ECLI:NL:RVS:2018:890, Raad van State, 16-03-2018, 201702160/3/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-03-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij afzonderlijke besluiten van 18 augustus 2016, gehandhaafd bij afzonderlijke besluiten van 8 november 2016, heeft de RDW voormelde erkenning ingetrokken voor onbepaalde tijd met een wachttijd van 30 maanden en voormelde keuringsbevoegdheid ingetrokken voor zes maanden.

201702160/3/A2.
    Datum uitspraak: 16 maart 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    de directie van de Dienst Wegverkeer (hierna: RDW),
    verweerster.
    
    Procesverloop
    
    Bij uitspraak onderscheidenlijk tussenuitspraak van 15 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3102, heeft de Afdeling de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Overijssel (hierna: de rechtbank) van 1 februari 2017 in zaak nrs. 16/2906 tot en met 2909 bevestigd, voor zover aangevallen, en de RDW opgedragen om binnen zes weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen het gebrek in de besluiten van 16 maart 2017 te herstellen door nieuwe besluiten te nemen en deze tevens aan de Afdeling toe te zenden. Voorts zijn bij wijze van voorlopige voorziening de besluiten van 16 maart 2017 en de besluiten van 18 augustus 2016 geschorst totdat einduitspraak op het beroep is gedaan. Deze uitspraak onderscheidenlijk tussenuitspraak is aangehecht.
    
    Bij afzonderlijke besluiten van 2 januari 2018 heeft de RDW, ter uitvoering van de in de tussenuitspraak gegeven opdracht, opnieuw beslist op de bezwaren van [appellant] tegen de besluiten van 18 augustus 2016 en die bezwaren gedeeltelijk gegrond verklaard. De RDW heeft de intrekking van de erkenning van [autobedrijf] voor het uitvoeren van algemene periodieke keuringen (hierna: APK) voor de categorie voertuigen tot en met 3.500 kg voor onbepaalde tijd gehandhaafd, maar de wachttijd voor het doen van een nieuwe aanvraag om erkenning verlaagd tot 15 maanden. Voorts heeft de RDW de intrekking van de keuringsbevoegdheid van [appellant] voor voormelde categorie voertuigen eveneens gehandhaafd, maar de duur van de intrekking verlaagd tot drie maanden.
    
    Bij brief van 31 januari 2018 heeft [appellant] een zienswijze ingediend.
    
    De Afdeling heeft bepaald dat een tweede onderzoek ter zitting achterwege blijft en heeft het onderzoek gesloten.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellant] is eigenaar van [autobedrijf] in [plaats] dat is erkend als APK keuringsplaats. Aan [appellant] zelf is de keuringsbevoegdheid toegekend.
    
        Bij afzonderlijke besluiten van 18 augustus 2016, gehandhaafd bij afzonderlijke besluiten van 8 november 2016, heeft de RDW voormelde erkenning ingetrokken voor onbepaalde tijd met een wachttijd van 30 maanden en voormelde keuringsbevoegdheid ingetrokken voor zes maanden. De RDW heeft hieraan ten grondslag gelegd dat op 18 juli 2016 niet alle medewerking is verleend aan een steekproef ten aanzien van het voertuig met kenteken [.-…-..]. Daarbij heeft verbaal geweld tegen en intimidatie en bedreiging van twee steekproefcontroleurs van de RDW plaatsgevonden. De RDW heeft deze gedragingen aangemerkt als ondermijning van het toezicht, zijnde een overtreding uit categorie IV als bedoeld in de Toezichtbeleidsbrief Erkenninghouders RDW 2016 (hierna: Toezichtbeleidsbrief).
    
        De rechtbank heeft bij uitspraak van 1 februari 2017 de besluiten van 8 november 2016 vernietigd en de RDW opgedragen om met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen opnieuw op de bezwaren te beslissen.
    
        Ter uitvoerig van deze uitspraak heeft de RDW bij afzonderlijke besluiten van 16 maart 2017 opnieuw beslist op de bezwaren van [appellant] en die ongegrond verklaard.
    
    De uitspraak onderscheidenlijk tussenuitspraak van de Afdeling
    
    2.    In de uitspraak op het hoger beroep van [appellant] heeft de Afdeling geoordeeld dat er rondom de steekproef sprake is geweest van gedragingen, waardoor niet alle medewerking aan de steekproef is verleend, welke gedragingen aan [appellant] zijn toe te rekenen. De Afdeling heeft geoordeeld dat de RDW daarom bevoegd is om de APK erkenning van [autobedrijf] en de keuringsbevoegdheid van [appellant] in te trekken of te wijzigen of de daaraan verbonden voorschriften te wijzigen.
    
    3.    In de tussenuitspraak op het beroep van [appellant] tegen de besluiten van 16 maart 2017 heeft de Afdeling overwogen dat de RDW terecht heeft gesteld dat het van groot belang is dat de RDW effectief toezicht kan houden op de correcte naleving van de eisen en voorschriften die uit de regelgeving voortvloeien en op het juiste gebruik van de bevoegdheden die de erkenninghouder op eigen verzoek heeft ontvangen.
    
