ECLI:NL:RVS:2020:1170, Raad van State, 29-04-2020, 201710317/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-04-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 augustus 2016 heeft het bestuur van de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek het verzoek van [appellant] om vergoeding van schade, voor zover dit betrekking heeft op € 1.513,38 voor het herschrijven van zijn aanvraag, toegewezen en het verzoek voor het overige afgewezen.

201710317/1/A2.
    Datum uitspraak: 29 april 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 23 november 2017 in zaak nr. 17/851 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het algemeen bestuur (thans: de raad van bestuur) van de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek (hierna: het bestuur).
    Procesverloop
    Bij besluit van 18 augustus 2016 heeft het bestuur het verzoek van [appellant] om vergoeding van schade, voor zover dit betrekking heeft op € 1.513,38 voor het herschrijven van zijn aanvraag, toegewezen en het verzoek voor het overige afgewezen.
    Bij besluit van 18 januari 2017 heeft het bestuur het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 23 november 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het bestuur heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 mei 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. D.S. Muller, advocaat te Harderwijk, en het bestuur, vertegenwoordigd door mr. I.J.M. Rietbergen en A. Buldeo Rai, bijgestaan door mr. S. van Heukelom-Verhage, advocaat te Den Haag, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Aanleiding
    1.    [appellant] is als universitair hoofddocent werkzaam bij de Rijksuniversiteit Groningen. Op 5 januari 2012 heeft hij bij het bestuur voor de subsidieronde 2012 een aanvraag voor een Veni-subsidie voor het [onderzoeksvoorstel] ingediend.
        Het bestuur heeft deze aanvraag bij besluit van 19 juli 2012, in bezwaar gehandhaafd bij besluit van 17 juli 2013, afgewezen. In het door [appellant] ingestelde beroep heeft de rechtbank bij tussenuitspraak van 14 mei 2014 en in navolging van de commissie bezwaarschriften, gebreken in het besluit van 17 juli 2013 geconstateerd. Zo is de score op het criterium ‘kennisbenutting’ door de beoordelingscommissie gebaseerd op het oordeel van de referenten en het weerwoord, maar is dit onderwerp niet aan de orde geweest in het interview, terwijl de score na het interview is gedaald. Verder zijn de criteria ‘kennisbenutting’ en ‘kwaliteit, innovatief karakter en wetenschappelijke impact van het onderzoeksvoorstel’ beide naar beneden bijgesteld op grond van hetzelfde kritiekpunt. Het bestuur is in de gelegenheid gesteld om dit te herstellen. De rechtbank heeft bij tussenuitspraak van 23 juni 2014 de termijn om het gebrek te herstellen op verzoek van het bestuur verlengd. Bij besluit van 28 juli 2014 heeft het bestuur een nieuw besluit op bezwaar genomen en het besluit van 17 juli 2013 ingetrokken.
        De rechtbank heeft bij einduitspraak van 19 december 2014 (ECLI:NL:RBMNE:2014:7306) het beroep tegen het besluit van 28 juli 2014 gegrond verklaard, het besluit van 19 juli 2012 herroepen en bepaald dat het bestuur aan [appellant] voor zijn onderzoeksvoorstel een Veni-subsidie toekent ter hoogte van € 250.000,00. De Afdeling heeft bij uitspraak van 4 november 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3364) het hoger beroep van het bestuur ongegrond verklaard.
    2.    In de periode van november 2015 tot en met juli 2016 hebben [appellant] en het bestuur contact gehad over de praktische afhandeling van de bovengenoemde juridische procedure. Daarbij heeft het bestuur [appellant] onder meer in de gelegenheid gesteld om een geactualiseerd onderzoeksvoorstel in te dienen. Op 29 juli 2016 heeft hij het aangepaste onderzoeksvoorstel met de [titel] bij het bestuur ingediend. Daarbij heeft hij ook een aangepaste begroting ingediend, waarin hij ten opzichte van de oorspronkelijke begroting € 40.739,00 aan meerkosten heeft opgenomen. Deze meerkosten zijn volgens hem het gevolg van zijn inmiddels verhoogde salaris en van de inflatie over de jaren 2012 tot en met 2016. Ook heeft hij verzocht om vergoeding van een bedrag van € 1.513,88 aan kosten voor het herschrijven van het oorspronkelijke onderzoeksvoorstel. Dat laatste verzoek heeft het bestuur ingewilligd.
    Besluitvorming
    3.    Aan het besluit van 18 januari 2017 heeft het bestuur ten grondslag gelegd dat het verzoek om vergoeding van vervolgschade, bestaande uit door [appellant] geclaimde meerkosten niet is gericht op het toekennen van subsidie boven het maximale bedrag van € 250.000,00, maar moet worden opgevat als een verzoek om schadevergoeding. In dat verband heeft het bestuur zich op het standpunt gesteld dat [appellant] geen schade lijdt, omdat het college van bestuur van de Rijksuniversiteit Groningen bij brief van 1 december 2016 te kennen heeft gegeven de kosten die de maximale subsidie overschrijden voor haar rekening te zullen nemen.
