ECLI:NL:RVS:2019:2889, Raad van State, 28-08-2019, 201810256/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-08-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 28 augustus 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen [appellant] medegedeeld dat hij niet tijdig heeft voldaan aan zijn betalingsregeling voor het kindgebonden budget over 2014, dat de regeling vervalt en [appellant] het openstaande bedrag van € 145,00 ineens moet betalen.

201810256/1/A2.
    Datum uitspraak: 28 augustus 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 22 november 2018 in zaak nr. 17/4149 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de Belastingdienst/Toeslagen.
    Procesverloop
    Beëindiging betalingsregeling
    Bij brief van 28 augustus 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen [appellant] medegedeeld dat hij niet tijdig heeft voldaan aan zijn betalingsregeling voor het kindgebonden budget over 2014, dat de regeling vervalt en [appellant] het openstaande bedrag van € 145,00 ineens moet betalen.
    Bij besluit van 19 oktober 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard en het verzoek om dwangsommen wegens niet-tijdig beslissen afgewezen.
    Aanmaningskosten en invorderingsrente
    Bij brief van 15 november 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen [appellant] te kennen gegeven dat een ingediend bezwaarschrift tegen een brief van 26 september 2017, over aanmaningskosten en invorderingsrente, niet in behandeling wordt genomen.
    Bij besluit van 15 januari 2018 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de brief van 15 november 2017 vervangen en het door [appellant] gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    Beroep en hoger beroep
    Bij uitspraak van 22 november 2018 heeft de rechtbank het beroep niet-ontvankelijk verklaard voor zover het is gericht tegen de brief van 15 november 2017, gegrond verklaard voor zover het is gericht tegen de besluiten van 19 oktober 2017 en 15 januari 2018, die besluiten vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 juli 2019, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde A], vergezeld door [gemachtigde B], en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellant] ontving in 2014 zorgtoeslag en kindgebonden budget. De Belastingdienst/Toeslagen heeft deze toeslagen definitief berekend bij besluit van 14 augustus 2015, dat in deze procedure niet voorligt. Omdat [appellant] te veel voorschotten heeft ontvangen, is daarbij een terugvordering ontstaan van € 1.298,00. Daarvoor is een betalingsregeling ontstaan. Tussen partijen is een geschil gerezen over de beëindiging van de regeling en het verloop van de daarop volgende invordering van het resterende bedrag.
    Aangevallen uitspraak
    2.    De rechtbank heeft allereerst geoordeeld dat de brief van de Belastingdienst/Toeslagen van 28 augustus 2017 en het besluit van 19 oktober 2017 betrekking hebben op het kindgebonden budget over 2014. Dat geldt ook voor de brief van de Belastingdienst/Toeslagen van 15 november 2017 en het besluit van 15 januari 2018. De stellingen van [appellant] over toeslagen over andere jaren, waaronder 2017, vallen daarom buiten de omvang van het geding. Aan de orde zijn allereerst de beëindiging van de betalingsregeling en daarnaast de aanmaningskosten en invorderingsrente.
        Beroep tegen de beëindiging van de betalingsregeling
    2.1.    In beroep heeft de Belastingdienst/Toeslagen een toelichting gegeven over het ontstaan, de uitvoering en de beëindiging van de betalingsregeling. [appellant] heeft niet tijdig een (termijn)betaling gedaan voor de terugvordering van de toeslagen over 2014. Omdat [appellant] kindgebonden budget ontving over 2015 - en later ook 2016 - is automatisch een betalingsregeling ontstaan, waarbij de voorschotten over die jaren zijn verrekend met de terugvordering over 2014 (een zogenoemde CBT-regeling). Daarnaast heeft [appellant] zelf twee betalingen gedaan. De betalingsregeling is op 28 augustus 2017 beëindigd omdat er nog € 145,00 openstond, [appellant] geen toeslagen meer ontving waarmee dat kon worden verrekend en hij zelf ook geen betalingen meer deed. De dienst heeft in het verweerschrift verder een overzicht gegeven van de verrekeningen die hebben plaatsgevonden. De Belastingdienst/Toeslagen heeft zich op het standpunt gesteld dat de brief over de beëindiging van de betalingsregeling geen besluit is als bedoeld in artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) omdat deze informatief van aard is en geen publiekrechtelijk rechtsgevolg heeft. Dat [appellant] verplicht is het resterende bedrag te betalen, volgt immers reeds uit het besluit van 14 augustus 2015, waarbij het kindgebonden budget definitief is vastgesteld en het teveel uitgekeerde van hem is teruggevorderd.
