ECLI:NL:RVS:2019:1893, Raad van State, 12-06-2019, 201803925/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-06-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 juli 2017 heeft het CBR het rijbewijs van [appellant] vanaf 18 juli 2017 ongeldig verklaard.

201803925/1/A2.
    Datum uitspraak: 12 juni 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 28 maart 2018 in zaak nr. 17/7951 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de algemeen directeur van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (hierna: het CBR).
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 juli 2017 heeft het CBR het rijbewijs van [appellant] vanaf 18 juli 2017 ongeldig verklaard.
    Bij besluit van 13 november 2017 heeft het CBR het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 28 maart 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 februari 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.J. van ’t Hoff, advocaat te Tilburg, en het CBR, vertegenwoordigd door S.J.W. van de Vorstenbosch-Blom, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Het wettelijk kader
    1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.    [appellant] is op 18 december 2016 aangehouden op verdenking van rijden onder invloed, waarbij bij hem een ademalcoholgehalte is geconstateerd van 510 µg/l. In de voorgaande periode van vijf jaar is hij eerder aangehouden, te weten op 4 november 2012, waarbij een ademalcoholgehalte van 765 µg/l is geconstateerd. Na deze eerste aanhouding heeft hij deelgenomen aan een door het CBR opgelegde Educatieve Maatregel Alcohol en Verkeer (hierna: EMA-cursus).
    2.1.    Bij besluit van 12 januari 2017 heeft het CBR aan [appellant] een onderzoek naar de geschiktheid als bedoeld in artikel 131, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: de WVW 1994) opgelegd. Het onderzoek naar het alcoholgebruik van [appellant] is uitgevoerd door psychiater M. van Loenen (hierna ook: de psychiater). Hij heeft in een rapportage van 8 april 2017 geconcludeerd dat bij [appellant] op basis van alle relevante gegevens de diagnose alcoholmisbruik in ruime zin kan worden gesteld (hierna: het onderzoeksrapport). Deze conclusie is gebaseerd op het gegeven dat [appellant], ondanks zijn eerdere aanhouding en deelname aan een EMA-cursus, wederom als bestuurder van een motorrijtuig onder invloed van alcohol is aangehouden. Volgens de psychiater vormt de hoogte van het destijds bij [appellant] geconstateerde ademalcoholgehalte ook een aanwijzing voor alcoholmisbruik. Voorts is aan de diagnose alcoholmisbruik in ruime zin ten grondslag gelegd dat [appellant] zich in staat voelde om onder invloed van alcohol te rijden, hetgeen een aanwijzing is voor een verhoogde tolerantie. Tot slot heeft de psychiater aan zijn conclusie ten grondslag gelegd dat sprake is van onderrapportage. Het door [appellant] opgegeven alcoholgebruik ten tijde van de laatste aanhouding is niet in overeenstemming met het ademalcoholgehalte/bloedalcoholgehalte en er is, gelet op de geringe pakkans, sprake van een discrepantie tussen de algemene alcoholanamnese en de keren dat [appellant] is aangehouden voor rijden onder invloed.
    2.2.    Naar aanleiding van de conclusie in het onderzoeksrapport, heeft het CBR besloten het rijbewijs van [appellant] vanaf 18 juli 2017 ongeldig te verklaren. In reactie daarop heeft [appellant] een op 18 augustus 2017 gedateerde contra-expertise van psychiater M.R.A. Santana overgelegd, waarin is geconcludeerd dat bij [appellant] op basis van alle relevante gegevens de diagnose alcoholmisbruik in zowel engere als ruimere zin niet kan worden gesteld (hierna: de contra-expertise). Van Loenen heeft, in reactie op deze contra-expertise, het onderzoekrapport in zoverre gewijzigd dat uit de omstandigheid dat [appellant] met een verhoogd alcoholpromillage drie kilometer heeft gereden, volgt dat sprake is van een verhoogde tolerantie. Nu de door Van Loenen getrokken conclusie in het onderzoeksrapport ongewijzigd is gebleven, heeft het CBR het besluit, waarbij het rijbewijs van [appellant] ongeldig is verklaard, in bezwaar gehandhaafd.
    De rechtbank heeft het daartegen door [appellant] ingestelde beroep ongegrond verklaard. [appellant] is het daar niet mee eens en vecht het oordeel van de rechtbank in hoger beroep aan.
