ECLI:NL:RBNNE:2025:2162, Rechtbank Noord-Nederland, 03-06-2025, LEE 25/1349
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2025-06-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Vovo last onder dwangsom verwijderen grondwal. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college onvoldoende gemotiveerd waarom voor de aanleg van de grondwal op grond van artikel 37.3 onder a, sub 4, van de planregels, een omgevingsvergunning (aanlegvergunning) nodig is. Het college heeft zonder onderbouwing gesteld dat een grondwal niet noodzakelijk is voor de bedrijfsvoering van verzoekers. Het is echter niet uitgesloten dat een grondwal met begroeiing onder normaal agrarisch gebruik kan vallen. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter kan de last onder dwangsom in bezwaar op dit onderdeel niet zonder meer stand houden. De voorzieningenrechter wijst in deze uitspraak het verzoek toe en schorst het primaire besluit tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: LEE 25/1349
    
    
      uitspraak van de voorzieningenrechter van 3 juni 2025 in de zaak tussen
    
      [verzoekers], uit [woonplaats], verzoekers
    (gemachtigde: mr. A. Kwint-Ocelikova),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tynaarlo. 
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel [derde] uit [woonplaats].
    
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over het verzoek om een voorlopige voorziening tegen een last onder dwangsom voor het verwijderen en verwijderd houden van een grondwal aan de [adres] in [woonplaats]. Verzoekers zijn het niet eens met de opgelegde last onder dwangsom. Zij hebben hiertegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd de werking van de last onder dwangsom te schorsen. 
    
    
    
      1.1.
      De voorzieningenrechter wijst in deze uitspraak het verzoek toe en schorst het primaire besluit tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Het college heeft op 13 maart 2025 aan verzoekers een last onder dwangsom opgelegd. Verzoekers hebben hiertegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      2.1.
      Het college heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      2.2.
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 15 april 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: verzoekers met hun gemachtigde en namens het college: N. Schipper met F.J. Slieker. Ook derde-partij, bijgestaan door [naam] en [naam], heeft deelgenomen.
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    
      
        Totstandkoming van het besluit 
      
      3. Verzoekers wonen aan de [adres] in [woonplaats] en hebben een schapenhouderij.
    
    
    
      3.1.
      Op 14 april 2023 hebben toezichthouders geconstateerd dat er op het perceel naast de [adres] een wal is opgericht zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning is verleend. Het gaat om een grondwal van circa 105 meter lang, 6 meter breed en 2 meter hoog.
      
    
    
      3.2.
      Verzoekers hebben op 11 oktober 2024 een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend voor een houtwal.
      
    
    
      3.3.
      Het college heeft de aangevraagde omgevingsvergunning op 26 december 2024 geweigerd. Verzoekers hebben daartegen bezwaar gemaakt. 
      
    
    
      3.4.
      Het college heeft op 13 maart 2025 een last onder dwangsom opgelegd. Deze luidt: “U moet binnen 4 weken na dagtekening van deze brief de op het perceel opgerichte grondwal verwijderen en vervolgens verwijderd houden. Wanneer u hieraan niet voldoet verbeurt u een dwangsom van € 2.500,- per week of deel van week, met een maximum van  € 25.000,-.” 
      
    
    
      3.5.
      Verzoekers hebben op 1 april 2025 bezwaar gemaakt tegen de last onder dwangsom en op 7 april 2025 een verzoek om voorlopige voorziening ingediend.
      
    
    
      3.6.
      Het college heeft op 8 april 2025 het bezwaar tegen het besluit tot weigering van de aangevraagde vergunning ongegrond verklaard.
      
      
        
          Spoedeisend belang
        
      
      4. De voorzieningenrechter treft op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) alleen een voorlopige voorziening als onverwijlde spoed dat vereist. Verzoekers voeren aan dat zij een spoedeisend belang hebben bij het treffen van de voorziening omdat zij niet binnen de begunstigingstermijn de grondwal kunnen verwijderen. Gelet op die begunstigingstermijn uit het bestreden besluit, hebben verzoekers een spoedeisend belang bij de beoordeling van hun verzoek tot schorsing van het bestreden besluit.
      
        Grondslag bestreden besluit
      
      5. In het bestreden besluit heeft het college gesteld dat is geconstateerd dat de grondwal is opgericht zonder de vereiste omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit en dat de grondwal in strijd is met de bestemmingen ‘agrarisch’ en ‘beekdal’ uit het bestemmingsplan Buitengebied Tynaarlo. Voor de geldende regels verwijst het college naar de bijlage bij het besluit. 
    
    
      5.1.
      In de bijlage bij het bestreden besluit heeft het college artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) opgenomen waarin is bepaald dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een werk uit te voeren als dat in een bestemmingsplan zo is geregeld. Het college benoemt ook artikel 3.1 en artikel 37.3 onder a, sub 4, van de planregels van het bestemmingsplan Buitengebied Tynaarlo.
      
    
    
      5.2.
      
