    
    
      Voorbeelden van informatie die eiser openbaargemaakt wil hebben zijn:
    
    - Informatie over overleg tussen ministerie en kerken over het aantal aanwezigen in
    kerkelijke gebouwen:
    - Informatie over communicatie van het ministerie over het aantal aanwezigen in
    kerkelijke gebouwen richting media:
    - Correspondentie tussen ministers onderling over het aantal aanwezigen in kerkelijke
    gebouwen;
    - Correspondentie tussen minister en kamerleden over het aantal aanwezigen in
    kerkelijke gebouwen;
    - Correspondentie tussen minister en ambtenaren over het aantal aanwezigen in
    kerkelijke gebouwen;
    - Correspondentie tussen minister en derden over het aantal aanwezigen in kerkelijke
    gebouwen;
    
      
        Informatie van RIVM over aanwezigen in kerkelijke gebouwen die ministerie ontving;
      
      
        Juridische adviezen die ministerie ontving over het aantal aanwezigen in kerkelijke
      
    
    gebouwen;
    - Informatie over welke risico's minister Grapperhaus nu verbonden acht aan het
    aanwezig zijn van meer dan honderd mensen in een (groot) kerkelijk gebouw;
    
      
        Informatie over gevolgen van de coronawet voor het aantal aanwezigen in kerkelijke gebouwen;
      
      
        Informatie over de toetsing door het ministerie van protocollen van kerken aangaande de kerkgang;
      
    
    Ook whatsapp en sms berichten van minister Grapperhaus die op het Wob-verzoek betrekking hebben. 
    
    
      2.1.
      Op 17 augustus 2021 heeft het ministerie van J&V het Woo-verzoek van eiser doorgestuurd aan verweerder. 
      
    
    
      2.2.
      Met het primaire besluit heeft verweerder besloten de door eiser gevraagde informatie niet openbaar te maken. Na onderzoek zijn er vijf documenten gevonden. Deze aangetroffen documenten zijn conceptteksten die zijn opgesteld in het kader van de voorbereiding van enkele Kamerdebatten over de ontwikkelingen rondom het coronavirus. Verweerder heeft de vindplaats van de Kamerdebatten van 20 mei 2020, 4 juni 2020 en 25 juni 2020 kenbaar gemaakt aan eiser. Voor zover de conceptteksten tijdens de genoemde debatten zijn uitgesproken zijn deze reeds openbaar. Voor zover de conceptteksten niet zijn uitgesproken, betreffen dit persoonlijke beleidsopvattingen van een ambtenaar.Verweerder ziet geen aanleiding om de persoonlijke beleidsopvattingen bestemd voor intern beraad openbaar te maken, omdat dit niet in het belang is van een goede en democratische rechtsorde. 
      
    
    
      2.3.
      Met het bestreden besluit I heeft verweerder het bezwaar van eiser gegrond verklaard, omdat na onderzoek is gebleken dat er meer documenten bij verweerder aanwezig zijn, die onder de reikwijdte van het Woo-verzoek vallen. Er zijn dertien documenten gevonden. Deze zijn opgenomen in een inventarislijst, waarin ook de uitzonderingsgronden zijn opgenomen. Met het bestreden besluit zijn een aantal documenten (deels) niet openbaar gemaakt, omdat het belang van het openbaar maken niet opweegt tegen de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Daarnaast zijn er documenten aangetroffen die volgens verweerder worden gekenmerkt als concepten. Deze informatie is openbaar voor zover uitgesproken in de debatten in de Kamer. Voor het overige niet, omdat het belang van openbaar maken niet opweegt tegen de bescherming van de persoonlijke beleidsopvatting.
      
    
    
      2.4.
      Naar aanleiding van het beroepschrift van eiser heeft verweerder aanleiding gezien het bestreden besluit I in te trekken en een nieuw bestreden besluit (bestreden besluit II) te nemen met een verbeterde motivering ten aanzien van de concepten. 
      
      
        
          Wat vindt eiser in beroep?
        
      
      
      
        3. Eiser vindt – kort samengevat – dat het Woo-verzoek te beperkt is opgevat. Zo komen de aangelegenheden die eiser heeft genoemd in zijn Woo-verzoek onvoldoende (gemotiveerd) terug in het bestreden besluit. De zoekslag is onvolledig, onvoldoende inzichtelijk en verkeerd uitgevoerd. Er is een te beperkt aantal trefwoorden gebruikt. Verweerder had moeten aansluiten bij de specificering van de aangelegenheden zoals gedaan door de minister van J&V. Deze vallen namelijk ook binnen de reikwijdte van het Woo-verzoek. Ook had het op de weg van verweerder gelegen om meer afstemming te zoeken met de minister van J&V.
      
