ECLI:NL:RVS:2019:2355, Raad van State, 10-07-2019, 201805346/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-07-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 november 2017 heeft het college aan Eindhoven Airport N.V. een omgevingsvergunning verleend voor het, in afwijking van het bestemmingsplan, tijdelijk in gebruik nemen van het perceel aan de Luchthavenweg 24 in Eindhoven (hierna: het perceel) als parkeerterrein.

201805346/1/A1.
    Datum uitspraak: 10 juli 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Eazzypark B.V., gevestigd te Eindhoven,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Oost-Brabant (hierna: de rechtbank) van 17 mei 2018 in zaken
    nrs. 18/934 en 18/935 in het geding tussen:
    Eazzypark
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven.
    Procesverloop
    Bij besluit van 16 november 2017 heeft het college aan Eindhoven Airport N.V. een omgevingsvergunning verleend voor het, in afwijking van het bestemmingsplan, tijdelijk in gebruik nemen van het perceel aan de Luchthavenweg 24 in Eindhoven (hierna: het perceel) als parkeerterrein.
    Bij besluit, verzonden op 27 maart 2018, heeft het college het door Eazzypark daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 16 november 2017 onder aanpassing van de motivering in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 17 mei 2018 heeft de rechtbank het door Eazzypark daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Eazzypark hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Eazzypark en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 februari 2019, waar Eazzypark, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. H.G.M. van der Westen, advocaat te Eindhoven, en het college, vertegenwoordigd door mr. T.I. van Term, zijn verschenen. Voorts is daar als partij gehoord Eindhoven Airport, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J.A.M. van der Velden, advocaat te Breda.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Eindhoven Airport wil het aantal parkeerplaatsen voor kort parkeren bij de luchthaven uitbreiden. Het college heeft daartoe Eindhoven Airport een  omgevingsvergunning verleend om een gebouw te realiseren dat voornamelijk zal dienen als parkeergarage, het zogenoemde Multi Purpose Building (hierna: MPB). Het MPB is in 2017, vlak voor de opening daarvan, ingestort. Totdat het MPB is herbouwd, wil Eindhoven Airport op het perceel parkeergelegenheid aan de bezoekers van de luchthaven bieden. Om dat mogelijk te maken heeft het college aan Eindhoven Airport een tijdelijke omgevingsvergunning verleend voor de periode van drie jaar, of, indien het MPB eerder in gebruik kan worden genomen, tot drie maanden na de opening van het MPB. Het parkeerterrein is inmiddels in gebruik genomen.
    2.    Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Eindhoven Airport". Op het perceel rust gedeeltelijk de bestemming "Bedrijf-1" en gedeeltelijk de bestemming "Bedrijf-2". Het gebruik van het perceel voor het tegen betaling aanbieden van parkeergelegenheid aan derden is in strijd met deze bestemmingen. Om het gebruik van het perceel als parkeerterrein mogelijk te maken, heeft het college toepassing gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 11, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor).
        Eazzypark biedt door middel van een valetservice aan de bezoekers van de luchthaven de mogelijkheid om (lang) te parkeren en is gevestigd aan de Luchthavenweg 61, in de nabijheid van het perceel. Zij kan zich niet verenigen met de verleende omgevingsvergunning.
    Stedelijk ontwikkelingsproject
    3.    Eazzypark betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd was om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 11, van bijlage II van het Bor, omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan. Zij voert aan dat het project is aan te merken als een stedelijk ontwikkelingsproject als bedoeld in artikel D11.2, kolom 1, van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage (hierna: Besluit mer), waardoor de in artikel 5, zesde lid, van bijlage II van het Bor opgenomen uitzondering geldt. Zij voert hiertoe aan dat het parkeerterrein een oppervlakte van 13.000 m² heeft en dat het terrein ruimte biedt voor 460 voertuigen. Door een vergelijking te maken met de gebruiksmogelijkheden op grond van het geldende bestemmingsplan heeft de rechtbank de beantwoording van de vraag of sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject afhankelijk gemaakt van de vraag of per saldo aanzienlijke negatieve gevolgen voor het milieu kunnen ontstaan, zodat een verkeerde maatstaf is gehanteerd in de beoordeling of sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject, aldus Eazzypark.
