ECLI:NL:RBDHA:2025:7782, Rechtbank Den Haag, 28-01-2025, 24/8573
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2025-01-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Woo-zaak. Verweerder heeft informatie mogen weigeren openbaar te maken vanwege de bescherming van het economische en financiële belang van de gemeente. Geen sprake van strijd met het fair-play beginsel. Beroep ongegrond.

RECHTBANK DEN HAAG
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SGR 24/8573 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 januari 2025 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] B.V., uit [vestigingsplaats] , eiseres
    (gemachtigden: mr. A. Danopoulos en mr. L. Hoeben),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, verweerder 
    (gemachtigde: mr. W.M. Logtenberg).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de beslissing van verweerder op haar openbaarmakingsverzoek. 
    
    
    
      1.1.
      Met het besluit van 16 februari 2024 (het primaire besluit) heeft verweerder beslist op het verzoek dat eiseres heeft ingediend op grond van de Wet open overheid (Woo). Verweerder heeft het hiertegen gerichte bezwaar van eiseres met het bestreden besluit van 18 september 2024 gegrond verklaard en besloten om meer informatie openbaar te maken.
      
    
    
      1.2.
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft kennisgenomen van de met toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) overlegde documenten (hierna: de vertrouwelijke stukken).
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 13 januari 2025 gelijktijdig, maar niet gevoegd, met de beroepen SGR 24/6208 en SGR 24/8770 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres beide gemachtigden vergezeld door [naam 1] en [naam 2] en namens verweerder zijn gemachtigde vergezeld door [naam 3] . 
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Waar gaat deze zaak over?
      
    
    
    
      2. Eiseres heeft op 11 april 2023 een Woo-verzoek ingediend bij verweerder. Hierin wordt verzocht om een afschrift te verstrekken van het rapport van Deloitte Consulting en/of Deloitte Financial Advisory B.V en/of elke andere Deloitte entiteit van 2 november 2018 inzake de evaluatie van het bouwproject ondergrondse fietsenstalling Koning Julianaplein (het rapport), alsmede de daaraan voorafgaande conceptversies. Ook is verzocht om alle bij verweerder beschikbare beleidsstukken, (interne) (gespreks)verslagen, (interne) correspondentie en andere documenten die betrekking hebben op en/of gerelateerd zijn aan het rapport en de daaraan voorafgaande conceptversies.
    
    
    
      2.1.
      Bij e-mail van 12 juni 2023 heeft verweerder eiseres te kennen gegeven dat ten aanzien van het rapport door de gemeenteraad geheimhouding is opgelegd. Met het besluit van 24 oktober 2023 heeft het college medegedeeld dat het besluit tot opheffing van de geheimhouding door de gemeenteraad moet worden genomen en dat de procedure voor dit raadsbesluit in gang is gezet. Met het besluit van 9 november 2023 heeft de gemeenteraad besloten om de geheimhouding ten aanzien van het rapport gedeeltelijk op te heffen.
      
    
    
      2.2.
      Met het primaire besluit van 16 februari 2024  heeft verweerder besloten op het Woo-verzoek van eiseres voor zover dat ziet op de openbaarmaking van het rapport en de concepten daarvan. Verweerder heeft besloten het rapport gedeeltelijk openbaar te maken en de concepten van het rapport niet openbaar te maken. Verweerder stelt dat over de conceptrapportages zowel intern als externe afstemming heeft plaatsgevonden met de opsteller van het rapport. Aangezien het onderzoeksbureau verweerder heeft geadviseerd, zonder daar een eigen belang in te hebben, merkt verweerder dit aan als intern beraad. Naar aanleiding van die afstemming is het rapport aangepast. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de besproken aanpassingen zijn aan te merken als persoonlijke beleidsopvattingen. Bij openbaarmaking kunnen de conceptrapportages met elkaar worden vergeleken en wordt alsnog inzichtelijk wat die opvattingen waren. Dat weegt niet op tegen het belang van openbaarmaking. Daarnaast heeft verweerder openbaarmaking van de conceptrapportages achterwege gelaten omdat het belang van het openbaar maken niet opweegt tegen de bescherming van het goed functioneren van de gemeente en meer specifiek het college. De conceptrapportages kunnen namelijk passages bevatten die bij nader onderzoek en nader inzicht aangepast moesten te worden. Het kan verwarring en daarmee schade opleveren als deze versies openbaar worden gemaakt.
      
