ECLI:NL:RVS:2018:569, Raad van State, 21-02-2018, 201704145/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-02-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 december 2015 heeft het CBR het verzoek van [appellant] om vergoeding van schade afgewezen.

201704145/1/A2.
    Datum uitspraak: 21 februari 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 7 april 2017 in zaak nr. 16/2704 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (hierna: het CBR).
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 7 december 2015 heeft het CBR het verzoek van [appellant] om vergoeding van schade afgewezen.
    
    Bij besluit van 1 juni 2016 heeft het CBR het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 7 april 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het CBR heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 januari 2018, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.M. Jansen, advocaat te Roden, en het CBR, vertegenwoordigd door drs. M.M. van Dongen, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    Op 1 juli 2013 is de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten (hierna: de Wns) van 31 januari 2013 in werking getreden, voor wat betreft schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten. In artikel IV, eerste lid, van de Wns is bepaald dat op schade, veroorzaakt door een besluit dat werd bekendgemaakt of een handeling die werd verricht voor het tijdstip waarop deze wet voor dat besluit of die handeling in werking is getreden, het recht van toepassing blijft zoals dat gold voor dat tijdstip.
    
    2.    In hoger beroep is in geschil of het CBR het verzoek van [appellant] om vergoeding van materiële en immateriële schade, in totaal € 91.081,57, die hij stelt te hebben geleden als gevolg van een onrechtmatig besluit van het CBR van 25 juni 2013, terecht heeft afgewezen.
    
    Achtergrond van het geschil
    
    3.    Bij besluit van 25 juni 2013 heeft het CBR het aan [appellant] afgegeven rijbewijs ongeldig verklaard en hem verplicht aan een alcoholslotprogramma deel te nemen. Het CBR heeft dit besluit genomen naar aanleiding van een mededeling als bedoeld in artikel 130, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: de WVW). Volgens een bij de mededeling gevoegd proces-verbaal van 13 juni 2013 is de auto op die datum op de Asserweg te Norg aangetroffen na tegen een lantaarnpaal te zijn aangereden. [appellant], de bestuurder, bleek naar zijn nabijgelegen woning te zijn gelopen. De politie is vervolgens naar zijn woning gegaan en heeft bij [appellant] een alcoholindicatie boven de wettelijk vastgelegde limiet geconstateerd. [appellant] is daarop als verdachte van overtreding van artikel 8 van de WVW aangehouden en naar het politiebureau overgebracht alwaar hij, daartoe bevolen, heeft meegewerkt aan een onderzoek als bedoeld in artikel 8, tweede lid, aanhef en onder a, van die wet. Bij dat onderzoek is een ademalcoholgehalte van 375 µg/l geconstateerd.
    
    4.     Bij besluit van 15 november 2013 heeft het CBR het door [appellant] tegen het besluit van 25 juni 2013 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    5.        Bij uitspraak van 3 april 2014 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    
    6.    Het CBR heeft [appellant] in 2013 een alcoholslotprogramma opgelegd met toepassing van artikel 17 van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011 (hierna: de Regeling). In de uitspraak van 4 maart 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:622) heeft de Afdeling overwogen dat dit artikel onverbindend is wegens strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Uit de uitspraak van de Afdeling van 5 maart 2015 in zaak nr. 201410087/2/A1, op het door [appellant] tegen deze uitspraak ingestelde hoger beroep, volgt dat de besluiten van 25 juni 2013 en 6 november 2013 onrechtmatig zijn.
    
    Het verzoek om schadevergoeding
    
    7.    Op 21 september 2015 heeft [appellant] het CBR verzocht om vergoeding van schade als gevolg van de onrechtmatige besluitvorming. [appellant] is werkzaam in de ICT. Via zijn [bedrijf A] verkoopt en installeert hij hard- en software, voert hij reparaties uit aan computers en implementeert hij netwerken. Daarnaast is hij vennoot in de onderneming [bedrijf B] die zich richt op, onder meer, de ontwikkeling van software en het aanbieden van internetdiensten. [appellant] stelt inkomsten te hebben gederfd, omdat hij als gevolg van het besluit van 25 juni 2013 afhankelijk was van het openbaar vervoer. Hij stelt daardoor extra kosten te hebben gehad en inkomsten te hebben gederfd wegens extra reistijd. Ook stelt hij daardoor niet in staat te zijn geweest klanten in de avonduren te bezoeken voor spoedklussen. Voorts stelt [appellant] als zzp’er inkomsten te hebben gederfd, doordat hij geen samenwerkingsverband heeft kunnen aangaan met [bedrijf C], omdat hij niet over eigen vervoer beschikte.  Daarnaast stelt [appellant] immateriële schade te hebben geleden en inkomsten te hebben gederfd door het voeren van procedures tegen de onrechtmatige besluitvorming.
    
