ECLI:NL:RVS:2015:1464, Raad van State, 06-05-2015, 201408195/1/A4 en 201408196/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-05-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 december 2013 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd wegens het in strijd met artikel 10.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer en artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012 aanwezig hebben van asbesthoudende materialen op het perceel aan de [locatie] te Chaam.

201408195/1/A4 en 201408196/1/A4.
    Datum uitspraak: 6 mei 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Alphen-Chaam,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 18 december 2013 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd wegens het in strijd met artikel 10.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer en artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012 aanwezig hebben van asbesthoudende materialen op het perceel aan de [locatie] te Chaam.
    
    Bij besluit van 28 januari 2014 heeft het college de in het besluit van 18 december 2013 gestelde begunstigingstermijn verlengd tot en met 24 februari 2014.
    
    Bij besluit van 6 mei 2014 heeft het college besloten tot invordering van de door [appellant] verbeurde dwangsom van € 25.000,00 over te gaan.
    
    Bij besluit van 8 juli 2014 heeft het college het door [appellant] tegen de besluiten van onderscheidenlijk 18 december 2013 en 28 januari 2014 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 25 augustus 2014 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 6 mei 2014 gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    
    Tegen de besluiten van 8 juli 2014 en 25 augustus 2014 heeft [appellant] beroepen ingesteld.
    
    De zaken zijn door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaken ter zitting gevoegd behandeld op 9 april 2015, waar [appellant], vertegenwoordigd door P. Kamman, en het college, vertegenwoordigd door mr. B. Wouters, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Bij brief van 30 mei 2013 heeft het college aan [appellant] een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom opgelegd, omdat het asbesthoudende dak van de schuur op het perceel van [appellant] aan het verslechteren is en enkele delen al naar beneden zijn geschoven. Verder heeft het college geconstateerd dat verschillende asbesthoudende platen zijn gebroken en dat inpandig stukken asbesthoudend materiaal liggen. Bij besluit van 3 september 2013 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. Om aan de last te voldoen moest [appellant] uiterlijk op 31 oktober 2013 onder meer de asbestplaten van het dak verwijderen en verwijderd houden, de restanten afkomstig van de asbestplaten eveneens verwijderen en verwijderd houden en een sloopmelding doen voordat de asbestverwijdering plaatsvond. Bij besluit van 17 september 2013 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot en met 15 december 2013. Bij besluit van 17 december 2013 is de last onder dwangsom van 3 september 2013 onder meer ingetrokken omdat een sloopmelding voor het verwijderen van de asbestdakplaten en de asbestsanering niet nodig was.
    
    Bij besluit van 18 december 2013 heeft het college aan [appellant] opnieuw een last onder dwangsom wegens overtreding van de artikelen 10.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer en 7.22 van het Bouwbesluit 2012 opgelegd. Om aan de last te voldoen moest [appellant] op uiterlijk 30 januari 2014 de asbesthoudende materialen op zijn perceel en eventueel naastgelegen percelen hebben verwijderd. Voor de verwijdering diende hij te beschikken over een asbestinventarisatierapport. Bij besluit van 28 januari 2014 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot en met 24 februari 2014. Omdat [appellant] niet aan de last heeft voldaan, is volgens het college een dwangsom verbeurd en is het college overgegaan tot invordering van de verbeurde dwangsom.
    
    Last onder dwangsom
    
    2. Ingevolge artikel 10.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer is een ieder die handelingen met betrekking tot afvalstoffen verricht of nalaat en die weet of redelijkerwijs had kunnen weten dat daardoor nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan of kunnen ontstaan, verplicht alle maatregelen te nemen of na te laten die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd, teneinde die gevolgen zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken.
    
    Ingevolge artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012 is het, onverminderd het bij of krachtens dit besluit of de Wet milieubeheer bepaalde, verboden in, op of aan een bouwwerk of op een open erf of terrein voorwerpen of stoffen te plaatsen, te werpen of te hebben, handelingen te verrichten of na te laten of werktuigen te gebruiken, waardoor:
    
    a. op voor de omgeving hinderlijke of schadelijke wijze rook, roet, walm of stof wordt verspreid;
    
    b. overlast wordt of kan worden veroorzaakt voor de gebruikers van het bouwwerk, het open erf of terrein;
    
    c. op voor de omgeving hinderlijke of schadelijke wijze stank, stof of vocht of irriterend materiaal wordt verspreid of overlast wordt veroorzaakt door geluid en trilling, elektrische trilling daaronder begrepen, of door schadelijk of hinderlijk gedierte, dan wel door verontreiniging van het bouwwerk, open erf of terrein, of
    
    d. instortings-, omval- of ander gevaar wordt veroorzaakt.
    