    
    
      2.3.
      Met het bestreden besluit heeft verweerder de motivering voor de gedeeltelijke openbaarmaking van het rapport aangevuld. Verder heeft verweerder besloten de vijf conceptrapportages alsnog gedeeltelijk openbaar te maken. Hierin zijn wel de persoonsgegevens die (indirect) te herleiden zijn tot een persoon zoals namen, functienamen, telefoonnummers en e-mailadressen geanonimiseerd vanwege de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Daarbij is in de conceptrapportages informatie over het resultaat van de grondexploitatie, het totaalbedrag van de aankoop van de grond, het uitvoeringsbudget en de Risicoanalyse VTW’s gemeente Den Haag gelakt vanwege de bescherming van de economische en financiële belangen van de gemeente. Tot slot heeft verweerder zogenaamde ‘quotes’ die in de eerste conceptrapportage zijn opgenomen geweigerd openbaar te maken vanwege het belang van het goed functioneren van de gemeente en specifiek het college. Verweerder vindt het namelijk niet wenselijk dat de persoonlijke opvattingen over het project, zoals weergegeven in de quotes, in het publieke debat de boventoon gaan voeren.
      
      
        
          Wat vindt eiseres in beroep?
        
      
      
      
        3. Eiseres is het niet eens met het bestreden besluit en stelt dat verweerder ten onrechte het bedrag op pagina 27 en de tekst in Bijlage III – Risicoanalyse VTW’s in het rapport en de conceptrapportages heeft gelakt. Specifiek ten aanzien van het bedrag op pagina 27 van het rapport en de conceptrapportages stelt eiser dat verweerder niet heeft uitgelegd dat het openbaar maken hiervan het economische en financiële belang van de gemeente kan schaden. Dit is in strijd met het motiveringsbeginsel.
      
      
    
    
      3.1.
      Verder heeft verweerder de tekst in Bijlage III – Risicoanalyse VTW’s niet openbaar gemaakt met de motivering dat kennis van de risico-inschatting voor de gemeente negatieve gevolgen zou kunnen hebben voor zowel het project zelf als toekomstige projecten. Eiseres betoogt echter dat de informatie zodanig is toegespitst op dit project dat niet valt in te zien op welke wijze ontwikkelaars of andere opdrachtnemers deze informatie zouden kunnen gebruiken bij toekomstige projecten.
      
    
    
      3.2.
      Evenmin valt in te zien op welke wijze kennis van de risico-inschatting voor het project negatieve financiële gevolgen zou hebben voor dit project. Van belang daarbij is dat het risico dat openbaarmaking van informatie een lastige situatie met zich meebrengt of dat informatie in rechte tegen de gemeente kan worden gebruikt géén grond zijn om deze uitzonderingsgrond in te roepen. Verweerder had geconcretiseerd en gepreciseerd per passage aannemelijk moeten maken dat de openbaarmaking hiervan zal leiden tot economisch of financieel nadeel in de civiele procedure en vervolgens moeten motiveren waarom dit nadeel zwaarder weegt dan het belang van openbaarheid.
      
    
    
      3.3.
      Voorts betreffen het rapport en de conceptrapportages documenten die ouder zijn dan vijf jaar. Dat maakt dat de verzwaarde motiveringsplicht van toepassing is. Uit het bestreden besluit blijkt echter niet dat verweerder zich hiervan rekenschap heeft gegeven. 
      
    
    
      3.4.
      Tot slot kan eiseres zich gelet op de trage besluitvorming niet aan de indruk onttrekken dat verweerder de gevraagde informatie bewust zo lang mogelijk achterhoudt. Dit is in strijd met het fair-play beginsel.
      
