ECLI:NL:RVS:2017:1845, Raad van State, 12-07-2017, 201603962/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-07-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 september 2014 heeft het college [wederpartij] een boete van € 4.000,00 opgelegd.

201603962/1/A3.
  Datum uitspraak: 12 juli 2017
  
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam, 
      appellant,
    
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 19 april 2016 in zaak nr. 15/1589 in het geding tussen:
    
    
    
      [wederpartij], wonend te Rotterdam,
    
    
    
      en
    
    
    
      het college.
    
    
    
      Procesverloop
    
    
    
      Bij besluit van 16 september 2014 heeft het college [wederpartij] een boete van € 4.000,00 opgelegd.
    
    
    
      Bij besluit van 29 januari 2015 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    
    
      Bij uitspraak van 19 april 2016 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 29 januari 2015 vernietigd voor zover dit betrekking heeft op de hoogte van de boete, het besluit van 16 september 2014 in zoverre herroepen en bepaald dat de boete wordt vastgesteld op € 2.340,00 en dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit.
      Deze uitspraak is aangehecht.
    
    
    
      Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 mei 2017, waar het college, vertegenwoordigd door mr. S.B.H. Fijneman en P. Struijck,
      en [wederpartij], bijgestaan door mr. K. Celebi, advocaat te Den Haag, zijn verschenen.
    
    
    
      Overwegingen
    
    
    
      Wet- en regelgeving
    
    
    1. De Huisvestingswet is op 1 januari 2015 vervangen door de Huisvestingswet 2014, maar is op dit geding nog van toepassing, nu de overtreding in 2014 is geconstateerd. De relevante bepalingen van de Huisvestingswet en de Huisvestingsverordening stadsregio Rotterdam 2006 (hierna: de Huisvestingsverordening) zijn opgenomen in de aangehechte bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    
      Inleiding
    
    
    2. Het college heeft de boete aan [wederpartij] opgelegd, omdat bij een inspectie op 30 juni 2014 van de door [wederpartij] gehuurde woning aan de [locatie] te Rotterdam is gebleken dat de woonkamer, slaapkamer, keuken en badkamer in gebruik zijn ten behoeve van hennepteelt, waardoor de woning niet langer geschikt is voor bewoning. Gelet hierop heeft [wederpartij] in strijd met artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet de woning aan de bestemming tot bewoning onttrokken zonder dat hij over de daarvoor vereiste vergunning beschikte. [wederpartij] kan als overtreder worden aangemerkt, omdat hij de huurder van de woning is en op dat adres staat ingeschreven in de Basisregistratie personen. [wederpartij] heeft zijn stelling dat hij de woning heeft onderverhuurd en zelf niet bij de hennepkwekerij betrokken is geweest niet met bewijs gestaafd. De hoogte van de boete is in overeenstemming met het door het college gevoerde beleid. Van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de boete zou moeten worden gematigd, is niet gebleken, aldus het college.
    
    
      Aangevallen uitspraak
    
    
    3. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college bevoegd was [wederpartij] een boete op te leggen. Als huurder van de woning was [wederpartij] verantwoordelijk voor wat zich binnen zijn woning afspeelde of wat daarin werd aangetroffen. [wederpartij] heeft zijn stelling dat hij de woning had onderverhuurd niet aannemelijk kunnen maken.
    
