ECLI:NL:RBZWB:2025:4026, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 27-06-2025, BRE 24/7109
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2025-06-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verlenging aanvullend voorschrift exploitatievergunning. Beroep ongegrond.

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
    
    
      Zittingsplaats Breda
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: BRE 24/7109 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 juni 2025 in de zaak tussen
    
      [eiser] h.o.d.n. [bedrijf] , uit [plaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. B. Çiçek),
    
    
      en
    
    
    de burgemeester van de gemeente Tilburg, de burgemeester.
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over de verlenging van het aan de exploitatievergunning van [bedrijf] verbonden aanvullend voorschrift met de duur van één jaar. De burgemeester heeft dit besluit genomen. Eiser is het hier niet mee eens. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of de burgemeester in redelijkheid heeft kunnen besluiten het aanvullend voorschrift te verlengen. 
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Eiser krijgt dus geen gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
    
      1.2.
      De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Eiser heeft op 18 februari 2020 voor het laatst een exploitatievergunning gekregen voor het exploiteren van [bedrijf] , gelegen aan [adres] .
    
    
    
      2.1.
      Sinds 2022 is [bedrijf] herhaaldelijk doelwit geweest van aanslagen, waaronder schietincidenten en pogingen tot het veroorzaken van schade met explosieven. Naar aanleiding van deze incidenten heeft de burgemeester meerdere keren besloten het pand tijdelijk te sluiten ter bescherming van de openbare orde en veiligheid. Met het besluit van 27 januari 2023 heeft de burgemeester daarnaast besloten een aanvullend veiligheidsvoorschrift te verbinden aan de exploitatievergunning. In de uitspraak van 3 september 2024 heeft deze rechtbank geoordeeld dat het besluit van de burgemeester om een aanvullend veiligheidsvoorschrift te verbinden aan de exploitatievergunning in stand kan blijven.
      
    
    
      2.2.
      Op 14 december 2023 om 23:42 uur en op 18 december om 02:12 uur werden bij het pand van [bedrijf] pogingen gedaan om een explosief tot ontploffing te brengen.  
      
    
    
      2.3.
      Met het (primaire) besluit van 1 februari 2024 heeft de burgemeester het aanvullend voorschrift verlengd, gelet op de incidenten van 14 en 18 december 2023 en het aanhoudende patroon van incidenten. De verlenging van het aanvullend voorschrift houdt in dat er in de periode van 28 januari 2024 tot en met 27 januari 2025 vóór, dan wel in de inrichting, 24 uur per dag beveiliging aanwezig moet zijn. Deze beveiliging moet voldoen aan de eisen gesteld in de Wet Particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus.  
      
    
    
      2.4.
      Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 1 februari 2024. Op 18 maart 2024 heeft een hoorzitting plaatsgevonden ten overstaan van de adviescommissie voor de bezwaarschriften van de gemeente Tilburg (de commissie). De commissie heeft de burgemeester in haar advies van 18 juni 2024 geadviseerd het bezwaar deels gegrond en deels ongegrond te verklaren. Daarbij adviseert de commissie de burgemeester om de motivering van het besluit van 1 februari 2024 conform het advies aan te vullen.
      
    
    
      2.5.
      Met het bestreden besluit van 5 september 2024 op het bezwaar van eiser is de burgemeester bij de verlenging van het aanvullend voorschrift gebleven. De burgemeester heeft daarbij het advies van de adviescommissie grotendeels overgenomen, met een aanvullende motivering.  
      
    
    
      2.6.
      Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De burgemeester heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      2.7.
      De rechtbank heeft het beroep op 16 mei 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser en mr. [naam 1] en mr. [naam 2] als de gemachtigden van de burgemeester. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Heeft eiser nog procesbelang bij de beoordeling van zijn beroep? 
      
    
    
    
      3. De verlenging van het aanvullend voorschrift ziet op een periode in het verleden en inmiddels heeft de burgemeester de exploitatievergunning van eiser ingetrokken en heeft eiser de exploitatie van [bedrijf] beëindigd. Dat roept de vraag op of eiser nog procesbelang heeft bij de inhoudelijke beoordeling van zijn beroep. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) kan procesbelang bestaan als iemand stelt schade te hebben geleden. Het moet wel enigszins aannemelijk zijn dat schade is geleden als gevolg van het besluit.
    
    
    
      3.1.
      Eiser heeft gesteld dat hij hoge kosten heeft moeten maken doordat hij contracten met beveiligingsdiensten heeft moeten afsluiten als gevolg van de verlenging van het aanvullend voorschrift. De rechtbank neemt aan dat eiser kosten heeft gemaakt voor de ingeschakelde beveiliging. Dat eiser door het bestreden besluit schade heeft geleden acht de rechtbank daarom enigszins aannemelijk. De burgemeester heeft dit ook niet weersproken. Eiser heeft daarom procesbelang bij de beoordeling van zijn beroep.  
      
