ECLI:NL:RVS:2024:853, Raad van State, 28-02-2024, 202304079/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-02-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: [appellant] is een melkrundveehouderij die sinds 1976 aan de [locatie] in Niekerk is gevestigd. Haar is daartoe op 15 oktober 1975 een oprichtingsvergunning op grond van de Hinderwet verleend. Vervolgens is haar op 9 november 1993 een vergunning op grond van de Wet milieubeheer verleend voor onder andere het houden van 120 melkkoeien, 70 stuks jongvee en 80 schapen. Op 24 juli 2020 heeft het college aan [appellant] een natuurvergunning verleend voor het in werking hebben en wijzigen van een melkrundveehouderij aan de [locatie] in Niekerk. Volgens deze vergunning mag [appellant] 192 melk- en kalfkoeien en 81 stuks vrouwelijk jongvee houden. De rechtbank heeft de natuurvergunning vernietigd. De rechtbank heeft overwogen dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat de milieuvergunning binnen drie jaar na het onherroepelijk worden daarvan volledig werd benut.

202304079/1/R2.
    Datum uitspraak: 28 februari 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], gevestigd te [plaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Nederland van 12 mei 2023 in zaak nr. 20/2590 in het geding tussen:
    Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. (hierna: MOB) en Vereniging Leefmilieu (hierna: Leefmilieu), beide gevestigd te Nijmegen,
    en
    het college van gedeputeerde staten van Groningen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 24 juli 2020 heeft het college aan [appellant] op grond van artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming een vergunning (hierna: natuurvergunning) verleend voor het in werking hebben en wijzigen van een melkrundveehouderij.
    Bij uitspraak van 12 mei 2023 heeft de rechtbank het door MOB en Leefmilieu daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 24 juli 2020 vernietigd.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    MOB en Vereniging Leefmilieu hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld van 18 december 2023, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. R.J.A. Steenbergen, advocaat te Groningen, en MOB en Leefmilieu, vertegenwoordigd door ir. A.K.M. van Hoof, rechtsbijstandverlener te Gennep, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een natuurvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
    De aanvraag om een natuurvergunning is ingediend op 14 juni 2019. Dat betekent dat in dit geval de Wet natuurbescherming, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellant] is een melkrundveehouderij die sinds 1976 aan de [locatie] in Niekerk is gevestigd. Haar is daartoe op 15 oktober 1975 een oprichtingsvergunning op grond van de Hinderwet verleend. Vervolgens is haar op 9 november 1993 een vergunning op grond van de Wet milieubeheer verleend voor onder andere het houden van 120 melkkoeien, 70 stuks jongvee en 80 schapen (hierna: de milieuvergunning).
    Op 24 juli 2020 heeft het college aan [appellant] een natuurvergunning verleend voor het in werking hebben en wijzigen van een melkrundveehouderij aan de [locatie] in Niekerk (hierna: de natuurvergunning). Volgens deze vergunning mag [appellant] 192 melk- en kalfkoeien en 81 stuks vrouwelijk jongvee houden.
    De rechtbank heeft de natuurvergunning vernietigd.
    Aangevallen uitspraak
    3.       In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank onder andere overwogen dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat de milieuvergunning binnen drie jaar na het onherroepelijk worden daarvan volledig werd benut. Hoewel de rechtbank niet kan vaststellen of de milieuvergunning daadwerkelijk gedeeltelijk is vervallen, heeft het college volgens de rechtbank met de omstandigheid dat uit de natuurvergunning volgt dat de feitelijke situatie/capaciteit zoals vergund in de milieuvergunning feitelijk is gerealiseerd in 2011, onvoldoende onderbouwd dat de vergunning binnen drie jaar is benut. Daarom heeft het college naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende gemotiveerd dat bij de beoordeling van de referentiesituatie mocht worden uitgegaan van de bedrijfssituatie zoals vergund in de milieuvergunning.