      
    
    
      3.1.
      Verder zijn de weigeringsgronden die zien op de persoonlijke levenssfeer en de persoonlijke beleidsopvattingen onjuist toegepast en onvoldoende gemotiveerd. Verweerder kan namelijk niet in algemene zin stellen dat de vijf aangetroffen conceptdocumenten in hun geheel uit persoonlijke beleidsopvattingen bestaan of uit tekst bestaan die al openbaar is. Dit maakt dat te ruim is gelakt. Daarnaast is het geheel onduidelijk welke informatie die is opgenomen in de documenten 1 tot en met 3, 12 en 13 wel en niet openbaar is. Zo worden er geen vindplaatsen vermeld. Hierdoor is het onmogelijk om kennis te nemen van de informatie en dit te controleren. Verder heeft eiser stukken overgelegd, waaronder een stuk dat aan minister de Jonge is verstrekt waaruit blijkt dat ambtenaren van het ministerie van Algemene Zaken ook berichten hebben ontvangen van het ministerie van Volksgezondheid over onderwerpen van het Woo-verzoek. Tot slot ontbreekt het verslag van de hoorzitting.
      
      
      
        
          Wat is het oordeel van de rechtbank?
        
      
      
      
        4. De rechtbank is van oordeel dat verweerder de reikwijdte van het Woo-verzoek van eiser te beperkt heeft opgevat en de zoekslag onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt. Zij legt dit oordeel hierna uit.
      
      
      
        
          Reikwijdte
        
      
    
    
      4.1.
      De rechtbank stelt voorop dat bij de bepaling van de reikwijdte van een Woo-verzoek de gebruikte bewoordingen en de context waarin het verzoek wordt gedaan betrokken moeten worden. Bovendien dienen bij een Woo-verzoek alle documenten te worden betrokken die maar op enigerlei wijze raken aan de door de verzoeker genoemde bestuurlijke aangelegenheden. Naar het oordeel van de rechtbank is onvoldoende gebleken dat verweerder de context en de door eiser gebruikte bewoordingen heeft betrokken bij de beoordeling van eisers verzoek. De rechtbank acht het hierbij van belang dat verweerder het Woo-verzoek doorgestuurd heeft gekregen van het ministerie van J&V. Het gaat in onderhavige zaak om hetzelfde Woo-verzoek - met dezelfde bewoording en context - als eiser eerder heeft ingediend bij het miniserie van J&V. Het ministerie van J&V heeft een aantal van de aangelegenheden die door eiser zijn genoemd gespecificeerd en aan de hand daarvan de reikwijdte van het Woo-verzoek vastgesteld. Daarbij heeft het ministerie van J&V verschillende zoektermen gebruikt en niet enkel de zoektermen ‘kerk’ en ‘kerken’. Verweerder heeft niet duidelijk kunnen maken waarom hij de reikwijdte van het verzoek anders opvat dan het ministerie van J&V heeft gedaan en dat er andere en minder zoektermen zijn gebruikt. Verweerder heeft dit naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende gemotiveerd. De rechtbank volgt eiser dan ook in zijn betoog dat verweerder zijn verzoek te beperkt heeft opgevat.
      
      
        
          Zoekslag
        
      
    
    
      4.2.
      Bij besluiten over de openbaarmaking van documenten op grond van de Woo, moet het bestuursorgaan voldoende inzichtelijk maken hoe het de zoekslag heeft verricht. Die zoekslag moet zorgvuldig zijn. Het voldoende inzichtelijk maken van de zoekslag kan het bestuursorgaan bewerkstelligen door bijvoorbeeld te vermelden welke systemen zijn geraadpleegd, welke zoektermen zijn gehanteerd voor het zoeken naar documenten in die systemen, welke specifieke vragen de volgens het bestuursorgaan relevante personen hebben meegekregen en welke schifting in de door die personen aangedragen documenten vervolgens is gemaakt.
      
    
    
      4.3.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder de zoekslag onvoldoende inzichtelijk gemaakt en is onvoldoende gebleken dat de zoekslag zorgvuldig is verricht. Hiervoor heeft de rechtbank al opgemerkt dat zij niet kan volgen dat verweerder enkel op de zoektermen ‘kerk’ en ‘kerken’ heeft gezocht. Dat deze zoektermen leiden tot alle documenten die zich onder verweerder bevinden over de aangelegenheden die eiser noemt in zijn Woo-verzoek acht de rechtbank niet aannemelijk. De rechtbank neemt hierbij de bewoording en context van eisers Woo-verzoek in aanmerking en de verscheidenheid aan zoektermen die het ministerie J&V heeft gehanteerd bij de zoekslag(en). De toelichting van verweerder tijdens de zitting maakt het voorgaande niet anders. 
      
