ECLI:NL:RBROT:2025:7027, Rechtbank Rotterdam, 19-06-2025, ROT 23/8584
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2025-06-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursstrafrecht

Samenvatting: Boete opgelegd aan slachthuis omdat bewusteloosheid bij dier niet werd aangehouden. Na bedwelming vertoonde een varken tijdens het verbloeden nog tekenen van bewustzijn. De rechtbank stelt vast dat het rapport van bevindingen dat aan de boete ten grondslag is gelegd is opgesteld en geaccordeerd door de toezichthouders. De rechtbank ziet geen reden voor twijfel aan het rapport en de conclusie van de toezichthouders. Beroep ongegrond.

Rechtbank Rotterdam		
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 23/8584
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 juni 2025 in de zaak tussen
    
  
  
    
      [eiseres], te [plaats], eiseres,
    (gemachtigde: mr. drs. D.B. Pors),
    
    
      en
    
    
    
      
        de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, voorheen de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder, 
      (gemachtigde: mr. F. Peters van Neijenhof).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.	In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen een boete van € 2.500,- die verweerder haar met het besluit van 1 september 2023 heeft opgelegd voor een overtreding van de Wet dieren.
    
    
    
      1.1.
      Met het bestreden besluit van 16 november 2023 op het bezwaar van eiseres heeft verweerder de boete gehandhaafd. 
      
    
    
      1.2.
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 26 februari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben namens eiseres deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en [naam], directeur van eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam], toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
      
    
    
      1.4.
      Op 4 maart 2025 heeft de rechtbank het onderzoek heropend en verweerder gevraagd om nadere informatie over de ondertekening van twee versies van het rapport van bevindingen. Bij brief van 17 maart 2025 heeft verweerder die informatie verstrekt. Eiseres heeft hierop gereageerd bij brief van 10 april 2025. Op de vraag van de rechtbank of partijen nog een nadere zitting wensen, heeft eiseres niet gereageerd en heeft verweerder laten weten een nadere zitting niet nodig te vinden. Vervolgens heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.   
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    2. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op een rapport van bevindingen dat op 23 juni 2023 is opgemaakt door twee toezichthouders van de NVWA. 
    
      De toezichthouders schrijven in het rapport onder meer het volgende.
      “Wij bevonden ons in het slachthal van [eiseres], op enkele meters van de plaats waar de zeugen worden bedwelmd en verbloed. Wij zagen dat een zeug werd bedwelmd met een elektrische tang. Deze wijze van bedwelming wordt aangemerkt als eenvoudige bedwelming. Bij het correct uitvoeren van de elektrische bedwelming wordt elektrische stroom door de hersenen geleid die een algemeen epileptisch insult opwekt, waardoor het dier onmiddellijk bewusteloos en gevoelloos is. Deze wijze van bedwelming dient gevolgd te worden door een methode die de dood garandeert, zoals het snijden/steken om vervolgens dood te bloeden. Na het bedwelmen met de elektrische tang, werd de zeug opgehangen aan een slachthaak, boven de bloedbak geschoven en gestoken. 
      
        Tijdens het verbloeden zagen wij dat de zeug meerdere keren spontaan met de ogen knipperde en ritmisch adem begon te halen. Hier opvolgend heb ik, toezichthouder 35440, met een vinger tegen de oogbol van de zeug getikt. De zeug knipperde met de ogen bij de aanraking van de oogbol. Wij stelden vast dat de corneareflex aanwezig was. Vanwege het ritmisch ademhalen, het spontaan knipperen met de ogen en de positieve corneareflex stelden wij vast dat er tekenen van bewustzijn aanwezig waren tijdens het verbloeden (zie Tekenen van (afwezig zijn van) bewustzijn, gevoeligheid en leven bij verschillende bedwelmingsmethoden WLZVL-017, bijlage 4).
      
