ECLI:NL:RVS:2017:2430, Raad van State, 07-09-2017, 201706136/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-09-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 augustus 2015 heeft de minister gewijzigde voorschriften verbonden aan zijn instemming met het opslagplan Norg.

Bij deze uitspraak is een persbericht uitgebracht. 201706136/1/A1.
    Datum uitspraak: 7 september 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op het verzoek van het college van burgemeester en wethouders van Noordenveld en het college van burgemeester en wethouders van Leek (hierna: de colleges van Noordenveld en Leek) om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
    
    verzoekers,
    
    en
    
    de minister van Economische Zaken,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 6 augustus 2015 heeft de minister gewijzigde voorschriften verbonden aan zijn instemming met het opslagplan Norg.
    
    Bij besluit van 4 januari 2016 heeft de minister de door onder meer de colleges van Noordenveld en Leek hiertegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    De Afdeling heeft bij uitspraak van 22 maart 2017 de daartegen door de colleges van Noordenveld en Leek ingestelde beroepen gegrond verklaard en het besluit van 4 januari 2016 vernietigd, voor zover daarbij is beslist op de bezwaren van de colleges van Noordenveld en Leek.
    
    De colleges van Noordenveld en Leek hebben de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De colleges van Noordenveld en Leek hebben nadere stukken overgelegd.
    
    De voorzieningenrechter heeft de verzoeken ter zitting behandeld op 31 augustus 2017, waar de colleges van Noordenveld en Leek, vertegenwoordigd door mr. W.R. van der Velde, advocaat te Groningen, en bijgestaan door K. Smid, M.M. Nienhuis en H.A. ter Beeke, en de minister van Economische Zaken, vertegenwoordigd door mr. drs. I.P. Hasper, J.T.C. Kool, mr. J.C. van Dalen, J. van Herk, mr. C.H.M. Kraakman en dr. A.G. Muntendam-Bos zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting de Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V., vertegenwoordigd door mr. A. Th. Meijer, advocaat te Amsterdam en bijgestaan door R.M.H.E. van Eijs, P.M. te Riele en IJ.A. Kuperus, als belanghebbende gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1.    Het uit productie genomen gasveld Norg wordt gebruikt als gasopslag door de NAM. Het veld ligt onder meer in de gemeenten Noordenveld en Leek. Het veld wordt in de besluitvorming aangeduid als het reservoir, en dit reservoir wordt weer onderverdeeld in compartimenten. Het merendeel van de putten waarmee gas wordt geïnjecteerd en onttrokken is geboord in het centraal in het reservoir gelegen compartiment 2.
    
        Het plan voor de gasopslag in het veld is onder het stellen van een aantal voorschriften goedgekeurd bij besluit van 18 juni 2004. Bij besluit van 26 juni 2014 zijn, in verband met de uitbreiding van de gasopslag tot een beoogd werkvolume van 7 miljard Nm3 gas, gewijzigde voorschriften aan de instemming verbonden. Daarbij zijn onder meer in de voorschriften 5 en 6 eisen gesteld aan de toegestane druk in het reservoir: de gemiddelde druk in zowel het totale reservoir als in de individuele compartimenten mag, op een referentiediepte van 2820 m (TV NAP), niet lager zijn dan de initiële druk van 235 bar en 327 bar niet overschrijden.
    
        Volgens de NAM brengt de eis dat de voorgeschreven gemiddelde druk niet alleen in het hele reservoir maar ook per compartiment in acht moet worden genomen mee dat de opslag niet volledig kan worden benut. Omdat de meest injectie- en productieputten zijn geboord in compartiment 2 van het reservoir, kan volgens de NAM de toegestane gemiddelde maximale en minimale druk van het totale reservoir niet worden bereikt wanneer in compartiment 2 niet een ruimer drukbereik wordt toegestaan. Direct na injectie ontstaat immers een hogere druk in compartiment 2, die na enige tijd afneemt als het gas zich over het reservoir verspreidt en aldus in het totale reservoir een gelijke(re) druk wordt bereikt. Bij het legen van het reservoir geldt het omgekeerde. Als het voorgeschreven gemiddelde drukbereik in compartiment 2 niet ruimer is dan in het totale reservoir, bestaan er aldus beperkingen voor injectie en productie.
    