    3.1.    Artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo luidt:
    "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    […]
    2˚. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen."
        Artikel 4 van bijlage II van het Bor luidt:
    "Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2˚, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    […]
    11. ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar."
        Artikel 5, zesde lid, luidt:
    "Artikel 4, onderdelen 9 en 11, is niet van toepassing op een activiteit als bedoeld in onderdeel C of D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage."
        In kolom 1 van categorie 11.2 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit mer zijn de activiteiten aanleg, wijziging of uitbreiding van een stedelijk ontwikkelingsproject met inbegrip van de bouw van winkelcentra of parkeerterreinen genoemd.
    3.2.    De Afdeling heeft eerder overwogen, onder meer in de uitspraak van 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2414, dat het antwoord of sprake is van een (wijziging van een) stedelijk ontwikkelingsproject in de zin van het Besluit mer, afhangt van concrete omstandigheden van het geval, waarbij onder meer aspecten als de aard en omvang van de voorziene wijziging van de stedelijke ontwikkeling een rol spelen. Uit deze uitspraak volgt eveneens dat het antwoord op de vraag of een activiteit kan worden aangemerkt als een activiteit als bedoeld in kolom 1 van categorie 11.2 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit mer, niet afhankelijk is van het antwoord op de vraag of per saldo aanzienlijke negatieve gevolgen voor het milieu kunnen ontstaan.
    3.3.    De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat het college met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen, omdat geen sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject als bedoeld in kolom 1 van categorie 11.2 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit mer. De functiewijziging gaat niet gepaard met een uitbreiding van de bebouwing op het perceel. Weliswaar verandert de aard en omvang van het gebruik van het perceel omdat de functiewijziging een toename van het aantal parkeerplaatsen tot gevolg heeft ten opzichte van de op grond van het bestemmingsplan toegestane mogelijkheden op het perceel, maar de situatie rondom het perceel in ogenschouw genomen kan de wijziging van het gebruik niet worden aangemerkt als stedelijk ontwikkelingsproject. Daarbij is van belang dat het parkeerterrein dient als vervanging van het ingestorte MPB met ongeveer 800 parkeerplaatsen dat aan de overkant van de Luchthavenweg stond totdat het MPB is herbouwd, zodat het parkeerterrein geen verkeersaantrekkende werking heeft. Ook ligt het parkeerterrein op een groot bedrijventerrein in de directe nabijheid van de luchthaven en meer parkeerterreinen.
        Het betoog faalt.
    Parkeerbehoefte
    4.    Eazzypark betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college bij het verlenen van de gevraagde omgevingsvergunning is uitgegaan van een onjuiste omvang van het tekort aan parkeerplaatsen als gevolg van het instorten van het MPB. Daartoe voert zij aan dat het aantal van 620 parkeerplaatsen geen realistische inschatting van de parkeerbehoefte vormt. In het kader van de totstandkoming van het bestemmingsplan "Luchthaven Eindhoven e.o." in 2017 is de behoefte aan parkeerplaatsen begroot op 700 tot 750 in 2025, zodat het volgens haar realistischer is om uit te gaan van een behoefte van minder dan 100 parkeerplaatsen per jaar vanaf 2017.
