ECLI:NL:RVS:2025:2556, Raad van State, 04-06-2025, 202105000/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-06-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 juni 2021 (hierna: het instemmingsbesluit) heeft de minister van Economische Zaken en Klimaat, nu: de minister van Klimaat en Groene Groei ingestemd met het door Hydreco GeoMEC B.V. ingediende winningsplan "Aardwarmte Vierpolders". Aardyn B.V. wint sinds 2016 aardwarmte uit een reservoir met watervoerende zandsteenlagen op ongeveer 2 km diepte. Met een productieput wordt heet water gewonnen dat door warmtewisselaars wordt geleid. De warmte wordt gebruikt voor de glastuinbouw. Het afgekoelde water wordt met een injectieput weer in het reservoir gebracht. Op grond van de Mijnbouwwet, zoals deze luidde ten tijde van de instemmingsbesluiten, vindt aardwarmtewinning plaats op grond van een winningsplan waarmee de minister heeft ingestemd. Een winningsplan bevat onder meer informatie over de wijze van winning, de geschatte omvang van de winning, de effecten daarvan op de bodembeweging en de risico‘s die de winning met zich brengt.

202105000/1/R4.
    Datum uitspraak: 4 juni 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellante], wonend in [woonplaats],
    appellante,
    en
    de minister van Economische Zaken en Klimaat, nu: de minister van Klimaat en Groene Groei (hierna beiden: de minister),
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 24 juni 2021 (hierna: het instemmingsbesluit) heeft de minister ingestemd met het door Hydreco GeoMEC B.V. (thans en hierna: Aardyn B.V.) ingediende winningsplan "Aardwarmte Vierpolders" (hierna: het winningsplan).
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    Aardyn B.V. heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 7 april 2022 heeft de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat (nu: de minister) ingestemd met het door Aardyn B.V. ingediende gewijzigde winningsplan "Aardwarmte Vierpolders" (hierna: het gewijzigde winningsplan).
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    Bij besluit van 31 oktober 2024 heeft de minister het bezwaar van [appellante] tegen het besluit van 7 april 2022 ongegrond verklaard.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 15 april 2025, waar [appellante], vergezeld door [persoon] en de minister, vertegenwoordigd door mr. A.G.C. Bulten, vergezeld door drs. S.E. Smits, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Aardyn B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde] en mr. J. Geelhoed, advocaat te Honselersdijk, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Aardyn B.V. wint sinds 2016 aardwarmte uit een reservoir met watervoerende zandsteenlagen op ongeveer 2 km diepte. Met een productieput wordt heet water gewonnen dat door warmtewisselaars wordt geleid. De warmte wordt gebruikt voor de glastuinbouw. Het afgekoelde water wordt met een injectieput weer in het reservoir gebracht.
    Op grond van de Mijnbouwwet, zoals deze luidde ten tijde van de instemmingsbesluiten, vindt aardwarmtewinning plaats op grond van een winningsplan waarmee de minister heeft ingestemd. Een winningsplan bevat onder meer informatie over de wijze van winning, de geschatte omvang van de winning, de effecten daarvan op de bodembeweging en de risico‘s die de winning met zich brengt.
    Het winningsplan is het eerste winningsplan voor deze locatie en heeft een geplande productie tot en met 31 december 2052. De minister heeft met het besluit van 24 juni 2021 daarmee ingestemd en voorschriften aan zijn instemming verbonden. [appellante] woont in het winningsgebied.
    Met het gewijzigde winningsplan wordt het gebruik van twee sidetracks mogelijk gemaakt. Sidetracks zijn aftakkingen aan de onderkant van de putten. Door deze sidetracks kan een put met een verzand uiteinde weer optimaal gebruikt worden, zonder een volledig nieuwe put te boren. De minister heeft met het besluit van 7 april 2022 ingestemd met de twee sidetracks en bepaald dat de voorschriften die aan het instemmingsbesluit van 24 juni 2021 zijn verbonden van kracht blijven. Tegen dit besluit heeft [appellante] bezwaar gemaakt. Het beroep wordt geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 31 oktober 2024 waarmee haar bezwaar ongegrond is verklaard.
    Wettelijk kader
    2.       In artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet, zoals dat luidde ten tijde van de instemmingsbesluiten, is bepaald op welke (limitatief opgesomde) gronden de minister kan weigeren om met een winningsplan in te stemmen:
    a. indien het in het winningsplan aangeduide gebied door de minister niet geschikt wordt geacht voor de in het winningsplan vermelde activiteit om reden van het belang van de veiligheid voor omwonenden of het voorkomen van schade aan gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan,
    b. in het belang van het planmatig gebruik of beheer van delfstoffen, aardwarmte, andere natuurlijke rijkdommen, waaronder grondwater met het oog op de winning van drinkwater, of mogelijkheden tot het opslaan van stoffen,
    c. indien nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan, of
    d. indien nadelige gevolgen voor de natuur worden veroorzaakt.
