ECLI:NL:RVS:2018:11, Raad van State, 10-01-2018, 201606368/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-01-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 juli 2015 heeft het college, naar aanleiding van een verzoek van de vereniging van 30 november 2011 om een preventief handhavingsbesluit, aan de minister een last onder dwangsom opgelegd, inhoudende dat in het bosgebied ‘In de Roet’ te Onderbanken niet mag worden gekapt zonder daartoe strekkende aanlegvergunning.

201606368/1/A1.
    Datum uitspraak: 10 januari 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1.    het college van burgemeester en wethouders van Onderbanken,
    2.    Vereniging Stop Awacs Overlast (hierna: de vereniging), gevestigd te Brunssum,
    3.    Stichting MilieuNetWerk Brunssum en Onderbanken (hierna: MilieuNetWerk), gevestigd te Schinveld, gemeente Onderbanken,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 9 augustus 2016 in zaken nrs. 15/2593 en 15/2596 in het geding tussen:
    
    de minister van Defensie,
    MilieuNetWerk,
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 7 juli 2015 heeft het college, naar aanleiding van een verzoek van de vereniging van 30 november 2011 om een preventief handhavingsbesluit, aan de minister een last onder dwangsom opgelegd, inhoudende dat in het bosgebied ‘In de Roet’ te Onderbanken niet mag worden gekapt zonder daartoe strekkende aanlegvergunning.
    
    Bij uitspraak van 9 augustus 2016 heeft de rechtbank het daartegen door MilieuNetWerk ingestelde beroep ongegrond verklaard, het daartegen door de minister ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 7 juli 2015 vernietigd en zelf voorziend bepaald dat het verzoek van de vereniging van 30 november 2011 wordt afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben het college, de vereniging en MilieuNetWerk hoger beroep ingesteld.
    
    De minister, het college en de vereniging hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    MilieuNetWerk heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 september 2017, waar het college, vertegenwoordigd door mr. A.Q.C. Tak, en door L.R. Evers, de vereniging, vertegenwoordigd door N.M.J. Trommelen, MilieuNetWerk, vertegenwoordigd door ing. G.D. Cremers, en de minister, vertegenwoordigd door mr. H.J.M. Besselink, advocaat te Den Haag, en door mr. A.J. van Heusden en B.R. Versaevel, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    In 2006 heeft de minister in het gebied ‘In de Roet’, dat deel uitmaakt van de Schinveldse bossen, in een strook van 6 ha bos kapwerkzaamheden laten verrichten voor de aanleg en instandhouding van een obstakelvrije vliegfunnel ten westen van de start- en landingsbaan van de NAVO-vliegbasis Geilenkirchen, gelegen juist over de grens met Duitsland. Voor die kapwerkzaamheden was door de toenmalige minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: VROM) bij besluit van 3 augustus 2005 een vrijstelling van het ter plaatse geldende bestemmingsplan verleend met toepassing van de zogenoemde NIMBY-procedure. Deze vrijstelling is door de Afdeling bij uitspraak van 7 april 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM0231, herroepen. Gelet op de terugwerkende kracht van die herroeping, hebben de kapwerkzaamheden in 2006 in strijd met het bestemmingsplan plaatsgevonden.
    
    2.    Bij brief van 30 november 2011 heeft de vereniging het college verzocht een preventief handhavingsbesluit te nemen om nieuwe kap van bomen in het gebied ‘In de Roet’ te voorkomen. Bij het besluit van 7 juli 2015 heeft het college de minister naar aanleiding van dit verzoek een preventieve last onder dwangsom opgelegd, inhoudende dat in het bosgebied ‘In de Roet’ niet mag worden gekapt zonder aanlegvergunning op grond van het bestemmingsplan. Aan de last is een dwangsom verbonden van € 10.000 voor iedere vergunningplichtige bomenkap die in het bosgebied ‘In de Roet’ plaatsvindt zonder daartoe strekkende geldige aanlegvergunning, met een maximum van € 30.000.
    
