ECLI:NL:RVS:2024:848, Raad van State, 28-02-2024, 202204692/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-02-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 juli 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 20.500,00 wegens het zonder vergunning onttrekken van woonruimte aan de bestemming tot bewoning. [appellante] is eigenaar van de woning aan de [locatie] in Amsterdam. Naar aanleiding van een melding van woonfraude van 25 september 2018 heeft het college besloten om onderzoek in te stellen naar het gebruik van de woning. Op 30 september 2018 hebben toezichthouders van de gemeente Amsterdam de woning bezocht. Op dat moment stonden op het adres van de woning twee personen ingeschreven in de basisregistratie personen, waaronder [persoon]. De toezichthouders hebben in de woning vier toeristen aangetroffen. Een van de toeristen heeft verklaard dat zij de woning voor drie nachten, van 28 september tot 1 oktober 2018, hadden geboekt via airbnb.nl. De toerist heeft verder verklaard dat hij de hele woning tot zijn beschikking had. Tijdens het huisbezoek hebben de toezichthouders geen persoonlijke eigendommen aangetroffen die volgens hen zouden kunnen toebehoren aan de personen die op het adres stonden ingeschreven.

202204692/1/A2.
    Datum uitspraak: 28 februari 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 10 juni 2022 in zaak nr. 20/531 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 juli 2019 heeft het college aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 20.500,00 wegens het zonder vergunning onttrekken van woonruimte aan de bestemming tot bewoning.
    Bij besluit van 17 december 2019 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 10 juni 2022 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 17 december 2019 vernietigd voor zover daarbij de boete op € 20.500,00 is vastgesteld, de boete op € 18.450,00 vastgesteld en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 17 december 2019.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 januari 2024, waar [appellante], bijgestaan door mr. M.H.J. van Riessen, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door F. Schuttenhelm, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] is eigenaar van de woning aan de [locatie] in Amsterdam (hierna: de woning). Naar aanleiding van een melding van woonfraude van 25 september 2018 heeft het college besloten om onderzoek in te stellen naar het gebruik van de woning. Op 30 september 2018 hebben toezichthouders van de gemeente Amsterdam de woning bezocht. Op dat moment stonden op het adres van de woning twee personen ingeschreven in de basisregistratie personen (hierna: de brp), waaronder [persoon]. De toezichthouders hebben in de woning vier toeristen aangetroffen. Een van de toeristen heeft verklaard dat zij de woning voor drie nachten, van 28 september tot 1 oktober 2018, hadden geboekt via airbnb.nl. De toerist heeft verder verklaard dat hij de hele woning tot zijn beschikking had. Tijdens het huisbezoek hebben de toezichthouders geen persoonlijke eigendommen aangetroffen die volgens hen zouden kunnen toebehoren aan de personen die op het adres stonden ingeschreven. De toezichthouders hebben verder op de dag van het huisbezoek naar het telefoonnummer gebeld dat in de advertentie van de woning op airbnb.nl was weergegeven. Dat telefoonnummer bleek van [appellante] ze zijn. Tijdens het telefoongesprek tussen [appellante] en de toezichthouders heeft zij verklaard dat zij tijdelijk als host optrad voor vrienden, te weten ‘[voornaam]’ en zijn vrouw, die tijdelijk niet in de woning verbleven.
    2.       In de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 (hierna: de Hv), zijn regels opgenomen over vakantieverhuur van woningen. Artikel 3.1.2, vijfde lid, van de Hv luidde ten tijde van belang:
    "Voor het onttrekken aan de bestemming tot bewoning ten
    behoeve van vakantieverhuur is geen vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet noodzakelijk mits en zolang:
    a. de hoofdbewoner de woning feitelijk als hoofdverblijf heeft en ook als zodanig in de basisadministratie staat ingeschreven;
    b. vakantieverhuur maximaal 60 dagen per jaar plaatsvindt;
    c. aan niet meer dan vier personen per nacht onderdak wordt verleend;
    d. geen sprake is van een huurwoning in eigendom van een woningcorporatie, en
    e. de hoofdbewoner, elke keer voordat het gebruik ten behoeve vakantieverhuur start, deze wijze van gebruik van de woonruimte door middel van een door burgemeester en wethouders voorgeschreven formulier elektronisch heeft gemeld bij burgemeester en wethouders".
