ECLI:NL:RVS:2018:429, Raad van State, 07-02-2018, 201607453/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-02-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 november 2015 heeft de minister aan ZGT een boete van € 12.730,00 opgelegd in verband met het niet onverwijld melden van een calamiteit die binnen ZGT heeft plaatsgevonden.

201607453/1/A2.
    Datum uitspraak: 7 februari 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de Stichting Ziekenhuisgroep Twente (hierna: ZGT), gevestigd te Almelo,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 25 augustus 2016 in zaak nr. 16/1182 in het geding tussen:
    
    ZGT
    
    en
    
    de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (thans: de minister voor Medische Zorg).
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 november 2015 heeft de minister aan ZGT een boete van € 12.730,00 opgelegd in verband met het niet onverwijld melden van een calamiteit die binnen ZGT heeft plaatsgevonden.
    
    Bij besluit van 18 maart 2016 heeft de minister het door ZGT daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 25 augustus 2016 heeft de rechtbank het door ZGT daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft ZGT hoger beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    ZGT heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 mei 2017, waar ZGT, vertegenwoordigd door mr. M.G. Roessingh, en de minister, vertegenwoordigd door mr. J. van Santvoort, A. Lavertu en M.J. Flemminx, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    In het ziekenhuis van ZGT in Almelo is op 19 oktober 2014 een patiënt overleden. De reeds op leeftijd zijnde patiënt was in augustus 2014 in het ziekenhuis geopereerd aan een darmtumor waarbij een stoma was aangelegd. Op 22 september 2014 is de patiënt voor verdere revalidatie van een verpleegafdeling in het ziekenhuis overgebracht naar een verpleeghuis. De verpleeghuisarts heeft de patiënt, nadat die veel vocht via de stoma verloor, op 9 oktober 2014 laten opnemen in het ziekenhuis voor verdere diagnose en behandeling. Daar is vocht en zuurstof aan de patiënt toegediend, waarna de medische situatie aanvankelijk verbeterde. In de nacht naar 10 oktober 2014 verslechterde de situatie van de patiënt echter zodanig dat hij de volgende ochtend naar de afdeling Intensive Care is overgebracht. Nadat de medische situatie van de patiënt nog verder was verslechterd is uiteindelijk de behandeling gestaakt, waarna de patiënt op 19 oktober 2014 is overleden.
    
    2.    Naar aanleiding van het overlijden van de patiënt heeft ZGT intern onderzoek laten verrichten. Nadat het voor ZGT duidelijk was geworden dat het overlijden een calamiteit betrof in de zin van artikel 4a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Kwaliteitswet zorginstellingen (thans: Wet kwaliteit, klachten en geschillen zorg; hierna: Kwzi) heeft zij de calamiteit op 12 januari 2015 aan de Inspectie voor de Gezondheidszorg (hierna: IGZ) gemeld.
    
    Besluitvorming
    
    3.    De IGZ heeft op grond van de melding een beboetbare gedraging door ZGT geconstateerd die kan leiden tot het opleggen van een bestuurlijke boete. De IGZ heeft op 19 juni 2015 een boeterapport opgemaakt. In dat rapport is vermeld dat de IGZ op 12 januari 2015 een melding van ZGT heeft ontvangen over een calamiteit die zich op 19 oktober 2014 in het ziekenhuis van ZGT heeft voorgedaan. De IGZ komt op grond hiervan tot de conclusie dat de calamiteit niet onverwijld, dat wil zeggen binnen zes weken en drie werkdagen na de gebeurtenis, is gemeld. Daarmee heeft ZGT artikel 4a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Kwzi overtreden. Voorts heeft de IGZ zich op het standpunt gesteld dat er in het onderhavige geval zonder voorafgaande waarschuwing een boete kan worden opgelegd, omdat ZGT reeds eerder een waarschuwing heeft gekregen voor een soortgelijke overtreding en op grond van de beleidsregels in dat geval direct een boete mag worden opgelegd.
    