    Ingetrokken hogerberoepsgronden
    3.    Ter zitting heeft [appellant] de hogerberoepsgrond dat het CBR zijn rechten als bedoeld in artikel 7:464, tweede lid, aanhef en onder b, van het Burgerlijk Wetboek heeft geschonden, ingetrokken. Ook heeft [appellant] de hogerberoepsgrond dat sprake is van een schending van het beginsel van equality of arms, zoals neergelegd in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, ter zitting ingetrokken.
    Hoger beroep
    4.    [appellant] komt op tegen het oordeel van de rechtbank dat het CBR op grond van het onderzoeksrapport heeft kunnen concluderen dat bij hem sprake is van alcoholmisbruik in ruime zin. Hij voert daartoe aan dat het feit dat hij in vijf jaar tijd twee keer is aangehouden vanwege rijden onder invloed en hij, naar aanleiding van zijn eerste aanhouding een EMA-cursus heeft gevolgd, de conclusie dat sprake is van alcoholmisbruik in ruime zin niet kan dragen. In dit verband wijst hij onder meer op de uitspraak van de Afdeling van 8 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1095. Ook de omstandigheid dat het zou gaan om een hoog alcoholgehalte is, volgens [appellant], onvoldoende om de diagnose alcoholmisbruik in ruime zin te staven.
    Verder stelt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte aan haar oordeel ten grondslag heeft gelegd dat hij zich in staat voelde om drie kilometer te rijden met een verhoogd alcoholpromillage. Hij benadrukt dat hij bij de psychiater heeft verklaard dat hij zich ziek voelde. Ook wijst hij op een door hem ingebracht geanonimiseerd keuringsrapport in een andere zaak. Uit dit keuringsrapport volgt dat het CBR pas alcoholtolerantie aanneemt in het geval de betrokkene meer dan drie kilometer heeft gereden met een verhoogd alcoholpromillage. Tot slot voert [appellant] aan dat de rechtbank ten onrechte in haar oordeel heeft betrokken dat er sprake is van onderrapportage van het normale alcoholgebruik, aangezien de pakkans gering is en [appellant] tweemaal onder invloed van alcohol als bestuurder is aangehouden. Hij benadrukt dat de pakkans bij hem niet gering is. Hij is werkzaam in de evenementenbranch en juist bij evenementen vinden zeer frequent alcoholcontroles plaats. Door zijn werkzaamheden verplaatst hij zich veelvuldig in de nachtelijke uren en weekenden van en naar locaties in de buurt waarvan alcoholcontroles worden gehouden. In dit verband wijst hij op de uitspraak van de Afdeling van 19 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1078.
    4.1.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 24 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1339, is het diagnosticeren van stoornissen in het gebruik van alcohol in het kader van CBR-keuringen gericht op het algemene belang van de verkeersveiligheid. De diagnose ‘alcoholmisbruik in ruime zin’ ten behoeve van CBR-zaken is een beschrijvende diagnose waarbij alle gegevens worden gebruikt die wijzen in de richting van problemen rond alcoholgebruik, terwijl aanwijzingen dat het onwaarschijnlijk is dat bij betrokkene sprake is van met alcoholgebruik gerelateerde problemen niet aanwezig zijn. Om tot een diagnose te kunnen komen heeft de psychiater de anamnese, het lichamelijk en psychiatrisch onderzoek, en het laboratoriumonderzoek als instrumenten tot zijn beschikking.
    De diagnose ‘alcoholmisbruik in ruime zin’ kan in de praktijk niet uitsluitend worden gesteld op grond van de anamnese in combinatie met een sterk verhoogd ademalcoholgehalte. Reden daarvoor is dat de betrouwbaarheid van de anamnestische gegevens in de keuringssituatie laag is, omdat de bestuurder in kwestie het rijbewijs doorgaans wenst te behouden. Verder is het ademalcoholgehalte steeds een momentopname. Daarom kan de diagnose ‘alcoholmisbruik in ruime zin’ alleen worden verkregen met de hulp van meerdere aanwijzingen die deze diagnose ondersteunen en die een aanwijzing kunnen vormen voor aanwezigheid van alcoholproblemen. Deze aanwijzingen kunnen onder meer worden gevonden in de omstandigheden van de aanhouding. Daarbij valt te denken aan contextuele zaken of observaties van de verbalisanten, zoals het (relatief) ontbreken van intoxicatieverschijnselen tijdens de aanhouding, die in het proces-verbaal zijn genoteerd. Daarnaast is het goed of langdurig kunnen functioneren met hoge promillages alcohol een aanwijzing voor alcoholtolerantie en daarmee voor de aanwezigheid van problemen met het gebruik van alcohol. In dat verband kan worden gedacht aan het kunnen besturen van een auto onder invloed van hoge promillages alcohol.