      
        
          De beroepsgronden
        
      
      
      4. Eiser voert aan dat het besluit om het aanvullend voorschrift met één jaar te verlengen in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Hij heeft er alles aan gedaan om te voldoen aan de voorwaarden die de burgemeester heeft gesteld, inclusief het inschakelen van 24-uursbeveiliging. Dit brengt zeer hoge kosten met zich mee die eiser zelf moet betalen, terwijl [bedrijf] de afgelopen twee jaar meer dicht dan open is geweest. Eiser vindt de tijdspanne van een jaar dan ook te lang om aan het voorschrift te verbinden. Een half jaar zou redelijker zijn. Daarnaast is het onevenredig dat er ook beveiliging aanwezig dient te zijn tijdens de gesloten uren van [bedrijf] . Eiser is van mening dat het bestreden besluit zowel een kader mist voor de voorwaarden waaronder de 24-uursbeveiliging kan worden beëindigd, als een tussentijds evaluatiemoment. 
      
      
        
          Is de verlenging van het aanvullend voorschrift in strijd met het evenredigheidsbeginsel? 
        
      
      
      5. Op grond van artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mogen de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Dit wordt ook wel het evenredigheidsbeginsel genoemd. In haar uitspraak van 2 februari 2022 heeft de Afdeling uitgelegd hoe dit beginsel moet worden toegepast. De bestuursrechter kijkt of de maatregel geschikt, noodzakelijk en evenwichtig is. De intensiteit van de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel wordt bepaald door onder meer de aard en de mate van de beleidsruimte van het bestuursorgaan, de aard en het gewicht van de met het besluit te dienen doelen en de aard van de betrokken belangen en de mate waarin deze door het besluit worden geraakt. Naarmate die belangen zwaarder wegen, de nadelige gevolgen van het besluit ernstiger zijn of het besluit een grotere inbreuk maakt op fundamentele rechten, zal de toetsing intensiever zijn.
      
    
    
      5.1.
      Op grond van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder b, in samenhang met artikel 38, tweede lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening Tilburg kan de burgemeester besluiten het aanvullend voorschrift dat is verbonden aan de exploitatievergunning te verlengen met de duur van één jaar. Het al dan niet verlengen van een aanvullend voorschrift is een discretionaire bevoegdheid van de burgemeester. Dit houdt in dat de burgemeester een zekere mate van vrijheid heeft om te besluiten dit voorschrift te verlengen. Hij heeft ook een zekere mate van vrijheid om de inhoud daarvan te bepalen. Als er sprake is van een discretionaire bevoegdheid, dan is de toetsing van de bestuursrechter beperkter. De bestuursrechter dient dan te beoordelen of de burgemeester in redelijkheid heeft kunnen besluiten het aanvullend voorschrift te verlengen met de duur van één jaar. 
      
      
        
          Noodzakelijkheid 
        
      
      
    
    
      5.2.
      Eiser heeft niet betwist dat de verlenging van het aanvullend voorschrift op zichzelf een geschikt middel is om het beoogde doel, het beschermen van de openbare orde en veiligheid, te bereiken. Wel betwist eiser dat deze maatregel noodzakelijk is. Bij de beoordeling van de noodzaak van de verlenging van het aanvullend voorschrift is de vraag aan de orde of de burgemeester met een minder ingrijpend middel had kunnen en moeten volstaan, omdat het beoogde doel ook daarmee kan worden bereikt. 
      
    
    
      5.3.
      De rechtbank oordeelt dat dit niet het geval is. De incidenten zijn in de twee jaar voorafgaand aan het besluit tot verlenging in ernst en aantal toegenomen. Ten tijde van het besluit van 1 februari 2024 hebben vijf incidenten plaatsgevonden en op het moment van het bestreden besluit van 5 september 2024 is dit aantal opgelopen tot acht incidenten. Daarbij heerst nog altijd onduidelijkheid over de aanleiding van de incidenten en bleef sprake van een aanhoudende dreiging. 
      
    
    
      5.4.
      Eiser heeft verder betoogd dat beveiliging overdag tijdens openingstijden, en niet tijdens de gesloten uren, voldoende zou zijn geweest. De incidenten doen zich echter vooral in de nachtelijke uren en ook buiten de openingstijden voor. Onder deze omstandigheden acht de rechtbank de verlenging van het voorschrift van 24-uursbeveiliging een adequate maatregel ter bescherming van de openbare orde en veiligheid. Aannemelijk is dat de continue aanwezigheid van beveiliging de kans op een geslaagde aanslag en de ernst van de gevolgen daarvan heeft beperkt.
      
    
    
      5.5.
      Ten slotte merkt de rechtbank op dat het door eiser op zitting aangedragen alternatief – het plaatsen van een mobiele politiepost – door de burgemeester gemotiveerd is verworpen. De burgemeester heeft toegelicht dat een dergelijke voorziening is bedoeld voor de beveiliging van personen en dat de situatie van [bedrijf] daar niet onder valt. Ook is er onvoldoende capaciteit om een dergelijk alternatief langdurig in te zetten. 
      