        In de bijlage bij het boeterapport heeft de IGZ aan de hand van een stappenplan bepaald op welk bedrag de boete volgens haar in dit geval zou moeten worden vastgesteld. De IGZ heeft het normbedrag van € 16.750,00 als uitgangspunt genomen en heeft vervolgens op grond van een aantal criteria in het stappenplan bekeken of er verlichtende of verzwarende omstandigheden aanwezig zijn op grond waarvan de boete moet worden aangepast. Zo heeft de IGZ bij het bepalen van de ernst van de overtreding de duur van het niet voldoen aan de meldingsplicht en de omvang van de overtreding als gemiddeld gekwalificeerd en om die reden geen verlichtende of verzwarende omstandigheden aanwezig geacht. Indien er geen verlichtende of verzwarende omstandigheden aanwezig zijn, wordt de ernst van de overtreding als gemiddeld aangemerkt, waaraan een vermenigvuldigingsfactor van 4/5 is gekoppeld. Het boetebedrag is dan ook berekend door het normbedrag van € 16.750,00 te vermenigvuldigen met een factor 4/5. Op grond hiervan is het normbedrag verlaagd naar € 13.400,00. De medewerking die ZGT aan het onderzoek heeft verleend, heeft de IGZ niet aangemerkt als verdergaand dan waartoe de overtreder wettelijk was gehouden, zodat zij geen bijzondere omstandigheid heeft aangenomen op grond waarvan de boete zou moeten worden gematigd. Dat ZGT de IGZ zelf op de hoogte heeft gesteld van de overtreding heeft de IGZ meegewogen als verlichtende omstandigheid en heeft ertoe geleid dat het bedrag van € 13.400,00 met vijf procent naar beneden is bijgesteld. De IGZ is tot de slotsom gekomen dat het boetebedrag € 12.730,00 zou moeten bedragen.
    
    4.    Bij brief van 9 juli 2015 heeft de minister het voornemen aan ZGT medegedeeld een bestuurlijke boete in de zin van artikel 9, eerste lid, van de Kwzi op te leggen. Daaraan heeft de minister, onder verwijzing naar het boeterapport van de IGZ, ten grondslag gelegd dat ZGT in strijd met artikel 4a van de Kwzi heeft gehandeld door een calamiteit niet onverwijld aan de IGZ te melden. De minister heeft aan ZGT kenbaar gemaakt voornemens te zijn voor die overtreding een boete van € 12.730,00 op te leggen. Bij besluit van 17 november 2015 heeft de minister aan ZGT een bestuurlijke boete van € 12.730,00 opgelegd wegens overtreding van artikel 4a van de Kwzi.
    
    5.    Aan het besluit van 18 maart 2016 heeft de minister het advies van de commissie bezwaarschriften van 14 maart 2016 ten grondslag gelegd. De minister stelt zich op het standpunt dat een zorginstelling is gehouden om een calamiteit onverwijld bij de IGZ te melden. In de toepasselijke beleidsregels is nader gespecificeerd dat onverwijld betekent dat een zorginstelling binnen drie werkdagen een calamiteit moet melden. Om vast te stellen of sprake is van een calamiteit krijgt een zorginstelling zes weken na de niet-beoogde of onverwachte gebeurtenis de gelegenheid om hiernaar onderzoek te verrichten. Op grond hiervan dient een zorginstelling de calamiteit uiterlijk zes weken en drie werkdagen na de datum van de niet-beoogde of onverwachte gebeurtenis aan de IGZ te melden. Na deze termijn van zes weken en drie werkdagen vangt de overtreding van artikel 4a van de Kwzi aan. De niet-beoogde of onverwachte gebeurtenis heeft op 19 oktober 2014 plaatsgevonden, zodat ZGT tot en met 30 november 2014 onderzoek kon doen, waarna ZGT nog tot uiterlijk 3 december 2014 de calamiteit kon melden. Nu ZGT de melding pas op 12 januari 2015 heeft gedaan, was zij met ingang van 4 december 2014 in overtreding. Voor de hoogte van de boete heeft de minister de IGZ gevolgd.
    