    Voorts zijn afwijkende bloedwaarden die voorkomen bij mensen met een chronisch hoge alcoholconsumptie een aanwijzing voor de aanwezigheid van alcoholproblemen. Het ontbreken van dergelijke afwijkende bloedwaarden in de laboratoriumuitslagen betekent daarentegen niet dat de diagnose ‘alcoholmisbruik in ruime zin’ niet kan worden gesteld, omdat enkele weken alcoholabstinentie al kan leiden tot normalisering van de bloedwaarden.
    De omstandigheid dat bij de aanhouding mogelijk geen excessieve alcoholinname is geconstateerd, leidt voorts niet zonder meer tot de conclusie dat geen sprake kan zijn van alcoholmisbruik in ruime zin. Tot slot dient de aanwezigheid van acute tolerantie als gevolg van de opwindingtoestand van de alcoholgebruiker niet snel te worden aangenomen, nu dit verschijnsel alleen voorkomt bij extreme stress, bijvoorbeeld in oorlogssituaties.
    De Afdeling zal in het licht van het vorenstaande deze zaak beoordelen.
    Beoordeling onderzoeksrapport
    4.2    Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het CBR, op grond van het rapport van Van Loenen, niet tot de conclusie kon komen dat [appellant] ongeschikt was om een motorrijtuig te besturen wegens alcoholmisbruik in ruime zin. Daartoe wordt vooropgesteld dat een aanhouding in verband met rijden onder invloed, nadat eerder een EMA-cursus is opgelegd, op zichzelf onvoldoende grond vormt voor de conclusie dat sprake is van misbruik van alcohol. Deze conclusie kan evenmin worden gedragen door de, in aanvulling op de geconstateerde recidive, in het rapport in aanmerking genomen hoogte van het gemeten ademalcoholgehalte en de omstandigheid dat [appellant] voorafgaand aan de aanhouding met dat verhoogde alcoholgehalte een afstand van drie kilometer heeft gereden. In het onderzoeksrapport is niet inzichtelijk gemaakt waarom een gemeten ademalcoholgehalte van 510 µg/l op zichzelf grond vormt voor de conclusie alcoholmisbruik. Ook is niet nader onderbouwd waarom het onder invloed van dat alcoholgehalte afleggen van een afstand van drie kilometer een indicatie vormt van alcoholtolerantie. Daarbij is van belang dat uit het laboratoriumonderzoek geen alcoholmisbruik in ruime zin is te herleiden. Verder is in het onderzoeksrapport vermeld dat [appellant] zich voorafgaande aan zijn aanhouding op 18 december 2016 niet in staat voelde om te rijden en dat hij zich tijdens het rijden onder invloed van alcohol voelde. Bovendien heeft het CBR ter zitting toegelicht dat alcoholtolerantie slechts wordt aangenomen in het geval een minimale afstand van drie kilometer onder invloed is afgelegd. Wat betreft de afgelegde afstand is in dit geval derhalve sprake van een grensgeval.
    De opsteller van het onderzoeksrapport heeft de diagnose alcoholmisbruik in ruime zin verder doen steunen op door hem aangenomen onderrapportage van zowel het alcoholgebruik ten tijde van de aanhouding op 18 december 2016 als het normale alcoholgebruik. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het onderzoeksrapport niet inzichtelijk heeft gemaakt dat sprake is van een discrepantie tussen het door [appellant] opgegeven alcoholgebruik ten tijde van zijn aanhouding en het bij hem geconstateerde ademalcoholgehalte. Evenmin is, mede gelet op de uitslagen van het laboratoriumonderzoek, in het onderzoeksrapport onderbouwd waarom in dit geval sprake is van onderrapportage van het normale alcoholgebruik. De enkele aanname dat de pakkans gering is, is daarvoor onvoldoende, nu [appellant] heeft gesteld dat hij zich, in verband met zijn werkzaamheden bij evenementen, veelvuldig in de nachtelijke uren en weekenden met de auto verplaatst van en naar locaties in de nabijheid waarvan alcoholcontroles worden gehouden. Daarvan uitgaande valt niet in te zien dat de pakkans gering was (vergelijk de eerdergenoemde uitspraak van de Afdeling van
    19 april 2017), hetgeen ook is gesteld in de eerder aangehaalde contra-expertise.
