ECLI:NL:RVS:2019:2649, Raad van State, 31-07-2019, 201800386/2/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-07-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij tussenuitspraak van 8 augustus 2018 heeft de Afdeling DNB opgedragen om binnen acht weken na verzending van de tussenuitspraak de daarin omschreven gebreken in het besluit van 31 oktober 2016 te herstellen en een nieuw besluit op bezwaar te nemen en de Afdeling de uitkomst mede te delen en het nieuwe besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken. Deze tussenuitspraak is aangehecht.

201800386/2/A2.
    Datum uitspraak: 31 juli 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 27 september 2017 in zaak nr. 16/7946 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    De Nederlandsche Bank N.V. (hierna: DNB).
    Procesverloop
    Bij tussenuitspraak van 8 augustus 2018 heeft de Afdeling DNB opgedragen om binnen acht weken na verzending van de tussenuitspraak de daarin omschreven gebreken in het besluit van 31 oktober 2016 te herstellen en een nieuw besluit op bezwaar te nemen en de Afdeling de uitkomst mede te delen en het nieuwe besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
    Naar aanleiding van de tussenuitspraak heeft DNB op 1 november 2018 het door [appellant] tegen het besluit van 31 mei 2016 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft [appellant] op 19 december 2018 een zienswijze ingediend.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak opnieuw ter zitting behandeld op 26 juni 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. L.H. Hordijk, advocaat te Capelle aan den IJssel, en [gemachtigden], en DNB, vertegenwoordigd door mr. H.R.J. Kok, dr. C.E. van den Heuvel en mr. P.L. Reeser Cuperus, bijgestaan door mr. T.M. Tempelaars en mr. S.E.M. Tets, beiden advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.    Het besluit van 1 november 2018 wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    Inleiding
    2.    Op 6 november 2015 is het bedrijfspand van [appellant] getroffen door een brand. Als gevolg van deze brand zijn, naar [appellant] stelt, vierhonderd eurobankbiljetten met de denominatie EUR 500 beschadigd geraakt. Op 10 november 2015 heeft [appellant] DNB, onder overlegging van een kartonnen doos met daarin verbrande restanten van de vermeende eurobankbiljetten, verzocht om deze eurobankbiljetten te vervangen. Bij besluit van 31 mei 2016, gehandhaafd bij besluit van 31 oktober 2016, heeft DNB dit verzoek afgewezen, omdat in de door [appellant] overgelegde kartonnen doos geen vierhonderd beschadigde echte eurobankbiljetten met de denominatie EUR 500 zijn aangetroffen.
    De tussenuitspraak   
    3.    In de tussenuitspraak van 8 augustus 2018 heeft de Afdeling geoordeeld dat het besluit van 31 oktober 2016 niet berust op een deugdelijke motivering en daarmee in strijd is met artikel 7:12 van de Awb. Daartoe heeft de Afdeling overwogen, kort samengevat, dat DNB in dat besluit noch ter zitting op 3 juli 2018 toe heeft kunnen lichten hoe en wanneer het door haar verrichte onderzoek naar de inhoud van de door [appellant] overgelegde kartonnen doos heeft plaatsgevonden, welke onderzoekshandelingen zijn verricht en welke onderzoeksmethoden zijn gehanteerd. DNB heeft ook, afgezien van enkele foto’s van de kartonnen doos met daarin de verbrande restanten, geen foto’s van het onderzoek kunnen overleggen. Het een en ander klemt te meer nu het Nationaal Forensisch Onderzoeksbureau B.V. (hierna: NFO), in opdracht van [appellant], twee contra-expertises heeft uitgevoerd. Volgens die contra-expertises van 11 april 2016 en 24 november 2017 zijn in de kartonnen doos restanten aangetroffen met echtheidskenmerken van een eurobankbiljet.
    4.    Gelet op de tussenuitspraak is het hoger beroep van [appellant] gegrond. De Afdeling zal de uitspraak van de rechtbank van 27 september 2017 vernietigen. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant] gegrond verklaren en het besluit van DNB van 31 oktober 2016 vernietigen.
