ECLI:NL:RBGEL:2025:4106, Rechtbank Gelderland, 28-05-2025, ARN 23/5502
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2025-05-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Gedeeltelijke openbaarmaking van documenten op grond van de Wet open overheid. Zoekslag is niet volledig geweest. De weigeringsgrond ‘goed functioneren van de Staat’ onvoldoende gemotiveerd. Ook miskent de minister dat een tweetal documenten  dateren van 2014 en dat daarom de verzwaarde motiveringsplicht van artikel 5.3 van de Woo geldt. Ook toepassing van de weigeringsgrond ‘persoonlijke beleidsopvattingen’ is onvoldoende gemotiveerd. De rechtbank volgt de minister ook niet in zijn standpunt dat alleen definitieve stukken openbaar gemaakt kunnen worden en dat concepten nimmer onder de Woo kunnen vallen. Beroep gegrond.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ARN 23/5502 
  
  
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van  
    
    
      in de zaak tussen
    
  
  
    
      
      [eiser], uit [plaats], eiser
    
    
      en
    
    
  
  
    de minister voor Rechtsbescherming 
    (gemachtigde: mr. E.W.B. Wilting).
    
  
  
    Als derde-partij neemt aan de zaak deel: de Staat der Nederlanden (de Staat).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen het besluit op zijn verzoek om openbaarmaking van informatie op grond van de Wet open overheid (Woo).
    
    
    
      1.1.
      De minister heeft bij besluit van 1 september 2022 beslist op het verzoek van eiser en documenten openbaar gemaakt. Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
      
    
    
      1.2.
      De minister heeft het bezwaar met het bestreden besluit van 19 juli 2023 gegrond verklaard.
      
    
    
      1.3.
      De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 18 maart 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigde van de minister. 
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    2. Bij brief van 25 mei 2022 heeft eiser bij de minister en de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) op grond van de Woo een verzoek ingediend om documenten openbaar te maken die informatie bevatten over de volgende onderwerpen:
    - het regime op de Afdeling voor Beheersproblematische Gedetineerden (BPG-afdeling);
    - de doelgroep van de BPG-afdeling;
    - de gronden om gedetineerden (over) te plaatsen op/naar de BPG-afdeling;
    - de procedure die wordt doorlopen bij de (over)plaatsing van gedetineerden op/naar de BPG-afdeling;
    - de procedure die wordt doorlopen bij tussentijdse beoordelingen van de plaatsing op de BPG-afdeling; 
    - de procedure die wordt doorlopen bij de uitplaatsing van gedetineerden uit de BPG-afdeling;
    - statistieken over de BPG-afdeling, waaronder, indien beschikbaar, cijfers over het aantal beschikbare plaatsen, de bezetting daarvan en de duur van de plaatsing;
    - de uitkomsten van evaluaties en inspecties van de BPG-afdeling;
    - toekomstige ontwikkelingen rond de BPG-afdeling.
    
    
      2.1
      Op basis van eisers verzoek zijn in eerste instantie twee documenten aangetroffen die nog niet openbaar zijn en die geheel of gedeeltelijk vallen onder de reikwijdte van eisers Woo-verzoek. Met het besluit van 1 september 2022 heeft de minister beide documenten openbaar gemaakt met uitzondering van persoonsgegevens (op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Woo). Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt, omdat het niet geloofwaardig is dat er maar twee documenten zijn gevonden.
      
    
    
      2.2.
      Bij het bestreden besluit heeft de minister het bezwaar gegrond verklaard. De minister heeft een nadere zoekslag verricht, waarbij 40 documenten zijn aangetroffen, die zijn vermeld op een inventarislijst die bij dat besluit is gevoegd. Op de inventarislijst is voor elk document aangegeven welk document het betreft, of het (niet of gedeeltelijk) openbaar wordt gemaakt en op welke grond(en) openbaarmaking (geheel of gedeeltelijk) wordt geweigerd. De minister heeft openbaarmaking van een aantal documenten (gedeeltelijk) geweigerd, op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Woo (eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer), artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo (het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen) en artikel 5.2, eerste lid, van de Woo (persoonlijke beleidsopvattingen voor intern beraad). 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      3.	De rechtbank beoordeelt de weigering om een aantal documenten (geheel) openbaar te maken. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser. 
    