    3.       Het college heeft op basis van de bevindingen van het onderzoek aan [persoon], ook wel ‘[voornaam]’, zijn voornemen kenbaar gemaakt om aan hem een boete op te leggen van € 6.000,00, wegens het niet melden van vakantieverhuur van de woning, als bedoeld in artikel 3.1.2, vijfde lid, onder e, van de Hv. [persoon] heeft daarop een zienswijze ingediend waarin hij heeft gesteld dat hij sinds 28 september 2016 stond ingeschreven op het adres van de woning, maar dat hij, na een halfjaar in de woning te hebben gewoond, met [appellante] heeft afgesproken om de woning slechts als postadres te gebruiken in verband met een verhuizing. Verder heeft hij in zijn zienswijze naar voren gebracht dat hij niet op de hoogte was van de toeristische verhuur van de woning en dat hij daarbij dan ook geen rol heeft gespeeld.
    4.       Het college heeft vervolgens bij het besluit van 26 juli 2019, gehandhaafd bij het besluit van 17 december 2019, aan [appellante] een boete opgelegd van € 20.500,00 wegens onttrekking van de woning aan de bestemming tot bewoning zonder de benodigde vergunning, als bedoeld in artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014, waarbij de hoofdbewoner de woning niet als zijn hoofdverblijf heeft, als bedoeld in artikel 3.1.2, vijfde lid, onder a, van de Hv. Het college heeft toegelicht dat de toezichthouders geen persoonlijke spullen in de woning hebben aangetroffen die duiden op hoofdverblijf van [persoon]. Verder heeft het college gewezen op de hierboven genoemde verklaring van [persoon] die hij in zijn zienswijze naar voren heeft gebracht.
    Aangevallen uitspraak
    5.       De rechtbank heeft geoordeeld dat niet is voldaan aan de voorwaarde voor vakantieverhuur dat de hoofdbewoner de woning als hoofdverblijf heeft, zoals bedoeld in artikel 3.1.2, vijfde lid, aanhef en onder a, van de Hv. Volgens de rechtbank heeft [appellante] dit niet aannemelijk gemaakt. Dat [persoon] als bewoner van de woning in de brp stond ingeschreven, is daarvoor volgens de rechtbank niet voldoende. De rechtbank heeft overwogen dat tijdens het huisbezoek is verklaard dat de toeristen van de hele woning gebruik konden maken en dat de toezichthouders de woning hebben onderzocht, waarbij zij de kasten in de woning hebben geopend, maar geen persoonlijke spullen aangetroffen die op permanente bewoning wijzen. Dat de toezichthouders volgens [appellante] een kastdeur naar een bergruimte over het hoofd zouden hebben gezien, geeft volgens de rechtbank geen aanleiding om het onderzoek onzorgvuldig te achten. Bovendien strookt de constatering van de toezichthouders dat er geen persoonlijke spullen van [persoon] in de woning aanwezig waren met de verklaring van [persoon] dat hij slechts een half jaar in de woning heeft gewoond en de woning daarna als postadres gebruikte in verband met een verhuizing. De rechtbank heeft erop gewezen dat [appellante] ook heeft bevestigd dat [persoon] de huur wilde beëindigen. Daarbij heeft [appellante] haar standpunt dat [persoon] nog overwegend in de woning woonde en zijn persoonlijke spullen in de bergruimte had opgeborgen, niet nader onderbouwd. Zelfs als er één of enkele dozen met persoonlijke spullen in de berging aanwezig zouden zijn geweest ten tijde van het onderzoek, acht de rechtbank dit gelet op de bevindingen van het onderzoek en de verklaring van [persoon] onvoldoende om aan te nemen dat sprake was van permanente bewoning door een hoofdbewoner.