    
          De rechtbank heeft voorts overwogen dat bij de beoordeling of de boete voldoet aan de eisen van een evenredige sanctie, de mate waarin de boete de betrokkene treft mede van belang is. Daarbij heeft de rechtbank verwezen naar de memorie van toelichting op de Aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 141-142), waarin staat: "In de meeste gevallen zal het bestuursorgaan er van mogen uitgaan dat de draagkracht geen beletsel vormt voor het opleggen van een boete. Maar zeker bij hogere boeten zal het bestuursorgaan zich er van moeten vergewissen dat de boete, mede gelet op de draagkracht van de overtreder, geen onevenredige gevolgen heeft. Wat een hoge boete is, zal daarbij mede van de context afhangen. Het ligt voor de hand dat de draagkracht bijvoorbeeld bij boeten op het gebied van de sociale zekerheid eerder en vaker een rol zal spelen dan op veel andere terreinen". De rechtbank heeft de boete in dit geval onevenredig hoog geoordeeld, gezien [wederpartij]’s financiële situatie. [wederpartij] heeft daarover aangevoerd dat hij na de ontruiming van zijn woning dakloos is geworden en daardoor problemen heeft gekregen met zijn bijstandsuitkering en deze ten tijde van de zitting niet meer ontving. De rechtbank heeft in deze, door het college niet weersproken, omstandigheden aanleiding gezien de aan [wederpartij] opgelegde boete te matigen. Voor de wijze van matiging heeft de rechtbank aansluiting gezocht bij de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep van 11 januari 2016, onder meer ECLI:NL:CRVB:2016:9, over de nadere invulling en uitwerking van het boeteregime in bijstandszaken. De rechtbank heeft de boete bepaald op een bedrag van € 2.340,00, zijnde vierentwintigmaal tien procent van de alleenstaandennorm ten tijde van de uitspraak (€ 972,70), naar boven afgerond op een veelvoud van € 10,00.
    
    
    
      Hoger beroep
    
    
    4. Het college betoogt dat de rechtbank aldus heeft miskend dat het in dit geval, anders dan bij boeten op het gebied van de sociale zekerheid waarop voormelde uitspraken van de Centrale Raad van Beroep zien, om een wettelijk vastgestelde boete gaat. Zoals ook volgt uit de door de rechtbank aangehaalde Kamerstukken, speelt bij wettelijk vastgestelde boeten de financiële draagkracht in beginsel geen rol bij een op te leggen boete. Personen bij wie in de woning een hennepkwekerij wordt aangetroffen bevinden zich veelal in een niet rooskleurige financiële positie. Het is daarom onjuist in deze gevallen de financiële situatie aan te merken als een bijzondere omstandigheid die tot matiging van de boete moet leiden. Bij besluit van 22 januari 2016, de datum van de zitting bij de rechtbank, is aan [wederpartij] met terugwerkende kracht per 4 december 2015 weer een bijstandsuitkering toegekend. De gemeente Rotterdam heeft per 1 mei 2016, toen [wederpartij] naar Schiedam is verhuisd, de uitkering opgeschort. Het college is niet bekend met de situatie van [wederpartij] sinds die tijd. Ten slotte wijst het college erop dat andere gemeenten in een vergelijkbaar geval als het voorliggende hogere boeten opleggen dan de gemeente Rotterdam. De rechtbank is derhalve ten onrechte tot het oordeel gekomen dat de aan [wederpartij] opgelegde boete onevenredig hoog is, aldus het college.
    
    
      4.1.
      Als het college gebruik maakt van zijn bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete is het, gelet op het bepaalde in artikel 26, tweede lid, van de Huisvestingsverordening, in beginsel gehouden een boete op te leggen overeenkomstig de in de bijlage 2 opgenomen tabel.
      
      
            In deze tabel wordt bij het zonder de benodigde vergunning onttrekken van woonruimte onderscheid gemaakt tussen het al dan niet bedrijfsmatig begaan van deze overtreding, waarbij de boete bij bedrijfsmatige exploitatie hoger is.
      
      
      
        In de Beleidsnotitie Bestuurlijke boete Huisvestingswet Rotterdam 2013 is over het begrip ‘bedrijfsmatige exploitatie’ in bijlage 2 opgenomen dat bij woonruimteonttrekking ten behoeve van een hennepkwekerij altijd sprake is van bedrijfsmatige exploitatie.
      
      
      
            Nu in dit geval onttrekking van woonruimte wegens exploitatie van een hennepkwekerij aan de orde is en [wederpartij] voor de overtreding verantwoordelijk kan worden gehouden, geldt volgens bijlage 2 bij de Huisvestingsverordening een boetebedrag van € 4.000,00.
      
