ECLI:NL:RVS:2019:2914, Raad van State, 28-08-2019, 201805772/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-08-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 augustus 2016 heeft het college het verzoek van de stichting om handhavend op te treden teneinde de afsluiting van hekken nabij de parkeerplaats Ginkelse Zand langs de A12 ongedaan te maken, afgewezen.

201805772/1/A3.
    Datum uitspraak: 28 augustus 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.    Stichting Platform Keelbos, gevestigd te Nuth,
    2.    het college van burgemeester en wethouders van Ede,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 6 juni 2018 in zaak nr. 17/1515 in het geding tussen:
    de stichting
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Ede.
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 augustus 2016 heeft het college het verzoek van de stichting om handhavend op te treden teneinde de afsluiting van hekken nabij de parkeerplaats Ginkelse Zand langs de A12 ongedaan te maken, afgewezen.
    Bij besluit van 13 februari 2017 heeft het college het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 6 juni 2018 heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de stichting hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld en een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De stichting heeft een zienswijze ingediend.
    De stichting heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 mei 2019, waar de stichting, vertegenwoordigd door [voorzitter] van de stichting, en bijgestaan door mr. E.H.M. Brans, advocaat te Maastricht, en het college, vertegenwoordigd door mr. J. Keur, advocaat te Arnhem, en H. de Wit zijn verschenen.
    Overwegingen
    Wettelijk kader
    1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.    Langs de rijksweg A12 in de gemeente Ede ligt een parkeerstrook genaamd ‘Het Ginkelse Zand’. Ten noorden van de parkeerstrook ligt natuurgebied ‘De Ginkelse Heide’. Tussen de parkeerstrook en het natuurgebied ligt een terrein. Het terrein is sinds een aantal jaren in gebruik geweest als homo-ontmoetingsplaats. Op het terrein staat, evenwijdig met de parkeerstrook, een raster van ongeveer twee meter hoog. Dit raster staat op grond van Rijkswaterstaat. In augustus 2016 heeft het gemeentebestuur twee klaphekken, die toegang gaven tot het daarachter gelegen deel van het terrein, van hangsloten voorzien. Omdat hiermee het gebruik van het terrein als homo-ontmoetingsplek wordt belemmerd, heeft de stichting het college verzocht om handhaving, teneinde de beperking van de toegang tot het terrein te beëindigen. De stichting heeft zich in dit verband op het standpunt gesteld dat elk hek nu een pad afsluit en dat die paden op het terrein als openbare weg moeten worden geduid en dat ten onrechte een verkeersbesluit voor het onttrekken van die paden op het terrein aan de openbaarheid ontbreekt. Het college heeft het verzoek om handhaving afgewezen. Volgens het college zijn de paden op het terrein geen wegen in de zin van de Wegenwet. Daarnaast zijn er met het aanbrengen van de hangsloten geen maatregelen getroffen ter regeling van het verkeer, en was een verkeersbesluit niet aan de orde. In bezwaar heeft het college dat besluit gehandhaafd.
    Aangevallen uitspraak
    3.    De rechtbank heeft het beroep van de stichting ongegrond verklaard. Zij heeft overwogen dat de paden op het terrein tussen de parkeerstrook en het natuurgebied ‘De Ginkelse Heide’ niet kunnen worden aangemerkt als wegen in de zin van de Wegenwet en/of de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: WVW 1994). Volgens de rechtbank zijn de paden geen ontsluitingsroutes. Artikel 2:10 van de Algemene Plaatselijke Verordening Ede 2012 (hierna: de APV) en artikel 15 van de WVW 1994 zijn niet overtreden. Het college was niet bevoegd om handhavend op te treden tegen het aanbrengen van de hangsloten aan de klaphekken, aldus de rechtbank. Zij is gelet op dit oordeel niet toegekomen aan de vraag of de paden openbaar zijn (geworden) of dat de paden hebben opengestaan voor het openbaar verkeer.
    Incidenteel hoger beroep van het college
    4.    Het college betoogt dat de rechtbank het beroep van de stichting op betalingsonmacht ten onrechte heeft gehonoreerd. Ten tijde van de zitting bij de rechtbank had zij het griffierecht nog niet betaald. De rechtbank heeft ter zitting, aan de hand van een overgelegde balans en winst- en verliesrekening, geconcludeerd dat de stichting over voldoende vermogen beschikte om het griffierecht te kunnen voldoen. Vervolgens is haar na de zitting een termijn van vier weken gesteld om het griffierecht alsnog te kunnen voldoen. Deze handelwijze is volgens het college in strijd met artikel 8:41, zesde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en de rechtspraak van de Afdeling op dit punt. De rechtbank had het beroep van de stichting niet-ontvankelijk moeten verklaren.
    4.1.    Indien het bedrag dat als griffierecht is verschuldigd niet binnen de termijn van vier weken als bedoeld in artikel 8:41, vijfde lid, van de Awb is bijgeschreven of ter plaatse betaald, wordt het beroep ingevolge het zesde lid niet-ontvankelijk verklaard, tenzij redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest.
