ECLI:NL:RBGEL:2025:5050, Rechtbank Gelderland, 01-07-2025, AWB-24_5135
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2025-07-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom. Gegrond. De rechtbank komt terug op eerdere uitspraak en alsnog tot het oordeel dat kinderopvang niet in strijd is met het bestemmingsplan. Het college was daarom niet bevoegd om een last onder dwangsom op te leggen.

RECHTBANK GELDERLAND
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ARN 24/5135 
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van
    
    
      in de zaak tussen
    
    
      [eiseres], uit [plaats 1], eiseres
    (gemachtigde: mr. N.J.M. Beelaerts van Blokland),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Lochem 
    (gemachtigde: mr. E. Nijhuis).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [derde-partij 1] en de erven van [derde-partij 2] uit [plaats 2] (derde-partij)
      (gemachtigde: [naam gemachtigde]).
    
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over een aan eiseres opgelegde last onder dwangsom in verband met kinderopvang in strijd met het bestemmingsplan. Eiseres is het hier niet mee eens. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de last onder dwangsom.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat kinderopvang niet in strijd is met het bestemmingsplan. Het college was daarom niet bevoegd om een last onder dwangsom op te leggen. Eiseres krijgt dus gelijk en het beroep is dus gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Met het besluit van 16 augustus 2023 heeft het college het verzoek om handhaving van de derde-partij afgewezen. Met de beslissing op het bezwaar van de derde-partij van 19 juni 2024 heeft het college alsnog een last onder dwangsom opgelegd aan eiseres.
    
    
    
      2.1.
      Eiseres heeft beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar.  
      
    
    
      2.2.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Derde-partij heeft ook schriftelijk gereageerd. 
      
    
    
      2.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 28 maart 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres haar gemachtigde en [persoon A], de gemachtigde van het college en derde-partij en haar gemachtigde.
      
    
    
      2.4.
      Na de zitting heeft de rechtbank aanleiding gezien de zaak te heropenen en de zaak te verwijzen naar een meervoudige kamer. De rechtbank heeft partijen vervolgens laten weten dat zij een nadere zitting niet nodig vindt en gevraagd of zij het daarmee eens zijn. Omdat partijen daarna niet om een zitting hebben gevraagd, heeft de rechtbank het onderzoek op 20 juni 2025 opnieuw gesloten en de zaak niet behandeld op een nadere zitting. 
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Waar gaat deze zaak over? 
      
      3. Eiseres heeft een kinderopvangorganisatie. De kinderopvang vond plaats in de [school] aan de [locatie] in [plaats 2]. De derde-partij woont hiernaast en heeft een verzoek om handhaving ingediend. 
    
    
    
      3.1.
      Ter plaatse geldt het bestemmingsplan “Kern Epse 2010”. Het perceel waarop de school staat heeft de enkelbestemming “Maatschappelijk” , met de functieaanduiding “onderwijs” en de dubbelbestemming “Waarde- Archeologie” . Ook zijn het paraplubestemmingsplan Archeologie, met enkelbestemming “Waarde- Archeologie 5”  en het parapluplan Parkeernormen van toepassing. 
      
    
    
      3.2.
      Nadat de derde-partij tegen de afwijzing van het verzoek om handhaving bezwaar heeft gemaakt, heeft het college alsnog een last onder dwangsom opgelegd aan eiseres. De last onder dwangsom ziet op het staken en gestaakt houden van het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, namelijk het gebruik als kinderopvang. Aan deze last heeft het college een dwangsom verbonden van € 15.000,- per 4 weken met een maximum van € 60.000,-. Het college heeft hierbij een begunstigingstermijn gegeven tot 1 oktober 2024.
      
    
    
      3.3.
      Eiseres heeft een voorlopige voorziening gevraagd. De voorzieningenrechter heeft de last onder dwangsom geschorst tot het moment dat de rechtbank uitspraak heeft gedaan in de bodemprocedure of het beroep is ingetrokken.
      