    Wettelijk kader
    
    6.    Ingevolge artikel 4a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Kwzi meldt de zorgaanbieder aan de ingevolge artikel 8 met het toezicht belaste ambtenaar onverwijld iedere calamiteit die in de instelling heeft plaatsgevonden.
    
        Ingevolge het tweede lid wordt onder calamiteit verstaan een niet-beoogde of onverwachte gebeurtenis, die betrekking heeft op de kwaliteit van de zorg en die tot de dood van of een ernstig schadelijk gevolg voor een patiënt of cliënt van de instelling heeft geleid.
    
        Ingevolge artikel 9, eerste lid, is de minister bevoegd een bestuurlijke boete van ten hoogste € 33.500,00 op te leggen ter zake van een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens artikel 4a, 4b, tweede lid, of 5.
    
        Bij besluit van 14 oktober 2013 heeft de minister de Beleidsregels bestuurlijke boete Minister VWS (Stcrt. 23 oktober 2013, nr. 29336) vastgesteld (hierna: Beleidsregels 2014). Bij deze beleidsregels is een wetspecifieke bijlage ‘Kwaliteitswet zorginstellingen’ opgenomen. In deze bijlage is onverwijld, als bedoeld in artikel 4a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Kwzi, gedefinieerd als het melden binnen drie werkdagen na de vaststelling van een calamiteit. Tevens is vermeld dat vanaf de constatering van een incident een instelling zes weken heeft om onderzoek te doen naar de vraag of het een calamiteit betrof. Als uit het onderzoek blijkt dat het om een calamiteit ging, aldus deze bijlage, moet dit binnen zes weken onverwijld (binnen drie werkdagen) bij de inspectie gemeld worden.
    
        Bij besluit van 12 december 2014 heeft de minister de Beleidsregels bestuurlijke boete Minister VWS (Stcrt. 30 december 2014, nr. 36978) vastgesteld (hierna: Beleidsregels 2015). Ingevolge artikel 6 van die beleidsregels zijn de Beleidsregels 2014 ingetrokken. Bij de Beleidsregels 2015 is geen wetspecifieke bijlage ‘Kwaliteitswet zorginstellingen’ opgenomen.
    
        Bij besluit van 22 december 2015 heeft de minister de Beleidsregels bestuurlijke boete Minister VWS 2016 (Stcrt. 20 januari 2016, nr. 2241) vastgesteld (hierna: Beleidsregels 2016). Bij deze beleidsregels is een wetspecifieke bijlage ‘Wet Kwaliteit, klachten en geschillen zorg’ opgenomen. In deze bijlage is onverwijld, als bedoeld in artikel 4a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Kwzi, gedefinieerd als het melden binnen drie werkdagen na de vaststelling van een calamiteit. Voorts is vermeld dat vanaf de constatering van een incident een instelling zes weken heeft om onderzoek te doen naar de vraag of het een calamiteit betrof. Als uit het onderzoek blijkt dat het om een calamiteit ging, moet dit binnen zes weken onverwijld (binnen drie werkdagen) bij de inspectie gemeld worden.
    