    Het nieuwe besluit van 1 november 2018
    5.    DNB heeft aan het besluit van 1 november 2018, waarin het door [appellant] tegen het besluit van 31 mei 2016 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond is verklaard, een onderzoeksrapport, voorzien van foto’s, ten grondslag gelegd. Uit dat onderzoeksrapport blijkt dat [appellant] op 27 augustus 2018 vier kartonnen dozen, met daarin de restanten van de vermeende eurobankbiljetten, aan DNB heeft overhandigd. DNB heeft uit deze restanten 161 fragmenten geselecteerd om te onderzoeken op publiekelijk bekende en verborgen echtheidskenmerken. Dat onderzoek heeft geleid tot de volgende bevindingen:
    "- Op 135 fragmenten zijn visuele kenmerken van een eurobankbiljet waargenomen: in het bijzonder 69 fragmenten die designelementen vertonen van een eurobankbiljet 200 en 66 fragmenten die designelementen vertonen van een eurobankbiljet 500.
    - Er zijn 3 fragmenten aangetroffen waarvan zowel visuele als wel UV-kenmerken zijn vastgesteld: in het bijzonder 1 fragment welke kenmerken vertoont van een eurobankbiljet 200 en 2 fragmenten welke kenmerken vertonen van een eurobankbiljet 500.
    - Op 14 fragmenten zijn designelementen aangetroffen die behoren bij de veiligheidsdraad van eurobankbiljetten. In geen geval is vast te stellen dat het de veiligheidsdraad behorend bij een bepaalde coupure betreft."
    Volgens het onderzoeksrapport geven deze bevindingen geen uitsluitsel over de echtheid van de fragmenten en is het materiaal dermate zwaar beschadigd dat controle op echtheid niet mogelijk is. De echtheidskenmerken waarnaar door DNB is gezocht zijn, zo volgt uit het onderzoeksrapport, onder te verdelen in drie niveaus. De echtheidskenmerken die met de zogenoemde "kijk, voel, kantelmethode" zijn vast te stellen, zoals het watermerk en de voelbare Intaglio inkt, worden aangeduid als kenmerken van niveau 1. Volgens DNB kan deze methode niet worden toegepast op de door [appellant] overgelegde restanten, nu die restanten te beschadigd zijn. De echtheidskenmerken die met behulp van apparatuur kunnen worden vastgesteld, zoals met behulp van ultraviolet (hierna: UV) en infraroodlicht, worden aangeduid als kenmerken van niveau 2. Uit het onderzoeksrapport volgt dat deze echtheidskenmerken niet van doorslaggevende betekenis zijn voor de vaststelling of sprake is van echte eurobankbiljetten, omdat met een UV-lamp moeilijk onderscheid kan worden gemaakt tussen echte eurobankbiljetten en valse eurobankbiljetten met een UV-imitatie. Voor zover er in de door [appellant] overgelegde restanten sporen zijn aangetroffen van publiekelijk bekende echtheidskenmerken, vermeldt het onderzoeksrapport dat deze sporen hun onderscheidend vermogen hebben verloren ten opzichte van de falsificaties die DNB in de praktijk onderschept. Tot slot heeft DNB geen (sporen van) echtheidskenmerken van niveau 3 in de overgelegde restanten aangetroffen.
    De zienswijze van [appellant]
    6.    [appellant] kan zich in het besluit van 1 november 2018 niet vinden. Hij stelt daartoe dat DNB niet alle door hem overgelegde restanten heeft onderzocht, hetgeen betekent dat niet kan worden uitgesloten dat in de niet onderzochte restanten meer en/of andere echtheidskenmerken aangetroffen kunnen worden. Voorts voert hij aan dat DNB onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de 135 echtheidskenmerken, zoals die volgens het onderzoeksrapport zijn aangetroffen in de onderzochte restanten, niet leiden tot de conclusie dat sprake is van echte eurobankbiljetten. Evenmin heeft DNB gemotiveerd of zij tot dezelfde bevindingen had kunnen komen in het geval sprake zou zijn geweest van valse eurobankbiljetten. [appellant] benadrukt dat uit het onderzoeksrapport niet volgt dat sporen zijn aangetroffen van valse eurobankbiljetten en hij wijst erop dat het NFO, blijkens haar contra-expertise van 17 december 2018, van mening is dat de bevindingen van het door DNB verrichte onderzoek veel waarschijnlijker zijn wanneer de door [appellant] overgelegde restanten afkomstig zijn van echte eurobankbiljetten, dan wanneer dit niet zo is. Tot slot betwijfelt hij of DNB  alle relevante onderzoeksmethoden, zoals aanstraling met UV-licht met de juiste golflengte, heeft toegepast.