    Referentiesituatie
    4.       [appellant] betoogt dat het college wel voldoende heeft gemotiveerd dat voor de referentiesituatie mocht worden uitgegaan van de milieuvergunning, waarmee een uitbreiding van 95 naar 120 melkkoeien werd toegestaan. De rechtbank heeft volgens [appellant] ten onrechte anders geoordeeld. Volgens [appellant] is die vergunning namelijk wel gerealiseerd binnen drie jaar nadat die onherroepelijk is geworden. [appellant] stelt daartoe dat in de stal waarin eerder 116 ligboxen aanwezig waren, in 1994 130 ligboxen zijn gerealiseerd. Ook heeft zij op de zitting gewezen op de tekening bij de milieuvergunning. Voor zover in de natuurvergunning staat dat de in 1993 vergunde situatie in 2011 is gerealiseerd, gaat het volgens [appellant] om een verschrijving. Het feit dat de huidige ligboxenstal in 2011 is verwezenlijkt, maakt nog niet dat de in 1993 vergunde situatie toen pas is gerealiseerd, zo betoogt zij. Op de zitting heeft [appellant] toegelicht dat de stal die te zien is op de luchtfoto uit 2011, de stal is waarvoor in datzelfde jaar een vergunning is verleend.
    5.       Artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming luidde op het hier van belang zijnde moment:
    "[…]
    2. Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
    3. Gedeputeerde staten verlenen een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan artikel 2.8.
    […]."
    6.       Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat voor de vraag of de wijziging of uitbreiding van een bestaand project significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, een vergelijking wordt gemaakt van de gevolgen van het bestaande project in de referentiesituatie en de gevolgen van het project na wijziging of uitbreiding. De referentiesituatie wordt bij het ontbreken van een natuurvergunning in beginsel ontleend aan de milieutoestemming die gold op de referentiedatum. Een referentiesituatie kan niet worden ontleend aan een natuurvergunning of milieutoestemming die is vervallen of geëxpireerd.
    7.       Voor het bedrijf aan de [locatie] in Niekerk is niet eerder een onherroepelijk geworden natuurvergunning verleend. Daarom is in dit geval de (milieu)vergunde situatie op de relevante referentiedata van belang. De relevante referentiedata zijn: 10 juni 1994 en 24 maart 2000 voor de Vogelrichtlijngebieden en 7 december 2004 voor de Habitatrichtlijngebieden. Het bedrijf aan de [locatie] in Niekerk beschikte op de relevante referentiedata over de milieuvergunning. Op grond van het toen geldende artikel 8.18 van de Wet milieubeheer is de milieuvergunning vervallen, als de inrichting niet binnen drie jaar nadat de vergunning onherroepelijk is geworden, is voltooid en in werking gebracht.
    8.       Onder verwijzing naar de uitspraak van 16 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:901, overweegt de Afdeling dat het college, in een geval waarbij geen tekenen aanwezig waren dat de inrichting niet is voltooid en in werking gebracht, bij het verlenen van een natuurvergunning niet verplicht is om ambtshalve onderzoek te verrichten naar de vraag of een milieuvergunning eventueel is komen te vervallen als bedoeld in de artikel 8.18 van de Wet milieubeheer. Het ligt primair op de weg van MOB en Leefmilieu om feiten en omstandigheden aan te voeren die een begin van bewijs opleveren voor de juistheid van de stelling dat de vergunning voor de veehouderij gedeeltelijk is vervallen. Als zo’n begin van bewijs is geleverd, dan komt de bewijslast van het tegendeel bij het college te liggen.
    9.       MOB en Leefmilieu hebben luchtfoto’s uit 2005 en 2011 overgelegd waarop te zien is dat ter plaatse van de [locatie] in 2011 een ligboxenstal aanwezig is die er in 2005 nog niet was. Ook volgt uit de natuurvergunning dat de stallen die nodig zijn voor het met de milieuvergunning vergunde aantal dieren, medio 2011 feitelijk zijn gerealiseerd. Hiermee hebben MOB en Leefmilieu volgens de Afdeling een begin van bewijs geleverd voor de juistheid van de stelling dat de inrichting die in 1993 is vergund, pas in 2011 is gerealiseerd en dat de milieuvergunning dus is vervallen.
