ECLI:NL:RBNNE:2025:1419, Rechtbank Noord-Nederland, 04-04-2025, LEE 25-844
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2025-04-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Omgevingswet. Omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (bopa) voor de bouw van een gezondheidscentrum. Evenwichtige toedeling van functies aan locaties (ETFAL) en beoordelingskader op grond van artikel 8.0a, tweede lid, van het Bkl, in samenhang gelezen met artikel 8.0b, tweede lid, van het Bkl. Omgevingsdialoog onder de Ow. Strijd met het tijdelijke deel van het Omgevingsplan (bestemmingsplan) voor wat betreft de apotheek? Behoefte gezondheidscentrum en stedelijke ontwikkeling. Geen onderzoek gedaan door het college naar behoefte aan gezondheidscentrum van deze omvang.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
  
  Bestuursrecht
  
    locatie Groningen
  
  
    zaaknummer: LEE 25/844 OWBOUW
  
  
    
      uitspraak van de voorzieningenrechter van 4 april 2025 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
    
  
  
    1.	[verzoeker]uit [adres], verzoeker sub 1,
  
    2.	[verzoekers]uit [adres], verzoekers sub 2,
  
    3.	[verzoekster]uit [adres], verzoekster sub 3,
  
    4.	[verzoeker]uit [adres], verzoeker sub 4,
  
    5.	[verzoekers]uit [adres]), verzoekers sub 5,
  
    6.	[verzoeker]uit [adres], verzoeker sub 6,
  
    hierna gezamenlijk aangeduid als verzoekers, 
    (gemachtigde: mr. S.A. Roodhof),
    en
  
  
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Súdwest-Fryslân, het college,
    (gemachtigde: mr. E.E. van der Pal en M.R. van der Velde).
  
  
    Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: de vennootschap onder firma Zenzo Maatschappelijk Vastgoed V.O.F., gevestigd in Houten, vergunninghoudster,
    (gemachtigde: mr. T.D. Rijs).
  
  
    
      Inleiding
    
  
  1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoekers tegen de omgevingsvergunning voor het bouwen van een gezondheidscentrum op het perceel aan de Oosterom 11 (13) in Sneek.
  
    1.1.	Het college heeft bij het bestreden besluit van 16 januari 2025 aan vergunninghoudster een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een gezondheidscentrum op voormeld perceel in Sneek.
  
  
    1.2.	Het college heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift.
  
  
    1.3.	De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 25 maart 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens verzoekers [namen] en hun gemachtigde mr. S.A. Roodhof. Voor het college zijn de genoemde gemachtigden verschenen. Voor vergunninghoudster zijn verschenen [namen], bijgestaan door haar gemachtigde mr. T.D. Rijs.
  
  
    
      Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
  
  2. De voorzieningenrechter beoordeelt de verleende omgevingsvergunning aan de hand van de gronden die verzoekers hebben aangevoerd.
  3. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het verzoek om voorlopige voorziening moet worden toegewezen. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
  
    3.1.	De voor de beoordeling van het verzoek belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
  
  
    
      Feiten
    
  
  4. De voorzieningenrechter gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
  
    4.1.	Vergunninghoudster heeft op 25 juli 2024 een aanvraag om omgevingsvergunning voor het bouwen van een gezondheidscentrum op het perceel in [plaats] bij het college ingediend.
    De aanvraag om omgevingsvergunning heeft betrekking op de volgende activiteiten:
  
  - bouwactiviteit (technisch);
  - afwijken van de regels in het omgevingsplan (buitenplanse omgevingsactiviteit).
  
    4.2.	Het college heeft het plan ter advisering voorgelegd aan de Adviescommissie voor omgevingskwaliteit (Adviescommissie). In een advies van 5 augustus 2024 heeft de Adviescommissie vermeld dat het plan past binnen het door de gemeenteraad vastgestelde beleid voor een goede omgevingskwaliteit.
  
  
    4.3.	Het college heeft bij het bestreden besluit van 16 januari 2025 aan vergunninghoudster een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een gezondheidscentrum op het perceel in [plaats].
  
  
    4.4.	Tegen het bestreden besluit hebben verzoekers een bezwaarschrift ingediend en een verzoek om voorlopige voorziening bij de voorzieningenrechter.
  
  
    
      Is er sprake van een spoedeisend belang?
    
