ECLI:NL:GHARL:2024:7501, Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, 03-12-2024, 200.335.952/01
Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden — Uitspraak 
Datum: 2024-12-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Overheidsaansprakelijkheid. Het gaat in deze zaak om de vraag of een projectontwikkelaar aanspraak heeft op schadevergoeding door de gemeente, doordat de gemeente fouten heeft gemaakt bij en voorafgaande aan de afgifte van een (later vernietigde) bouwvergunning aan de projectontwikkelaar, de ontwikkeling van een bestemmingsplan en het nemen van een voorbereidingsbesluit. Het hof wijst de vorderingen van de projectontwikkelaar af. De schade betreffende de vernietigde bouwvergunning is verjaard. Ten aanzien van het niet tijdig vaststellen van een nieuw bestemmingsplan heeft de projectontwikkelaar niet aannemelijk gemaakt dat zij schade heeft geleden en ook de vordering betreffende het voorbereidingsbesluit is niet toewijsbaar, mede gezien de rechtspraak van de ABRvS over schaduwschade.

GERECHTSHOF ARNHEM-LEEUWARDEN
      
    
    
    
      locatie Leeuwarden, afdeling civiel
    
    
    
      zaaknummer gerechtshof 200.335.952/01
      zaaknummer rechtbank Noord-Nederland 219886
    
    
    
      
        arrest van 3 december 2024
      
    
    
    
      in de zaak van
    
    
    
      
        Woldomus B.V.,
      die is gevestigd in Groningen,
      die hoger beroep heeft ingesteld,
      en bij de rechtbank optrad als eiseres,
      hierna: Woldomus,
      advocaat: mr. J.F. Koenders in Groningen,
    
    
    
      tegen
    
    
    
      
        Gemeente Groningen,
      die is gevestigd in Groningen,
      en bij de rechtbank optrad als gedaagde,
      hierna: de gemeente,
      advocaat: mr. R. Snel in Groningen.
    
    
    
  
  
    
      1Het verloop van de procedure bij het hof
    
    
      Naar aanleiding van het arrest van 9 juli 2024 heeft op 17 oktober 2024 een mondelinge behandeling bij het hof plaatsgevonden. Daarvan is een verslag gemaakt dat aan het dossier is toegevoegd (het proces-verbaal). Hierna hebben partijen het hof gevraagd opnieuw arrest te wijzen.
    
    
  
  
    
      2De kern van de zaak
    
    
      2.1
      Het gaat in deze zaak om de vraag of Woldomus aanspraak heeft op schadevergoeding door de gemeente, doordat de gemeente fouten heeft gemaakt bij en voorafgaande aan de afgifte van een (later vernietigde) bouwvergunning aan Woldomus, de ontwikkeling van een bestemmingsplan en het nemen van een voorbereidingsbesluit. 
      
    
    
      2.2
      Woldomus heeft bij de rechtbank gevorderd dat de rechtbank uitspreekt (‘voor recht verklaart’) dat de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld en aansprakelijk is voor de door Woldomus geleden en nog te lijden schade als gevolg van:a. het onjuiste besluit van 26 mei 2011 tot verlening van de bouwvergunning, in het bijzonder het daarin besloten besluit tot het verlenen van ontheffing van de parkeernorm; b. het niet opvolgen van het dictum van de uitspraak van 24 december 2013 van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRvS) door binnen 26 weken na die uitspraak een nieuw bestemmingsplan vast te stellen voor de onroerende zaak gelegen aan de Oosterweg 83 te Groningen. Verder heeft Woldomus gevorderd dat de gemeente wordt veroordeeld om ruim 3,8 miljoen euro schadevergoeding aan haar te betalen, te vermeerderen met rente en proceskosten. 
      
    
    
      2.3
      De rechtbank heeft deze vorderingen afgewezen. De bedoeling van het hoger beroep is dat de afgewezen vorderingen alsnog, in gewijzigde vorm (waarover hierna meer), worden toegewezen.2.4	Het hof komt tot hetzelfde oordeel als de rechtbank. Dat wordt hierna uitgelegd. Het hof zal daartoe eerst de feiten vaststellen en daarna de geschilpunten bespreken.
      
      
    
  
  
    
      3De relevante feitenDe bouwvergunningen
    
      3.1
      Woldomus is van 1 oktober 2007 tot 2 mei 2022 eigenaar geweest van de onroerende zaak (bijgebouw met grond) aan de Oosterweg 83 in Groningen (hierna: het perceel). Het betreft een oude pastorie. De naastgelegen voormalige kerk is verbouwd tot appartementengebouw.
      
    
    
      3.2
      De gemeenteraad heeft op 23 juni 2010 een voorbereidingsbesluit genomen voor het gebied waarin het perceel is gelegen. Dat voorbereidingsbesluit trad op 2 juli 2010 in werking. 
      
