ECLI:NL:RVS:2019:1139, Raad van State, 10-04-2019, 201805464/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-04-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 december 2016 heeft het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel Zuidoost aan 529 Events B.V. een omgevingsvergunning verleend voor het evenement "Reggae Lake Festival 2016" op 27 augustus 2016 in het Gaasperpark (recreatiegebied Gaasperplas) te Amsterdam Zuidoost.

201805464/1/A1.
    Datum uitspraak: 10 april 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.    de Stichting Natuurbescherming Zuidoost, gevestigd te Amsterdam,
    2.    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 22 mei 2018 in zaken nrs. 17/3679 en 17/3675 in het geding tussen:
    de stichting
    [wederpartij B]
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 7 december 2016 heeft het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel Zuidoost aan 529 Events B.V. een omgevingsvergunning verleend voor het evenement "Reggae Lake Festival 2016" op 27 augustus 2016 in het Gaasperpark (recreatiegebied Gaasperplas) te Amsterdam Zuidoost.
    Bij afzonderlijke besluiten van 16 mei 2017 heeft het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel Zuidoost de door de stichting en [wederpartij B] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 22 mei 2018 heeft de rechtbank de door de stichting en [wederpartij B] daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, de besluiten van 16 mei 2017 vernietigd en bepaald dat het college, als rechtsopvolger van het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel Zuidoost, niet opnieuw op de bezwaren van de stichting hoeft te beslissen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben de stichting en het college hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college en de stichting hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 februari 2019, waar de stichting, vertegenwoordigd door H.P. Litjens, bestuurslid, bijgestaan door mr. J.E. Dijk, advocaat te Haarlem, en het college, vertegenwoordigd door mr. R.M.E. de Vries en F.J.A. Gossink, vergezeld van M. Schoots, werkzaam bij Groengebied Amstelland, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting 529 Events, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en [wederpartij B], gehoord.
    Overwegingen
    1.    Het Reggae Lake Festival vond in 2016 voor het eerst plaats in het Gaasperpark te Amsterdam. Weliswaar werd het festival in 2017 niet gehouden, maar dat was wel het geval in 2018, terwijl het evenement ook voor 2019 is gepland. Ten behoeve van het eerste festival op 27 augustus 2016 heeft het college een tijdelijke omgevingsvergunning verleend voor het gebruik van gronden in afwijking van het bestemmingsplan. Dit festival vond plaats aan de noordzijde van de Gaasperplas en duurde van 13:00 uur tot 23:00 uur. Volgens de vergunning is de duur van het evenement, inclusief de op- en afbouw, maximaal twaalf dagen en bedraagt het aantal bezoekers maximaal 10.000 personen. Het Gaasperpark maakt deel uit van het Natuurnetwerk Nederland (voorheen de Ecologische Hoofdstructuur). De stichting vreest voor onomkeerbare schade aan de natuurwaarden van het park. Omdat het een periodiek terugkerend festival is, waarvoor telkens opnieuw een omgevingsvergunning is vereist, hebben partijen belang bij een uitspraak op de hoger beroepen.
    2.    De verleende omgevingsvergunning is een vergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) en is gebaseerd op artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo in samenhang met artikel 4, aanhef en onder 11, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht.
    De aangevallen uitspraak
    3.    De rechtbank heeft overwogen dat de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften onvoldoende kenbaar zijn, omdat deze niet in de vergunning zelf zijn opgenomen, maar verspreid zijn over de verschillende rapporten en plannen die als bijlagen bij de vergunning zijn gevoegd. Voorts zijn niet alle voorschriften duidelijk geformuleerd, waardoor ze naar het oordeel van de rechtbank in strijd met de rechtszekerheid en niet goed handhaafbaar zijn. De rechtbank heeft voorts overwogen dat het algemeen bestuur zich bij de beslissing op de aanvraag heeft mogen baseren op de quickscan, het mitigatieplan, het advies van de stadsecoloog en de zogenoemde schouw en dat het algemeen bestuur daaruit heeft mogen concluderen dat het festival niet tot onomkeerbare schade aan de natuur, de flora en fauna, leidt. Wat betreft de beoordeling van de te verwachten gevolgen van het evenement voor de bodem, heeft het algemeen bestuur zich naar het oordeel van de rechtbank mogen baseren op de rapporten van de Antea Group en heeft het daaruit ook mogen concluderen dat het festival niet tot onomkeerbare schade aan de bodem leidt. Omdat van onomkeerbare schade niet is gebleken en evenmin aanknopingspunten bestaan voor het oordeel dat sprake is van een significante aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden van het Natuurnetwerk Nederland, acht de rechtbank strijdigheid met artikel 19 van de Provinciale Ruimtelijke Verordening Noord-Holland niet aanwezig.
