ECLI:NL:RVS:2018:757, Raad van State, 07-03-2018, 201609675/2/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-03-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 oktober 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Oostvlietpolder 2016" vastgesteld.

201609675/2/R3.
    Datum uitspraak: 7 maart 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te Leiden,
    appellant,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Leiden,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 oktober 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Oostvlietpolder 2016" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft onder meer [appellant] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 augustus 2017, waar onder meer [appellant], vertegenwoordigd door mr. W.J. Haeser en mr. R. van Nooijen, beiden advocaat te Rotterdam, en de raad, vertegenwoordigd door R. van Deutekom, bijgestaan door mr. R. Lever, advocaat te Leiden, zijn verschenen.
    
    Na de zitting is het beroep van [appellant] afgesplitst van zaak nr. 201609675/1/R3. De Afdeling heeft het onderzoek heropend met toepassing van artikel 8:68 van de Awb.
    
    De Afdeling heeft de zaak op een tweede zitting behandeld op 8 december 2017, waar onder meer [appellant], vertegenwoordigd door mr. R. van Nooijen, advocaat te Rotterdam, en de raad, vertegenwoordigd door R. van Deutekom, bijgestaan door mr. R. Lever, advocaat te Leiden, zijn verschenen. Voorts zijn provinciale staten van de provincie Zuid-Holland, vertegenwoordigd door mr. I.T.F. Vermeulen, als partij gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Het bestemmingsplan betreft een geactualiseerde juridisch-planologische regeling voor een deel van de Oostvlietpolder in Leiden. Het betreft het deel van de Oostvlietpolder waarvoor sinds de vaststelling van het vorige voor de gehele Oostvlietpolder geldende bestemmingsplan uit 2004, nog geen geactualiseerd plan is vastgesteld.
    
    2.    [appellant] heeft het voornemen om op een perceel grond op de hoek van de Vlietweg en de Europaweg, kadastraal bekend: gemeente Leiden, sectie V, nummer 2143, een gebouw te ontwikkelen met een goothoogte van 6 meter, een bouwhoogte van 10 meter en een oppervlakte van 350 m2. Het gebouw is bedoeld als gezondheidscentrum met op de begane grond een huisartsenpost met diverse ondersteunende functies en op de verdieping onder meer maatschappelijk werk en ruimte voor psychologische zorg. Het voornemen omvat verder de aanleg van parkeerplaatsen en een geluidswal bij het gebouw. Voor het bouwvoornemen was in het voorontwerp en het ontwerpplan een wijzigingsbevoegdheid opgenomen. De raad heeft mede naar aanleiding van de zienswijze van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland over het ontwerpplan deze wijzigingsbevoegdheid laten vervallen in het vastgestelde bestemmingsplan. [appellant] wil met zijn beroep bereiken dat alsnog een zodanig bestemmingsplan wordt vastgesteld dat hij zijn bouwvoornemen kan realiseren.
    
    Toetsingskader
    
    3.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    
    Bespreking van de beroepsgronden
    
    Voorgeschiedenis
    
    4.    Bij de beoordeling van het beroep gaat de Afdeling uit van de volgende feiten en omstandigheden.
    
        [appellant] heeft sinds 1999 het voornemen om op zijn perceel een gezondheidscentrum te realiseren. Het vorige bestemmingsplan "Oostvlietpolder", vastgesteld door de raad op 20 januari 2004, en wat betreft het perceel van [appellant] goedgekeurd door het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland bij besluit van 6 juli 2004, maakte de bouw van een praktijk voor sociaal-medische doeleinden op deze locatie mogelijk. Omdat de bouwhoogte van de eveneens toegelaten dienstwoning met 8 meter volgens [appellant] niet toereikend was, heeft hij tegen het goedkeuringsbesluit beroep ingesteld. Bij uitspraak van 20 april 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT4229, heeft de Afdeling het bestreden besluit vernietigd voor zover het de goedkeuring betreft van het plandeel dat betrekking heeft op de gronden van [appellant]. Daartoe heeft de Afdeling overwogen dat niet draagkrachtig is gemotiveerd dat de door [appellant] gevraagde bouwhoogte van 10 meter voor de dienstwoning niet zou passen in de schaal en de bebouwing van de Vlietweg. Het college van gedeputeerde staten heeft bij besluit van 19 december 2006 opnieuw besloten over de goedkeuring van het bestemmingsplan "Oostvlietpolder". Ook tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld, aangezien het college van gedeputeerde staten wederom goedkeurend had beslist ten aanzien van de bouwhoogte van de dienstwoning. Bij uitspraak van 19 november 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG4693, heeft de Afdeling het bestreden besluit vernietigd voor zover het de goedkeuring betreft van het plandeel dat betrekking heeft op de gronden van [appellant] om reden dat wederom onvoldoende is gemotiveerd waarom de beoogde dienstwoning niet de voor woningen gebruikelijke bouwhoogte van 10 meter heeft gekregen. Het college van gedeputeerde staten noch de raad heeft vervolgens een nieuw besluit genomen voor het perceel van [appellant].
    
