ECLI:NL:GHARL:2025:2934, Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, 13-05-2025, 200.341.860/01
Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden — Uitspraak 
Datum: 2025-05-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Het gaat in deze zaak om de vraag of gedoogbeschikking die door de minister is opgelegd moet worden vernietigd. Meer concreet gaat het om de vraag of de permanente gedoogplicht die in de gedoogbeschikking aan de Stichting is opgelegd méér belemmering in het gebruik van de aan de Stichting toebehorende grond brengt dan redelijkerwijs nodig is voor de instandhouding van het werk (de hoogspanningsverbinding). Het hof komt tot het oordeel dat de inhoud van de gedoogbeschikking – afgezet tegen dat wat partijen daarover hebben verklaard – voor tweeërlei uitleg vatbaar is. De formulering in de gedoogbeschikking is zodanig dat hierin is te lezen dat dat de gebruiksbeperkingen zelfstandig in de beschikking aan de Stichting worden opgelegd. Dat staat echter op gespannen voet met de uitleg die de minister aan de gedoogbeschikking geeft, namelijk dat deze gebruiksbeperkingen, die al uit de bestemmingsplannen volgen, uitsluitend informatief in de beschikking zijn opgenomen. De gedoogbeschikking dient echter duidelijkheid te scheppen over de verplichtingen die uit de gedoogbeschikking voortvloeien. Om die reden zal het hof de gedoogbeschikking vernietigen voor zover deze betrekking heeft op de permanente belemmeringen. Voor het overige blijft de gedoogbeschikking in stand.
        Artikel 4 lid 1 BP, artikel 2 lid 5 BP.

GERECHTSHOF ARNHEM-LEEUWARDEN
      
    
    
    
      locatie Arnhem, afdeling civiel
    
    
    
      zaaknummer gerechtshof 200.341.860
    
    
    
      
        beschikking van 13 mei 2025 
      
    
    
    
      in de zaak van
    
    
    
      
        Stichting Twickel
      
      die is gevestigd in Ambt-Delden 
      die een verzoek tot het vernietigen van een gedoogbeschikking heeft ingediend
      hierna: de Stichting  
      advocaat: mr. B. Oudenaarden
    
    
    
      tegen
    
    
    
      
        de minister van Infrastructuur en Waterstaat
      
      die zetelt in Den Haag
      verweerder
      hierna: de minister 
      advocaat: mr. M. Vink
    
    
    
      en waarbij als belanghebbende optreedt
    
    
    
      
        TenneT TSO B.V.
      
      die is gevestigd in Arnhem
      hierna: TenneT
      advocaat: mr. J.W.M. Hagelaars
    
    
    
  
  
    
      1Het verloop van de procedure bij het hof 
    
    
      1.1.
      Bij verzoekschrift van 29 mei 2024 (met bijlagen) heeft de Stichting op grond van artikel 4 lid 1 van de Belemmeringenwet Privaatrecht (hierna: BP) bij het hof een verzoek tot vernietiging van de door de minister opgelegde gedoogbeschikking met betrekking tot het tracé Hengelo-Weideweg en Almelo-Mosterdpot ingediend.
      
    
    
      1.2.
      De minister heeft op 27 juni 2024 een vertoogschrift (hierna: verweerschrift) ingediend. TenneT deed dat eveneens op 27 juni 2024.
      
    
    
      1.3.
      Op 3 december 2024 heeft een mondelinge behandeling plaatsgevonden. Partijen en hun advocaten hebben tijdens de zitting hun standpunten toegelicht. Daarvan is een verslag (proces-verbaal) gemaakt dat aan het dossier is toegevoegd. 
      
    
    
      1.4.
      Naar aanleiding van de mondelinge behandeling hebben partijen onderling geprobeerd tot een oplossing te komen. Dat is niet gelukt. Partijen hebben vervolgens op 24 februari 2025, respectievelijk 25 februari 2025 het hof gevraagd alsnog uitspraak te doen. Vervolgens heeft het hof een datum voor het geven van een beschikking bepaald.
      
