ECLI:NL:RBNHO:2025:6708, Rechtbank Noord-Holland, 29-01-2025, HAA - 22 _ 3490
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2025-01-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Forfaitaire compensatie gedupeerde kindertoeslagaffaire. Vordering all-in-compensatiebedrag van € 500.000 buiten Commissie Werkelijke Schade om afgewezen.

Rechtbank noord-holland
    
    
      Zittingsplaats Haarlem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: HAA 22/3490
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 januari 2025 in de zaak tussen
    
    [naam eiseres], wonende te Haarlem, eiseres
    (gemachtigde: mr. B. Mous),
    
    
      en
    
    
    Dienst Toeslagen, verweerder.
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Verweerder heeft bij definitieve beschikking compensatie kinderopvangtoeslag van 7 mei 2021 (hierna: het primaire besluit) het compensatiebedrag over de toeslagjaren 2012 tot en met 2014 vastgesteld op € 38.074.
    
    
    
      Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Verweerder heeft bij beslissing op bezwaar het bezwaar van eiseres gedeeltelijk gegrond verklaard en daarbij een aanvullende compensatie van in totaal € 11.487 aan eiseres toegekend. 
    
    
    
      Eiseres heeft daartegen beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Eiseres heeft voorafgaand aan de zitting een nader stuk ingediend.
    
    
    
      Verweerder heeft ten aanzien van (gedeelten van) meerdere bijlagen bij het verweerschrift een beroep gedaan op beperkte kennisneming als bedoeld in artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Op 28 juni 2024 heeft de geheimhoudingskamer van de rechtbank geoordeeld dat de door verweerder gevraagde beperking van de kennisneming niet gerechtvaardigd is. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 december 2024 te Haarlem. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. [naam medewerker Dienst toeslagen] en mr. [naam medewerker Dienst toeslagen]. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Feiten
      
    
    1. Eiseres is gedupeerde in de zogenoemde kinderopvangtoeslagenaffaire. Zij heeft in 2012 en 2013 kinderopvangtoeslag ontvangen, die in 2014 door de Belastingdienst/Toeslagen werd teruggevorderd. Eiseres is daardoor ernstig in de problemen gekomen: zij raakte dakloos, verloor haar baan, en heeft lang met haar kinderen in armoede geleefd. 
    
    2. De overheid heeft eiseres snel willen compenseren voor de schade die zij heeft geleden door de terugvordering van genoten kinderopvangtoeslag en heeft haar in totaal € 49.561 aan compensatie uitgekeerd. Voor schade hoger dan het uitgekeerde bedrag is eiseres verwezen naar de Commissie Werkelijke Schade die is ingesteld om hogere vorderingen te beoordelen. 
    
    3. In februari 2013 is het huwelijk van eiseres gestrand en heeft zij een verzoek tot echtscheiding ingediend. Verweerder heeft de ex-partner van eiseres voor de toeslagjaren 2013 tot en met 2015 aangemerkt als toeslagpartner, en zijn inkomen in aanmerking genomen bij de berekening van de hoogte van eiseres’ aanspraak op toeslagen. Deze rechtbank heeft voor het jaar 2014 geoordeeld dat de ex-partner van eiseres terecht als toeslagpartner was aangemerkt.
    
    4. Eiseres is in verband met haar bezwaar tegen de definitieve beschikking compensatie kinderopvangtoeslag gehoord door de Bezwaarschriftenadviescommissie (hierna: BAC). Het verslag daarvan luidt, voor zover hier relevant:
    
      
        “De gemachtigde (…) wil een uitbetaaloverzicht ontvangen, waaruit blijkt dat de verrekeningen zijn gestopt en de toeslagen zoals het [kindgebonden budget] daadwerkelijk zijn uitbetaald.
      De [Uitvoeringsorganisatie Herstel Toeslagen, hierna:] UHT geeft aan dat de [Landelijk Incasso Centrum]-overzichten worden opgesteld door deskundigen en dat er geen reden is om aan de juistheid daarvan te twijfelen. De UHT merkt op dat het een intensief proces is om al deze gegevens te achterhalen en zal het verzoek voorleggen aan de Afdeling Invorderingen.
      De bezwaarschriftenadviescommissie (hierna: Commissie) stelt voor om de betaaloverzichten te beperken tot één onderdeel bijvoorbeeld het [kindgebonden budget], aangezien UHT aangeeft dat het een lang proces is, zodat de gemachtigde en belanghebbende kunnen nagaan hoe de berekening tot stand is gekomen. De gemachtigde gaat hiermee akkoord. Zij geeft aan dat er het meest is gebeurd op 4 juli 2018 en wil in ieder geval een betaaloverzicht van dat moment. (…)
      De voorzitter deelt mede dat de dienst de Commissie de volgende stukken zal doen toekomen:
      -  	Het Landelijk Incasso Centrum- overzicht met toelichting van de transactie van het Kindgebonden Budget rond herstelmoment 4 juli 2018; (…)
      Na het ontvangen van de stukken zal de secretaris van de Commissie de stukken doen toekomen aan de gemachtigde. 
      De Commissie zal een advies over de afdoening van het bezwaarschrift opstellen.”
    
