ECLI:NL:RBNHO:2024:14238, Rechtbank Noord-Holland, 19-11-2024, HAA 23/3941
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2024-11-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom. Artikelen 2.1, eerste lid, onder a en c, en 2.3a van de Wabo. Zonder omgevingsvergunning een verdiepingsvloer en dakkapel gerealiseerd en ruimte in strijd met het bestemmingsplan gebruikt als woonruimte zonder een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan. Geen concreet zicht op legalisatie. Evenredigheidsbeginsel.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
  
  
    Zittingsplaats Haarlem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: HAA 23/3941 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 november 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eisers] en [eisers] , uit [plaats] , eisers
    (gemachtigden: J. van der Velden en A.J. van Putten),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlemmermeer, verweerder 
      (gemachtigde: mr. C. Bakkum).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de aan hen opgelegde last onder dwangsom in verband met het illegaal bewonen van een bijbehorend bouwwerk.
      
    
    
      1.2
      Met het bestreden besluit van 1 juni 2023 op het bezwaar van eisers is verweerder bij dat besluit gebleven.
      
    
    
      1.3
      De rechtbank heeft het beroep op 27 augustus 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van eisers en de gemachtigde van verweerder.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      2.1
      De rechtbank beoordeelt of verweerder de laster onder dwangsom terecht heeft opgelegd. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
      
    
    
      2.2
      Het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
      
        
          Overgangsrecht Omgevingswet
        
      
    
    
      3.1
      Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór dat tijdstip een overtreding heeft plaatsgevonden èn een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom en de invordering daarvan het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
      
    
    
      3.2
      De last onder dwangsom is op 6 januari 2023 opgelegd voor een overtreding die vóór dat tijdstip is begaan. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft. Het college heeft aan de last ten grondslag gelegd dat eisers in strijd handelen met de artikelen 2.1, eerste lid, onder a en c, en 2.3a van de Wabo. 
      
      
        
          Wat vooraf ging aan deze uitspraak
        
      
    
    
      4.1
      Eisers zijn eigenaren van het perceel [adres] (hierna: het perceel), dit ligt binnen het bestemmingsplan ‘Buitengebied Noord’. Naar aanleiding van een melding illegale bewoning op 20 september 2017 hebben er controles plaatsgevonden. Daarbij is geconstateerd dat in de garage/berging/hobbyruimte zonder omgevingsvergunning een verdiepingsvloer en dakkapel is gerealiseerd en dat de ruimte in strijd met het bestemmingsplan wordt gebruikt als woonruimte zonder een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan. 
      
    
    
      4.2
      Op 16 februari 2018 heeft verweerder aan eisers schriftelijk meegedeeld het voornemen te hebben om een last onder dwangsom op te leggen. 
      
    
    
      4.3
      Eisers hebben op 14 oktober 2020 een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend voor het omzetten van het bijgebouw (garage) behorende bij de woning [adres] in een woning. Verweerder heeft een vergunning verleend onder voorwaarde dat het tijdelijk afwijken ten behoeve van wonen voor maximaal een jaar is toegestaan, tot 3 november 2022. Het bijgebouw werd op dat moment nog steeds bewoond door de zoon van eisers met zijn partner en hun twee kinderen. Eisers hebben nogmaals verzocht om de termijn te verlengen, verweerder heeft dit afgewezen. Een hiertegen ingediend bezwaarschrift heeft verweerder niet-ontvankelijk verklaard. 
      
    
    
      4.4
      Op 14 oktober 2022 heeft verweerder aan eisers zijn voornemen toegestuurd om een last onder dwangsom op te leggen.
      
    
    
      4.5
      Op 6 januari 2023 heeft verweerder aan eisers een last onder dwangsom opgelegd op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder a en c en artikel 2.3a van de Wabo. Deze last houdt in dat eisers uiterlijk op 1 juli 2023 de bewoning van het gebouw op hun perceel dienen te beëindigen en beëindigd te houden en in ieder geval alle bedden, slaapbanken en woonvoorzieningen (keuken, toilet of douche) dienen te verwijderen en verwijderd moeten houden. Als eisers dit niet doen dan moeten zij een dwangsom betalen van € 7.000,- ineens. Als eisers niet of niet tijdig of niet geheel voldoen aan de tweede herstelmogelijkheid dan nog eens € 7 .000,-. Dit betekent dat eisers maximaal een dwangsom van € 14.000,- kunnen verbeuren.
      