  
  5. Een verzoek om voorlopige voorziening kan alleen worden toegewezen als onverwijlde spoed dat vereist. Omdat op korte termijn gebruik kan worden gemaakt van de verleende omgevingsvergunning, is het spoedeisend belang gegeven.
  
    
      Het geschil
    
  
  6. Tussen partijen is in geschil of het college een omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen voor de bouw van een gezondheidscentrum op het perceel in [plaats]. Dienaangaande overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
  
    
      Beoordelingskader omgevingsvergunning
    
  
  7. De toepasselijke regelgeving is opgenomen in de bijlage.
  
    7.1.	Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet (Ow) en de daarop gebaseerde regelingen in werking getreden. De aanvraag om omgevingsvergunning is op 25 juli 2024 ingediend, zodat de Ow van toepassing is.
  
  
    7.2.	Op het perceel is het Omgevingsplan gemeente Súdwest-Fryslân van toepassing. Op dit moment bestaat het Omgevingsplan op grond van artikel 22.1 van de Omgevingswet (Ow) uit een ‘tijdelijk deel’. Naast de voorheen vastgestelde bestemmingsplannen waaronder het bestemmingsplan “Sneek – De loten” en het facetbestemmingsplan “Parapluplan parkeernormen SWF” (artikel 22.1 onder a, van de Ow) wordt dit tijdelijk deel onder andere gevormd door de omgevingsplanregels van rechtswege (de zogenoemde bruidsschat), artikel 22.1, onder c, van de Ow in combinatie met artikel 22.2, eerste lid, van de Ow.
  
  
    7.3.	Op het perceel rust op grond van het bestemmingsplan “Sneek – De loten” (dat onderdeel is van het Omgevingsplan) deels de bestemming “Gemengd” en deels de bestemming “Groen”. Niet in geschil is dat dit bestemmingsplan het bouwplan niet toelaat, onder meer omdat het bouwplan buiten het bouwvlak is gelegen en de voorgeschreven goothoogte van 6 meter wordt overschreden. Evenmin is in geschil dat binnen het bestemmingsplan geen binnenplanse afwijkingsmogelijkheid is opgenomen. Dit betekent dat voor het bouwplan een omgevingsvergunning nodig is voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (bopa).
  
  
    7.4.	Op grond van artikel 8.0a, tweede lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) wordt, voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, de omgevingsvergunning alleen verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (etfal).
    Op grond van artikel 8.0b, eerste lid, onder a, zijn, voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, anders dan een omgevingsplanactiviteit van provinciaal of nationaal belang, op de beoordeling van de aanvraag van overeenkomstige toepassing de regels van hoofdstuk 5.
  
  
    7.5.	Het college heeft overwogen dat bij het bouwplan sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties en heeft toestemming verleend voor het afwijken van de bestemmingsplannen door het verlenen van een bopa. Het college heeft daartoe verwezen naar de motivering van het bestreden besluit, waaruit volgt dat er in dit geval sprake is van een etfal.
  
  
    
      Beoordeling van de gronden
    
  
  
    
      Omgevingsdialoog
    
  
  8. Verzoekers stellen dat zij als bewoners van de woningen aan de [adres] in de maand september 2024 geconfronteerd zijn met de plannen van de ontwikkelaars/ gebruikers voor het bouwen van het gezondheidscentrum. In dit verband wijzen verzoekers erop dat eind september 2024 een ‘briefje’ in de bus is gedaan, waarin is aangegeven dat de aanvraag om omgevingsvergunning voor de bouw van het gezondheidscentrum was ingediend. Volgens verzoekers betrof de op 1 oktober 2024 gehouden informatiebijeenkomst slechts een presentatie van de reeds gemaakte en ingediende plannen. In de visie van verzoekers zijn de bewoners niet bij de plannen betrokken. In dit verband betogen verzoekers dat er voor de bewoners geen (reële) mogelijkheid tot inspraak was. Daarbij achten verzoekers van belang dat zij slechts werden geconfronteerd met die plannen. Naar de mening van verzoekers is met de belangen van omwonenden geen rekening gehouden.
  8.1.	Het college stelt zich op het standpunt dat er in dit geval sprake is van voldoende mogelijkheden tot participatie en inspraak. In dit verband wijst het college erop dat aan de omwonenden, waaronder verzoekers, een brief is verzonden met informatie over de ingediende aanvraag om omgevingsvergunning voor de bouw van het gezondheidscentrum. Verder wijst het college erop dat op 1 oktober 2024 een informatieavond met betrekking tot de bouwplannen van vergunninghoudster voor de omwonenden is georganiseerd. In de visie van het college heeft er dus wel een participatietraject plaatsgevonden.
  