        De NAM heeft bij brief van 16 juli 2015 verzocht de voorschriften te wijzigen door het toegestane drukbereik in de compartimenten 1, 3 en 4 en in het totale reservoir gelijk te houden (235 bar minimaal, 327 bar maximaal), maar in compartiment 2 een gemiddelde druk van 225 bar tot 347 bar toe te staan. In dit drukbereik zijn, zo vermeldt de NAM in deze aanvraag, in de afgelopen 16 jaar geen bevingen geconstateerd.
    
        De minister heeft met het genoemde besluit van 6 augustus 2015 de toegestane drukniveau’s overeenkomstig deze aanvraag gewijzigd vastgesteld in de voorschriften 5 en 8 en de bezwaren daartegen van de colleges van Noordenveld en Leek bij besluit van 4 januari 2016 ongegrond verklaard.
    
    2.     De Afdeling heeft bij uitspraak van 22 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:748, uitspraak gedaan op de beroepen van onder meer de colleges van Noordenveld en Leek tegen het in bezwaar gehandhaafde instemmingsbesluit van de minister over het gewijzigde opslagplan Norg van 4 januari 2016. De Afdeling heeft in deze uitspraak het besluit van 4 januari 2016 vernietigd omdat het niet is voorzien van een deugdelijke motivering. Uit het door Staatstoezicht op de Mijnen (hierna: SodM), TNO en de Technische commissie bodembeweging (hierna: Tcbb) uitgebrachte adviezen, het besluit van 6 augustus 2015 en het besluit op bezwaar blijkt volgens de uitspraak niet dat nader onderzoek is gedaan naar, of aandacht is besteed aan, het mogelijke effect van het structureel toestaan van een groter drukbereik in compartiment 2 op seismiciteit dan was toegestaan op grond van het besluit van 26 juni 2014. Ook heeft de minister niet duidelijk gemaakt hoe groot de belangen zijn bij het verruimen van het drukbereik in compartiment 2. Vanwege de vernietiging van het besluit op bezwaar dient de minister een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Dat heeft de minister nog niet gedaan. Uit de overgelegde stukken blijkt dat thans uiterlijk 1 februari 2018 een nieuw besluit op bezwaar wordt verwacht. Wel zijn op 6 juli 2017 onderscheidenlijk 10 augustus 2017 nadere adviezen door de SodM en de Tcbb uitgebracht. Samengevat wordt daarin geconcludeerd dat seismische activiteit voor de toekomst niet kan worden uitgesloten en dat de inschatting van het seismisch risico en de integriteit van het afdekkend gesteente, ook met de kennis van nu, niet verandert door de verruiming van het drukbereik in compartiment 2. De procedure voorziet er thans in dat na deze nadere adviezen onder meer decentrale overheden een adviesrecht hebben, een ieder zienswijzen kan indienen en de minister ten slotte de Mijnraad om advies dient te vragen over de voorgenomen wijzigingen, voordat de minister een besluit op de bezwaren zal nemen.
    
    3.    De colleges van Noordenveld en Leek hebben de voorzieningenrechter verzocht het primaire besluit van 6 augustus 2015 te schorsen tot zes weken na het nieuwe besluit op bezwaar en te bepalen dat de inzet en exploitatie van de gasopslag in Norg plaats dient te vinden overeenkomstig de voorschriften van het besluit van 26 juni 2014.
    