    Het hoger beroep van de stichting
    4.    De Afdeling ziet zich voor de vraag gesteld of de stichting belanghebbende is bij het besluit van 7 december 2016 tot verlening van de omgevingsvergunning.
    4.1.    Artikel 8.1 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt: "Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter."
    Artikel 1:2, eerste lid, luidt: "Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken."
    Het derde lid luidt: "Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen."
    4.2.    Om te kunnen bepalen of het belang van de stichting rechtstreeks is betrokken bij het besluit tot vergunningverlening is, naast haar statutaire doel, van belang of zij feitelijke werkzaamheden verricht met het oog op de behartiging van haar doelstelling.
    Ingevolge artikel 2 van de statuten heeft de stichting als werkgebied de regio Amsterdam en omstreken en als doel onder meer de bescherming van het leefmilieu en natuurgebieden, natuur, fauna en flora in deze regio. Daarnaast is in dit artikel als doelstelling genoemd de behartiging en bevordering van de waarden van de Amsterdamse natuurgebieden en parken, met bijzondere aandacht voor het Natuurnetwerk Nederland in Amsterdam Zuidoost, met name het Gaasperplaspark (Gaasperpark), de zuidoever van de Gaasperplas, de Gaasperzoom, De Hoge Dijk met Klarenbeek en de Riethoek.
    Bij de feitelijke werkzaamheden dient acht te worden geslagen op de periode voorafgaand aan het indienen van bezwaar (zie onder meer de uitspraak van 21 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3431). Het bezwaarschrift is ingediend op 16 januari 2017. De stichting is op 2 februari 2016 opgericht. In dit geval gaat het dus om de feitelijke werkzaamheden die de stichting in 2016 en de eerste twee weken van 2017 heeft verricht. Verder geldt dat het louter in rechte opkomen tegen besluiten als regel niet kan worden aangemerkt als feitelijke werkzaamheden in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Awb. Evenmin kunnen als zodanig worden aangemerkt werkzaamheden die daarmee verband houden, zoals het indienen van zienswijzen over ontwerpbesluiten, het vergaren van informatie ten behoeve van bestuursrechtelijke procedures en het via de website informeren van derden over aanhangige of afgeronde procedures. Een andere uitleg zou betekenen dat voor de ontvankelijkheid van een bezwaar of beroep van een rechtspersoon, in een geval als hier aan de orde, in zoverre voldoende is dat hij dergelijke rechtsmiddelen pleegt aan te wenden. De uitleg van de criteria van artikel 1:2, derde lid, van de Awb zou er dan op neerkomen dat het beroepsrecht in feite voor een ieder open zou staan (actio popularis). Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 1 oktober 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BF3911.
    4.3.    Uit de stukken en het verhandelde ter zitting bij de Afdeling is gebleken dat de stichting is opgericht door Litjens en dat zij het enige bestuurslid van de stichting is. Er is niet gebleken van door anderen dan Litjens zelf onder de vlag van de stichting verrichte activiteiten. Voor zover de stichting derden om financiële bijdragen verzoekt, zijn deze bijdragen bedoeld om rechtszaken aan te spannen tegen verleende omgevingsvergunningen voor festivals, aldus de website van de stichting.
    Bij uitspraak van 27 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4292, heeft de Afdeling, in een zaak over een omgevingsvergunning voor een dance-festival, het evenement "Amsterdam Open Air", in het Gaasperpark, geoordeeld dat uit de door de stichting overgelegde stukken niet is gebleken dat de stichting in het eerste half jaar van 2016 feitelijke werkzaamheden ter behartiging van algemene belangen heeft verricht. Om die reden heeft de Afdeling geoordeeld dat de stichting geen belanghebbende is bij de bij besluit van 26 mei 2016 verleende omgevingsvergunning voor dit dance-festival.
    In het licht van de hiervoor vermelde uitspraak gaat het nu vooral om de vraag of de stichting in de tweede helft van 2016 tot en met de eerste twee weken van 2017 wel relevante feitelijke werkzaamheden heeft verricht. Uit de stukken die de stichting voorafgaand aan de zitting van de Afdeling heeft toegezonden, is daarvan niet gebleken. Ook deze stukken zien vooral op het voeren van juridische procedures en activiteiten die daarmee verband houden, zoals het inzamelen van informatie ter voorbereiding van deze procedures. Dat de stichting in november 2016 heeft ingesproken over het evenementenbeleid en Litjens een website en weblog onderhoudt, is in verhouding tot deze overige werkzaamheden onvoldoende om aan te kunnen nemen dat de stichting in 2016 relevante feitelijke werkzaamheden ter behartiging van haar doelstelling heeft verricht.