      
        
          Wat is de strekking van de last?
        
      
      4. De rechtbank stelt vast dat de last ertoe strekt om activiteiten met betrekking tot ‘kinderopvang’ in algemene zin te staken. Dit betekent dat zowel het gebruik als kinderdagverblijf (kdv) als een buitenschoolse opvang (bso) op grond van de beslissing op bezwaar gestaakt moet worden en gestaakt moet blijven. Het college heeft dit tijdens de zitting bevestigd. Hoewel het college tijdens de zitting ook heeft aangegeven dat mogelijk had kunnen volstaan met de last om de bso te staken, heeft het college hier in de beslissing op bezwaar niet voor gekozen. De rechtbank gaat hierna dan ook uit van de brede reikwijdte van de opgelegde last.
      
      
        
          Wat zegt het bestemmingsplan?
        
      
      5. Eiseres voert aan dat uit de toelichting van het bestemmingsplan volgt dat het niet de bedoeling is kinderopvang ter plaatse weg te bestemmen. Ook brengt een normale lezing van artikel 9.1 van het bestemmingsplan met zich dat de gronden zijn bestemd voor een onderwijsinstelling ter plaatse van de aanduiding “onderwijs”, én zorgwoningen ter plaatse van de aanduiding “zorgwoning” én activiteiten gericht op sociale, maatschappelijke, educatieve en openbare dienstverlening, waaronder volgens eiseres onder meer moet worden begrepen jeugd- en kinderopvang en onderwijs. Het college leest hier ten onrechte “óf” in plaats van “én”. Eiseres betoogt daarnaast dat bso behoort tot het normale takenpakket van een basisschool en dus in het bestemmingsplan past. Het bestemmingsplan bevat geen begripsbepaling voor wat er onder “onderwijsinstelling” moet worden verstaan. Eiseres verwijst hierbij naar de Wet op het primair onderwijs (WPO) en in het bijzonder naar artikel 45 van deze wet omdat hierin de verplichting is opgenomen voor basisscholen om tussenschoolse opvang en bso aan te bieden. Eiseres maakt hieruit op dat bso behoort tot het takenpakket van een basisschool. Het standpunt van het college dat elke soort van kinderopvang in strijd is met het bestemmingsplan is daarom volgens eiseres niet juist. 
      
    
    
      5.1.
      Volgens artikel 9.1 van het bestemmingsplan zijn de voor “Maatschappelijk” aangewezen gronden bestemd voor: 
      
      
        
          “a) een onderwijsinstelling ter plaatse van de aanduiding "onderwijs";
        
        
          	b) zorgwoningen ter plaatse van de aanduiding "zorgwoning";
        
        
          c) activiteiten gericht op sociale, maatschappelijke, educatieve en openbare dienstverlening, waaronder begrepen:
        
        
          		1. gezondheidszorg;
        
        
          		2. zorg en welzijn;
        
        
          		3. jeugd- en kinderopvang;
        
        
          		4. onderwijs;
        
        
          		5. religie;
        
        
          		6. bibliotheken;
        
        
          		7. maatschappelijke instellingen;
        
        
          		8. verenigingsleven;
        
        
          één en ander zoals genoemd in de categorieën 1 en 2 van de bij deze regels behorende Lijst van typen maatschappelijke instellingen en/of instanties;
        
        
          d) bijbehorende gebouwen, bouwwerken, geen gebouwen zijnde, wegen en paden, parkeervoorzieningen, speelvoorzieningen, water en voorzieningen voor de waterhuishouding, tuinen en erven.”
        