        [appellant] is na de uitspraak in overleg getreden met het gemeentebestuur. In deze periode heeft [appellant] diverse stukken laten opstellen, waaronder een akoestisch onderzoek, een archeologisch- en bodemonderzoek en een inrichtingsplan. Dit heeft ertoe geleid dat het college van burgemeester en wethouders op 27 mei 2013 heeft medegedeeld onder voorwaarden bereid te zijn medewerking te verlenen aan het ingediende schetsplan voor een gezondheidscentrum.
    
        Vervolgens is van de zijde van de gemeente aan [appellant] medegedeeld dat een nieuw bestemmingsplan voor het gebied wordt voorbereid. In het voorontwerp, dat ter inzage heeft gelegen van 31 juli 2014 tot en met 10 september 2014, en in het ontwerpplan, dat ter inzage heeft gelegen van 17 juni 2016 tot en met 28 juli 2016, was een wijzigingsbevoegdheid opgenomen die het bouwvoornemen van [appellant] mogelijk maakte.
    
    5.    Het college van gedeputeerde staten heeft een zienswijze over het ontwerpplan bij de raad naar voren gebracht. Wat betreft de ten behoeve van [appellant] opgenomen wijzigingsbevoegdheid heeft het college in het bijzonder naar voren gebracht dat niet is beschreven hoe deze ontwikkeling zich verhoudt tot de provinciale kaders. Het is volgens het college nodig om de ontwikkeling te relateren aan de beschermingscategorieën en richtpunten van de kwaliteitskaart en aannemelijk dient te worden gemaakt dat de ruimtelijke kwaliteit ter plekke minimaal gelijk blijft. Het college is er aldus van uitgegaan dat sprake is van een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling. Uit de zienswijze blijkt niet dat het college betekenis heeft toegekend aan de voorgeschiedenis zoals die hiervoor onder 4 is weergegeven.
    
        Naar aanleiding van de zienswijze van het provinciebestuur is de wijzigingsbevoegdheid nader bezien en is aan de raad voorgesteld de wijzigingsbevoegdheid te laten vervallen in het vast te stellen plan om reden dat het voornemen in strijd met provinciale regelgeving en het gemeentelijk beleid is. Over dit voorstel is [appellant] vooraf geïnformeerd en hij is in de gelegenheid gesteld om over deze voorgestelde wijziging in te spreken in de raadscommissievergadering. Van die gelegenheid heeft hij gebruik gemaakt en daarbij zijn inspraakreactie overgelegd. De raad heeft beslist om de wijzigingsbevoegdheid te laten vervallen.
    
    Provinciale regelgeving
    
    6.    [appellant] betoogt dat de Verordening Ruimte 2014 van de provincie Zuid-Holland (hierna: de Verordening) niet noopt tot de beslissing van de raad om de wijzigingsbevoegdheid te laten vervallen. Onder verwijzing naar de voorgeschiedenis voert hij aan dat geen sprake is van een ‘nieuwe ruimtelijke ontwikkeling’. De raad heeft zich dan ook ten onrechte op het standpunt gesteld dat artikel 2.2.1 van de Verordening op dit initiatief van toepassing is, aldus [appellant]. Daarbij voert hij aan dat het bouwvoornemen overigens ook binnen de aard en schaal van het gebied en binnen de richtpunten van de kwaliteitskaart past, nu het een kleinschalige ontwikkeling in een uiterste hoek van het plangebied betreft dat een afsluiting vormt van de lintbebouwing langs de Vliet.
    