    Gelet op het voorgaande kan niet worden geoordeeld dat het belang van de stichting rechtstreeks is betrokken bij het besluit van 7 december 2016 waarbij een omgevingsvergunning is verleend voor het Reggae Lake Festival.
    4.4.    De conclusie is dat de stichting geen belanghebbende is, als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. De stichting was dus niet gerechtigd bezwaar in te stellen tegen het besluit van 7 december 2016 tot vergunningverlening.
    Het hoger beroep van het college
    5.    Het college heeft ter zitting desgevraagd te kennen gegeven dat het niet heeft beoogd om afzonderlijk incidenteel hoger beroep in te stellen en dat het als incidenteel hogerberoepschrift ingediend stuk moet worden beschouwd als behorend bij het door hem ingestelde principaal hoger beroep.
    6.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften onvoldoende kenbaar zijn. Weliswaar zijn de voorschriften niet in de vergunning zelf opgenomen, maar volgens het college bevordert de verwijzing naar de voorschriften in de als bijlage bij de vergunning gevoegde documenten, zoals de evenementenvergunning, in dit geval juist de leesbaarheid en handhaafbaarheid ervan.
    6.1.    In het besluit van 7 december 2016 staat dat aan de vergunning voorschriften zijn verbonden die zijn opgenomen in de bijlagen. Bij de vergunning behoren 22 bijlagen waaronder een evenementenvergunning (met voorschriften) en een aantal adviezen en rapporten. De Commissie bezwaarschriften Zuidoost heeft in haar advies vermeld dat niet voldoende duidelijk is om welke voorschriften het precies gaat. Hierdoor ontbreekt het overzicht en dat bemoeilijkt de naleving en de handhaving van de voorschriften, aldus de commissie. De Afdeling deelt deze conclusie. Omdat de voorschriften niet in de vergunning zelf zijn vermeld, maar daarvoor wordt verwezen naar een grote hoeveelheid bijlagen en niet duidelijk is welke in de bijgevoegde adviezen en rapporten genoemde afspraken en maatregelen als voorschriften hebben te gelden, heeft de rechtbank terecht overwogen dat de vergunning op dit punt in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Hetgeen het college in hoger beroep heeft aangevoerd, en ter zitting van de Afdeling heeft toegelicht, leidt niet tot een ander oordeel.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    7.    Het hoger beroep van de stichting is gegrond. Het hoger beroep van het college is ongegrond. De beslissing van de rechtbank tot gegrondverklaring van de beroepen en vernietiging van de besluiten op bezwaar van 16 mei 2017 is juist, zodat de aangevallen uitspraak, met verbetering van de gronden waarop deze rust in de zaak met nummer 17/3679, in zoverre dient te worden bevestigd. De uitspraak dient te worden vernietigd voor zover de rechtbank in de zaak met nummer 17/3679 heeft bepaald dat het college niet opnieuw op de bezwaren hoeft te beslissen. De Afdeling zal zelf voorziend het bezwaar van de stichting tegen het besluit van 7 december 2016 niet-ontvankelijk verklaren en bepalen dat haar uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het door de rechtbank vernietigde aan de stichting gerichte besluit van 16 mei 2017.
    8.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep van de Stichting Natuurbescherming Zuidoost gegrond;
    II.    verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam ongegrond;
    III.    vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover de rechtbank daarbij in de zaak met nummer 17/3679 heeft bepaald dat het college niet opnieuw op de bezwaren hoeft te beslissen;
    IV.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    V.    verklaart het bezwaar van de Stichting Natuurbescherming Zuidoost tegen het besluit van 7 december 2016 niet-ontvankelijk;
    VI.    bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het aan de Stichting Natuurbescherming Zuidoost gerichte besluit van 16 mei 2017, kenmerk: ZO17-03864;
    VII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij Stichting Natuurbescherming Zuidoost in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1053,30 (zegge: duizenddrieënvijftig euro en dertig cent), waarvan € 1024,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan Stichting Natuurbescherming Zuidoost het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 508,00 (zegge: vijfhonderdacht euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt;
    IX.    bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam een griffierecht van € 508,00 (zegge: vijfhonderdacht euro) wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
    w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Deen
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 10 april 2019
    604.