      
        Ik, toezichthouder 35440, heb een slachthuismedewerker direct opdracht gegeven om de zeug nogmaals te bedwelmen. Wij zagen dat de slachthuismedewerker een vooraf geladen penetrerend schietmasker pakte en de zeug hiermee heeft geschoten. Na het bedwelmen met het penetrerend penschiettoestel zagen wij de zeug volledig slap hangen en niet ritmisch ademhalen.
      
      
        Omstreeks 09:00 uur hebben wij samen met [naam], directeur van [eiseres], de camerabeelden teruggekeken. Op de camerabeelden zagen wij het volgende: Van 07:27:20 tot 07:27:46 uur werd de zeug bedwelmd met de elektrische tang. Om 07:28:24 uur werd de zeug met de takel omhoog gehesen. Om 07:28:59 uur werd de zeug gestoken om te verbloeden. Om 07:29:52 uur werden tekenen van bewustzijn vastgesteld door ons, inspecteurs NVWA, waarna opdracht werd gegeven opnieuw te bedwelmen.
      
      
        Na een correcte elektrische bedwelming van een zeug behoort ze niet spontaan te knipperen en behoort ze niet te beginnen met ritmisch ademhalen. Aangezien er tekenen van bewustzijn aanwezig waren tijdens het verbloeden, namelijk het ritmisch ademhalen, het spontaan knipperen met de ogen en de positieve corneareflex.
      
      
        […]
      
      
        Ik bracht de mij bekende [naam], directeur, van mijn bevindingen op de hoogte en deelde hem mede dat de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit naar aanleiding hiervan een bestuurlijke boete kan opleggen. Tevens zei ik hem, of de rechtspersoon die hij vertegenwoordigde, ingevolge het bepaalde in artikel 5:10a van de Algemene wet bestuursrecht, dat hij niet tot antwoorden verplicht was. Hierop verklaarde hij mij zoveel mogelijk weergegeven in zijn eigen woorden, het volgende:
      
      
        "
        [naam] en ik hebben de beelden bekeken en konden ons niet vinden in de constateringen zoals u die gezien hebt. Ik wil dat u bij het rapport zet dat er zoveel tijd verstreken was en het bloed weg was, dat van normaal leven geen sprake meer kon zijn."” 
    
    
    3. Op grond van het rapport van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat eiseres het volgende beboetbare feit heeft gepleegd:
    
      “Na bedwelmen werd de toestand van bewusteloosheid en gevoelloosheid niet aangehouden tot bij het dier de dood is ingetreden.”
      Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 5.8 van de Regeling houders van dieren, en met artikel 4, eerste lid, van Verordening 1099/2009. 
      Verweerder heeft eiseres daarvoor een boete opgelegd van € 2.500,-. Dit is het standaardboetebedrag dat daarvoor geldt op grond van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren.
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    4. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres het beboetbare feit heeft gepleegd en of verweerder daarvoor terecht een boete heeft gegeven. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    5. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
    
    6. Eiseres voert aan dat er twee versies zijn van het rapport van bevindingen: de versie met dagtekening 23 juni 2023, die zij bij het voornemen heeft ontvangen, en de versie met dagtekening 31 maart 2023, die zij onder ogen heeft gekregen na een verzoek op grond van de Wet open overheid (Woo). Beide versies zijn inhoudelijk gelijk afgezien van een ruimere tenlastelegging in de eerste versie. Eiseres betwist dat de aangepaste en definitieve versie van het rapport op 23 juni 2023 daadwerkelijk door de toezichthouders is ondertekend en vindt dat het rapport daarom niet als basis voor het boetebesluit kan worden gebruikt. 
    
