ECLI:NL:RVS:2018:590, Raad van State, 21-02-2018, 201604088/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-02-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 4 juni 2015 heeft het college gereageerd op een verzoek om handhaving van [appellante], strekkende tot verwijdering van beveiligingscamera’s, geplaatst langs de Marknesserweg en de Kuinderweg te Emmeloord.

201604088/1/A3.
    Datum uitspraak: 21 februari 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de mondelinge uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 15 april 2016 in zaak nr. 15/6393 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Noordoostpolder.
    
    Procesverloop
    
    Bij brief van 4 juni 2015 heeft het college gereageerd op een verzoek om handhaving van [appellante], strekkende tot verwijdering van beveiligingscamera’s, geplaatst langs de Marknesserweg en de Kuinderweg te Emmeloord.
    
    Bij besluit van 3 november 2015 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    
    Bij mondelinge uitspraak van 15 april 2016 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Het proces-verbaal van deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 mei 2017, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door P. Smit, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Op het industrieterrein De Munt te Emmeloord, te weten op de Marknesserweg en de Kuinderweg, zijn beveiligingscamera’s op gemeentegrond langs de openbare weg geplaatst. [appellante] heeft met haar voertuig langs de beveiligingscamera’s gereden, hetgeen die camera’s hebben opgenomen. Als gevolg van die opnames voelt [appellante] zich in haar privacy aangetast. Om die reden heeft zij een verzoek om handhaving ingediend strekkende tot verwijdering van de camera’s wegens overtreding van de privacywetgeving.
    
    Besluitvorming
    
    2.    Het college heeft op dat handhavingsverzoek gereageerd bij brief van 4 juni 2015. In die brief heeft het college uitgelegd dat [appellante], om een verzoek tot handhaving te kunnen doen, belanghebbende dient te zijn bij dat verzoek. Omdat niet is gebleken dat [appellante] woont of werkt in het gebied, of daar wegens een andere reden duurzaam verblijft, is zij, volgens het college, geen belanghebbende. Zij onderscheidt zich namelijk niet van willekeurige andere mensen die het gebied bezoeken of passeren, aldus het college. Daarom heeft het college het handhavingsverzoek van [appellante] niet als een aanvraag in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) aangemerkt en heeft het geen inhoudelijke beslissing genomen op haar verzoek.
    
    2.1.    Het college heeft dit standpunt gehandhaafd bij het besluit op bezwaar van 3 november 2015. Het college heeft het bezwaar van [appellante] dan ook niet-ontvankelijk verklaard, omdat het niet is gericht tegen een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb.
    
    De aangevallen uitspraak
    
    3.    De rechtbank heeft het college in zijn standpunt gevolgd. Zij heeft geoordeeld dat het feit dat [appellante] als regelmatige passant wordt gefilmd door de camera’s en dat daarbij ook het kenteken van haar auto wordt gefilmd, niet betekent dat zij een bijzonder, individueel en rechtstreeks belang heeft bij het verzoek aan het college een besluit te nemen omtrent de beveiligingscamera’s. Zij onderscheidt zich daarmee onvoldoende van andere weggebruikers die de camera’s passeren, aldus de rechtbank.
    
    Het geschil in hoger beroep
    
    4.    [appellante] kan zich niet verenigen met het oordeel van de rechtbank. Zij voert aan dat de rechtbank heeft miskend dat zij zich in haar privacy voelt aangetast als gevolg van de beveiligingscamera’s. Het kenteken van haar auto is een privacygevoelig gegeven en dat gegeven wordt zonder toestemming opgeslagen. Verder is niet inzichtelijk hoe met deze beelden wordt omgegaan. Ook worden de beelden vastgelegd door onbevoegde personen die hiervoor geen mandaat hebben van de politie dan wel het college, aldus [appellante]. Zij heeft zich daarbij op verschillende bepalingen uit nationale en internationale regelgeving beroepen.
    
    De rechtsvraag
    
    5.    Artikel 1:3 van de Awb luidt als volgt:
    
    "1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    
    2. Onder beschikking wordt verstaan: een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan.
    
    3. Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen.
    (…)."
    
    Artikel 1:2, eerste lid, van de Awb luidt als volgt:
    
    "1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken."
    
    6.    Een verzoek om handhaving is slechts een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb, indien dit verzoek door een belanghebbende is gedaan. De reactie op zo’n verzoek ingediend door een belanghebbende, is vervolgens een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, waartegen rechtsmiddelen kunnen worden aangewend.
    
    7.    Daarom staat in dit geschil centraal het antwoord op de vraag of [appellante] belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, bij het door haar ingediende verzoek om handhaving strekkende tot verwijdering van de beveiligingscamera’s op het industrieterrein De Munt.
    