      
    
  
  
    
      2De kern van de zaak
    
    
      Het gaat in deze zaak om de vraag of gedoogbeschikking die door de minister is opgelegd moet worden vernietigd. Meer concreet gaat het om de vraag of de permanente gedoogplicht die in de gedoogbeschikking aan de Stichting is opgelegd méér belemmering in het gebruik van de aan de Stichting toebehorende grond brengt dan redelijkerwijs nodig is voor de instandhouding van het werk. Het hof komt tot het oordeel dat de inhoud van de gedoogbeschikking – afgezet tegen dat wat partijen daarover hebben verklaard – voor tweeërlei uitleg vatbaar is. De formulering in de gedoogbeschikking is zodanig dat hierin is te lezen dat dat de gebruiksbeperkingen zelfstandig in de beschikking aan de Stichting worden opgelegd. Dat staat echter op gespannen voet met de uitleg die de minister aan de gedoogbeschikking geeft, namelijk dat deze gebruiksbeperkingen, die al uit de bestemmingsplannen volgen, uitsluitend informatief in de beschikking zijn opgenomen. De gedoogbeschikking dient echter duidelijkheid te scheppen over de verplichtingen die uit de gedoogbeschikking voortvloeien. Om die reden zal het hof de gedoogbeschikking vernietigen voor zover deze betrekking heeft op de permanente belemmeringen. Het hof zal hierna eerst ingaan op de achtergrond van het geschil tussen partijen en zal daarna toelichten hoe het tot voornoemde beslissing komt.
    
    
    
  
  
    
      3Achtergrondinformatie
    
    
      3.1.
      De Stichting is eigenaar van een heel aantal percelen in de gemeenten Ambt-Almelo, Ambt-Delden en Hengelo (Overijssel). Zij beheert daar een landgoed. De percelen grond worden gebruikt ten behoeve van de aanleg en instandhouding van natuur en/of ten behoeve van agrarische doeleinden. 
      
    
    
      3.2.
      TenneT is de beheerder van het landelijke hoogspanningsnet (Elektriciteitswet 1998). Eén van haar taken is het opsporen en voorkomen van knelpunten in het net en het met het oog daarop tijdig realiseren van nieuwe kabelverbindingen. TenneT moet ook de gerealiseerde verbindingen optimaal kunnen beheren, onderhouden en veilig houden, om te voldoen aan wettelijk vastgestelde verantwoordelijkheden. Omdat bleek dat in het elektriciteitsnet in de provincie Overijssel sprake is van diverse knelpunten, legt TenneT een nieuwe ondergrondse 110kV-hoogspanningsverbinding aan tussen de hoogspanningsstations Hengelo-Weideweg en Almelo-Mosterdpot. De hoogspanningsverbinding heeft een lengte van 17,5 kilometer en loopt door de gemeenten Hengelo (Overijssel), Hof van Twente en Almelo. De ondergrondse verbinding wordt gedeeltelijk aangelegd door middel van een open ontgraving en gedeeltelijk door middel van een gestuurde boring. Een groot deel van de verbinding loopt over percelen grond die in eigendom zijn van de stichting. 
      
    
    
      3.3.
      De gemeenten Hengelo (Overijssel), Hof van Twente en Almelo hebben de volgende bestemmingsplannen vastgesteld ten behoeve van de aanleg van de hoogspanningsverbinding: 
      
        
          gemeente Hengelo (Overijssel) ‘Parapluplan ondergrondse 110 kV kabelverbinding Almelo Mosterdpot-Hengelo Weideweg’ vastgesteld op 8 juni 2022;
        
        
          gemeente Hof van Twente: het bestemmingsplan ‘Buitengebied Hof van Twente, herziening hoogspanning tracé Almelo-Hengelo’ vastgesteld op 13 september 2022;
        
        
          gemeente Almelo: ‘Herziening ondergrondse 110kV kabelverbinding’ vastgesteld op 8 maart 2022.
        
      
      De bestemmingsplannen zijn bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet van rechtswege onderdeel geworden van het tijdelijke deel van het omgevingsplan van de hierboven genoemde gemeenten.
      