        De opgelegde sancties hebben tot gevolg dat [appellant] in zijn eenmanszaak geen APK keuringen kan verrichten gedurende minstens twee en een half jaar en dat hij zelf als keurmeester minstens een half jaar geen APK keuringen kan verrichten. De Afdeling heeft geoordeeld dat [appellant] voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de sancties grote financiële gevolgen voor zijn bedrijf hebben en de continuïteit van het bedrijf in gevaar komt. Tevens heeft de Afdeling van belang geacht dat hij de te verwachten terugval in inkomen niet kan opvangen door zelf als keurmeester elders APK keuringen te verrichten en in zoverre als eigenaar van de eenmanszaak en keurmeester extra wordt getroffen door de sancties.
    
        Voorts heeft de Afdeling van belang geacht dat [appellant] geen sanctieverleden heeft en tot op heden geen nieuwe incidenten hebben plaatsgevonden. Gezien de gedragingen waar het hier omgaat, dient het ontbreken van een sanctieverleden van [appellant] te worden betrokken bij de bepaling van de sancties. Daarbij dient ook te worden meegenomen dat [appellant] tijdens het gesprek met de bedrijfsinspecteur J. Kuik van de RDW zijn verantwoordelijkheid heeft genomen en adequaat is opgetreden door de eigenaar van het voertuig wegens diens gedragingen weg te sturen.
    
        Op grond van het voorgaande heeft de Afdeling geoordeeld dat in dit geval het niet verlenen van alle medewerking aan de steekproef en medewerkers van de RDW weliswaar ernstig was, maar niet zodanig ernstig dat dit de verregaande sancties als hier aan de orde rechtvaardigt. De gevolgen van de langdurende sancties zijn, gezien de gedragingen die ten grondslag liggen aan de conclusie dat niet alle medewerking is verleend, onevenredig in verhouding tot de met het toezichtbeleid te dienen doelen.     Aan de RDW is voor de nieuw te nemen besluiten meegegeven dat de heroverweging van de sancties in ieder geval dient te leiden tot een aanmerkelijke verkorting van de duur van de sancties. Ook dient te worden meegenomen dat de sancties over de periode tussen 18 augustus 2016 en 14 september 2016 al zijn geëffectueerd.
    
    De besluiten van 2 januari 2018
    
    4.    Bij besluiten van 2 januari 2018 heeft de RDW, ter uitvoering van de tussenuitspraak, opnieuw beslist op de bezwaren van [appellant] tegen de besluiten van 18 augustus 2016. De RDW heeft gesteld dat [appellant] een zware overtreding heeft begaan waardoor het voor RDW medewerkers niet mogelijk was om toezicht uit te oefenen en de verkeersveiligheid direct in gevaar was. De RDW heeft verwezen naar de Toezichtbeleidsbrief op grond waarvan de ernst van de overtreding in dit geval geen ruimte laat voor een afweging met betrekking tot de omstandigheden van het geval, maar in de tussenuitspraak heeft hij daartoe opdracht gekregen. Met betrekking tot de overweging van de Afdeling dat de sancties grote financiële gevolgen voor [appellant] hebben, heeft de RDW gesteld dat niet te ontkennen, maar van opvatting te zijn dat de verkeersveiligheid zwaarder weegt. Voorts heeft de RDW de omstandigheid dat [appellant] zowel in zijn hoedanigheid als eigenaar van een eenmanszaak als in zijn hoedanigheid als keurmeester wordt getroffen door de sancties, niet aangemerkt als een bijzonder feit of omstandigheid die leidt tot een andere belangenafweging. Dat [appellant] op die wijze door de sancties wordt getroffen, is volgens de RDW een gevolg van zijn keuze voor de wijze van bedrijfsvoering als eenmanszaak. Bovendien is hij als erkenninghouder en keurmeester aan afzonderlijk toezicht onderworpen. Voorts heeft de RDW, anders dan in de tussenuitspraak is overwogen, de omstandigheid dat zich geen nieuwe incidenten hebben voorgedaan niet relevant geacht. Ook heeft de RDW, anders dan in de tussenuitspraak is overwogen, het uitgangspunt gehanteerd dat het sanctieverleden niet wordt betrokken bij de sanctiebepaling in geval van een overtreding uit de zwaarste sanctiecategorie. Hoewel de Afdeling heeft geoordeeld dat bij de beoordeling dient te worden betrokken dat [appellant] tijdens het gesprek met Kuik de eigenaar van de auto heeft weggestuurd, is de RDW van opvatting dat dit onverlet laat dat [appellant] voor alles verantwoordelijk is. Op grond van het voorgaande zijn de opgelegde sancties volgens de RDW gerechtvaardigd. Alleen op basis van de opdracht in de tussenuitspraak wijkt de RDW in dit geval af van het toezichtbeleid en wordt de wachttijd voor het doen van een nieuwe aanvraag om APK erkenning gehalveerd tot 15 maanden onderscheidenlijk wordt de periode van de intrekking van de keuringsbevoegdheid gehalveerd tot 3 maanden. Voorts wordt op deze periodes in mindering gebracht de periode dat de sancties al waren geëffectueerd, aldus de RDW.
    