    8.2.	De voorzieningenrechter overweegt dat in de Ow geen eisen worden gesteld aan participatie. In dit verband heeft het college aangegeven dat geen beleid is vastgesteld over de eisen aan een omgevingsdialoog. Het versturen van een informerende brief aan de omwonenden is naar het oordeel van de voorzieningenrechter een (eenzijdig) begin van een dialoog. Verder heeft vergunninghoudster twee berichten over de voortgang van het project en de procedure laten plaatsen in de digitale krant “Groot Sneek” en het huis-aan-huis blad “Groot Sneek”. Daarnaast is er een informatieavond georganiseerd voor de omwonenden, waarbij de bouwplannen met betrekking tot het gezondheidscentrum zijn gepresenteerd. Dat de informatieavond, naar gesteld, niet voldeed aan de verwachtingen van verzoekers voor wat betreft participatie en inspraak, leidt de voorzieningenrechter niet tot de conclusie dat er om die reden aanleiding bestaat om een voorlopige voorziening te treffen. Hierbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat de bezwaarfase zich ook leent voor een uitwisseling van informatie en standpunten. Deze grond van verzoekers slaagt niet.
  
  
    
      Strijd met het bestemmingsplan
    
  
  9. Verzoekers betogen dat een apotheek die ook in het gezondheidscentrum is beoogd, niet valt aan te merken als zorgverlenende instelling in de zin van het bestemmingsplan. Dit betekent in de visie van verzoekers dat de apotheek zich niet mag vestigen in het beoogde gezondheidscentrum vanwege strijd met het bestemmingsplan. Dat apothekers niet zijn genoemd in de gebruikelijk te hanteren definitie voor een gezondheidscentrum volgt volgens verzoekers wellicht ook uit het feit dat apothekers zich tegenwoordig ook zelf steeds meer en vaker presenteren als ‘retailers’ of ‘winkel’. Die functieomschrijving sluit wellicht ook beter aan bij de (huidige) manier van werken en bedrijfsvoering van apothekers, aldus verzoekers. Zij leveren immers (in zeer veel gevallen) ook geen zorg (en zijn daarmee ook niet gelijk te stellen), maar zij leveren medicijnen of andere diensten of zaken, al dan niet op voorschrift. In dit kader achten verzoekers van belang dat er binnen een apotheek ook veel zaken of producten worden geleverd, die eenieder op elk moment en zonder voorschrift kan kopen. In de visie van verzoekers doen de gebruikelijk in een apotheek te verrichten handelingen zich goed vergelijken met die in een drogistbedrijf, waar dergelijke middelen ook te verkrijgen zijn en dat wel als retail wordt aangemerkt. Volgens verzoekers kunnen de hiervoor bedoelde goederen (die ook op locatie, door een apotheek worden geleverd) tegenwoordig ook eenvoudig online worden verkregen, zonder nadere toetsing van de koper. Dit betekent in de visie van verzoekers dat de apotheek zich gedraagt als een winkel. Naar de mening van verzoekers is een winkel rechtens met het oog op de te verlenen vergunning niet gelijk te stellen met een zorginstelling. zonder nadere toetsing van de koper. Ook het feit dat medicatie (tegenwoordig) gebruikelijk wordt afgegeven met behulp van een zogeheten ‘medicijnkluis’ bevestigt volgens verzoekers dat geen sprake is van een zorginstelling. Voor die afgifte is immers geen enkele zorg nodig en dit wordt in die gevallen ook niet geboden, aldus verzoekers. In dit verband wijzen verzoekers erop dat informatie of advies over de medicatie (indien nodig) in dat geval gebruikelijk door de (huis)arts wordt gegeven. In de visie van verzoekers hoeft de apotheek slechts de voorgeschreven medicatie af te geven. Dat heeft volgens verzoekers niets met zorg te maken en kwalificeert als retail.
  9.1.	Het college stelt zich op het standpunt dat een gezondheidscentrum toegestaan is op grond van het bestemmingsplan “Sneek – De Loten” (nu “Omgevingsplan Súdwest-Fryslân, onderdeel “Sneek – De Loten”) binnen de voor “Gemengd” aangewezen gronden. In dit verband wijst het college erop dat het onderhavige bouwplan in strijd komt met het tijdelijke deel van het Omgevingsplan voor wat betreft het gedeeltelijk bouwen buiten het bouwvlak en voor wat betreft de maximaal toegestane bouwhoogte.
  