    6.       De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het college [appellante] als overtreder heeft kunnen aanmerken en dat het college in de door [appellante] aangevoerde omstandigheden geen aanleiding heeft hoeven zien om de boete te matigen. Omdat de redelijke termijn in deze procedure is overschreden, heeft de rechtbank de boete evenwel met 10% gematigd, door deze vast te stellen op € 18.450,00.
    Hoger beroep en beoordeling
    7.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat niet is voldaan aan de voorwaarde dat [persoon] zijn hoofdverblijf in de woning had. [appellante] voert onder meer aan dat de rechtbank ten onrechte waarde heeft gehecht aan de verklaring van [persoon], aangezien [persoon] er alle belang bij had om zichzelf vrij te pleiten in verband met de boete die aanvankelijk aan hem zou worden opgelegd. Volgens [appellante] heeft [persoon] aan het einde van augustus 2018 de huur opgezegd omdat hij een andere woning aangeboden had gekregen. De huurovereenkomst tussen haar en [persoon] liep echter pas af op 31 oktober 2018. [persoon] heeft toen van [appellante] toestemming gekregen om de woning te gebruiken voor vakantieverhuur om daarmee de lasten voor beide woningen te kunnen bekostigen. [appellante] heeft hem hierbij geholpen als vriendendienst. [appellante] licht toe dat de nieuwe woning nog klaargemaakt en ingericht moest worden, voordat [persoon] deze permanent zou betrekken. [appellante] voert daarnaast aan dat geen zorgvuldig onderzoek heeft plaatsgevonden naar de persoonlijke spullen van [persoon]. De toezichthouders hebben namelijk niet in de berging gekeken, waar de spullen van [persoon] op dat moment waren opgeslagen. De rechtbank heeft ten onrechte opgemerkt dat [appellante] dit niet nader heeft onderbouwd. Het college heeft pas op 26 juni 2019 zijn voornemen kenbaar gemaakt om haar een boete op te leggen. Op dat moment was [persoon] al verhuisd en kon [appellante] niet meer bewijzen dat zijn spullen daar ten tijde van het huisbezoek waren opgeslagen.
    7.1.    Ten tijde van het huisbezoek stond [persoon] volgens het rapport van bevindingen als bewoner ingeschreven op het adres van de woning in de brp. Die omstandigheid geeft in beginsel het vermoeden dat hij toen zijn hoofdverblijf in de woning had. Het is aan het college om aan te tonen dat [persoon] toch geen hoofdverblijf had in de woning ten tijde van het huisbezoek op 30 september 2018. Naar het oordeel van de Afdeling is het college daarin niet geslaagd, ook niet door te wijzen op hetgeen [persoon] heeft verklaard. De Afdeling hecht aan deze in het primaire besluit weergegeven verklaring geen grotere waarde dan aan de weergave van de gang van zaken door [appellante]. In dit verband is van belang dat [persoon] diens verklaring heeft afgelegd in een hemzelf vrijpleitende reactie op een voornemen van het college om aan hem een boete op te leggen. De inhoud van de verklaring - die erop neerkomt dat [persoon] sinds medio 2017 de woning in verband met een verhuizing slechts als postadres zou hebben gebruikt - valt bovendien niet te verenigen met het in ieder geval op 30 september 2018 nog steeds als bewoner ingeschreven staan in de brp op dit adres.
    7.2.    Dat de toezichthouders tijdens het huisbezoek geen persoonlijke spullen van [persoon] in de woning hebben aangetroffen, is onvoldoende om bewezen te achten dat [persoon] geen hoofdverblijf in de woning had. [appellante] heeft onweersproken gesteld en onderbouwd dat er een berging in de woning aanwezig was. Aangezien het rapport van bevindingen van de toezichthouders er geen blijk van geeft dat ook in die berging is gekeken, kan niet worden uitgesloten dat daar persoonlijke spullen van [persoon] waren opgeslagen tijdens het huisbezoek.
