ECLI:NL:RVS:2018:719, Raad van State, 28-02-2018, 201605526/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-02-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 december 2013 heeft het college een verzoek van [appellante sub 1] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.

201605526/1/A2.
    Datum uitspraak: 28 februari 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1.    [appellante sub 1], gevestigd te [plaats]
    2.    het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 16 juni 2016 in zaak nr. 14/5784 in het geding tussen:
    
    [appellante sub 1]
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 9 december 2013 heeft het college een verzoek van [appellante sub 1] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    
    Bij besluit van 8 juli 2014 heeft het college het door [appellante sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 16 juni 2016 heeft de rechtbank het door [appellante sub 1] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 8 juli 2014 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante sub 1] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 oktober 2017, waar [appellante sub 1], vertegenwoordigd door mr. I. Haverkate, advocaat te Amsterdam, vergezeld van [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. T.W. Franssen, advocaat te Den Haag, en mr. M.C. ter Steeg, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellante sub 1] was van 15 mei 2007 tot 23 november 2012 eigenaar van de percelen kadastraal bekend gemeente Valburg sectie L, nummers 1897 en 1902 (hierna ook: de percelen), plaatselijk bekend [locatie] te Oosterhout in Gelderland. De percelen waren in gebruik voor een glastuinbouwbedrijf. Voor de percelen gold ten tijde van belang het bestemmingsplan "Buitengebied Valburg herziening 2002" (hierna: het bestemmingsplan) dat op 25 juni 2002 door de raad van de gemeente Overbetuwe is vastgesteld en op 21 januari 2003 door het college is goedgekeurd. Het college van burgemeester en wethouders van Overbetuwe heeft bij besluit van 9 oktober 2007 aan [appellante sub 1] binnenplanse vrijstelling en bouwvergunning verleend voor de bouw van een tuinkas. Deze tuinkas is gerealiseerd. Het college van burgemeester en wethouders van Overbetuwe heeft bij besluit van 8 december 2010 aan [appellante sub 1] binnenplanse vrijstelling en omgevingsvergunning verleend voor het vergroten van de tuinkas. Deze vergroting is nog niet gerealiseerd.
    
        [appellante sub 1] heeft verzocht om een tegemoetkoming in planschade ten gevolge van de door provinciale staten op 15 december 2010 vastgestelde en op 22 december 2010 in werking getreden Ruimtelijke Verordening Gelderland (hierna: de Verordening). Volgens [appellante sub 1] is door deze vaststelling de waarde van de percelen gedaald, onder meer omdat zij daardoor geen gebruik meer mag maken van de bij besluit van 8 december 2010 verleende vrijstelling en omgevingsvergunning.
    
    2.    Het college heeft aan het besluit van 9 december 2013 een advies van de schadebeoordelingscommissie van 3 december 2013 ten grondslag gelegd. Daarin is vermeld dat [appellante sub 1] ten gevolge van de Verordening geen schade lijdt. Daarin is tevens vermeld dat voor zover [appellante sub 1] ten gevolge van de Verordening schade zou lijden, deze schade op grond van passieve risicoaanvaarding voor haar rekening dient te blijven.
    
        Het college heeft aan het besluit van 8 juli 2014 een advies van de Commissie van Advies voor Bezwaarschriften en Klachten (hierna: bezwaarcommissie) van 22 mei 2014 ten grondslag gelegd. Daarin is vermeld dat eventuele schade ten gevolge van de Verordening voor rekening van [appellante sub 1] dient te blijven, omdat zij ten tijde van de koop van de percelen op grond van het toentertijd geldende Streekplan Gelderland 2005, dat in ontwerp op 7 februari 2005 ter inzage is gelegd, de planologische verandering kon en moest voorzien. In dat advies is verder ten overvloede vermeld dat artikel 15, tweede lid, van de Verordening een rechtstreeks werkend bouwverbod voor de uitbreiding van kassen met meer dan 20% bevat, op grond waarvan [appellante sub 1] vanaf de inwerkingtreding van de Verordening geen gebruik meer mocht maken van de vrijstelling en omgevingsvergunning van 8 december 2010.
    
        In het verweerschrift bij de rechtbank heeft het college zich op het standpunt gesteld dat [appellante sub 1] door de inwerkingtreding van de Verordening niet in een planologisch nadeliger positie is komen te verkeren, omdat het geldende bestemmingsplan zowel vóór als na die inwerkingtreding de bouw van kassen niet bij recht toestond op de percelen. Het college heeft zich tevens op het standpunt gesteld dat [appellante sub 1] na de inwerkingtreding van de Verordening nog gebruik kon maken van de vrijstelling en omgevingsvergunning van 8 december 2010. Voorts is in het verweerschrift vermeld dat [appellante sub 1] de planologische verandering actief en passief heeft aanvaard en dat daarom de gestelde schade voor haar rekening dient te blijven.
    