    
    
      3.3
      Woldomus heeft, na vooroverleg met de gemeente, voorafgaand aan de inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit een aanvraag ingediend voor een reguliere bouwvergunning 1e fase voor het oprichten van vijf woningen met dakterras op het perceel. Die vergunning is haar in een besluit van 13 september 2010 verleend, tegelijk met een ontheffing krachtens de Bouwverordening ten behoeve van parkeren. Deze bouwvergunning en de bijbehorende ontheffing worden aangeduid als vergunning 1. 
      
    
    
      3.4
      Woldomus had voor het perceel ook, eveneens voor de inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit, een andere aanvraag om een 1e fase bouwvergunning aangevraagd. Het betrof een vergunning voor het oprichten van vijf woningen met kapverdieping. De gemeente heeft in een besluit van 13 september 2010 geweigerd deze vergunning af te geven vanwege een negatief advies van de Welstandscommissie. Aan een beslissing over de ontheffing voor parkeren, kwam de gemeente vanwege de afwijzing van de bouwvergunning niet toe.
      
    
    
      3.5
      Omwonenden hebben bezwaar gemaakt tegen het afgeven van vergunning 1. Woldomus was het niet eens met het niet afgeven van een bouwvergunning voor het andere plan en heeft daartegen bezwaar gemaakt. 
      
    
    
      3.6
      In een besluit op bezwaar van 15 april 2011 heeft de gemeente het bezwaar van de omwonenden tegen de verlening ongegrond verklaard en het bezwaar van Woldomus tegen de weigering gegrond verklaard. Het besluit tot weigering is ingetrokken en aan Woldomus is alsnog, met dagtekening 26 mei 2011, een bouwvergunning 1e fase verleend voor het oprichten van vijf woningen met kapverdieping inclusief een ontheffing voor parkeren. Deze bouwvergunning en de bijbehorende ontheffing worden aangeduid als vergunning 2. 
      
    
    
      3.7
      De omwonenden zijn in beroep gegaan tegen de besluiten op bezwaar van 15 april 2011. De (toenmalige) rechtbank Groningen heeft dat beroep in een uitspraak van 26 april 2012 ongegrond verklaard. 
      
    
    
      3.8
      Inmiddels had de gemeente op verzoek van Woldomus vergunning 1 ingetrokken.
      
    
    
      3.9
      De ABRvS heeft in een uitspraak van 17 april 2013 het door de omwonenden ingestelde hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank gegrond verklaard, die uitspraak vernietigd en het beroep tegen de besluiten op bezwaar van 15 april 2011 gegrond verklaard. Volgens de ABRvS heeft de gemeente ten onrechte ontheffing van de Bouwverordening verleend ten behoeve van het parkeren. De gemeente heeft de Nota parkeernormen 2008 (hierna: de Nota) onjuist geïnterpreteerd. In de Nota is aangegeven dat indien een bouwplan niet voorziet in parkeergelegenheid op eigen erf, gezocht kan worden naar alternatieven, waarbij de loopafstand tot het object een rol speelt. Daarbij wordt als richtlijn gehanteerd dat de alternatieve parkeervoorziening niet meer dan 150 meter verwijderd mag zijn van de betrokken woning. De gemeente heeft dat uitgelegd als een straal van 150 meter, terwijl volgens de ABRvS de looproute tussen de woning en de alternatieve parkeerplek bepalend is. Omdat in dit geval de kortste loopafstand tussen de woningen en de beoogde parkeervoorziening ruim 300 meter bedraagt, is het besluit ontheffing te verlenen ten behoeve van parkeren onzorgvuldig voorbereid en onvoldoende ongemotiveerd, aldus de ABRvS.
      
      
        
          Het bestemmingsplan
          3.10	Zoals gezegd had de gemeenteraad een voorbereidingsbesluit getroffen. Het bestemmingsplan voor het gebied is vervolgens in een besluit van 28 september 2011 vastgesteld door de gemeenteraad. In het bestemmingsplan waren ook de inmiddels vergunde gebouwen van Woldomus opgenomen.
      
      
    
    
      3.11
      De omwonenden hebben beroep ingesteld tegen het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan bij de ABRvS. Nadat de ABRvS in een tussenuitspraak van 30 januari 2013 had overwogen dat de gemeenteraad onvoldoende had gemotiveerd waarom de in het plan voor het perceel Oosterweg 83 opgenomen bouwmogelijkheden geen onevenredige nadelige gevolgen zullen hebben voor het woon- en leefklimaat ter plaatse stelde de gemeenteraad in een besluit van 29 mei 2013 het bestemmingsplan gewijzigd vast. Zowel de omwonenden als Woldomus konden zich niet vinden in het gewijzigde plan en hebben er beroep tegen ingesteld. De ABRvS stelde in de uitspraak van 24 december 2013 de omwonenden in het gelijk. In het plan was ten onrechte niet verzekerd dat er geen appartementen op het perceel zouden kunnen worden gerealiseerd. De ABRvS vernietigde het bestemmingsplan voor zover het de bestemming ‘Wonen’ ter plaatse van de gronden aan de Oosterweg 83 betreft, droeg de gemeenteraad op om binnen 26 weken een nieuw besluit te nemen ten aanzien van dit plandeel met inachtneming van de uitspraak van de ABRvS en trof een voorlopige voorziening voor dat plandeel. Die voorlopige voorziening kwam erop neer dat voor het perceel  het bestemmingsplan van 29 mei 2013 (het gewijzigde plan) blijft gelden, met dien verstande dat op het perceel slechts grondgebonden woningen gerealiseerd mogen worden. 
      