    
    
      3.4.
      In de bestemmingsplannen staat dat het verboden is om, in het gebied waarop het bestemmingsplan van toepassing is (het tracé van de hoogspanningsverbinding), zonder omgevingsvergunning voor het uitvoeren van een werk of werkzaamheden, de nader in die plannen aangeduide activiteiten, werken en/of werkzaamheden uit te voeren. Tot die activiteiten en werkzaamheden behoren:
      
        
          Het aanbrengen en/of rooien van diepwortelende beplanting en bomen;
        
        
          Het wijzigen van het maaiveldniveau door ontgronding of ophoging;
        
        
          Het aanleggen van wegen of paden en het aanbrengen van andere oppervlakteverhardingen;
        
        
          Het aanleggen van opstallen;
        
        
          Het indrijven van voorwerpen in de bodem;
        
        
          Het uitvoeren van grondbewerkingen, waartoe worden gerekend afgraven, woelen, mengen, diepploegen, egaliseren en aanleggen van drainage;
        
        
          Het aanleggen, vergraven, verruimen of dempen van sloten, vijvers en andere wateren;
        
        
          Het permanent opslaan van goederen of materialen;
        
        
          Het tijdelijk opslaan van zwaar materiaal.
        
      
      Verder staat in de bestemmingsplannen dat een omgevingsvergunning voor het uitvoeren van werken of werkzaamheden kan worden verleend na voorafgaand schriftelijk advies van de betreffende leidingbeheerder (in dit geval: TenneT) en mits geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan het veilig en doelmatig functioneren van de hoogspanningsverbinding. 
      
    
    
      3.5.
      De Stichting en TenneT hebben geprobeerd om afspraken te maken over de aanleg en instandhouding van de hoogspanningsverbinding op het tracé Hengelo Weideweg-Almelo Mosterdpot, maar partijen bereikten geen overeenstemming.
      
    
    
      3.6.
      TenneT heeft de minister vervolgens op grond van artikel 1 in samenhang met artikel 2 lid 5 BP gevraagd om aan de Stichting een gedoogplicht op te leggen voor het gewenste tracé. De minister heeft die gedoogplicht in zijn beschikking van 28 maart 2024 (RWS-2024/10674) (hierna: de gedoogbeschikking) aan de Stichting opgelegd. De gedoogplicht houdt in dat de Stichting de aanleg en instandhouding door TenneT van de nieuwe ondergrondse 110kV-hoogspanningsverbinding Hengelo-Weideweg en Hengelo-Mosterdpot op haar percelen grond moet gedogen en recht heeft op vergoeding van eventuele schade. 
      
    
    
      3.7.
      De Stichting heeft eerder een procedure gevoerd bij dit hof in verband met een door de minister opgelegde gedoogbeschikking. Die zaak betrof het tracé Hengelo-Weideweg en Hengelo-Oele. Het hof heeft in die zaak, waarin TenneT ook als belanghebbende was betrokken, beschikking gewezen op 9 april 2024. Met betrekking tot dit tracé heeft de minister een nieuwe gedoogbeschikking afgegeven. De Stichting heeft inmiddels bij dit hof vernietiging daarvan verzocht. Het verzoek daartoe is bij dit hof bekend onder de zaaknummers 200.348.359 en 200.348.466.
      
      
    
  
  
    
      4De motivering van de beslissing
    
    
      
        Juridisch kader
      
    
    
    
      4.1.
      Het hof stelt voorop dat het toetsingskader in deze procedure op grond van artikel 4 lid 1 BP beperkt is. De toetsing van een gedoogbeschikking door het gerechtshof is op grond van artikel 4 lid 1 BP beperkt tot de vragen:
      
        
          of de belangen van de rechthebbende geen onteigening van de percelen grond van de Stichting vorderen, en
        
        
          of in het gebruik van de percelen grond van de Stichting niet meer belemmering wordt gebracht dan redelijkerwijs voor de aanleg en instandhouding van het werk nodig is.
        
      
      Het door de Stichting ingediende verzoek betreft alleen de tweede vraag of in het gebruik van de percelen grond van de Stichting niet meer belemmering wordt gebracht dan redelijkerwijs nodig is. De Stichting komt slechts op tegen de gedoogbeschikking voor zover die permanente belemmeringen meebrengt ten behoeve van de instandhouding van de hoogspanningsverbinding. De noodzaak van de tijdelijke belemmeringen voor de aanleg staat niet ter discussie. 
      
      
        
          De inhoud van de gedoogbeschikking
        
      
      
    
    
      4.2.
      