    Ingevolge het tweede lid kan de minister zijn instemming verlenen onder beperkingen of daaraan voorschriften verbinden, indien deze gerechtvaardigd worden door een grond als genoemd in het eerste lid.
    In artikel 39, eerste lid, van de Mijnbouwwet, zoals dat luidde ten tijde van de instemmingsbesluiten, is onder andere bepaald dat artikel 36 van de Mijnbouwwet ook van toepassing is op het winnen van aardwarmte.
    3.       De minister moet beoordelen of instemming met een winningsplan op één of meer van de in artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet genoemde gronden kan worden geweigerd. Daarbij moet hij onder meer bezien wat de gevolgen van de aardwarmtewinning zijn voor de daling van de bodem, de kans op een aardbeving, het belang van het planmatig gebruik of beheer van delfstoffen, en voor het milieu of de natuur. De Afdeling toetst of de minister op basis van deugdelijk onderzoek en met een deugdelijke motivering heeft kunnen besluiten dat geen van de vier criteria in artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet aanleiding geeft voor het weigeren van instemming met het winningsplan.
    Bodemdaling
    4.       [appellante] betoogt dat de minister de bodemdaling als gevolg van de aardwarmtewinning onderschat. Volgens [appellante] wordt er minder water geïnjecteerd dan er wordt onttrokken. Zij wijst in dat verband op de zienswijzennota, waarin staat dat er door het afvoeren van productiewater tot dan toe een volumeverlies is van circa 2%. Daaruit leidt [appellante] af dat het gaat om een schatting en dat er mogelijk meer water wordt afgevoerd dan waarvan de minister uitgaat, wat volgens haar tot extra bodemdaling leidt. Verder is het volume van het geïnjecteerde water volgens [appellante] lager dan dat van het onttrokken water, omdat het geïnjecteerde water geen aardgas meer bevat. Ook daardoor zal de bodemdaling groter zijn dan waarvan de minister uitgaat. De bodemdaling zal volgens [appellante] leiden tot schade aan haar woning.
    4.1.    In hoofdstuk 6 van het winningsplan is uiteengezet dat als gevolg van de aardwarmtewinning gedurende de hele winningsduur maximaal 3,4 mm bodemdaling wordt verwacht. Bij de winning wordt al het onttrokken water weer geïnjecteerd. In het onttrokken water zit ook aardgas dat bij de winning vrijkomt. Deze bijvangst wordt gecompenseerd door een gelijkwaardige injectie van CO2 in het retourwater. Dat betekent dat de balans gesloten is, aldus het winningsplan.
    TNO-AGE komt in haar advies van 20 januari 2020 tot de conclusie dat de berekeningen van Aardyn B.V. goed overeenkomen met haar eigen berekening. Uit die berekening volgt dat de bodem als gevolg van afkoeling van het gesteente maximaal 4,4 mm zal krimpen. Deze krimp door temperatuurverschil heet thermische krimp. In het advies van het Staatstoezicht op de Mijnen (hierna: SodM) van 18 maart 2020 en het advies van de Technische commissie bodembeweging (hierna: de Tcbb) van 11 mei 2020 hebben het SodM en de Tcbb zich aangesloten bij de berekeningen van TNO-AGE. Zij vinden het aannemelijk dat de bodemdaling als gevolg van aardwarmtewinning niet of nauwelijks meetbaar is. Het SodM verwacht dat het risico op schade hierdoor beperkt is en volgens de Tcbb is het niet te verwachten dat schade zal optreden.
    De minister heeft naar aanleiding van deze adviezen geconcludeerd dat de bodemdaling als gevolg van de aardwarmtewinning dusdanig beperkt is dat deze geen nadelige effecten heeft.
    4.2.    De Afdeling overweegt dat uit de hiervoor genoemde adviezen blijkt dat de bodemdaling slechts te verwachten is als gevolg van thermische krimp. Dit komt doordat er een gesloten balans is, waarbij al het onttrokken water ook weer geïnjecteerd wordt en het vrijgekomen aardgas wordt gecompenseerd met injectie van CO2. Gelet op de adviezen is het aannemelijk dat, anders dan [appellante] veronderstelt, de bijvangst van aardgas niet tot volumeverlies zal leiden.