    
    
      5.6.
      Gelet op het voorgaande heeft de burgemeester het aanvullend voorschrift van 24-uursbeveiliging als een noodzakelijke voorwaarde voor de opening van de exploitatie kunnen zien.
      
      
        
          Evenwichtigheid 
        
      
      
    
    
      5.7.
      Eiser heeft ook aangevoerd dat de maatregel niet evenwichtig is. Volgens eiser is de verlenging van het aanvullend voorschrift voor hem financieel disproportioneel. Bij de beoordeling van de evenwichtigheid is de vraag aan de orde of de maatregel in de gegeven omstandigheden niet onredelijk bezwarend is voor de belanghebbende. 
      
    
    
      5.8.
      De rechtbank overweegt dat, hoewel eiser geen concreet inzicht heeft gegeven in de exacte omvang van de financiële gevolgen, voldoende aannemelijk is dat de verlenging van het aanvullend voorschrift een aanzienlijke financiële last met zich meebrengt. Ook indien [bedrijf] gedurende de gehele periode, waarvoor het aanvullend voorschrift is opgelegd, geopend zou zijn gebleven en zich geen aanvullende incidenten zouden hebben voorgedaan, zou eiser het gehele jaar door kosten hebben moeten maken voor de inzet van gekwalificeerde beveiliging. De burgemeester heeft in dit verband toegelicht dat aan eiser geen verwijt wordt gemaakt voor de incidenten die zich hebben voorgedaan. Niettemin weegt de burgemeester, gelet op de ernst en de frequentie van de incidenten, het belang van de openbare orde en veiligheid zwaarder. Daarbij weegt mee dat ten tijde van het bestreden besluit nog geen toereikend of adequaat veiligheidsplan door eiser was overgelegd. De burgemeester heeft bovendien in zijn verweerschrift en op zitting aangegeven dat hij bij veranderde omstandigheden bereid was om het voorschrift tussentijds te herzien indien de situatie daartoe aanleiding gaf. Eiser had daartoe een gemotiveerd verzoek kunnen indienen. Gelet hierop volgt de rechtbank het door eiser op zitting ingenomen standpunt dat de burgemeester onverkort vasthield aan toepassing van de 24-uursbeveiliging voor de duur van één jaar niet en, maakt het ontbreken van een vooraf vastgesteld evaluatiemoment het besluit niet onevenredig.
      
    
    
      5.9.
      De rechtbank is van oordeel dat de burgemeester in de gegeven omstandigheden het belang van de openbare orde en veiligheid zwaarder heeft kunnen laten wegen dan het financiële belang van eiser. De burgemeester heeft in redelijkheid kunnen besluiten het aanvullend voorschrift te verlengen met de duur van één jaar. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      6. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiser geen gelijk krijgt. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.E.C. Vriends, rechter, in aanwezigheid van mr.S. Wilbrink, griffier, op 27 juni 2025 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl. De griffier is niet in de gelegenheid om de uitspraak te ondertekenen.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      
        Artikel 3:4
      
    
    2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
    
    
      
        Gemeentewet
      
    
    
    
      
        Artikel 174
      
    
    
      
        De burgemeester is belast met het toezicht op de openbare samenkomsten en vermakelijkheden alsmede op de voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven.
      
      
        De burgemeester is bevoegd bij de uitoefening van het toezicht, bedoeld in het eerste lid, de bevelen te geven die met het oog op de bescherming van veiligheid en gezondheid nodig zijn.
      
      
        De burgemeester is belast met de uitvoering van verordeningen voor zover deze betrekking hebben op het in het eerste lid bedoelde toezicht.
      
    
    
    
      
        Algemene Plaatselijke Verordening Tilburg
      
    
    
    
      
        Artikel 4 Intrekking of wijziging van vergunning of ontheffing.
      
    
    
      
        De vergunning of ontheffing kan worden ingetrokken of gewijzigd:
      
      
        indien ter verkrijging daarvan onjuiste dan wel onvolledige gegevens zijn verstrekt;
      
      
        indien op grond van een verandering van de omstandigheden of inzichten opgetreden na het verlenen van de vergunning of ontheffing, moet worden aangenomen dat intrekking of wijziging wordt gevorderd door het belang of de belangen ter bescherming waarvan de vergunning of ontheffing is vereist;
      
      
        indien de aan de vergunning of ontheffing verbonden voorschriften en beperkingen niet zijn of worden nagekomen;
      
      
        indien van de vergunning of ontheffing geen gebruik wordt gemaakt binnen een daarin gestelde termijn dan wel, bij gebreke van een dergelijke termijn, binnen een redelijke termijn;
      
      
        indien de houder of zijn rechtverkrijgende dit verzoekt.
      
    
    
    
      
        Artikel 38 Vergunning.
      
    
    2. De burgemeester kan aan de vergunning voorschriften verbinden.
    
  
  
     Vindplaats ECLI:NL:RBZWB:2024:6270.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 30 april 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1945. 
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285.