    Beoordeling
    7.    Vaststaat dat DNB, uit de door [appellant] overgelegde restanten, 161 fragmenten heeft geselecteerd om te onderzoeken op publiekelijk bekende en verborgen echtheidskenmerken. Ter zitting heeft DNB toegelicht dat deze fragmenten het meest kansrijk zijn geacht om daarop (sporen van) echtheidskenmerken aan te treffen. De overige overgelegde restanten zijn door DNB, na een visuele inspectie daarvan, te beschadigd bevonden. De Afdeling acht deze door DNB gemaakte selectie niet onredelijk. Het betoog van [appellant] dat niet kan worden uitgesloten dat in de niet onderzochte restanten meer en/of andere echtheidskenmerken aangetroffen kunnen worden, leidt niet tot een ander oordeel, omdat aannemelijk is dat de niet nader onderzochte restanten als gevolg van verbranding zodanig zijn vergruisd of verkoold dat deze onherkenbaar beschadigd zijn.
        Voorts bestaat, anders dan [appellant] betoogt, geen grond voor het oordeel dat DNB zich ten onrechte en onvoldoende gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat, omdat de onderzoeksbevindingen geen uitsluitsel geven over de vraag of sprake is van echte eurobankbiljetten, het verzoek van [appellant] tot vervanging van vierhonderd eurobankbiljetten met de denominatie EUR 500 terecht is afgewezen. Daartoe wordt vooropgesteld dat DNB ter zitting heeft toegelicht dat zij een verzoek om vervanging als bedoeld in artikel 3 van het Besluit van de Europese Centrale Bank van 19 april 2013 (ECB/2013/10, 2013/211/EU) slechts honoreert, indien is vast te stellen dat sprake is van echte eurobankbiljetten. Indien de vermeende eurobankbiljetten voor 50% of minder beschadigd zijn, dan kan de echtheid daarvan, aan de hand van voldoende (sporen van) echtheidskenmerken, in de regel worden vastgesteld. Of deze vaststelling ook kan plaatsvinden in een geval als hier aan de orde, waarbij de vermeende eurobankbiljetten voor (veel) meer dan 50% beschadigd zijn, is afhankelijk van de aanwezigheid van voldoende (sporen van) echtheidskenmerken. Daarbij is van belang welke (sporen van) echtheidskenmerken worden aangetroffen en speelt ook het soort beschadiging een rol. Deze werkwijze, zoals door DNB ter zitting toegelicht, komt de Afdeling niet onredelijk of onzorgvuldig voor.
        Ter zitting heeft DNB uiteengezet dat in de door [appellant] overgelegde restanten geen volledige echtheidskenmerken van niveau 1 zijn aangetroffen, maar slechts sporen daarvan, nu de zogenoemde "kijk, voel, kantelmethode" niet kon worden toegepast. Het onderzoeksrapport vermeldt voorts dat ook om deze reden aan de aangetroffen drie UV-kenmerken, voor de vaststelling of sprake is van echte eurobankbiljetten, geen doorslaggevende betekenis toekomt. Daarnaast zijn in de overgelegde restanten geen (sporen van) echtheidskenmerken van niveau 3 aangetroffen. Gezien deze bevindingen, heeft DNB zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat niet meer is vast te stellen of de onderzochte restanten afkomstig zijn van echte eurobankbiljetten. De aangetroffen (sporen van) echtheidskenmerken kunnen, naar DNB ter zitting heeft gesteld, zowel aanwezig zijn in de restanten van valse eurobankbiljetten als in de restanten van echte eurobankbiljetten. Dat het onderzoeksrapport niet vermeldt of (sporen van) valse eurobankbiljetten zijn aangetroffen, doet daaraan niet af. DNB behoefde niet aan te tonen dat sprake was van valse eurobankbiljetten, maar diende te onderzoeken of met voldoende mate van zekerheid is vast te stellen dat sprake is van echte eurobankbiljetten. Het betoog van [appellant] dat DNB niet alle relevante onderzoeksmethoden heeft gehanteerd, acht de Afdeling evenmin overtuigend. Aan de omstandigheid dat [appellant] in 2015 de kartonnen doos met daarin de verbrande restanten heeft moeten samendrukken om deze via een afgifteloket aan DNB te kunnen aanbieden, komt voorts niet de betekenis toe die hij daaraan toegekend wenst te zien, nu niet aannemelijk is dat dit tot andere onderzoeksbevindingen zou hebben geleid.