    Bevoegdheid van de minister tot het opleggen van een bestuurlijke boete
    
    7.    ZGT betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij in strijd met artikel 4a van de Kwzi heeft gehandeld en de minister, gelet op artikel 9, eerste lid, van de Kwzi, derhalve bevoegd was om een bestuurlijke boete op te leggen. Daartoe voert ZGT aan dat de meldplicht in de Kwzi zich beperkt tot calamiteiten. Dat betekent dat eerst vast moet staan dat sprake is van een calamiteit. Pas als dat vaststaat, heeft een zorginstelling zes weken om onderzoek naar de calamiteit te verrichten en om de calamiteit te melden. Artikel 4a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Kwzi verplicht zorginstellingen niet om binnen zes weken onderzoek te verrichten naar de vraag of een onverwachte of niet-beoogde gebeurtenis een calamiteit is. Nu het voor ZGT pas in januari 2015 duidelijk was dat er sprake was van een calamiteit, was zij op tijd met het melden ervan. Ook heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat ZGT aannemelijk moet maken dat een periode van zes weken voor het uitvoeren van onderzoek naar het incident onvoldoende is. Als het onderzoek langer duurt dan die periode dan houdt dit niet in dat ZGT zonder meer artikel 4a van de Kwzi heeft overtreden. De minister dient aannemelijk te maken dat ZGT eerder had moeten weten dat er een calamiteit was. De minister wenst een boete op te leggen en het is niet aan ZGT om haar onschuld te bewijzen.
    
    7.1.    Ingevolge artikel 4a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Kwzi dient een zorgaanbieder iedere calamiteit die in zijn instelling heeft plaatsgevonden onverwijld aan de IGZ te melden. Tussen partijen is niet in geschil dat voor ‘onverwijld’ een termijn van drie dagen wordt gehanteerd en evenmin dat in voorkomende gevallen nader onderzoek noodzakelijk is om te bepalen of een niet-beoogde of onverwachte gebeurtenis betrekking heeft op de kwaliteit van zorg en tot de dood van of een ernstig schadelijk gevolg voor een patiënt of cliënt van de instelling heeft geleid, en daarmee een calamiteit is. De vraag die partijen verdeeld houdt, is of de IGZ voor het doen van onderzoek een termijn van maximaal zes weken mocht hanteren.
    
        De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de door de IGZ gehanteerde periode van zes weken in zijn algemeenheid niet onredelijk is. Zoals de rechtbank in dit verband terecht heeft overwogen, dient een calamiteit onverwijld te worden gemeld. Gelet op de aan een calamiteit verbonden ernstige gevolgen bestaat de noodzaak om met spoed en prioriteit vast te stellen of een incident een calamiteit is. Indien na zes weken onderzoek nog geen duidelijkheid bestaat of een incident een calamiteit is, ligt het in de rede dat de zorgaanbieder het incident aan de IGZ meldt. De IGZ is in dat geval in staat om zo nodig eigen aanvullend onderzoek te verrichten, dan wel andere maatregelen te nemen. Voor zover de zorgaanbieder de keuze maakt om niet binnen de termijn van zes weken en drie dagen melden, komt het risico op een boete voor rekening van de zorgaanbieder.
    
        Het betoog faalt.
    
    Hantering van de Beleidsregels 2014 als vaste gedragslijn
    
    8.    ZGT betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister de inhoud van de op de Kwzi betrekking hebbende bijlage bij de Beleidsregels 2014, na intrekking van die beleidsregels, als vaste gedragslijn heeft mogen hanteren. Daartoe voert ZGT aan dat de minister de Beleidsregels 2015 aan de besluitvorming ten grondslag heeft gelegd, maar dat bij die beleidsregels geen bijlage is opgenomen met de wijze waarop de minister zijn bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete in het kader van de Kwzi hanteert. De Beleidsregels 2015 kunnen volgens ZGT om die reden het besluit van 18 maart 2016 niet dragen. Eerst ter zitting bij de rechtbank heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat de Beleidsregels 2014 als bestendige gedragslijn zijn toegepast. Ten tijde van de besluitvorming hanteerde de minister de ingetrokken Beleidsregels 2014 niet als kenbare, vaste gedragslijn waaruit ZGT kon afleiden op welke wijze de minister de boetebevoegdheid ten aanzien van het melden van calamiteiten toepaste. ZGT acht dit in strijd met de beginselen van rechtszekerheid, zorgvuldigheid en legaliteit.
    