    6.1.    De raad stelt, in aansluiting op de zienswijze van het provinciebestuur, dat sprake is van een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling en dat deze nieuwe ruimtelijke ontwikkeling niet voldoet aan de voorwaarden die artikel 2.2.1, eerste lid, van de Verordening stelt ten aanzien van de ruimtelijke kwaliteit. Wat betreft de nadere invulling van deze voorwaarden ten aanzien van de ruimtelijke kwaliteit heeft de raad aansluiting gezocht bij het beleid dat hij heeft vastgesteld voor de Oostvlietpolder.
    
    6.2.    Artikel 2.2.1, eerste lid (ruimtelijke kwaliteit bij nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen) van de Verordening luidt:
    
    "Een bestemmingsplan kan voorzien in een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling, onder de volgende voorwaarden ten aanzien van ruimtelijke kwaliteit:
    
    a. de ruimtelijke ontwikkeling past binnen de aard en schaal van het gebied en voldoet aan de richtpunten van de kwaliteitskaart (inpassen);
    
    b. als de ruimtelijke ontwikkeling qua aard of schaal niet past binnen het gebied (aanpassen), wordt deze uitsluitend toegestaan mits de ruimtelijke kwaliteit per saldo ten minste gelijk blijft door:
    
    i. zorgvuldige inbedding van de ontwikkeling in de omgeving, rekening houdend met de relevante richtpunten van de kwaliteitskaart, en
    
    ii. het zo nodig treffen van aanvullende ruimtelijke maatregelen zoals bedoeld in het derde lid; […]"
    
        Artikel 1.2, derde lid (bestaande bebouwing en bestaand gebruik), aanhef en onder c, van de Verordening luidt:
    
    "Onder bestaande bebouwing, bestaand gebruik of bestaande ruimtelijke ontwikkeling, wordt verstaan hetgeen: in overeenstemming met deze verordening tot stand is gekomen of waarvoor ontheffing van deze verordening is verleend of waarover het gemeentebestuur een besluit heeft genomen als direct gevolg van een onherroepelijke uitspraak van een bestuursrechter."
    
    6.3.    Provinciale staten hebben ter zitting een toelichting gegeven op artikel 1.2, derde lid, aanhef en onder c, van de Verordening en uiteengezet dat met dit artikelonderdeel slechts is beoogd om een beperkt aantal, daarin nauwkeurig omschreven situaties te regelen. De Afdeling ziet gelet hierop geen aanleiding om dit artikelonderdeel een meeromvattende uitleg te geven dan uit de tekst van de bepaling volgt. Naar het oordeel van de Afdeling behoort de gang van zaken beschreven onder 4 niet tot een situatie als bedoeld in artikel 1.2, derde lid, aanhef onder c, van de Verordening. Dit leidt tot de conclusie dat de raad zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 2.2.1, eerste lid, van de Verordening. Het betoog faalt.
    
        De omstandigheid dat sprake is van een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling betekent op zichzelf niet dat de raad deze niet zou mogen toelaten in een bestemmingsplan. De raad heeft echter op grond van met name zijn eigen beleid aanleiding gezien om de ontwikkeling niet mogelijk te maken. Gelet hierop wordt de gemaakte afweging hierna beoordeeld bij de bespreking van de beroepsgronden over het gemeentelijk beleid en de gemaakte belangenafweging.
    
    Gemeentelijk beleid en belangenafweging
    
    7.    [appellant] betoogt dat het standpunt van de raad dat het bouwvoornemen niet in overeenstemming is met het door de raad op 10 oktober 2013 vastgestelde "Toetsingskader Oostvlietpolder Duurzaam Groen. Uitwerking structuurvisie Leiden 2025 voor het onderdeel Oostvlietpolder" (hierna: het Toetsingskader) onjuist is. Hij voert aan dat bij de terinzagelegging van het voorontwerp en het ontwerp het Toetsingskader al was vastgesteld en toen kennelijk geen belemmering vormde voor het daarin opnemen van zijn bouwvoornemen. Hij wijst hiertoe ook op de bij het ontwerpplan behorende Nota Inspraak en Vooroverleg Bestemmingsplan Oostvlietpolder 2015. Verder voert [appellant] aan dat sprake is van een relatief kleinschalig gezondheidscentrum, passend binnen de bestemming Woongebied, direct aansluitend op het bestaande bebouwingslint en de Europaweg, en aldus gesitueerd dat de zichtlijn vanaf de Europaweg naar de Oostvlietpolder niet wordt geblokkeerd.
    
