ECLI:NL:RVS:2025:892, Raad van State, 05-03-2025, 202203593/1/A3 en 202203595/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-03-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brieven van 2 en 8 februari 2021 heeft SAR de minister twee afzonderlijke verzoeken gedaan om openbaarmaking van informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur. Op 2 februari 2021 heeft [persoon], op dat moment de campagneleider van SAR en voormalig directeur van SAR, de minister namens SAR verzocht om openbaarmaking van inspectierapporten die zijn opgemaakt over een apenhandelaar in de periode van 2018 tot 2 februari 2021. Verder heeft SAR verzocht om een overzicht van andere stukken, zoals documenten, adviezen van de Instantie voor Dierenwelzijn, levensloopdossiers van dieren, rapportages, zogenaamde CITES-papieren en beeldmateriaal, die in bezit zijn van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit en die direct betrekking hebben op de bedoelde apenhandelaar, over dezelfde periode. Op 8 februari 2021 heeft [persoon] de minister namens SAR verzocht om openbaarmaking van de inspectierapporten die zijn opgemaakt over de Koninklijke Nederlandse Akademie van Wetenschappen en het herseninstituut in Amsterdam over de periode 2018 tot 8 februari 2021.

202203593/1/A3 en 202203595/1/A3.
    Datum uitspraak: 5 maart 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
    appellant,
    tegen de uitspraken van de rechtbank Den Haag van 3 mei 2022 in zaken nrs. 21/5401 en 21/5594 in de gedingen tussen:
    Stichting Animal Rights (hierna: SAR), gevestigd te Den Haag,
    en
    de minister.
    Procesverloop
    Bij brieven van 2 en 8 februari 2021 heeft SAR de minister twee afzonderlijke verzoeken gedaan om openbaarmaking van informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob).
    Bij brieven van 9 en 13 juli 2021 heeft SAR de minister in gebreke gesteld, vanwege het uitblijven van besluiten op haar verzoeken.
    Bij twee afzonderlijke uitspraken van 3 mei 2022 heeft de rechtbank de beroepen van SAR tegen het niet tijdig nemen van besluiten gegrond verklaard, de met besluiten gelijk te stellen niet tijdig genomen besluiten vernietigd en de minister opgedragen om alsnog besluiten te nemen op de verzoeken van SAR.
    Tegen deze uitspraken heeft de minister hoger beroep ingesteld.
    SAR heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 16 mei 2022 heeft de minister alsnog beslist op beide verzoeken van SAR en deze verzoeken afgewezen.
    Bij nader besluit van 8 februari 2023 heeft de minister de motivering van het besluit van 16 mei 2022 aangevuld en dat besluit gehandhaafd.
    SAR heeft gronden tegen dat besluit aangevoerd.
    De Afdeling heeft de zaken gevoegd op een zitting behandeld op 26 november 2024, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. P.E. van der Werf, en SAR, vertegenwoordigd door mr. M. van Duijn, advocaat te Den Haag, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 2 februari 2021 heeft [persoon], op dat moment de campagneleider van SAR en voormalig directeur van SAR, de minister namens SAR verzocht om openbaarmaking van inspectierapporten die zijn opgemaakt over een apenhandelaar in de periode van 2018 tot 2 februari 2021. Verder heeft SAR verzocht om een overzicht van andere stukken, zoals documenten, adviezen van de Instantie voor Dierenwelzijn, levensloopdossiers van dieren, rapportages, zogenaamde CITES-papieren en beeldmateriaal, die in bezit zijn van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit en die direct betrekking hebben op de bedoelde apenhandelaar, over dezelfde periode.
    Op 8 februari 2021 heeft [persoon] de minister namens SAR verzocht om openbaarmaking van de inspectierapporten die zijn opgemaakt over de Koninklijke Nederlandse Akademie van Wetenschappen (hierna: KNAW) en het herseninstituut in Amsterdam over de periode 2018 tot 8 februari 2021.
    Na de minister in gebreke te hebben gesteld, heeft SAR twee afzonderlijke beroepen ingesteld bij de rechtbank, omdat een besluit op haar verzoeken uitbleef.