        Zij hebben aan dat verzoek ten grondslag gelegd dat de NAM de gasopslag Norg vult overeenkomstig de bij besluit van 6 augustus 2015 verruimde, gewijzigde voorschriften hetgeen zij onzorgvuldig achten omdat het besluit op bezwaar is vernietigd. Aan het verzoek ligt mede ten grondslag dat het nieuw te nemen besluit op bezwaar niet voor 1 februari 2018 wordt verwacht en dat de leveringszekerheid van laagcalorisch Groningengas in de winter van 2017/2018 met een werkvolume van 5 miljard Nm3 voor het opslagveld Norg niet in het gedrang komt. Een maximum werkvolume van 5,9 miljard Nm3, waar de minister van uitgaat, is volgens de colleges niet noodzakelijk. Zij hebben hun standpunt onderbouwd met een verwijzing naar een rapport van Gasunie Transport Services B.V. van 17 mei 2017 (hierna: het GTS-rapport), dat de minister ten grondslag heeft gelegd aan het gewijzigde winningsplan Groningen Gasveld 2016. Volgens dat rapport worden geen problemen met de leveringszekerheid van laagcalorisch Groningengas verwacht bij een verlaging van het maximaal productieplafond tot 21,6 miljard Nm3, waarbij wordt uitgegaan van een maximum werkvolume van de opslagplaats Norg van 5 miljard Nm3.
    
    4.    De voorzieningenrechter stelt vast dat de Afdeling in de genoemde uitspraak van 22 maart 2017 geen voorlopige voorziening heeft getroffen ten aanzien van het primaire besluit van 6 augustus 2015 en daaraan ook geen overwegingen heeft gewijd. In die procedure stond de vraag of het besluit op bezwaar al dan niet moest worden vernietigd voorop. De motiveringsgebreken die de Afdeling heeft vastgesteld met betrekking tot het door haar vernietigde besluit op bezwaar van 4 januari 2016 zijn evenwel ook van toepassing op het primaire besluit, zolang er geen nieuw besluit op bezwaar is genomen. Voorts staat vast dat het nieuwe besluit op bezwaar niet eerder dan 1 februari 2018 zal worden genomen, mede gelet op de gewijzigde bepalingen in de Mijnbouwwet.
    
    4.1.      Op dit moment kan de voorzieningenrechter nog geen oordeel geven over de vraag of in compartiment 2 een gemiddelde reservoirdruk van minimaal 225 bar en maximaal 347 bar, zoals in de voorschriften 5 en 8 van het besluit van 6 augustus 2015 is geregeld, juridisch toelaatbaar is. Die vraag is thans in de bezwaarprocedure bij de minister aan de orde en komt vervolgens zo nodig in een procedure bij de Afdeling aan de orde. De omstandigheid dat de door de Afdeling eerder geconstateerde gebreken ook aan het primaire besluit kleven en dat besluit daarom zoals het thans luidt in ieder geval voorshands in strijd is met het recht, komt bij de afweging of het verzoek voor inwilliging in aanmerking komt, gewicht toe.
    
    4.2.    De colleges van Noordenveld en Leek hebben, mede onder verwijzing naar 91 schademeldingen aan gebouwen in 2014/2015, duidelijk gemaakt te vrezen dat het verruimde drukbereik in compartiment 2 volgens hen leidt tot trillingen bovengronds en negatieve gevolgen kan hebben voor fundamenten en gebouwconstructies en de veiligheid van omwonenden. Om met het oog op deze belangen tot een zo verantwoord mogelijke besluitvorming te komen is per 1 januari 2017 juist de Mijnbouwwet gewijzigd. De recent ingevoerde wettelijke waarborgen als onder 2 aangegeven, welke onder meer voorzien in een adviesrecht van decentrale overheden als de gemeenten Noordenveld en Leek en de Mijnraad, zouden in deze procedure aan betekenis verliezen indien de voorzieningenrechter het verzoek zou afwijzen en de NAM de door haar gewenste verruiming van het drukbereik in compartiment 2 al zou kunnen benutten vooruitlopend op het nieuwe besluit op bezwaar ondanks het feit dat die in bezwaar door de colleges van Noordenveld en Leek bestreden verruiming in het besluit van 6 augustus 2015 een toereikende motivering ontbeert.
    
