ECLI:NL:RVS:2016:3300, Raad van State, 14-12-2016, 201601778/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-12-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 maart 2013 heeft de burgemeester een aanvraag van [appellant] om verlening van een exploitatievergunning buiten behandeling gesteld.

201601778/1/A3.
    Datum uitspraak: 14 december 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Utrecht,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 2 februari 2016 in zaak nr. 15/4570 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de burgemeester van Utrecht.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 maart 2013 heeft de burgemeester een aanvraag van [appellant] om verlening van een exploitatievergunning buiten behandeling gesteld.
    
    Bij besluit van 23 juli 2015 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    
    Bij uitspraak van 2 februari 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 november 2016, waar [appellant], bijgestaan door mr. J. van Andel, advocaat te Utrecht, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. S. Gangabisoensingh, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. [appellant] heeft een vergunning aangevraagd voor de exploitatie van een nieuwe coffeeshop aan de [locatie] te Utrecht.
    
    Bij brief van 13 december 2012 heeft de burgemeester aangekondigd in verband met de beoordeling van de aanvraag een onderzoek in te stellen op grond van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: Wet bibob).
    
    Bij brief van 7 februari 2013 heeft de burgemeester te kennen gegeven geen gedoogverklaring voor de coffeeshop te zullen afgeven. De reden daarvoor is dat [appellant] de bedrijfsruimte huurt van [bedrijf]. De burgemeester wenst de exploitatie van coffeeshops te weren uit panden die kunnen worden gerelateerd aan [bedrijf], gelet op het hem bekende verleden van de directeuren. De burgemeester heeft [appellant] de gelegenheid gegeven de aanvraag te wijzigen door een ander type horecabedrijf te kiezen.
    
    [appellant] heeft de aanvraag niet gewijzigd. Daarom heeft de burgemeester de aanvraag, bij besluit van 28 maart 2013, met toepassing van artikel 4:5, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) buiten behandeling gesteld en het bibob-onderzoek beëindigd.
    
    Bij besluit van 23 juli 2015 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, omdat, voor zover thans van belang, hij geen belang had bij een verdere behandeling van de aanvraag omdat geen gedoogverklaring was afgegeven.
    
    2. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester zijn bezwaar terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Hij voert daartoe aan dat de rechtbank de burgemeester ten onrechte heeft gevolgd in het standpunt dat zijn belang verloren is gegaan doordat de burgemeester hem op 7 februari 2013 te kennen heeft gegeven dat hij geen gedoogverklaring voor de coffeeshop afgeeft.
    
    2.1. Een bestuursorgaan is gehouden tot een inhoudelijke beoordeling van een tegen een besluit gemaakt bezwaar indien de bezwaarmaker daarbij een actueel en reëel belang heeft.
    
    Indien de buitenbehandelingstelling onjuist was, zal de burgemeester de aanvraag inhoudelijk moeten behandelen. Indien dat leidt tot een weigering van de vergunning omdat de burgemeester op 7 februari 2013 te kennen heeft gegeven geen gedoogverklaring af te geven, kan [appellant] de juistheid daarvan door de rechter laten toetsen. [appellant] heeft in dat verband betoogd dat een onjuiste volgorde is aangehouden. Hij voert aan dat eerst een besluit omtrent de verlening van een exploitatievergunning dient te worden genomen en dat daarna, afhankelijk van de inhoud van dat besluit, al dan niet een gedoogverklaring dient te worden afgegeven.
    
    [appellant] stelt terecht dat door eerst te weigeren een gedoogverklaring af te geven, hetgeen niet voor bezwaar en beroep vatbaar is, en vervolgens om die reden de aanvraag buiten behandeling te stellen en geen belang bij een inhoudelijke beoordeling van het tegen de buitenbehandelingstelling gemaakte bezwaar aan te nemen, hem een inhoudelijke beoordeling wordt onthouden van de reden waarom hij de coffeeshop niet mag exploiteren.
    
    [appellant] heeft daarom een actueel en reëel belang bij een inhoudelijk oordeel over de vraag of de burgemeester de aanvraag terecht buiten behandeling heeft gesteld.
    