    
    5. De BAC heeft op 28 februari 2022 haar advies uitgebracht aan verweerder. Dit advies luidt, voor zover hier relevant:
    
      “Gelet op de stukken en aan de orde zijnde bijzondere omstandigheden meent de Commissie dat het plausibel is dat belanghebbende en haar ex-partner al in 2013 geen gemeenschappelijk adres hadden. Derhalve acht de Commissie het aannemelijk dat de ex-partner ten onrechte als toeslagpartner is aangemerkt. De Commissie adviseert de UHT dan ook onder verwijzing naar artikel 49 derde lid onder b van de Awir, om de ten gevolge van deze bijzondere omstandigheden teveel teruggevorderde kinderopvangtoeslag alsnog aan belanghebbende toe te kennen.”
    
    6. Verweerder is in zijn beslissing op bezwaar van 25 mei 2022 afgeweken van het onder 5 aangehaalde advies van de BAC betreffende de toekenning van een (additionele) hardheidstegemoetkoming. De beslissing op bezwaar luidt verder, voor zover hier relevant:
    
      
        “De UHT heeft zich ter zitting bereid verklaard enkele onduidelijkheden nader schriftelijk toe te lichten. Daar de BAC zonder nadere aankondiging of overleg haar advies voortijdig heeft verstrekt – UHT had immers aangegeven dat zij er naar zou streven om binnen drie weken te reageren – is de noodzaak tot het verstrekken van een nadere toelichting komen te vervallen. (…)
      Voor wat betreft de toezegging omtrent een nadere toelichting van de verrekeningen d.d. 4 juli 2018 als opgenomen in het Overzicht (uit)betalingen en/of verrekeningen Toeslagen verwijs ik naar de bijlagen waarin u een uitwerking en een toelichting aantreft inzake de toegepaste verrekeningen op en omstreeks voormelde datum van het Kindgebonden budget, Huurtoeslag en Zorgtoeslag.”
    
    
    7. Verweerder is zowel in het primaire besluit als in de beslissing op bezwaar uitgegaan van een (inmiddels bij wet forfaitair vastgesteld) compensatiebedrag van € 500 per half jaar waarmee de in artikel 2.3, vierde lid, van de Wet hersteloperatie toeslagen (hierna: Wht) vermelde termijn is overschreden.
    
    8. Ten tijde van het onderzoek ter zitting bij de rechtbank op 18 december 2024 had eiseres nog geen verzoek om aanvullende compensatie ingediend bij de Commissie Werkelijke Schade. 
    
  
  
    Geschil en standpunten van partijen  9. In geschil is of het compensatiebedrag over de jaren 2012 tot en met 2014 op het juiste bedrag is vastgesteld. Verder is in geschil of verweerder in strijd heeft gehandeld met artikel 7:4 van de Awb.
    
    10. Primair vordert eiseres een ‘all-in’-compensatiebedrag van ten minste € 500.000. Hiermee beoogt zij de gang naar de Commissie Werkelijke Schade en andere procedures te voorkomen zodat zij deze zaak sneller kan afsluiten. Subsidiair stelt eiseres dat zij recht heeft op een hoger (compensatie)bedrag, gebaseerd op haar status van alleenstaande moeder (dus zonder toeslagpartner). Dit verandert haar aanspraak op kinderopvangtoeslag en is volgens eiseres in overeenstemming met het advies van de BAC. Verder heeft verweerder bij de vaststelling van het compensatiebedrag te weinig vergoeding voor immateriële schade toegekend, aldus eiseres. Tot slot betoogt eiseres dat artikel 7:4 van de Awb is geschonden en dat de juistheid van het toegekende compensatiebedrag oncontroleerbaar is, omdat verweerder bepaalde gegevens niet zou hebben verstrekt. 
    
    11. Verweerder betoogt dat er in deze procedure geen grond bestaat voor toewijzing van de primaire vordering; voor vergoeding van de werkelijk geleden schade dient eiseres zich tot de daarvoor ingestelde commissie te wenden. Verder stelt verweerder dat het compensatiebedrag over de jaren 2012 tot en met 2014 op het juiste bedrag is vastgesteld. Ter onderbouwing hiervan voert hij aan dat eiseres volgens de meest ruimhartige (gedeeltelijk forfaitaire) regeling is gecompenseerd en dat in deze procedure niet kan worden teruggekomen op onherroepelijk vaststaande vaststellings- en terugvorderingsbeschikkingen. Tot slot betoogt verweerder dat hij heeft voldaan aan de op hem rustende informatieverplichtingen. 
    