    4.2.    De griffier van de rechtbank heeft de stichting bij brief van 1 mei 2017 medegedeeld dat hij mede op basis van de door haar verstrekte gegevens voorlopig van mening is dat zij voldoet aan de criteria voor betalingsonmacht. Om die reden heeft hij vooralsnog afgezien van het heffen van griffierecht. Daarbij heeft hij vermeld dat de rechter die het beroep behandelt, definitief zou beslissen of de stichting in staat is om griffierecht te betalen. Naar het oordeel van de Afdeling mocht de stichting er dan ook redelijkerwijs vanuit gaan dat zij binnen de in artikel 8:41, vijfde lid, van de Awb genoemde termijn geen griffierecht hoefde te betalen, en moest wachten op het bericht dat zij zou ontvangen van de rechter die het beroep behandelt. De rechtbank heeft ter zitting geoordeeld dat de stichting in staat moet worden geacht om het griffierecht te voldoen en zij heeft de stichting gedurende een termijn van vier weken de gelegenheid gegeven om alsnog te betalen. De stichting heeft vervolgens betaald binnen de termijn die de rechtbank haar had gesteld. De Afdeling volgt het college niet in zijn ter zitting ingenomen stelling dat het bieden van deze gelegenheid - uit coulance - in strijd is met de Awb. De stichting heeft gehandeld zoals de rechtbank haar heeft opgedragen en zij mocht uitgaan van de mededelingen van de rechtbank daarover. Aldus is voldaan aan de zinsnede "tenzij redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest" in artikel 8:41, zesde lid, van de Awb. Wat er verder zij van de handelwijze van de griffier dan wel van de rechtbank zelf, die handelwijze mag de stichting niet worden tegengeworpen. De rechtbank is terecht niet overgegaan tot het niet-ontvankelijk verklaren van het beroep van de stichting wegens het niet tijdig betalen van het griffierecht.
        Het betoog van het college faalt.
    Hoger beroep van de stichting
    5.    De stichting kan zich niet met de aangevallen uitspraak verenigen wat betreft het verzoek om handhaving. Zij voert aan dat de paden die op het terrein lopen moeten worden aangemerkt als wegen in de zin van artikel 1, tweede lid, van de Wegenwet. De paden op het terrein vervullen een functie bij het afwikkelen van het openbare verkeer en dienen een grote onbepaalde groep. De rechtbank overweegt ten onrechte dat de paden objectief gezien niet geschikt zijn als doorgangs- of verbindingsroutes. Het gaat volgens de stichting om doorgaande paden die een publieke functie dienen. Onduidelijk is waarom de rechtbank redeneert dat naar een ligweide of naar een horecagelegenheid dagelijks een onbepaalde groep personen zou komen en dat dat niet voor een homo-ontmoetingsplaats zou gelden. Nu volgens de stichting de paden als ‘wegen’ zijn aan te merken, was het college - anders dan de rechtbank heeft geoordeeld - bevoegd om handhavend op te treden op grond van artikel 2:10 van de APV en artikel 15, tweede lid, van de WVW 1994.
    5.1.    In de APV wordt voor hetgeen onder "weg" moet worden verstaan verwezen naar artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de WVW 1994. Bij de beoordeling van de vraag of de grondslag voor het handhavend optreden kan worden gevonden in artikel 2:10 van de APV, dient derhalve in elk geval te worden vastgesteld of de in geding zijnde gronden als een weg, als bedoeld in de WVW 1994 zijn aan te merken. In het geval de gronden kunnen worden aangemerkt als "weg" als bedoeld in artikel 1 van de WVW 1994 en tevens als "weg" omschreven in artikel 1 van de Wegenwet, vormde de afsluiting van de hekken een belemmering van de toegankelijkheid van die gronden, waartegen handhavend kon worden opgetreden wegens strijd met artikel 2:10 van de APV, indien en voor zover daarmee het stelsel van de Wegenwet en de daarin vervatte waarborgen niet zouden worden doorkruist (vergelijk de uitspraak van 9 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2990).
    5.2.    Op de foto’s in het dossier, die ter zitting met partijen zijn bezien en besproken, is een terrein te zien met bomen en wat struikgewas. Ook zijn daarop de twee klaphekken te zien. Ter zitting heeft het college daarnaast een foto getoond waarop het oostelijke klaphek is te zien. Op de bruine grond is een zandkleurige, kronkelige strook te onderscheiden die vanaf de zijde van de parkeerplaats onder het klaphek doorloopt in de richting van een duidelijk te herkennen, breed pad op de achtergrond. Dat brede pad staat in verbinding met het natuurgebied ‘De Ginkelse Heide’. De klaphekken geven weliswaar toegang tot het terrein, maar daarmee is nog geen pad ontstaan of de aanwezigheid van een pad aangetoond. Hierbij is van belang dat het door middel van klaphekken toegang bieden tot het terrein op zichzelf nog niet maakt dat er een pad wordt gecreëerd. Ook op de andere foto’s in het dossier zijn geen duidelijke paden te zien. In hetgeen de stichting heeft aangevoerd ziet de Afdeling daarom geen aanleiding voor het oordeel dat ter plaatse van de klaphekken en het voor en achter het raster gelegen terrein wegen als bedoeld in artikel 1 van de WVW 1994 aanwezig zijn. Dit brengt met zich dat artikel 2:10 van de APV, noch artikel 15 van de WVW 1994, is overtreden. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college niet bevoegd was om op grond van die bepalingen tot handhaving over te gaan.