    3.    De rechtbank heeft het college gevolgd in zijn standpunt dat de inwerkingtreding van de Verordening niet betekent dat [appellante sub 1] geen gebruik meer kan maken van de vrijstelling en omgevingsvergunning van 8 december 2010. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat de bepalingen van artikel 4.1 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) zich richten tot bestuursorganen en geen gedragsregels voor burgers bevatten en dat [appellante sub 1] voldoet aan het vereiste van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), omdat zij over de omgevingsvergunning van 8 december 2010 beschikt. De rechtbank heeft ook overwogen dat, nu [appellante sub 1] de percelen met de vrijstellingen en omgevingsvergunningen kan verkopen, de Verordening niet leidt tot planologisch nadeel voor nieuwe eigenaren van de percelen.
    
        De rechtbank heeft voorts geoordeeld dat het college aan het besluit op bezwaar ten onrechte ten grondslag heeft gelegd dat [appellante sub 1] ten gevolge van de Verordening planologisch nadeel lijdt doordat artikel 15 van de Verordening directe werking heeft, op grond waarvan van de vrijstelling en omgevingsvergunning van 8 december 2010 sinds de inwerkingtreding van de Verordening geen gebruik meer mag worden gemaakt. De rechtbank heeft daarom het besluit van 8 juli 2014 vernietigd. Gezien de hiervoor weergegeven overwegingen heeft de rechtbank de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand gelaten.
    
    Het incidenteel hoger beroep van het college - formeel
    
    4.    Het betoog van het college dat de rechtbank buiten de omvang van het geschil is getreden door in te gaan op de vraag of [appellante sub 1] ten gevolge van de Verordening planschade heeft geleden, faalt. De reden daarvoor is dat het college in het verweerschrift bij de rechtbank op dit punt een ander standpunt heeft ingenomen dan in het besluit van 8 juli 2014. In het verweerschrift heeft het college zich, anders dan in dat besluit, op het standpunt gesteld dat [appellante sub 1] ten gevolge van de Verordening geen planologisch nadeel heeft geleden en na de inwerkingtreding van de Verordening nog gebruik kan maken van de vrijstelling en omgevingsvergunning van 8 december 2010. Daarmee maakten deze onderwerpen deel uit van het geschil bij de rechtbank.
    
    Het hoger beroep van [appellante sub 1]
    
    5.    [appellante sub 1] betoogt dat de rechtbank het college ten onrechte heeft gevolgd in het standpunt dat zij na de inwerkingtreding van de Verordening nog gebruik kan maken van de vrijstelling en omgevingsvergunning van 8 december 2010. [appellante sub 1] voert aan dat op grond van artikel 4.1, eerste lid, van de Wro weliswaar alleen instructienormen voor andere bestuursorganen kunnen worden vastgesteld, maar dat de bepalingen van een provinciale verordening die op grond van artikel 4.1, derde lid, van de Wro kunnen worden vastgesteld direct werkende normen voor burgers bevatten. Daarbij verwijst [appellante sub 1] naar het advies van de Raad van State over de Invoeringswet Wro. [appellante sub 1] stelt verder dat overtreding van krachtens artikel 4.1, derde lid, van de Wro gestelde bepalingen strafbaar is gesteld in de Wet op de economische delicten (hierna: WED).
    
    5.1.    Artikel 4.1, eerste, tweede en derde lid, van de Wro luidt:
    
    "1.    Indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken, kunnen bij of krachtens provinciale verordening regels worden gesteld omtrent de inhoud van bestemmingsplannen, van omgevingsvergunningen waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2° of 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, omtrent de daarbij behorende toelichting of onderbouwing, alsmede omtrent de inhoud van beheersverordeningen. Daarbij kan worden bepaald dat een regel slechts geldt voor een daarbij aangegeven gedeelte van het grondgebied van de provincie. De kennisgeving van een besluit tot vaststelling van de verordening geschiedt tevens langs elektronische weg.
    
    2.    Tenzij bij de verordening een andere termijn wordt gesteld, stelt de gemeenteraad binnen een jaar na inwerkingtreding van de verordening een bestemmingsplan of een beheersverordening vast met inachtneming van de verordening.
    