    3.    Bij de uitspraak van 9 augustus 2016 heeft de rechtbank Limburg het beroep van MilieuNetWerk tegen het besluit van 7 juli 2015 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft in dat verband overwogen dat in het besluit van 7 juli 2015 voldoende duidelijk is omschreven wanneer de dwangsom wordt verbeurd en dat ook de door het college gekozen dwangsombedragen de rechterlijke toets kunnen doorstaan, zodat de daartegen door MilieuNetWerk aangevoerde gronden niet slagen.
    
        Bij de uitspraak van 9 augustus 2016 heeft de rechtbank Limburg het beroep van de minister tegen het besluit van 7 juli 2015 gegrond verklaard, het besluit van 7 juli 2015 vernietigd en zelf voorziend bepaald dat het verzoek van de vereniging om een preventief handhavingsbesluit wordt afgewezen. De rechtbank heeft in dit verband overwogen dat de rechtszekerheid zich ertegen verzet dat de overtreding uit 2006, zonder dat is gebleken dat de minister nadien opnieuw onrechtmatige kapwerkzaamheden heeft doen uitvoeren, op 7 juli 2015 nog als basis wordt gehanteerd voor een last gericht op het voorkomen van herhaling van die overtreding. De rechtbank heeft verder overwogen dat op 7 juli 2015 niet werd voldaan aan de ingevolge artikel 5:7 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) voor een preventief handhavingsbesluit geldende voorwaarde, dat gevaar voor overtreding klaarblijkelijk dreigt.
    
        De hoger beroepen van het college, de vereniging en MilieuNetWerk zijn gericht tegen de beslissing van de rechtbank op het beroep van de minister en de daaraan door de rechtbank ten grondslag gelegde overwegingen. Het hoger beroep van MilieuNetWerk is tevens gericht tegen de beslissing van de rechtbank op haar beroep en de daaraan door de rechtbank ten grondslag gelegde overwegingen.
    
    4.    Voor zover het college zich ter zitting bij de Afdeling op het standpunt heeft gesteld dat de rechtbank het beroep van de minister niet-ontvankelijk had moeten verklaren, omdat de minister in beroep nieuwe gronden en argumenten heeft aangevoerd ten opzichte van zijn zienswijze over het ontwerpbesluit, overweegt de Afdeling dat, anders dan waarvan het college in zoverre kennelijk uitgaat, artikel 6:13 van de Awb er niet aan in de weg staat dat in beroep gronden en argumenten worden aangevoerd die niet reeds in de zienswijze waren aangevoerd (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 26 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1144).
    
    5.    De Afdeling stelt voorop dat, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, de rechtszekerheid eraan in de weg stond dat op 7 juli 2015 een last werd opgelegd, strekkende tot het voorkomen van herhaling van de in 2006 begane overtreding. Het college heeft ter zitting bij de Afdeling ook erkend dat deze overweging van de rechtbank juist is. Dit betekent dat het college op 7 juli 2015 alleen een last onder dwangsom aan de minister kon opleggen, strekkende tot het voorkomen van bomenkap in het gebied ‘In de Roet’ zonder aanlegvergunning op grond van het bestemmingsplan, indien werd voldaan aan de voor het nemen van een preventief handhavingsbesluit uit artikel 5:7 van de Awb voortvloeiende voorwaarde dat gevaar voor overtreding klaarblijkelijk dreigt.
    
    6.    Het college, de vereniging en MilieuNetWerk betogen in hoger beroep dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, op 7 juli 2015 aan die voorwaarde werd voldaan. Zij wijzen in dit verband op verschillende uitlatingen en gedragingen van de minister waaruit volgens hen blijkt dat een klaarblijkelijk gevaar bestond dat de minister opnieuw zou overgaan tot het laten verrichten van kapwerkzaamheden in het gebied ‘In de Roet’ om een obstakelvrije vliegfunnel voor vliegbasis Geilenkirchen te verzekeren.
    