    4.1.    Eindhoven Airport beschikte reeds over een omgevingsvergunning voor de bouw van het MPB, waarin ongeveer 800 parkeerplaatsen waren voorzien. Dit is een toename van 400 parkeerplaatsen ten opzichte van het op de locatie van het MPB voorheen bestaande parkeerterrein P1. In de toelichtingen op de ter plaatse van het MPB geldende bestemmingsplannen "II Welschap A (Eindhoven Airport parkeergarage)" en "Luchthaven Eindhoven e.o." staat dat deze toename in het MPB nodig is om te voorzien in de toekomstige parkeervraag als gevolg van de te verwachten toekomstige reizigersaantallen en het aantal vertrekkende vliegtuigen in 2025. Niet in geschil is dat de ongeveer 800 parkeerplaatsen nu niet kunnen worden gebruikt als gevolg van het instorten van het MPB. Het parkeerterrein zal met 460 parkeerplaatsen niet de gehele parkeercapaciteit van het MPB vervangen. Daarnaast zal het parkeerterrein P1 weer in gebruik worden genomen, maar dit terrein zal slechts deels, ongeveer 160 parkeerplaatsen, worden gebruikt en komt pas beschikbaar na opheffing van de veiligheidszone vanwege het ingestorte MPB. Dit betekent dat ongeveer 620 parkeerplaatsen voor kort parkeren beschikbaar zullen zijn tot het nieuwe MPB in gebruik kan worden genomen of tot 16 november 2020.
        Het betoog van Eazzypark bevat geen aanknopingspunten dat het college niet uit kon gaan van een versnelde groei tot 2021. De Afdeling betrekt hierbij dat Eindhoven Airport ter zitting heeft toegelicht dat de prognose van de parkeerbehoefte in 2020 door de sterke groei van het aantal reizigers al in 2017 was bereikt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat niet gezegd kan worden dat 620 parkeerplaatsen geen realistische inschatting van de op korte termijn benodigde parkeerbehoefte vormt.
        Het betoog faalt.
    Gemeentelijk beleid en schaarse rechten
    5.    Eazzypark betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet in redelijkheid de gevraagde omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen. Zij voert daartoe aan dat het verlenen van medewerking aan afwijking van het bestemmingsplan in strijd is met het beleid van het college dat geen parkeerbedrijven toestaat op gronden binnen het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Door te overwegen dat Eindhoven Airport geen parkeerbedrijf is geeft de rechtbank een verkeerde interpretatie van artikel 1.55 van de planregels. Daartoe voert zij aan dat aan het bedrijf ondergeschikte parkeervoorzieningen uitsluitend mogen worden aangelegd binnen het bouwvlak waarop het bedrijfsgebouw is gevestigd, dan wel dat aan het bedrijf ondergeschikte parkeervoorzieningen uitsluitend mogen worden aangelegd binnen hetzelfde bestemmingsvlak als waarbinnen het bedrijf gevestigd is. Een andere uitleg zou er volgens Eazzypark toe leiden dat overal bedrijfsmatig een parkeerterrein geëxploiteerd kan worden, zolang er maar sprake is van bezoekers van het eigen bedrijf. Daarnaast wijst zij erop dat de inkomsten van het parkeerbedrijf goed zijn voor ongeveer een kwart van de jaaromzet van Eindhoven Airport.
        Eazzypark heeft verder aangevoerd dat alleen indien het vergunde parkeerterrein van Eindhoven Airport een parkeerbedrijf is als bedoeld in artikel 1.55 van de planregels, de rechtbank heeft miskend dat met het verlenen van de omgevingsvergunning sprake is van het verdelen van schaarse publieke rechten.
    5.1.    In artikel 1.55 van de planregels is het begrip "parkeerbedrijf" als volgt gedefinieerd:
    "het bedrijfsmatig aanbieden van parkeerplaatsen in een bebouwde voorziening of op een onbebouwde voorziening, anders dan voor werknemers en bezoekers van het eigen bedrijf. Het betreft in ieder geval autoparkeerterreinen en/of parkeergarages met SBI-code 5221 (SBI-2008)."
    5.2.    Het college heeft voor de uitleg van het begrip "parkeerbedrijf" in  het beleid aangesloten bij de definitie daarvan in het bestemmingsplan. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat met het verlenen van de omgevingsvergunning niet is afgeweken van het beleid om ter plaatse geen parkeerbedrijf toe te staan, omdat de tijdelijke parkeerplaatsen door Eindhoven Airport bedrijfsmatig aangeboden worden voor bezoekers van de eigen luchthaven, zodat geen sprake is van een parkeerbedrijf in de zin van artikel 1.55 van de planregels.