    9.2.	Het bouwplan voorziet in een gezondheidscentrum met ruimten voor verschillende eerstelijnszorgaanbieders, zoals huisartsen, fysiotherapeuten, diëtisten en podotherapeuten, alsmede een apotheek.
  
  
    9.2.1.	Op grond van artikel 3.1 van de planregels van het bestemmingsplan “Sneek – De Loten” zijn de voor “Gemengd” aangewezen gronden bestemd voor de volgende functies:
    
      op de begane grond:
    
  
  a.	kantoren;
  b.	dienstverlenende bedrijven en/of dienstverlenende instellingen;
  c.	maatschappelijke doeleinden, categorie 1 en 2 van de van de bij dit bestemmingsplan behorende Staat van Maatschappelijke activiteiten;
  
    alsmede op de verdieping(en):
  
  d.	voor zover gronden zijn voorzien van één (of meerdere) bijzondere aanduiding(en) dan zijn de gronden tevens bestemd voor:
  
    -	wonen ter plaatse van de aanduiding wonen;
    -	bedrijfswoningen ter plaatse van de aanduiding bedrijfswoning;
    met de daarbij behorende:
  
  e.	wegen en paden;
  f.	groenvoorzieningen;
  g.	parkeervoorzieningen;
  h.	bouwwerken, geen gebouwen zijnde.
  
    9.2.2.	Het college stelt zich op het standpunt dat in de bijlage Staat van Maatschappelijke activiteiten een gezondheidscentrum is aangewezen als categorie 1 (SBI-code 8515, volgnummer 4). Naar de mening van het college is het gebruik passend binnen de functie “Gemengd”. Verder wijst het college erop dat de apotheek onderdeel uitmaakt van het gezondheidscentrum. Naar de mening van het college valt de apotheek niet onder detailhandel of retail. De apotheek is namelijk niet enkel de uitstalling van goederen ter verkoop, maar onderdeel van het vergunde gezondheidscentrum ten behoeve van de gezondheidszorg. 
  
  
    9.3.	Naar het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat het gezondheidscentrum inclusief de daarin te vestigen apotheek past binnen de bestemming “Gemengd”. Verder is de voorzieningenrechter van oordeel dat, anders dan verzoekers menen, een apotheek geen detailhandel met uitstalling van goederen ter verkoop is, maar onderdeel van het ter plaatse te vestigen gezondheidscentrum ten behoeve van gezondheidszorg. Hieruit volgt dat de voorzieningenrechter verzoekers niet volgt in hun betoog dat de apotheek in strijd met het omgevingsplan in het gezondheidscentrum wordt gevestigd. Deze grond van verzoekers slaagt niet.
  
  
    
      Behoefte gezondheidscentrum
    
  
  10. Verzoekers betogen dat zorgverleners zich in het gezondheidscentrum zullen vestigen die nu ook reeds in Sneek hun werkzaamheden verrichten, waarvan meerdere ook in de directe omgeving van de Oosterom. Niet is gesteld, noch is gebleken waarom er een 
  (dringende) behoefte zou zijn voor een nieuw op te richten centrum (met alle gevolgen van dien, met name voor de direct omwonenden), aldus verzoekers. Indien die noodzaak ontbreekt, dan wel niet wordt toegelicht dient de aanvraag volgens verzoekers reeds per definitie te worden afgewezen. Ook moet in dit kader duidelijk zijn waarom, dan wel op grond waarvan (kennelijk) tot de conclusie wordt gekomen dat sprake is (of kan zijn) van een evenwichtige toedeling van functies. In elk geval kan en moet van aanvrager en de gemeente worden verlangd dat dit wordt onderbouwd, zodat dit in bezwaar of beroep kan worden getoetst, aldus verzoekers. Zonder een dergelijke onderbouwing is in de visie van verzoekers geen sprake van een rechtsgeldig besluit, althans is dit in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
  
    10.1.	Op grond van artikel 8.0b, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) zijn op de beoordeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning die betrekking heeft op een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, de regels van hoofdstuk 5 van het Bkl van overeenkomstige toepassing. 
    Op grond van het tweede lid wordt deze omgevingsvergunning geweigerd als de omgevingsplanactiviteit zou leiden tot een situatie die niet is toegelaten op grond van een regel of instructie als bedoeld in het eerste lid, met andere woorden een situatie die in strijd is met hoofdstuk 5 van het Bkl.
  
