ECLI:NL:RVS:2017:2747, Raad van State, 11-10-2017, 201606914/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-10-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 november 2014 heeft het college geweigerd de vergunning voor de exploitatie van het vaartuig 22 als passagiersvaartuig, over te schrijven naar het vaartuig Oceans.

201606914/1/A3.
    Datum uitspraak: 11 oktober 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    Rederij Friendship v.o.f. (hierna: Friendship), gevestigd te Amsterdam,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 2 augustus 2016 in zaak nr. 15/4835 in het geding tussen:
    
    v.o.f. T&T Boten, gevestigd te Amsterdam, en Friendship
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 26 november 2014 heeft het college geweigerd de vergunning voor de exploitatie van het vaartuig 22 als passagiersvaartuig, over te schrijven naar het vaartuig Oceans.
    
    Bij besluit van 8 juli 2015 heeft het college het door T&T Boten en Friendship daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 2 augustus 2016 heeft de rechtbank het door T&T Boten en Friendship daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft Friendship hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Friendship heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 augustus 2017, waar Friendship, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. P. Nicolaï, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. E.G. Blees, mr. K. van Driel en mr. B. de Visser, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Wettelijk kader
    
    1.    De relevante wettelijke bepalingen die ten tijde van belang golden, zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    Inleiding
    
    2.    Op 16 augustus 2013 heeft het college een verzoek ontvangen om de aan T&T Boten verleende vergunning voor de exploitatie van het vaartuig 22 als passagiersvaartuig tijdelijk over te schrijven naar het vaartuig Oceans van Friendship. Bij besluit van 14 april 2014 heeft het college dit verzoek voor één jaar ingewilligd. Vanwege de datum van indiening heeft het college het verzoek beoordeeld op grond van de beleidsregels die waren neergelegd in de toen geldende Regeling Passagiersvervoer te water Amsterdam 2007 (hierna: RPA 2007), die met terugwerkende kracht tot 3 september 2013 is vervangen door de Regeling Passagiersvaart Amsterdam 2013 (hierna: RPA 2013). De RPA 2007 stond vervanging van een vaartuig door een ander vaartuig uitsluitend toe, indien dat tot dezelfde categorie behoorde en aan de vergunningsvoorwaarden van de desbetreffende vergunningsronde voldeed. Oceans behoorde volgens de in de RPA 2007 neergelegde indeling tot dezelfde categorie als vaartuig 22 en voldeed aan de betrokken vergunningsvoorwaarden.
    
        Op 24 juni 2014 heeft het college een verzoek ontvangen om de vergunning permanent over te schrijven op naam van Friendship voor het vaartuig Oceans. Bij het besluit van 26 november 2014 heeft het college de vergunning op naam van Friendship gesteld, maar het verzoek om overschrijving naar Oceans afgewezen op grond van de RPA 2013. Door de vaststelling van de RPA 2013 is de categorie-indeling van de RPA 2007 vervangen door een indeling in segmenten. Volgens artikel 3.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de RPA 2013 werkt het college in beginsel slechts mee aan een verzoek om permanente vervanging indien de vaartuigen tot hetzelfde segment behoren en het vervangende vaartuig niet groter is dan het vergunde vaartuig en aan dezelfde milieu- en andere eisen voldoet die op grond van de RPA 2013 en vergunningsvoorschriften van toepassing zijn. Volgens de segmentindeling behoort vaartuig 22 tot het segment "Bemand open", waarbij een maximaal toegestane maatvoering van 10,00 m lang en 3,15 m breed geldt. Vaartuig 22 is een open vaartuig met een lengte van 10,00 m en een breedte van 2,60 m. Oceans is een open vaartuig met een lengte van 9,70 m en een breedte van 3,30 m. Oceans is te breed voor het segment waaronder vaartuig 22 valt en behoort evenmin tot een ander segment.
    
        De Afdeling gaat ervan uit dat het verzoek om permanente overschrijving neerkomt op een aanvraag om wijziging van een vergunning op grond van artikel 1.2.8 van de Verordening op het binnenwater 2010, dan wel om een nieuwe vergunning op grond van artikel 2.4.5 van deze verordening.
    
