ECLI:NL:RVS:2019:2551, Raad van State, 24-07-2019, 201900924/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-07-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 december 2017 heeft het CBR een Educatieve Maatregel Alcohol (hierna: EMA) opgelegd aan [appellant].

201900924/1/A2.
    Datum uitspraak: 24 juli 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 17 december 2018 in zaak nr. 18/1658 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de algemeen directeur (lees: de directie) van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (hierna: het CBR).
    Procesverloop
    Bij besluit van 15 december 2017 heeft het CBR een Educatieve Maatregel Alcohol (hierna: EMA) opgelegd aan [appellant].
    Bij besluit van 31 mei 2018 heeft het CBR het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 17 december 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het CBR heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 juli 2019, waar [appellant] en het CBR, vertegenwoordigd door drs. M.M. van Dongen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    In een op ambtsbelofte en ambtseed opgemaakt proces-verbaal van de Politie Eenheid Oost-Brabant van 12 november 2015 staat dat [appellant] op 12 november 2015 in zijn auto is aangehouden en dat hij weigerde mee te werken aan een voorlopig onderzoek van uitgeademde lucht. Verder blijkt uit een op ambtsbelofte en ambtseed opgemaakt proces-verbaal van de Politie Eenheid Oost-Brabant van 30 oktober 2017 dat [appellant] in zijn auto is aangehouden, dat bij hem een ademtest is uitgevoerd en een ademalcoholgehalte van 300 µg/l is geconstateerd. Daarom is op 30 oktober 2017 een mededeling gedaan als bedoeld in artikel 130, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: Wvw 1994). Daarin staat dat aan het CBR mededeling wordt gedaan van een vermoeden dat [appellant] niet langer beschikt over de vereiste rijvaardigheid dan wel lichamelijke of geestelijke geschiktheid. Naar aanleiding hiervan heeft het CBR bij besluit van 15 december 2017 een EMA, dat is een cursus over alcohol en verkeer, opgelegd aan [appellant]. Het daartegen gemaakte bezwaar is bij besluit van 31 mei 2018 ongegrond verklaard. [appellant] heeft hiertegen beroep ingesteld.
    1.1.    In beroep heeft [appellant], samengevat weergegeven, de juistheid van de gegevens in voormelde processen-verbaal bestreden en gesteld dat die processen-verbaal vals zijn opgemaakt. Primair heeft hij zich op het standpunt gesteld dat daarom geen sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 11, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011 (hierna: de Regeling). Subsidiair heeft hij zich op het standpunt gesteld dat het CBR na een belangenafweging had moeten afzien van het opleggen van een EMA, omdat hij daardoor onevenredig in zijn belangen wordt getroffen.
    Oordeel van de rechtbank
    2.    De rechtbank heeft allereerst gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 1 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:527, waarin is overwogen dat een bestuursorgaan, in dit geval het CBR, in beginsel mag uitgaan van de juistheid van een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal. Een door een politieagent op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal vormt in het algemeen voldoende grondslag voor het standpunt dat sprake is van een vermoeden als bedoeld in artikel 130, eerste lid, van de Wvw 1994. In wat [appellant] heeft aangevoerd, heeft de rechtbank geen aanleiding gezien om in dit geval niet van dat algemeen uitgangspunt uit te gaan. De aangiftes en (12 Sv-)klachten tegen de verbalisanten zijn hiervoor onvoldoende. Zoals het CBR op de zitting terecht heeft opgemerkt, wil de aangifte van [appellant] nog niet zeggen dat hij gelijk heeft. Uit het dossier blijkt wel dat de verhouding tussen [appellant] en de politie een moeizame is, maar voor zijn stelling dat er sprake is van het bij herhaling vervalsen van documenten door de politie, heeft de rechtbank geen aanknopingspunten gezien. Eisers stelling dat het anonimiseren van de namen van de verbalisanten invloed heeft op de betrouwbaarheid van de stukken, heeft de rechtbank niet gevolgd. Daartoe heeft zij verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 23 februari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP5465, waaruit volgt dat het weglakken van de naam van de verbalisant geen afbreuk doet aan de betrouwbaarheid van het op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal.