    
    
      
        Beoordeling van het geschil
      
      
        Vooraf: artikel 8:29 van de Awb 
      
    
    12. De rechtbank stelt vast dat verweerder persisteert in zijn weigering de ongeschoonde (dat wil zeggen: ongelakte) stukken te overleggen maar ziet in deze zaak geen aanleiding om hieraan gevolgen te verbinden.
    
    
      
        De primaire vordering, een all-in compensatiebedrag
      
    
    13. Bij de compensatie voor leed en schade door de toeslagenaffaire is gekozen voor een regeling waarmee beoogd wordt de gedupeerde toeslagaanvragers tijdig en adequaat te helpen door bijvoorbeeld een forfaitair bedrag van € 30.000 toe te kennen, schulden kwijt te schelden, en/of ambtshalve een tegemoetkoming toe te kennen aan alle aanvragers van huurtoeslag, zorgtoeslag of kindgebonden budget met een onterechte O/GS-kwalificatie.
    Voor ouders waarbij het forfaitaire bedrag niet volstaat is een vervolgproces ontworpen, uitmondend in een advies van de Commissie Werkelijke Schade en een voor bezwaar vatbaar besluit van verweerder, waarbij zorgvuldigheid voorop staat. Dit levert langere doorlooptijden op, maar ook maatwerk en een beter inzicht in wat er jaren geleden mis is gegaan. Zoals eiseres ter zitting zelf ook heeft erkend, biedt de onderhavige procedure niet de mogelijkheid om het gevorderde “all-in”-compensatiebedrag toe te kennen; daarvoor moet het andere proces worden gestart. De rechtbank ziet geen reden of mogelijkheid om op dit punt van de regeling af te wijken en wijst daarom de primaire vordering van eiseres af. 
    
    
      
        Informatieplicht verweerder 
      
    
    14. In haar beroepschrift betoogt eiseres dat artikel 7:4 van de Awb is geschonden, klaagt zij over het aanlevermoment van onder meer het gelijktijdig met de beslissing op bezwaar verstrekte betaal- en verrekenoverzicht, stelt zij dat dit overzicht onvolledig is, en dat daarom de juistheid van het toegekende compensatiebedrag oncontroleerbaar is. Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij, zowel in de bezwaar- als de beroepsfase, alle benodigde stukken (tijdig) heeft verstrekt en daarmee aan de op hem rustende wettelijke verplichtingen heeft voldaan. 
    
    15. De rechtbank ziet in de (niet nader geconcretiseerde) stelling van eiseres dat voorafgaand aan het horen niet alle op de zaak betrekking hebbende stukken ten minste een week ter inzage zijn verstrekt, geen aanleiding te oordelen dat verweerder artikel 7:4 van de Awb heeft geschonden. Uit de gedingstukken leidt de rechtbank af dat eiseres voorafgaand aan de hoorzitting bij de BAC zowel het bezwaardossier als het zogenoemde ‘persoonlijk dossier’ heeft ontvangen. Het is de rechtbank niet duidelijk welke (als zodanig kwalificerende) op de zaak betrekking hebbende stukken volgens eiseres ontbreken. 
    Het voorgaande geldt ook wat betreft het betoog over de oncontroleerbaarheid van de (herziene) compensatieberekening. De rechtbank kan hieruit niet opmaken welke gegevens volgens eiseres zouden ontbreken, op grond van welke wettelijke bepaling deze volgens haar dienen te worden verstrekt, en wat de relevantie van de betreffende gegevens is voor de onderhavige procedure. Tot slot kan de opmerking dat het primaire besluit dateert van 7 mei 2021, verweerder op 31 mei 2021 een betaal- en verrekenoverzicht heeft verstrekt en hier in de zienswijzefase geen rekening mee gehouden kon worden, niet leiden tot de conclusie dat verweerder enige wettelijke bepaling of rechtsbeginsel heeft geschonden.
    