    Het betoog slaagt.
    
    3. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat hij artikel 4:5 van de Awb kon toepassen en de aanvraag buiten behandeling mocht stellen, omdat was geweigerd een gedoogverklaring af te geven.
    
    3.1. Artikel 4:5 van de Awb luidt, voor zover thans van belang:
    
    Het bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien
    
    a. de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag, of
    
    b. (…), of
    
    c. de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag,
    
    mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen.
    
    Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 4:5 van de Awb (Kamerstukken II, 1988/89, 21 221, nr. 3, blz. 91-93) ziet dit artikel op een onvolledige of ongenoegzame aanvraag, in die zin dat niet is voldaan aan de procedurele of formele vereisten voor het indienen van een aanvraag dan wel dat onvoldoende gegevens of bescheiden die nodig zijn om een goede beoordeling van de aanvraag mogelijk te maken, zijn verstrekt. Het ontbreken van gegevens of bescheiden kan dan ook alleen leiden tot het niet in behandeling nemen van de aanvraag, indien het niet mogelijk is zonder die gegevens of bescheiden op de aanvraag te beslissen. Anders ligt het, indien reeds aanstonds, dan wel bij een inhoudelijke beoordeling van de merites van de aanvraag, blijkt dat deze niet voor inwilliging vatbaar is. Artikel 4:5 Awb komt dan niet voor toepassing in aanmerking. Er behoort in dat geval een inhoudelijke beslissing tot afwijzing van de aanvraag te volgen.
    
    Een onvolledige of ongenoegzame aanvraag als bedoeld in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 4:5 van de Awb is in dit geval niet aan de orde. Er ontbraken geen gegevens of bescheiden zonder welke het niet mogelijk was op de aanvraag te beslissen. Ook het niet hebben voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag, is niet aan de orde. De omstandigheid dat [appellant] in de brief van 7 februari 2013 te kennen was gegeven dat geen gedoogverklaring werd afgegeven, betekent niet dat de aanvraag onvolledig of ongenoegzaam was.
    
    Daarom heeft de rechtbank ten onrechte niet onderkend dat de burgemeester de aanvraag ten onrechte buiten behandeling heeft gesteld. De burgemeester had een inhoudelijk besluit moeten nemen.
    
    Het betoog slaagt.
    
    4. Reeds hierom is het hoger beroep gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 23 juli 2015 alsnog gegrond verklaren wegens strijd met artikel 4:5, eerste lid, van de Awb. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking. De overige hogerberoepsgronden behoeven geen bespreking.
    
    De burgemeester dient een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 16 juli 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD7360, dient hij, nu hij op onjuiste wijze toepassing heeft gegeven aan artikel 4:5 van de Awb, het besluit van 28 maart 2013 te herroepen en, na [appellant] daartoe in de gelegenheid te hebben gesteld, ex nunc, derhalve met het meewegen van alle feiten, overgelegde gegevens en bescheiden die thans relevant zijn, inhoudelijk op de aanvraag te beslissen. De burgemeester dient daartoe zo nodig een bibob-onderzoek te doen. De burgemeester dient hierbij in aanmerking te nemen dat, zoals uit voormelde uitspraak van 16 juli 2008 eveneens blijkt, een inhoudelijk besluit na herroeping van een primair besluit waarbij de aanvraag buiten behandeling was gesteld, deel uitmaakt van het besluit op bezwaar.
    
    5. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
    6. De burgemeester dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 2 februari 2016 in zaak nr. 15/4570;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van de burgemeester van Utrecht van 23 juli 2015, kenmerk b13.1380;
    
    V. veroordeelt de burgemeester van Utrecht tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1984,00 (zegge: negentienhonderdvierentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VI. gelast dat de burgemeester van Utrecht aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 418,00 (zegge: vierhonderdachttien euro) voor de behandeling van het beroep en hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.C. Kranenburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, griffier.
    
    w.g. Kranenburg w.g. Neuwahl
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 december 2016
    
    280.