    Belanghebbende
    
    8.    Vaststaat dat [appellante] niet woont of werkt in het gebied waarin de camera’s zijn geplaatst. Zij heeft evenmin aannemelijk gemaakt dat zij is genoodzaakt duurzaam en op gezette tijden in het gebied te verblijven. Ook is zij geen gerechtigde ten aanzien van een onroerend goed in het gebied. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank dan ook terecht geoordeeld dat [appellante] geen bijzonder individueel belang heeft bij haar handhavingsverzoek strekkende tot verwijdering van de geplaatste camera’s. Dat zij de beveiligingscamera’s regelmatig passeert wegens familiebezoek, is, zoals de rechtbank terecht heeft geconcludeerd, ontoereikend voor het oordeel dat zij niettemin als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb dient te worden gekwalificeerd.
    
    Het recht op respect voor het privéleven
    
    9.    De Afdeling ziet evenmin aanleiding voor het oordeel dat de door [appellante] ingeroepen bepalingen over het recht op eerbiediging van het privéleven - in het bijzonder artikel 8 van het Verdrag tot Bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) - niettemin noodzaken tot het aannemen van belanghebbendheid. De Afdeling overweegt daartoe als volgt.
    
    10.    Artikel 8 van het EVRM luidt als volgt:
    
    "1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
    
    2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen."
    
    10.1.    De Afdeling stelt voorop dat de in het gebied geplaatste camera’s in elk geval de kentekens van passerende voertuigen verwerken. Dat met gegevens als een kenteken, merk en type van een voertuig de mogelijkheid bestaat een bepaald persoon te identificeren en deze gegevens daarmee als persoonsgegeven zijn te kwalificeren (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 4 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:254), brengt echter niet met zich dat [appellante] reeds om die reden in het licht van artikel 8 van het EVRM als belanghebbende moet worden gekwalificeerd. Daarvoor is van belang of door het met beveiligingscamera’s registreren van het passeren van de betreffende camera’s en de op basis daarvan verrichte verwerking een inmenging plaatsvindt in de zin van artikel 8 van het EVRM.
    
    10.2.    Zoals volgt uit rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (zie bijvoorbeeld EHRM, Perry t. het Verenigd Koninkrijk, arrest van 17 juli 2003, § 40, nr. ECLI:CE:ECHR:2003:0717JUD006373700), dient normaal gebruik van beveiligingscamera’s op straat een legitiem en voorzienbaar doel en leidt dit niet zonder meer tot een inmenging in de uitoefening van het recht op privéleven. Dat met de plaatsing van deze beveiligingscamera’s verkregen persoonsgegevens in de vorm van kentekens van voertuigen worden verwerkt, leidt naar het oordeel van de Afdeling evenmin zonder meer tot zo’n inmenging. Om een dergelijke inmenging in de uitoefening van het recht op het privéleven aan te nemen is een aantal uit de rechtspraak van het EHRM af te leiden (zie bijvoorbeeld EHRM, Uzun t. Duitsland, arrest van 22 september 2010, ECLI:CE:ECHR:2010:0902JUD003562305), factoren van belang. In de eerste plaats is in dit kader een belangrijke factor de redelijke verwachting van een persoon dat zijn privéleven in de publieke ruimte in het geding is. Verder is van belang in hoeverre de gegevens een bepaalde persoon betreffen, in hoeverre de gegevens worden verwerkt en gebruikt en of ze worden gepubliceerd op een wijze die verder gaat dan wat gewoonlijk voorzienbaar is. Ook de duur van de opslag van de persoonsgegevens is in deze context van belang.
    
    Het cameratoezicht vindt in dit geval plaats in een beperkt gebied, namelijk het industrieterrein De Munt. Zoals hiervoor onder 8 is overwogen, passeert [appellante] de betreffende beveiligingscamera’s op incidentele basis en is het toezicht niet op haar persoon gericht. Verder is het de Afdeling uit de dossierstukken gebleken dat de uit het cameratoezicht verkregen informatie slechts gedurende een korte termijn, te weten een periode van 7 dagen, wordt bewaard en daarna automatisch wordt vernietigd. Ter zitting heeft het college daarover nog verklaard dat de beelden van de camera’s slechts worden geraadpleegd in geval van incidenten. Bovendien is het voor passanten voorzienbaar dat het cameratoezicht plaatsvindt, omdat zij daarvoor worden gewaarschuwd door middel van bebording aan het begin en aan het einde van het gebied. Aldus kunnen zij het cameratoezicht in de publieke ruimte redelijkerwijs verwachten. Gelet op dit samenstel van factoren, vindt met de plaatsing van de camera’s in het betrokken gebied en de verwerking van de door deze camera’s geregistreerde gegevens die voortvloeit uit het incidenteel passeren van die camera’s, naar het oordeel van de Afdeling geen inmenging plaats in de uitoefening van het recht op het privéleven van [appellante].
    
    10.3.    De Afdeling komt tot de slotsom dat de door [appellante] ingeroepen bepalingen niet noodzaken tot een ruimere uitleg van artikel 1:2 van de Awb.
    
    Conclusie
    
    11.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    12.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Grimbergen, griffier.
    
    w.g. Lubberdink    w.g. Grimbergen
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 februari 2018
    
    581.