    
    
      3.12
      De gemeenteraad heeft niet binnen 26 weken een nieuw besluit genomen ten aanzien van het plandeel waarop de vernietiging betrekking had en heeft dus niet voldaan aan de opdracht van de ABRvS.
      
    
    
      3.13
      In een besluit van 28 juli 2021 is aan Woldomus € 233.000,- als tegemoetkoming in planschade toegekend voor het pand Oosterweg 83. Het nieuwe voorbereidingsbesluit3.14	In 2021 was executoriaal beslag gelegd op het perceel en werden voorbereidingen getroffen om het perceel executoriaal te verkopen. 
      
    
    
      3.15
      Op 24 november 2021 heeft de gemeenteraad een voorbereidingsbesluit voor het gebied waarin het perceel ligt genomen. Het voorbereidingsbesluit is per 1 december 2021 in werking getreden. In het raadsvoorstel voor het besluit is onder meer vermeld:‘In de uitspraak van de Raad van State was een voorlopige voorziening opgenomen die nu nog geldt: een bouwvlak van ca. 250 m2, goothoogte 7 meter, bouwhoogte 11 meter en alleen grondgebonden woningen.Momenteel ligt het perceel onder beslag. Een schuldeiser van de ontwikkelaar wil het perceel binnenkort openbaar verkopen. Omwonenden vragen ons om in te grijpen om te voorkomen dat de bouwmogelijkheden alsnog worden benut. Wij achten nu het moment gekomen om regie te nemen door middel van een voorbereidingsbesluit, met de intentie om in het bestemmingsplan (of het omgevingsplan) de bouwmogelijkheden te beperken tot een omvang in overeenstemming met recente inzichten rond bebouwing op binnenterreinen. Daarbij denken wij in eerste instantie aan een omvang vergelijkbaar met de huidige bebouwing, maar in overleg met partijen is wellicht ook iets anders mogelijk.(…)Voor een voorbereidingsbesluit op zich kan geen planschade gevraagd worden. Maar als door het voorbereidingsbesluit omgevingsvergunningaanvragen moeten worden aangehouden, kan dat wel tot planschade leiden.Ook kan planschade ontstaan door het beoogde nieuwe bestemmingsplan (of een omgevingsplan). De eventuele omvang van de schade is afhankelijk van de inhoud van het nieuwe plan. Er zal een planschaderisicoanalyse worden uitgevoerd.’3.16	Het perceel is op 2 mei 2022 na een executoriale verkoop geleverd aan een derde. 
      
    
    
      3.17
      
        Op 29 november 2023 is een nieuw bestemmingsplan vastgesteld, dat inmiddels rechtskracht heeft gekregen. Op grond van dat plan zijn de bebouwingsmogelijkheden van het perceel in vergelijking met de door de ABRvS getroffen voorlopige voorziening beperkt. 
        4. De bespreking van het geschil
      
      
      
        
          De wijzigingen van eis 
          4.1	In de procedure bij de rechtbank heeft Woldomus ruim € 3.800.000,- schadevergoeding gevorderd. In de procedure bij het hof vordert zij nog € 900.000,-, althans schadevergoeding op te maken bij staat. Het hof zal dan ook uitgaan van dit schadebedrag. 
      
      
    
    
      4.2
      In de procedure bij de rechtbank betrof de door Woldomus gevorderde verklaring voor recht de in 2.2 vermelde tekortkomingen van de gemeente. De door haar gevorderde schade was ook gebaseerd op de stelling dat de gemeente in de informatieverstrekking voorafgaande aan de verlening van de vergunningen 1 en 2 tekort was geschoten en op de stelling dat de gemeente onrechtmatig had gehandeld bij het voorbereidingsbesluit van 24 november 2021. De rechtbank heeft deze grondslagen van de vordering van Woldomus ook besproken.
      
    
    
      4.3
      In de procedure bij het hof vordert Woldomus ook dat voor recht wordt verklaard dat de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld en schadeplichtig is voor de door Woldomus geleden schade door het voorbereidingsbesluit van 24 november 2021, althans dat de gemeente  het door Woldomus door dat voorbereidingsbesluit geleden nadeel moet vergoeden. 
      
    
    
      4.4
      De gemeente heeft geen bezwaar gemaakt tegen deze vermeerdering van de eis. Het hof ziet ook geen reden de vermeerdering van eis – opgenomen in de memorie van grieven en dus tijdig geformuleerd - ambtshalve buiten beschouwing te laten en zal beslissen op de gewijzigde vordering. 
      