    
    
      3.1.
      De rechtbank verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit.  Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
      
        
          Is de zoekslag van de minister volledig?
        
      
      4. Eiser stelt dat de zoekslag van de minister onvoldoende is geweest. Het is onaannemelijk dat er niet meer documenten zijn, gelet op alle ontwikkelingen rondom de BPG-afdeling en het artikel hierover in het Brabants Dagblad. Ook vallen de talrijke gaten op in de inventarislijst. Van sommige jaren ontbreken documenten of zijn er slechts enkele documenten gevonden. Dit roept bevreemding op. Verder is onduidelijk hoe de minister de zoekslag heeft verricht.
      
      5. Uit vaste rechtspraak volgt dat, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, het in beginsel aan degene is die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, dat document toch onder het bestuursorgaan berust.
      Bij de beoordeling of een stelling van een bestuursorgaan niet ongeloofwaardig voorkomt,  wordt betrokken op welke wijze het onderzoek is verricht.
      
    
    
      5.1.
      De beroepsgrond slaagt. De rechtbank is van oordeel dat de mededeling van de minister dat er niet meer documenten onder eisers Woo-verzoek vallen dan de bij het bestreden besluit openbaar gemaakte, niet geloofwaardig is. De gemachtigde van de minister heeft op de zitting immers erkend dat er in sommige documenten (e-mail berichten) wordt verwezen naar bijlagen en dat die bijlagen ten onrechte niet (geheel of gedeeltelijk) openbaar zijn gemaakt. Eiser merkt ook terecht op dat het vreemd is dat de minister zegt dat eiser maar contact moet opnemen met de DJI teneinde meer specifieke informatie te krijgen, terwijl zijn Woo-verzoek ook gericht is aan de DJI.  In zoverre zal de minister de zoekslag moeten uitbreiden. Nu de gemachtigde van de minister ook overigens ter zitting regelmatig heeft aangegeven dat er opnieuw naar openbaarmaking van bepaalde (delen van) documenten moet worden gekeken, is de rechtbank er niet van overtuigd dat er niet meer documenten onder eisers Woo-verzoek vallen. Mede gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat het op de weg van de minister ligt om nogmaals een zoekslag uit te voeren en inzichtelijk te maken hoe gezocht is en op welke zoektermen en om dit nader toe te lichten en te motiveren.
      
      
        
          Wat is het toetsingskader voor de door de minister beoordeelde documenten?
        
        6. 	Het uitgangspunt van de Woo is dat iedereen recht heeft op toegang tot publieke informatie en dat alle overheidsinformatie in beginsel openbaar is behoudens bij de wet gestelde beperkingen. Artikel 5.1 van de Woo bespreekt in het eerste lid de absolute en in het tweede lid de relatieve uitzonderingsgronden. Deze uitzonderingsgronden kunnen aan openbaarmaking in de weg staan. Bij de absolute uitzonderingsgronden blijft informatieverstrekking te allen tijde achterwege. Bij de relatieve uitzonderingsgronden  maakt het bestuursorgaan een afweging tussen het vooropgestelde, algemene belang van openbaarheid en de belangen genoemd in artikel 5.1, tweede lid, van de Woo. De uitzonderingsgronden moeten restrictief worden uitgelegd.
      
      
    
    
      6.1.
      Uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo volgt dat het goed functioneren van de overheid in het geding is als een bestuursorgaan bij de oplossing van een probleem in overleg treedt met andere bestuursorganen of met derden. Het belang van vertrouwelijk overleg als voorwaarde voor het goed functioneren van een bestuursorgaan kan dan zwaarder wegen dan het belang van openbaarheid.
      