    4.3.    Voorts is niet zonder betekenis dat voorshands niet aannemelijk is geworden dat om de leveringszekerheid van Groningengas te garanderen moet worden uitgegaan van een werkvolume van 5,9 miljard Nm3 in de gasopslag Norg. Uit het besluit van de minister van 24 mei 2017 inzake het winningsplan Groningen volgt dat het jaarlijks productieplafond 21,6 miljard Nm3 bedraagt. Ter zitting heeft de minister toegelicht dat dit volume van 21,6 miljard Nm3 gelijk blijft ongeacht of in Norg een werkvolume van 5 miljard of 5,9 miljard Nm3 wordt opgeslagen. Daarnaast heeft de NAM ter zitting uiteengezet dat zij noch de minister invloed heeft op de inzet van het gas uit het opslagveld Norg aangezien dat is uitbesteed aan Gasterra. Het gestelde door de minister dat een hogere opslag in Norg dan 5 miljard Nm3 raadzaam is omdat bij een koude winter of technische problemen er in de winter meer gas uit het Groningenveld moet worden gewonnen hetgeen leidt tot ongewenste fluctuaties in de gaswinning en seismische gevolgen kan hebben, is niet zonder grond, maar daaraan komt in deze procedure slechts een beperkt gewicht toe. Daarbij staat immers feitelijk vast, dat de minister  in zijn besluit van 24 mei 2017 inzake het gewijzigde winningsplan Groningen Gasveld 2016 is uitgegaan van een maximum werkvolume van de opslagplaats Norg van 5 miljard Nm3 waarbij tevens rekening is gehouden met het beginsel van gelijkmatige winning (dat wil zeggen: winning met zo min mogelijk fluctuaties).
    
    4.4.    De voorzieningenrechter onderkent bij het voorgaande dat er ook argumenten pleiten tegen inwilliging van het verzoek. Zo is de kans thans bepaald reëel dat de minister, mede gelet op de na de uitspraak van de Afdeling door de minister ingewonnen voor de NAM positieve nadere adviezen van de SodM en de Tcbb, de bezwaren van de colleges van Noordenveld en Leek tegen het instemmingsbesluit van 6 augustus 2015 ook in het nieuwe besluit op bezwaar ongegrond zal verklaren en staat ook niet op voorhand vast dat als dat besluit wordt genomen en de colleges daartegen bij de Afdeling in beroep komen, dat zal worden vernietigd. Maar dat weegt naar het oordeel van de voorzieningenrechter bij afweging van alle betrokken belangen minder zwaar dan de hiervoor genoemde argumenten die voor inwilliging van het verzoek pleiten. Zo doet dat argument niet af aan de op dit moment klemmende en wettelijk verankerde processuele belangen van de colleges als onder 4.2 aangegeven. Ook het argument dat de NAM in de periode vóór het besluit van 26 juni 2014 al een groter drukbereik in compartiment 2 mocht benutten en heeft benut zonder dat is vast komen te staan dat dat bezwaarlijk is geweest, is weliswaar terecht door de minister en de NAM naar voren gebracht, maar het is thans na het besluit van 26 juni 2014 en de uitspraak van de Afdeling van 22 maart 2017 over de daarna toegestane verruiming niet doorslaggevend.
    
    5.    Gezien het voorgaande komt het verzoek voor inwilliging in aanmerking. De voorzieningenrechter betrekt hier tevens bij dat het verzoek zich alleen uitstrekt over de periode tot zes weken na het nieuw te nemen besluit op bezwaar. De schorsing van dit besluit brengt met zich dat voor de gasopslag Norg de voorschriften uit het besluit van 26 juni 2014 gelden.
    
    6.    De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van de minister van Economische Zaken van 6 augustus 2015, kenmerk DGETM-EM/15103827 tot zes weken na het nemen van het nieuwe besluit op bezwaar;
    
    II.    veroordeelt de minister van Economische Zaken tot vergoeding van bij de colleges van burgemeester en wethouders van Noordenveld en Leek in verband met de behandeling van hun verzoekschrift opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 990,00 (zegge: negenhonderdnegentig euro), geheel toe te rekenen aan een door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van het bedrag aan een van hen de minister van Economische Zaken aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    
    III.    gelast dat de minister van Economische Zaken aan de colleges van burgemeester en wethouders van Noordenveld en Leek het door hen betaalde griffierecht van € 333,00 (zegge: driehonderddrieëndertig euro) vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van het bedrag aan een van hen de minister van Economische Zaken aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, griffier.
    
    w.g. Polak
    voorzieningenrechter    
    
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 7 september 2017
    
    414.