ECLI:NL:RVS:2019:3019, Raad van State, 04-09-2019, 201808161/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-09-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 juni 2018 heeft het college een aanvraag van [wederpartij] om een urgentieverklaring afgewezen.

201808161/1/A3.
    Datum uitspraak: 4 september 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Alkmaar,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Holland van 4 september 2018 in zaak nr. 18/3277 in het geding tussen:
    [wederpartij]
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 25 juni 2018 heeft het college een aanvraag van [wederpartij] om een urgentieverklaring afgewezen.
    Bij besluit van 7 augustus 2018 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 4 september 2018 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 7 augustus 2018 vernietigd, het besluit van 25 juni 2018 herroepen, het college opgedragen om aan [wederpartij] een urgentieverklaring te verlenen en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 mei 2019, waar het college, vertegenwoordigd door mr. A.R. Wester en mr. S.S. Kindt, en [wederpartij], bijgestaan door mr. M. Hoefs, advocaat te Alkmaar, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.    Het wettelijke kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.    Op 23 maart 2018 heeft [wederpartij] bij het college een aanvraag om een urgentieverklaring ingediend. Het college heeft deze aanvraag afgewezen. Volgens het college komt [wederpartij] niet in aanmerking voor een urgentieverklaring op grond van een medische en/of sociale indicatie als bedoeld in artikel 8, tweede lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingsverordening Alkmaar (hierna: de Huisvestingsverordening), omdat [wederpartij] niet voldoet aan het in artikel 11, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingsverordening neergelegde vereiste dat hij in de 12 maanden voorafgaand aan zijn aanvraag beschikking had moeten hebben over zelfstandige woonruimte.
    2.1.    Omdat de voorzieningenrechter [wederpartij] in de uitspraak van 4 september 2018 gelijk heeft gegeven, heeft het college aan de Sociale Verhuurders Noord-Kennemerland verzocht de urgentieverklaring voor [wederpartij] te verwerken in hun systeem, wat op 7 september 2018 is gebeurd. Inmiddels heeft [wederpartij] met behulp van zijn urgentieverklaring beschikking gekregen over woonruimte. Tussen partijen is niet in geschil dat, ongeacht de uitkomst van deze procedure, [wederpartij] zijn woning niet daardoor zal kwijtraken.
    Uitspraak van de voorzieningenrechter
    3.    De voorzieningenrechter heeft geoordeeld dat uit artikel 2.2 van de Beleidsregels Urgenties gemeente Alkmaar (hierna: de beleidsregels) niet volgt dat in de beleidsregels slechts is aangesloten bij de in de memorie van toelichting op artikel 12, derde lid, van de Huisvestingswet 2014 bedoelde categorie van woningzoekenden die worden opgevangen in blijf-van-mijn-lijf-huizen (thans en hierna: Blijf) en in aanmerking komen voor een urgentieverklaring. De beleidsregels kunnen niet anders worden uitgelegd dan dat naast de categorie van woningzoekenden die bij Blijf worden opgevangen, ook een categorie is aangewezen bestaande uit woningzoekenden die in een kwetsbare positie verkeren, door diverse problemen niet meer thuis wonen, dakloos zijn of dreigen te worden en tijdelijk bij een vestiging van dnoDoen verblijven. [wederpartij] behoort tot die categorie en daarom had aan hem een urgentieverklaring moeten worden verleend, aldus de voorzieningenrechter.
    Procesbelang
    4.    In zijn schriftelijke uiteenzetting stelt [wederpartij] zich op het standpunt dat het college geen belang meer heeft bij een inhoudelijk oordeel en dat daarom het hoger beroep van het college niet-ontvankelijk moet worden verklaard. [wederpartij] voert in dit verband aan dat hij inmiddels met behulp van zijn urgentieverklaring woonruimte heeft gevonden.
    4.1.    Nu de voorzieningenrechter het besluit van 7 augustus 2018 heeft vernietigd, heeft het college al vanwege de precedentwerking die van die vernietiging kan uitgaan, belang bij het daartegen ingestelde hoger beroep.