        Op pagina 10 en 11 van de gedoogbeschikking worden onder het opschrift Permanente belemmering (instandhoudingsfase) gebruiksbeperkingen beschreven, die gelden ter plaatse van de in die beschikking aangewezen belemmerde strook grond. Er staat in de beschikking:
        
          “Voor de ongestoorde ligging en veilige werking van de ondergrondse hoogspanningsverbindingen is het nodig dat op een strook grond (hierna: belemmerde strook) gebruiksbeperkingen gelden. Deze belemmerde strook is per perceel aangegeven op de situatietekeningen die als bijlagen bij deze beschikking horen.”
        
        In bijlage 3 bij de gedoogbeschikking zijn kaarten opgenomen waarop (onder andere) de permanent belemmerde strook is ingetekend. De gedoogbeschikking vermeldt verder dat “de gebruiksbeperkingen in de belemmerde strook (…) identiek [zijn] aan de regels behorend bij de bestemmingsplannen.” Vervolgens is opgesomd om welke gebruiksbeperkingen het concreet gaat (zie hiervoor onder rov. 3.4). 
      
      
    
    
      4.3.
      Op pagina 21 onder punt 4 van de gedoogbeschikking wordt beschreven dat de Stichting onder meer bezwaar heeft tegen het opnemen van de gebruiksbeperkingen in de gedoogbeschikking, omdat er al een aanlegvergunningenstelsel in de bestemmingsplannen is opgenomen. Volgens haar is het dubbelop, rechtsonzeker en niet met voldoende waarborgen omkleed als die gebruiksbeperkingen óók, als zelfstandige, gebruiksbeperkingen in de gedoogbeschikking worden opgenomen.
      
    
    
      4.4.
      
        De minister heeft op pagina 33 van de gedoogbeschikking gereageerd op voornoemd bezwaar van de Stichting:
        
          “Met betrekking tot het door rechthebbende 1 [hof: de Stichting] gestelde bezwaarpunt 4 dat het niet nodig is om gebruiksbeperkingen op te nemen in de gedoogbeschikking, omdat er al een aanlegvergunningenstelsel in de bestemmingsplannen zit, merk ik op dat ik dit standpunt deel. In mijn gedoogbeschikking verwijs ik daarom ook naar de gebruiksbeperkingen die zijn opgenomen in de bestemmingsplannen. De verwijzing naar deze gebruiksbeperkingen heeft slechts een informerend karakter en schept wat dit aangaat geen nieuwe beperkingen in het gebruik van de percelen.” 
        
        
          De inhoud van de beschikking is innerlijk tegenstrijdig
        
      
      
    
    
      4.5.
      Volgens de Stichting volgt uit de tekst op pagina 11 van de gedoogbeschikking (zie rov. 4.2) dat zelfstandig permanente belemmeringen (gebruiksbeperkingen) worden opgelegd, en dat er – anders dan in het bestemmingsplan is vastgelegd – ook een toestemmingsvereiste geldt. Uit de toelichting van de minister op pagina 33 van de gedoogbeschikking (zie rov. 4.4), volgt dat niet is beoogd om gebruiksbeperkingen aan de Stichting op te leggen. Dat is innerlijk tegenstrijdig. De Stichting stelt dat het niet nodig is om zelfstandig permanente belemmeringen in de gedoogbeschikking op te nemen, onder meer omdat in de ten behoeve van de aanleg vastgestelde bestemmingsplannen al is voorzien in een verbod dat is gekoppeld aan een aanlegvergunningsstelsel. In die bestemmingsplannen is ook vermeld dat de leidingbeheerder om advies gevraagd moet worden in het geval van een aanvraag voor een omgevingsvergunning. Door met het opnemen van gebruiksbeperkingen toch zelfstandig permanente belemmeringen aan de Stichting op te leggen, wordt in het gebruik van de percelen meer belemmering gebracht dan redelijkerwijs nodig is. Als niet bedoeld is om zelfstandig permanente belemmeringen op te leggen in de gedoogbeschikking, dan moet dit in de tekst van de gedoogbeschikking worden hersteld en is het volgens de Stichting niet noodzakelijk om de belemmerde strook op de situatiekaarten vast te leggen (zoals dat nu in bijlage 3 bij de gedoogbeschikking is gebeurd). 
      