    2.2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat [appellant] moet worden gevolgd in de stelling dat de Belastingdienst/Toeslagen vóór het beroep onvoldoende duidelijkheid heeft gegeven over de brief van 28 augustus 2017 over de beëindiging van de betalingsregeling. Daarom heeft de rechtbank het besluit van 19 oktober 2017 wegens een gebrekkige motivering vernietigd. De rechtbank heeft aanleiding gezien om de rechtsgevolgen geheel in stand te laten, omdat de Belastingdienst/Toeslagen in beroep alsnog deugdelijk heeft onderbouwd waarom de brief geen besluit is. Aan de mededeling dat de betalingsregeling vervalt is namelijk geen rechtsgevolg verbonden. Artikel 31 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: Awir) bepaalt dat nadere regels kunnen worden gesteld over het verlenen van uitstel van betaling. Dit is gedaan in artikel 7 van de Uitvoeringsregeling Awir. Op grond van het eerste lid van die bepaling treft de Belastingdienst/Toeslagen de standaard betalingsregeling. Uit artikel 7 en de Leidraad Invordering 2008 volgt hoe deze regeling is vormgegeven. Gelet hierop brengt de brief geen wijziging in de betalingsregeling, en is de brief geen besluit. Wat [appellant] heeft aangevoerd over de verrekeningen leidt niet tot een ander oordeel, omdat geen bezwaar en beroep kan worden ingesteld tegen de verrekening.
        Beroep tegen aanmaningskosten en invorderingsrente
    2.3.    De rechtbank heeft het beroep, voor zover dat zich richtte tegen de brief van de Belastingdienst/Toeslagen van 15 november 2017, niet-ontvankelijk verklaard. De Belastingdienst/Toeslagen heeft die brief volgens de rechtbank vervangen door het besluit van 15 januari 2018. [appellant] heeft daardoor geen belang meer bij een beoordeling van de brief van 15 november 2017.
    2.4.    De rechtbank heeft het besluit van 15 januari 2018 vernietigd en de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand gelaten. De Belastingdienst/Toeslagen heeft het bezwaar van [appellant] in dat besluit niet-ontvankelijk verklaard omdat hij te laat bezwaar heeft gemaakt tegen de vaststelling van het kindgebonden budget over 2014. Volgens de rechtbank richt het bezwaar zich niet tegen die vaststelling maar tegen een brief van de Belastingdienst/Toeslagen van 26 september 2017 over aanmaningskosten en invorderingsrente. Het bezwaar is daarom tijdig ingediend. Een betalingsherinnering en aanmaning zijn echter niet aan te merken als besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, omdat zij geen nieuwe betalingsverplichting scheppen. De mededeling over de verschuldigdheid van invorderingsrente is evenmin op rechtsgevolg gericht, nu de verschuldigdheid rechtstreeks uit de Awir volgt. Conclusie is dat het bezwaar van [appellant] zich niet richt tegen een besluit en dat de Belastingdienst/Toeslagen het bezwaar daarom terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
        Proceskostenveroordeling
    2.5.    De rechtbank heeft de Belastingdienst/Toeslagen veroordeeld in de door [appellant] gemaakte proceskosten, zijnde € 11,16 aan reiskosten van de gemachtigde. [appellant] heeft zich niet laten bijstaan door een beroepsmatig rechtsbijstandverlener. De gestelde verlet- en administratiekosten zijn niet gespecificeerd en griffierecht heeft [appellant] in deze procedure niet hoeven te betalen wegens samenhang met een andere zaak waarin griffierecht is geheven.