    Voorts heeft het bestuur aan het besluit ten grondslag gelegd dat het causaal verband tussen de onrechtmatige daad en de beweerdelijk geleden schade ontbreekt, omdat het niet voor hand ligt dat met een hypothetisch rechtmatig besluit tot toekenning van de subsidie zou zijn overgegaan. Daarbij is betrokken dat het bestreden besluit niet op inhoudelijke gronden is vernietigd, maar omdat de gebreken in het besluit niet meer konden worden hersteld.
    Oordeel van de rechtbank
    4.    De rechtbank heeft overwogen dat, hoewel de universiteit garant staat voor het bedrag dat de ingediende begroting het bedrag van de subsidie overschrijdt en de universiteit mogelijk de rechthebbende zou zijn van een te ontvangen schadevergoeding, [appellant] feitelijk meer tijd van de universiteit zou krijgen om zijn onderzoek uit te voeren. De rechtbank heeft derhalve in het midden gelaten of de vertraging in de subsidieverlening en de daaruit voortvloeiende schade voor rekening van [appellant] of voor die van de universiteit komt.
        De rechtbank heeft vervolgens geoordeeld dat een voor schadevergoeding vereist rechtstreeks oorzakelijk verband tussen het besluit van 19 juli 2012 en de door [appellant] gestelde schade ontbreekt. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat van een rechtstreeks oorzakelijk verband tussen de door [appellant] gestelde schade en het onrechtmatig besluit geen sprake is als het bestuur destijds een in zijn rechtsgevolgen vergelijkbaar rechtmatig besluit had kunnen nemen én aannemelijk is dat het bestuur dat ook zou hebben gedaan. Weliswaar bestond een goede kans dat [appellant] aanspraak kon maken op de gevraagde subsidie, maar naar het oordeel van de rechtbank zit daarin een te grote mate van onzekerheid om als voldoende vaststaand van een daadwerkelijke subsidieverlening bij rechtmatige besluitvorming uit te gaan.
        Voorts heeft de rechtbank geoordeeld dat het bestuur het verzoek van [appellant] om schadevergoeding wegens opgelopen vertraging terecht heeft afgewezen.
        De rechtbank heeft geoordeeld dat het door [appellant] misgelopen salaris niet kan worden gekwalificeerd als schade, omdat [appellant] in de periode van 1 september 2016 tot 1 januari 2017 geen onderzoek heeft verricht waar salarisbetalingen tegenover zouden moeten staan en de verplaatsing van de start van het onderzoek ook niet tot vermindering van de aan hem verleende subsidie heeft geleid.
    Hoger beroep
    5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat geen causaal verband bestaat tussen het onrechtmatig handelen van het bestuur en de door hem geleden schade. Het bestuur had een nieuw interview bij hem moeten afnemen en dit interview moeten vergelijken met de eerder bij andere aanvragers afgenomen interviews voor de Veni-subsidieronde 2012. Omdat de verslaglegging van de interviews van de andere aanvragers niet op de juiste wijze is geschied was een vergelijking niet meer mogelijk. Daarmee heeft het bestuur bewust het risico gecreëerd dat het voor [appellant] niet meer mogelijk was om te bewijzen dat hij in aanmerking zou komen voor subsidie. Dit bewijsrisico dient voor rekening van het bestuur te komen, aldus [appellant]. De rechtbank had om die reden moeten uitgaan van de aannemelijkheid dat bij een rechtmatig besluit aan [appellant] subsidie zou zijn verleend voor de subsidieronde 2012. De rechtbank heeft ten onrechte de bewijslast bij hem gelegd.
    5.1.    Niet in geschil is dat het besluit van 19 juli 2012 onrechtmatig is. Dat laat onverlet dat schade als gevolg van dat besluit niet aan het bestuur kan worden toegerekend, indien aannemelijk is dat het bestuur, ten tijde van het nemen van dat besluit, een rechtmatig besluit had kunnen nemen dat naar aard en omvang dezelfde schade tot gevolg zou hebben gehad en indien aannemelijk is dat het bestuur dat ook zou hebben gedaan. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 31 mei 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1429).