    8.1.    Vaststaat, en ook niet in geschil is, dat de Beleidsregels 2014 met ingang van 1 januari 2015 zijn ingetrokken en dat bij de Beleidsregels 2015, anders dan in de voordien geldende Beleidsregels 2014 en de nadien geldende Beleidsregels 2016, geen bijlage is opgenomen voor de Kwzi.
    
        De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de minister de inhoud van de op de Kwzi betrekking hebbende bijlage bij de Beleidsregels 2014 na intrekking van deze beleidsregels als vaste gedragslijn heeft mogen hanteren. In dit verband heeft de rechtbank terecht overwogen dat de minister, gelet op het bepaalde in artikel 4:82 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), niet kon volstaan met een verwijzing naar de gedragslijn, nu die gedragslijn niet langer was neergelegd in een beleidsregel. Dit neemt niet weg dat de minister het besluit kon motiveren en daarbij inhoudelijk kon aansluiten bij de op de Kwzi betrekking hebbende bijlage bij de Beleidsregels 2014.
    
        Opgemerkt moet worden dat in de aanhef van het besluit van de minister tot vaststelling van de Beleidsregels 2015 expliciet wordt verwezen naar artikel 9 van de Kwzi als grondslag voor die Beleidsregels. Voorts moet worden opgemerkt dat in artikel 1 van de Beleidsregels 2015, waarin de reikwijdte van de beleidsregels wordt bepaald, is vermeld dat de beleidsregels van toepassing zijn indien de minister een bestuurlijk beboetbaar feit op grond van de Kwzi constateert. Daaruit valt af te leiden dat de minister abusievelijk geen bijlage voor de Kwzi heeft opgenomen en kon ZGT in zoverre vermoeden dat sprake was van een administratieve omissie.
    
        Voor zover ZGT heeft aangevoerd dat het hanteren van een gedragslijn in strijd is met het legaliteitsbeginsel, moet worden gewezen op de artikelen 4a en 9 van de Kwzi waarin de wettelijke bevoegdheid voor de minister om een bestuurlijke boete op te leggen is opgenomen.
    
        Het betoog faalt.
    
    Belangenafweging
    
    9.    ZGT betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de minister in zijn belangenafweging had moeten betrekken dat ZGT zorgvuldig heeft gehandeld door na onderzoek de calamiteit te melden. Het gaat er om, zoals de rechtbank heeft overwogen, dat de boete is opgelegd voor het niet onverwijld melden en niet voor het melden op zichzelf. Het cruciale punt is volgens ZGT dat als zij, weliswaar in strijd met artikel 4a van de Kwzi, geen melding had gedaan, de IGZ onkundig was gebleven van de calamiteit en ZGT geen boete had gekregen. Daarbij wijst zij erop dat de bereidheid van ziekenhuizen om een calamiteit alsnog te melden nadat de meldingstermijn volgens de IGZ is verstreken, zal dalen vanwege het risico op een boete voor het te laat melden. Voorts wijst zij erop dat het melden van incidenten eerder gericht zou moeten zijn op het verbeteren van de patiëntveiligheid dan op het handhaven van termijnen. ZGT heeft het incident uitgebreid onderzocht, maatregelen genomen en zelf een melding gedaan bij de IGZ, en de minister heeft zich enkel beperkt tot het tellen van de dagen waarbinnen de melding is gedaan zonder naar de inhoud te kijken.
    
    9.1.    Voorop moet worden gesteld dat een zorginstelling ingevolge artikel 4a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Kwzi de verplichting heeft om onverwijld iedere calamiteit die in de instelling heeft plaatsgevonden te melden. Dat betekent dat ZGT, in het geval zij een calamiteit doelbewust niet zou hebben gemeld, in strijd met de Kwzi zou hebben gehandeld. Ook daarvoor had ZGT, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, op grond van artikel 9, eerste lid, van de Kwzi een boete opgelegd kunnen krijgen. Het betoog dat ZGT zorgvuldig heeft gehandeld door het incident zelf uitgebreid te onderzoeken en vervolgens de calamiteit te melden, terwijl die melding ook achterwege had kunnen blijven en zij dan geen boete opgelegd had gekregen, is derhalve - los van de maatschappelijke aanvaardbaarheid van het betoog - onjuist.
    