    5.    [appellant] betoogt - samengevat - dat de RDW de door de Afdeling in de tussenuitspraak genoemde bijzondere omstandigheden onvoldoende heeft laten meewegen en het in de tussenuitspraak geconstateerde motiveringsgebrek onvoldoende heeft hersteld. Ook is de RDW volgens [appellant] eraan voorbijgegaan dat alle omstandigheden, ook die zijn verdisconteerd in de beleidsregels, dienen te worden meegewogen.
    
    5.1.    Zoals in de tussenuitspraak is overwogen, dient de RDW, gelet op artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), te beoordelen of de gevolgen van de opgelegde sancties wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot het doel van de sancties. Daarbij is verwezen naar vaste rechtspraak (bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840) dat omstandigheden die bij het opstellen van een beleidsregel zijn verdisconteerd, dan wel moeten worden geacht te zijn verdisconteerd, niet al daarom buiten beschouwing kunnen worden gelaten. Het bestuursorgaan dient alle omstandigheden van het geval te betrekken in zijn beoordeling en dient te bezien of deze op zichzelf dan wel samen met andere omstandigheden, moeten worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Awb die maken dat het handelen in overeenstemming met de beleidsregels gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen. De RDW heeft dit niet onderkend door zich in de besluiten van 2 januari 2018 op het standpunt te stellen dat volgens de Toezichtbeleidsbrief in geval van een overtreding uit de categorie IV de ernst van die overtreding geen ruimte laat voor een afweging van de omstandigheden van het geval en de RDW hiertoe alleen overgaat omdat de tussenuitspraak hem daartoe de opdracht geeft.
    
        Vervolgens heeft de Afdeling in de tussenuitspraak, zoals hiervoor onder 3 is weergegeven, bijzondere omstandigheden genoemd die van belang zijn bij de bepaling van de sancties. Door in afwijking van de tussenuitspraak een aantal omstandigheden niet van belang te achten dan wel niet als bijzonder aan te merken, zoals hiervoor onder 4 is weergegeven, heeft de RDW in zoverre geen juiste uitvoering gegeven aan de tussenuitspraak. Verder heeft de RDW niet gemotiveerd waarom in dit geval de verkeersveiligheid zwaarder weegt dan de financiële gevolgen voor [appellant].
    
        Het voorgaande betekent dat de besluiten van 2 januari 2018 gebrekkig zijn gemotiveerd en daarom voor vernietiging in aanmerking komen.
    
        Het betoog slaagt.
    
    Slotoverwegingen
    
    6.    Het beroep van [appellant] tegen de besluiten van 16 maart 2017 is, gelet op hetgeen in de tussenuitspraak is overwogen, gegrond. Die besluiten dienen wegens strijd met artikel 7:12 van de Awb te worden vernietigd.
    
    7.    Het beroep van [appellant] tegen de besluiten van 2 januari 2018 is eveneens gegrond. Ook die besluiten dienen wegens strijd met artikel 7:12 van de Awb te worden vernietigd. De Afdeling ziet echter aanleiding te bepalen dat de rechtsgevolgen van deze besluiten in stand blijven. In de besluiten van 2 januari 2018 is de wachttijd voor het doen van een nieuwe aanvraag om APK erkenning verlaagd tot 15 maanden en is de duur van de intrekking van de keuringsbevoegdheid van [appellant] verlaagd tot drie maanden. Gelet op de in de tussenuitspraak genoemde omstandigheden, zoals hiervoor onder 3 weergegeven, en de aard van de gedragingen, zoals die in de uitspraak zijn beschreven, acht de Afdeling de aldus in duur bekorte sancties in dit geval redelijk. Daarbij is ook van belang dat de RDW op de duur van de sancties de periode dat de sancties al waren geëffectueerd, te weten de periode tussen 18 augustus 2016 en 14 september 2016, in mindering heeft gebracht. De enkele stelling van [appellant] dat de RDW de duur van de sancties verder had moeten bekorten tot die periode, biedt geen grond voor het oordeel dat de RDW de duur van de sancties niet in redelijkheid heeft kunnen bekorten zoals hij heeft gedaan in de besluiten van 2 januari 2018.
    
    8.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart de beroepen gegrond;
    
    II.    vernietigt de besluiten van de directie van de Dienst Wegverkeer van 16 maart 2017, kenmerken BZW.16.1000 en BZW.16.1001/bob2;
    
    III.    vernietigt de besluiten van de directie van de Dienst Wegverkeer van 2 januari 2018, kenmerken BZW16.1000.bob3 en BZW16.1001/bob3;
    
    IV.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van de besluiten van 2 januari 2018 geheel in stand blijven;
    
    V.    veroordeelt de directie van de Dienst Wegverkeer tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van de beroepen opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Jansen, griffier.
    
    w.g. Van Altena    w.g. Jansen
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 maart 2018
    
    609.