    
    
      4.4.
      In het bestreden besluit I en het bestreden besluit II staat dat naar aanleiding van eisers verzoek vragen zijn uitgezet bij verschillende mogelijk betrokken collega’s, waaronder de politiek assistent, de Rijksvoorlichtingsdienst en collega’s die het bestreden besluit hebben voorbereid. De politiek assistent is niet betrokken geweest. Vervolgens stelt verweerder dat hij documenten heeft ontvangen van medewerkers binnen het ministerie (kabinet minister-president en de Rijksvoorlichtingsdienst). De rechtbank is van oordeel dat verweerder hiermee niet inzichtelijk heeft gemaakt bij wie navraag is gedaan naar documenten. Ook is niet inzichtelijk gemaakt welke specifieke vragen de volgens verweerder relevante personen hebben meegekregen en welke schifting in de door die personen aangedragen documenten vervolgens is gemaakt. Verder blijkt dat in het documentmanagementsysteem is gezocht, waarna alle documenten zijn geselecteerd die onder de reikwijdte van het verzoek vallen. Het is voor de rechtbank onduidelijk hoe de zoekslag in het systeem zich verhoudt tot het opvragen van documenten bij verschillende mogelijk betrokken collega’s. Daargelaten dat de zoekslag in het systeem met een te beperkte reikwijdte is verricht. 
      
    
    
      4.5.
      Het standpunt van verweerder dat er geen correspondentie is geweest over de onderwerpen van het Woo-verzoek tussen verweerder en andere ministeries acht de rechtbank evenmin navolgbaar. Zo heeft verweerder tijdens de zitting aangegeven dat er contact is geweest tussen de ministeries. Daarnaast volgt uit de stukken die eiser heeft overgelegd dat contact is geweest tussen verweerder en andere ministeries. Hiermee heeft eiser aannemelijk gemaakt dat er meer documenten onder verweerder moeten berusten. 
      
    
    
      4.6.
      Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel, dat verweerder de reikwijdte van het Woo-verzoek te beperkt heeft opgevat en dat de zoekslag onvoldoende inzichtelijk is gemaakt. Het is met de door verweerder gegeven onderbouwing niet uit te sluiten dat zich onder hem nog andere relevante documenten berusten die onder het Woo-verzoek vallen. Het bestreden besluit I en het bestreden besluit II zijn dan ook onzorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd en moeten worden vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 eerste lid, van de Awb. Gelet hierop behoeven de overige beroepsgronden geen nadere bespreking.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      5. Het beroep is gegrond. Dat betekent dat zowel bestreden besluit I als bestreden besluit II worden vernietigd. Verweerder moet binnen acht weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Eiser heeft verzocht om vergoeding van de reiskosten ter hoogte van € 18,40. Deze kosten komen voor vergoeding in aanmerking. Het totaalbedrag van de te vergoeden kosten bedraagt € 18,40. Voorts bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
    
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    De rechtbank:
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt de bestreden besluiten I en II;
      
      
        draagt verweerder op om binnen acht weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 18,40;
      
      
        bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 187 aan eiser moet vergoeden.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W. de Wit, rechter, in aanwezigheid van mr. E.H. Maas, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 4 april 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
  
  
     Eiser heeft dit verzoek gedaan op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). De Wob is met ingang van 1 mei 2022 vervangen door de Woo. Deze nieuwe wet kent geen overgangsrecht, zie artikel 10.1, van de Woo. Dat betekent dat de Woo onmiddellijke werking heeft en dat met ingang van 1 mei 2022 besluiten op vóór de inwerkingtreding van de Woo ingediende Wob-verzoeken met inachtneming van de bepalingen van de Woo moeten worden genomen. Dat geldt in principe ook voor besluiten op bezwaar of besluiten die worden genomen na een bestuurlijke of judiciële lus. De bestreden besluiten zijn genomen in 2024, dus na 1 mei 2022. Dat betekent dat in dit geding de Woo van toepassing is.
  
  
     Op grond van artikel 8:29, zesde lid, van de Awb.
  
  
    Op grond van artikel 5.2. van de Woo.
  
  
     Op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Woo.
  
  
     Op grond van artikel 5.2, van de Woo.
  
  
     Bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 22 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1675.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:310, r.o. 4.1.