        Op 1 januari 2024 is de Wabo ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat aan het bestreden besluit geen verzoek om handhaving ten grondslag ligt, en zowel het voornemen tot handhaving als de last zelf van na 1 januari 2024 zijn, is op het bestreden besluit de Omgevingswet van toepassing.
        Het college heeft ten onrechte de overtreding van de Wabo als grondslag voor het handhavingsbesluit genomen. 
      
      
    
    
      5.3.
      Op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet is het verboden om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten. Een omgevingsplanactiviteit wordt in de bijlage bij de Omgevingswet gedefinieerd als:
      
        
          een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die niet in strijd is met het omgevingsplan,
        
        
          een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die in strijd is met het omgevingsplan, of
        
        
          een andere activiteit die in strijd is met het omgevingsplan.
        
      
      
    
    
      5.4.
      
        Op het perceel waarop de grondwal gerealiseerd is, is het omgevingsplan van de gemeente Tynaarlo van toepassing. Het omgevingsplan bevat een zogenaamd tijdelijk deel dat bestaat uit het voormalig bestemmingsplan Buitengebied Tynaarlo, en de omgevingsplanregels van rechtswege (de zogenoemde bruidsschat). Volgens dat bestemmingsplan geldt op het perceel de enkelbestemming ‘Agrarisch’ (artikel 3) en de dubbelbestemming ‘Waarde – Beekdal’ (artikel 37). 
        Op grond van artikel 37.3, onder a, sub 4, van de planregels is het verboden zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning de volgende werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren: ophogen, ontgronden, egaliseren en diepploegen. 
      
      
    
    
      5.5.
      Omdat het ook onder de Omgevingswet verboden is om zonder omgevingsvergunning het perceel op te hogen, kan dit gebrek met betrekking tot de grondslag, in de lopende bezwaarprocedure worden hersteld en is de verkeerde grondslag op zichzelf geen reden om tot schorsing van het besluit over te gaan.
      
      
        
          Bezwaargronden 
        
      
      6. De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of zij een voorlopige voorziening zal treffen of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan een reden zijn om het bestreden besluit te schorsen. Deze vraag beantwoordt zij aan de hand van de gronden van verzoekers.
      
      7. Verzoekers hebben aangevoerd dat er geen omgevingsvergunning nodig is, omdat de wal past binnen het normale agrarische gebruik. Daarnaast stellen zij zich op het standpunt dat als er wel een omgevingsvergunning nodig is, het college in de weigering onvoldoende draagkrachtig heeft gemotiveerd dat de gevraagde vergunning leidt tot onevenredige afbreuk aan de in het bestemmingsplan genoemde waarden. Verzoekers wijzen op de verklaring van een ecoloog en landschapsarchitect die zij hebben ingebracht, waaruit blijkt dat de wal met beplanting juist bijdraagt aan de natuurlijke en landschappelijke waarden. Met betrekking tot de opgelegde last voeren zij aan dat de begunstigingstermijn te kort is om te voldoen. Het college handelt onzorgvuldig door geen rekening te houden met het feit dat zij ook bezwaar hebben gemaakt tegen de afwijzing van hun aanvraag om een omgevingsvergunning. 
      
      8. Het college stelt zich op het standpunt dat een grondwal niet binnen de agrarische bestemming past en dat de wal niet tot het gewone agrarische gebruik behoort. De landschappelijke onderbouwing richt zich op een houtwal en niet op de wal waartegen het college optreedt in het bestreden besluit. Verder stelt het college dat de begunstigingstermijn redelijk is. De wal is ook in een kort tijdsbestek aangelegd. Verdere verlenging vindt het college niet wenselijk gelet op de belangen van de bewoners van [adres 2]. 
      
      
        
          Is er sprake van een overtreding?
        
      
      9. De voorzieningenrechter overweegt dat het college op de zitting heeft benadrukt dat aan het bestreden besluit de overtreding van artikel 37.3, onder a, sub 4, van de planregels ten grondslag ligt. Op grond van dat artikel is het verboden zonder omgevingsvergunning het perceel op te hogen. Dit verbod is niet van toepassing op werken en werkzaamheden, die het normale onderhoud en/of het normale agrarische gebruik betreffen. Onder normaal agrarisch gebruik wordt in het bestemmingsplan verstaan: het regulier gebruik, dat gelet op de bestemming regelmatig noodzakelijk is voor een goede grondgebonden agrarische bedrijfsvoering en grondgebonden agrarisch gebruik van de gronden.
      
    
    
      9.1.
      Tussen partijen staat niet ter discussie dat het perceel waarop de grondwal is gerealiseerd ook gebruikt wordt voor grondgebonden agrarische bedrijfsvoering. Verzoekers hebben een schapenhouderij waarbij de schapen veelal worden ingezet op terreinen van Staatsbosbeheer. Het perceel waarop de grondwal is gerealiseerd, wordt gebruikt voor schapen die extra verzorging nodig hebben en voor drachtige schapen die in de aflammerperiode bij huis gehouden worden. Daarnaast wordt het perceel regelmatig gebruikt voor paarden. 
      