    3.    Bij of krachtens een verordening als bedoeld in het eerste lid kunnen regels worden gesteld die noodzakelijk zijn om te voorkomen dat in de verordening begrepen gronden of bouwwerken minder geschikt worden voor de verwezenlijking van het doel van de verordening zolang geen bestemmingsplan of beheersverordening als bedoeld in het tweede lid in werking is getreden. Bij de verordening kunnen regels worden gesteld met inachtneming waarvan bij een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van bij die verordening aan te geven krachtens dit lid gestelde regels."
    
        Artikel 15, lid 15.2, van de Verordening luidt:
    
    "Zolang geen bestemmingsplan als bedoeld in artikel 26 in werking is getreden, is uitbreiding van bestaande glastuinbouwbedrijven buiten de concentratiegebieden, de extensiveringsgebieden glastuinbouw en de regionale clusters met meer dan 20% verboden. […]."
    
    5.2.        Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, van de Wro. Overtreding van voorschriften, gesteld bij of krachtens artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is ingevolge artikel 1a, onder 20, van de WED een economisch delict. In artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is een weigeringsgrond opgenomen voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor bouwen, indien de bouwactiviteit in strijd is met de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, van de Wro. Artikel 15 van de Verordening kan er derhalve toe leiden dat een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het oprichten van een bouwwerk moet worden geweigerd.
    
        Een voor een activiteit reeds verleende vrijstelling en omgevingsvergunning vervallen niet door de inwerkingtreding, na die verlening, van een bestemmingsplan op grond waarvan die activiteit, zonder vergunning, ter plaatse niet meer is toegestaan. Hetzelfde heeft te gelden ten aanzien van de inwerkingtreding van een provinciale verordening waarin regels krachtens artikel 4.1, derde lid, van de Wro zijn opgenomen. De inwerkingtreding van de Verordening betekent derhalve niet dat [appellante sub 1] geen gebruik meer kan maken van de aan hem verleende vrijstelling en omgevingsvergunning van 8 december 2010 voor de vergroting van de tuinkas op de percelen. Het gebruik van deze vrijstelling en vergunning is niet, zoals [appellante sub 1] vreest, een economisch delict.
    
        Het betoog faalt.
    
    6.    Het betoog van [appellante sub 1] dat het gedeelte van de percelen waarop ingevolge het bestemmingsplan niet gebouwd mag worden ten gevolge van de inwerkingtreding van de Verordening ook in waarde is gedaald, omdat dit gedeelte nu niet meer voor glastuinbouw mag worden gebruikt, faalt evenzeer. Het ingevolge het bestemmingsplan op dit gedeelte van de percelen toegestane gebruik voor glastuinbouw is in de Verordening niet beperkt.
    
    7.    De conclusie is dat [appellante sub 1] ten gevolge van de Verordening geen planologisch nadeel lijdt. Hetgeen hij voor het overige heeft aangevoerd behoeft geen bespreking.
    
    Het incidenteel hoger beroep van het college - overig
    
    8.    Het college betoogt dat de rechtbank het besluit van 8 juli 2014 ten onrechte heeft vernietigd. Het college voert aan dat in het advies van de bezwaarcommissie, dat geheel aan het besluit van 8 juli 2014 ten grondslag is gelegd, weliswaar ten onrechte is vermeld dat [appellante sub 1] ten gevolge van de Verordening planschade lijdt, maar dat dit niet de grond vormde om het bezwaar van [appellante sub 1] ongegrond te verklaren. Volgens het college heeft het aan het besluit van 8 juli 2014 ten grondslag gelegd dat de planologische verandering voor [appellante sub 1] voorzienbaar was en dat hij het risico van de planologische verandering actief en passief heeft aanvaard. Het college voert aan dat deze motivering dat besluit kan dragen en de rechtbank dat besluit daarom niet mocht vernietigen.
    
    8.1.    Het college heeft met juistheid aangevoerd dat het aan het besluit van 8 juli 2014 ten grondslag heeft gelegd dat de planologische verandering voor [appellante sub 1] ten tijde van de koop van de percelen voorzienbaar was, zodat eventueel daardoor te lijden schade voor zijn rekening dient te blijven. Het college heeft zich in dat besluit, in navolging van het advies van de bezwaarcommissie, op het standpunt gesteld dat begin 2005 voorzienbaarheid is ontstaan op grond van het streekplan Gelderland 2005, dat in ontwerp van 7 februari tot 8 maart 2005 ter inzage heeft gelegen. De Afdeling zal onderzoeken of deze grond het besluit kan dragen.
    
    8.2.    De voorzienbaarheid van een planologische wijziging dient beoordeeld te worden aan de hand van het antwoord op de vraag of ten tijde van de investeringsbeslissing, bijvoorbeeld ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak, voor een redelijk denkend en handelend koper, aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen. Daarbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft.
    
