ECLI:NL:RVS:2019:2010, Raad van State, 26-06-2019, 201806166/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-06-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 maart 2018 heeft het college Beach Club Vroeger gelast de voorgenomen evenementen op 17, 18 en 31 maart 2018 niet te laten plaatsvinden zonder de vereiste evenementenvergunning onder oplegging van een dwangsom van € 50.000 per overtreding/evenement met een maximum van € 150.000. Bij datzelfde besluit heeft het college Beach Club Vroeger gelast het (laten) houden van een evenement zonder omgevingsvergunning voor incidenteel gebruik van het strandpaviljoen als evenementenlocatie na te laten onder oplegging van een dwangsom van € 50.000 per overtreding met een maximum van € 150.000.

201806166/1/A3.
    Datum uitspraak: 26 juni 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Beach Club Vroeger B.V., gevestigd te Haarlem, en [appellant A], wonend te Zandvoort (hierna: tezamen en in enkelvoud Beach Club Vroeger), appellanten,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Holland (hierna: de rechtbank) van 6 juli 2018 in zaak nr. 18/2764 in het geding tussen:
    Beach Club Vroeger
    en
    de burgemeester van Bloemendaal en het college van burgemeester en wethouders van Bloemendaal.
    Procesverloop
    Bij besluit van 13 maart 2018 heeft het college Beach Club Vroeger gelast de voorgenomen evenementen op 17, 18 en 31 maart 2018 niet te laten plaatsvinden zonder de vereiste evenementenvergunning onder oplegging van een dwangsom van € 50.000 per overtreding/evenement met een maximum van € 150.000. Bij datzelfde besluit heeft het college Beach Club Vroeger gelast het (laten) houden van een evenement zonder omgevingsvergunning voor incidenteel gebruik van het strandpaviljoen als evenementenlocatie na te laten onder oplegging van een dwangsom van € 50.000 per overtreding met een maximum van € 150.000.
    Bij besluit van 30 april 2018 heeft het college het besluit van 13 maart 2018 gewijzigd. Het college heeft Beach Club Vroeger gelast geen evenementen te houden in het strandpaviljoen BLM 8 zonder de vereiste evenementenvergunning onder oplegging van een dwangsom van € 50.000 per overtreding/evenement met een maximum van € 150.000. Daarnaast heeft het college Beach Club Vroeger bij datzelfde besluit gelast het (laten) houden van een evenement zonder omgevingsvergunning voor incidenteel gebruik van het strandpaviljoen als evenementenlocatie na te laten onder oplegging van een dwangsom van € 50.000 per overtreding met een maximum van € 150.000.
    Bij besluit van 28 juni 2018 hebben de burgemeester en het college het door Beach Club Vroeger daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard voor zover er geen begunstigingstermijn was opgenomen en bepaald dat de begunstigingstermijn loopt tot en met 1 juli 2018.
    Bij uitspraak van 6 juli 2018 heeft de rechtbank het door Beach Club Vroeger daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft Beach Club Vroeger hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Beach Club Vroeger heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 mei 2019, waar Beach Club Vroeger, vertegenwoordigd door mr. M.L.M. Frantzen, advocaat te Amstelveen, vergezeld door [gemachtigde], en de burgemeester en het college, beide vertegenwoordigd door mr. C.E. Barnhoorn, advocaat te Den Haag, vergezeld door mr. A. Bakermans en J. van Hooft, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Op het strand van Bloemendaal exploiteert Beach Club Vroeger, BLM 8, een seizoensgebonden strandpaviljoen. Gedurende het strandseizoen organiseerde Beach Club Vroeger bijna wekelijks evenementen voor een groot aantal bezoekers. Ook in 2018 was de beachclub van plan dat te doen. De burgemeester en het college hebben vervolgens bij gewijzigd besluit van 30 april 2018 Beach Club Vroeger gelast na te laten die openbaar toegankelijke feesten te organiseren zonder de daartoe benodigde evenementenvergunning of omgevingsvergunning onder oplegging van een dwangsom van € 50.000 met een maximum van € 150.000.
    1.1.    Beach Club Vroeger was het daar niet mee eens en heeft in bezwaar, kort samengevat, daartegen aangevoerd dat voor de evenementen op grond van de Algemene plaatselijke verordening Bloemendaal 2017 (hierna: APV) geen evenementenvergunning is vereist, aangezien de evenementen gebruikelijk zijn in de zin van de APV. Daarbij beschikte zij over een exploitatievergunning voor 2500 bezoekers. Ook was er geen omgevingsvergunning vereist wegens strijd met het bestemmingsplan. Omdat het bestemmingsplan Bloemendaal aan Zee 2013 sinds 2013 niet is gewijzigd, is het vreemd dat het college nu wel een omgevingsvergunning verlangt, aldus Beach Club Vroeger. Ook hebben de burgemeester en het college volgens Beach Club Vroeger de hoogte van de dwangsom onvoldoende gemotiveerd en ten onrechte geen begunstigingstermijn gehanteerd. De burgemeester en het college zijn, behoudens het betoog van Beach Club Vroeger ten aanzien van de begunstigingstermijn, niet van hun standpunt afgeweken, hebben het bezwaar gegrond verklaard en hebben de termijn om te voldoen aan de lasten onder dwangsom gesteld op 1 juli 2018.