  
    10.2.	In artikel 5.129g van het Bkl zijn regels opgenomen ter voorkoming van leegstand en voor zorgvuldig ruimtegebruik, voor stedelijke ontwikkelingen die bestaat uit de ontwikkeling of uitbreiding van een bedrijventerrein, die voldoende substantieel is.Voor zover een omgevingsplan voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling, wordt met het oog op het belang van zorgvuldig ruimtegebruik en het tegengaan van leegstand in het omgevingsplan (voor zover hier van belang) rekening gehouden met de behoefte aan die stedelijke ontwikkeling (artikel 5.129g, tweede lid van het Bkl).
    Op grond van artikel 5.129g, vierde lid van het Bkl, heeft in de gevallen waarin het gaat om de vestiging van een dienst, waarbij de beoordeling van de behoefte aan een stedelijke ontwikkeling betrekking heeft op de economische behoefte, de marktvraag of de mogelijke of actuele economische gevolgen van die vestiging, die beoordeling alleen tot doel na te gaan of de vestiging van een dienst in overeenstemming is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
  
  
    10.3.	De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS) heeft op 28 juni 2017 vooruitlopend op de wijziging van artikel 3.1.6 van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) een overzichtsuitspraak gedaan over de ladder voor duurzame verstedelijking. Artikel 3.1.6 van het Bro bevatte de regels ter voorkoming van leegstand en voor zorgvuldig ruimtegebruik, voor stedelijke ontwikkelingen onder het oude recht. In overweging 4.1. van deze uitspraak heeft de AbRvS overwogen dat bij de toets of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening onder meer beoordeeld dient te worden of de in het plan voorziene bestemmingen passende bestemmingen zijn en of de mogelijk gemaakte ontwikkeling voorziet in een behoefte. De behoefte aan de mogelijk gemaakte ontwikkeling dient met het oog op de uitvoerbaarheid van het plan te zijn onderbouwd. In overweging 6.3 van de uitspraak heeft de AbRvS overwogen dat als een bestemmingsplan voorziet in een gebouw met een bruto-vloeroppervlakte (bvo) groter dan 500 m², deze ontwikkeling in beginsel als een stedelijke ontwikkeling dient te worden aangemerkt. In overweging 12.7 heeft de AbRvS overwogen wanneer sprake is van relevante leegstand. Het enkele feit dat de voorziene ontwikkeling kan leiden tot beëindiging van de eigen bedrijfsactiviteiten ter plaatse en daardoor tot leegstand van het in gebruik zijnde bedrijfsgebouw is op zichzelf onvoldoende om te concluderen dat zich relevante leegstand zal voordoen. Dit kan echter onder omstandigheden anders zijn, bijvoorbeeld indien het bedrijfsgebouw dermate bijzondere bouwkundige dan wel locatie-specifieke eigenschappen heeft, dat andersoortig gebruik - al dan niet door transformatie - niet of onder zeer bezwarende omstandigheden tot de mogelijkheden behoort, hetgeen niet licht zal kunnen worden aangenomen. Voorts zou relevante leegstand zich voor kunnen doen bij leegstand als gevolg van de voorziene ontwikkeling in de directe omgeving van het bij de concurrent in gebruik zijnde bedrijfspand.
  
  
    10.4.	Aan artikel 3.1.6 van het Bro moest ingevolge artikel 5.20 van het Besluit omgevingsrecht (Bor) ook worden voldaan als een omgevingsvergunning, die wordt verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt. Onder de Omgevingswet is artikel 5.129g van het Bkl van toepassing bij iedere buitenplanse afwijking.
  