    Aangevallen uitspraak
    
    3.    De rechtbank heeft verwezen naar haar uitspraken van 7 augustus 2015, ECLI:NL:RBAMS:2015:5060 tot en met ECLI:NL:RBAMS:2015:5063, waartegen geen hoger beroep is ingesteld. Daarin ging het eveneens om verzoeken om permanente overschrijving van vergunningen voor de exploitatie van passagiersvaartuigen, die op grond van de RPA 2013 waren afgewezen omdat de vervangende vaartuigen niet in hetzelfde segment vielen als de vergunde vaartuigen. De verzoeken waren vóór de inwerkingtreding van de RPA 2013 ingediend. Zoals de rechtbank heeft overwogen, zouden de verzoeken vrijwel zeker zijn ingewilligd indien deze op grond van de toen geldende RPA 2007 zouden zijn beoordeeld. Weliswaar was reeds lang bekend dat de beleidsregels zouden worden gewijzigd, maar pas met de aanbieding van de tekst van de RPA 2013 aan de gemeenteraad op 3 september 2013 was de voorgenomen wijziging zo concreet geworden, dat daaruit afgeleid kon worden dat de beoogde overschrijvingen niet meer mogelijk zouden zijn. Gezien deze omstandigheden bracht de rechtszekerheid mee dat afgeweken moest worden van de hoofdregel dat een besluit moet worden genomen op basis van het ten tijde van het besluit geldende recht. Derhalve dienden de overschrijvingsverzoeken te worden beoordeeld op grond van de RPA 2007, aldus de rechtbank.
    
        Voorts heeft de rechtbank overwogen dat in dit geval het verzoek om permanente overschrijving geruime tijd na 3 september 2013 is ingediend. Anders dan in de uitspraken van 7 augustus 2015, is er daarom geen reden waarom het college niet de RPA 2013 op het verzoek mocht toepassen, aldus de rechtbank. Voorts heeft de rechtbank de daarin neergelegde indeling in segmenten niet onredelijk en voldoende gemotiveerd geacht.
    
    Toepasselijkheid RPA 2013
    
    4.    Friendship betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat op grond van het rechtszekerheidsbeginsel, het vertrouwensbeginsel, het redelijkheidsbeginsel, dan wel artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) artikel 3.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de RPA 2013 buiten toepassing had moeten worden gelaten. Er is geen relevant verschil tussen haar situatie en de situatie die aan de orde was in de uitspraken van 7 augustus 2015. Weliswaar ging het in die uitspraken om overschrijvingsverzoeken die vóór 3 september 2013 waren ingediend, maar volgens artikel 6.1, tiende lid, van de RPA 2013 moesten ook die verzoeken op grond van de RPA 2013 worden beoordeeld. Daarnaast is van belang dat zij reeds vóór 3 september 2013 verbouwings- en andere kosten heeft gemaakt om Oceans als passagiersvaartuig te kunnen laten varen. Behalve de gevallen die tot de uitspraken van 7 augustus 2015 hebben geleid, zijn er geen andere gevallen waarin reeds vóór 3 september 2013 kosten zijn gemaakt met het oog op overschrijving van een vergunning. Er was geen aanleiding om eerder een verzoek om permanente overschrijving in te dienen, nu niet was te voorzien dat de beleidsregels zouden veranderen. Ook is de rechtbank ten onrechte niet ingegaan op de in beroep aangevoerde grond, dat artikel 3.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de RPA 2013 niet van toepassing was omdat vaartuig 22 en Oceans nog niet overeenkomstig artikel 6.1, tweede lid, van de RPA 2013 waren ingedeeld in een segment, aldus Friendship.
    
    4.1.    Het verzoek om permanente overschrijving is ingediend met een daartoe op 10 juni 2014 ingevuld formulier. De RPA 2013 was toen reeds bekendgemaakt en in werking getreden. Niet in geschil is dat volgens artikel 3.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de RPA 2013 het verzoek moest worden afgewezen. Anders dan Friendship stelt, is er geen grond voor het oordeel dat deze bepaling wegens het ontbreken van een indeling van vaartuig 22 en Oceans in segmenten als bedoeld in de RPA 2013, niet van toepassing is. Weliswaar heeft het college vaartuig 22 niet kort na de bekendmaking van de RPA 2013 in zo’n segment ingedeeld, maar bij het besluit van 26 november 2014 heeft het college dit alsnog gedaan. Indeling van Oceans was niet aan de orde, nu dat vaartuig niet voldeed aan de criteria van een segment. Door uitdrukkelijk te overwegen dat vaartuig 22 in een segment valt en Oceans niet, is de rechtbank voldoende ingegaan op de desbetreffende beroepsgrond.
    
