ECLI:NL:RVS:2017:3460, Raad van State, 20-12-2017, 201600929/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-12-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij brief van 14 april 2015 hebben Retailplan en [appellante] beroep ingesteld tegen het niet tijdig bekend maken van de volgens hen van rechtswege verleende omgevingsvergunning voor een supermarkt van 3.000 m² met afhaalmogelijkheid, een discountformule en aanvullende detailhandel, zoals eventueel een grote outdoorspecialist in het pand Tussendiepen 2-4 te Drachten.

201600929/1/A1.
    Datum uitspraak: 20 december 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    Retailplan B.V., gevestigd te Drachten, en [appellante], gevestigd te [plaats],
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 30 december 2015 in zaak nr. 15/1630 in het geding tussen:
    
    Retailplan en [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Smallingerland.
    
    Procesverloop
    
    Bij brief van 14 april 2015 hebben Retailplan en [appellante] beroep ingesteld tegen het niet tijdig bekend maken van de volgens hen van rechtswege verleende omgevingsvergunning voor een supermarkt van 3.000 m² met afhaalmogelijkheid, een discountformule en aanvullende detailhandel, zoals eventueel een grote outdoorspecialist in het pand Tussendiepen 2-4 te Drachten.
    
    Bij uitspraak van 30 december 2015 heeft de rechtbank het door Retailplan en [appellante] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben Retailplan en [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak, samen met zaak ECLI:NL:RVS:2017:3461, ter zitting behandeld op 11 oktober 2017, waar Retailplan, vertegenwoordigd door [gemachtigde] bijgestaan door mr. I.I. Haverkate, advocaat te Amsterdam, en [appellante], eveneens vertegenwoordigd door mr. I.I. Haverkate, en het college, vertegenwoordigd door mr. J. Boersma, ing. mr. E. Hoek en ing. E. Gommers, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Bij brief van 11 december 2014 aan het college heeft Retailplan gerefereerd aan gesprekken met het college over de herontwikkeling van het pand aan de Tussendiepen 2-4 in Drachten ten behoeve van detailhandel in de vorm van de vestiging van een grote supermarkt van circa 3.000 m2 met afhaalmogelijkheid, een discountformule en aanvullende detailhandel zoals eventueel een grote outdoorspecialist en heeft zij het verzoek gedaan om planologische medewerking voor de realisatie van het plan.
    
        Bij brief van 30 januari 2015 heeft het college aangegeven dat de brief van 11 december 2014 een relatie heeft met de concept-Detailhandelsvisie die voorwerp van besluitvorming door de raad is en het de bedoeling is de brief zo spoedig mogelijk na de besluitvorming in de raad te beantwoorden.
    
        Bij e-mail van 9 februari 2015 heeft Retailplan aangegeven dat zij een beantwoording wenst van haar verzoek om planologische medewerking voor de vestiging van detailhandel aan de Tussendiepen 2-4 te Drachten en op dit verzoek in beginsel de reguliere procedure van toepassing is, dat het college niet binnen acht weken op het verzoek heeft beslist en ook niet heeft besloten dat de uitgebreide procedure van toepassing is. Voorts heeft zij aangegeven dat zij zich kan voorstellen dat met de brief van 30 januari 2015 is bedoeld te zeggen dat het college heeft besloten de besluitvorming aangaande het verzoek eenmalig met zes weken te verlengen en heeft zij het college verzocht haar over de status van de brief van 30 januari 2015 te informeren.
    
        Bij e-mail van 12 februari 2015 heeft het college aangegeven dat het plan niet past in het geldende bestemmingsplan en dat planologische medewerking alleen mogelijk is met een uitgebreide procedure op grond van de Wabo of een bestemmingsplanherziening en dat dit betekent dat er geen sprake is van een fatale termijn. Het college heeft voorts uiteengezet dat indien de brief van 11 december 2014 inhoudelijk beoordeeld moet worden als een verzoek om omgevingsvergunning voor strijdig gebruik het van belang is dat daarvoor leges verschuldigd zijn en het college dan bovendien nadere informatie over de plannen moet hebben. Tot slot heeft het college aangegeven dat de brief van 30 januari 2015 een procedurebrief is en uitsluitend informerend van aard is.
    
        Bij beslissing van 18 maart 2015 heeft het college geweigerd planologische medewerking te verlenen aan het plan van Retailplan voor de vestiging van een supermarkt van circa 3.000 m² met afhaalmogelijkheid, een discountformule en aanvullende detailhandel, zoals eventueel een outdoorspecialist.
    
        Bij brief van 27 maart 2015 hebben Retailplan en [appellante] aan het college bericht dat huns inziens van rechtswege een omgevingsvergunning voor voormeld plan is verleend omdat het college niet tijdig heeft beslist op de bij brief van 11 december 2014 daarvoor ingediende aanvraag. Retailplan en [appellante] hebben het college verzocht deze vergunning binnen twee weken bekend te maken.
    