    2.       De minister heeft zich bij de rechtbank op het standpunt gesteld dat hij geen besluiten hoeft te nemen, omdat de beide verzoeken onbevoegd namens SAR zijn gedaan. Ook heeft de minister erop gewezen dat hij andere Wob-verzoeken in behandeling heeft, die ook zien op de informatie waarom in de verzoeken van [persoon] wordt gevraagd. Op 21 maart 2022 heeft de minister SAR per e-mail meegedeeld dat hij besluiten heeft genomen op de andere Wob-verzoeken en dat de door SAR verzochte informatie inmiddels openbaar is. Volgens de minister hoeft hij ook daarom geen besluit meer te nemen.
    Hoger beroep van de minister
    3.       De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het onzorgvuldig van hem is om zonder nader onderzoek te stellen dat het Wob verzoek onbevoegd is ingediend. Volgens de minister hoeft hij in dit geval geen besluit te nemen. Volgens de minister is een voormalig directeur van SAR niet bevoegd om namens SAR een aanvraag te doen. De verzoeker is namelijk geen statutair bestuurder van SAR en uit de statuten van SAR volgt dat een derde alleen bevoegd is tot vertegenwoordiging met een machtiging van het bestuur. Bij het verzoek is een dergelijke machtiging niet overgelegd. De minister voert verder aan dat, hoewel bij hem bekend is dat de verzoeker voor SAR werkt, dit niet betekent dat hij ervan uit had moeten gaan dat de ondertekenaar bevoegd zou zijn om Wob-verzoeken in te dienen namens SAR. De rechtbank had dit dan ook niet mogen betrekken bij haar oordeel, aldus de minister. Tot slot wijst de minister erop dat de rechtbank in vergelijkbare zaken tot een ander oordeel is gekomen.
    3.1.    Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. Deze bepaling brengt met zich dat een bestuursorgaan dat een dergelijk verzoek ontvangt een beslissing moet nemen, ongeacht van wie het verzoek afkomstig is. Als bij het bestuursorgaan gerede twijfel bestaat over wie het verzoek heeft ingediend, mag in het kader van een zorgvuldige voorbereiding van het bestuursorgaan worden verwacht dat het de nodige inspanning levert om daarover duidelijkheid te krijgen. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie over het hoger beroep van de minister
    4.       Het hoger beroep van de minister is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd.
    5.       Het feit dat SAR zelf beroep heeft ingediend tegen het uitblijven van een besluit, duidt erop dat SAR achter het verzoek staat dat beweerdelijk namens haar is ingediend, zodat op dit punt mogelijk bestaande onduidelijkheid al in de procedure bij de rechtbank was weggenomen. De Afdeling constateert bovendien dat de minister zijn besluit van 16 mei 2022 heeft gericht aan SAR, wat er niet op wijst dat bij hem nog twijfel bestond. Gelet op het voorgaande gaat de Afdeling er vanuit dat de verzoeken namens SAR zijn gedaan.
    Beroep van rechtswege
    6.       Ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank heeft de minister op 16 mei 2022 alsnog een besluit genomen op de verzoeken van SAR en met dat besluit deze verzoeken afgewezen, omdat de verzochte informatie al openbaar is. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:20, derde lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:24, eerste lid, van die wet van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    6.1.    Het besluit van 8 februari 2023, waarmee de minister zijn besluit van 16 mei 2022, onder nadere motivering, heeft gehandhaafd, wordt, gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:24, eerste lid, van die wet van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    Besluitvorming
    7.       Op 1 mei 2022 is de Wob ingetrokken en vervangen door de Wet open overheid (hierna: Woo). De Woo kent geen overgangsrecht, dus op de besluiten van 16 mei 2022 en 8 februari 2023 is niet meer de Wob, maar de Woo van toepassing.
    7.1.    Volgens de minister gaan de eerder openbaar gemaakte documenten over dezelfde perioden als de perioden waarop de verzoeken van SAR zien. Verder is niet gebleken dat er andere informatie beschikbaar is die naar aanleiding van de verzoeken van SAR aanvullend openbaar kan worden gemaakt. Ook ziet de minister geen aanleiding om een andere afweging te maken voor de weigeringsgronden die hij heeft toegepast bij zijn eerdere besluitvorming voor de al openbaar gemaakte documenten.
