ECLI:NL:RVS:2019:3106, Raad van State, 11-09-2019, 201809098/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-09-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 maart 2017 heeft de minister besloten op een verzoek van FNV op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob).

201809098/1/A3
    Datum uitspraak: 11 september 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.    de vereniging Federatie Nederlandse Vakbeweging (hierna: FNV), gevestigd te Utrecht,
    2.    [appellante sub 2], gevestigd te [plaats], en anderen (hierna: [appellante sub 2] en anderen),
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 9 oktober 2018 in zaak nr. 18/1449 in het geding tussen:
    [appellante sub 2] en anderen
    en
    de minister van Infrastructuur en Waterstaat.
    Procesverloop
    Bij besluit van 9 maart 2017 heeft de minister besloten op een verzoek van FNV op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob).
    Bij besluit van 25 januari 2018 heeft de minister het door [appellante sub 2] en anderen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 9 oktober 2018 heeft de rechtbank het door [appellante sub 2] en anderen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 25 januari 2018 vernietigd, voor zover de openbaarmaking van boeterapporten 7, 11 en 13 en inspectierapporten 10 en 12 is gehandhaafd, het besluit van 9 maart 2017 herroepen, voor zover boeterapporten 7, 11 en 13 en inspectierapporten 10 en 12 openbaar zijn gemaakt, openbaarmaking van die rapporten geweigerd en bepaald dat die uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 25 januari 2018, voor zover dat is vernietigd. De uitspraak van de rechtbank is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben FNV en [appellante sub 2] en anderen ieder voor zich hoger beroep ingesteld.
    FNV en [appellante sub 2] en anderen hebben ieder voor zich een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    FNV en [appellante sub 2] en anderen hebben toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht verleend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 juli 2019, waar FNV, vertegenwoordigd door mr. J.H. Mastenbroek, advocaat te Groningen, [appellante sub 2] en anderen, vertegenwoordigd door mr. J.B. van Velzen, advocaat te Zoetermeer, en de minister, vertegenwoordigd door mr. E. Huisman, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Op 5 december 2016 heeft FNV de Inspectie Leefomgeving en Transport (hierna: ILT) van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu (thans: het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat) verzocht haar op grond van de Wob inspectie- en boeterapporten vanaf 2014 te verstrekken, die naar aanleiding van controles bij [appellante sub 2] en anderen zijn opgesteld.
    De minister heeft vastgesteld dat de hierna vermelde documenten onder de reikwijdte van het verzoek vallen:
    1. een aanbiedingsbrief van de ILT van 14 april 2016;
    2. een inspectierapport, inspectienummer 610/290515/1117/8076;
    3. een verslag met de resultaten van de inspectie bij [bedrijf A];
    4. een boeterapport, nummer 610/290515/1117/8076;
    5. een verslag met de resultaten van de inspectie bij [bedrijf B];
    6. een boeterapport, nummer 610/290515/1030/6045;
    7. een boeterapport, nummer 610/290515/1016/6045;
    8. een verslag met de resultaten van de inspectie bij [bedrijf C]
    9. een boeterapport, nummer 610/290515/1101/7707;
    10. een verslag met de resultaten van de inspectie bij [bedrijf D];
    11. een boeterapport, nummer 610/290515/1056/7707;
    12. een verslag met de resultaten van de inspectie bij [appellante sub 2];
    13. een boeterapport, nummer 610/290515/1001/6045.
    Bij het besluit van 9 maart 2017 heeft de minister het verzoek gedeeltelijk toegewezen. De minister heeft besloten de documenten openbaar te maken met uitzondering van de volgende gegevens. De namen van de ondernemingen zijn op grond van artikel 10, eerste lid, onder c, van de Wob niet openbaar gemaakt, omdat het om de kring van afnemers en/of leveranciers gaat. Persoonsgegevens als bedoeld in paragraaf 2 van hoofdstuk 2 van de Wet bescherming persoonsgegevens zijn op grond van artikel 10, eerste lid, onder d, van de Wob, zoals die luidde ten tijde van belang, niet openbaar gemaakt. Namen van alle natuurlijke personen en zakenrelaties, telefoonnummers, e-mailadressen, handtekeningen en parafen zijn op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob niet openbaar gemaakt. Verder is een passage op pagina 6 van document 2 op grond van artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob niet openbaar gemaakt, omdat die passage onjuiste informatie bevat.