  
    10.5.	De voorzieningenrechter merkt op dat de formulering van de eisen die worden gesteld aan de beoordeling van een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit verschilt van formulering van de eisen die werden gesteld aan een omgevingsvergunning die wordt verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 3°, van de Wabo. Naast het gebruik van het criterium van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties in plaats van het criterium “goede ruimtelijke ordening” wordt in artikel 8.0b, tweede lid, van het Bkl nadrukkelijk bepaald dat een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit wordt geweigerd als niet wordt voldaan aan de regels in hoofdstuk 5 van het Bkl. Dat is dezelfde formulering van de eisen aan een omgevingsvergunning voor de activiteit “bouwen” (artikel 2.10 van de Wabo) en wijkt af van de formulering van artikel 2.12, eerste lid van de Wabo waarin stond dat een omgevingsvergunning slechts kan worden verleend als de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Artikel 8.0b, tweede lid van het Bkl vereist naar het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter een actievere beoordeling van het bevoegd gezag. Het college moet beoordelen of aan de eisen van hoofdstuk 5 van het Bkl wordt voldaan. Het college heeft weliswaar beoordelingsruimte of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, maar het college heeft pas beleidsruimte als is voldaan aan de eisen ingevolge artikel 8.0b, tweede lid, van het Bkl.
  
  
    10.6.	Het ligt daarom op de weg van het college om in dit geval zelf het bestaan van een behoefte aan een stedelijke ontwikkeling te onderzoeken dan wel de aanvrager te verplichten om het bestaan van een behoefte te onderzoeken. Iemand die de behoefte aan een stedelijke ontwikkeling ter discussie stelt, is naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet verplicht om het ontbreken van die behoefte aan te tonen als er geen enkel onderzoek naar de behoefte is gedaan. Als het bestaan van de behoefte aannemelijk is, dan ligt het overigens wel op de weg van verzoekers om aannemelijk te maken dat toevoeging van een gezondheidscentrum desondanks kan leiden tot relevante leegstand.
  
  
    10.7.	De voorzieningenrechter stelt vast dat de gemachtigde van het college ter zitting erkend heeft dat er geen onderzoek is verricht naar de vraag of het bouwen van een gezondheidscentrum in dit geval een stedelijke ontwikkeling betreft, maar dat dit in de bezwaarfase alsnog zal gebeuren. In dit verband heeft de gemachtigde van het college ter zitting naar voren gebracht dat er geen sprake is van een stedelijke ontwikkeling omdat op grond van de bouwregels van het Omgevingsplan 70% van het bouwvlak mag worden bebouwd. Dit betekent dat binnen het bouwvlak op het perceel een gebouw van ongeveer 910 m2 bij recht mogelijk is. De rechtbank overweegt dat deze nadere toelichting ter zitting niet uitsluit dat er in dit geval sprake is van een stedelijke ontwikkeling aangezien uit de ingediende aanvraag om omgevingsvergunning blijkt dat die betrekking heeft op een bvo van ruim 1.700 m2. Ervan uitgaande dat de nadere toelichting ter zitting door de gemachtigde van het college juist is en dat bij recht een gebouw van 910 m2 op het perceel is toegestaan, dan nog is er naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter in beginsel sprake van een stedelijke ontwikkeling. Hierbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat het bestreden besluit ook dan voorziet in een toename van het bvo met meer dan 500 m2. Dit staat los van het gegeven dat op de tweede verdieping van het beoogde gebouw voor het gezondheidscentrum voor 391 m2 (en dus minder dan 500 m2) buiten het bouwvlak zal worden gebouwd. Verder stelt de voorzieningenrechter in dit verband vast dat het college de behoefte van een gezondheidscentrum niet heeft onderzocht in het bestreden besluit. In de onderliggende gedingstukken is ook niet gebleken van een onderzoek naar de behoefte. Uit de door vergunninghoudster ingebrachte stukken valt evenmin af te leiden dat door haar een onderzoek naar de behoefte is gedaan. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is het bestreden besluit op deze onderdelen onvoldoende zorgvuldig voorbereid en in strijd met het bepaalde in artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) tot stand gekomen.
  
  
    10.8.	Gelet op de in overweging 10.7. genoemde gebreken in het bestreden besluit en na afweging van de betrokken belangen ziet de voorzieningenrechter aanleiding een voorlopige voorziening te treffen zolang door het college niet is onderzocht of er sprake is van een stedelijke ontwikkeling en niet bekend is of de behoefte aan een gezondheidscentrum (van deze omvang) in Sneek bestaat. Dit kan worden onderzocht in de bezwaarfase maar vergunninghoudster zal moeten wachten met bouwwerkzaamheden om onomkeerbare gevolgen voor verzoekers en de andere omwonenden te voorkomen.
  