    4.2.    Ingevolge artikel 4:84 van de Awb handelt een bestuursorgaan overeenkomstig een beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Zodanige omstandigheden doen zich in dit geval voor. Niet in geschil is dat het verzoek om permanente overschrijving volgens de voorheen geldende RPA 2007 zou moeten worden ingewilligd. Toen de RPA 2007 nog van toepassing was en de inhoud van de RPA 2013 nog niet bekend, is verzocht om de aan T&T Boten verleende vergunning voor de exploitatie van vaartuig 22 als passagiersvaartuig tijdelijk over te schrijven naar het vaartuig Oceans van Friendship. Ten tijde van het besluit op dat verzoek was de RPA 2013 inmiddels bekendgemaakt en in werking getreden. Hoewel het verzoek volgens artikel 6.1, tiende lid, van de RPA 2013 op grond van de RPA 2013 had moeten worden beoordeeld, heeft het college gelet op de datum van indiening aanleiding gezien om het verzoek op grond van de RPA 2007 te beoordelen en dus in te willigen. Niet bestreden is dat het verzoek om permanente overschrijving voortbouwt op het verzoek om tijdelijke overschrijving. Zoals Friendship aan de hand van stukken heeft toegelicht, heeft zij eind 2012 met T&T Boten afspraken gemaakt over het overnemen van de voor vaartuig 22 verleende vergunning en is Oceans in de eerste helft van 2013 omgebouwd tot passagiersvaartuig. Door de verbouwingskosten was er onvoldoende geld om de exploitatievergunning over te nemen. Daarom heeft Friendship met T&T Boten afgesproken dat T&T Boten de exploitatievergunning eerst tijdelijk aan Friendship beschikbaar zou stellen, zodat Friendship door het reeds exploiteren van Oceans als passagiersvaartuig inkomsten zou kunnen verwerven waarmee de overname van de vergunning zou kunnen worden betaald, zo heeft Friendship toegelicht. Gezien de door haar gedane investeringen, heeft Friendship een groot belang bij inwilliging van het verzoek om permanente overschrijving. Niet valt in te zien dat het college een prevalerend belang bij afwijzing van het verzoek heeft. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het college desgevraagd geen gevallen heeft kunnen noemen die vergelijkbaar zijn met dit geval of de gevallen die tot de uitspraken van 7 augustus 2015 hebben geleid. Derhalve is niet aannemelijk dat het door het college gestelde gevaar van precedentwerking in deze overgangsfase van de RPA 2007 naar de RPA 2013 zich voordoet. Gelet hierop, op het belang van Friendship en op de relatie met de op grond van de RPA 2007 toegestane tijdelijke overschrijving, zijn er in dit geval bijzondere omstandigheden die meebrengen dat afwijzing van het verzoek om permanente overschrijving onevenredig is in verhouding tot de met de RPA 2013 te dienen doelen. Dit betekent dat het college overeenkomstig artikel 4:84 van de Awb had moeten afwijken van artikel 3.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de RPA 2013.
    
    4.3.    Gezien het voorgaande, is de rechtbank er ten onrechte van uitgegaan dat het college in dit geval artikel 3.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de RPA 2013 mocht toepassen.
    
        Het betoog slaagt.
    
    Segmentindeling RPA 2013
    
    5.    Friendship betoogt voorts dat de rechtbank bij de beoordeling van de rechtmatigheid van de in de RPA 2013 neergelegde indeling in segmenten ten onrechte niet is ingegaan op hetgeen zij in beroep over de rechtmatigheid daarvan heeft aangevoerd. Aangezien echter het verzoek om permanente overschrijving niet op grond van artikel 3.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de RPA 2013 mocht worden afgewezen, behoeft de rechtmatigheid van de in die bepaling bedoelde segmentindeling geen bespreking.
    
    Slotsom
    
    6.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover deze Friendship betreft. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 8 juli 2015 voor zover ingesteld door Friendship alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 4:84 van de Awb voor vernietiging in aanmerking voor zover het Friendship betreft.
    
    Vervolg procedure
    
    7.    Het college dient ten aanzien van Friendship een nieuw besluit op bezwaar te nemen, waarbij het verzoek om permanente overschrijving alsnog moet worden ingewilligd. Voor het geval een geschil ontstaat over de concrete invulling van de overschrijving ziet de Afdeling met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
    Proceskosten
    
    8.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 2 augustus 2016 in zaak nr. 15/4835 voor zover deze Rederij Friendship v.o.f. betreft;
    
    III.    verklaart het beroep bij de rechtbank voor zover ingesteld door Rederij Friendship v.o.f. gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 8 juli 2015, kenmerk BZ.1.15.0006.001 / DJZ, voor zover dit Rederij Friendship v.o.f. betreft;
    
    V.    bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    
    VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij Rederij Friendship v.o.f. in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.980,00 (zegge: negentienhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan Rederij Friendship v.o.f. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 834,00 (zegge: achthonderdvierendertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, griffier.
    
    w.g. Bijloos    w.g. De Vries
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 11 oktober 2017
    
    582.  BIJLAGE: WETTELIJK KADER
    
    Verordening op het binnenwater 2010
    
    Artikel 1.2.8 Intrekking of wijziging
    
    1. De vergunning of ontheffing kan worden ingetrokken of gewijzigd indien:
    
    a. ter verkrijging daarvan onjuiste of onvolledige gegevens zijn vertrekt;
    
    b. van de vergunning of ontheffing geen gebruik wordt gemaakt overeenkomstig een daarin gestelde termijn of, bij gebreke van een termijn, binnen een redelijke termijn;
    
    c. op grond van een verandering van omstandigheden of inzichten intrekking of wijziging nodig is vanwege een belang, of de belangen ter bescherming waarvan de vergunning of ontheffing is vereist;
    
    d. de aan de vergunning of ontheffing gestelde voorschriften of beperkingen niet zijn of worden nagekomen.
    