    
      6.1.
      Verweerder heeft toegelicht dat het de vaste werkwijze van de NVWA is dat toezichthouders rapporten opstellen en ondertekenen en die vervolgens doorsturen naar de afdeling Interventiebureau Dier voor een controle. Volgens verweerder hoort ook bij deze vaste werkwijze dat die afdeling de rapporten na de controle terugstuurt naar de toezichthouders als er aanpassingen nodig zijn. Eiseres stelt dat het ook voorkomt dat de afdeling Interventiebureau Dier zelf een conceptrapport en de datum van ondertekening aanpast, zonder medeweten van de toezichthouder die het concept heeft opgesteld. Naar aanleiding van dit betoog heeft de rechtbank na de zitting het onderzoek heropend en verweerder gevraagd om informatie over de gang van zaken in dit geval. Hierop heeft verweerder een verklaring overgelegd van een van de toezichthouders, die daarna per e-mail is bevestigd door de andere toezichthouder. In de verklaring schrijft de toezichthouder dat zij naar aanleiding van de controle hebben besloten het rapport aan te passen voor wat betreft de daarin genoemde overtreden bepalingen en dat aan de rest van het rapport, behalve de datum van ondertekening, niets is gewijzigd. In de verklaring wordt bevestigd dat de toezichthouders de inhoud van de definitieve versie kennen en dat de volledige inhoud van het definitieve rapport van hen afkomstig is. Ook schrijft de toezichthouder dat zij beiden in de versie van 31 maart 2023 al hun handtekening hadden geplaatst en zij daarom het rapport na de aanpassing niet opnieuw hoefden te ondertekenen. 
      
    
    
      6.2.
      De rechtbank ziet geen aanleiding om aan de juistheid van deze verklaring van de toezichthouders te twijfelen. Eiseres betwist de beschreven gang van zaken ook niet in haar reactie van 10 april 2025. Voor de rechtbank staat daarmee vast dat de definitieve versie van het rapport is aangepast en geaccordeerd door de toezichthouders. Er kan dus worden geconcludeerd dat ook de versie van het rapport van bevindingen dat aan de boete ten grondslag is gelegd, is opgesteld door de toezichthouders. Dat de toezichthouders onder de definitieve versie de reeds geplaatste digitale handtekening hebben laten staan en niet opnieuw hebben geplaatst, geeft geen grond voor twijfel aan de betrouwbaarheid van het rapport. Er is geen aanleiding voor het oordeel dat het rapport niet aan de boete ten grondslag kan worden gelegd. 
      
      
        7.	Verder voert eiseres aan dat de conclusies van de toezichthouders in het rapport onjuist zijn. De toezichthouders hebben spinale reflexen waargenomen bij een zeug die niet meer bij bewustzijn was. De zeug heeft na bedwelmen en steken dermate veel bloed verloren dat het fysiologisch onmogelijk is dat het dier 53 seconden na het steken weer bij bewustzijn komt. De corneareflex kan bij dieren na een elektrische bedwelming aanwezig zijn terwijl ze buiten bewustzijn zijn; dit wordt bevestigd in de werkinstructie van verweerder, in een rapportage van de European Food Safety Authority (EFSA) uit 2004 en een artikel van D.K. Blackmore uit 1984. Ook is op de video van het bedwelmen en steken van de zeug te zien dat deze geen ritmische ademhaling vertoont na het steken. Mogelijk hebben de toezichthouders gasping gezien maar dat is geen teken van bij bewustzijn komen. Hetzelfde geldt voor knipperende ogen; dit kunnen reflexen zijn. Een dier dat bij bewustzijn komt, probeert zich op te richten, de oogbol zal focussen en het dier kan geluid maken. Dat is op de video niet te zien. Ook valt op dat het dier niet meer of beter verbloedt na het mechanisch bedwelmen, wat wel te verwachten is als het dier niet goed verdoofd en gesneden zou zijn. Op de video is te zien dat het dier slap hangt, niet op het steken reageert en 70-80 % van zijn bloed verliest; het dier was dus buiten bewustzijn, aldus eiseres. 
      