    Hoger beroep
        Strijd met het EVRM
    3.    [appellant] betoogt tevergeefs dat de uitspraak van de rechtbank in strijd is met het bepaalde in de artikelen 6 en 13 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM). Volgens [appellant] is de schending erin gelegen dat hij nog steeds in grote onzekerheid verkeert over zijn rechtspositie, de rechtbank onvoldoende acht heeft geslagen op de verplichtingen van de Belastingdienst/Toeslagen en onvoldoende gewicht heeft toegekend aan de belangen van [appellant]. Deze aspecten betreffen de inhoud van de zaak. Uit het gegeven dat de rechtbank [appellant] niet in het gelijk heeft gesteld vloeit niet voort dat de uitspraak in strijd is met het recht van hoor en wederhoor dat wordt beschermd door artikel 6 van het EVRM. Gezien [appellant] zijn zaak heeft kunnen voorleggen aan de rechtbank, staat bovendien vast dat hij toegang heeft tot een daadwerkelijk rechtsmiddel voor een nationale instantie.
        Omvang van het geding
    4.    [appellant] betoogt eveneens tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de toeslagen over andere jaren buiten de omvang van het geding vallen. [appellant] stelt daartoe dat hij beroep heeft ingesteld wegens niet tijdig beslissen en dat hij de Belastingdienst/Toeslagen in gebreke heeft gesteld voor de toeslagen over 2017. Met de rechtbank constateert de Afdeling echter dat de besluitvorming uitsluitend betrekking heeft op de betalingsregeling en invordering van het kindgebonden budget over 2014. Ook ter zitting in hoger beroep heeft [appellant] niet voldoende duidelijk kunnen maken welke besluiten de Belastingdienst/Toeslagen nog zou moeten nemen en waaruit dat volgt.
        Beëindiging van de betalingsregeling
    5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 19 oktober 2017 ten onrechte in stand heeft gelaten, omdat zij niet heeft onderkend dat de brief van 28 augustus 2017 - waarin de beëindiging van de betalingsregeling is medegedeeld - een besluit is als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Bij de berekening van het verschuldigde bedrag is bovendien geen rekening gehouden met betalingen die [appellant] heeft gedaan. Verder heeft de Belastingdienst/Toeslagen zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat verrekening met andere toeslagen niet meer mogelijk was, omdat hij ook na de brief voorschotten ontving waarmee verrekend had kunnen worden, aldus [appellant].
    5.1.    De relevante wet- en regelgeving luidt als volgt:
    Artikel 4:94 van de Awb
    1. Het bestuursorgaan kan de wederpartij uitstel van betaling verlenen.
    2. Gedurende het uitstel kan het bestuursorgaan niet aanmanen of invorderen.
    3. De beschikking tot uitstel van betaling vermeldt de termijn waarvoor het uitstel geldt.
    4. Het bestuursorgaan kan aan de beschikking tot uitstel van betaling voorschriften verbinden.
    Artikel 4:96
    Het bestuursorgaan kan de beschikking tot uitstel van betaling onderscheidenlijk tot verlening van een voorschot intrekken of wijzigen:
    a. indien de voorschriften niet worden nageleefd;
    b. indien de wederpartij onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking zou hebben geleid, of
    c. voor zover veranderde omstandigheden zich verzetten tegen voortduring van het uitstel onderscheidenlijk tegen de verlening van het voorschot.
    Artikel 31 van de Awir
    Bij ministeriële regeling worden regels gesteld met betrekking tot het verlenen van uitstel van betaling.
    Artikel 7 van de Uitvoeringsregeling Awir
    1. De Belastingdienst/Toeslagen stelt de belanghebbende in de gelegenheid een terugvordering te betalen in maandelijkse termijnen van € 40 mits hij voldoet aan door de Belastingdienst/Toeslagen nader te stellen voorwaarden.
