ECLI:NL:RVS:2017:3570, Raad van State, 27-12-2017, 201607695/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-12-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij onderscheiden besluiten van 26 maart 2015 heeft het college [appellant] lasten onder dwangsom opgelegd om het in strijd met het bestemmingsplan (laten) gebruiken van de op het [perceel 38] en het perceel 42] te Putten aanwezige opstallen, voor huisvesting van personen die daarvandaan naar hun werk gaan en/of gebruiken als centrum van hun sociaal maatschappelijke leven, te beëindigen en beëindigd te houden.

201607695/1/A1.
    Datum uitspraak: 27 december 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellanten], wonend te Putten (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]),
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 1 september 2016 in zaken nrs. 15/6960, 15/7760, 15/7790 en 16/2837 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Putten.
    
    Procesverloop
    
    Bij onderscheiden besluiten van 26 maart 2015 heeft het college [appellant] lasten onder dwangsom opgelegd om het in strijd met het bestemmingsplan (laten) gebruiken van de op het [perceel 38] en het perceel 42] te Putten aanwezige opstallen, voor huisvesting van personen die daarvandaan naar hun werk gaan en/of gebruiken als centrum van hun sociaal maatschappelijke leven, te beëindigen en beëindigd te houden.
    
    Bij besluit van 12 oktober 2015 heeft het college de door [appellant] tegen de besluiten van 26 maart 2015 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 2 november 2015 heeft het college met betrekking tot perceel 42 een dwangsom van € 10.000,00 ingevorderd.
    
    Bij besluit van 10 november 2015 heeft het college met betrekking tot perceel 38 een dwangsom van € 10.000,00 ingevorderd.
    
    Bij besluit van 15 maart 2016 heeft het college met betrekking tot perceel 42 een dwangsom van € 20.000,00 ingevorderd.
    
    Bij uitspraak van 1 september 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen de besluiten van 12 oktober 2015, 2 november 2015, 10 november 2015 en 15 maart 2016 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 september 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. C.A. Boeve, advocaat te Putten, en het college, vertegenwoordigd door mr. G.J. Vooren en mr. A.J. Stokreef, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    [appellant] is eigenaar van de percelen 38 en 42. Op grond van het geldende bestemmingsplan "Oostelijk Buitengebied" (hierna: het geldende bestemmingsplan) hebben deze percelen de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie - 1". Bij de besluiten van 26 maart 2015 heeft het college [appellant] lasten onder dwangsom opgelegd voor het in strijd met het geldende bestemmingsplan laten gebruiken van de percelen ten behoeve van bewoning in plaats van ten behoeve van recreatieve doeleinden, en hem gelast het niet-recreatieve gebruik van de percelen te beëindigen en beëindigd te houden. Aan de lasten zijn dwangsommen verbonden van € 10.000,00 per maand, tot een bedrag van € 60.000,00. Bij besluiten van 2 november 2015, 10 november 2015 en 15 maart 2016 heeft het college bij [appellant] dwangsommen ingevorderd, omdat naar zijn oordeel niet aan de lasten is voldaan.
    
    2.    De rechtbank heeft overwogen dat de woningen op de percelen 38 en 42 in strijd met de op die percelen ingevolge het geldende en voorheen geldende bestemmingsplan "Oostelijk buitengebied" (hierna: het voorheen geldende bestemmingsplan) rustende bestemming worden gebruikt voor permanente bewoning. De rechtbank heeft vervolgens onderzocht of [appellant] rechten kan ontlenen aan het in die bestemmingsplannen opgenomen overgangsrecht. Gebruik dat op 8 november 1999, de datum van inwerkingtreding van het voorheen geldende bestemmingsplan (hierna: de peildatum) al bestond en met dat plan in strijd was, valt onder het overgangsrecht van het voorheen geldende bestemmingsplan en is daarmee, gelet op het in de artikelen 30.4 en 30.5 van de planregels van het geldende bestemmingsplan opgenomen overgangsrecht, onder het geldende bestemmingsplan nog steeds toegestaan, mits wordt voldaan aan de voorwaarden van het overgangsrecht.
    