        Verder voert [appellant] aan dat sprake is van bijzondere omstandigheden die meebrengen dat de raad in redelijkheid een groter gewicht aan zijn belang bij de realisatie van zijn bouwvoornemen had moeten toekennen dan aan de in het Toetsingskader algemeen geformuleerde uitgangspunten. Daarbij wijst hij met name op de voorgeschiedenis en de investeringen die hij naar aanleiding van het voortdurende overleg met het gemeentebestuur steeds heeft moeten doen. Volgens hem zijn er geen belangen die worden geschaad bij realisatie van zijn bouwvoornemen. Verder wijst hij erop dat zijn bouwvoornemen een positief effect heeft op de woningen aan de Vlietweg, aangezien door zijn bouwvoornemen de geluidbelasting op de gevels van deze woningen zal verminderen.
    
    7.1.    De raad stelt dat het bouwvoornemen van [appellant] niet in overeenstemming is met het Toetsingskader. Daarbij wijst de raad erop dat een gezondheidscentrum niet als toegelaten bestemming in bijlage 1 bij het Toetsingskader wordt genoemd. Alleen nieuwe functies die bijdragen aan een groene en duurzame Oostvlietpolder worden toegelaten. Deze nieuwe functies moeten zich bovendien voegen naar het bestaande slagenlandschap en dienen de ruimte van het gebied te respecteren. Een gezondheidscentrum beschouwt de raad als een bedrijfsverzamelgebouw en daarmee als een ongewenste functie in de Oostvlietpolder. De raad wijst er verder op dat op de beoogde locatie de Europaweg vanuit stedelijk gebied naar het open polderlandschap overgaat. Zou het beoogde bouwvolume wel worden toegestaan dan betekent dat een onwenselijke verschuiving van de grens van het bebouwingslint verder het groene gebied in, waarbij zichtlijnen worden dichtgezet, aldus de raad.
    
    7.2.    De raad heeft op 10 oktober 2013 beslist om het Toetsingskader vast te stellen als de toekomstige ontwikkelrichting van de Oostvlietpolder. Als één van doelstellingen van het Toetsingskader wordt genoemd het in de Oostvlietpolder realiseren van een robuust groen casco, waarbinnen initiatieven kunnen worden ontwikkeld die bijdragen aan de versterking van het duurzaam groene karakter van de Oostvlietpolder. In bijlage 1 bij het Toetsingskader is daartoe een overzicht gegeven van de hoofdbestemmingen met de bijhorende functies en gebruiksdoelen. Een gezondheidscentrum wordt niet als hoofdbestemming of bijbehorende functie in dit overzicht genoemd. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat het voornemen niet in overeenstemming is met het Toetsingskader.
    
        Ten aanzien van het betoog dat de raad in dit geval in de hiervoor beschreven voorgeschiedenis aanleiding had moeten zien om de belangen van [appellant] zwaarder te laten wegen dan de belangen die zijn gemoeid met het beslissen overeenkomstig het Toetsingskader overweegt de Afdeling dat naar haar oordeel geen sprake is van bijzondere omstandigheden die maken dat het handelen overeenkomstig het Toetsingskader gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de doelen die met het Toetsingskader worden beoogd. De omstandigheid dat het college van gedeputeerde staten tot twee maal toe een onjuist besluit omtrent goedkeuring heeft genomen en na de uitspraak van de Afdeling van 19 november 2008 ten onrechte niet een nieuw besluit omtrent goedkeuring heeft genomen en de omstandigheid dat het college van burgemeester en wethouders zich vanaf 2008 bereidwillig heeft opgesteld ten aanzien van het voornemen, brengen niet mee dat de raad niet in redelijkheid op grond van het door hem in oktober 2013 vastgestelde Toetsingskader heeft kunnen beslissen om het voornemen van [appellant] niet mogelijk te maken in de Oostvlietpolder.  Deze omstandigheden laten immers onverlet dat het besluit over de vaststelling van een bestemmingsplan door de raad wordt genomen en dat de raad op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen een plan met een andere bestemming en andere regels mag vaststellen. Daarbij is van belang dat het vorige plan uit 2004 stamt en dat de raad uiteen heeft gezet dat zijn opvatting over de ontwikkeling van de Oostvlietpolder sinds 2004 is gewijzigd. In die afweging heeft de raad daarom evenmin doorslaggevende betekenis hoeven toekennen aan de overige door [appellant] gestelde positieve effecten van de ontwikkeling.
    