      
        
          De vorderingen betreffende vergunning 2 zijn verjaard
        
      
    
    
      4.5
      Volgens Woldomus is de gemeente aansprakelijk voor de schade die zij heeft geleden door de vernietiging van vergunning 2. De gemeente heeft bij de vergunningverlening een verkeerde interpretatie gegeven van de Nota. Daarnaast heeft zij in de periode voorafgaand aan de vergunningverlening ook, op die onjuiste interpretatie gebaseerde, onjuiste informatie verstrekt over de parkeernormen. Woldomus is daardoor op het verkeerde been gezet bij het zoeken naar alternatieve parkeervoorzieningen, met het gevolg dat de door haar gevonden alternatieven niet bleken te voldoen. 
      
    
    
      4.6
      De rechtbank heeft, overeenkomstig vaste rechtspraak, vastgesteld dat het (vernietigde) besluit op bezwaar waarbij vergunning 2 werd verleend onrechtmatig is en dat die onrechtmatigheid aan de gemeente valt toe te rekenen. Maar volgens de rechtbank is geen sprake van causaal verband tussen dat besluit en de door Woldomus gevorderde schade. Dat causaal verband ontbreekt volgens de rechtbank ook tussen deze schade en de informatievoorziening voorafgaand aan dat besluit. De door Woldomus gevorderde schadevergoeding is volgens de rechtbank dan ook niet toewijsbaar op de grondslag van de gemaakte fout bij de vergunningverlening en de informatievoorziening voorafgaand aan de vergunningverlening.
      
    
    
      4.7
      De rechtbank heeft het door de gemeente tegen deze grondslag van de vordering gevoerde verjaringsverweer niet besproken. Het hof ziet reden om dit verweer eerst te bespreken. Wanneer het verweer slaagt, kan in het midden blijven of sprake is van causaal verband tussen (de gang van zaken voorafgaand aan) de vergunningverlening en de gevorderde schade.
      
    
    
      4.8
      Tijdens de mondelinge behandeling bij het hof is gebleken dat partijen het er - terecht - over eens zijn dat de verjaringstermijn voor de vordering tot schadevergoeding begint op 17 april 2013, de dag waarop de ABRvS het beroep tegen vergunning 2 gegrond verklaarde. De vordering van Woldomus tot vergoeding van de door haar ten gevolge van dat besluit (en/of de voorbereiding ervan) geleden schade is dan ook gelet op de geldende verjaringstermijn van vijf jaren op 17 april 2018 verjaard, tenzij de verjaring voor die datum is gestuit. De verjaring van een vordering tot nakoming van een verbintenis wordt gestuit door een schriftelijke aanmaning of door een schriftelijke mededeling waarin de schuldeiser zich ondubbelzinnig zijn recht op nakoming voorbehoudt (art. 3:317 BW). Volgens vaste rechtspraak van de Hoge Raad moet een schriftelijke mededeling een voldoende duidelijke waarschuwing aan de schuldenaar inhouden dat hij, ook na het verstrijken van de verjaringstermijn, rekening ermee moet houden dat hij de beschikking houdt over zijn gegevens en bewijsmateriaal, zodat hij zich tegen een dan mogelijkerwijs alsnog door de schuldeiser ingestelde vordering behoorlijk kan verweren. Bij de beoordeling of de mededeling aan de in art. 3:317 lid 1 BW gestelde eisen voldoet, dient niet alleen te worden gelet op de formulering daarvan, maar ook op de context waarin de mededeling wordt gedaan en op de overige omstandigheden van het geval.
      
    
    