    
    
      4.6.
      Volgens de minister komen de gebruiksbeperkingen die op pagina 11 van de gedoogbeschikking zijn beschreven (zie rov. 3.4) overeen met de inhoud van de bestemmingsplannen. Zij zijn uitsluitend ter informatie in de gedoogbeschikking opgenomen en hebben geen zelfstandige betekenis. Daarom is geen sprake van het opleggen van permanente belemmeringen die méér belemmerend zijn dan nodig is. De minister voert aan dat uit de gedoogbeschikking evenmin een toestemmingsvereiste volgt. De minister heeft tijdens de mondelinge behandeling toegelicht dat beoogd is dat de gebruiksbeperkingen die op pagina 11 van de gedoogbeschikking worden beschreven, niet langer gelden als de daaraan ten grondslag liggende bestemmingsplannen wijzigen en de gebruiksbeperkingen die daarin op dit moment zijn opgenomen komen te vervallen. In dat geval geldt ten aanzien van de belemmerde strook alleen nog de algemene beperking die ziet op de instandhouding van het werk (welk criterium volgens de minister ingevuld wordt met ‘gezond verstand’). De minister benadrukt verder dat het natuurlijk verstandig is om de veiligheidsvoorschriften van TenneT in acht te nemen op de permanent belemmerde stroken op de percelen. 
      
    
    
      4.7.
      Volgens TenneT volgt uit de gedoogbeschikking niet dat zelfstandig gebruiksbeperkingen aan de Stichting worden opgelegd. Zij voert aan dat de minister wat dat betreft in de gedoogbeschikking uitsluitend de regels herhaalt die voortvloeien uit de bestemmingsplannen. Een toestemmingsvereiste valt daarin niet te lezen. TenneT heeft verder verklaard dat, met het oog op rechtszekerheid, uit de gedoogbeschikking moet volgen welke gebruiksbeperkingen er gelden en waar de verbinding precies is aangelegd. Vandaar dat de gebruiksbeperkingen informatief zijn vermeld in de beschikking en dat de belemmerde strook is vastgelegd. Dat laatste is ook van belang in verband met de instandhouding van het werk. Dat de gedoogbeschikking geen gebruiksbeperkingen in het leven roept, maakt nog niet dat er geen permanente belemmering kan worden opgelegd. Een permanente belemmering gaat niet per definitie met gebruiksbeperkingen gepaard.
      
    
    
      4.6.
      Hoewel de minister en TenneT aanvoeren dat niet is beoogd met de gedoogbeschikking zelfstandig (“nieuwe, extra of meer”) belemmerende beperkingen op te leggen, blijkt dat naar het oordeel van het hof niet ondubbelzinnig uit de inhoud van de gedoogbeschikking. De overweging dat de gebruiksbeperkingen in de belemmerde strook identiek zijn aan de regels behorend bij de bestemmingsplannen en de overweging dat het niet nodig is om gebruiksbeperkingen op te nemen in de gedoogbeschikking, staan met elkaar op gespannen voet. Het hof begrijpt dat het slechts de bedoeling van de minister is geweest om in de gedoogbeschikking onder de permanente belemmering informerend vast te leggen wat de gebruiksbeperkingen zijn waaraan de Stichting op grond van de inhoud van de van toepassing zijnde bestemmingsplannen gebonden is. De situatie in deze procedure wijkt daarmee af, van die in de procedure die eerder aan dit hof is voorgelegd en waarin de minister wel had beoogd de permanente belemmeringen zelfstandig op te leggen, naast de gebruiksbeperkingen die gelden op grond van de bestemmingsplannen. De formulering van de permanente belemmering gaat wat betreft de gebruiksbeperkingen echter verder dan wat de minister voor ogen stond. Het rechtszekerheidsbeginsel staat eraan in de weg deze innerlijke tegenstrijdigheid met een welwillende interpretatie op te lossen. Voor alle betrokkenen (en derden) moet niet voor enige twijfel vatbaar zijn wat de gedoogbeschikking inhoudt. Omdat de minister het standpunt deelt dat het niet nodig is om de gebruiksbeperkingen in de gedoogbeschikking op te nemen, wordt met het opnemen van gebruiksbeperkingen die identiek zijn aan de regels behorend bij het bestemmingsplan in het gebruik van de percelen grond van de Stichting meer belemmering gebracht dan redelijkerwijs nodig is voor de instandhouding van het werk. Anders dan de Stichting stelt volgt uit de gedoogbeschikking geen toestemmingsvereiste.
      