    2.1.    Verder heeft de rechtbank, voor zover [appellant] vindt dat er in dit geval geen onderscheid moet worden gemaakt tussen de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke procedure, verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 8 februari 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AV1284, waaruit volgt dat de bestuursrechtelijke procedure die tot de EMA heeft geleid, geheel los staat van de strafrechtelijke procedure. Dat de strafrechtelijke procedure nog moet beginnen doet daar niet aan af. Uit de uitspraak van de Afdeling van 19 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:962, volgt namelijk dat ook zonder strafrechtelijke vervolging een onderzoek naar de geschiktheid kan worden opgelegd, als bevoegde personen een vermoeden van ongeschiktheid bij de houder van een rijbewijs hebben. De rechtbank heeft geen reden gezien om te veronderstellen dat in dit geval niet aan dit vereiste is voldaan.
    2.2.    Vervolgens heeft de rechtbank overwogen dat voor het tijdelijk opschorten van de EMA tot er meer duidelijkheid is in de strafrechtelijke procedure, zoals [appellant] heeft verzocht, het CBR geen aanleiding heeft hoeven zien. Omdat artikel 11 van de Regeling dwingend is geformuleerd, is het CBR verplicht een EMA op te leggen als, zoals in dit geval, aan de daaraan gestelde vereisten is voldaan. Afwijken hiervan is wettelijk niet mogelijk. Wat er ook zij van de stelling van [appellant] dat ten onrechte geen afwijkingsbevoegdheid, bijvoorbeeld een hardheidsclausule in de Regeling is opgenomen, de regelgever heeft hier geen reden voor gezien. In dit verband heeft de rechtbank het ook van belang geacht dat het CBR op de zitting heeft gezegd dat het uit het oogpunt van de verkeersveiligheid niet zolang wil wachten met het uitvoeren van de maatregel, omdat er dan geen verband meer is met de overtreding. Het standpunt van [appellant] dat het CBR een onjuiste belangenafweging heeft gemaakt, is feitelijk onjuist. Er bestaat namelijk geen ruimte voor een belangenafweging en het CBR heeft die dan ook niet kunnen maken, aldus de rechtbank.
    Wettelijk kader   
    3.    Artikel 8 van de Wvw 1994 luidt:
    "[…]
    2. Het is een ieder verboden een voertuig te besturen, als bestuurder te doen besturen of als begeleider op te treden na zodanig gebruik van alcoholhoudende drank dat:
    a. het alcoholgehalte in zijn adem bij een onderzoek hoger blijkt te zijn dan 220 microgram alcohol per liter uitgeademde lucht […]
    […]."
        Artikel 130 luidt:
    "1. Indien bij de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen personen een vermoeden bestaat dat de houder van een rijbewijs niet langer beschikt over de rijvaardigheid dan wel over de lichamelijke of geestelijke geschiktheid, vereist voor het besturen van een of meer categorieën van motorrijtuigen waarvoor dat rijbewijs is afgegeven, doen zij daarvan zo spoedig mogelijk schriftelijk mededeling aan het CBR onder vermelding van de feiten en omstandigheden die aan het vermoeden ten grondslag liggen. Bij ministeriële regeling worden de feiten en omstandigheden aangewezen die aan het vermoeden ten grondslag dienen te liggen en worden ter zake van de uitoefening van deze bevoegdheid nadere regels vastgesteld.
    […]."
        Artikel 131 luidt:
    "1. Indien een schriftelijke mededeling als bedoeld in artikel 130, eerste lid, is gedaan, besluit het CBR in de bij ministeriële regeling aangewezen gevallen respectievelijk tot
    a. oplegging van een educatieve maatregel ter bevordering van de rijvaardigheid of geschiktheid,
    […]."
        Artikel 11, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling luidt:
    "1. Het CBR besluit tot oplegging van een educatieve maatregel alcohol en verkeer indien:
    […]
    c. ten aanzien van betrokkene binnen een periode van vijf jaar tenminste twee maal proces-verbaal opgemaakt op verdenking van overtreding van artikel 8, tweede, derde of vierde lid, van de wet, waarbij bij één van die verdenkingen een adem- of bloedalcoholgehalte is geconstateerd dat hoger is dan 220 µg/l, respectievelijk 0,5‰, dan wel hoger is dan 88 µg/l, respectievelijk 0,2‰ indien een van de feiten is begaan als beginnende bestuurder, of waarbij hij ten minste eenmaal heeft geweigerd mee te werken aan een onderzoek als bedoeld in artikel 8, tweede of derde lid;
    […]."