    Afbakening van het geschil
    2.    In deze zaak staat ter discussie of de rechtbank terecht tot het oordeel is gekomen dat de burgemeester en het college in redelijkheid de lasten onder dwangsom aan Beach Club Vroeger konden opleggen. Volgens Beach Club Vroeger hadden de burgemeester en het college namelijk geen lasten onder dwangsom mogen opleggen. De Afdeling zal achtereenvolgens ingaan op de betogen van Beach Club Vroeger dat er geen evenementenvergunning is vereist voor de evenementen die zij organiseert, dat de evenementen die zij organiseert niet in strijd zijn met het bestemmingsplan en er dus geen omgevingsvergunning is vereist, dat de begunstigingstermijn in strijd met het advies van de bezwaarschriftencommissie en het recht is en dat de dwangsom onredelijk hoog is vastgesteld waarvoor een deugdelijke onderbouwing ontbreekt.
    Wettelijk kader
    3.    De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak.
    De lasten onder dwangsom voor zover deze zijn opgelegd wegens overtreding van de APV
    Het oordeel van de rechtbank
    4.    De rechtbank heeft overwogen dat het begrip gebruikelijke activiteiten, opgenomen in artikel 2.24, eerste lid, aanhef en onder g, van de APV weliswaar een vage term is, maar dat de burgemeester daar een uitleg aan mag geven in beleidsregels. De uitleg die de burgemeester aan dat begrip heeft gegeven in de Beleidsregels evenementen strandpaviljoens Bloemendaal is niet onredelijk. Dat Beach Club Vroeger een exploitatievergunning heeft voor 2500 bezoekers, terwijl de Beleidsregels de grens trekken voor een vergunningplichtig evenement bij 800 bezoekers, betekent niet dat zij geen evenementenvergunning nodig hebben. De beleidsregels stellen namelijk ook andere eisen aan een evenement dat vergunningplichtig is. Ook anderszins is het beleid niet onredelijk, aangezien de eigenaren van strandpaviljoens ruime mogelijkheden hebben om openbaar toegankelijke feesten te organiseren. Daarbij is het ook mogelijk om zonder evenementenvergunning een feest te organiseren voor meer dan 800 personen, indien daarbij geen toegangskaarten worden verkocht, geen publiciteit aan het evenement wordt gegeven of dat er op andere wijze een openbaar toegankelijk feest ontstaat. Verder wijken de Beleidsregels niet af van de door Beach Club Vroeger aangehaalde StructuurVisie, Kroon op de Regio, en de Strandnota 2016-2021 van de raad van de gemeente Bloemendaal. Beach Club Vroeger had dus een evenementenvergunning nodig voor het organiseren van evenementen, aldus de rechtbank.
    Het hoger beroep van Beach Club Vroeger
    4.1.    Beach Club Vroeger betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat een evenementenvergunning is vereist voor de evenementen die zij organiseert. De evenementen zijn namelijk activiteiten die gebruikelijk zijn in de beachclub. Vanaf 2010 tot en met 2017 hebben de burgemeester en het college alleen de collectieve activiteiten met andere beachclubs vergunningplichtig geacht. Alle andere feesten waren niet vergunningplichtig. Dit heeft P. Eichorn, werkzaam bij de gemeente Bloemendaal, ook namens de burgemeester en het college bevestigd in een hoorzitting van 14 november 2017. Daarnaast hebben de burgemeester en het college een actief beleid gevoerd ten gunste van beachclubs in strandpaviljoens. In de structuurvisie, de strandnota en het bestemmingsplan wordt expliciet gepleit voor het uitbouwen van de kustplaats voor strandrecreatie en uitgaanstoerisme, terwijl dit in de Beleidsregels juist wordt beperkt. In geen van de documenten staat het voornemen dat de bestaande exploitatie van strandpaviljoens als beachclubs zou moeten worden teruggedrongen. Uit het niets zijn daarom op 19 december 2017 en 12 juni 2018 nieuwe Beleidsregels vastgesteld. Die Beleidsregels zijn in strijd met de APV, de structuurvisie, de strandnota en het bestemmingsplan Bloemendaal aan Zee 2013 en wijzigen materieel de APV en het bestemmingsplan. Bovendien ontbreekt elke wettelijke grondslag voor de Beleidsregels. Daarom moeten de Beleidsregels onverbindend worden verklaard of buiten toepassing blijven wegens strijd met de wet en het recht, aldus Beach Club Vroeger.