    2.    Retailplan en [appellante] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat van rechtswege een omgevingsvergunning is ontstaan. Volgens hen heeft de rechtbank miskend dat voor het project met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 1°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) in samenhang gelezen met artikel 15, vierde lid, aanhef en onder a, aanhef en onder 2, van de planvoorschriften, dan wel met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo in samenhang gelezen met artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor), omgevingsvergunning kon worden verleend. Daaruit volgt, gelet op artikel 3.9, eerste en derde lid, en artikel 3.10, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), dat op de aanvraag de reguliere procedure van toepassing was en het college binnen acht weken had dienen te beslissen. Nu het college dit niet heeft gedaan is, gelet op artikel 4:20b, eerste lid, van de Awb, van rechtswege een omgevingsvergunning ontstaan, aldus Retailplan en [appellante].
    
    2.1.    Artikel 1:3, derde lid, van de Awb luidt: "Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen."
    
        Artikel 4:2 luidt:
    
    "1. De aanvraag wordt ondertekend en bevat ten minste:
    
    a. de naam en het adres van de aanvrager;
    
    b. de dagtekening;
    
    c. een aanduiding van de beschikking die wordt gevraagd.
    
    2. De aanvrager verschaft voorts de gegevens en bescheiden die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen."
    
        Artikel 4:5, eerste lid, luidt:
    
    "Het bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien:
    
    a. de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag, of
    
    b. de aanvraag geheel of gedeeltelijk is geweigerd op grond van artikel 2:15 of
    
    c. de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking,
    
    mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen."
    
        Artikel 4:20a, eerste lid, luidt:
    
    "Deze paragraaf [§ 4.1.3.3] is van toepassing indien dit bij wettelijk voorschrift is bepaald."
    
        Artikel 4:20b, eerste lid, luidt:
    
    "Indien niet tijdig op de aanvraag tot het geven van een beschikking is beslist, is de gevraagde beschikking van rechtswege gegeven."
    
        Artikel 4:20c, eerste lid, luidt:
    
    "Het bestuursorgaan maakt de beschikking bekend binnen twee weken nadat zij van rechtswege is gegeven."
    
        Artikel 2.8, eerste lid, van de Wabo luidt:
    
    "Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld met betrekking tot de wijze waarop de aanvraag om een omgevingsvergunning geschiedt en de gegevens en bescheiden die door de aanvrager worden verstrekt met het oog op de beslissing op de aanvraag. (…)."
    
        Artikel 3.9, eerste lid, dat is opgenomen in § 3.2 van die wet, luidt:
    
    "Het bevoegd gezag beslist op de aanvraag om een omgevingsvergunning binnen acht weken na de datum van ontvangst van de aanvraag."
    
    Het derde lid luidt:
    
    "Paragraaf 4.1.3.3 van de Awb is, met uitzondering van de artikelen 4:20b, derde lid, en 4:20f, van toepassing op de voorbereiding van de beslissing op de aanvraag."
    
        Artikel 4:2, eerste lid, van het Bor luidt:
    
    "Indien een aanvraag niet langs elektronische weg wordt ingediend, wordt gebruik gemaakt van een door Onze Minister vastgesteld formulier. Het bevoegd gezag stelt op verzoek van de aanvrager het formulier aan hem ter beschikking."
    
    2.2.    In de brief van 11 december 2014 is onder meer het volgende vermeld:
    
    "Betreft: Plan voor detailhandel Tussendiepen 2-4
    
    Geacht college,
    
    Reeds geruime tijd zijn wij met u in gesprek over de mogelijke herontwikkeling van het pand aan de Tussendiepen 2-4 in Drachten ten behoeve van detailhandel.
    
    Het plan voorziet in de vestiging van een grote supermarkt van circa 3.000 m² met afhaalmogelijkheid, een discountformule en aanvullende detailhandel zoals eventueel een grote outdoorspecialist.
    
    (…)
    
    U heeft ons in juni 2014 geschreven dat u de vraag of u wel of geen medewerking gaat verlenen laat afhangen van de uitkomsten van de actualisatie van het detailhandelsbeleid. Voorzien was dat die uitkomsten in september/oktober 2014 bekend zouden zijn.
    
    Nu de actualisatie van het detailhandelsbeleid op 13 januari 2015 is geagendeerd binnen uw raad en daaruit de objectieve criteria voortvloeien die nodig zijn voor een beoordeling verzoeken wij u om planologische medewerking te verlenen voor de realisatie van ons plan.
    
    (...)
    