      
        6.1.1.
        De rechtbank leidt verder uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo af dat de belangenafweging moet worden gemaakt op het moment van besluitvorming, wat betekent dat tijdsverloop van invloed kan zijn op de uitkomst van de belangenafweging. Het bestuursorgaan moet aantonen dat bij openbaarmaking van de gevraagde informatie het goed functioneren van de overheid in het geding komt. Waar in crisissituaties het goed functioneren aan openbaarmaking van informatie nog in de weg kan staan, is voorstelbaar dat na verloop van tijd de situatie in rustiger vaarwater is beland en leidt tot een ander resultaat na weging van het belang van openbaarheid tegen het belang van het goed functioneren.
        
      
    
    
      6.2.
      Daarnaast wordt op grond van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo, ingeval van een verzoek om informatie uit documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvattingen wordt verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.
      
    
    
      6.3
      Tot slot is in artikel 5.3 van de Woo opgenomen, dat bij een verzoek om informatie die ouder is dan vijf jaar, het bestuursorgaan bij een weigering van die informatie motiveert waarom de in artikel 5.1, tweede of vijfde lid, of artikel 5.2 bedoelde belangen ondanks het tijdsverloop zwaarder wegen dan het algemeen belang van openbaarheid. 
      
      
        
          Het goed functioneren van de Staat als bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo
        
      
      7. Eiser voert aan dat deze weigeringsgrond te ruim is toegepast door de minister. Het gaat bij deze weigeringsgrond om de documenten 7, 8 en 39 van de bijlage bij het bestreden besluit. Dat documenten 7 en 8 zijn aangeduid als vertrouwelijk betekent niet zonder meer dat het functioneren van de staat zou zijn geschaad door openbaarmaking. Eiser verwijst in dit verband naar een uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 13 juli 2023. Document 39 gaat over een subsidieverzoek. Niet valt in te zien dat deze weigeringsgrond hierop van toepassing is, aldus eiser.
      
      8. De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kennisgenomen van de door de minister vertrouwelijk overgelegde stukken.
      
      9. De beroepsgrond slaagt voor zover het de documenten 7 en 8 betreft. De rechtbank is van oordeel dat het enkele feit dat documenten als vertrouwelijk zijn aangemerkt op zichzelf niet voldoende is om openbaarmaking te weigeren in het belang van het goed functioneren van de overheid. Ook dan zal de minister moeten motiveren waarom dat belang zwaarder weegt dan het algemene belang van openbaarheid. Dat medewerkers de mogelijkheid moeten hebben om zaken intern aan te kaarten, zonder dat deze informatie direct openbaar wordt, zoals de minister in het verweerschrift stelt, kan de rechtbank wel volgen. 
      
        De minister miskent echter dat documenten 7 en 8 beide dateren van 2014 en dat daarom de verzwaarde motiveringsplicht van artikel 5.3 van de Woo geldt. Naar aanleiding van vragen van de rechtbank op de zitting heeft de gemachtigde van de minister toegezegd nogmaals te gaan kijken naar de weigering om documenten 7 en 8 openbaar te maken, temeer omdat er in document 8 ook informatie van feitelijke aard staat. Daarmee staat vast dat de weigering om die documenten openbaar te maken een motiveringsgebrek kent. 
        In document 39 (een mailwisseling met als onderwerp ‘subsidie’) uit 2021 zijn op pagina 2 de laatste 2 regels en op pagina 6 een bedrag zwartgemaakt met toepassing van deze weigeringsgrond. In het verweerschrift heeft de minister over deze zwartgemaakte passages toegelicht, dat hij niet bereid is de kosten van een bepaalde methodiek openbaar te maken, omdat het gaat om een schatting en niet om een definitief bedrag. Het bedrag kan een eigen leven gaan leiden en concurrenten kunnen hieruit informatie afleiden. De rechtbank kan dit  standpunt van de minister wel volgen. Het betoog van eiser slaagt in zoverre niet.
      