    Is een evenementenvergunning vereist?
    4.2.    Op grond van artikel 2.24 van de APV is een evenement een voor publiek toegankelijke verrichting van vermaak waarbij meer dan 250 bezoekers worden verwacht en waarbij de activiteit niet gebruikelijk is in de inrichting. De burgemeester heeft in artikel 3 van de Beleidsregels invulling gegeven aan het begrip niet gebruikelijke activiteit. Volgens de toelichting op de Beleidsregels hebben de exploitanten van strandpaviljoens hier ook om gevraagd. Openbaar toegankelijke feesten zijn feesten waarbij meer dan 800 personen worden verwacht in combinatie met het verkopen van toegangskaarten, het maken van publiciteit voor het feest op het internet, tv of radio en/of het strandpaviljoen op een wijze exploiteren dat een openbaar toegankelijk feest ontstaat. Het houden van openbaar toegankelijke feesten is daarom een niet gebruikelijke activiteit. Aangezien de Beleidsregels invulling geven aan een begrip uit de APV, zijn de Beleidsregels, die de APV en het bestemmingsplan niet wijzigen, niet in strijd met de APV. Die Beleidsregels zijn naar het oordeel van de Afdeling niet onredelijk. Evenmin zijn de Beleidsregels in strijd met de StructuurVisie, de Strandnota en het bestemmingsplan. Anders dan Beach Club Vroeger betoogt, is in geen van deze documenten een aanknopingspunt te vinden voor het standpunt dat de burgemeester en het college het aantal evenementen wil uitbreiden. In de StructuurVisie staat dat het kleinschalige karakter van de badplaats Bloemendaal een belangrijk onderdeel is bij het behoud van de herkenbare identiteit van de badplaats waarbij een gezonde balans dient te worden gevonden tussen de extensieve duinrecreatie en intensieve strandrecreatie. De Strandnota beschrijft dat Bloemendaal veel meer is dan een badplaats waar strandfeesten worden georganiseerd. Het bestemmingsplan beschrijft verder dat er wordt ingezet op een kwaliteitsverbetering voor Bloemendaal. Weliswaar wordt in de documenten erkend dat er evenementen op het strand worden georganiseerd, maar nergens staat beschreven dat dit ongelimiteerd mogelijk moet zijn. Zoals in de toelichting op de Beleidsregels wordt onderschreven, is het organiseren van grootschalige feesten niet in overeenstemming met het recreatieve karakter van de badplaats, dat volgens de StructuurVisie juist van belang is. Dat de beleidsregels een wettelijke grondslag zouden ontberen, is onjuist. De burgemeester is bevoegd om op grond van de artikel 2.25, eerste lid, van de APV te besluiten over een evenementenvergunning. Hij heeft daarbij, gelet op het bepaalde in het vijfde lid, beleids- en beoordelingsruimte. Ter invulling daarvan is hij op grond van artikel 4:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht bevoegd beleidsregels vast te stellen.
        Niet is gebleken dat de evenementen die Beach Club Vroeger wilde organiseren op grond van de Beleidsregels evenementen zijn die gebruikelijk zijn in het strandpaviljoen. Dat de burgemeester tot en met 2017 alleen collectieve evenementen vergunningplichtig achtte, betekent niet dat hij door middel van een wijziging van het beleid nu geen evenementenvergunning mag verlangen van Beach Club Vroeger om de door haar gewenste evenementen doorgang te laten vinden. Dat beleid is op 19 december 2017 gewijzigd waarna dat op 12 juni 2018 nogmaals is vastgelegd in de Beleidsregels evenementen strandpaviljoens Bloemendaal. Bij de voorzieningenrechter van de rechtbank heeft de burgemeester toegelicht dat voorheen voor het gebruik van de strandpaviljoens voor grote feesten geen specifieke gebruiksvoorschriften waren gesteld. Evenmin was er een definitie van het begrip strandpaviljoen. Om die reden werd, aldus de burgemeester, het houden van feesten gezien als een activiteit die behoorde tot de reguliere bedrijfsexploitatie. De mededeling van Eichorn bij de hoorzitting moet ook in dat perspectief worden gezien, temeer omdat die hoorzitting werd gehouden inzake een sluiting van Beach Club Vroeger naar aanleiding van een grootschalig geweldsincident bij een feest op 28 mei 2017. Omdat de evenementen overlast veroorzaakten waar in bepaalde gevallen de politie en de Mobiele Eenheid aan te pas moesten komen om de overlast te beëindigen, heeft de burgemeester zijn beleid ten aanzien van het houden van evenementen aangescherpt. Bij brief van 7 november 2017 is al het voornemen geuit om de Beleidsregels te wijzigen waarop Beach Club Vroeger bij brief van 24 november 2017 heeft gereageerd. Uit de Beleidsregels volgt dat Beach Club Vroeger hierover is geïnformeerd bij brieven van 22 december 2017 en 27 januari 2018 en via gesprekken die zijn gehouden op 9 januari 2018 en 1 februari 2018. Beach Club Vroeger was daarom tijdig op de hoogte van het gewijzigde beleid. De evenementen die zij wilde organiseren waren dus vergunningplichtig op grond van de Apv.