        [appellant] heeft naar het oordeel van de rechtbank aannemelijk gemaakt dat hij ten tijde van de peildatum de woning op perceel 38 reeds bewoonde, zodat in zoverre is voldaan aan de voorwaarden van het overgangsrecht van het voorheen geldende bestemmingsplan. Nu echter in de periode waarin het voorheen geldende bestemmingsplan van toepassing was, er perioden zijn geweest waarin andere huishoudens op het adres ingeschreven hebben gestaan, is de rechtbank van oordeel dat dit heeft geleid tot een intensivering van het gebruik, hetgeen in strijd met het in artikel 16 van de planregels van het voorheen geldende bestemmingsplan opgenomen overgangsrecht een vergroting van de afwijking van het bestemmingsplan naar de aard oplevert. Het gebruik van de woning op perceel 38 wordt derhalve niet door het overgangsrecht beschermd.
    
        Ten aanzien van perceel 42 heeft de rechtbank overwogen dat het met het geldende bestemmingsplan strijdige gebruik pas in 2011, dus na de peildatum, is aangevangen, waardoor het gebruik evenmin door het overgangsrecht van het voorheen geldende bestemmingsplan wordt beschermd.
    
        De rechtbank heeft ten aanzien van beide percelen overwogen dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden die maken dat van handhaving en invordering had moeten worden afgezien.
    
    Perceel 38
    
    3.     [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij geen rechten kan ontlenen aan het overgangsrecht doordat hij het van het bestemmingsplan afwijkende gebruik na de peildatum heeft geïntensiveerd. Volgens [appellant] woonde hij ten tijde van de peildatum reeds in de recreatiewoning en heeft dat gebruik tot op heden onafgebroken plaatsgevonden. Alleen wanneer [appellant] in het buitenland verbleef hebben anderen wel eens in de recreatiewoning overnacht, maar [appellant] heeft deze personen nooit toestemming gegeven zich in te schrijven op het adres. Van intensivering van gebruik is aldus [appellant] dan ook geen sprake.
    
    3.1.    In artikel 1.49 van de planregels van het geldende bestemmingsplan is het begrip "permanente bewoning" als volgt gedefinieerd: "bewoning van een verblijf als hoofdverblijf."
    
        In artikel 1.52 is het begrip "recreatiewoning" als volgt gedefinieerd: "een gebouw, dat bestemd is voor recreatief woonverblijf, niet zijnde permanente bewoning en dat gedurende het hele jaar wordt gebruikt voor recreatieve doeleinden, door gebruikers die hun hoofdverblijf elders hebben."
    
        Artikel 30.4 luidt: "Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet."
    
        Artikel 30.5 luidt: "Lid 30.4 is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan."
    
        Artikel 30.6 luidt: "Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in lid 30.4, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind."
    
        Artikel 16 van het voorheen geldende bestemmingplan luidde, voor zover hier van belang: "Het gebruik van gronden anders dan voor bebouwing alsmede het gebruik van zich op die gronden bevindende bouwwerken, dat in strijd is met het in dit plan - behoudens in dit artikel - bepaalde en dat bestaat op het tijdstip, waarop het plan voor zover betrekking hebbend op de strijdigheid van dat gebruik van kracht wordt, mag worden voortgezet en/of gewijzigd, mits door die wijziging de strijdigheid met het plan niet wordt vergroot."
    
    3.2.    De rechtbank heeft op basis van de door [appellant] ingebrachte stukken, waaronder een koopovereenkomst en een afschrift van de basisregistratie personen, terecht overwogen dat [appellant] de woning op perceel 38 reeds ten tijde van de peildatum in strijd met het voorheen geldende bestemmingsplan bewoonde en dat in zoverre is voldaan aan de voorwaarden van het overgangsrecht van het voorheen geldende bestemmingsplan.
    