    Beroep van SAR
    8.       SAR betoogt dat de minister zijn besluit onzorgvuldig heeft voorbereid en ondeugdelijk heeft gemotiveerd. Zij voert daartoe aan dat haar verzoeken en de verzoeken die hebben geleid tot de besluiten van 11 februari 2022 en 28 februari 2022 elkaar weliswaar overlappen, maar niet gelijkluidend zijn. De inhoud en reikwijdte van de verzoeken zijn volgens SAR anders. Daar komt bij dat de minister delen van de informatie die SAR heeft verzocht heeft geweigerd openbaar te maken.
    Beoordeling
    8.1.    De Afdeling is van oordeel dat de minister zijn besluiten onzorgvuldig heeft voorbereid en ondeugdelijk heeft gemotiveerd. Zij acht daartoe het volgende van belang.
    8.2.    Vooropgesteld moet worden dat onder de reikwijdtes van zowel de verzoeken die hebben geleid tot de besluiten 11 februari 2022 en 28 februari 2022, als de verzoeken van SAR, inspectierapporten van vergunninghouders voor dierproeven vallen. Daarbij wordt de periode waarover de verzoeken van SAR gaan, volledig overlapt door de gevraagde periode van de verzoeken die hebben geleid tot de besluiten van 11 februari 2022 en 28 februari 2022. De minister heeft dus al eerder een besluit genomen over inspectierapporten van vergunninghouders van dierproeven over de periode waarom SAR ook heeft verzocht. De Afdeling ziet daarbij geen reden om aan te nemen dat de inspectierapporten die SAR heeft verzocht niet daaronder vallen, omdat haar beide verzoeken gaan over organisaties die een vergunning nodig hebben in de zin van de Wet op de dierproeven.
    8.3.    Met het verzoek van SAR van 2 februari 2021 wordt echter om meer informatie gevraagd, dan alleen om inspectierapporten. SAR heeft namelijk met dat verzoek niet alleen verzocht om openbaarmaking van inspectierapporten, maar ook om een overzicht van andere documenten. Dit betekent dat het verzoek van 2 februari 2021 in zoverre een ruimere reikwijdte heeft dan de verzoeken die hebben geleid tot de besluiten van 11 februari 2022 en 28 februari 2022. Als de minister een dergelijk overzicht heeft, moet hij dat betrekken bij zijn besluitvorming. Op dit punt is de minister echter niet ingegaan. In zoverre is het besluit dus onzorgvuldig voorbereid en ondeugdelijk gemotiveerd.
    8.4.    Verder acht de Afdeling van belang dat op de besluiten van 16 mei 2022 en 8 februari 2023 niet de Wob van toepassing is, maar de Woo. Uit de besluiten is niet af te leiden welke uitzonderingsgronden van de Woo de minister ten grondslag legt aan zijn weigering om aanvullende informatie openbaar te maken. De minister mocht daarvoor niet volstaan met de enkele verwijzing naar de besluiten van 11 februari 2022 en 28 februari 2022, omdat die besluiten zijn gebaseerd op de Wob en niet op de Woo.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie over het beroep van rechtswege van SAR
    9.       Het beroep van rechtswege van SAR is gegrond. De besluiten van 16 mei 2022 en 8 februari 2023 komen voor vernietiging in aanmerking, vanwege strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb. De Afdeling zal de minister opdragen een nieuw besluit te nemen, met inachtneming van wat zij hiervoor heeft overwogen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
    10.     Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    Proceskosten
    11.     De minister moet de proceskosten van het hoger beroep en het beroep van rechtswege vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       verklaart het beroep tegen de besluiten van 16 mei 2022 en 8 februari 2023, kenmerken TRCNVWA/2022/4537 en 494-51711/494-51712, gegrond;
    III.      vernietigt deze besluiten;
    IV.     draagt de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen op het verzoek van Stichting Animal Rights en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    V.      bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VI.     veroordeelt de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit tot vergoeding van bij Stichting Animal Rights in verband met de behandeling van het hoger beroep en beroep van rechtswege opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.721,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.     bepaalt dat van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit griffierecht van € 548,00 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.
    w.g. Den Ouden
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Dijkshoorn
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 5 maart 2025
    735-1072