    
    
      4.6
      Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen deze last onder dwangsom. Met het besluit van 1 juni 2023 heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
      
      
        
          Het standpunt van verweerder
        
        5.	Deze zaak gaat over de last onder dwangsom die verweerder aan eisers heeft opgelegd. Verweerder is bevoegd om zo’n last op te leggen als er sprake is van een overtreding van een wettelijk voorschrift. Als er sprake is van zo’n overtreding, moet het college in beginsel gebruik maken van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden. Op die regel is een uitzondering als er sprake is van bijzondere omstandigheden. Op 7 juni 2022 heeft een gemeentelijke inspecteur een controle uitgevoerd. Verweerder heeft de last onder dwangsom opgelegd omdat op de begane grond in het bijbehorende bouwwerk een woonkamer, keuken en toilet zijn gerealiseerd. Ook is er een complete verdiepingsvloer aangebracht. De zoon van eisers woont met zijn gezin bestaande uit vier personen in het bijbehorende bouwwerk. Het perceel ligt in het bestemmingsplan “Buitengebied Noord” (het bestemmingsplan) en heeft de bestemming “Bedrijf”. Voor het realiseren van de woning hebben eisers geen omgevingsvergunning en de gerealiseerde woning voldoet volgens verweerder niet aan het bestemmingsplan. Verweerder stelt zich daarom op het standpunt dat er sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wabo waartegen hij handhavend kan optreden en dat er geen bijzondere omstandigheden zijn die maken dat van handhaven moet worden afgezien
      
      
      
        
          Is er sprake van een overtreding?
        
      
    
    
      6.1
      Eisers voeren aan dat, anders dan verweerder betoogt, uit de planvoorschriften behorende bij het bestemmingsplan niet volgt dat het niet is toegestaan om een bijgebouw als woning te gebruiken, ook niet in samenhang met de in de planvoorschriften neergelegde begripsbepalingen. Eisers voeren aan dat het bijgebouw inmiddels niet meer wordt bewoond, en dat het gebruik definitief is beëindigd. In de lastgeving is aangegeven dat een aantal voorzieningen dient te worden verwijderd omdat die een gebruik als woning mogelijk maken. Het gaat echter niet om ingrijpende wijzigingen en daar is dus geen omgevingsvergunning nodig. Er wordt al ruimschoots aan de last voldaan door het beëindigen van de bewoning en er is geen reden om deze last in stand te laten. Er is geen sprake van een verandering of uitbreiding zoals bedoeld in hoofdstuk 3, artikel 3, achtste lid, van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor) zodat geen vergunning nodig is voor het veranderen van een bouwwerk. Mocht er wel van uit worden gegaan dat er sprake was van een overtreding dan was die op het moment van opleggen van de last al beëindigd. De last is dus onterecht.
      
    
    
      6.2
      Deze beroepsgrond slaagt niet. Voor het oprichten van een zelfstandige woning is geen omgevingsvergunning verleend en de bewoning is niet toegestaan op grond van artikel 6.2.2, onder a, van de planregels. Het perceel heeft de bestemming “Bedrijf”, een bedrijfswoning is uitsluitend ter plaatse van de aanduiding “bedrijfswoning” toegestaan en die aanduiding heeft het perceel niet. Volgens het verslag van de hoorzitting van 2 mei 2023 hebben eisers verklaard dat de bewoning rond kerst 2022 reeds was beëindigd, maar volgens het bezoekersverslag van 24 juli 2023 hebben eisers aangegeven dat de bewoning sinds februari 2024 is gestaakt. Eisers hebben niet onderbouwd per wanneer de bewoning daadwerkelijk is beëindigd en bovendien hebben ze niet gesteld dat de woonvoorzieningen al waren verwijderd voordat verweerder het besluit van 16 februari 2023 nam om de last op te leggen. Met het enkel beëindigen van de bewoning is de overtreding ook nog niet ongedaan gemaakt. Het bouwwerk dient daarvoor ongeschikt te worden gemaakt voor zelfstandige bewoning. De aangebrachte voorzieningen zijn ook niet vergunningvrij. Het Bor is namelijk niet van toepassing nu het gaat om met het bestemmingsplan strijdig gebruik. Het aanbrengen van voorzieningen, dan wel in stand houden ervan, is een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, en artikel 2.3a van de Wabo. De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder terecht heeft gesteld dat er op het moment van het opleggen van de last onder dwangsom nog steeds sprake was van een overtreding. 
      
      
        
          Is er een bijzondere omstandigheid om van handhaving af te zien?
        
        
          Concreet zicht op legalisatie
        
      
    
    
      7.1
      Eisers voeren aan dat verweerder niet van tevoren al kan aangeven dat een omgevingsvergunning wordt afgewezen. Verweerder had uitsluitend moeten toetsen op de activiteit handelen in strijd met regels van ruimtelijke ordening. 
      
