ECLI:NL:RVS:2016:47, Raad van State, 13-01-2016, 201505299/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-01-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 mei 2014 heeft de staatssecretaris aan Het Phazezhuys een aanwijzing gegeven op grond van artikel 8, eerste lid, van de Kwaliteitswet zorginstellingen (hierna: de Kwz).

201505299/1/A2.
    Datum uitspraak: 13 januari 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 8 juni 2015 in de zaken nrs. 14/5485 en 14/5486 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de minister (de Afdeling begrijpt: staatssecretaris) van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: VWS).
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 mei 2014 heeft de staatssecretaris aan Het Phazezhuys een aanwijzing gegeven op grond van artikel 8, eerste lid, van de Kwaliteitswet zorginstellingen (hierna: de Kwz).
    
    Bij besluit van 10 november 2014 heeft de staatssecretaris het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 8 juni 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard (zaak nr. 14/5485). De rechtbank heeft in deze uitspraak tevens het beroep van [appellant] tegen een besluit van de minister van VWS om het besluit van 16 mei 2014 openbaar te maken ongegrond verklaard (zaak nr. 14/5486). Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen de uitspraak in zaak nr. 14/5485 heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 december 2015, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. M.A. Jansen, advocaat te Heerenveen, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. I.L. de Graaf, bijgestaan door J.H. van Egmond en M. van den Berg, allen werkzaam bij het Ministerie van VWS, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. [appellant] en zijn echtgenote zijn beiden zorgverlener en boden aan zorgbehoevenden met een stoornis in het autismespectrum in hun eigen woning in IJlst persoonlijke verzorging, begeleiding en verblijf aan. Daarnaast verzorgden zij ambulante hulpverlening aan een aantal cliënten in Sneek, Heerenveen en Drachten. In Sneek beschikten zij over een pand waar zij cliënten ambulante woonbegeleiding boden. Zij hadden geen zorgverlenend personeel in dienst. De zorgverlening vond plaats onder de naam Het Phazezhuys en werd gefinancierd via aan de cliënten verstrekte persoonsgebonden budgetten.
    
    Op 8 mei 2012 heeft de Inspectie voor de Gezondheidszorg een eerste bezoek gebracht aan Het Phazezhuys. Volgens de Inspectie bleek uit dat bezoek dat Het Phazezhuys niet voldeed aan alle voorwaarden voor het bieden van verantwoorde zorg. Vervolgens vond een periode van intensief en verscherpt toezicht plaats. In een rapport van februari 2014 heeft de Inspectie geconcludeerd dat geen verbeterpotentieel aanwezig was om te komen tot verantwoorde zorg en heeft zij de staatssecretaris geadviseerd om Het Phazezhuys een aanwijzing te geven.
    
    2. De staatssecretaris heeft dat advies opgevolgd en Het Phazezhuys bij het besluit van 16 mei 2014 de aanwijzing gegeven de zorgverlening voor de onderdelen persoonlijke verzorging en begeleiding te staken en gestaakt te houden voor de duur dat niet wordt voldaan aan de eisen die aan het verlenen van verantwoorde zorg gesteld worden, alsmede de bij hem in zorg zijnde cliënten voor die zorgonderdelen binnen zestig dagen na dagtekening van dat besluit over te dragen aan een andere, gekwalificeerde zorgaanbieder.
    
    De staatssecretaris heeft deze aanwijzing gegrond op artikel 8, eerste lid, van de Kwz. Daarin is bepaald dat hij een zorgaanbieder een schriftelijke aanwijzing kan geven indien hij van oordeel is dat artikel 2 van die wet niet of in onvoldoende mate of op onjuiste wijze wordt nageleefd.
    
    In artikel 2 is bepaald dat een zorgaanbieder verantwoorde zorg aanbiedt.
    
    In artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Kwz is de definitie van zorgaanbieder neergelegd: 1º. de natuurlijke persoon of rechtspersoon, die een instelling in stand houdt; 2º. de natuurlijke personen of rechtspersonen, die gezamenlijk een instelling vormen.
    
    3. In geschil is of de staatssecretaris bevoegd was om Het Phazezhuys op grond van de Kwz een aanwijzing te geven. Daarvoor is, gelet op de definitie van zorgaanbieder, van belang of Het Phazezhuys als een instelling als bedoeld in die wet kan worden aangemerkt.
    
    Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Kwz wordt onder instelling verstaan: het organisatorisch verband dat strekt tot de verlening van zorg.
    
    De rechtbank is, onder verwijzing naar de memorie van toelichting bij deze bepaling (Kamerstukken II, 1993/94, 23 633, nr. 3; hierna: MvT), tot het oordeel gekomen dat Het Phazezhuys een instelling is, omdat in het geval van [appellant] en zijn echtgenote sprake is van een gezamenlijkheid, die gezamenlijkheid de strekking tot het verlenen van zorg heeft en de zorg feitelijk gezamenlijk verleend wordt door meer dan één individu. Verder heeft de rechtbank van belang geacht dat tussen [appellant] en zijn echtgenote sprake is van een nevenschikking. Dat het om een echtpaar gaat, maakt niet dat het geen organisatorisch verband kan zijn, aldus de rechtbank.
    