    Het hoger beroep is ontvankelijk.
    Hoger beroep van het college
    5.    Het college betoogt dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat [wederpartij] onder de reikwijdte van artikel 12, derde lid, van de Huisvestingswet 2014 valt.
    Het college voert aan dat de voorzieningenrechter daarmee artikel 12, derde lid, te beperkt uitlegt. Hoewel [wederpartij] ten tijde van de aanvraag verbleef bij dnoDoen, een tijdelijke opvang, is zijn verblijf aldaar niet het gevolg geweest van het verlaten van de echtelijke woning in verband met relationele problemen of geweld. [wederpartij] heeft immers in de tussentijd in een kamer verbleven. Niet is gebleken dat hij deze kamer heeft verlaten als direct gevolg van relationele problemen of geweld, aldus het college.
    5.1.    De voorzieningenrechter heeft niet, zoals het college betoogt, overwogen dat [wederpartij] onder de reikwijdte van artikel 12, derde lid, van de Huisvestingswet 2014 valt, maar dat hij op grond van artikel 2.2 van de beleidsregels in aanmerking komt voor een urgentieverklaring. Het betoog van het college mist daarom feitelijke grondslag.
    Het betoog slaagt niet.
    6.    Het college betoogt verder dat de voorzieningenrechter ten onrechte artikel 2.2 van de beleidsregels zodanig heeft geïnterpreteerd dat daarin, buiten de Huisvestingsverordening om, een extra categorie woningzoekenden is opgenomen die in aanmerking komen voor een urgentieverklaring.
    Het college voert aan dat in artikel 2.2 van de beleidsregels alleen nader is toegelicht welke woningzoekenden onder de reikwijdte van artikel 12, derde lid, van de Huisvestingswet 2014 vallen. Hiermee is deze categorie woningzoekenden niet uitgebreid. Evenmin is een extra categorie woningzoekenden die in aanmerking komen voor een urgentieverklaring gecreëerd. Volgens het college bestaat er voor hem ook geen wettelijke bevoegdheid om in het beleid aan de wettelijk bepaalde urgentiecategorieën een andere invulling te geven.
    6.1.    Anders dan de voorzieningenrechter heeft overwogen, volgt uit artikel 2.2 van de beleidsregels niet dat ook woningzoekenden die door andere problemen dan die van relationele aard of geweld in een tijdelijke opvang verblijven in aanmerking komen voor een urgentieverklaring. Zoals het college terecht betoogt, wordt in artikel 2.2 van de beleidsregels alleen nader toegelicht waaruit de categorie woningzoekenden bestaat die in aanmerking komen voor een urgentieverklaring op grond van artikel 12, derde lid, van de Huisvestingswet 2014. Dat in artikel 2.2 van de beleidsregels de organisatie dnoDoen als voorbeeld wordt genoemd van een tijdelijke opvang maakt dat niet anders. Immers ook andere organisaties dan de organisatie Blijf kunnen mensen opvangen die vanwege problemen van relationele aard of geweld tijdelijke opvang nodig hebben. Evenmin kan, anders dan waarvan de voorzieningenrechter lijkt uit te gaan, in de in de beleidsregels opgenomen voetnoot bij het woord "dnoDoen" steun worden gevonden voor zijn uitleg van artikel 2.2 van de beleidsregels. Dat in de voetnoot staat dat dnoDoen een organisatie is die kwetsbare mensen helpt die door diverse problemen niet meer thuis wonen, dakloos zijn of dat dreigen te worden, betekent niet dat daarmee de categorie woningzoekenden die op grond van artikel 12, derde lid, van de Huisvestingswet 2014 in aanmerking komen voor een urgentieverklaring uitgebreid is.
    Het betoog slaagt.