        De rechtbank is gezien het voorgaande terecht tot de conclusie gekomen dat de burgemeester zich op het standpunt mocht stellen dat voor het organiseren van evenementen waarbij de verwachting is dat 800 personen of meer het evenement zullen bijwonen, toegangskaarten worden verkocht en publiciteit wordt gemaakt voor het evenement, een evenementenvergunning is vereist.
        Het betoog faalt.
    De last onder dwangsom voor zover deze is opgelegd wegens het zonder omgevingsvergunning houden van evenementen in Beach Club Vroeger
    Het oordeel van de rechtbank
    5.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het gebruik van het strandpaviljoen voor het houden van openbaar toegankelijke feesten in strijd is met artikel 8.1, aanhef en onder e, van de planregels, behorend bij het bestemmingsplan Bloemendaal aan Zee 2013, in samenhang bezien met artikel 1.51 van de planregels. Het houden van openbaar toegankelijke feesten kan niet worden gezien als gebruik van lichte horeca. Uit de planregels volgt namelijk dat het houden van openbaar toegankelijke feesten behoort tot de categorie middelzware of zware horeca. Ook het gegeven dat er regelmatig contact is met de politie over de te houden evenementen, maakt dat er niet meer gesproken kan worden van lichte horeca. Ten aanzien van het betoog van Beach Club Vroeger dat het college zich op het standpunt heeft gesteld dat het gebruik van het strandpaviljoen niet in strijd was met het bestemmingsplan, heeft de rechtbank vastgesteld dat het college van standpunt is gewijzigd door middel van een beleidswijziging. De rechtbank heeft overwogen dat een beleidswijziging is toegestaan, mits dat in overeenstemming is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Dat is in deze zaak het geval, aangezien Beach Club Vroeger eind 2017 op de hoogte is gesteld van de voorgenomen wijziging, aldus de rechtbank.
        Verder heeft de rechtbank overwogen dat aan overgangsrecht geen betekenis toekomt indien na de inwerkingtreding van een bestemmingsplan een omgevingsvergunning is verleend voor een nieuw bouwwerk waarvan het beoogde gebruik van dat bouwwerk in overeenstemming is met de bestemming. Het overgangsrecht is in dat geval uitgewerkt. Dat is naar het oordeel van de rechtbank ook het geval bij Beach Club Vroeger, aangezien op 5 maart 2018 een omgevingsvergunning is verleend voor het bouwen van een seizoensgebonden strandpaviljoen.
        De rechtbank is daarom van oordeel dat Beach Club Vroeger een omgevingsvergunning nodig had om in afwijking van het bestemmingsplan openbaar toegankelijke feesten te kunnen organiseren.
    Het hoger beroep van Beach Club Vroeger
    5.1.    Beach Club Vroeger betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het gebruik van een strandpaviljoen waarbij openbaar toegankelijke feesten worden georganiseerd in strijd met het bestemmingsplan is en daarvoor een omgevingsvergunning benodigd is. Onder het voorgaande bestemmingsplan Bloemendaal aan Zee 1977 was het begrip strandpaviljoen niet gedefinieerd. Het college heeft dat begrip altijd zo geïnterpreteerd dat het gebruik van een strandpaviljoen waarbij openbaar toegankelijke feesten werden georganiseerd niet in strijd was met het bestemmingsplan. Eind 2012 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor de periode 2013 tot en met 2017 waarbij de hoofdfunctie van de beachclub betrekking had op openbaar toegankelijke feesten. Ook uit de aan Beach Club Vroeger verleende exploitatievergunningen volgt dat het gebruik van de beachclub niet in strijd was met het bestemmingsplan. Het college heeft op grond van zowel het bestemmingsplan Bloemendaal aan Zee 1977 als het bestemmingsplan Bloemendaal aan Zee 2013 nooit een omgevingsvergunning nodig geacht voor het organiseren van evenementen. In het bestemmingsplan Bloemendaal aan Zee 2013 zijn de gronden waarop Beach Club Vroeger haar beachclub exploiteert bestemd voor lichte horeca. Beach Club Vroeger voldoet aan deze definitie van lichte horeca, aangezien de beachclub tot 23.00 uur open is. Dat nu wel een omgevingsvergunning nodig is, is daarom in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Verder volgt uit de huurovereenkomst 2013-2017 en de huurovereenkomst 2018-2022, die Beach Club Vroeger heeft gesloten met de gemeente Bloemendaal om de beachclub te kunnen exploiteren op het strand, op geen enkele manier dat de hoofdactiviteit van de beachclub moet bestaan uit een beperkte vorm van lichte horeca, aldus Beach Club Vroeger.