    Naar aanleiding van de stelling van [appellante] over het afvoeren van productiewater heeft de minister toegelicht dat bij het in gebruik nemen van de putten eenmalig test- en spoelwater in het Hartelkanaal is geloosd, op grond van een lozingsvergunning. Deze eenmalige lozing heeft geleid tot een volumevermindering van ongeveer 2% die binnen de voorziene winningsduur zal afnemen tot 0,21%. Dat het daarbij om een schatting gaat, betekent niet dat tijdens de productie toch alsnog water wordt geloosd.
    Er is geen aanleiding voor het oordeel dat de minister de bodemdaling heeft onderschat.
    Het betoog slaagt niet.
    Bodemtrilling
    5.       [appellante] betoogt dat de minister het risico op seismische activiteit heeft onderschat. Zij wijst erop dat het koude injectiewater leidt tot thermische krimp van het gesteente. Dit kan trillingen veroorzaken en volgens [appellante] is het risico daarop groter omdat de winningslocatie in de buurt ligt van grote randbreuken van het West-Nederlands Bekken. Verder stelt [appellante] dat de minister geen rekening heeft gehouden met interferentie tussen de aardwarmtewinning in Vierpolders en andere olie-, gas- en aardwarmtewinningsactiviteiten.
    5.1.    In hoofdstuk 6 van het winningsplan wordt de seismische risicoanalyse (hierna: de SRA) beschreven. In deze analyse is rekening gehouden met de verspreiding van het koude water in het gesteente (de koudwaterbel), die leidt tot thermische krimp van het gesteente. Uit de eerste stap van de analyse blijkt dat geen aanvullende risico-mitigerende maatregelen nodig zijn. TNO-AGE heeft een eigen SRA uitgevoerd en komt tot de conclusie dat de kans dat de aardwarmtewinning bodembewegingen of aardbevingen zal veroorzaken, klein is. Ook het SodM vindt het aannemelijk dat het risico op bevingen beperkt is. De Tcbb kan zich vinden in deze beoordeling.
    Over interferentie met andere winningsactiviteiten constateert TNO-AGE dat er geen mijnbouwactiviteiten zijn binnen de temperatuur- en drukinvloedssfeer van de productie- en injectieput. TNO verwacht daarom geen nadelige ondergrondse interferentie. Ook het SodM acht de kans op interferentie met de dichtstbijzijnde olie- en gasvelden klein.
    De minister heeft naar aanleiding van deze adviezen en analyses geconcludeerd dat de aardwarmtewinning in de lage risicocategorie valt. Daarom verwacht hij in beginsel geen schade door bodemtrilling.
    5.2.    Uit de hiervoor genoemde adviezen blijkt dat het risico op aardbevingen beperkt is, ondanks de ligging van het project nabij de grote randbreuken van het West-Nederlands Bekken. TNO-AGE concludeert expliciet dat de koudwaterbel de randbreuken niet bereikt zal hebben aan het einde van de winningsduur. Ter zitting heeft de minister daaraan toegevoegd dat, als de winning is beëindigd en er dus geen koud water meer wordt geïnjecteerd, de koudwaterbel zich niet verder verspreidt en langzaam weer op temperatuur komt. Desgevraagd heeft [appellante] niet concreet gemaakt waarom de minister ondanks het advies van TNO-AGE en zijn toelichting, instemming met het winningsplan moest weigeren wegens de ligging nabij grote randbreuken. 
    Uit de adviezen van TNO-AGE en het SodM blijkt dat het risico op interferentie met aardgas- en oliewinningsprojecten klein is, omdat er geen nabijgelegen aardgas- en oliewinningsprojecten zijn. Nabij de aardwarmtewinning in Vierpolders is wel een ander aardwarmteproject, in Oostvoorne. TNO-AGE heeft in een aanvullende notitie van 4 augustus 2021 onderzocht of er interferentie is tussen de aardwarmtewinning in Vierpolders en de aardwarmtewinning in Oostvoorne. TNO-AGE concludeert dat er geen indicatie is voor een verhoging van de kans op aardbevingen als gevolg van het cumulatieve effect van beide aardwarmteprojecten. [appellante] heeft desgevraagd niet aangegeven waarom deze conclusie onjuist is.
    De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de minister instemming met het winningsplan had moeten weigeren wegens een risico op aardbevingen.
    Het betoog slaagt niet.