    Dan volgt een betoog inhoudende dat het in de brief omschreven plan past binnen het geactualiseerde detailhandelsbeleid, dat het plan door het college ten onrechte is betrokken als zienswijze op het concept-detailhandelsbeleid en dat het college onvoldoende en onjuiste motieven heeft gebruikt om aan de raad voor te stellen om geen ontwikkeling op de Tussendiepen mogelijk te maken. Daarbij is door Retailplan ingegaan op de inhoud van de reactienota van het college en heeft zij aangegeven waarom zij het hier niet mee eens is. Retailplan merkt met betrekking tot het standpunt van het college in de reactienota met betrekking tot leegstand door verhuizing van supermarkten naar het pand op:
    
    "Tevens is het zo dat er inmiddels vergaande gesprekken zijn met andere marktpartijen die de overgebleven locaties zouden kunnen invullen, al dan niet met functiewijziging. Hiermee zijn wij nog niet verder in onderhandeling getreden omdat wij eerst een besluit willen op de aanvraag omgevingsvergunning."
    
    (…)
    
    De brief eindigt met:
    
    Ik heb mij reeds aangemeld voor de discussie bij de ronde tafel. Ik zal mij daarin sterk maken om de conclusies die u trekt bij te sturen zodat in die raad de objectieve criteria kunnen worden vastgesteld die als voorwaarde kunnen worden meegenomen bij het verstrekken van de omgevingsvergunning.
    
    (…)"
    
    2.3.    Voor het antwoord op de vraag of van rechtswege een omgevingsvergunning is gegeven, is in de eerste plaats van belang of, en zo ja wanneer, een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb is gedaan om verlening daarvan. Eerst nadat is vastgesteld dat daarvan sprake is komt aan de orde of de desbetreffende aanvraag voldoet aan de in artikel 4:2 van de Awb gestelde vereisten en zo niet of het bestuursorgaan heeft nagelaten de aanvrager overeenkomstig artikel 4:5, eerste lid, van de Awb  in de gelegenheid te stellen de aanvraag binnen een daartoe gestelde termijn aan te vullen. Die situatie, waarin op zichzelf wel sprake is van een aanvraag maar die gelet op laatstgenoemd artikellid gebrekkig is, dient, anders dan Retailplan en [appellante] ter zitting hebben betoogd, te worden onderscheiden van de daaraan voorafgaande vraag of een verzoek is gedaan dat als aanvraag is aan te merken.
    
    2.4.    Het verzoek in de brief van 11 december 2014 dient gezien de inhoud en strekking van die brief te worden gekwalificeerd als verzoek om beginselbereidheid uit te spreken planologische medewerking te verlenen aan het plan van Retailplan, mede in het kader van de actualisering van het detailhandelsbeleid, en niet als concrete aanvraag om omgevingsvergunning. Daarbij neemt de Afdeling de volgende omstandigheden in aanmerking.
    
        In de brief van 11 december 2014 is verzocht om planologische medewerking voor de realisatie van het plan. Weliswaar heeft Retailplan daarbij aangegeven een besluit te willen op "de aanvraag omgevingsvergunning" maar zij heeft niet ondubbelzinnig en duidelijk kenbaar te kennen gegeven dat zij met deze brief reeds een aanvraag om omgevingsvergunning beoogt in te dienen. Voorts is de in de brief gegeven omschrijving van het plan summier en globaal. Zo is onduidelijk welke vorm de aanvullende detailhandel die plaatsvindt naast de supermarkt en de discountformule zal hebben en hoe de in het pand beschikbare oppervlakte zal worden verdeeld over de daarin te vestigen vormen van detailhandel. Daar komt bij dat Retailplan een deskundige is op het gebied van ruimtelijke ordening. Van haar mag worden verwacht dat zij op de hoogte is van de reguliere wijze van indiening van een aanvraag om omgevingsvergunning, te weten via het Omgevingsloket, en van de daarbij behorende verplichting om leges te betalen.
    
        Overigens heeft Retailplan ook in de correspondentie die is gevolgd op de brief van 11 december 2014 het college niet ondubbelzinnig te kennen heeft gegeven dat zij met die brief heeft beoogd een aanvraag om omgevingsvergunning in te dienen, hoewel uit de schriftelijke reacties van het college op die brief duidelijk was dat het college uit die brief niet heeft opgemaakt dat Retailplan daarmee een aanvraag om omgevingsvergunning heeft willen indienen.
    
    2.5.    Gelet op hetgeen onder 2.4 is overwogen behelst de brief van 11 december 2014 geen aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Dit betekent dat geen omgevingsvergunning van rechtswege is ontstaan. Dat het college uiteindelijk aanleiding heeft gezien de brief van 11 december 2014 toch als aanvraag te beschouwen, kan daarin, anders dan Retailplan en [appellante] ter zitting hebben betoogd, geen verandering brengen.
    
    2.6.    De conclusie is dat de rechtbank terecht, zij het op de grond dat volgens haar de in paragraaf 3.2 van de Wabo opgenomen reguliere voorbereidingsprocedure hier niet van toepassing is, heeft geoordeeld dat van een van rechtswege verleende vergunning geen sprake is. Hetgeen door Retailplan en [appellante] voor het overige is aangevoerd behoeft, gelet hierop, geen bespreking.
    
        Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    3.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van de gronden, te worden bevestigd.
    
    4.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Kos, griffier.
    
    w.g. Lubberdink    w.g. Kos
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 december 2017
    
    580.