    Zijn de evenementen in strijd met het bestemmingsplan?
    5.2.    Op grond van het geldende bestemmingsplan Bloemendaal aan Zee 2013 rust op het perceel de bestemming recreatie met een specifieke vorm van recreatie voor strandpaviljoens. Volgens de planregels is een strandpaviljoen een seizoensgebonden horecabedrijf ten behoeve van lichte horeca in de vorm van niet-permanente bebouwing met de daarbij behorende gronden en voorzieningen zoals terrassen. De hoofdfunctie van een strandpaviljoen is het bedrijfsmatig verstrekken van dranken en/of etenswaren voor gebruik ter plaatse. In bijlage 1 bij de planregels is een definitie gegeven van lichte horeca.
        De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht tot het oordeel is gekomen dat het college zich op het standpunt mocht stellen dat het beoogde gebruik van Beach Club Vroeger door middel van het houden van openbaar toegankelijke feesten niet gekwalificeerd kan worden als lichte horeca en dat het beoogde gebruik van de beachclub daarom in strijd is met het bestemmingsplan Bloemendaal aan Zee 2013. Lichte horeca is voornamelijk bedoeld ten behoeve van verstrekking van etenswaren en maaltijden. Doordat Beach Club Vroeger muziek- en dansevenementen organiseert waarbij een groot aantal bezoekers wordt verwacht en, zoals Beach Club Vroeger ter zitting heeft toegelicht, overdag niet is geopend om etenswaren en maaltijden te verstrekken, is het beoogde gebruik met openbaar toegankelijke feesten te kwalificeren als zware horeca. Dat in de exploitatievergunningen tot en met 2017 is opgenomen dat het gebruik van de beachclub niet in strijd was met het bestemmingsplan, is te verklaren doordat Beach Club Vroeger een omgevingsvergunning had voor de periode 2013 tot en met 2017. Die omgevingsvergunning is getoetst aan het bestemmingsplan Bloemendaal aan Zee 1977. Daarnaast is in de exploitatievergunning van 2018 opgenomen dat het beoogde gebruik niet in strijd is met het bestemmingsplan. Daarbij is er echter van uitgegaan dat het gebruik van Beach Club Vroeger in overeenstemming was gebracht met de regels uit het bestemmingsplan Bloemendaal aan Zee 2013, waarbij de beachclub voor lichte horeca zou worden gebruikt. Dit volgt ook uit de aanvraag voor een omgevingsvergunning van 20 februari 2018, waarbij een aanvraag is gedaan voor een seizoensgebonden horecabedrijf op het strand ten behoeve van lichte horeca. Dat betekent niet dat het daadwerkelijke gebruik van Beach Club Vroeger niet in strijd is met het bestemmingsplan. Ook in de huurovereenkomsten zijn geen aanknopingspunten te vinden voor het oordeel dat het gebruik van Beach Club Vroeger voor openbaar toegankelijke feesten is toegestaan. In de huurovereenkomst 2013-2017 staat weliswaar dat evenementen mogen worden georganiseerd, maar die evenementen dienen in overeenstemming te zijn met de artikelen 2.24 en 2.25 van de APV. Voor de rest dient Beach Club Vroeger zich volgens die huurovereenkomst te houden aan de bepalingen in de APV. Ook in de huurovereenkomst 2018-2022 is een soortgelijke bepaling opgenomen.
    Het beroep op het overgangsrecht
    5.3.    Ter zitting heeft Beach Club Vroeger betoogd dat zij niet toekomt aan het overgangsrecht, omdat het bestaande gebruik van de beachclub in overeenstemming is met het huidige bestemmingsplan. Uit het voorgaande volgt dat die stelling onjuist is. Voor zover Beach Club Vroeger toch beoogd heeft te betogen dat het gebruik van de beachclub is toegestaan vanwege het overgangsrecht, overweegt de Afdeling als volgt.
        De omgevingsvergunning die Beach Club Vroeger heeft verkregen over de jaren 2013 tot en met 2017 is verleend om elk jaar het strandpaviljoen te mogen opbouwen. Die vergunning is verleend op grond van het bestemmingsplan Bloemendaal aan Zee 1977. Uit de omgevingsvergunning valt af te leiden dat het college in de jaren 2013 tot en met 2017 ook heeft toegestaan dat Beach Club Vroeger, in afwijking van het bestemmingsplan Bloemendaal aan Zee 1977, openbaar toegankelijke feesten mocht organiseren. Doordat de omgevingsvergunning na 2017 is afgelopen, kan hieraan geen betekenis meer worden toegekend.