    3. [appellant] betoogt dat het college zijn bezwaarschrift ten onrechte ongegrond heeft verklaard. Hij voert aan dat het asbest al jaren op zijn terrein aanwezig is en het college daar nooit tegen opgetreden heeft, zodat de noodzaak om handhavend op te treden ontbreekt en hij erop mocht vertrouwen dat het college niet meer handhavend zou optreden. [appellant] betoogt voorts dat het college zich ten onrechte op het standpunt stelt dat op verschillende plaatsen op het terrein asbest lag en de asbest op het terrein was uitgebreid naar andere plaatsen. Volgens [appellant] is het college uitgegaan van verkeerde aannames.
    
    3.1. De stelling van [appellant] dat het college is uitgegaan van verkeerde aannames treft geen doel. Uit een in opdracht van [appellant] op zijn perceel op 11 mei 2012 uitgevoerde asbestinventarisatie, waarvan de resultaten zijn neergelegd in het rapport "Asbestinventarisatie Type A, [locatie] te Chaam" met nummer AS 309012 van 22 mei 2012 van Adviesbureau Flamant B.V., blijkt dat op de golfplaten op het dak van beide schuren inclusief de nokvorsten asbesthoudende materialen zijn waargenomen. Daarnaast is volgens het rapport zwerfasbest in en rondom beide schuren waargenomen. Zowel de aan het besluit van 18 december 2013 ten grondslag liggende controle door een gemeentelijke toezichthouder op 10 december 2013 als het rapport "Asbestinventarisatie Type A, [locatie] te Chaam" van Adviesbureau Flamant B.V. met nummer AS 423914 van 28 januari 2014 bevestigen het vorenstaande. Gelet hierop geeft hetgeen [appellant] aanvoert geen grond voor het oordeel dat het college zich ten onrechte bevoegd heeft geacht handhavend op te treden.
    
    3.2. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    3.3. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (in onder meer de uitspraak van 31 augustus 2011 in zaak nr. 201100003/1/H1), nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. De enkele omstandigheid dat het college lange tijd niet handhavend heeft opgetreden tegen de aanwezigheid van asbest op het perceel van [appellant], is onvoldoende om tot het oordeel te komen dat het college bij [appellant] het gerechtvaardigde vertrouwen heeft gewekt dat hiertegen niet meer handhavend zou worden opgetreden. Naar aanleiding van een klacht van de politie Midden- en West-Brabant is het college op de hoogte gekomen van de situatie op het perceel van [appellant] en het handhavingstraject gestart. Hetgeen [appellant] heeft aangevoerd betreft geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhavend optreden had moeten afzien. Het college heeft het besluit van 18 december 2013 in het besluit op bezwaar dan ook terecht gehandhaafd.
    
    Het betoog faalt.
    
    Begunstigingstermijn
    
    4. Ingevolge artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heeft het bezwaar of beroep van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
    
    5. [appellant] betoogt dat het college de asbestsanering ten onrechte verschillende keren heeft stopgezet, omdat de sanering middels "handpicking" niet mogelijk zou zijn. Volgens hem kon hij daarom niet aan de begunstigingstermijn voldoen. Vervolgens was het terrein te drassig om tot saneren over te gaan, zodat sprake was van overmacht, aldus [appellant]. Volgens hem heeft het college geen redelijke termijn gesteld en had het college de begunstigingstermijn moeten verlengen tot 1 mei 2014.
    
    5.1. Het college verwijst in het primaire besluit van 18 december 2013 naar het onder 3.1 vermelde asbestinventarisatierapport van 22 mei 2012, waarin staat vermeld dat de onverharde bodem in en rondom de schuren, alsmede de dichte vegetatie is uitgesloten van inspectie, maar dat gelet op de resultaten van het praktijkonderzoek niet kan worden uitgesloten dat daarin restanten asbesthoudende golfplaten worden aangetroffen. Het college heeft daarom in de last onder dwangsom opgenomen dat de asbesthoudende materialen op het perceel en eventueel naastgelegen percelen moeten worden verwijderd en vermeld dat [appellant] voor de verwijdering over een asbestinventarisatierapport moet beschikken dat betrekking heeft op het gehele perceel en derhalve ook op de onverharde bodem in en rondom de schuren. Het college heeft daarbij een begunstigingstermijn gesteld tot en met 30 januari 2014. Uit het onder 3.1 vermelde asbestinventarisatierapport van 28 januari 2014 volgt wederom dat slechts de toplaag van de onverharde bodem is geïnspecteerd en de dichte begroeiing aan de linkerzijde van de schuur beperkt is geïnspecteerd. In verband met de ontvangst van dit asbestinventarisatierapport op 28 januari 2014 heeft het college de begunstigingstermijn op verzoek van [appellant] verlengd van 30 januari 2014 tot en met 24 februari 2014.
    
    5.2. Uit het verslag van een onderzoek inzake een melding over een asbestsanering door een toezichthouder milieu op 21 februari 2014 volgt dat de begroeiing op het perceel van [appellant] op die datum nog steeds aanwezig was. Voorts vermeldt dit onderzoeksverslag dat de heer Mulders van het asbestsaneringsbedrijf dat de sanering op het perceel van [appellant] zou uitvoeren aan de desbetreffende toezichthouder heeft laten weten dat de asbestverwijdering op het perceel door middel van "handpicking" vanwege de aanwezige begroeiing en regenplassen geen asbestvrijverklaring zonder beperkingen zou opleveren, zoals de last vereist. Gelet hierop heeft de asbestverwijdering op 21 februari 2014 niet plaatsgevonden.
    