    De afwijzing van het verzoek
    
    8.    Het CBR heeft aan de afwijzing van het verzoek om schadevergoeding ten grondslag gelegd dat [appellant] de gestelde extra kosten en inkomstenderving als gevolg van het reizen met het openbaar vervoer niet op objectieve en verifieerbare wijze heeft aangetoond. Dat geldt ook voor de gestelde schade voor het niet hebben kunnen bezoeken van klanten in de avonduren. Evenmin heeft [appellant] aannemelijk gemaakt dat hij als zzp’er € 67.6889,88 aan inkomsten zou hebben gegenereerd. Voorts stelt het CBR dat [appellant] de door hem gestelde schade had kunnen beperken door deelname aan het alcoholslotprogramma, omdat hij zo de mogelijkheid had om een auto te besturen en zijn inkomen veilig te stellen. Tot slot heeft het CBR geen aanleiding gezien voor vergoeding van immateriële schade en gederfde inkomsten als gevolg van de voorbereiding van procedures.
    
    9.    De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak geoordeeld dat het CBR het verzoek om vergoeding van schade als gevolg van het besluit van 6 november 2013 terecht heeft afgewezen. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat [appellant] zijn gestelde inkomensschade had kunnen beperken door deel te nemen aan het alcoholslotprogramma.
    
    Hoger beroep
    
    Extra kosten en inkomensschade door afhankelijkheid openbaar vervoer
    
    10.    [appellant] betoogt allereerst dat de rechtbank heeft miskend dat de gestelde schadebeperkingsplicht niet in overeenstemming is met het oordeel van de Afdeling in de uitspraak van 4 maart 2015, waarin artikel 17 van de Regeling onverbindend is verklaard. Van hem kan niet worden gevergd dat hij meewerkt aan een besluit waarvan de onrechtmatigheid is komen vast te staan om te voorkomen dat het CBR de schade als gevolg van dat besluit moet vergoeden. De rechtbank heeft derhalve miskend dat hij aanspraak maakt op vergoeding van de door hem gestelde extra kosten en derving van inkomen als gevolg van het besluit van 25 juni 2013.
    
    11.    Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 3 juli 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AE4855) volgt dat in het bestuursrecht voor de beantwoording van de vraag of een partij schade lijdt en zo ja, in welke omvang, zoveel mogelijk aansluiting wordt gezocht bij het civiele schadevergoedingsrecht.
    
    12.    Artikel 6:162 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW) luidt:
    
    "1. Hij die jegens een ander een onrechtmatige daad pleegt, welke hem kan worden toegerekend, is verplicht de schade die de ander dientengevolge lijdt, te vergoeden.
    
    2. Als onrechtmatige daad worden aangemerkt een inbreuk op een recht en een doen of nalaten in strijd met een wettelijke plicht of met hetgeen volgens ongeschreven recht in het maatschappelijk verkeer betaamt, een en ander behoudens de aanwezigheid van een rechtvaardigingsgrond.
    
    3. Een onrechtmatige daad kan aan de dader worden toegerekend, indien zij te wijten is aan zijn schuld of aan een oorzaak welke krachtens de wet of de in het verkeer geldende opvattingen voor zijn rekening komt."
    
    Artikel 6:98 luidt:
    
    "Voor vergoeding komt slechts in aanmerking schade die in zodanig verband staat met de gebeurtenis waarop de aansprakelijkheid van de schuldenaar berust, dat zij hem, mede gezien de aard van de aansprakelijkheid en van de schade, als een gevolg van deze gebeurtenis kan worden toegerekend."
    
    Artikel 6:101 luidt:
    
    "Wanneer de schade mede een gevolg is van een omstandigheid die aan de benadeelde kan worden toegerekend, wordt de vergoedingsplicht verminderd door de schade over de benadeelde en de vergoedingsplichtige te verdelen in evenredigheid met de mate waarin de aan ieder toe te rekenen omstandigheden tot de schade hebben bijgedragen, met dien verstande dat een andere verdeling plaatsvindt of de vergoedingsplicht geheel vervalt of in stand blijft, indien de billijkheid dit wegens de uiteenlopende ernst van de gemaakte fouten of andere omstandigheden van het geval eist."
    