    2. De Belastingdienst/Toeslagen kan ambtshalve een betaling in termijnen bewerkstelligen door middel van verrekening van de terugvordering met aan dezelfde belanghebbende periodiek uit te betalen bedragen. Indien een verrekening als bedoeld in de vorige volzin plaats vindt, wordt het totaal van de maandelijks aan de belanghebbende uit te betalen bedragen met ten hoogste € 40 verminderd.
    […]
    5.2.    In de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 4:96 (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 44-45) is vermeld dat indien daartoe aanleiding bestaat, het bestuursorgaan het uitstel tussentijds kan beëindigen. Gronden daarvoor zijn dat de belanghebbende zich niet aan de aan het uitstel verbonden voorschriften houdt, de wederpartij onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt die hebben geleid tot een andere beschikking of een wijziging van de omstandigheden die voortduring van het uitstel onaanvaardbaar maken. Beëindiging van het uitstel doet de betalingsverplichting onverkort herleven en vergt aldus een nieuwe beschikking. Pas na bekendmaking van die beschikking kan de invorderingsprocedure worden gestart of worden hervat.
    5.3.    Door met toepassing van artikel 7, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling Awir betaling in termijnen te bewerkstelligen en door de terugvordering van het kindgebonden budget over 2014 te verrekenen met andere toeslagen die [appellant] ontving, heeft de Belastingdienst/Toeslagen hem ambtshalve uitstel van betaling verleend. Zoals volgt uit artikel 4:96 van de Awb en de totstandkomingsgeschiedenis van die bepaling, heeft de beëindiging van dit uitstel tot gevolg dat de betalingsverplichting herleeft en dat de invordering kan worden gestart of hervat. [appellant] heeft in dat kader naar voren gebracht dat hem kort na de beëindiging van het uitstel van betaling aanmaningskosten en invorderingsrente in rekening zijn gebracht. Het valt hierom niet staande te houden dat de beëindiging van het uitstel geen rechtsgevolg heeft. De brief van 28 augustus 2017 is dan ook een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb waartegen [appellant] bezwaar kon maken. De rechtbank heeft ten onrechte anders geoordeeld en de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 19 oktober 2017 ten onrechte in stand gelaten. Het betoog slaagt.
    5.4.    Het voorgaande betekent dat de Belastingdienst/Toeslagen opnieuw op het door [appellant] tegen het besluit van 28 augustus 2017 gemaakte bezwaar moet beslissen. De Belastingdienst/Toeslagen dient daarbij in te gaan op de stelling van [appellant] dat verrekening met andere toeslagen nog mogelijk was, en dat hij meer betalingen heeft gedaan dan de Belastingdienst/Toeslagen in aanmerking heeft genomen.
        Aanmaningskosten en invorderingsrente
    6.    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank het beroep, voor zover dat zich richtte tegen de brief van 15 november 2017, ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Daartoe voert [appellant] aan dat hij wel belang heeft bij een oordeel over de brief. De Belastingdienst/Toeslagen heeft hem bij die brief medegedeeld dat zijn bezwaar tegen een brief van 26 september 2017 niet in behandeling wordt genomen. Volgens [appellant] zijn in deze laatste brief aanmaningskosten en invorderingsrente vermeld. Omdat de daaraan ten grondslag liggende vordering grondslag mist, moet hij hiertegen bezwaar en beroep kunnen instellen. Verder heeft de rechtbank ten onrechte de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 15 januari 2018 in stand gelaten, aldus [appellant].
    6.1.    De Belastingdienst/Toeslagen heeft de brief van 15 november 2017 vervangen door het besluit van 15 januari 2018. Dat betekent dat aan de brief geen feitelijke betekenis meer toekomt. Dat [appellant] zich niet in de inhoud van de brief kan vinden, brengt nog niet met zich dat hij belang heeft bij een oordeel over de brief. De inhoudelijke klachten kunnen immers worden betrokken bij de beoordeling van het vervangende besluit, zoals de rechtbank heeft gedaan.