    […]
    
    Artikel 2.3.1 Ligplaatsvergunning woonboot
    
    […]
    
    2. De vergunning kan worden geweigerd in het belang van de welstand, ordening, de veiligheid, het milieu, het bestemmingsplan en de vlotte en veilige doorvaart.
    
    […]
    
    Artikel 2.4.1 Ligplaatsvergunning bedrijfsvaartuig
    
    1. […] De vergunning is persoons-, ligplaats-, bedrijfs- en vaartuiggebonden.
    
    […]
    
    Artikel 2.4.5 Exploitatie bedrijfsvaartuigen voor vervoer van goederen dan wel passagiers
    
    1. Het is verboden met een bedrijfsvaartuig tegen betaling of andere vergoeding goederen dan wel passagiers te vervoeren zonder een vergunning van het college. Artikel 2.4.1 eerste lid, is van overeenkomstige toepassing.
    
    […]
    
    4. Artikel 2.3.1, tweede lid, is van overeenkomstige toepassing. Bij de toepassing daarvan, […] kan onderscheid worden gemaakt naar categorieën passagiersvaartuigen of segmenten.
    
    5. Het college kan, gelet op de in artikel 2.3.1, tweede lid, genoemde belangen, alsmede met het oogmerk de kwaliteit en samenstelling (divers aanbod) van het passagiersvervoer te verbeteren en een divers aanbod daarvan te faciliteren en voorts ter bescherming tegen overlast, ter beperking van het aantal passagiersvaartuigen de vergunning weigeren, intrekken of aanpassen.
    
    […]
    
    Regeling Passagiersvaart Amsterdam 2013
    
    Artikel 1.1 begripsomschrijvingen
    
    In deze regeling worden de begripsomschrijvingen uit de Verordening op het binnenwater 2010 gebruikt. Voor het overige wordt verstaan onder:
    
    […]
    
    k. segment: de indeling in groepen van de vaartuigen voor passagiersvervoer op basis van de volgende maatvoering, karakter van het vaartuig en eventuele professionele besturing:
    
    - Bemand groot: bemande passagiersvaartuigen langer dan 14m en/of breder dan 3,75m en korter dan of gelijk aan 20m en/of smaller dan of gelijk aan 4,25m, en voorzien van een, grotendeels vaste, overkapping;
    
    - Bemand gesloten: bemande passagiersvaartuigen korter dan of gelijk aan 14m en smaller dan of gelijk aan 3,75m, en voorzien van een, grotendeels vaste, overkapping;
    
    - Bemand open: bemande passagiersvaartuigen korter dan of gelijk aan 10m en smaller of gelijk aan 3,15m, zonder (vaste) overkapping;
    
    - Onbemand: onbemande passagiersvaartuigen korter dan of gelijk aan 5,50m en smaller dan of gelijk aan 2m;
    
    - Waterfiets: waterfietsen korter dan of gelijk aan 3,85m en smaller dan of gelijk aan 1,55m;
    
    […]
    
    Artikel 3.1 wijziging van de vergunning op aanvraag
    
    1. Burgemeester en wethouders werken in beginsel mee aan een aanvraag tot wijziging van de vergunning in de volgende gevallen:
    
    […]
    
    b. permanente vervanging van het vaartuig: indien het vervangende vaartuig tot hetzelfde segment behoort en even groot is als het oorspronkelijk vergunde vaartuig of kleiner dan dat vaartuig, en dat aan alle overige (milieu)eisen voldoet die op grond van deze regeling en de specifieke vergunningsvoorschriften voor het oorspronkelijk vergunde vaartuig van toepassing zijn;
    
    […]
    
    Artikel 6.1 overgangsbepalingen
    
    […]
    
    2. Ieder ten tijde van de vaststelling van deze regeling vergund vaartuig wordt na vaststelling van deze regeling ingedeeld in één van de segmenten van art 1.1 onder k. […]
    
    […]
    
    10. Aanvragen voor een vervanging van een vaartuig op grond van artikel 3.1 RPA 2007 die voor de inwerkingtreding van deze regeling zijn ingediend en waarop ten tijde van de inwerkingtreding van de regeling nog niet in primo is beschikt, worden afgedaan op grond van het bepaalde in deze regeling.
    
    […]
    
    Artikel 6.2 datum inwerkingtreding
    
    Deze regeling is in werking getreden drie dagen na publicatie in het gemeenteblad en werkt terug tot 3 september 2013.
    
    […]