    6.    Het gebruik van Beach Club Vroeger voor openbaar toegankelijke feesten is in strijd met het bestemmingsplan Bloemendaal aan Zee 2013 en valt niet onder het overgangsrecht. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college zich op het standpunt mocht stellen dat voor het beoogde gebruik van Beach Club Vroeger voor openbaar toegankelijke feesten een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) is vereist.
        Het betoog faalt.
    De bevoegdheid van de burgemeester om handhavend op te treden
    7.    Omdat de evenementen die Beach Club Vroeger wilde organiseren, zoals uit het voorgaande volgt, in strijd zijn met artikel 2.25 van de APV en artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, waren de burgemeester en het college bevoegd handhavend op te treden. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
        Niet is gebleken van bijzondere omstandigheden of dat de burgemeester en het college onzorgvuldig, in strijd met de wet, hebben gehandeld bij de voorbereiding van het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat de burgemeester en het college handhavend mochten optreden en Beach Club Vroeger een last onder dwangsom mochten opleggen.
    Begunstigingstermijn en hoogte dwangsom
    8.    De rechtbank heeft verder geoordeeld dat de begunstigingstermijn die de burgemeester en het college hebben gehanteerd niet onredelijk is, aangezien Beach Club Vroeger sinds eind 2017 op de hoogte was van het gegeven dat een evenementenvergunning en een omgevingsvergunning benodigd waren voor het organiseren van openbaar toegankelijke feesten. Ook is volgens de rechtbank niet gebleken dat Beach Club Vroeger in de periode voor 1 juli 2018 geen maatregelen kon nemen om op 1 juli 2018 te kunnen voldoen aan de last. Daarnaast heeft de rechtbank geoordeeld dat de onderbouwing van de hoogte van de dwangsom voldoende is gemotiveerd door te verwijzen naar het Protocol Handhaving.
    8.1.    Beach Club Vroeger betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de begunstigingstermijn redelijk is. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat begunstigingstermijn niet onredelijk is. Beach Club Vroeger heeft geen omstandigheden aannemelijk gemaakt die het oordeel rechtvaardigen dat de begunstigingstermijn onredelijk is. Daar komt bij dat Beach Club Vroeger tijdig is geïnformeerd om voor openbaar toegankelijke feesten een evenementenvergunning en een omgevingsvergunning aan te vragen.
        Het betoog faalt.
    8.2.    Daarnaast betoogt Beach Club Vroeger dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester en het college de hoogte van de dwangsommen voldoende hebben onderbouwd. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de burgemeester en het college de hoogte van de dwangsommen voldoende hebben onderbouwd. De burgemeester en het college hebben daarbij toegelicht dat de hoogte van de dwangsom niet alleen is gebaseerd op het Protocol Handhaving, maar ook op wat op een avond wordt verdiend. Die toelichting komt de Afdeling niet onredelijk voor.
        Het betoog faalt.
    Conclusie
    9.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. A. Kuijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
    w.g. Michiels    w.g. Klein
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 26 juni 2019
    176-857.
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 4:81
    1. Een bestuursorgaan kan beleidsregels vaststellen met betrekking tot een hem toekomende of onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende, dan wel door hem gedelegeerde bevoegdheid.
    […]
    Drank- en Horecawet
    Artikel 1
    1. Voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde wordt verstaan onder:
    […]
    - horecabedrijf: de activiteit in ieder geval bestaande uit het bedrijfsmatig of anders dan om niet verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse;
    […]
    - lokaliteit: een besloten ruimte, onderdeel uitmakend van een inrichting;
    […]
    - inrichting: de lokaliteiten waarin het slijtersbedrijf of het horecabedrijf wordt uitgeoefend, met de daarbij behorende terrassen voor zover die terrassen in ieder geval bestemd zijn voor het verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse, welke lokaliteiten al dan niet onderdeel uitmaken van een andere besloten ruimte;
    […]
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    […]
    Algemene plaatselijke verordening Bloemendaal 2017
    Artikel 2.24 Begripsbepaling
    1. In deze afdeling wordt onder evenement verstaan elke voor publiek toegankelijke verrichting van vermaak, met uitzondering van:
    […]
    g. activiteiten die in een inrichting in de zin van de Drank- en Horecawet gebruikelijk zijn.