    6.2.    De rechtbank heeft de klachten van [appellant] tegen het besluit van 15 januari 2018 terecht verworpen onder verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling van 31 mei 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1426) en 5 juli 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1776). Uit deze uitspraken volgt dat de aanmaning noch de vermelding van invorderingsrente zelfstandige rechtsgevolgen in het leven roept. De brief van 26 september 2017 is daarom in zoverre geen besluit waartegen bezwaar of beroep kan worden ingesteld. De rechtbank heeft de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 15 januari 2018, waarbij het bezwaar van [appellant] niet-ontvankelijk is verklaard, dan ook terecht in stand gelaten.
    6.3.    [appellant] wordt niet gevolgd in zijn stelling dat het voorgaande ertoe leidt dat hij wordt geconfronteerd met kosten waartegen hij zich niet kan verweren. Gelet op de volgorde van de gebeurtenissen moet worden aangenomen dat de aanmaningskosten en invorderingsrente het gevolg zijn van het beëindigen van de hierboven vermelde betalingsregeling. Als de Belastingdienst/Toeslagen bij het nieuw te nemen besluit, vermeld onder 5.4, tot de conclusie komt dat de betalingsregeling ten onrechte is beëindigd, komt de grondslag aan deze kosten te ontvallen.
        Het betoog faalt.
        Proceskostenveroordeling
    7.    [appellant] betoogt tot slot dat de proceskostenveroordeling van de rechtbank onjuist is. Daartoe voert [appellant] aan dat hij, anders dan de rechtbank heeft overwogen, ook in deze zaak griffierecht heeft betaald. Verder heeft de rechtbank niet onderkend dat hij de gemaakte proceskosten voldoende heeft onderbouwd. Alleen al de opgestelde processtukken, waarvan een deel aangetekend is verzonden, getuigen ervan dat hij kosten heeft gemaakt, aldus [appellant].
    7.1.    Uit telefonische navraag bij de rechtbank is de Afdeling gebleken dat [appellant] in beroep op 4 december 2017 griffierecht heeft betaald en dat de rechtbank dit op 3 januari 2018 heeft teruggestort vanwege de samenhang met een andere zaak van [appellant]. De rechtbank heeft dan ook terecht geen aanleiding gezien te bepalen dat de Belastingdienst/Toeslagen [appellant] het griffierecht zou vergoeden.
    7.2.    [appellant] heeft op het proceskostenformulier van de rechtbank verder vermeld dat zijn gemachtigde verletkosten heeft gehad doordat zij 5 uren voor de zitting en 176 uren om andere redenen aan de zaak heeft besteed. De rechtbank heeft daarvoor terecht geen vergoeding toegekend. De vergoeding van verletkosten dient ter compensatie van gemiste inkomsten voor het bijwonen van de zitting. Ter zitting bij de Afdeling heeft de gemachtigde desgevraagd verklaard dat zij geen inkomsten heeft gemist.
    7.3.    Dat [appellant] € 171,00 aan administratieve kosten heeft gehad, zoals op het proceskostenformulier in beroep is vermeld, heeft hij verder niet gestaafd. De algemene verwijzing naar het dossier kan niet ter onderbouwing dienen. De rechtbank heeft terecht ook voor deze kosten geen vergoeding toegekend.
        Het betoog faalt.
        Slotsom
    8.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van de Belastingdienst/Toeslagen van 19 oktober 2017 in stand heeft gelaten. Daardoor dient de Belastingdienst/Toeslagen opnieuw te beslissen op het door [appellant] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 28 augustus 2017, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
    9.    De Belastingdienst/Toeslagen dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Van [appellant] is in hoger beroep geen griffierecht geheven. Wel komen de reiskosten van zijn gemachtigde voor vergoeding in aanmerking. De Afdeling bepaalt deze op € 117,04. De overige gestelde kosten zijn niet met stukken gestaafd.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 22 november 2018 in zaak nr. 17/4149, voor zover de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van de Belastingdienst/Toeslagen van 19 oktober 2017, kenmerk WAB/102162748, in stand heeft gelaten;
    III.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    IV.    veroordeelt de Belastingdienst/Toeslagen tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 117,04 (zegge: honderdzeventien euro en vier cent).
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Baart, griffier.
    w.g. Slump    w.g. Baart
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 28 augustus 2019
    799.