    
    
      9.2.
      Tussen partijen is in geschil of de aanleg van de grondwal onder normaal agrarisch gebruik valt. Als de grondwal onder het normale agrarische gebruik valt, is er geen overtreding van artikel 37.3, onder a, sub 4, van de planregels.
      
    
    
      9.3.
      Het college heeft in het bestreden besluit overwogen dat de grondwal niet noodzakelijk is voor de agrarische doeleinden en vooral is opgericht om de ontwikkelingen op het naastgelegen perceel aan het zicht te onttrekken. Verzoekers stellen zich op het standpunt dat de aanleiding voor de aanleg van de grond was dat de houtwal op het perceel [adres 2] grotendeels is verwijderd waardoor verzoekers zich genoodzaakt voelden langs de perceelgrens een grondwal aan te laten leggen. De grondwal zal worden begroeid met gras en met opgaande beplanting waarmee een natuurlijke beschutting en schaduw komt voor de dieren. Ook zal de zicht-, licht- en geluidsoverlast afkomstig van de woonwijk worden beperkt. Volgens verzoekers houden zij schapen met een zo natuurlijk en biologisch mogelijke beweiding, met aandacht voor natuur en omgeving volgens het zogenaamde Natuurinclusief boeren principe. Onderdeel daarvan is het beweiden op goed ontwikkelde kruiden- en faunarijke graslanden met veel structuurvariatie en idealiter ook struwelen, solitaire bomen, knotbomenrijen, houtwallen, geleidelijke overgangen van graslanden naar bos(jes) en dergelijke. 
      
    
    
      9.4.
      De voorzieningenrechter overweegt dat uit het bestreden besluit niet blijkt dat het college de bedrijfsvoering van verzoekers heeft betrokken in de besluitvorming. Het college heeft zonder onderbouwing gesteld dat een grondwal niet noodzakelijk is voor de bedrijfsvoering van verzoekers. Het is echter niet uitgesloten dat een grondwal met begroeiing onder normaal agrarisch gebruik kan vallen. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college dan ook onvoldoende gemotiveerd waarom voor de aanleg van de grondwal op grond van artikel 37.3 onder a, sub 4, van de planregels, een omgevingsvergunning nodig is. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter kan de last onder dwangsom in bezwaar op dit onderdeel niet zonder meer stand houden. Daarom is de voorzieningenrechter bevoegd tot het treffen van een voorlopige maatregel.
      
      
        
          Belangenafweging 
        
      
    
    
      9.5.
      
        De voorzieningenrechter overweegt dat voldoen aan de last onder dwangsom een grote (financiële) inzet van verzoekers vraagt gelet op de omvang van de grondwal. Inmiddels is de wal begroeid zodat bij verwijdering van de grondwal ook rekening moet worden gehouden met het verwijderen van die beplanting. Het feit dat de wal er al geruime tijd ligt en het college weinig voortvarend heeft gehandeld na het constateren van de aanwezigheid van de wal, draagt bij aan het gewicht van de belangen van verzoekers bij het nog niet verwijderen van de grondwal. Na de eerste mailwisseling over de grondwal in april-juli 2023, heeft het college pas op 5 september 2024 haar voornemen tot handhavend optreden aan verzoekers bekend gemaakt. 
        De voorzieningenrechter benadrukt wel dat het verstrijken van tijd niet betekent dat het college, indien zij voldoende gemotiveerd tot het standpunt komt dat er sprake is van een overtreding, hiertegen niet meer handhavend mag optreden.Op de zitting heeft het college aangegeven dat het feit dat er nieuwe bewoners aan de [adres 2] zijn komen te wonen, aanleiding is geweest om het handhavingstraject voort te zetten. Op de zitting zijn ook de belangen van de bewoners van het naastgelegen perceel besproken. Zij voeren aan dat zij door de grondwal worden belemmerd in hun uitzicht.
      
      
    
    
      9.6.
      De voorzieningenrechter vindt het belang van verzoekers bij het nog niet uitvoeren van de last totdat op hun bezwaar is besloten, zwaarder wegen dan het belang van het college en omwonenden bij het op zeer korte termijn verwijderen van de grondwal. De voorzieningenrechter ziet dan ook aanleiding om het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening toe te wijzen.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    10. De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe en treft de voorlopige voorziening dat het besluit van 13 maart 2025 is geschorst tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar. 
    
    11. Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst moet het college het griffierecht vergoeden en krijgen verzoekers een vergoeding van hun proceskosten.
    Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgen verzoekers een vast bedrag per proceshandeling. De gemachtigde heeft het verzoekschrift ingediend en aan de zitting deelgenomen. Elke proceshandeling heeft een waarde van € 907,-. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.814,-.
    
  
  
    
      Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    - schorst het primaire besluit tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 194,- aan verzoekers moet vergoeden;
    - veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan verzoekers.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. C.S. Schür, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. S.G. Steenbergen, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 3 juni 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
    
  
  
     Dat volgt onder andere uit de Invoeringswet omgevingsrecht en uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrecht van de Raad van State van 3 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2645