    6.1.    Ingevolge artikel 5:7 van de Awb kan een herstelsanctie worden opgelegd zodra het gevaar voor de overtreding klaarblijkelijk dreigt. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 6 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:935, volgt uit deze bepaling dat een besluit tot het opleggen van een preventieve last onder dwangsom slechts kan worden genomen als zich een gevaar voordoet van een overtreding van een concreet bij of krachtens de wet gesteld voorschrift die met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal plaatsvinden. Deze situatie deed zich, anders dan het college, de vereniging en MilieuNetWerk stellen, op 7 juli 2015 niet voor. Uit de door het college, de vereniging en MilieuNetWerk in dit verband genoemde uitlatingen en gedragingen van de minister kan worden afgeleid dat de minister het belang van een obstakelvrije vliegfunnel voor vliegbasis Geilenkirchen onverminderd groot acht, zo nodig op termijn bomen die te hoog worden zal willen laten kappen en daartoe de juridische mogelijkheden beziet onder meer door te onderzoeken of voor bepaalde kapwerkzaamheden wellicht geen aanlegvergunning op grond van het bestemmingsplan nodig is. Nergens blijkt echter uit dat de minister, als voor kapwerkzaamheden een aanlegvergunning nodig is, die werkzaamheden zonder die vergunning zal laten verrichten. De minister heeft het college juist met zoveel woorden toegezegd geen kapwerkzaamheden zonder voorafgaand overleg te zullen verrichten en, als een aanlegvergunning nodig blijkt te zijn, eerst de besluitvorming daarover af te wachten. Dat het college, de vereniging en MilieuNetWerk vanwege de overtreding in 2006 twijfelen aan die toezegging, kan niet leiden tot het oordeel dat op 7 juli 2015 een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid bestond dat de minister zonder daarvoor vereiste aanlegvergunning bomen zou laten kappen. Nog daargelaten dat die overtreding negen jaar eerder had plaatsgevonden, is het niet zo dat de minister in 2006 tot bomenkap is overgegaan zonder dat hij heeft getracht daarvoor een geldige vergunning te verkrijgen. Ten tijde van die kap lag er in zoverre een door de minister van VROM verleende vrijstelling van het bestemmingsplan, die echter later met terugwerkende kracht is herroepen. Ook de stelling van het college dat de minister, dan wel de NAVO, grote druk uitoefent om de vliegfunnel voor vliegbasis Geilenkirchen obstakelvrij te houden, kan niet leiden tot het oordeel dat op 7 juli 2015 een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid bestond dat de minister zou overgaan tot het laten kappen van bomen zonder de daarvoor vereiste aanlegvergunning.
    
    6.2.    De rechtbank heeft, gelet op het voorgaande, terecht overwogen dat geen basis bestond voor de bij het besluit van 7 juli 2015 opgelegde last onder dwangsom, zodat het beroep van de minister tegen dat besluit gegrond was, dat besluit voor vernietiging in aanmerking kwam en het verzoek van de vereniging om een preventief handhavingsbesluit te nemen diende te worden afgewezen. De hiertegen gerichte betogen van het college, de vereniging en MilieuNetWerk falen.
    
    7.    Voor zover MilieuNetWerk in hoger beroep de overwegingen van de rechtbank over haar beroepsgronden inzake de duidelijkheid van de last en de hoogte van de dwangsombedragen bestrijdt, overweegt de Afdeling als volgt. Nu voor het opleggen van de last onder dwangsom geen basis bestond, kon het beroep van MilieuNetWerk - gericht op aanpassing van de formulering van de last en aanpassing van de dwangsombedragen - niet tot het daarmee beoogde doel leiden. Reeds daarom heeft de rechtbank dat beroep in de aangevallen uitspraak terecht ongegrond verklaard.
    
    8.    De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    9.    Het college dient op na te melden wijze te worden veroordeeld tot vergoeding van de door de minister in verband met het hoger beroep van het college gemaakte proceskosten.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Onderbanken tot vergoeding van bij de minister van Defensie in verband met de behandeling van het hoger beroep van het college opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    III.    bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Onderbanken een griffierecht van € 503,00 (zegge: vijfhonderddrie euro) wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. Th.C. van Sloten en mr. F.C.M.A. Michiels, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Van Grinsven
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 januari 2018
    
    462.