    13.    De Afdeling ziet aanleiding eerst de vraag te beantwoorden of de gestelde inkomensschade in causaal verband staat met het besluit van 25 juni 2013 en of [appellant] de door hem gestelde schade voldoende heeft onderbouwd.
    
    14.    Hoewel de onrechtmatige besluitvorming er mede toe heeft geleid dat [appellant] niet zonder meer kon autorijden, betekent dat niet dat de gestelde schade in zodanig verband staat met de onrechtmatige besluitvorming dat zij het CBR als een gevolg van dat besluit kan worden toegerekend. De door [appellant] gestelde schade in de vorm van extra kosten en inkomstenderving door het gebruik van openbaar vervoer is grotendeels het gevolg van het total loss rijden van zijn auto op 13 juni 2013, waardoor hij al was aangewezen op alternatief vervoer. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij zonder het besluit van 25 juni 2013 door het lenen, huren of kopen van een vervangende auto geen gebruik zou hebben moeten maken van het openbaar vervoer en de door hem gestelde schade niet zou hebben geleden. [appellant] heeft niet gesteld noch aannemelijk gemaakt dat hij na het incident op 13 juni 2013 op structurele basis een auto zou hebben kunnen lenen voor het uitvoeren van werkzaamheden. De enkele stelling dat hij zonder het onrechtmatige besluit een auto had kunnen het huren, is onvoldoende voor het oordeel dat hij de door hem gestelde schade als gevolg van het gebruik hebben moeten maken van openbaar vervoer niet of niet in die mate zou hebben geleden. Voor zover [appellant] ter zitting heeft gesteld financieel in staat te zijn geweest een vervangende auto aan te schaffen, maar niet om een auto te kopen en daarin een alcoholslot te laten bouwen, heeft hij ook deze stelling op geen enkele wijze onderbouwd.
    
    15.    Daarbij komt dat [appellant] de gestelde extra reiskosten en inkomstenderving door het gebruik van openbaar vervoer voor klantenbezoek niet op objectieve en verifieerbare wijze aannemelijk heeft gemaakt.
    
    16.    De bewijslast van schade en de omvang daarvan ligt in beginsel bij degene die stelt schade te hebben geleden. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 24 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1367.
    
    17.    [appellant] stelt in de periode juli 2013 tot maart 2015 extra reiskosten (€ 1.005,69) en kosten als gevolg van langere reistijden met openbaar vervoer (€ 8.8883,00) te hebben gemaakt. Ter onderbouwing van deze schade heeft hij een kostenoverzicht en verschillende facturen overgelegd.
    
    18.    De Afdeling is van oordeel dat het CBR zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat zowel uit het door [appellant] overgelegde kostenoverzicht als uit de facturen niet blijkt dat de gestelde reisafstanden daadwerkelijk zijn afgelegd en de gestelde meer-uren zijn gemaakt. Niet kan worden geverifieerd dat [appellant] gebruik heeft gemaakt van openbaar vervoer en dat dit noodzakelijk was voor het uitvoeren van de werkzaamheden. Anders dan [appellant] stelt dient niet op voorhand van de objectiviteit van de overgelegde gegevens te worden uit gegaan, omdat het CBR geen onderzoek naar de door hem gestelde schade heeft gedaan en derhalve niet kon concluderen dat van objectiviteit geen sprake was. Het is aan de verzoeker om schadevergoeding is om de gestelde schade op objectieve en verifieerbare wijze aannemelijk te maken (onder meer uitspraak van 14 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:758). Reeds bij besluit van 7 december 2015 heeft het CBR erop gewezen dat ter onderbouwing van de gestelde kosten gegevens en bescheiden moeten worden overgelegd op grond waarvan kan worden vastgesteld dat [appellant] de gestelde kosten heeft gemaakt.
    
    19.    [appellant] stelt schade (€ 3.145,00) te hebben geleden als gevolg van de omstandigheid dat hij in de avonduren opdrachten niet kon aannemen, omdat hij het openbaar vervoer hem niet in staat stelde om op de plaats van bestemming te komen. Deze schade heeft hij onderbouwd door een verklaring van een medewerkster van [bedrijf A] en een lijst van bedrijven en instellingen, die in de avonduren gebruik wilden maken van zijn diensten.
    