    4. [appellant] betoogt dat de rechtbank, mede gelet op de doelstelling van de Kwz, een te ruime uitleg heeft gegeven aan het begrip instelling. Daartoe voert hij aan dat met de Kwz is beoogd om aan een of meer bestuurders van een organisatorisch verband aanwijzingen te kunnen geven. Hij is geen bestuurder of zorgaanbieder die een instelling in stand houdt, maar is zelf zorgverlener en wordt daarbij geholpen door zijn echtgenote. Verder volgt uit de door de rechtbank aangehaalde MvT dat niet bepalend is of er sprake is van nevenschikking tussen de zorgverleners, maar of aan de samenwerking vorm is gegeven via vastgelegde afspraken over de te verrichten werkzaamheden en de verdeling van verantwoordelijkheden. In het geval van Het Phazezhuys is dat niet zo, aldus [appellant].
    
    4.1. Volgens de MvT is er een organisatorisch verband wanneer afspraken zijn gemaakt over de organisatie van de werkzaamheden en de verdeling van taken en verantwoordelijkheden. Indien natuurlijke personen of rechtspersonen gezamenlijk een instelling vormen als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, onder 2º, van de Kwz, moet er in contractuele zin een nevenschikking zijn van de desbetreffende personen. De gezamenlijkheid moet tevens strekken tot de verlening van zorg. Bij gestructureerde samenwerking in de zin van de wet zijn er duidelijke, de zorg betreffende afspraken, welke aan genoemde samenwerking vormgeven. De hier bedoelde samenwerkingsvormen worden tot de instellingen gerekend, omdat een gebrekkige organisatie van de werkzaamheden van één van de deelnemers in een organisatorisch verband verstrekkende gevolgen kan hebben voor de werkzaamheden van de andere deelnemers en dus voor de kwaliteit van de zorg van het geheel. […] Overal waar feitelijk sprake is van zorg gezamenlijk verleend door meer dan één individu, geldt de onderhavige wet (MvT, blz. 8 en 22).
    
    4.2. De staatssecretaris heeft aan zijn besluitvorming rapporten van de Inspectie van juni 2012, juli 2013 en februari 2014 ten grondslag gelegd. Uit deze rapporten volgt dat [appellant] en zijn echtgenote zichzelf beiden als zorgverlener profileerden en de zorg gezamenlijk verleenden. Zij hebben tegen de Inspectie verklaard dat zij jaarlijks een vergaderschema opstelden en overleggen hielden. Zij maakten geen notulen of rapportages, omdat zij elkaar de hele dag spraken over de cliënten. Deze verklaringen, die [appellant] niet heeft weersproken, duiden op een samenwerkingsverband gericht op de gezamenlijke verlening van zorg. Verder heeft [appellant] de constatering van de VWS-commissie bezwaarschriften Awb in haar advies van 27 oktober 2014, inhoudende dat hij en zijn echtgenote elkaar vervingen bij hun werkzaamheden ten behoeve van de cliënten, niet weersproken. Deze constatering duidt op een nevenschikking. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat feitelijk sprake was van zorg gezamenlijk verleend door meer dan één individu. Zij is, mede gelet op de MvT, terecht tot het oordeel gekomen dat de staatssecretaris zich op het standpunt heeft mogen stellen dat Het Phazezhuys ten tijde van belang een instelling was als bedoeld in de Kwz en [appellant] en zijn echtgenote derhalve zorgaanbieders waren in de zin van die wet.
    
    Dat [appellant] zelf zorgverlener was en, naar hij stelt, daarom niet als bestuurder een instelling in stand hield, maakt niet dat hij niet als zorgaanbieder in de zin van de Kwz kan worden aangemerkt. Artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, onder 2º, van de Kwz, waaruit volgt dat zorgverleners gezamenlijk een instelling kunnen vormen, ziet immers op een dergelijke situatie. Hieruit volgt ook dat, anders dan [appellant] stelt, het doel van de Kwz niet alleen is bestuurders van instellingen aanwijzingen te kunnen geven.
    
    Dat er geen schriftelijk vastgelegde afspraken bestonden tussen [appellant] en zijn echtgenote over de te verrichten werkzaamheden en de verdeling van verantwoordelijkheden, maakt vorenstaand oordeel evenmin anders. Dit betekent immers niet dat zij niet in onderling overleg gezamenlijk zorg verleenden. Bovendien worden ook samenwerkingsverbanden met een gebrekkige organisatie volgens de MvT tot instellingen gerekend, omdat het juist dan van belang is dat de Kwz van toepassing is. In dat geval kunnen immers aanwijzingen worden gegeven om de organisatie van de instelling, en zo de kwaliteit van de zorg in het geheel, te verbeteren.
    
    4.3. Gelet op het voorgaande was de Kwz op dit geval van toepassing, zodat de staatssecretaris bevoegd was een aanwijzing te geven op grond van artikel 8, eerste lid, van die wet. De inhoud van die aanwijzing ligt in deze procedure niet ter beoordeling voor.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak in zaak nr. 14/5485 dient te worden bevestigd.
    
    6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak in zaak nr. 14/5485.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. De Vries-Biharie
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 13 januari 2016
    
    611.