      4.9
      
        Volgens Woldomus heeft zij de verjaring gestuit in een brief van 15 februari 2017 (de op de brief vermelde datum van 15 februari 2016 is een vergissing) aan de gemeente. Woldomus heeft de brief geschreven in het kader van de totstandkoming van het besluit tot toekenning van planschade (zie 3.13). De gemeente had Woldomus, volgens de eerste regel van de brief, verzocht om toe te lichten ‘op welke wijze het nieuwe bestemmingsplan en de restricties aangaande het parkeerbeleid van invloed zijn op de waarde van uw pand Oosterweg 83.’ In de brief geeft Woldomus de door de gemeente gevraagde toelichting. De context van de brief is dus het verzoek om vergoeding van planschade door het nieuwe bestemmingsplan. In de brief schrijft Woldomus vervolgens:
        ‘(…)Immers om de schade goed te kunnen begrijpen is kennis nodig van de (gewijzigde) bestemmingsplannen, de parkeernormen, de plaatselijke situatie als mede enige historische kennis aangaande de parkeernorm beoordeling van de Gemeente Groningen door de rechter.’ 
        Het is gelet op de context van de brief naar het oordeel van het hof duidelijk dat Woldomus met ‘schade’ doelt op de schade vanwege het nieuwe bestemmingsplan, niet op schade vanwege de fout van de gemeente bij de (voorbereiding van de) verlening van vergunning 2. De gemeente heeft deze passage dan ook niet kunnen (en hoeven) betrekken op de schade vanwege (de voorbereiding op) de verlening van vergunning 2. Na het oude en het nieuwe bestemmingsplan op het punt van de bebouwingsmogelijkheden te hebben vergeleken, schrijft Woldomus over de parkeersituatie in het oude plan:‘Het was de gemeente tevens op voorhand bekend dat de ontwikkelaar al veel moeite heeft gedaan om in de vorige situatie (in het oude bestemmingsplan) aan de parkeernorm te voldoen. Door een fout van de Gemeente Groningen aangaande de interpretatie van de parkeernorm (loopafstand of hemelsbreedte afstand) bleek dat een eerder door de Gemeente Groningen afgegeven nieuwbouw vergunning moest worden ingetrokken. (na een besluit van de Raad van State). (…) Het intrekken van de bouwvergunning betekent voor elk nieuw te ontwikkelen plan nu dat uitgegaan moet worden van de nieuwe bestemmingsplannen met daarin de voorwaarden van o.a. de grondgebonden woningen en de hierbij horende zware (onhaalbare) parkeernormen. En met name hier wringt het dus.’
        Deze passage ziet wèl op de gang van zaken rond vergunning 2. Woldomus stelt dat de gemeente ten aanzien van deze vergunning een fout heeft gemaakt. Maar uit de passage kan niet worden afgeleid dat zij de gemeente aansprakelijk houdt voor de schade ten gevolge van deze fout, of zich het recht op schadevergoeding voorbehoudt. Woldomus stelt slechts vast dat zij door deze fout nu gebonden is aan het nieuwe bestemmingsplan met zijn beperktere bebouwingsmogelijkheden waar zij nadeel van ondervindt. Zij wil vergoeding van dat nadeel, van de planschade dus. Dat was, zoals hiervoor is overwogen, ook de context van de brief. Ook in deze passage hoefde de gemeente, naar het oordeel van het hof, in redelijkheid geen waarschuwing te lezen dat Woldomus zich ten aanzien van de fout betreffende vergunning 1 het recht op schadevergoeding voorbehield.Dat geldt ook voor de laatste passage van de brief, waarin het over schade gaat. Aan het slot van de brief schrijft Woldomus:‘Ik ga er van uit dat ik hiermee helder heb onderbouwd waardoor de schade is ontstaan en daarmee aan uw verzoek tot onderbouwing is voldaan.’ 
        Het is evident dat het bij schade hier gaat om planschade. De gemeente heeft Woldomus immers verzocht om de planschade te onderbouwen. Woldomus concludeert dat zij met haar brief aan dat verzoek heeft voldaan en dat zij dus de planschade (en niet enige andere schade) heeft onderbouwd. 
      
      
    
    
      4.10
      Ook wanneer de diverse hiervoor besproken passages tezamen worden gelezen, hoefde de gemeente daaruit, zeker in het licht van de context van de brief, niet te begrijpen dat Woldomus niet alleen aanspraak maakte op planschade, maar daarnaast zich ook het recht op vergoeding van schade vanwege de fout van de gemeente betreffende de verlening van vergunning 2 voorbehield. Van een mededeling waarin Woldomus zich ondubbelzinnig haar recht op vergoeding van die schade voorbehoudt, is dan ook geen sprake. 
      
    
    
      4.11
      De conclusie is dat, bij gebreke van een wel effectieve stuitingshandeling voor het verstrijken van de verjaringstermijn, de vorderingen van Woldomus betreffende de verlening van vergunning 2 en de voorbereiding daarvan, verjaard zijn. Deze vorderingen zijn dan ook niet toewijsbaar.
      
      
        
          De vorderingen betreffende het niet (tijdig) vaststellen van een nieuw bestemmingsplan zijn niet toewijsbaar
        
      
    
    
      4.12
      De rechtbank heeft overwogen dat de gemeenteraad onrechtmatig heeft gehandeld door niet (tijdig) een nieuw bestemmingsplan vast te stellen betreffende het perceel, zoals de ABRvS haar in de uitspraak van 24 december 2013 had opgedragen (zie 3.11). Maar volgens de rechtbank heeft Woldomus door dit onrechtmatig handelen geen schade geleden, omdat een nieuw bestemmingsplan niet gunstiger had kunnen uitpakken dan de door de ABRvS in de uitspraak getroffen voorlopige voorziening. 
      
    
    
      4.13
      Woldomus bestrijdt niet dat een nieuw bestemmingsplan niet gunstiger zou hebben uitgepakt, maar stelt dat zij toch schade heeft geleden doordat niet (tijdig) een nieuw bestemmingsplan is vastgesteld. Omdat maar geen nieuw bestemmingsplan werd toegepast, wist Woldomus niet waaraan zij toe was. Zij verkeerde in onzekerheid over de inhoud van het nieuwe bestemmingsplan en over de consequenties daarvan voor de bebouwingsmogelijkheden. Onder deze omstandigheden kon van haar redelijkerwijs niet worden verwacht dat zij tijd en geld zou spenderen in een nieuw bouwplan, aldus Woldomus.
      
    
    
      4.14
      De gemeente heeft terecht niet bestreden dat zij onrechtmatig jegens Woldomus heeft gehandeld doordat de gemeenteraad niet heeft voldaan aan de opdracht van de ABRvS om een nieuw bestemmingsplan vast te stellen betreffende het perceel. Het hof gaat er dan ook net als de rechtbank vanuit dat sprake is van een onrechtmatige daad tegenover Woldomus.
      