        Het betoog faalt.
    
    Vertrouwensbeginsel
    
    8.    [appellant] betoogt dat het besluit in strijd met het vertrouwensbeginsel is genomen. Hij voert hiertoe aan dat het gemeentebestuur vanaf de vaststelling van het bestemmingsplan "Oostvlietpolder" in 2004 steeds heeft bevestigd het bouwvoornemen mogelijk te willen maken. Hij wijst daarbij onder meer op de brief van het college van burgemeester en wethouders van 27 mei 2013. Hierdoor is bij [appellant] steeds de verwachting gewekt dat het voornemen mogelijk zou worden gemaakt en heeft hij geïnvesteerd in de planontwikkeling.
    
    8.1.    De Afdeling stelt vast dat de brief van 27 mei 2013 van het college van burgemeester en wethouders is en dat hierin staat dat het college bereid is om medewerking te verlenen aan het initiatief van [appellant], mits rekening wordt gehouden met een aantal genoemde opmerkingen. Daarnaast staat in de brief dat dit niet inhoudt dat de vergunning en de afwijking na een formele aanvraag per definitie zal worden verleend. Verder staat in de brief dat het voornemen om medewerking te verlenen een geldingsduur heeft van één jaar na verzenddatum van deze brief.
    
        De Afdeling overweegt dat aan de omstandigheid dat het college van burgemeester en wethouders zich steeds positief heeft uitgelaten over het plan, waaronder in de brief van 27 mei 2013, de raad in redelijkheid geen doorslaggevend gewicht heeft hoeven toekennen. Het besluit over de vaststelling van het bestemmingsplan wordt immers niet door het college maar door de raad genomen en de raad heeft nadien op 10 oktober 2013 het Toetsingskader vastgesteld als de toekomstige ontwikkelrichting van de Oostvlietpolder. De raad heeft in het Toetsingskader en de uitgangspunten die daaraan ten grondslag liggen aanleiding mogen zien om het bouwvoornemen van [appellant] niet mogelijk te maken. Het betoog faalt.
    
    Reformatio in peius
    
    9.    [appellant] betoogt dat hij zich, door op terechte gronden de goedkeuringsbesluiten ten aanzien van het vorige plan aan te vechten, thans in de situatie ziet geplaatst waarin hij door het voeren van die procedures feitelijk in een nadeliger positie is komen te verkeren. Dit is volgens hem feitelijk in strijd met het zogenoemde verbod op ‘reformatio in peius’, wat inhoudt dat degene die beroep heeft ingesteld als gevolg van de beslissing op het beroep in beginsel niet in een nadeliger positie mag komen te verkeren dan de situatie waarin degene zou hebben verkeerd indien hij geen rechtsmiddel zou hebben aangewend.
    
    9.1.    De omstandigheid dat in een vorig door de raad vastgesteld plan de door [appellant] gewenste mogelijkheid om een gezondheidscentrum op te richten was opgenomen en dat [appellant] tot twee maal toe met succes de goedkeuringsbesluiten van het college van gedeputeerde staten in beroep heeft bestreden, betekent niet dat de raad niet op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen een plan met een andere bestemming en andere regels voor deze gronden zou mogen vaststellen. Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    10.    Het beroep is ongegrond.
    
    11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.M. Boer, griffier.
    
    w.g. Van Diepenbeek    w.g. Boer
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 7 maart 2018
    
    745.