    Tussenconclusie
    7.    De voorzieningenrechter heeft ten onrechte geoordeeld dat [wederpartij] op grond van artikel 2.2 van de beleidsregels in aanmerking komt voor een urgentieverklaring. Hoewel het hoger beroep van het college daarom gegrond is, leidt dit echter maar tot een gedeeltelijke vernietiging van de uitspraak van de voorzieningenrechter. Dat komt doordat er nog een ander gebrek aan het besluit van 7 augustus 2018 kleeft, gelet op het hiernavolgende.
    Hardheidsclausule
    8.    [wederpartij] heeft in beroep betoogd dat het college ten onrechte in zijn persoonlijke omstandigheden, waaronder zijn medische situatie, geen aanleiding heeft gezien om de hardheidsclausule als bedoeld in artikel 21 van de Huisvestingsverordening toe te passen.
    Hij heeft aangevoerd dat hij al jarenlang noodgedwongen op straat heeft geleefd, waardoor hij psychische klachten heeft en dat de behandeling daarvoor niet kan worden voortgezet zolang hij geen woonruimte heeft.
    8.1.    In de bezwaarfase heeft [wederpartij] een brief van zijn psycholoog van 6 december 2017 overgelegd, waaruit blijkt dat hij behandeling zal krijgen voor zijn psychische klachten. Later heeft [wederpartij] een brief van zijn systeemtherapeut en psychiater van 7 augustus 2018 overgelegd, waarin staat dat hij sinds december 2017 in behandeling is en dat het voornaamste probleem is dat hij geen stabiele en veilige plek of woonruimte heeft om minder stress en spanning te ervaren. Daarnaast heeft [wederpartij] in de bezwaarfase onder verwijzing naar een door hem overgelegd ouderschapsplan aangevoerd dat hij een omgangsregeling heeft voor zijn zoontje, maar dat hij daarvan geen gebruik kan maken, omdat hij niet over woonruimte beschikt. Verder heeft [wederpartij] een brief van zijn trajectbegeleider van dnoDoen van 6 juli 2018 overgelegd, waarin staat dat het niet mogelijk is om voor [wederpartij] een woning te vinden.
    8.2.    Het college heeft zich in het besluit van 7 augustus 2018 op het standpunt gesteld dat [wederpartij] zich weliswaar in een vervelende situatie bevindt omdat hij dnoDoen moet verlaten, maar dat zijn situatie zich niet onderscheidt van woningzoekenden in vergelijkbare situaties. Verder heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de argumenten van [wederpartij] over zijn psychische gesteldheid en de omgang met zijn zoontje niet leiden tot een ander oordeel. Ter zitting bij de Afdeling heeft het college het standpunt ingenomen dat niet is gebleken dat de psychische klachten van [wederpartij] in verband staan met zijn woonsituatie.
    8.3.    Door te volstaan met de enkele afweging dat de argumenten van [wederpartij] over zijn psychische gesteldheid en de omgang met zijn zoontje niet leiden tot een ander oordeel, ondanks de door [wederpartij] in de bezwaarfase overgelegde brieven, heeft het college niet deugdelijk gemotiveerd waarom geen aanleiding bestaat de hardheidsclausule toe te passen. Evenmin heeft het college dat in hoger beroep gedaan. Het besluit is in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) en komt daarom voor vernietiging in aanmerking.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    9.    Het hoger beroep is gegrond, omdat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft geoordeeld dat [wederpartij] op grond van artikel 2.2 van de beleidsregels in aanmerking komt voor een urgentieverklaring. De uitspraak van de voorzieningenrechter moet worden vernietigd, voor zover de voorzieningenrechter het besluit van 25 juni 2018 heeft herroepen en het college de opdracht heeft gegeven een urgentieverklaring aan [wederpartij] te verlenen. De voorzieningenrechter heeft verder, zij het op onjuiste gronden, terecht geoordeeld dat het besluit van 7 augustus 2018 moet worden vernietigd. Uit wat onder 8.3. is overwogen, volgt namelijk dat het college het besluit van 7 augustus 2018 in strijd met artikel 7:12 van de Awb heeft genomen. De uitspraak van de voorzieningenrechter moet daarom voor het overige worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust. Omdat [wederpartij] inmiddels, na een urgentieverklaring te hebben gekregen, beschikt over een woonruimte, zal de Afdeling bepalen dat het college niet opnieuw op het bezwaar van [wederpartij] hoeft te beslissen.