    Schaderegeling
    6.       [appellante] betoogt dat het onzeker is of eventuele schade als gevolg van bodemtrilling of bodemdaling door de aardwarmtewinning verhaald kan worden. De minister heeft in het instemmingsbesluit gewezen op de Commissie Mijnbouwschade die als doel heeft om de afhandeling van mijnbouwschade te faciliteren. [appellante] vindt dit weinig geruststellend, omdat er volgens haar in het gebied verschillende mijnbouwprojecten zijn die schade kunnen veroorzaken. De exploitanten van deze projecten kunnen dus voor de schadeafhandeling naar elkaar verwijzen. De minister had daarom (zo begrijpt de Afdeling) voorschriften moeten opnemen over een schaderegeling.
    6.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie onder 26 en verder van de uitspraak van 18 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1810), kan de minister op grond van artikel 36, eerste lid, aanhef en onder a, van de Mijnbouwwet, bij de instemming met een winningsplan wel voorschriften stellen om het risico op schade door de winning te beperken, maar kan hij geen voorschriften stellen over een eventuele financiële vergoeding van ontstane schade. Het oordeel over deze schade is voorbehouden aan de burgerlijke rechter.
    Het betoog slaagt niet.
    Vervuiling
    7.       [appellante] betoogt dat door de toevoeging van een zogenoemde corrosion inhibitor (een stof die roestvorming in de putten beperkt) aan het injectiewater de diepe ondergrond wordt vervuild. Diezelfde inhibitor zou ook tot vervuiling van het grondwater kunnen leiden, omdat de geboorde putten niet veilig zijn. Dat de putten niet veilig zijn, vermoedt [appellante] omdat de minister een Well Integrity Management System (hierna: het WIMS) heeft voorgeschreven. Ook bedreigen lozingen op het Hartelkanaal volgens [appellante] de drinkwatervoorzieningen.
    7.1.    In het winningsplan is de toevoeging van inhibitor beperkt tot 10 ml/m3. Het SodM heeft in zijn advies de monitoringsmaatregelen meegewogen en aangegeven geen bezwaar te hebben tegen dit voorgestelde gebruik van inhibitors. Op basis van dit advies heeft ook de minister geen bezwaar tegen het gebruik van een inhibitor. [appellante] heeft desgevraagd niet concreet gemaakt waarom de minister ondanks het advies van het SodM had moeten aannemen dat de inhibitor leidt tot vervuiling van de diepe ondergrond. Er is dus geen aanleiding om te oordelen dat de minister wegens kans op vervuiling van de diepe ondergrond af had moeten zien van instemming met het winningsplan.
    Over de putveiligheid overweegt de Afdeling dat de minister in zijn verweerschrift heeft toegelicht dat het WIMS is bedoeld om, door monitoring van de wanddikte, de integriteit van de verbuizing in de gaten te houden. Bij afwijkingen kan dan tijdig worden gehandeld, voordat er daadwerkelijk lekkage optreedt. Dat het WIMS is voorgeschreven, betekent dus niet dat lekkage zal optreden. Het is juist bedoeld om lekkage te voorkomen. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de minister wegens een kans op vervuiling van het grondwater had moeten afzien van instemming met het winningsplan.
    De lozingen op het Hartelkanaal zijn niet aan de orde in deze procedure. Zoals de minister heeft toegelicht, is bij het in gebruik nemen van de putten eenmalig test- en spoelwater in het Hartelkanaal geloosd. De gevolgen van deze lozing zijn beoordeeld in het kader van de daarvoor verleende lozingsvergunning op grond van de Waterwet. Het instemmingsbesluit maakt geen lozingen mogelijk.
    Het betoog slaagt niet.
    Bijdrage aan energietransitie
    8.       [appellante] betoogt dat aardwarmtewinning onvoldoende bijdraagt aan de energietransitie.
    Zoals onder 3 is overwogen, kunnen alleen onderwerpen die voldoende kunnen worden gerelateerd aan een van de in artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet genoemde weigeringsgronden een rol spelen bij de toetsing van de besluitvorming over een winningsplan. Het betoog van [appellante] kan niet worden gerelateerd aan een van die weigeringsgronden en kan daarom niet leiden tot vernietiging van het instemmingsbesluit.
    Het gewijzigde winningsplan
    9.       Het besluit tot instemming met het gewijzigde winningsplan maakt slechts het gebruik van sidetracks mogelijk. De gronden die [appellante] aanvoert zijn gericht tegen de aardwarmtewinning als zodanig en niet tegen de sidetracks. Er is daarom geen aanleiding om te oordelen dat het besluit op bezwaar van 31 oktober 2024, dat ziet op het gewijzigde winningsplan, niet in stand kan blijven.
    Conclusie
    10.     Het beroep is ongegrond.
    11.     De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. J.C.A. de Poorter, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.V. Veldwijk, griffier.
    w.g. Scholten-Hinloopen
    voorzitter
    w.g. Veldwijk
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 4 juni 2025
    912-1069