    
    
      7.2
      Verweerder heeft gesteld dat het toestaan van bewoning op deze bestemming hogere eisen meebrengt en dit perkt de bedrijven in de buurt ook in. Gelet hierop en om precedentwerking te voorkomen, wil verweerder geen gebruik maken van zijn bevoegdheid om het gebruik alsnog toe te staan. De rechtbank overweegt, met verwijzing naar rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) dat voor het oordeel dat geen concreet zich op legalisatie bestaat in beginsel het enkele feit volstaat dat verweerder niet bereid is gebruik te maken van zijn bevoegdheid om een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan te verlenen. Bovendien hebben eisers geen aanvraag ingediend sinds de tijdelijke vergunningen. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Evenredigheidsbeginsel
        
      
    
    
      7.3
      Eisers voeren aan dat de beginselplicht tot handhaving verweerder enkel ‘dwingt’ om voorschriften te handhaven indien het algemene belang met handhaving is gediend. Het is eisers onduidelijk welk belang gediend is met handhaving. Er is wel degelijk beleidsruimte. Bij de beginselplicht tot handhaving dient een belangenafweging gemaakt te worden. 
      
    
    
      7.4
      De beroepsgrond slaagt niet. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Zoals onder 7.2  besproken, is dat niet het geval. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. De rechtbank is echter van oordeel dat verweerder zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat de met het besluit te dienen  - algemene - belangen zwaarder wegen dan de belangen van eisers. Eén van die algemene belangen is dat bewoning van het gebouw op eisers perceel de omliggende bedrijven in hun bedrijfsuitoefening belemmert. Eisers hebben daartegenover in hun gebouw een bedrijfskantine te beogen, maar een bedrijfskantine kan ook prima functioneren met twee van de voorzieningen die zij hebben gerealiseerd. Verweerder heeft in de last opgenomen dat het bewonen dient te worden beëindigd en beëindigd dient te blijven en dat eisers één van de voorzieningen die bewoning mogelijk maakt dienen te verwijderen. Eisers hebben er zelf voor gekozen om twee voorzieningen te verwijderen. Het argument dat de last onredelijk is omdat ze twee voorzieningen hebben verwijderd gaat dus niet op en doet niet af aan de redelijkheid van de last. Ter zitting hebben eisers vragen gesteld over welke voorzieningen dan nog wel zijn toegestaan, maar het is niet aan de rechtbank om die te beantwoorden.
      
      
        8.	Ter zitting hebben eisers verklaard dat de buren wel een woning hebben in hun bijbehorende bouwwerk, terwijl eisers dit niet mogen. Een beroep op het gelijkheidsbeginsel hebben eisers in deze procedure echter niet eerder gedaan. Ze hebben dit pas ter zitting voor het eerst aan de orde gesteld en ook niet nader onderbouwd. Deze enkele stelling vindt de rechtbank onvoldoende om aan te nemen dat verweerder in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld door eisers deze last op te leggen.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      9.	Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eisers geen gelijk krijgen. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Kraefft, rechter, in aanwezigheid van mr. A.M. Wammes, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 19 november 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
    
      
        Bijlage juridisch kader
      
    
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
      
      Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo luidt:
      "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
      het bouwen van een bouwwerk  […]".
    
    
    
      Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo luidt:
      "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
      het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan […]".
    
    
    
      Artikel 2.3a eerste lid, van de Wabo, luidt:
      “Het is verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten […]".
    
    
    
      Artikel 2.3a, tweede lid, van de Wabo luidt:
      “Het eerste lid blijft buiten toepassing indien voor het bouwen van het desbetreffende bouwwerk op grond van artikel 2.1, derde lid, geen omgevingsvergunning is of was vereist, met dien verstande dat indien in een dergelijk geval sprake is van een bouwwerk waarvan de aanwezigheid slechts een beperkte periode is toegestaan, het eerste lid uitsluitend buiten toepassing blijft gedurende die periode”.
    
    
    
      
        Het bestemmingsplan Buitengebied Noord van de gemeente Haarlemmermeer
      
      Op grond van het bestemmingsplan heeft het perceel de bestemming “Bedrijf”. Het perceel heeft geen aanduiding “bedrijfswoning”. 
      
        Artikel 6.2.2.van de planregels luidt:
      a. “Voor het bouwen van bedrijfswoningen gelden de volgende bepalingen:
      een bedrijfswoning mag uitsluitend ter plaatse van de aanduiding ‘bedrijfswoning’ worden gebouwd[…]".
    
    
    
      Artikel 38.4.2 van de planregels luidt:
      Onder strijdig gebruik wordt in ieder geval begrepen:
      “het gebruiken of laten gebruiken van de gronden en/of opstallen binnen deze bestemming ten behoeve van zelfstandige bewoning en afhankelijke woonruimte, voor zover het betreft vrijstaande bijbehorende bouwwerken; […]".
    
    
    
  
  
     Artikel 2 en 3 van Bijlage II van het Bor zijn op grond van artikel 5 van bijlage II van het Bor zijn niet van toepassing op activiteiten die plaatsvinden in, aan, op of bij een bouwwerk dat in strijd met artikel 2.1 van de Wabo is gebouwd of gebruikt.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 5 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2616.