    5.3.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat Eindhoven Airport niet kan worden aangemerkt als parkeerbedrijf in de zin van artikel 1.55 van de planregels, omdat het parkeerterrein wordt gebruikt voor bezoekers van de luchthaven die Eindhoven Airport exploiteert. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de hoofdactiviteit van Eindhoven Airport luchthavenbeheer is en dat het perceel in de directe nabijheid ligt, op loopafstand van de luchthaven die zij zelf exploiteert. Dat een kwart van de jaaromzet van Eindhoven Airport bestaat uit opbrengsten van betaald parkeren, maakt niet dat zij daarmee als parkeerbedrijf is aan te merken. Immers, de hoofdactiviteit van Eindhoven Airport is luchthavenbeheer. Anders dan bij parkeerbedrijven vormt het aanbieden van parkeerplaatsen daarmee een ondergeschikt onderdeel van de bedrijfsvoering. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat het feit dat het parkeerterrein waarvoor tijdelijk een omgevingsvergunning is verleend niet direct op het terrein van de luchthaven zelf is gelegen, niet betekent dat er sprake is van een parkeerbedrijf in de zin van artikel 1.55 van de planregels. Daarbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat het parkeerterrein onverminderd ten dienste staat van bezoekers van de luchthaven. De Afdeling kan Eazzypark niet volgen in haar standpunt dat uit artikel 1.55 van de planregels volgt dat het bedrijf waaraan de parkeervoorzieningen ondergeschikt zijn binnen hetzelfde bouwvlak, bouwperceel, bestemmingsvlak of plangebied moet zijn gelegen. De planregels bieden daarvoor geen aanknopingspunt. Gelet op de directe nabijheid van het eigen bedrijf op loopafstand is in dit geval aannemelijk dat de parkeerplaatsen worden aangeboden ten behoeve van bezoekers van de luchthaven.
        Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat het verlenen van de omgevingsvergunning aan Eindhoven Airport niet in strijd is met het beleid van het college dat geen parkeerbedrijven toestaat op het bedrijventerrein Eindhoven Airport.
        Het betoog faalt.
    5.4.    Gelet op wat hiervoor is overwogen, kan Eindhoven Airport niet als parkeerbedrijf worden aangemerkt. Eazzypark heeft haar betoog, inhoudende dat de rechtbank heeft miskend dat met het verlenen van de omgevingsvergunning sprake is van het verdelen van schaarse publieke rechten, uitdrukkelijk beperkt tot de situatie waarin het vergunde parkeerterrein moet worden aangemerkt als een parkeerbedrijf in de zin van artikel 1.55 van de planregels. Nu dat niet het geval is, behoeft dit betoog geen bespreking.
    Algemene beginselen van behoorlijk bestuur
    6.    Eazzypark betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college heeft gehandeld in strijd met algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het fair-playbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel en het verbod van détournement de pouvoir. Daartoe voert zij aan dat het college als aandeelhouder van Eindhoven Airport zijn eigen financiële belangen laat prevaleren boven die van Eazzypark.
    6.1.    Er is niet gebleken van enige grond voor het oordeel dat het college de bevoegdheid tot het verlenen van omgevingsvergunning heeft gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend en aldus in strijd met het verbod van détournement de pouvoir heeft gehandeld. De aanvraag is ingediend door Eindhoven Airport. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 27 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3207, dient het college te beslissen op de aanvraag zoals die is ingediend. Niet is gebleken dat financiële aspecten een rol hebben gespeeld in de door het college gemaakte afweging. Uit de omstandigheid dat de gemeente eigen financiële belangen heeft volgt, wat daar verder van zij, niet dat die belangen bij de belangenafweging voor het college doorslaggevend zijn geweest. Daarnaast ziet de Afdeling geen aanleiding om strijdigheid met het fair-playbeginsel of het zorgvuldigheidsbeginsel aan te nemen of strijd met enig ander algemeen beginsel van behoorlijk bestuur.
        Het betoog faalt.
    Slotoverwegingen
    7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    8.    Er bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
    w.g. Van Altena    w.g. Soede
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 10 juli 2019
    270-855.