    
      
        Inkomen ex-partner 
      
    
    16. Eiseres voert aan dat haar aanspraak op kinderopvangtoeslag destijds op een te laag bedrag is vastgesteld omdat onterecht rekening is gehouden met het inkomen van haar ex-partner terwijl zij alleenstaande ouder was. Op die grond stelt zij kinderopvangtoeslag te zijn misgelopen en vraagt zij om een extra bedrag aan compensatie. De rechtbank begrijpt het ongenoegen dat bij eiseres is ontstaan doordat verweerder het advies van de BAC niet heeft opgevolgd. Het betoog van eiseres is evenwel gebaseerd op een onjuiste lezing van het advies van de BAC. De BAC heeft verweerder namelijk geadviseerd een hardheidstegemoetkoming toe te kennen op grond van het destijds geldende artikel 49, derde lid, aanhef en letter b, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (welke bepaling inmiddels is opgevolgd door artikel 2.1, eerste lid, aanhef en letter b, van de Wht). Dat is wat anders dan het herzien van een onherroepelijk vaststaande beschikking. In deze procedure kunnen (onderliggende) bestreden onherroepelijk vaststaande beschikkingen niet worden aangetast. Daarnaast bieden de artikelen 2.2 en 2.3 van de Wht geen ruimte om in deze procedure een hoger compensatiebedrag toe te kennen dan reeds is gebeurd. De in de Wht opgenomen vangnetbepaling en hardheidsclausules bieden ook geen soelaas, reeds omdat eiseres nog de mogelijkheid heeft om langs andere wegen een aanvullende compensatie te vorderen, en in de hardheidsclausules niet de bevoegdheid is opgenomen af te wijken van de artikelen 2.2 en 2.3 van de Wht, waarin de hoogte van de compensatie is vastgelegd. Dat betekent dat de rechtbank geen ruimte ziet om eiseres op dit punt gelijk te geven.
    
    
      
        Immateriële schade - compensatieberekening
      
    
    17. Eiseres voert verder aan dat verweerder bij de vaststelling van het (herziene) compensatiebedrag ten onrechte is uitgegaan van een - in haar ogen te laag - forfaitair bedrag aan immateriële schade. Volgens eiseres heeft verweerder onvoldoende acht geslagen op haar persoonlijke omstandigheden en daarmee in strijd gehandeld met artikel 3:4 van de Awb. Eiseres wijst de rechtbank in dit kader op de omstandigheid dat het primaire besluit destijds is gebaseerd op een – in haar ogen onverbindend – beleidsbesluit waardoor verweerder hier niet aan gebonden zou zijn. Verder betoogt eiseres – kort gezegd – dat het wenselijk is in de onderhavige procedure over te gaan tot toekenning van een hogere compensatie voor immateriële schade aangezien de ‘werkelijke schade’-procedure volgens haar geen effectieve rechtsbescherming biedt.  
    
    18. De rechtbank stelt voorop dat compensatiebeschikkingen, die in het kader van de hersteloperatie toeslagen zijn genomen vóór de inwerkingtreding van de Wht, op de voet van artikel 8.6 van de Wht worden aangemerkt als beschikkingen die zijn gegeven krachtens de Wht. Op pagina 9 van de Memorie van Toelichting bij de Wht (Kamerstukken II  2021/22, 36 151, nr. 3) staat onder meer het volgende:
    
      “Codificatie van beleidsbesluiten 
      Zoals hiervoor vermeld, is een deel van de herstelmaatregelen vooruit lopend op wetgeving uitgevoerd op basis van beleidsbesluiten. Het gaat hierbij om maatregelen waarvoor het kabinet het wenselijk vond om vooruitlopend op een formeel wetgevingstraject te kunnen starten met de uitvoering ervan. Anders zouden gedupeerde ouders langer op herstel moeten wachten. De maatregelen uit deze beleidsbesluiten worden in dit wetsvoorstel gecodificeerd met terugwerkende kracht tot en met de datum waarop deze, vooruitlopend op wetgeving, in werking zijn getreden.”
      Uit het voorgaande volgt dat aan de bepalingen uit de Wht moet worden getoetst. 
    
    
    19. De Wht is een wet in formele zin. Artikel 2.3, vierde lid van de Wht is dwingend geformuleerd. De tekst van die bepaling laat geen ruimte om een hoger bedrag aan compensatie toe te kennen. Uit jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (zie o.m. ECLI:NL:RVS:2023:772) volgt dat er geen ruimte bestaat voor toepassing van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb indien en voor zover een bepaling van een wet in formele zin dwingendrechtelijk is geformuleerd. Dit betekent dat het verweerder niet vrijstaat bij toepassing van artikel 2.3, vierde lid, van de Wht belangen af te wegen en te toetsen of zijn besluit onevenredig is in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. Verweerder heeft in het kader van de onderhavige procedure dan ook geen rekening hoeven houden met de door eiseres aangedragen persoonlijke omstandigheden. Artikel 3:4 van de Awb is niet geschonden.
    
    20. Gelet op het voorgaande kunnen de beroepsgronden van eiseres niet slagen. 
    Conclusie 
    21. Het beroep zal ongegrond worden verklaard. 
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Snitker, rechter, in aanwezigheid van mr. J.M. Kempers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op29 januari 2025.
    
    
    
    
    
    
      griffier						rechter
    
    
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op:
    
    
    
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.