    5.2.    De rechtbank heeft in de uitspraak van 19 december 2014 zelf voorziend bepaald dat het bestuur aan [appellant] een Veni-subsidie toekent ter hoogte van € 250.000,00 voor zijn onderzoeksvoorstel. In de uitspraak van 4 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3364, heeft de Afdeling overwogen dat de omstandigheid dat het bestuur geen besluit wenst te nemen als bedoeld in artikel 7:11 Awb voor zijn rekening en risico komt. De Afdeling heeft verder overwogen dat het bestuur heeft erkend dat [appellant] een uitstekende uitgangspositie had en dat indien hij een gemiddelde score zou hebben behaald voor zijn interview, hij aanspraak zou hebben gemaakt op de gevraagde subsidie. De Afdeling heeft de toekenning van de subsidie door de rechtbank in stand gelaten, omdat naar haar overtuiging de uitkomst van het geschil in het geval het bestuur opnieuw in de zaak zou voorzien geen andere zou zijn geweest.
    5.3.    Gezien het feit dat de genoemde uitspraak van de Afdeling van 4 november 2015 gezag van gewijsde heeft en gezien de door de Afdeling bij die uitspraak gegeven beslissing, was het bestuur in deze schadezaak niet meer in de gelegenheid aannemelijk te maken dat het de aanvraag destijds rechtmatig had kunnen afwijzen en ook zou hebben afgewezen. Dat betekent dat het bestuur aan het besluit voor zover dit een afwijzing inhoudt van het door [appellant] ingediende verzoek om schadevergoeding, niet het ontbreken van causaal verband tussen de onrechtmatige daad en de beweerdelijk geleden schade ten grondslag kon leggen. [appellant] voert in dit verband ook terecht aan dat de omstandigheid dat het bestuur zijn aanvraag niet meer kon vergelijken met de voorstellen van de andere aanvragers omdat de verslaglegging van de interviews van de andere aanvragers niet op de juiste wijze is geschied voor rekening van het bestuur komt.
    5.4.    [appellant] heeft gesteld dat hij door het te laat van start gaan van het onderzoek ten gevolge van de procedures € 40.739,00 aan meerkosten heeft moeten maken. De Afdeling is van oordeel dat aannemelijk is dat [appellant] extra kosten heeft moeten maken als gevolg van de eerdere, onrechtmatige afwijzing van zijn aanvraag op 19 juli 2012 en de latere verlening van de subsidie die met de uitspraak van 4 november 2015 definitief is geworden. Het maken van extra kosten waardoor [appellant] financieel nadeel heeft geleden vloeit naar het oordeel van de Afdeling voort uit de latere verlening van de subsidie en de als gevolg daarvan vertraagde start van het onderzoek. Anders dan het bestuur heeft aangevoerd, was [appellant] jegens het bestuur niet gehouden om ter beperking van de meerkosten akkoord te gaan met het voorstel van het bestuur om zijn onderzoek met het volledige bedrag aan subsidie in een kortere periode uit te voeren, omdat hij daarmee zou moeten aanvaarden dat dit nadelige gevolgen zou hebben voor de omvang en wetenschappelijke kwaliteit van het door [appellant] te verrichten onderzoek. Dat [appellant] op enig moment na 4 november 2015 om bevoorschotting van de verleende subsidie had kunnen vragen maakt dat niet anders. De schade, bestaande uit de extra kosten vanwege de vertraging in de subsidieverlening gedurende een periode van ruim drie jaar, was op dat moment gegeven. Wel komen de door [appellant] opgevoerde kosten, in het bijzonder de meerkosten ontstaan door verhoging van het salaris en misgelopen salaris, erg hoog voor. Gelet op het belang van een definitieve beslechting van het geschil, zal de Afdeling daarom de door het bestuur aan [appellant] te betalen schadevergoeding ex aequo et bono vaststellen op een bedrag van € 25.000,00.
    5.5.    Uit het vorenstaande volgt dat het hoger beroep gegrond is en de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 18 januari 2017 van het bestuur alsnog gegrond verklaren. Dat besluit moet worden vernietigd. De Afdeling ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien. Zij zal daartoe het besluit van 18 augustus 2016 herroepen, voor zover het bestuur het verzoek van [appellant] om vergoeding van schade heeft afgewezen en bepalen dat het bestuur aan [appellant] een bedrag van € 25.000,00 aan schadevergoeding betaalt, waarbij de wettelijke rente is inbegrepen. Deze uitspraak zal in de plaats treden van het vernietigde besluit.
    6.    Het bestuur dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 23 november 2017 in zaak nr. 17/851;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.    vernietigt het besluit van het algemeen bestuur van de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek van 18 januari 2017, kenmerk 451-15-042/01.82.2016.061;
    V.    herroept het besluit van 18 augustus 2016, kenmerk 451-15-042;
    VI.    bepaalt dat de raad van bestuur van de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek aan [appellant] een schadevergoeding van € 25.000,00 betaalt;
    VII.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VIII.    veroordeelt de raad van bestuur van de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.176,61, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IX.    gelast dat de raad van bestuur van de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 418,00 voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. E.A. Minderhoud en mr. P.H.A. Knol, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Rijsdijk, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 29 april 2020
    705.