      
      
        
          Persoonlijke beleidsopvattingen als bedoeld in artikel 5.2, eerste lid, van de Woo.
        
      
      10. Eiser voert aan dat de minister deze weigeringsgrond te ruim heeft toegepast ten aanzien van documenten 3, 5, 6, 7, 8, 23 en 29. In het bestreden besluit motiveert de minister dat het gaat om e-mails, maar uit de inventarislijst blijkt dat het ook om andere documenten gaat. Volgens eiser is het hoogst onwaarschijnlijk dat deze documenten uitsluitend uit persoonlijke beleidsopvattingen bestaan.
      De weigering delen van de documenten 9, 15, 22, 24, 26, 27, 28, 31, 34, 35, 36, 37 en 38 openbaar te maken op grond van deze weigeringsgrond is onterecht. De minister legt het begrip persoonlijke beleidsopvattingen te ruim uit. De zwartgelakte passages betreffen waarschijnlijk voornamelijk agendapunten en actiepunten in verslagen van maandelijkse overleggen. 
      
      11. De minister stelt zich op het standpunt dat in een aanzienlijk deel van de door eiser genoemde documenten ambtenaren van gedachte wisselen over onder meer de toekomstige inrichting van de BPG-afdelingen. De minister acht het niet in het belang van een goede en democratische bestuursvoering om intern beraad over aangelegenheden die zo direct raken aan de veiligheid in een penitentiaire inrichting en aan het tegengaan van de risico’s die uitgaan van bepaalde gedetineerden openbaar te maken. Verder stelt de minister zich voor de documenten 3, 23 en 29 op het standpunt dat het concepten betreft en dat hij staatrechtelijk gezien alleen verantwoordelijkheid wil nemen voor definitieve stukken. 
      
      12. De rechtbank is van oordeel dat de weigering om de onder 10 genoemde documenten openbaar te maken een motiveringsgebrek heeft. De rechtbank stelt vast dat de minister bij de weigering om informatie neergelegd in de documenten 3, 5, 6, 7, 8, 9 en 15 (geheel) openbaar te maken, niet heeft gemotiveerd waarom het in artikel 5.2 bedoelde belang ondanks het tijdsverloop zwaarder weegt dan het algemeen belang van openbaarheid. Het betreft immers documenten uit de periode 2014-2016. De rechtbank volgt de minister ook niet in zijn standpunt dat alleen definitieve stukken openbaar gemaakt kunnen worden. Niet valt in te zien dat concepten nimmer onder de Woo kunnen vallen. Openbaarmaking van concepten kan er immers toe leiden dat er een completer beeld over het besluitvormingsproces ontstaat. Ook is van belang dat beoordeeld wordt of het concept  relevante (feitelijke) informatie bevat over het besluitvormingsproces, die niet ook al – in een andere vorm – terugkomt in het definitieve stuk. 
      
        Tot slot heeft de gemachtigde van de minister op de zitting desgevraagd aangegeven dat ten aanzien van meerdere zwartgemaakte passages in verschillende documenten mogelijk sprake is van feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter, die daarom ook niet als persoonlijke beleidsopvattingen kunnen worden aangemerkt. Ter zitting is namens de minister in dit verband ook toegezegd dat de weigering om documenten (geheel) openbaar te maken nogmaals zal worden bekeken. In zoverre is dus erkend dat het bestreden besluit een motiveringsgebrek kent. 
        De beroepsgrond slaagt.
      
      
      
        
          Samenloop van beide weigeringsgronden.
        