    
    
      4.15
      Het is niet aannemelijk dat indien de gemeenteraad wel een nieuw bestemmingsplan zou hebben vastgesteld dat plan zou hebben voorzien in ruimere bebouwingsmogelijkheden dan waarin de voorlopige voorziening van de ABRvS voorzag. De uitspraak van de ABRvS op dit punt is glashelder; alleen grondgebonden woningen zijn ter plaatse planologisch verantwoord. In het onwaarschijnlijke geval dat de gemeenteraad Woldomus al had willen tegemoetkomen in haar wens om ruimere bebouwingsmogelijkheden (appartementen) toe te staan - de gemeente heeft overtuigend toegelicht dat de gemeenteraad dat juist niet wilde - is aannemelijk dat omwonenden daartegen bezwaar zouden hebben gemaakt en de ABRvS in beroep daar opnieuw een stokje voor zou hebben gestoken. Het is dan ook niet aannemelijk dat Woldomus schade heeft geleden doordat haar een bestemmingsplan is onthouden met meer mogelijkheden dan waarin de voorlopige voorziening voorzag. 
      
    
    
      4.16
      Woldomus heeft op zichzelf gelijk wanneer zij stelt dat onzekerheid over de geldende planologische normen en over toekomstige planologische ontwikkelingen ertoe kunnen leiden dat een ontwikkelaar pas op de plaats maakt en pas verder gaat met de ontwikkeling van zijn plannen tot er meer duidelijkheid is over de planologische situatie - doordat een bestemmingsplan is vastgesteld - zodat hij zijn plannen daarop kan afstemmen. Die vertraging kan tot schade leiden. 
      
    
    
      4.17
      Het is echter de vraag of in dit geval sprake was van een situatie waarin Woldomus haar plannen uitstelde vanwege onzekerheid over de planologische situatie als gevolg van het niet (tijdig) vaststellen van een nieuw bestemmingsplan. Er was na de uitspraak van de ABRvS van 24 december 2013 geen sprake van een ‘planologisch vacuüm’. Met deze uitspraak had de ABRvS duidelijk gemaakt dat op het perceel slechts grondgebonden woningen gebouwd konden worden. De ABRvS heeft wat dat betreft de piketpalen voor de toekomstige planologische ontwikkelingen geplaatst. Woldomus diende zich daartoe te verhouden en kon er in redelijkheid niet vanuit gaan dat zij, zoals zij wenste, nog appartementen kon bouwen op het perceel. De voorlopige voorziening die de ABRvS in de uitspraak had getroffen, maakte het Woldomus vervolgens ook mogelijk om, met inachtneming van de door de ABRvS gegeven beperking van grondgebonden woningen, haar plannen met het perceel uit te werken en daarvoor een vergunning aan te vragen. Woldomus wist waar zij op het punt van het bestemmingsplan aan toe was. Voor de gemeente en de omwonenden gold overigens hetzelfde in het geval Woldomus een aanvraag voor een omgevingsvergunning zou indienen die voldeed aan de door de ABRvS getroffen voorlopige voorziening. 
      
    
    
      4.18
      Het was Woldomus na de uitspraak dan ook duidelijk, of had haar in elk geval duidelijk behoren te zijn, dat haar wens om appartementen te bouwen niet gerealiseerd zou kunnen worden en dat indien een nieuw bestemmingsplan definitief zou worden dat plan naar verwacht mocht worden haar geen ruimere mogelijkheden zou bieden dan de voorlopige voorziening haar bood. Bovendien bood de voorlopige voorziening van de ABRvS Woldomus een solide basis om, zolang de voorziening gold, een omgevingsvergunning aan te vragen die voldeed aan de voorlopige voorziening. Gelet hierop heeft Woldomus niet aannemelijk gemaakt dat zij vanwege de onzekerheid over toekomstige planologische ontwikkelingen, veroorzaakt door de vertraging in het vaststellen van een nieuw bestemmingsplan, niet wilde investeren in de ontwikkeling van een nieuw bouwplan. Zoveel was er op het punt van de planologische kaders immers niet onzeker. In dit verband is van belang dat de ontwikkeling van een bouwplan altijd risico’s met zich brengt, ook risico’s op het punt van (nadelige) wijzigingen van de planologische mogelijkheden. 
      
    
    
      4.19
      De conclusie is dat Woldomus niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij schade heeft geleden ten gevolge van het niet (tijdig) vaststellen van een nieuw bestemmingsplan door de gemeente. De vorderingen van Woldomus op deze grondslag, zijn niet toewijsbaar. 
      
      
        
          De vorderingen betreffende het voorbereidingsbesluit van 24 november 2021 zijn niet toewijsbaar
        
      
    
    
      4.20
      De rechtbank heeft overwogen dat het enkele feit dat schade als gevolg van een voorbereidingsbesluit op grond van artikel 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) niet voor vergoeding in aanmerking komt, niet meebrengt dat deze schade niet in een civiele procedure uit hoofde van onrechtmatige daad aan de orde kan komen. Maar in dit geval is volgens de rechtbank niet vast te stellen welke mogelijkheden er in de toekomst voor het perceel zullen zijn en dus ook niet of, en zo ja hoeveel, schade Woldomus lijdt. Alleen al om die reden handelt de gemeente volgens de rechtbank niet onrechtmatig door geen schadevergoeding aan te bieden.
      