        De vraag is vervolgens of het met het geldende en voorheen geldende bestemmingsplan strijdige gebruik na die peildatum is geïntensiveerd. Hiervan is ingevolge artikel 16 van het voorheen geldende bestemmingsplan sprake indien het met het bestemmingsplan strijdige gebruik is gewijzigd en door die wijziging de strijdigheid met het plan is vergroot, dan wel, ingevolge artikel 30.6 van het geldende bestemmingsplan, indien het strijdige gebruik is veranderd in een ander met het plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang is verkleind. [appellant] heeft onbestreden gesteld dat hij enkele maanden per jaar in het buitenland verblijft en dat bij zijn afwezigheid andere personen, al dan niet tegen betaling van een vergoeding, in de recreatiewoning hebben verbleven. Een aantal van deze personen hebben ook gedurende langere of kortere tijd in de gemeentelijke basisadministratie voor persoonsgegevens op het betreffende adres ingeschreven gestaan. De Afdeling is van oordeel dat dit niet maakt dat sprake is van een planologisch relevante wijziging van het met het bestemmingsplan strijdige gebruik. Zowel door [appellant] en, bij zijn afwezigheid, door anderen is de recreatiewoning op het perceel 38 gebruikt voor permanente bewoning. Hiermee is de ruimtelijke uitstraling naar aard, omvang of intensiteit van dat gebruik niet gewijzigd. Dat door anderen mogelijk een vergoeding aan [appellant] is betaald maakt het gebruik dat van die woning is gemaakt niet anders. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat [appellant] geen rechten kan ontlenen aan het in het geldende en voorheen geldende bestemmingsplan opgenomen overgangsrecht. Het college was derhalve niet bevoegd handhavend op te treden tegen het gebruik van perceel 38.
    
        Het betoog slaagt.
    
    3.3.    Het hoger beroep is gegrond. Hetgeen [appellant] voor het overige in hoger beroep ten aanzien van perceel 38 heeft aangevoerd, behoeft geen bespreking meer.
    
    Perceel 42
    
    4.    Vast staat dat de woning op perceel 42 zonder omgevingsvergunning wordt gebruikt ten behoeve van permanente bewoning, hetgeen in strijd is met het geldende bestemmingsplan. Het college was derhalve bevoegd daartegen handhavend op te treden op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.
    
    5.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden die maken dat van handhaving en invordering had moeten worden afgezien, nu de persoon die deze woning sinds 2011 van [appellant] huurt flinke gezondheidsproblemen heeft en afhankelijk is van de hulp van anderen.
    
    6.1.    De rechtbank heeft in hetgeen [appellant] in beroep heeft aangevoerd terecht geen aanleiding gevonden voor het oordeel dat handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat het college daarvan behoorde af te zien. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4401) kunnen medische omstandigheden niet dan slechts in zeer uitzonderlijke gevallen leiden tot het oordeel dat het college van handhavend optreden dient af te zien. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat hier van een zodanig geval geen sprake is. Door [appellant] is niet aannemelijk gemaakt dat de gezondheidstoestand van deze persoon het vinden van passende alternatieve woonruimte in de weg heeft gestaan.
    
        Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    7.    Het hoger beroep is, gelet op hetgeen hiervoor onder 3.2 is overwogen, gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover deze betrekking heeft op perceel 38. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 12 oktober 2015 ten aanzien van perceel 38 gegrond verklaren en dat besluit in zoverre vernietigen. De Afdeling zal voorts zelf in de zaak voorzien door het besluit van 26 maart 2015 ten aanzien van perceel 38 te herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    
        Gelet op artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht heeft het hoger beroep mede betrekking op het besluit van 10 november 2015 waarbij het college met betrekking tot perceel 38 een dwangsom van € 10.000,00 heeft ingevorderd. Nu het besluit van 26 maart 2015 wordt herroepen, zoals hiervoor overwogen, komt aan het invorderingsbesluit van 10 november 2015 de grondslag te ontvallen. Om die reden zal de Afdeling het beroep tegen dit besluit gegrond verklaren en dit besluit vernietigen.
    
    8.     Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 1 september 2016 in zaken nrs. 15/6960, 15/7760, 15/7790 en 16/2837, voor zover het beroep tegen het besluit van 12 oktober 2015 ten aanzien van het [perceel 38] te Putten, en tegen het besluit van 10 november 2015, ongegrond is verklaard;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van 12 oktober 2015 ten aanzien van het [perceel 38] te Putten, en tegen het besluit van 10 november 2015, gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Putten van 12 oktober 2015, kenmerk 370789, voor zover het betrekking heeft op het [perceel 38];
    
    V.    herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Putten van 26 maart 2015, kenmerk 370789;
    
    VI.    bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 12 oktober 2015;
    
    VII.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Putten van 10 november 2015, kenmerk 370789;
    
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Putten tot vergoeding van bij [appellanten] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot het bedrag van € 1.980,00 (zegge: negentienhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    
    IX.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Putten aan [appellanten] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 418,00 (zegge: vierhonderdachttien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
    
    w.g. Hagen    w.g. Montagne
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 27 december 2017
    
    374-842.