      
    
    
      7.1.
      Volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
      
    
    
      7.2.
      Naar het oordeel van de rechtbank is in het rapport van bevindingen duidelijk beschreven wat de toezichthouders hebben waargenomen bij de zeug na het bedwelmen en steken, namelijk dat het dier meerdere keren spontaan met de ogen knipperde, ritmisch begon te ademhalen en reageerde bij aanraking van de oogbol (een zogenoemde positieve corneareflex). Volgens eiseres zou het gaan om gasping en spinale reflexen, maar de rechtbank gaat ervan uit dat toezichthoudend dierenartsen, gelet op hun expertise, deze verschijnselen kunnen onderscheiden van tekenen van bewustzijn. Ook verder heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat de toezichthouders ten onrechte hebben geconcludeerd dat sprake was van tekenen van bewustzijn. Eiseres heeft verwezen naar een door haar in beroep overgelegde video waarop de bedwelming en het steken van de zeug te zien is. Op basis van deze beelden kan echter niet worden gezegd dat de door de toezichthouders beschreven tekenen van bewustzijn zich niet hebben voorgedaan, daarvoor zijn de beelden van een te grote afstand gemaakt. De video kan daarom de waarnemingen van de toezichthouders op korte afstand van de zeug niet weerleggen. Verder heeft eiseres gesteld dat het, gezien het bloedverlies gedurende 53 seconden, fysiologisch onmogelijk is dat het dier nog bij bewustzijn was, maar zoals verweerder terecht stelt kan uit de door eiseres genoemde informatie niet zo’n absolute conclusie voor dit varken worden getrokken. Bovendien is de hoeveelheid bloedverlies op de video niet meetbaar. In de door verweerder gehanteerde werkinstructie staan als alarmsignalen en tekenen van (terugkerend) bewustzijn tijdens verbloeden vermeld: “ritmisch ademen, positieve oogreflexen, spontaan knipperen met de ogen, pogingen om zich op te richten, geluid maken (gillen, grommen, kreunen, smakken).” Ook staat in de werkinstructie dat na elektrische bedwelming de corneareflex soms nog aanwezig is maar tijdens het verbloeden snel moet verdwijnen. Partijen verschillen van mening over de vraag wanneer dit moment precies is. De rechtbank laat dit echter verder in het midden, nu de toezichthouders naast de positieve oogreflex ook hebben waargenomen dat de zeug spontaan met de ogen knipperde en ritmisch ademhaalde. Dat zijn volgens de werkinstructie ook tekenen van (terugkerend) bewustzijn tijdens verbloeden. Verweerder heeft reeds op basis van die waarnemingen kunnen vaststellen dat de zeug na het bedwelmen nog tekenen van bewustzijn vertoonde en heeft dus terecht geconcludeerd dat de toestand van bewusteloosheid niet werd aangehouden tot bij het dier de dood was ingetreden.
      
      
        8.	Verweerder heeft dus terecht de overtreding vastgesteld en was bevoegd eiseres daarvoor een boete van € 2.500,- op te leggen. De rechtbank stelt vast dat eiseres geen feiten of omstandigheden naar voren heeft gebracht op grond waarvan de boete had moeten worden gematigd. Het is de rechtbank ook niet gebleken dat die feiten of omstandigheden er zijn.
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    9. Het beroep is dus ongegrond.
    
    10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Veling, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 19 juni 2025.
    
    
    
    
    
    
      griffier	rechter
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kunnen zij de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunnen zij de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
    
  
  
     Verordening (EG) nr. 1099/2009 van de Raad van 24 september 2009 inzake de bescherming van dieren bij het doden
  
  
     ‘Tekenen van (afwezig zijn van) bewustzijn, gevoeligheid en leven bij verschillende bedwelmingsmethoden bij runderen, varkens, schapen en geiten’, Bijlage 4 bij WLZVL-017
  
  
     EFSA (6 juli 2004). Opinion of the Scientific Panel on Animal Health and Welfare (AHAW) on a request from the Commission related to welfare aspects of the main systems of stunning and killing the main commercial species of animals.
  
  
     Blackmore D.K. (1984). Differences in behaviour between sheep ands cattle during slaughter, research in Veteriunary Science 37, p. 223-226.
  
  
     Onder meer herhaald in ECLI:NL:CBB:2022:168 en ECLI:NL:CBB:2024:744