    20.    De Afdeling is van oordeel dat het CBR zich in de besluitvorming terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellant] onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat hij de gestelde schade heeft geleden. De enkele verklaring van [persoon], dat er verzoeken per telefoon zijn geweest voor werkzaamheden in de avonduren, is daarvoor onvoldoende. Ter zitting heeft [appellant] de stelling van het CBR dat de verklaring onvoldoende objectief is, omdat [persoon] een relatie heeft met [appellant] en bij hem inwoont, niet weersproken. Voorts blijkt uit de overgelegde lijst niet dat privévervoer noodzakelijk was voor de door [appellant] gestelde gemiste werkzaamheden tijdens de avonduren. Ook onweersproken is de stelling van het CBR dat onvoldoende duidelijk is of de werkzaamheden in de avonduren niet via telefoon of ICT - ondersteuning, dan wel op een ander tijdstip of door een andere medewerker van [bedrijf B] zijn verricht.
    
    21.    [appellant] stelt voorts in de periode juli 2013 tot maart 2015 inkomsten als zzp’er (€ 67.689,88) te hebben gederfd doordat hij geen samenwerkingsverband heeft kunnen aangaan met [bedrijf C], omdat hij niet over eigen vervoer beschikte. Daartoe heeft hij een door een boekhouder opgestelde prognose van gederfde inkomsten overgelegd, een Raamovereenkomst Dienstverlening van 25 augustus 2015 en een e-mailbericht van 6 jul 2012 van [bedrijf C].
    
    22.     Uit het e-mailbericht blijkt alleen dat [appellant] plannen had om begin 2013 samen te werken met [bedrijf C]. [appellant] heeft niet gesteld of aannemelijk gemaakt dat hij begin 2013 een samenwerkingsverband is aangegaan. Uit de prognose van gemiste inkomsten over de periode juli 2013 tot maart 2015 en de raamovereenkomst van 25 augustus 2015 blijkt niet dat [appellant] de door hem gestelde schade als gevolg van het besluit van  25 juni 2013 heeft geleden. In de overeenkomst is onder 6.2 vermeld dat het sluiten van de overeenkomst geen enkele garantie geeft op een bepaalde hoeveelheid werk of omzet. Daarbij komt dat [appellant] onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat het niet beschikken over een auto in de weg stond aan het afsluiten van de overeenkomst. Voorts heeft [appellant] in het geheel niet inzichtelijk gemaakt dat hij geen vervangende inkomsten uit een zzp-contract of loondienstverband heeft gehad.
    
    23.    De slotsom is dat het CBR zich in haar besluitvorming terecht op het standpunt heeft gesteld dat de inkomensschade door [appellant] onvoldoende is onderbouwd en dat hij niet aannemelijk heeft gemaakt dat de door hem gestelde schadeposten het gevolg zijn van de besluit van 25 juni 2013. Aan de vraag of [appellant] binnen de grenzen van de redelijkheid zijn schade had kunnen beperken door deel te nemen aan het alcoholslotprogramma, komt de Afdeling niet toe.
    
        Het betoog faalt.
    
    Immateriële schade
    
    24.     [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat hij immateriële schade heeft geleden gedurende 619 dagen. Hij stelt door het besluit tot oplegging van het alcoholslotprogramma in zijn eer en goede naam, dan wel in zijn persoon te zijn aangetast. Ook is hij belemmerd geweest in zijn bewegingsvrijheid door de ongeldigverklaring van zijn rijbewijs. Per dag hanteert hij een forfaitair bedrag van € 10,00.
    
    25.    Voor de beoordeling van een verzoek om vergoeding van immateriële schade wordt, volgens vaste jurisprudentie, aansluiting gezocht bij het civiele schadevergoedingsrecht (onder meer de uitspraak van de Afdeling van 25 augustus 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN4952). Ingevolge artikel 6:106, eerste lid, aanhef en onder b, van het BW, voor zover thans van belang, heeft de benadeelde voor nadeel dat niet uitvermogensschade bestaat, recht op een naar billijkheid vast te stellen schadevergoeding, indien de benadeelde in zijn eer of goede naam is geschaad of op andere wijze in zijn persoon is aangetast.
    