    
    
      4.7.
      Het voorgaande neemt niet weg dat het hof onderkent dat het – vanwege het proportionaliteitsvereiste voorvloeiend uit artikel 1 BP – van belang is om in de gedoogbeschikking zelf concreet kenbaar te maken wat de gedoogplicht inhoudt. TenneT stelt terecht dat een gedoogbeschikking ook een permanente belemmering zonder gebruiksbeperkingen kan inhouden. Gelet op het waarborgen van de veiligheid en het voor onbepaalde duur ongestoord in stand kunnen houden van de ondergrondse hoogspanningsverbindingen en de goede werking daarvan, is het ook noodzakelijk dat de belemmerde strook is ingetekend op de kaarten. Als de minister het van belang vindt dat in de gedoogbeschikking ook tot uitdrukking komt wat de gebruiksbeperkingen zijn die in de bestemmingsplannen van de betrokken gemeenten zijn opgenomen en waaraan de Stichting op grond van die bestemmingsplannen gebonden is, moet daarbij wel ondubbelzinnig tot uitdrukking komen dat met de gedoogplichtbeschikking zelf geen gebruiksbeperkingen worden opgelegd.  
      
      
      
        
          De conclusie
        
      
      
    
    
      4.8.
      Het hof komt tot de conclusie dat de tekst van de gedoogbeschikking innerlijk tegenstrijdig is en niet in stand kan blijven. Nu de gedoogbeschikking enerzijds inhoudt dat de gebruiksbeperkingen in de belemmerde strook identiek zijn aan de regels behorend bij de bestemmingsplannen en de minister anderzijds zelf overweegt dat het niet nodig is om de gebruiksbeperkingen op te nemen in de gedoogbeschikking, wordt in het gebruik van de percelen grond van de Stichting meer belemmering gebracht dan redelijkerwijs nodig is voor de instandhouding van het werk. Daarom zal het hof de gedoogbeschikking vernietigen voor zover deze betrekking heeft op de permanente gebruiksbeperkingen. Anders dan de Stichting verzoekt, ziet deze vernietiging niet tevens op de kaarten die als bijlage bij de gedoogbeschikking zijn gevoegd. 
      
      
    
    
      4.9.
      Omdat de minister in het ongelijk zal worden gesteld, zal het hof de minister tot betaling van de proceskosten veroordelen. Omdat tegen deze beschikking geen hogere voorziening openstaat, zal het hof deze beschikking niet uitvoerbaar bij voorraad verklaren.
      
      
    
  
  
    
      5De beslissing
    
    
      Het hof:
    
    
    
      5.1.
      vernietigt de beschikking van de minister ingevolge de Belemmeringenwet Privaatrecht houdende oplegging van de plicht tot het gedogen van de aanleg en instandhouding van de nieuwe ondergrondse 110kV-hoogspanningsverbinding Hengelo-Weideweg en Hengelo-Mosterdpot, van 28 maart 2024 (RWS-2024/10674) voor zover deze de Stichting betreft en voor zover deze betrekking heeft op de permanente belemmeringen). Voor het overige bekrachtigt het hof de beschikking;
      
    
    
      5.2.
      
        veroordeelt de minister tot betaling van de volgende proceskosten van de Stichting:
        €    798,- aan griffierecht;
        € 2.428,- aan salaris van de advocaat van de Stichting (2 procespunten x appeltarief II);
      
      
    
    
      5.3.
      wijst af van verder is verzocht.
      
      
        Deze beschikking is gewezen door mrs. K. Mans, J.E. Wichers en G.D. Hoekstra, en is door de rolraadsheer in tegenwoordigheid van de griffier in het openbaar uitgesproken op 13 mei 2025. 
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
     ECLI:NL:GHARL:2024:2393.
  
  
     ECLI:NL:GHARL:2024:2393.