      
      
        
          Wat is het oordeel van de rechtbank?
        
      
      
      
        
          Bescherming economische en financiële belang van de gemeente
        
      
      
      
        4. Op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder b, van de Woo blijft openbaarmaking achterwege wanneer de economische of financiële belangen van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen zwaarder wegen dan het belang van openbaarheid.
      
      
    
    
      4.1.
      Een bestuursorgaan kan het verstrekken van informatie weigeren met een beroep op dit artikel als de economische of financiële belangen van dat bestuursorgaan in het geding zijn. Deze relatieve uitzonderingsgrond kan worden toegepast ter bescherming van informatie die privaatrechtelijke of publiekrechtelijke rechtsverhoudingen negatief kan beïnvloeden. Een beroep op deze weigeringsgrond is in beginsel slechts mogelijk voor de duur van het onderhandelingsproces. Onder omstandigheden kan eveneens de onderhandelingspositie van het bestuursorgaan in de toekomst reden zijn om deze uitzonderingsgrond van toepassing te achten. In de totstandkomingsgeschiedenis van de Woo wordt benadrukt dat het feit dat openbaarmaking van informatie voor bestuursorganen een lastige situatie met zich meebrengt, of dat daardoor een extra inspanning van bestuursorganen noodzakelijk is, op zichzelf nog geen indicatie is dat het economische belang van de overheid schade wordt toegebracht of dat openbaarheid in dat geval altijd moet wijken. Ook wanneer bepaalde informatie in rechte tegen de overheid kan worden gebruikt, is dat geen grond om deze uitzonderingsgrond in te roepen.
      
    
    
      4.2.
      In het bestreden besluit heeft verweerder toegelicht het bedrag op pagina 27 en de tekst in Bijlage III – Risicoanalyse VTW’s in het rapport en de conceptrapportages met toepassing van deze uitzonderingsgrond te hebben gelakt, omdat deze informatie gaat over een risico-inschatting en een financiële afweging van de gemeente ten aanzien van diverse contractuele geschilpunten en kennis hiervan voor de gemeente negatieve financiële gevolgen kan hebben voor zowel dit project als toekomstige projecten. In het verweerschrift heeft verweerder hierover nog nader toegelicht dat de gemeente voor dit project een ‘Design, Build and Maintain’ (DBM) contract met eiseres heeft afgesloten. Dit houdt in dat de gemeente als opdrachtgever functionele eisen meegeeft en de opdrachtnemer, in casu eiseres, het ontwerp, de bouw en het onderhoud op zich neemt en daar ook de uitvoeringsrisico’s voor draagt. De gemeente zal in de toekomst vaker van dit type contract gebruik maken. Openbaarmaking van de verschillende bedragen en overwegingen kan financiële schade opleveren voor de gemeente omdat de wederpartij zijn voordeel daarmee kan doen. De kennis van risico-inschattingen en risicobeheersing kunnen marktpartijen bijvoorbeeld gebruiken in hun onderhandelingsstrategie, wat een nadelige invloed kan hebben op de onderhandelingspositie van de gemeente. Het economische of financiële belang van de gemeente, waarvan verweerder op de zitting nader heeft toegelicht dat dit het belang van een verantwoorde besteding van publiek geld is, weegt zwaarder dan het belang van openbaarheid.
      
    
    