    [appellante sub 2] en anderen hebben bezwaar gemaakt tegen het besluit van 9 maart 2017. Zij vrezen dat openbaarmaking van de documenten tot reputatieschade zal leiden en dat zij daarvan nadelige financiële gevolgen zullen ondervinden. Bij het besluit van 25 januari 2018 heeft de minister het besluit van 9 maart 2017 gehandhaafd. Volgens de minister worden [appellante sub 2] en anderen niet onevenredig benadeeld door openbaarmaking van de documenten. Document 4 heeft geleid tot een boete van € 41.500,-, die in bezwaar is gematigd tot € 17.600,-. Die boete is in rechte onaantastbaar.
    Document 6 heeft geleid tot een boete van € 20.500,-, die in bezwaar is gematigd tot € 11.000,-. Die boete is in rechte onaantastbaar. Document 7 heeft geleid tot een boete, die in bezwaar is herroepen. Document 9 heeft geleid tot het voornemen om een boete van € 61.500,- op te leggen. Er is een boete van € 11.000,- opgelegd, die in bezwaar is gehandhaafd. Die boete is in rechte onaantastbaar. Documenten 11 en 13 hebben niet tot een boete geleid. Volgens de minister is het voor een gemiddelde lezer van de documenten tezamen met het besluit van 25 januari 2018 voldoende duidelijk dat documenten 7, 11 en 13 uiteindelijk niet tot een boete hebben geleid en dat de boetes die op grond van documenten 4 en 6 zijn opgelegd zijn gematigd.
    Aangevallen uitspraak
    2.    De rechtbank heeft overwogen dat documenten 3, 4, 5, 6, 8 en 9 hebben geleid tot een boete, zoals de minister ter zitting bij de rechtbank heeft bevestigd. Omdat die boetes in rechte vaststaan, worden [appellante sub 2] en anderen door openbaarmaking van die documenten niet onevenredig benadeeld. Documenten 7, 10, 11, 12 en 13 hebben niet geleid tot een boete, zoals de minister ter zitting bij de rechtbank heeft bevestigd. Het belang van openbaarmaking van die documenten weegt niet op tegen het belang van [appellante sub 2] en anderen bij het voorkomen van onevenredige benadeling. Daarbij heeft de rechtbank van belang geacht dat de minister ter zitting heeft verklaard dat, indien er geen boete is opgelegd, [appellante sub 2] en anderen blijkbaar niet als overtreder konden worden aangemerkt. In dit verband heeft de minister ook verklaard dat de overtredingen in document 7 niet zijn begaan door werknemers van [appellante sub 2] en anderen. Ook heeft de rechtbank van belang geacht dat de documenten niet alleen een neutrale beschrijving van de feiten bevatten, maar ook kwalificaties van die feiten. Dat volgens de minister in het besluit van 25 januari 2018 wordt verduidelijkt dat eerdere bevindingen in de documenten niet meer actueel zijn, wordt door de rechtbank niet onderschreven. Zo blijkt uit dat besluit niet waarom van een boete is afgezien, aldus de rechtbank.
    Wettelijk kader
    3.    Artikel 3 van de Wob luidt:
    "1. Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
    2. De verzoeker vermeldt bij zijn verzoek de bestuurlijke aangelegenheid of het daarop betrekking hebbend document, waarover hij informatie wenst te ontvangen.
    3. De verzoeker behoeft bij zijn verzoek geen belang te stellen.
    […].
    5 Een verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11."
    Artikel 10 luidt:
    "[…]
    2. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
    […];
    g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
    […]."
    Het hoger beroep van [appellante sub 2] en anderen
    4.    [appellante sub 2] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister documenten 3, 4, 5, 6, 8 en 9 openbaar heeft mogen maken. Daartoe voeren zij aan dat FNV misbruik heeft gemaakt van haar bevoegdheid om een Wob-verzoek in te dienen. Het is FNV niet te doen om het publieke belang van een goede en democratische bestuursvoering, maar alleen om een lastercampagne tegen hen te voeren. Zij wijzen erop dat FNV ten onrechte heeft gesteld dat [appellante sub 2] en anderen hun bedrijfsvoering baseren op een model van wetsovertredingen. Dat sommige boetebesluiten in rechte vaststaan, betekent verder niet dat de daaraan ten grondslag liggende documenten openbaar moeten worden gemaakt. De minister dient een belangenafweging te verrichten. Openbaarmaking van de documenten 3, 4, 5, 6, 8 en 9 met hun namen en bedrijfsgegevens weegt niet op tegen hun belang bij het voorkomen van onevenredige benadeling. Volgens [appellante sub 2] en anderen zullen de nadelige financiële gevolgen voor hen aanzienlijk zijn, nu zij in diverse Europese landen actief zijn en hun klanten een strikt imagobeleid voeren.