    
    
      4.21
      Woldomus kan zich niet in dit oordeel vinden. Zij is het met de rechtbank eens dat aan de hand van het voorbereidingsbesluit niet met zekerheid kan worden vastgesteld welke bouwmogelijkheden er in de toekomst voor het perceel zullen zijn. Maar dat neemt volgens haar niet weg dat de waarde van het perceel negatief wordt beïnvloed door de in het voorbereidingsbesluit uitgesproken intentie om de bouwmogelijkheden in vergelijking met die volgens de voorlopige voorziening van de ABRvS te beperken. Volgens Woldomus gaat het om een beperking van 792 m2 naar 226 m2. De mededeling over deze voorgenomen beperking heeft een fors waardedrukkend effect. Volgens een door Woldomus overgelegde schriftelijke verklaring van een makelaar is de waarde van het perceel door deze mededeling met enkele tonnen afgenomen. 
      
    
    
      4.22
      
        Het hof stelt voorop dat de stand van zaken met betrekking tot vergoeding van planschade van voorbereidingsbesluiten als volgt is. 
        In de zaak die leidde tot de uitspraak van 23 mei 2018 van de ABRvS had de gemeente een voorbereidingsbesluit getroffen ter voorbereiding op een nieuw bestemmingsplan. Dat plan werd ook vastgesteld. Op grond van het nieuwe plan was het, anders dan onder het oude plan, niet toegestaan een bepaald perceel te splitsen. De oorspronkelijke eigenaar van het perceel heeft het perceel na het nemen van het voorbereidingsbesluit maar voor het vaststellen van het nieuwe bestemmingsplan verkocht. Volgens deze eigenaar kon hij niet wachten met de verkoop tot het nieuwe bestemmingsplan onherroepelijk werd. De voorziene beperking ten gevolge van het nieuwe bestemmingsplan - het perceel mocht niet gesplitst worden – had een negatieve invloed op de verkoopprijs. De voormalige eigenaar maakte aanspraak op vergoeding van de daardoor ontstane schade, zogenaamde ‘schaduwschade’. De ABRvS overwoog:‘Indien, zoals [de voormalige eigenaar] heeft gesteld, het voorbereidingsbesluit een negatieve invloed op de waarde van het perceel heeft gehad, kan dit niet leiden tot het oordeel dat het college de aanvraag om een tegemoetkoming in planschade ten onrechte heeft afgewezen. De gestelde schade vloeit immers niet voort uit een planologische maatregel, als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, van de Wro. Voor tegemoetkoming in planschade buiten de in die bepaling limitatief opgesomde gevallen is geen plaats. Voor zover schade als gevolg van een voorbereidingsbesluit tot onbillijkheden leidt, wordt overwogen dat het aan de wetgever is om zo nodig te overwegen en te beslissen of hierin, door wetswijziging, verandering dient te worden gebracht.
        
          Vaststaat dat het perceel op 15 oktober 2015 bij de voor eigendomsoverdracht vereiste notariële akte aan een derde is geleverd. Op 4 maart 2016, de peildatum, was [de voormalige eigenaar] geen eigenaar meer van het perceel. Dat betekent dat zij door de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan op de peildatum niet rechtstreeks in haar vermogen is getroffen. De door [appellante] gestelde schade is niet het gevolg van het nieuwe bestemmingsplan, zodat het college het verzoek om tegemoetkoming in planschade, bestaande uit een waardevermindering van het perceel, terecht heeft afgewezen.’
        Deze uitspraak is in lijn met eerdere rechtspraak van de ABRvS.
      
      
    
    
      4.23
      In de uitspraak uit 2018 overweegt de ABRvS dat het aan de wetgever is om, desgewenst, een regeling voor de vergoeding van schaduwschade vast te stellen. Het hof stelt vast dat de wetgever deze regeling niet heeft getroffen. De Omgevingswet voorziet net als de Wro in een exclusieve regeling van oorzaken voor planschade. Handelingen en besluiten ter voorbereiding op omgevingsplannen vallen daar niet onder. 
      