    Dat een zorginstelling een calamiteit zelf heeft gemeld, is bovendien een verlichtende omstandigheid die de minister betrekt, en in dit concrete geval ook heeft betrokken, bij het bepalen van de hoogte van de boete.
    
        Het betoog faalt.
    
    Hoogte van de boete
    
    10.    ZGT betoogt dat, voor zover de beleidsregels van toepassing zijn, de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de bestuurlijke boete proportioneel is aan de ernst van de overtreding. Daartoe voert de ZGT aan dat het onduidelijk is om welke reden het niet onverwijld melden van een calamiteit in de zwaarste boetecategorie valt, nu een toelichting op die indeling ontbreekt. Volgens ZGT behoort het niet onverwijld melden in de laagste boetecategorie en zou derhalve geen boete moeten volgen. Voor zover al moet worden uitgegaan van de zwaarste boetecategorie, heeft de minister bij de ernst van de overtreding ten onrechte een gemiddelde tijdsduur aangenomen, nu in de beleidsregels niet is gedefinieerd wat een korte of gemiddelde tijdsduur is. Alleen een lange tijdsduur, langer dan zes maanden, is gedefinieerd. Het ontbreken van definities van de korte en gemiddelde duur is in strijd met de rechtszekerheid. Daarnaast had de minister in het kader van de verwijtbaarheid als verlichtende omstandigheid moeten laten meewegen dat ZGT voorafgaand aan het onderzoek van de IGZ de calamiteit zelf heeft gemeld en dat zij daarmee pogingen heeft ondernomen om de overtreding te beëindigen. Dat het zelf melden als aparte verlichtende omstandigheid in het stappenplan is opgenomen, doet er niet aan af dat zij ook de overtreding heeft beëindigd. Voorts had de complexiteit van de casus als verlichtende omstandigheid moeten worden meegewogen in de bepaling van de hoogte van de boete.
    
    10.1.    De minister heeft, zoals de rechtbank ook heeft overwogen, bij het vaststellen van de boete aan ZGT, onder toepassing van de aan de Beleidsregels 2014 ontleende gedragslijn, rekening gehouden met de ernst van de overtreding, met de verwijtbaarheid ervan, met de grootte van de instelling en met overige bijzondere omstandigheden en aan ZGT niet de maximale bestuurlijke boete van € 33.500,00 opgelegd, maar een boete van € 12.730,00.
    