    26.     In het betoog van [appellant] ligt geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het CBR het verzoek om vergoeding van immateriële schade terecht heeft afgewezen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft hij niet aannemelijk gemaakt dat zijn eer of goede naam, dan wel zijn persoon op andere wijze zodanig door de hier aan de orde zijnde besluitvorming is aangetast, dat hij op grond van voormelde bepaling aanspraak kan maken op schadevergoeding. Hoewel aannemelijk is dat [appellant] als gevolg van het besluit van 25 juni 2013 een zekere mate van ongemak heeft moeten ondergaan, heeft hij met zijn betoog niet aannemelijk gemaakt dat hij als gevolg van dat besluit zodanig heeft geleden, dat sprake is van een aantasting in even bedoelde zin. Meer in het bijzonder is van aantasting van de eer of goede naam in de vorm van aantasting van het gevoel van eigenwaarde, dan wel waardering die men bij anderen geniet, niet gebleken. Het CBR heeft ook niet het oogmerk gehad om [appellant] nadeel, niet bestaande in vermogensschade, toe te brengen. Evenmin is sprake van aantasting in de persoon doordat het besluit van 25 juni 2013 tot ernstige psychische storingen of geestelijk letsel zou hebben geleid. Daartoe is niet voldoende dat sprake is van min of meer psychisch onbehagen of een zich gekwetst voelen, dan wel dat het besluit een zekere mate van onrust, ongemak, spanning en frustratie heeft teweeggebracht (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 24 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1367).
    
        Alhoewel een onrechtmatige inbreuk op de bewegingsvrijheid onder omstandigheden kan worden aangemerkt als aantasting in de persoon, is daar in dit geval geen sprake van, in aanmerking genomen dat het niet zelf een auto kunnen besturen, andere mogelijkheden van vervoer onverlet laat (uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR1393). Daarbij komt dat [appellant] de keuze had om wel of niet deel te nemen aan het alcoholslotprogramma. Deelname aan het alcoholslotprogramma brengt met zich dat de betrokkene de beschikking heeft over een rijbewijs (uitspraak van de Afdeling van 25 januari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:154).
    
    27.    Voor zover [appellant] nog heeft betoogd dat aan hem een vergoeding van € 10,00 per dag toekomt naar analogie van het toekennen van een schadevergoeding voor het ten onrechte strafrechtelijke invorderen en inhouden van het rijbewijs, is het volgende van belang. Die toekenning vindt zijn grondslag in artikel 164, negende lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (WVW). Dat [appellant] stelt dat hij geen auto kon besturen met alcoholslot, betekent niet dat die situatie op een lijn is te stellen met het geheel inhouden van een rijbewijs. Nu een zelfstandige schadevergoedingsbepaling voor het ten onrechte opleggen van een alcoholslotprogramma ontbreekt, is er geen aanleiding een forfaitaire vergoeding toe te kennen op grond van of naar analogie van artikel 164, negende lid, van de WVW.
    
        Het betoog faalt.
    
    Inkomstenderving door voorbereiding procedures
    
    28.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat hij inkomsten heeft gederfd, omdat hij niet heeft kunnen werken in de tijd dat hij de zittingen in bezwaar en beroep in verband met de onrechtmatige besluitvorming inzake het opleggen van het alcoholslotprogramma heeft moeten voorbereiden.
    
    29.    Dit betoogt slaagt niet. [appellant] heeft geen bewijs van gederfde inkomsten overgelegd en heeft niet bewezen dat hij in de betreffende periodes daadwerkelijk heeft moeten werken. De enkele stelling dat het gaat om aanzienlijke tijdbesteding tijdens kantooruren is daarvoor niet voldoende. Voor zover [appellant] betoogt dat tijdsverzuim op zich tot schade leidt, is van belang dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat verletkosten alleen tijdens de procedure in bezwaar, beroep en hoger beroep kunnen worden gevorderd en dan in die procedure uitsluitend kunnen worden gevorderd voor tijdverzuim door aanwezigheid tijdens een hoorzitting of zitting. Gelet op het limitatieve en forfaitaire karakter van de exclusieve regeling van de proceskostenveroordeling neergelegd in artikel 7:15 en 8:75 van de Awb en het Besluit proceskosten bestuursrecht, is voor een aanvullende vergoeding van proceskosten langs de weg van een zuiver schadebesluit geen plaats.
    
        Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    30.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    31.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
    
    w.g. Van Ravels    w.g. Planken
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 februari 2018
    
    299.