    7.3.    Gelet op het voorgaande heeft het college niet aangetoond dat aan de voorwaarde voor vakantieverhuur als bedoeld in artikel 3.1.2, vijfde lid, aanhef en onder a, van de Hv niet is voldaan. De rechtbank heeft dat niet onderkend en het hoger beroep van [appellante] is daarom gegrond. De overige gronden van [appellante] behoeven daarom geen bespreking.
    Overschrijding redelijke termijn
    8.       [appellante] heeft op de zitting bij de Afdeling verzocht om matiging van de boete wegens de lange duur van de procedure. Aangezien de boeteoplegging zal worden herroepen, vat de Afdeling dit op als een verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
    8.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de  uitspraak van 7 oktober 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ9526) is de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (het EVRM) overschreden, indien de duur van de totale procedure te lang is. Voor de beslechting van een geschil over een punitieve sanctie in hoger beroep, geldt als uitgangspunt dat een termijn van vier jaar redelijk is. De termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat tegen hem een procedure inzake een punitieve sanctie in gang wordt gezet. In dit geval is dat op het moment dat het college zijn voornemen tot boeteoplegging kenbaar heeft gemaakt op 26 juni 2019. Deze procedure is beëindigd met de uitspraak van vandaag. Dat betekent dat de redelijke termijn van vier jaar met meer dan acht maanden is overschreden. Van bijzondere omstandigheden die een langere behandelingsduur rechtvaardigen is niet gebleken. Dit betekent dat [appellante] in aanmerking komt voor vergoeding van de door haar geleden immateriële schade. Daarbij wordt volgens vaste rechtspraak van de Afdeling uitgegaan van een tarief van € 500,00 per zes maanden dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij de overschrijding naar boven wordt afgerond. [appellante] heeft daarom recht op een schadevergoeding van € 1.000,00.
    8.2.    Bij de toerekening van de termijnoverschrijding in punitieve zaken en de daarvoor toe te kennen schadevergoeding, geldt als uitgangspunt voor zowel de bestuurlijke fase als de beroepsfase dat deze onredelijk lang is als de duur daarvan meer dan een jaar in beslag heeft genomen. Voor de fase in hoger beroep geldt hierbij een termijn van twee jaar. Vanaf het kenbaar maken van het voornemen om de boete op te leggen op 26 juni 2019 tot aan het besluit op bezwaar van 17 december 2019 is minder dan een jaar verstreken, vanaf het instellen van het beroep op 23 januari 2020 tot aan de uitspraak van de rechtbank op 10 juni 2022 is meer dan een jaar verstreken en vanaf het instellen van het hoger beroep op 28 juli 2022 tot aan de uitspraak van vandaag is minder dan twee jaar verstreken. Dat betekent dat de termijnoverschrijding volledig wordt toegerekend aan de rechtbank. De Afdeling zal daarom de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.000,00 aan [appellante].
    Slotsom
    9.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak zal worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 17 december 2019 gegrond verklaren. Het besluit van 26 juli 2019 zal worden herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    10.     Het college moet de proceskosten van [appellante] betalen.
    11.     De Afdeling wijst het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn toe.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 10 juni 2022 in zaak nr. 20/531;
    III.      verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 17 december 2019 gegrond;
    IV.      vernietigt dat besluit;
    V.       herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 26 juli 2019;
    VI.      bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.500,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 452,00 vergoedt;
    IX.      wijst het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn toe;
    X.       veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) om aan [appellante] een schadevergoeding van € 1.000,00 te betalen.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. I.K. van de Riet, griffier.
    w.g. Borman
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van de Riet
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 28 februari 2024
    994