        Met het oog op de beoordeling van de voorzienbaarheid dient het bestuursorgaan een vergelijking te maken tussen de ruimtelijke gevolgen van het planologische regime waarvan gesteld wordt dat het planschade heeft veroorzaakt en de ruimtelijke gevolgen van de voor de aanvrager meest ongunstige uitwerking van de in het beleidsvoornemen bedoelde ontwikkelingsmogelijkheden.
    
        Bij het bepalen van de voorzienbaarheid van de schade komt geen betekenis toe aan de grootte van de ten tijde van de beslissing tot investering bestaande kans dat de schade niet zou ontstaan.
    
        Voor het aannemen van voorzienbaarheid is niet vereist dat verwezenlijking van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel volledig en onherroepelijk vaststaat, of dat deze maatregel in detail is uitgewerkt of dat de omvang van de nadelige gevolgen met nauwkeurigheid kan worden bepaald. Beslissend is of op het moment van investering de mogelijkheid van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel zodanig kenbaar was, dat hiermee bij de beslissing tot investering rekening kon worden gehouden. (overzichtsuitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582)
    
    8.3.    In het streekplan is op de pagina’s 58-59 vermeld dat concentratie van glastuinbouw gewenst blijft en geïsoleerd gelegen bedrijven niet gewenst zijn. Buiten de concentratiegebieden is nieuwvestiging van glastuinbouw niet mogelijk. Op pagina 60 is onder het kopje "Beleid geïsoleerd gelegen bedrijven" vermeld: "Bestaande geïsoleerde glastuinbouwbedrijven kunnen bij recht worden voorzien van een eenmalige uitbreiding van de glasopstanden van maximaal 20%. Verdergaande uitbreiding is slechts mogelijk mits de vergroting zich verdraagt met ter plaatse van belang zijnde kwaliteiten (natuur, landschap en/of water) en de uitbreiding noodzakelijk is voor een doelmatige voortzetting van het bedrijf. Tevens dient te zijn aangetoond dat verplaatsing naar een concentratiegebied dan wel regionale cluster financieel niet mogelijk is. In het verplaatsingsonderzoek dienen o.a. de hergebruiksmogelijkheden van de vrijkomende locatie te worden meegenomen."
    
    8.4.    Niet meer in geschil is dat het streekplan in de voormelde periode ter inzage heeft gelegen. Ook is niet meer in geschil dat [appellante sub 1] de percelen in 2007 heeft gekocht. Voorts staat vast dat het bedrijf van [appellante sub 1] een geïsoleerd liggend glastuinbouwbedrijf was. Ter zitting heeft [appellante sub 1] meegedeeld dat de in 2005 op de percelen gevestigde potplantenkwekerij geen glastuinbouwbedrijf was.
    
        Gezien de hiervoor aangehaalde pagina’s van het streekplan bestond ten tijde van de koop van de percelen in 2007 voor [appellante sub 1] aanleiding om rekening te houden met de kans dat de vestiging van een nieuw glastuinbouwbedrijf ter plaatse op termijn planologisch niet meer zou zijn toegestaan. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de planologische verandering voor [appellante sub 1] ten tijde van de koop op grond van het streekplan voorzienbaar was, zodat eventueel daardoor geleden of te lijden schade voor haar rekening dient te blijven. Dat het college van burgemeester en wethouders van Overbetuwe na de koopdatum aan [appellante sub 1] vergunningen heeft verleend voor de bouw en uitbreiding van een tuinkas, is niet relevant voor het antwoord op de vraag of de planologische verandering op de koopdatum voorzienbaar was.
    
    8.5.    Het college heeft zich met juistheid op het standpunt gesteld dat het besluit van 8 juli 2014 van een deugdelijke motivering was voorzien. De rechtbank heeft dit niet onderkend en ten onrechte dat besluit vernietigd en het college veroordeeld tot vergoeding van de bij [appellante sub 1] in beroep opgekomen proceskosten. Hetgeen het college voor het overige heeft aangevoerd behoeft geen bespreking.
    
        Het betoog slaagt.
    
    9.    Het hoger beroep van [appellante sub 1] is ongegrond. Het incidenteel hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. De Afdeling zal, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het beroep van [appellante sub 1] bij de rechtbank ongegrond verklaren, zodat het besluit van 8 juli 2014 in stand blijft.
    
    10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep van [appellante sub 1] ongegrond;
    
    II.    verklaart het incidenteel hoger beroep van het college van gedeputeerde staten van Gelderland gegrond;
    
    III.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 16 juni 2016 in zaak nr. 14/5784;
    
    IV.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Oranje, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen
    voorzitter    
    
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 februari 2018
    
    507.