    5.3. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de asbestverwijdering niet voor 24 februari 2014 kon plaatsvinden. Daarbij wordt mede in aanmerking genomen dat hij er, zoals onder 1 is overwogen, al bij brief van 30 mei 2013 door het college van op de hoogte is gesteld dat het van plan was tegen de aanwezigheid van asbesthoudende materialen handhavend op te treden en het asbestinventarisatierapport van 22 mei 2012 reeds vermeldt dat niet kan worden uitgesloten dat in de onverharde bodem en dichte vegetatie op het perceel asbesthoudende materialen worden aangetroffen.
    
    Het betoog faalt.
    
    Invordering
    
    6. Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Awb heeft het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
    
    7. [appellant] betoogt dat het college zijn bezwaarschrift tegen het invorderingsbesluit ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. In dit verband voert hij aan dat hij al in het bezwaarschrift tegen de dwangsombeschikking heeft aangegeven dat hij het oneens was met zowel de dwangsom als met de invordering daarvan. Volgens hem vereist de wet slechts dat het invorderingsbesluit wordt betwist in het geval de procedure is gekoppeld aan die van de dwangsombeschikking.
    
    7.1. Ten tijde van het nemen van het besluit tot invordering van de dwangsom had het college nog niet beslist op het bezwaar tegen de last onder dwangsom. Bij brief van 12 mei 2014 heeft [appellant] het college laten weten bezwaar te hebben tegen de invorderingsbeschikking. In reactie daarop heeft het college op grond van artikel 6:6, gelezen in samenhang met artikel 6:5 van de Awb, [appellant] in de gelegenheid gesteld zijn gronden tegen de invorderingsbeschikking naar voren te brengen. Op grond van artikel 5:39, eerste lid, van de Awb is in het geval van een bijkomende beschikking, zoals hier aan de orde, de betwisting van die beschikking evenwel voldoende om het bezwaar daarop mede betrekking te laten hebben. [appellant] heeft de invorderingsbeschikking met zijn brief van 12 mei 2014 betwist, zodat daarmee van rechtswege bezwaar is ontstaan. Het college heeft derhalve bij besluit van 8 juli 2014 ten onrechte nagelaten op het bezwaar tegen de invordering te beslissen en het bezwaar bij besluit van 25 augustus 2014 ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. Voornoemde besluiten op bezwaar komen voor vernietiging in aanmerking.
    
    Het betoog slaagt.
    
    Slotoverwegingen
    
    8. De beroepen zijn gegrond. Het besluit van 25 augustus 2014 dient wegens strijd met artikel 5:39, eerste lid, van de Awb te worden vernietigd. Het besluit van 8 juli 2014 wordt vernietigd, voor zover daarbij niet is beslist op het bezwaar tegen de invorderingsbeschikking. De Afdeling zal op na te melden wijze zelf in de zaak voorzien.
    
    Anders dan [appellant] stelt, heeft hij in zijn bezwaarschrift van 25 maart 2014 alleen bezwaar gemaakt tegen de last onder dwangsom en het besluit tot verlenging van de begunstigingstermijn. Bovendien dateert het besluit tot invordering van 6 mei 2014 en derhalve van na de datum waarop [appellant] stelt gronden te hebben ingediend tegen de invordering. Verder heeft [appellant] noch in zijn brief van 12 mei 2014, noch in enig ander stuk gronden tegen het besluit tot invordering ingediend. Nu [appellant] geen gronden heeft ingediend tegen de invorderingsbeschikking, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college ten onrechte is overgegaan tot het invorderen van de verbeurde dwangsom. De Afdeling zal het bezwaar tegen de invorderingsbeschikking ongegrond verklaren en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 8 juli 2014, voor zover dat is vernietigd.
    
    9. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart de beroepen gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Alphen-Chaam van 25 augustus 2014, kenmerk VV/KvdA/2014u02638;
    
    III. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Alphen-Chaam van 8 juli 2014, kenmerk VV/KvdA/2014u2185, voor zover daarbij niet is beslist op het bezwaar tegen de invorderingsbeschikking van 6 mei 2014;
    
    IV. verklaart het bezwaar tegen het besluit van 6 mei 2014 ongegrond;
    
    V. bepaalt dat deze uitspraak, voor zover het onderdeel IV betreft, in de plaats treedt van het besluit van 8 juli 2014, voor zover dat is vernietigd;
    
    VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Alphen-Chaam tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van de beroepen opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 980,00 (zegge: negenhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Alphen-Chaam aan [appellant] het door hem voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 330,00 (zegge: driehonderddertig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.T. de Jong, griffier.
    
    w.g. Timmerman-Buck w.g. De Jong
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 6 mei 2015
    
    628.