         Gezien al het voorgaande, heeft DNB het verzoek van [appellant] tot vervanging van vierhonderd eurobankbiljetten met de denominatie EUR 500 terecht afgewezen.
    Conclusie
    8.    Het beroep dat van rechtswege is ontstaan tegen het besluit van 1 november 2018 is ongegrond.
    Proceskosten
    9.    DNB dient ten aanzien van [appellant] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
        Ten aanzien van het verzoek van [appellant] om vergoeding van de werkelijk door hem in bezwaar, beroep en hoger beroep gemaakte kosten van rechtsbijstand, overweegt de Afdeling dat daarvoor geen grond bestaat. De vergoeding voor kosten van rechtsbijstand moet worden vastgesteld met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht, dat in zoverre een forfaitair vergoedingenstelsel bevat. De door [appellant] aangehaalde uitspraak van de Hoge Raad van 13 april 2017 (ECLI:NL:HR:2007:BA2802) leidt niet tot een ander oordeel. Anders dan [appellant] lijkt te betogen, treft DNB niet het verwijt dat zij een besluit heeft genomen of in rechte heeft gehandhaafd, terwijl op dat moment duidelijk was dat dat besluit in een daartegen ingestelde procedure geen stand zou houden.
        De door [appellant] opgevoerde kosten voor het opstellen van de deskundigenrapporten van 11 april 2016, 24 november 2017 en 17 november 2018 komen, op de voet van artikel 8:75 van de Awb, voor vergoeding in aanmerking. Uit de door [appellant] overgelegde facturen blijkt dat het NFO 7,5 uren heeft besteed aan de totstandkoming van de rapporten van 11 april 2016 en 24 november 2017. Aan de totstandkoming van het rapport van 17 november 2018 zijn 9 uren besteed. Gelet op artikel 2, eerste lid, en onder b, van het Besluit proceskosten bestuursrecht, in samenhang gelezen met artikel 8:36, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht en artikel 6 van het Besluit tarieven in strafzaken 2003, geldt voor de vergoeding van de gemaakte kosten voor de deskundigenrapporten van 11 april 2016 en 24 november 2017 een tarief van ten hoogste € 121,95 per uur. Voor het rapport van 17 november 2018 geldt een tarief van ten hoogste € 122,63 per uur. Dit betekent dat in totaal een bedrag van € 2.018,30 voor vergoeding in aanmerking komt in verband met de genoemde deskundigenrapporten.
        Het verzoek van [appellant] om vergoeding van de door hem gemaakte reiskosten voor het bijwonen van de zitting van 26 juni 2019 en de door de deskundigen gemaakte - en bij hem in rekening gebrachte -reiskosten voor het bijwonen van de zittingen van 3 juli 2018 en 26 juni 2019, komt eveneens voor vergoeding in aanmerking. Bij het vaststellen van de hoogte van de vergoeding voor deze gemaakte reiskosten, wordt uitgegaan van een tarief waarvan de hoogte gelijk is aan de reiskosten per openbaar middel van vervoer, laagste klasse.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 27 september 2017 in zaak nr. 16/7946;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.    vernietigt het besluit van DNB van 31 oktober 2016, kenmerk 2016/788436;
    V.    verklaart het van rechtswege ontstane beroep van [appellant] tegen het besluit van 1 november 2018 ongegrond;
    VI.    veroordeelt DNB tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.024,00 (zegge: duizend vierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.    veroordeelt DNB tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 5.048,44 (zegge: vijfduizend achtenveertig euro en vierenveertig eurocent),  waarvan
    € 2.816,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en waarvan € 2.018,30 kosten van deskundigen betreft en waarvan € 214,14 is toe te rekenen aan de door [appellant] en de deskundigen gemaakte reiskosten;
    VIII.    gelast dat DNB aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 418,00 voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Kramer, voorzitter, en mr. R. Uylenburg en mr. H. Bolt, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, griffier.
    w.g. Kramer
    voorzitter    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 31 juli 2019
    17-854.