  11. Gelet op hetgeen hiervoor is geoordeeld, komt de voorzieningenrechter niet toe aan de overige gronden van het verzoek van verzoekers.
  
    
      Conclusie en gevolgen
    
  
  12. Gelet op de voorgaande overwegingen wijst de voorzieningenrechter het verzoek om voorlopige voorziening toe en schorst het bestreden besluit van het college tot zes weken nadat door het college is beslist op de bezwaren van verzoekers. Dit betekent dat vergunninghoudster gedurende de schorsingsperiode geen bouwwerkzaamheden mag uitvoeren op het perceel. 
  
    12.1.	Omdat het verzoek om voorlopige voorziening wordt toegewezen, bepaalt de voorzieningenrechter dat het college het door verzoekers betaalde griffierecht moet vergoeden. De voorzieningenrechter veroordeelt het college verder in de door verzoekers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.814,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting).
  
  
    Beslist wordt als volgt.
  
  
    
      Beslissing
    
  
  
    De voorzieningenrechter:
  
  - wijst het verzoek om voorlopige voorziening van verzoekers toe;
  - schorst het bestreden besluit van het college tot zes weken nadat door het college is beslist op de bezwaren van verzoekers;
  - veroordeelt het college tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan verzoekers;
  - bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan verzoeker moet vergoeden.
  
    Deze uitspraak is gedaan door mr. L. Mulder, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. H.L.A. van Kats als griffier. 
    De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 april 2025.
  
  
    griffier                                                                                 voorzieningenrechter
  
  
    Afschrift verzonden op:
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
      Artikel 8:81
    
    1. Indien tegen een besluit bij de bestuursrechter beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de bestuursrechter, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de bestuursrechter op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
    (…).
    
    
      
        Omgevingswet
      
      Artikel 5.1	Omgevingsvergunningplichtige activiteiten wet
    
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning de volgende activiteiten te verrichten:
    a.	een omgevingsplanactiviteit,
    
      	(…),
      tenzij het gaat om een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval.
      (…).
    
    2. Het is verboden zonder omgevingsvergunning de volgende activiteiten te verrichten:
    a.	een bouwactiviteit.
    
    
      Artikel 5.18
    
    1. Bij algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over het verlenen of weigeren van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 5.1.
    2. Daarbij kunnen regels worden gesteld over de motivering van de beslissing tot het verlenen of weigeren.
    3. Artikel 2.32, tweede tot en met zesde lid, is van overeenkomstige toepassing op die regels.
    
    
      Bijlage bij artikel 1.1. onder A van de Ow:
      
        omgevingsplanactiviteit: activiteit, inhoudende:
    
    a.	een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die niet in strijd is met het omgevingsplan,
    b.	een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die in strijd is met het omgevingsplan, of
    c.	een andere activiteit die in strijd is met het omgevingsplan.
    
    
      Artikel 22.1	Tijdelijk deel omgevingsplan
      In deze afdeling wordt onder het tijdelijke deel van het omgevingsplan verstaan het deel van het omgevingsplan dat bestaat uit:
    
    a.	de besluiten, bedoeld in artikel 4.6, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet,
    b.	de kaarten, bedoeld in artikel 3.5, tweede lid, van de Aanvullingswet bodem Omgevingswet, en de besluiten, bedoeld in artikel 3.5, derde lid, van die wet,
    c.	de regels waarvoor op grond van artikel 22.2, eerste lid, is bepaald dat ze tijdelijk deel uitmaken van het omgevingsplan.
    
    
      Artikel 22.2	Omgevingsplanregels van rijkswege
    
    1. Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat regels die voor de inwerkingtreding van deze wet bij of krachtens de wet waren gesteld of daaraan gelijkwaardige regels al dan niet tijdelijk deel uitmaken van het omgevingsplan.
    (…).
    
    
      
        Besluit kwaliteit leefomgeving
      
      Artikel 8.0a.
    