    2. Onder evenement wordt mede verstaan:
    […]
    e. elke andere voor het publiek toegankelijke verrichting met een verwachting van meer dan 250 bezoekers of deelnemers;
    […]
    Artikel 2.25 Evenement
    1. Het is verboden zonder vergunning van de burgemeester een evenement te organiseren.
    2. Geen vergunning is vereist voor een klein evenement, indien:
    a. het aantal aanwezigen niet meer bedraagt dan 100 personen, en;
    b. het evenement tussen 13.00 uur en 23:00 uur (op zondag tussen 13.00 en 22.00 uur) plaats vindt, en;
    c. tijdens het evenement niet langer dan tot 22.00 uur achtergrondmuziek ten gehore wordt gebracht, en;
    d. het evenement niet plaatsvindt op de rijbaan, (brom)fietspad of parkeerplaats van een doorgaande weg of anderszins een belemmering vormt voor het verkeer en de hulpdiensten, en;
    e. slechts kleine objecten worden geplaatst met een oppervlakte van minder dan 2 m² per object, en;
    f. het evenement niet meer dan 2 straten omvat, en;
    g. er een organisator is, en;
    h. de organisator vooraf melding heeft gedaan van het evenement met een door de burgemeester vastgesteld meldingsformulier:
    • bij een evenement met minder dan 50 bezoekers tenminste 10 werkdagen van tevoren;
    • bij een evenement tussen de 50 en 100 bezoekers tenminste 15 werkdagen van tevoren;
    i. indien binnen drie werkdagen voor een evenement tot 50 bezoekers dan wel binnen zes werkdagen voor een evenement tussen de 50 en 100 bezoekers na ontvangst van het meldingsformulier door de burgemeester geen tegenbericht is verzonden kan het evenement zoals gemeld plaatsvinden.
    […]
    Beleidsregels evenementen strandpaviljoens Bloemendaal
    Artikel 1
    1. In deze beleidsregels wordt verstaan onder:
    […]
    h. Openbaar toegankelijk feest:
    Van een openbaar toegankelijk feest is in ieder geval sprake wanneer er meer dan 800 bezoekers verwacht worden en/of aanwezig zijn in de horeca-inrichting, in combinatie met:
    ○ het verkopen of weggeven van toegangskaarten voor feesten, en/of;
    ○ het maken van publiciteit voor het feest, bijvoorbeeld op internet, social media, tv, radio of print, en/of;
    ○ het strandpaviljoen exploiteren op een wijze dat een openbaar toegankelijk feest ontstaat.
    […]
    j. Strandpaviljoen:
    horecabedrijf op het strand ten behoeve van lichte horeca in de vorm van al dan niet-permanente bebouwing met daarbij behorende gronden en voorzieningen zoals terrassen, waar als hoofdfunctie bedrijfsmatig dranken en/of etenswaren voor gebruik ter plaatse worden verstrekt, al dan niet op palen gebouwd.
    […]
    Artikel 3 Openbaar toegankelijk feest (APV)
    Met activiteiten die gebruikelijk zijn in een inrichting in de zin van de Drank- en Horecawet, zoals bedoeld in artikel 2.24, eerste lid, onder g, van de APV, wordt in ieder geval niet bedoeld het houden van openbaar toegankelijke feesten in strandpaviljoens.
    Artikel 6 Maximum aantal openbaar toegankelijke feesten
    1. Het aantal individuele openbaar toegankelijke feesten per strandpaviljoen bedraagt maximaal 10 per jaar.
    2. Het aantal collectieve openbaar toegankelijke feesten op het strand bedraagt maximaal 6 per jaar of het aantal dat overeenkomstig artikel 4.2, eerste lid APV door het bevoegd gezag is aangewezen.
    Toelichting
    […]
    De afgelopen jaren blijkt dat (de uitbreiding van) het aantal grote openbare feesten op het strand niet meer overeenkomstig de recreatieve functie van het strand is, zoals het is bedoeld. Daarnaast is de toename van het aantal grote openbare feesten op gespannen voet komen te staan met de leefbaarheid op en in de omgeving van het Bloemendaalse strand. Deze feesten vinden bijna ieder weekend plaats in het zomerseizoen vanaf 17:00 uur. De niet-uitgaansbezoekers blijven weg van het strand op de dagen dat er grote feesten worden gehouden, of gaan gedwongen eerder weg vanwege de geluidsoverlast. Dit is ongewenst, aangezien het strand voor iedere bezoeker aantrekkelijk moet zijn en blijven. Daarnaast lopen de strandpaviljoens die geen openbare feesten geven op deze dagen klandizie mis. De toename van de feesten heeft een onevenredig hoge inzet van hulpdiensten tot gevolg om de openbare orde en veiligheid en verkeersveiligheid tijdens deze feesten te kunnen waarborgen. Dit gaat ten koste van de inzet die nodig is in de rest van de gemeente.