        Voor wat betreft de ernst van de overtreding heeft de minister rekening gehouden met onder meer de duur van het niet voldoen aan de meldingsplicht, omdat het niet melden van een calamiteit die verder gaat dan het incidentele geval grote consequenties kan hebben voor de patiëntveiligheid. Zolang een calamiteit niet is gemeld, kan de IGZ daar geen onderzoek naar doen of laten doen en kan niet worden beoordeeld of er voldoende verbetermaatregelen zijn getroffen om herhaling of uitbreiding van de calamiteit te voorkomen. Dat betekent dat eenzelfde calamiteit zich wederom kan voordoen, waarbij die kans toeneemt naarmate de duur van het niet melden toeneemt. Om het risico van het niet melden van een calamiteit te verdisconteren in de hoogte van de boete, heeft de minister in het stappenplan een onderscheid gemaakt tussen een korte, gemiddelde en lange duur van het niet voldoen aan de meldingsplicht, waarbij een duur van langer dan een half jaar als lang en verzwarend wordt beoordeeld. In dit geval heeft de periode dat ZGT niet voldeed aan de meldingsplicht ruim vijf weken geduurd. De minister heeft in het stappenplan een korte en gemiddelde duur van het niet voldoen aan de meldingsplicht echter niet nader geconcretiseerd. De rechtbank heeft dit niet onderkend. De rechtbank is derhalve ten onrechte tot het oordeel gekomen dat ook op dit onderdeel voldoende is gemotiveerd op welke wijze de minister tot het boetebedrag is gekomen. In zoverre heeft de minister, nu dit door ZGT ook wordt bestreden, de gemiddelde duur van het niet voldoen aan de meldingsplicht niet aan ZGT kunnen tegenwerpen. Dat betekent voor dit geval dat moet worden uitgegaan van een korte duur daarvan. Dit leidt op grond van de aan de Beleidsregels 2014 ontleende gedragslijn tot een verlichtende omstandigheid die tot matiging van de boete leidt. Voor het overige zijn er geen bijzondere omstandigheden die tot matiging moeten leiden. Dat ZGT de calamiteit zelf heeft gemeld, is een verlichtende omstandigheid die de minister in het bepalen van de hoogte van de boete heeft meegewogen en die heeft geleid tot een matiging van vijf procent van het voorlopige boetebedrag. Voor zover ZGT heeft gesteld dat de complexiteit van het geval als verlichtende omstandigheid dient te worden meegenomen, heeft ZGT deze stelling onvoldoende onderbouwd.
    
        Het betoog slaagt.
    
    Conclusie
    
    11.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 18 maart 2016 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien.
    
    Vaststelling van de hoogte van de boete
    
    12.    Gelet op het hiervoor genoemde samenstel van feiten en omstandigheden, en in aanmerking genomen de aan de Beleidsregels 2014 ontleende gedragslijn, acht de Afdeling een boete van € 9.547,50 (€ 16.750,00 vermenigvuldigd met een factor 3/5 is € 10.050,00; € 10.050,00 minus 5% daarvan is € 9.547,50) passend en geboden. Het primaire besluit van 17 november 2015 zal worden herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    
    Proceskosten
    
    13.    ZGT heeft verzocht om vergoeding van de kosten die de bedrijfsjurist heeft gemaakt voor het verrichten van werkzaamheden ten behoeve van het beroep en hoger beroep. Daarbij heeft zij specifiek de kosten voor het bestuderen van stukken, het opstellen van een beroepschrift, het reizen naar de zitting, de voorbereiding en het bijwonen van de zitting gespecificeerd.
    
    14.    De bedrijfsjurist is werkzaam bij ZGT, zodat hij in dit geval geen derde, als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht is. De geclaimde kosten gemaakt voor het als bedrijfsjurist verrichten van werkzaamheden ten behoeve van het beroep en hoger beroep komen daarom niet voor vergoeding in aanmerking. Voor zover de bedrijfsjurist als gemachtigde van ZGT ter zitting is verschenen in beroep en hoger beroep, komen zijn reis- en verblijfkosten wel voor vergoeding in aanmerking. De Afdeling ziet in zoverre aanleiding om de minister op na te melden wijze te veroordelen in de proceskosten.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 25 augustus 2016 in zaak nr. 16/1182;
    
    III.    vernietigt het besluit van de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport van 18 maart 2016, kenmerk DWJZ-2015001019;
    
    IV.    herroept het besluit van 17 november 2015, kenmerk 2015-1222892/BB1000297/ES;
    
    V.    stelt de boete vast op een bedrag van € 9.547,50;
    
    VI.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    
    VII.    veroordeelt de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport tot vergoeding van bij de Stichting Ziekenhuisgroep Twente in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 74,62 (zegge: vierenzeventig euro en tweeënzestig cent);
    
    VIII.    gelast dat de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport aan de Stichting Ziekenhuisgroep Twente het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 837,00 (zegge: achthonderdzevenendertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. A.B.M. Hent, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Rijsdijk, griffier.
    
    w.g. Van Ettekoven    w.g. Rijsdijk
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 7 februari 2018
    
    705.