    
    
      4.24
      
        De vraag rijst, of bij gebreke van een publiekrechtelijke regeling tot vergoeding van planschade ten gevolge van het nemen van een voorbereidingsbesluit, aanspraak kan worden gemaakt op schadevergoeding op basis van civielrechtelijk (on)rechtmatig handelen. 
        Het hof neemt tot uitgangspunt dat aan de gemeente beleidsvrijheid toekomt om bestemmingen te wijzigen en regels te geven die de gemeenteraad uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening nodig acht. Om een niet gewenste planologische ontwikkeling te voorkomen is de gemeenteraad bevoegd in het kader van haar publiekrechtelijke taak een voorbereidingsbesluit te nemen. Een voorbereidingsbesluit staat op zichzelf niet aan het indienen van een omgevingsvergunning in de weg. Een aanvraag zal worden getoetst aan de door de gemeente gewenste ontwikkeling en als het bouwplan daaraan voldoet kan op zichzelf een omgevingsvergunning worden afgegeven. 
        Daardoor geeft het enkel nemen van een voorbereidingsbesluit, waartoe een gemeenteraad publiekrechtelijke gerechtigd is, geen aanspraak op een vergoeding. Zodanig bijkomende omstandigheden die in dit geval meebrengen dat van een uitzonderlijke situatie sprake is die tot het aanbieden van schadevergoeding aan Woldomus bij het nemen van het voorbereidingsbesluit noopt zijn niet gesteld of gebleken.  De gemeente heeft daardoor niet onrechtmatig gehandeld door Woldomus niet aan te bieden haar mogelijke schade door het voorbereidingsbesluit (gedeeltelijk) te vergoeden. Dat wordt, mede gelet op de uitspraak van de ABRvS in een vergelijkbare casus, niet anders doordat Woldomus (vanwege de executieverkoop van het perceel) niet kon wachten met de verkoop van het perceel. Die omstandigheid ligt overigens in de verhouding tussen Woldomus en de gemeente ook geheel in de risicosfeer van Woldomus. 
      
      
    
    
      4.25
      Tijdens de mondelinge behandeling heeft Woldomus voor het eerst in hoger beroep een beroep gedaan op schending van artikel 1 Eerste Protocol bij het EVRM. Woldomus had die bepaling ook tijdens de mondelinge behandeling bij de rechtbank ingeroepen, maar de rechtbank heeft het beroep erop niet besproken en ook niet gehonoreerd. Door zich tijdens de mondelinge behandeling bij het hof weer op deze bepaling te beroepen, heeft Woldomus een nieuw argument aangevoerd dat ertoe strekt dat het hof het vonnis van de rechtbank vernietigt. Het betreft dan ook een nieuwe grief. Op grond van de ‘in beginsel strakke regel’ is dat te laat. De gemeente heeft er niet mee ingestemd dat Woldomus in dit stadium van de procedure een nieuwe grief aanvoert. Woldomus heeft niet gesteld dat hij deze grief niet eerder had kunnen formuleren. Het hof zal de grief daarom onbesproken laten. 
      
    
    
      4.26
      
        De conclusie is dat ook de vorderingen betreffende het voorbereidingsbesluit niet toewijsbaar zijn.
        
          De conclusies
        
      
    
    
      4.27
      Het hoger beroep slaagt niet. Omdat Woldomus in het ongelijk zal worden gesteld, zal het hof haar tot betaling van de proceskosten bij het hof veroordelen. Onder die kosten vallen ook de nakosten die nodig zijn voor de betekening van de uitspraak.
      
    
    
      4.28
      De veroordelingen in deze uitspraak kunnen ook ten uitvoer worden gelegd als een van partijen de beslissing van het hof voorlegt aan de Hoge Raad (uitvoerbaarheid bij voorraad).
      
      
    
  
  
    
      5De beslissing
    
    
      Het hof:
    
    
    
      5.1
      bekrachtigt het vonnis  van de rechtbank Noord-Nederland, locatie Groningen van 13 september 2023;
      
    
    
      5.2
      
        veroordeelt Woldomus tot betaling van de volgende proceskosten van de gemeente: 
        € 6.561,- aan griffierecht;
        € 10.572,- aan salaris van de advocaat van de gemeente (2 procespunten x appeltarief VII);
      
      
    
    
      5.3
      bepaalt dat al deze kosten moeten worden betaald binnen 14 dagen na vandaag. Als niet op tijd wordt betaald, dan worden die kosten verhoogd met de wettelijke rente;
      
    
    
      5.4
      verklaart de proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad;
      
    
    
      5.5
      wijst af wat verder is gevorderd.
      
      
      
        Dit arrest is gewezen mrs. H. de Hek, D.H. de Witte en H.M. Fahner, en is door de rolraadsheer in aanwezigheid van de griffier in het openbaar uitgesproken op 
        3 december 2024.
      
    
  
  
     ECLI:NL:RVS:2013:BZ7766. 
  
  
     ECLI:NL:RVS:20-13:BY9965.
  
  
     Op grond van de ‘devolutieve werking van het hoger beroep’ zou het hof het verweer ook moeten bespreken wanneer de bezwaren van Woldomus tegen het causaliteitsoordeel van de rechtbank slagen. 
  
  
     HR 18 september 2015, ECLI:NL:HR:2015:2741 (met verwijzingen naar eerdere arresten). 
  
  
     De grieven I t/m IV falen bij gebrek aan belang. 
  
  
     Grief V faalt.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2018:1698 en ABRvS 29 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1166.
  
  
     ABRvS 10 mei 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AX0751 en de overzichtsuitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582 (rov. 3.2). 
  
  
     HR 10 juni 2022, ECLI: NL:HR:2022:853.