    10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Alkmaar gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Holland van 4 september 2018 in zaak nr. 18/3277, voor zover de voorzieningenrechter het besluit van 25 juni 2018 heeft herroepen en het college van burgemeester en wethouders van Alkmaar heeft opgedragen aan [wederpartij] een urgentieverklaring te verlenen;
    III.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    IV.    bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders van Alkmaar niet opnieuw hoeft te beslissen op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 25 juni 2018, kenmerk 201707944.
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. F.D. van Heijningen en mr. A. ten Veen, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.J.L. Crombach, griffier.
    w.g. Sevenster    w.g. Crombach
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 4 september 2019
    689.
     
    BIJLAGE
     
    Huisvestingswet 2014
    Artikel 12
    1. In de huisvestingsverordening kan de gemeenteraad bepalen dat voor een of meer daarbij aangewezen categorieën woonruimte bij het verlenen van huisvestingsvergunningen voorrang wordt gegeven aan woningzoekenden waarvoor de voorziening in de behoefte aan woonruimte dringend noodzakelijk is.
    2. De gemeenteraad legt, indien hij toepassing heeft gegeven aan het eerste lid, in de huisvestingsverordening de criteria vast volgens welke de woningzoekenden, bedoeld in dat lid, worden ingedeeld in urgentiecategorieën.
    3. Woningzoekenden die verblijven in een voorziening voor tijdelijke opvang van personen, die in verband met problemen van relationele aard of geweld hun woonruimte hebben verlaten en woningzoekenden die mantelzorg als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 verlenen of ontvangen, behoren in ieder geval tot de woningzoekenden, bedoeld in het eerste lid.
    4. Indien de gemeenteraad toepassing heeft gegeven aan het eerste lid legt hij in de huisvestingsverordening vast op welke wijze de gemeente voldoet aan de zorg voor de voorziening in de huisvesting van vergunninghouders in de gemeente overeenkomstig de voor de gemeente geldende taakstelling, behoudens in die gevallen dat burgemeester en wethouders daarin op andere wijze voorzien.
    Artikel 13
    1. Burgemeester en wethouders beslissen over de indeling van woningzoekenden in de urgentiecategorieën, bedoeld in artikel 12, tweede lid. Burgemeester en wethouders kunnen van deze bevoegdheid mandaat verlenen.
    2. In de huisvestingsverordening stelt de gemeenteraad regels omtrent de wijze waarop woningzoekenden kunnen verzoeken om indeling in een urgentiecategorie.
    Huisvestingsverordening Alkmaar
    Artikel 2. Aanwijzing vergunningplichtige woonruimte
    1. De volgende categorie goedkope woonruimte mag enkel voor bewoning in gebruik worden genomen of gegeven als daarvoor een huisvestingsvergunning is verleend:
    a. woonruimten met een huurprijs beneden de huurtoeslaggrens als bedoeld in artikel 13, eerste lid, onder a, van de Wet op de huurtoeslag.
    2. Het eerste lid is niet van toepassing op:
    a. woonruimte als bedoeld in artikel 15, eerste lid, onder a tot en met c, van de Leegstandwet;
    b. onzelfstandige woonruimten;
    c. woonschepen;
    d. woonwagens;
    e. monumenten;
    f. woonruimten in een complex van beschut wonen;
    g. studentenwoonruimte;
    h. woonruimte in een complex voor een woongroep.
    Artikel 8. Voorrang bij urgentie
    1. Voor de in artikel 2 aangewezen categorieën woonruimte wordt bij het verlenen van huisvestingsvergunningen voorrang gegeven aan woningzoekenden waarvoor de voorziening in de behoefte aan woonruimte dringend noodzakelijk is.