    Bij de vaststelling van het bestemmingsplan Bloemendaal aan Zee 2013 zijn er keuzes gemaakt over de invulling van de recreatieve functie van het strand, met inachtneming van de structuurvisie, de strandnota en de ontwikkelingsvisie Bloemendaal aan Zee. In het bestemmingsplan zijn strandpaviljoens nu specifiek bedoeld voor lichte horeca. Dit zijn bedrijven die in beginsel alleen overdag en ’s avonds behoeven te zijn geopend (vooral verstrekking van etenswaren en maaltijden) en daardoor slechts beperkte hinder voor omwonenden veroorzaken. Openbaar toegankelijke feesten vallen daar niet onder. Voor het houden van openbaar toegankelijke feesten is een omgevingsvergunning, zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, Wabo, vereist.
    […]
    Dit beleid wordt reeds sinds de aanvang van het strandseizoen van 2018 (februari 2018) toegepast. De strandpaviljoenhouders zijn hierover geïnformeerd: tijdens gesprekken op 9 januari 2018 en 1 februari 2018 en in informatiebrieven van 22 december 2017 en 27 januari 2018.
    […]
    Artikel 3
    De in artikel 2.24, eerste lid, onder g van de APV gebruikte term ‘activiteiten die in de horeca inrichting gebruikelijk zijn’ is een vage term. Exploitanten van de strandpaviljoens hebben verzocht om duidelijkheid over de vraag wanneer er wel en wanneer er geen evenementenvergunning nodig is voor evenementen op het terrein van de strandpaviljoens. Deze duidelijkheid is geboden in de Beleidsregels reguliere exploitatie strandpaviljoens. Dat beleid wordt in deze beleidsregels voortgezet.
    Wanneer activiteiten op het terrein van een strandpaviljoen kwalificeren als een openbaar toegankelijk feest zoals bedoeld in artikel 1 van deze beleidsregels, dan is geen sprake van activiteiten die gebruikelijk zijn in een inrichting in de zin van de Drank- en horecawet. Voor deze activiteiten moet een evenementenvergunning worden aangevraagd.
    […]
    Planregels, behorend bij het bestemmingsplan Bloemendaal aan Zee 2013
    Artikel 1.51 strandpaviljoen
    seizoensgebonden horecabedrijf op het strand ten behoeve van lichte horeca in de vorm niet-permanente bebouwing met daarbij behorende gronden en voorzieningen zoals terrassen, waar als hoofdfunctie bedrijfsmatig dranken en/of etenswaren voor gebruik ter plaatse worden verstrekt, al dan niet op palen gebouwd.
    Bijlage 1 Staat van Horeca-activiteiten
    Categorie 1 "lichte horeca"
    Bedrijven, die in beginsel alleen overdag en 's avonds behoeven te zijn geopend (vooral verstrekking van etenswaren en maaltijden) en daardoor slechts beperkte hinder voor omwonenden veroorzaken. Binnen deze categorie worden de volgende subcategorieën onderscheiden:
    1a Aan de detailhandelsfunctie verwante horeca:
    •Broodjeszaak;
    •Cafetaria;
    •Croissanterie;
    •Koffiebar;
    •Lunchroom\ijssalon;
    •Snackbar;
    •Tearoom;
    •Traiteur.
    1b Overige lichte horeca:
    •Bistro;
    •Automatiek;
    •Snackbar;
    •Restaurant (zonder bezorg- en/of afhaalservice);
    •Strandpaviljoen;
    •Hotel.
    1c Restaurant:
    • Restaurant met bezorg- en/of afhaalservice tot 250 m² BVO.
    1d Aan andere functies verwante horeca:
    •Kantine;
    •Bedrijfsrestaurant.
    Categorie 2 "middelzware horeca"
    2a Bedrijven die normaal gesproken ook delen van de nacht geopend zijn en/of die  daardoor aanzienlijke hinder voor omwonenden kunnen veroorzaken:
    •Bar;
    •Bierhuis;
    •Biljartcentrum;
    •Café;
    •Proeflokaal;
    •Shoarma/grillroom;
    •Zalenverhuur (zonder regulier gebruik ten behoeve van feesten en muziek- /dansevenementen).
    2b Bedrijven met een relatief grote verkeersaantrekkende werking: •Bedrijven genoemd onder 1a, 1b en 1c met een bedrijfsoppervlak van meer dan 250 m² BVO.
    Categorie 3 "zware horeca"
    Bedrijven die voor een goed functioneren ook 's nachts geopend zijn en die tevens een groot aantal bezoekers aantrekken en/of grote hinder voor de omgeving met zich kunnen meebrengen:
    •Dancing/ Discotheek;
    •Nachtclub;
    •Partycentrum (regulier gebruik ten behoeve van feesten en muziek- /dansevenementen).