    4.1.    FNV stelt dat zij als vakbond de functie van waakhond dient te vervullen. Gecontroleerd dient te worden of de ILT adequaat toezicht houdt op de naleving van regelgeving op het gebied van onder meer arbeidsomstandigheden. Voor zover de controle onvoldoende zou zijn, kan FNV hiervoor aandacht vragen in een politiek of maatschappelijk debat. Haar doel is niet om de reputatie van [appellante sub 2] en anderen te beschadigen, aldus FNV.
    4.2.    De Afdeling ziet in hetgeen [appellante sub 2] en anderen hebben aangevoerd geen grond voor het oordeel dat FNV van de bevoegdheid om een Wob-verzoek in te dienen gebruik heeft gemaakt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is gegeven en evenmin dat dit gebruik blijk geeft van kwade trouw. Hoewel FNV zich in de media negatief over [appellante sub 2] en anderen heeft uitgelaten, is daarmee nog niet aannemelijk gemaakt dat het FNV het oogmerk heeft om de reputatie van [appellante sub 2] en anderen te beschadigen.
    Uit de uitspraak van de Afdeling van 10 november 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO3468, volgt dat in het kader van de toezichthoudende taak past dat boetebesluiten worden gepubliceerd, zodat bekendheid wordt gegeven aan de wijze van uitvoering van deze taak. Van een onevenredige benadeling kan sprake zijn indien het boetebesluit uiteindelijk in rechte geen stand houdt en de betrokken rechtspersoon ten onrechte als overtreder kenbaar is gemaakt. Of sprake is van onevenredige benadeling hangt dan af van een oordeel over de rechtmatigheid van het boetebesluit, aldus de Afdeling in die uitspraak. Documenten 3, 4, 5, 6, 8 en 9 hebben ten grondslag gelegen aan boetes aan [appellante sub 2] en anderen. Die boetes staan in rechte vast. Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat zij niet onevenredig worden benadeeld door openbaarmaking van die documenten. Anders dan [appellante sub 2] en anderen betogen, had openbaarmaking niet op grond van artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob achterwege moeten blijven.
    Het betoog faalt.
    Het hoger beroep van FNV
    5.    FNV betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het belang van openbaarmaking van documenten 7, 10, 11, 12 en 13 niet opweegt tegen het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling van [appellante sub 2] en anderen. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 10 november 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO3468, voert FNV daartoe aan dat sanctiebesluiten in beginsel altijd openbaar worden gemaakt, ook indien er niet daadwerkelijk een boete is opgelegd. Dat er geen boete is opgelegd, betekent niet dat [appellante sub 2] en anderen geen overtreder zijn. Verder worden [appellante sub 2] en anderen niet onevenredig benadeeld door openbaarmaking. Voor zover het voor een gemiddelde lezer niet duidelijk is dat documenten niet meer actueel zijn, had de rechtbank de minister kunnen opdragen het besluit van 25 januari 2018 in zoverre nader te motiveren. Uit de uitspraak van de Afdeling van 30 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3165, volgt dat op de minister een zware motiveringsplicht rust indien informatie op grond van artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob wordt geweigerd. Het voorkomen van reputatieschade kan zwaar wegen, maar dat openbaarmaking een stigmatiserend effect heeft, is in dit geval niet gebleken. Evenmin kan uit eerdere berichten van FNV over [appellante sub 2] en anderen worden afgeleid dat FNV op onverantwoorde wijze of op een voor [appellante sub 2] en anderen schadelijke wijze zal omgaan met de documenten. Verder hebben [appellante sub 2] en anderen niet aannemelijk gemaakt dat zij van de openbaarmaking aanzienlijke financieel nadelige gevolgen zullen ondervinden, aldus FNV.