      
      13. Ter zitting is ook aan de orde gekomen dat de integrale weigering om documenten 7 en 8 openbaar te maken is gebaseerd op de weigeringsgrond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, en 5.2 eerste lid, van de Woo. De minister heeft echter verzuimd om aan te geven welke weigeringsgrond op welk deel van het document van toepassing is. Ook in zoverre kleeft er een motiveringsgebrek aan het bestreden besluit. 
      
      
        
          Is de redelijke termijn overschreden?
        
      
      14. Eiser heeft bij brief van 5 augustus 2024 verzocht om een schadevergoeding vanwege het overschrijden van de redelijke termijn.
      
    
    
      14.1.
      De redelijke termijn voor een procedure in zaken zoals deze is in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan twee jaar in beslag heeft genomen. De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar duren en de behandeling van het beroep bij de rechtbank ten hoogste anderhalf jaar. In beginsel is een vergoeding gepast van € 500 per half jaar of gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn is overschreden. 
      
    
    
      14.2.
      In deze zaak is de termijn aangevangen met de ontvangst van het bezwaarschrift van eiser door de minister op 7 september 2022. Dit betekent dat, op het moment van het doen van deze uitspaak, de redelijke termijn van twee jaar is overschreden met afgerond acht maanden. Dit leidt tot een schadevergoeding van in totaal € 1.000.
      
    
    
      14.3.
      Vervolgens moet worden beoordeeld aan wie de overschrijding van de redelijke termijn moet worden toegerekend. De rechtbank stelt vast dat het bezwaarschrift van eiser op 7 september 2022 door de minister is ontvangen. Het bestreden besluit waartegen beroep is ingesteld is genomen op 19 juli 2023. Dat betekent dat er in de bestuurlijke fase sprake is van een overschrijding van de redelijke termijn van – afgerond – vijf maanden. De rechtbank is van oordeel dat dit aan de minister moet worden toegerekend. Het overige deel van de overschrijding van de redelijke termijn, drie maanden, moet worden toegerekend aan de rechterlijke fase. Dit betekent dat € 625 (5/8 deel) ten laste komt van de minister voor Rechtsbescherming en € 375 (3/8 deel) ten laste komt van de minister van Justitie en Veiligheid.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      15.	Het beroep is gegrond omdat de zoekslag onvoldoende is geweest en de toepassing van de gehanteerde weigeringsgronden in het bestreden besluit ondeugdelijk is gemotiveerd. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit en ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf een beslissing te nemen over openbaarmaking van de documenten. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat de minister een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft de minister hiervoor zes weken. 
    
    
    
      15.1.
      Omdat het beroep gegrond is, moet de minister het door eiser betaalde griffierecht van € 184 vergoeden. Daarnaast krijgt eiser een vergoeding van zijn proceskosten. Deze vergoeding bedraagt € 43,60 voor door eiser gemaakte reiskosten. Dit bedrag ziet op de kosten van een retour [plaats]-Arnhem met het openbaar vervoer. Van andere voor vergoeding in aanmerking komende kosten is de rechtbank niet gebleken.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - draagt de minister voor Rechtsbescherming op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
    - wijst het verzoek om schadevergoeding toe;
    - veroordeelt de minister voor Rechtsbescherming tot het betalen van een schadevergoeding van € 625;
    - veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) tot het betalen van een schadevergoeding van € 375;
    - veroordeelt de minister voor rechtsbescherming in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 43,20;
    - bepaalt dat de minister voor Rechtsbescherming het griffierecht van € 184 aan eiser moet vergoeden. 
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. G.W.B. Heijmans, voorzitter, en mr. S.A. van Hoof en mr. M. Ichoh, leden, in aanwezigheid van mr. M.H.H. Steigenga-Gerritsen, griffier. Uitgesproken in het openbaar op
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     ABRvS 31 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3091.
  
  
     ABRvS 4 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1743.
  
  
     Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 112, nr. 9, p. 48.
  
  
     Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 112, nr. 9, p. 49.
  
  
     ECLI:NL:RVBOBR:2023:3426.