    1. Voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een omgevingsplanactiviteit, wordt, als het gaat om een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten, de omgevingsvergunning verleend als de activiteit niet in strijd is met de regels die in het omgevingsplan zijn gesteld over het verlenen van de omgevingsvergunning.
    2. Voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, wordt de omgevingsvergunning alleen verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
    
    
      Artikel 8.0b. lid 1 aanhef en onder a
      Voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, anders dan een omgevingsplanactiviteit van provinciaal of nationaal belang, zijn op de beoordeling van de regels van hoofdstuk 5 van overeenkomstige toepassing.
    
    
    
      Artikel 8.0b. lid 2 aanhef en onder a
      Een omgevingsvergunning als bedoeld in het eerste lid wordt geweigerd als de omgevingsplanactiviteit zou leiden tot een situatie die niet is toegelaten op grond van een regel of instructie als bedoeld in het eerste lid.
    
    
    
      Artikel 5.129g	Zorgvuldig ruimtegebruik en tegengaan van leegstand
    
    1. Dit artikel is van toepassing op een stedelijke ontwikkeling die bestaat uit de ontwikkeling of uitbreiding van een bedrijventerrein, een zeehaventerrein, een woningbouwlocatie, kantoren, een detailhandelvoorziening of een andere stedelijke voorziening en die voldoende substantieel is.
    2. Voor zover een omgevingsplan voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling, wordt met het oog op het belang van zorgvuldig ruimtegebruik en het tegengaan van leegstand in het omgevingsplan rekening gehouden met:
    a.	de behoefte aan die stedelijke ontwikkeling; en
    b.	als die stedelijke ontwikkeling is voorzien buiten het stedelijk gebied of buiten het stedelijk groen aan de rand van de bebouwing van stedelijk gebied: de mogelijkheden om binnen dat stedelijk gebied of binnen dat stedelijk groen aan de rand van de bebouwing van stedelijk gebied in die behoefte te voorzien.
    3. Voor de toepassing van het tweede lid, onder b, wordt tot het stedelijk gebied niet gerekend een stedelijke ontwikkeling waarvoor:
    a.	op grond van het omgevingsplan een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit is vereist; en
    b.	nog geen toepassing is gegeven aan het tweede lid.
    4. Als een omgevingsplan voorziet in de vestiging van een dienst als bedoeld in artikel 1 van de Dienstenwet en de beoordeling van de behoefte aan een stedelijke ontwikkeling betrekking heeft op de economische behoefte, de marktvraag of de mogelijke of actuele economische gevolgen van die vestiging, heeft die beoordeling alleen tot doel na te gaan of de vestiging van een dienst in overeenstemming is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
    
    
      
        Besluit ruimtelijke ordening
      
      Artikel 3.16
    
    1. Een bestemmingsplan alsmede een ontwerp hiervoor gaan vergezeld van een toelichting, waarin zijn neergelegd:
    a.	een verantwoording van de in het plan gemaakte keuze van bestemmingen;
    b.	een beschrijving van de wijze waarop in het plan rekening is gehouden met de gevolgen voor de waterhuishouding;
    c.	de uitkomsten van het in artikel 3.1.1 bedoelde overleg;
    d.	de uitkomsten van het met toepassing van artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht verrichte onderzoek;
    e.	een beschrijving van de wijze waarop burgers en maatschappelijke organisaties bij de voorbereiding van het bestemmingsplan zijn betrokken;
    f.	de inzichten over de uitvoerbaarheid van het plan.
    2. De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien.
    3. Indien in een bestemmingsplan als bedoeld in het tweede lid toepassing is gegeven aan artikel 3.6, eerste lid, onder a of b, van de wet kan bij dat bestemmingsplan worden bepaald dat de beschrijving van de behoefte aan een nieuwe stedelijke ontwikkeling en een motivering als bedoeld in het tweede lid eerst wordt opgenomen in de toelichting bij het wijzigings- of het uitwerkingsplan als bedoeld in dat artikel.
    4. Een onderzoek naar de behoefte als bedoeld in het tweede lid, heeft, in het geval dat een bestemmingsplan als bedoeld in het tweede lid, ziet op de vestiging van een dienst als bedoeld in artikel 1 van de Dienstenwet en dit onderzoek betrekking heeft op de economische behoefte, de marktvraag of de beoordeling van de mogelijke of actuele economische gevolgen van die vestiging, slechts tot doel na te gaan of de vestiging van een dienst in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
     Uitspraak van 28 juni 2017 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS), ECLI:NL:RVS:2017:1724.