      
      
    
    
      5.2.
      In de uitspraak van 13 april 2023 heeft deze rechtbank de vraag beantwoord hoe dit bestemmingsplanartikel moet worden uitgelegd. Daarbij heeft de rechtbank overwogen dat, met het bepaalde onder a (en b) in artikel 9.1 is bedoeld een beperking te geven voor het gebruik van de gronden met de bestemming “Maatschappelijk” door middel van een aanduiding. Dat zou betekenen dat door middel van de op de verbeelding aangegeven aanduiding “onderwijs” de grond exclusief bedoeld is voor gebruik ten behoeve van een onderwijsinstelling en niet voor de overige onder c. genoemde activiteiten. De rechtbank heeft daarom in die zaak geconcludeerd dat het gebruik als kinderopvang in strijd is met het bestemmingsplan. 
      
    
    
      5.3.
      Naar aanleiding van het beroep heeft de rechtbank nogmaals gekeken naar de formulering van de doeleindenomschrijving in het bestemmingsplan en de rechtspraak over soortgelijke bestemmingsplanbepalingen. De conclusie daarvan is, anders dan de rechtbank eerder heeft geoordeeld, dat de bestemming “Maatschappelijk” is bestemd voor alle in artikel 9.1 onder c. genoemde functies en ter plaatse van de functieaanduiding “onderwijs”, daarnaast is bestemd voor een onderwijsinstelling. Als de planwetgever uitsluitend een onderwijsinstelling had willen toelaten, dan had er in artikel 9.1 onder a. expliciet moeten staan dat op de gronden met de aanduiding “onderwijs” het gebruik als bedoeld onder b en c niet is toegestaan. Steun voor dit oordeel is te vinden in de bestendige lijn in de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State over vergelijkbare bestemmingsplanbepalingen. De rechtbank ziet daarom aanleiding om terug te komen op de eerdere uitspraak. Dat betekent dat op de gronden een onderwijsinstelling, maar ook activiteiten gericht op sociale, maatschappelijke, educatieve en openbare dienstverlening, waaronder begrepen jeugd- en kinderopvang, zijn toegestaan. 
      
    
    
      5.4.
      Uit het voorgaande volgt dat geen sprake is van een overtreding van het bestemmingsplan. Het college was dan ook niet bevoegd om een last onder dwangsom op te leggen. De beroepsgrond slaagt.
      
    
    
      5.5.
      Omdat het betoog van eiser slaagt en de rechtbank het beroep gegrond verklaart, hoeft de rechtbank de overige beroepsgronden niet meer te behandelen.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      6. Het beroep is gegrond omdat het college niet bevoegd was om een last onder dwangsom op te leggen. De rechtbank vernietigt daarom de beslissing op bezwaar. 
      De rechtbank ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. Omdat er geen sprake is van een overtreding is er voor het college geen andere mogelijkheid dan het handhavingsverzoek af te wijzen. De rechtbank verklaart het bezwaarschrift daarom ongegrond en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de beslissing op bezwaar van 19 juni 2024. Er is geen aanleiding het primaire besluit te herroepen, aangezien dit al strekte tot afwijzing van het handhavingsverzoek. 
    
    
    
      6.1.
      Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Deze vergoeding bedraagt € 1814,-  omdat de gemachtigde van eisers een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt de beslissing op bezwaar van 19 juni 2024;
    - verklaart het bezwaar tegen het besluit van 16 augustus 2023 ongegrond en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van de beslissing op bezwaar van 19 juni 2024;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 371,- aan eiseres moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 1814,- aan proceskosten aan eiseres.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Harten, voorzitter, en mr. M.J.M. Verhoeven en mr. M. Duifhuizen, leden, in aanwezigheid van mr. I.M. Stroink, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
     Bestemmingsplan Kern Epse 2010, artikel 9.
  
  
     Bestemmingsplan Kern Epse 2010, artikel 19.
  
  
     Paraplubestemmingsplan Archeologie, artikel 7.
  
  
     Overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
  
  
     ECLI:NL:RBGEL:2023:2083.
  
  
     Vgl. ABRvS 30 juni 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1388, r.o. 5.2), ABRvS 22 februari 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:722) en ABRvS 26 maart 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1266).