    Vervolgens heeft het college naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende aannemelijk gemaakt dat de milieuvergunning voor 120 koeien, 70 jongvee en 80 schapen binnen drie jaar na het onherroepelijk worden daarvan is voltooid en in werking gebracht. Alleen de niet concreet gemaakte stelling van [appellant] dat de tekst in de natuurvergunning op een verschrijving berust, voldoet in dit verband niet. Verder is ook op grond van de stukken in het dossier en het verhandelde op de zitting niet gebleken dat de bedrijfssituatie die is vergund met de milieuvergunning, binnen drie jaar na het onherroepelijk worden van die vergunning is gerealiseerd. Uit de tekening bij de milieuvergunning kan, door de slechte leesbaarheid daarvan, namelijk niet worden afgeleid dat het met de milieuvergunning vergunde aantal dieren binnen de al aanwezige en volgens [appellant] daartoe intern verbouwde stallen kon worden gehouden, zoals [appellant] betoogt.
    Ook is niet vast komen te staan dat de nieuwe ligboxenstal op de luchtfoto uit augustus 2011 de melkveestal/vrijloopstal is waarvoor volgens de melding op grond van het Besluit landbouw milieubeheer van 9 januari 2013 op 5 januari 2011 een bouwvergunning is verleend. Hierdoor is ook niet vast komen te staan, zoals [appellant] op de zitting van de rechtbank heeft betoogd, dat deze nieuwe stal de oude stal heeft vervangen en dat met deze nieuwe stal in ieder geval niet pas in 2011 de milieuvergunde situatie is gerealiseerd.
    Gelet hierop is de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling terecht tot de conclusie gekomen dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat bij de beoordeling van de referentiesituatie mocht worden uitgegaan van de bedrijfssituatie, zoals die was vergund met de milieuvergunning.
    Het betoog slaagt niet.
    10.     Het voorgaande betekent overigens niet dat vaststaat dat de milieuvergunning is vervallen. Dit oordeel houdt alleen in dat het college in deze gerechtelijke procedure onvoldoende heeft gemotiveerd dat dat niet het geval is. Als bij het nieuw te nemen besluit de referentiesituatie wordt ontleend aan de milieuvergunning, moet het college, naast het in acht nemen van de overige gronden die de rechtbank aan de vernietiging van de natuurvergunning ten grondslag heeft gelegd, dus aannemelijk maken dat de inrichting die is vergund met de milieuvergunning, binnen drie jaar nadat de vergunning onherroepelijk is geworden, is voltooid en in werking gebracht.
    11.     Ten overvloede overweegt de Afdeling, gelet op wat op de zitting door partijen is besproken en met het oog op een finale geschilbeslechting, nog het volgende. Uit de aanvraag naar aanleiding waarvan de milieuvergunning is verleend, blijkt dat op 3 juni 1993 een bouwvergunning is aangevraagd. Op basis van de stukken en het verhandelde op de zitting kon niet worden vastgesteld waarvoor deze vergunning is aangevraagd, en of deze vergunning is verleend. Het was niet duidelijk of de vergunning is verleend met het oog op de huisvesting van het met de milieuvergunning vergunde aantal dieren. Daarnaast was het niet duidelijk of de eventueel vergunde bouwwerkzaamheden binnen drie jaar na het onherroepelijk worden van de milieuvergunning hebben plaatsgevonden. De Afdeling geeft het college in overweging om naar deze aspecten nader onderzoek te doen.
    12.     Het hoger beroep is ongegrond.
    13.     Het college hoeft geen proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het hoger beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Gundelach, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.E.H.J. Vollaers, griffier.
    w.g. Gundelach
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Vollaers
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 28 februari 2024
    880