    5.1.    Document 7 heeft geleid tot een besluit tot het opleggen van een boete aan [bedrijf E]. Dat besluit is in bezwaar herroepen. Ter zitting bij de rechtbank heeft de minister verklaard dat, nu er geen boete is opgelegd, [bedrijf E] blijkbaar niet als overtreder kon worden aangemerkt. Naar het oordeel van de Afdeling dient die situatie gelijk te worden gesteld met de situatie waarin een boetebesluit uiteindelijk in rechte geen stand houdt en de betrokken rechtspersoon ten onrechte als overtreder kenbaar is gemaakt. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat openbaarmaking van document 7 op grond van artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob achterwege had moeten blijven.
    Document 10 is een inspectierapport dat vooraf is gegaan aan document 11, een boeterapport. Uit die documenten volgt dat een inspectie naar de bedrijfsadministratie van [bedrijf D] is verricht. De inspecteurs van de ILT hebben zes overtredingen van artikel 4:3, eerste lid, van de Arbeidstijdenwet vastgesteld. Ingevolge deze bepaling voert een werkgever een deugdelijke registratie terzake van de arbeids- en rusttijden welke het toezicht op de naleving van deze wet en de daarop berustende bepalingen mogelijk maakt. Document 12 is een inspectierapport dat vooraf is gegaan aan document 13, een boeterapport. Uit die documenten volgt dat een inspectie naar de bedrijfsadministratie van [appellante sub 2] is verricht. Er zijn negentien overtredingen van artikel 4:3, eerste lid, van de Arbeidstijdenwet vastgesteld en een overtreding van artikel 2.4:13, tweede lid, van het Arbeidstijdenbesluit vervoer. De documenten zijn in neutrale bewoordingen opgesteld en bevatten feitelijke bevindingen waaraan voorlopige kwalificaties zijn verbonden. Daarnaast bevatten documenten 11 en 13 een zienswijze van de werkgever op de overtredingen die de inspecteurs van de ILT hebben vastgesteld. Verder is in het besluit van 25 januari 2018 vermeld dat documenten 11 en 13 niet tot een boete hebben geleid. Volgens de minister konden op basis van deze documenten geen boetes worden opgelegd. Gelet hierop betoogt FNV naar het oordeel van de Afdeling terecht dat het voor een gemiddelde lezer voldoende duidelijk is dat documenten 11 en 13 en de daaronder liggende documenten 10 en 12 niet tot een boete hebben geleid. Omdat [appellante sub 2] en anderen niet aannemelijk hebben gemaakt dat zij onevenredig benadeeld worden door openbaarmaking van die documenten, hoefde de minister openbaarmaking van die documenten niet op grond van artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob achterwege te laten. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    Slotsom
    6.    Het hoger beroep van [appellante sub 2] en anderen is ongegrond.
    Het hoger beroep van FNV is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank:
    - het besluit van 25 januari 2018 heeft vernietigd, voor zover die vernietiging ziet op de openbaarmaking van documenten 10, 11, 12 en 13; en
    - het besluit van 9 maart 2017 heeft herroepen en daarbij heeft bepaald dat openbaarmaking van documenten 10, 11, 12 en 13 wordt geweigerd.
    Dit betekent dat de minister de documenten 3, 4, 5, 6, 8 en 9 en de documenten 10, 11, 12 en 13 terecht openbaar heeft gemaakt. Document 7 is ten onrechte openbaar gemaakt.
    7.    De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep van de vereniging Federatie Nederlandse Vakbeweging gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 9 oktober 2018 in zaak nr. 18/1449, voor zover de rechtbank:
    - het besluit van 25 januari 2018 heeft vernietigd, voor zover die vernietiging ziet op de openbaarmaking van documenten 10, 11, 12 en 13; en
    - het besluit van 9 maart 2017 heeft herroepen en daarbij heeft bepaald dat openbaarmaking van documenten 10, 11, 12 en 13 wordt geweigerd;
    III.    verklaart het hoger beroep van [appellante sub 2] en anderen ongegrond;
    IV.    veroordeelt de minister van Infrastructuur en Waterstaat tot vergoeding van bij de vereniging Federatie Nederlandse Vakbeweging in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.024,- (zegge: duizendvierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    V.    gelast dat de minister van Infrastructuur en Waterstaat aan de vereniging Federatie Nederlandse Vakbeweging het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 508,- (zegge: vijfhonderdacht euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. T.G.M. Simons en mr. A. Kuijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. K.S. Man, griffier.
    w.g. Bijloos
    voorzitter
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 11 september 2019
    629.