    Gelet op het voorgaande is in het rapport van Van Loenen, mede in het licht van de contra-expertise, niet inzichtelijk gemaakt dat de in het rapport opgenomen gegevens voldoende ondersteuning bieden voor de conclusie dat sprake is van alcoholmisbruik in ruime zin. Dit rapport kan daarom geen grondslag vormen voor de conclusie dat [appellant] ongeschikt was een motorrijtuig te besturen.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    5.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 13 november 2017 alsnog gegrond verklaren en dat besluit vernietigen wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
    6.    Het CBR dient een nieuw besluit te nemen op het bezwaar inzake de ongeldigverklaring van het rijbewijs van [appellant] met inachtneming van deze uitspraak. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door het CBR te nemen nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    7.    Het CBR dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 28 maart 2018 in zaak nr. 17/7951;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.    vernietigt het besluit van de algemeen directeur van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen van 13 november 2017, kenmerk 2017000400/IMe;
    V.    bepaalt dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VI.    veroordeelt de algemeen directeur van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.048,00 (zegge: tweeduizendachtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    VII.    gelast dat de algemeen directeur van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 421,00 (zegge: vierhonderdeenentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. H.C.P. Venema en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, griffier.
    w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Lodder
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 12 juni 2019
    17-854.
     
    BIJLAGE Wettelijk kader
     
    Wegenverkeerswet 1994
    Artikel 130
    1. Indien bij de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen personen een vermoeden bestaat dat de houder van een rijbewijs niet langer beschikt over de rijvaardigheid dan wel over de lichamelijke of geestelijke geschiktheid, vereist voor het besturen van een of meer categorieën van motorrijtuigen waarvoor dat rijbewijs is afgegeven, doen zij daarvan zo spoedig mogelijk schriftelijk mededeling aan het CBR onder vermelding van de feiten en omstandigheden die aan het vermoeden ten grondslag liggen. Bij ministeriële regeling worden de feiten en omstandigheden aangewezen die aan het vermoeden ten grondslag dienen te liggen en worden ter zake van de uitoefening van deze bevoegdheid nadere regels vastgesteld.
    […].
    Artikel 131
    1. Indien een schriftelijke mededeling als bedoeld in artikel 130, eerste lid, is gedaan, besluit het CBR in de bij ministeriële regeling aangewezen gevallen respectievelijk tot:
    […]
    c. een onderzoek naar de rijvaardigheid of geschiktheid.
    […].
    Artikel 134
    […]
    2. Het CBR besluit tot ongeldigverklaring van het rijbewijs indien de uitslag van het onderzoek daartoe aanleiding geeft. Bij ministeriële regeling worden de gevallen aangewezen waarin daarvan sprake is.
    […].
    Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011
    Artikel 27
    Het CBR besluit tot ongeldigverklaring van het rijbewijs, bedoeld in artikel 134, derde lid, van de wet, indien de uitslag van het onderzoek, respectievelijk de onderzoeken, inhoudt dat betrokkene:
    a. niet de rijvaardigheid bezit voor de desbetreffende categorie of categorieën motorrijtuigen;
    b. niet voldoet aan de bij ministeriële regeling vastgestelde eisen met betrekking tot de lichamelijk en geestelijke geschiktheid voor het besturen van een of meer categorieën motorrijtuigen.
    Regeling eisen geschiktheid 2000
    Artikel 2
    De eisen met betrekking tot de lichamelijke en geestelijke geschiktheid tot het besturen van motorrijtuigen worden vastgesteld overeenkomstig de bij deze regeling behorende bijlage.
    Bijlage behorende bij de Regeling eisen geschiktheid 2000
    8.8. Regelmatig gebruik van psychoactieve middelen (zoals alcohol en drugs)
    Voor de beoordeling of sprake is van misbruik van psychoactieve middelen is een specialistisch rapport vereist.
    Personen die misbruik maken van dergelijke middelen zijn zonder meer ongeschikt.
    Indien zij aannemelijk of aantoonbaar zijn gestopt met dit misbruik, dient een recidiefvrije periode van een jaar te zijn gepasseerd voordat zij door middel van een herkeuring - op basis van een specialistisch rapport geschikt - kunnen worden geacht.
    Een strenge opstelling van de keurend arts is aangewezen, gezien de gevaren die het gebruik van deze middelen oplevert voor de verkeersveiligheid.