      4.3.
      Na kennis te hebben genomen van de vertrouwelijke stukken, stelt de rechtbank vast dat het bedrag op pagina 27 en de tekst in Bijlage III – Risicoanalyse VTW’s in het rapport en de conceptrapportages uitsluitend betrekking hebben op het financiële risicoprofiel voor het project. Hoewel de rechtbank het met eiseres eens is dat het enkele feit dat deze informatie de positie van de gemeente in de civiele procedure tegen eiseres nadelig kan beïnvloeden geen grond is om deze uitzonderingsgrond in te roepen, acht de rechtbank het met verweerder evenwel aannemelijk dat inzicht in deze informatie door marktpartijen de onderhandelingspositie van de gemeente in de toekomst nadelig kan beïnvloeden en daarmee schade kan toebrengen aan haar financiële of economische belangen. Er kan namelijk niet worden uitgesloten dat marktpartijen de voorkennis over risico-inschattingen en risicobeheersing in de onderhandelingen met de gemeente zullen gebruiken om een voor hen zo gunstig mogelijk financieel resultaat te realiseren. Hoewel eiseres terecht heeft gesteld dat de informatie is toegespitst op het betreffende project, laat dit onverlet dat alleen al uit de wijze waarop het financiële risicoprofiel voor dit project is opgesteld informatie kan worden afgeleid die ook bij toekomstige projecten relevant kan zijn. Dit geldt temeer nu verweerder heeft aangegeven in de toekomst vaker DBM-contracten te zullen afsluiten waarbij de wederpartij de uitvoeringsrisico’s voor haar rekening zal nemen. Het voorgaande maakt dat het evenmin van belang is dat de betreffende bedragen op een schatting berusten en de daadwerkelijke bedragen hoger of lager kunnen uitvallen. 
      
    
    
      4.4.
      Met deze uitleg heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank ook voldaan aan de verzwaarde motiveringsplicht. De informatie over risico-inschattingen en risicobeheersing zijn namelijk gelakt om financiële of economische schade voor de gemeente in de toekomst te voorkomen. In dit geval maakt het tijdsverloop dan ook niet dat de bescherming van de financiële of economische belangen van de gemeente minder zwaar gaan wegen. 
      
    
    
      4.5.
      Het betoog van eiseres dat verweerder geconcretiseerd en gepreciseerd per passage aannemelijk had moeten maken dat de openbaarmaking hiervan zal leiden tot economisch of financieel nadeel voor de gemeente en waarom dit belang zwaarder weegt dan het belang van openbaarheid, slaagt niet. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt namelijk dat een bestuursorgaan niet binnen een zelfstandig onderdeel per zin of zinsdeel hoeft te bepalen of de uitzonderingsgrond zich voordoet indien aan de zin of het zinsdeel alleen betekenis toekomst in samenhang met de vorige inhoud van dit zelfstandige onderdeel. Zoals de rechtbank in de voorgaande rechtsoverweging al heeft vastgesteld, hebben de gelakte bedragen en overwegingen allen betrekking op het financiële risicoprofiel voor het betreffende project. Verweerder was in dit geval dan ook niet gehouden om per passage concreet te motiveren waarom deze uitzonderingsgrond van toepassing is.
      
    
    
      4.6.
      Het voorgaande maakt dat verweerder aan de financiële belangen van de gemeente een groter gewicht heeft mogen toekennen dan aan het belang van openbaarheid.
      
      
        
          Fair-play beginsel
        
      
      
      
        5. Hoewel de rechtbank erkent dat de besluitvorming in deze procedure niet voortvarend is verlopen, ziet zij geen bewijs voor de stelling dat verweerder de openbaarmaking van de documenten bewust heeft vertraagd. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat verweerder op dit onderdeel in strijd heeft gehandeld met het fair-play beginsel.
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      6. Het beroep is ongegrond. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
    
    
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M. de Wit, rechter, in aanwezigheid van mr. R.J.P. Lindhout, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 28 januari 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Op grond van artikel 86, tweede lid, van de Gemeentewet juncto artikel 10, tweede lid, onder b en g, van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).
  
  
     Op grond van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo.
  
  
     Op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo.
  
  
     Op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Woo.
  
  
     Op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder b, van de Woo.
  
  
     Zie de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 14 april 2011, ECLI:NL:RBUTR:2011:BQ0972. 
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspaak van de Raad van State (Afdeling) van 15 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1079.
  
  
     Op grond van artikel 5.3 van de Woo.
  
  
     Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 26 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1223.
  
  
     Kamerstukken I 2021/22, 33328, AB, p. 89.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 28 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:715.