    Hoger beroep en beoordeling ervan
    4.    [appellant] betoogt dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, het CBR zijn besluitvorming niet heeft mogen baseren op de processen-verbaal van 12 november 2015 en 30 oktober 2017. Wat daarin staat is volgens [appellant] niet juist. Gelet op zijn medische situatie mag hij geen alcohol drinken. Hij heeft ook aangiften gedaan tegen de verbalisanten en klachten ingediend. Als die aangiften en klachten gegrond worden geacht of de uitkomst in de strafzaak is dat de verkeerscontrole door de politie onrechtmatig was, dan volgt daaruit dat ook de melding als bedoeld in artikel 130, eerste lid, van de Wvw 1994 van 30 oktober 2017 niet gerechtvaardigd was. Nu de feiten niet vaststaan, kan niet worden uitgegaan van de juistheid van die melding. Verder moet volgens [appellant] worden afgeweken van de algemene lijn die volgt uit de jurisprudentie van de Afdeling dat het weglakken van de naam van de verbalisant geen afbreuk doet aan het op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal. Hij bestrijdt immers niet alleen de juistheid van de processen-verbaal, maar ook de integriteit en de betrouwbaarheid van de verbalisanten staan ter discussie.
    4.1.    Een bestuursorgaan mag, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend proces-verbaal, voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller van het proces-verbaal weergeven. Indien die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan het vermoeden als bedoeld in artikel 130, eerste lid, van de Wvw 1994 ten grondslag kunnen worden gelegd. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 27 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:942, onder 6.1.
    4.2.    Met de rechtbank ziet de Afdeling in de enkele verklaring van [appellant] dat deze valselijk zijn opgemaakt geen aanleiding om te twijfelen aan de bevindingen in de processen-verbaal van 12 november 2015 en 30 oktober 2017. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen zijn de aangiften die [appellant] heeft gedaan tegen de verbalisanten en de klachten die hij over hen heeft ingediend, daarvoor onvoldoende. Dat [appellant] geen alcohol mag drinken wegens zijn medische situatie, sluit niet uit dat hij toch alcohol heeft gedronken. Daarnaast is ter zitting gebleken dat [appellant] in de strafzaak kennis heeft genomen van de niet-geanonimiseerde exemplaren van de processen-verbaal. Reeds daarom komt aan de anonimisering door het CBR van deze stukken geen betekenis toe. [appellant] heeft bovendien de rechtmatigheid van de processen-verbaal aan de orde kunnen stellen en ook aan de orde gesteld, ook al beschikte hij via het CBR slechts over geanonimiseerde stukken (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 10 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:39, onder 5).
    4.3.    Verder heeft de rechtbank onder verwijzing naar vaste jurisprudentie van de Afdeling, terecht overwogen dat besluiten van het CBR betrekking hebben op een bestuursrechtelijke maatregel die losstaat van een eventuele strafrechtelijke procedure. De feiten waarop het vermoeden is gebaseerd behoeven, anders dan in het strafrecht, dan ook niet wettig en overtuigend te worden bewezen (zie ook de uitspraak van de Afdeling van 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3473, onder 6). Daarom faalt het betoog van [appellant] dat niet kan worden uitgegaan van de juistheid van de feiten die in de processen-verbaal staan, omdat die in de strafrechtelijke procedure nog niet zijn komen vast te staan.     
    4.4.    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat het CBR zijn besluitvorming heeft mogen baseren op de processen-verbaal van 12 november 2015 en 30 oktober 2017.
        Het betoog faalt.
    5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat artikel 11 van de Regeling dwingend is geformuleerd en dat geen ruimte bestaat voor een belangenafweging. De afwezigheid van die ruimte is volgens hem niet gerechtvaardigd. Hij verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling van 4 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:622. Het handhaven van de EMA heeft volgens [appellant] voor hem onevenredige gevolgen, waaronder de hoge kosten die hij gepresenteerd krijgt. 
    5.1.    De vergelijking met voormelde uitspraak van 4 maart 2015 over het alcoholslotprogramma gaat niet op. De EMA is een lichtere maatregel dan het alcoholslotprogramma. Een EMA is voor de betrokkene minder kostbaar en aanzienlijk minder belastend. Verder wordt in aanmerking genomen dat de jurisprudentie van de Afdeling met betrekking tot het opleggen van een EMA na de uitspraak van 4 maart 2015 niet is gewijzigd. Het betoog van [appellant] geeft daarvoor ook geen aanleiding. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat geen ruimte bestaat voor een belangenafweging en dat het CBR terecht een EMA heeft opgelegd aan [appellant]. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2826, onder 4.1.
        Het betoog faalt.
    Conclusie
    6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.S. Sanchit-Premchand, griffier.
    w.g. Van Ravels    w.g. Sanchit-Premchand
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2019
    18-691.