    2. Onverminderd artikel 12, derde lid, van de wet behoort tot de woningzoekenden, bedoeld in het eerste lid, de woningzoekende die zijn zelfstandige woonruimte in de regio heeft of zal moeten verlaten in verband met:
    a. een medische EN/OF sociale indicatie;
    b. stadsvernieuwing;
    c. de renovatie of onbewoonbaarheid van de huidige woonruimte, of
    d. een calamiteit.
    Artikel 11. Urgentiecriteria
    1. Voor indeling in een urgentiecategorie, als bedoeld in artikel 8, tweede lid onder a (medische en/of sociale urgentie) komt in aanmerking de woningzoekende die:
    a. Beschikt of heeft beschikt in de 12 maanden voorafgaand aan de datum van aanvraag over zelfstandige woonruimte;
    b. Buiten eigen schuld de huidige woonruimte moet verlaten;
    c. Aantoonbaar niet in staat is zelf binnen 6 maanden andere passende woonruimte te vinden;
    d. De huidige woonruimte niet geschikt (te maken) is om het probleem binnen 6 maanden op te lossen terwijl dit wel noodzakelijk is, en
    e. Minimaal 1 jaar ingeschreven staat in de Gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens / Basisregistratie personen van één van de gemeenten in de woningmarktregio dan wel maatschappelijk gebonden is aan de woningmarktregio.
    Artikel 21. Hardheidsclausule
    Burgemeester en wethouders zijn bevoegd in gevallen waarin de toepassing van deze verordening naar hun oordeel tot onbillijkheid van overwegende aard leidt ten gunste van de aanvrager af te wijken van deze verordening.
    Beleidsregels Urgenties gemeente Alkmaar
    Artikel 2: WIE KOMEN IN AANMERKING VOOR INDELING IN EEN URGENTIECATEGORIE
    2.1 ALGEMEEN
    In artikel 8 van de verordening is te lezen dat er twee soorten woningzoekenden zijn die in aanmerking komen voor indeling in een urgentiecategorie.
    1. Woningzoekenden genoemd in artikel 12 lid 3 van de Huisvestingswet. Kort samengevat zijn dat:
    a. Mensen die wegens problemen in een opvang verblijven.
    b. Mensen die mantelzorg verlenen of ontvangen.
    2. Woningzoekenden genoemd in artikel 8 lid 2 van de gemeentelijke Huisvestingsverordening. Dit zijn mensen die hun woning moeten verlaten door:
    a. Medische en/of sociale indicatie
    b. Stadsvernieuwing
    c. Renovatie of onbewoonbaarheid van de woning
    d. Een calamiteit.
    2.2 URGENTIE OP GROND VAN DE HUISVESTINGSWET ARTIKEL 12 LID 3
    Voor indeling in een urgentiecategorie komen uitsluitend in aanmerking personen die meerderjarig zijn. De overige voorwaarden zijn hieronder vermeld.
    1a Urgentie wegens verblijf in een opvang
    De Huisvestingswet omschrijft deze woningzoekenden als volgt:
    "Woningzoekenden die verblijven in een voorziening voor tijdelijke opvang van personen, die in verband met problemen van relationele aard of geweld hun woonruimte hebben verlaten."
    Voor urgentie komen in aanmerking woningzoekenden die hun huis hebben verlaten vanwege problemen in de relatie en/of geweld en om die reden verblijven in een instelling voor tijdelijke opvang zoals dnoDoen* of Blijf**.
    * dnoDoen is een organisatie die kwetsbare mensen helpt die door diverse problemen niet meer thuis wonen, dakloos zijn of dat dreigen te worden. […]
    ** Blijf (voorheem Blijf van mijn Lijf) is een opvanghuis voor vrouwen en kinderen die mishandeld (geestelijk/lichamelijk/seksueel) zijn of daarmee bedreigd zijn. […]