        Het betoog faalt. Reeds hierom komt het betoog van de stichting over de openbaarheid van wegen als bedoeld in de Wegenwet geen bespreking toe.
    Conclusie en proceskosten
    6.    Het incidenteel hoger beroep van het college is ongegrond. Het hoger beroep van de stichting is eveneens ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. H. Bolt en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.E.E. Konings, griffier.
    w.g. Slump    w.g. Konings
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 28 augustus 2019
    612.
     
    BIJLAGE | Wettelijk kader
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 8:41
    […]
    4 De griffier deelt de indiener van het beroepschrift mede welk griffierecht is verschuldigd en wijst hem daarbij op het bepaalde in het vijfde en zesde lid.
    5 Het griffierecht dient binnen vier weken na verzending van de mededeling van de griffier te zijn bijgeschreven op de rekening van het gerecht dan wel ter griffie te zijn gestort.
    6 Indien het bedrag niet tijdig is bijgeschreven of gestort, is het beroep niet-ontvankelijk, tenzij redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest.
    […]
    Wegenwet
    Artikel 1
    1 Deze wet is uitsluitend van toepassing op openbare wegen.
    2 Onder wegen worden in deze wet mede verstaan:
    I. voetpaden, rijwielpaden, jaagpaden, dreven, molenwegen, kerkwegen en andere verkeersbanen voor beperkt gebruik;
    II. bruggen.
    Artikel 4
    1 Een weg is openbaar:
    I. wanneer hij, na het tijdstip van dertig jaren vóór het in werking treden van deze wet, gedurende dertig achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest;
    II. wanneer hij, na het tijdstip van tien jaren vóór het in werking treden van deze wet, gedurende tien achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest en tevens gedurende dien tijd is onderhouden door het Rijk, eene provincie, eene gemeente of een waterschap;
    III. wanneer de rechthebbende daaraan de bestemming van openbaren weg heeft gegeven.
    2 Het onder I en II bepaalde lijdt uitzondering wanneer, loopende den termijn van dertig of van tien jaren, gedurende een tijdvak van ten minste een jaar duidelijk ter plaatse is kenbaar gemaakt, dat de weg slechts ter bede voor een ieder toegankelijk is.
    3 Dit kenbaar maken kan geschieden door het stellen van opschriften als: eigen weg, particuliere weg, private weg en soortgelijke, of door andere kenteekenen.
    Wegenverkeerswet 1994
    Artikel 1
    1 In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    […]
    b. wegen: alle voor het openbaar verkeer openstaande wegen of paden met inbegrip van de daarin liggende bruggen en duikers en de tot die wegen behorende paden en bermen of zijkanten;
    […]
    Artikel 15
    1 De plaatsing of verwijdering van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen verkeerstekens, en onderborden voor zover daardoor een gebod of verbod ontstaat of wordt gewijzigd, geschiedt krachtens een verkeersbesluit.
    2 Maatregelen op of aan de weg tot wijziging van de inrichting van de weg of tot het aanbrengen of verwijderen van voorzieningen ter regeling van het verkeer geschieden krachtens een verkeersbesluit, indien de maatregelen leiden tot een beperking of uitbreiding van het aantal categorieën weggebruikers dat van een weg of weggedeelte gebruik kan maken.
    Algemene Plaatselijke Verordening Ede 2012
    Artikel 1:1 Algemene bepalingen
    In deze verordening wordt verstaan onder:
    […]
    - weg: hetgeen in artikel 1, eerste lid, onder b van de Wegenverkeerswet 1994 daaronder wordt verstaan.
    Artikel 2:10 objectvergunning
    1. Het is verboden de weg of een weggedeelte anders te gebruiken dan overeenkomstig de publieke functie daarvan, indien:
    a. het gebruik schade toebrengt of kan toebrengen aan de weg, de bruikbaarheid van de weg belemmert of kan belemmeren, dan wel een belemmering vormt of kan vormen voor het beheer of onderhoud van de weg; of
    b. […].
    2. Van een belemmering voor de bruikbaarheid van de weg is in ieder geval sprake:
    a. […]
    b. wanneer er sprake is van een afzetting van meer dan 40 meter of afzetting van een andere weg dan een erftoegangsweg.
    3. […].
    4. Het bevoegde bestuursorgaan kan ontheffing verlenen van het verbod in het eerste lid.
    […]