      
    
    
      4.2.
      Ingevolge artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht legt het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete op, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
      
    
    
      4.3.
      In de door de rechtbank aangehaalde Kamerstukken staat dat een door de wetgever voorgeschreven sanctie als regel evenredig is en het bestuur en de rechter in beginsel van de door de wetgever gemaakte afweging dienen uit te gaan, tenzij er sterke aanwijzingen zijn dat de hoogte van de boete in een bepaalde casus onevenredig uitpakt. Daarbij wordt als voorbeeld de geringe draagkracht van de overtreder genoemd. Dat, zoals het college aanvoert, personen bij wie in de woning een hennepkwekerij wordt aangetroffen in veel gevallen een weinig riante financiële situatie zullen kennen en andere gemeenten in een vergelijkbaar geval hogere boeten opleggen dan de gemeente Rotterdam, laat onverlet dat de draagkracht van de betrokkene het nodig kan maken dat de boete wordt gematigd.
      
      
            Voor zover bij de rechtbank bekend, was [wederpartij] dakloos en had hij geen uitkering of ander inkomen. Dit was tussen partijen ook niet in geschil. De rechtbank heeft in de zeer geringe draagkracht van [wederpartij] terecht aanleiding gezien voor matiging van de boete. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat de rechtbank een te lage boete heeft vastgesteld.
      
      
    
    
      4.4.
      Ter zitting bij de Afdeling heeft [wederpartij] desgevraagd verklaard dat hij sinds ongeveer een jaar gebruik maakt van de opvangmogelijkheid bij het Leger des Heils in Rotterdam en een bijstandsuitkering voor daklozen ontvangt. Na de automatische afdracht van de huur aan het Leger des Heils en de verrekening van het maandelijks af te betalen boetebedrag, houdt [wederpartij] € 40,00 euro per week over om in zijn levensonderhoud te voorzien. Hoewel zijn draagkracht is verbeterd ten opzichte van de situatie van geen inkomen waarin [wederpartij], naar tussen partijen onbestreden vaststaat, in de beroepsprocedure verkeerde, houdt zijn huidige situatie geen duurzame en substantiële verbetering in. Gelet hierop en op alle omstandigheden van dit geval, is de opgelegde boete onevenredig en bestaat aanleiding deze te matigen. De Afdeling zal hiervoor aansluiten bij de door de rechtbank vastgestelde boete van € 2.340,00. Dat, zoals het college ter zitting heeft gesteld, [wederpartij] inkomsten uit de hennepkwekerij heeft verkregen of anderszins financieel voordeel uit de overtreding van artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet heeft behaald, blijkt niet uit de dossierstukken.
      
      
            Het betoog faalt.
      
      
      
        Conclusie
      
      
      5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
      
      6. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
      
      
        Beslissing
      
      
      
        De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
      
      
      
        I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
      
      
      
        II.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 495,00 (zegge: vierhonderdvijfennegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
      
      
      
        III.    bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam een griffierecht van € 503,00 (zegge: vijfhonderddrie euro) wordt geheven.
      
      
      
        Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C.C.J. de Wilde, griffier.
      
      
      
        w.g. Verheij    w.g. De Wilde
        lid van de enkelvoudige kamer    griffier
      
      
      
        Uitgesproken in het openbaar op 12 juli 2017
      
      
      
        598.
      
      
    
  
  
    BIJLAGE
    
    
      Huisvestingswet, zoals deze gold ten tijde van belang
    
    
    
      Artikel 30
    
    
    1. Het is verboden een woonruimte die behoort tot een door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening daartoe met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad aangewezen categorie en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    
    a. aan de bestemming tot bewoning te onttrekken, of voor een zodanig gedeelte aan die bestemming te onttrekken, dat die woonruimte daardoor niet langer geschikt is voor bewoning door een huishouden van dezelfde omvang als waarvoor deze zonder zodanige onttrekking geschikt is;
    
    
      [-].
    
    
    
      Huisvestingsverordening stadsregio Rotterdam 2006
    
    
    
      Artikel 26
    
    
    1. Het college van burgemeester en wethouders kan een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van artikel 30 van de Huisvestingswet.
    
    2. De hoogte van de bestuurlijke wordt overeenkomstig het bepaalde in bijlage 2 bepaald.
    
    
      Bijlage 2
    
    
    
      Artikel 2
    
    
    1. Dit artikel is van toepassing op overtredingen van artikelen 30 lid 1 van de Huisvestingswet, welke hebben plaatsgevonden in de gemeente Rotterdam.
    
    
      [-].
    
    
    
      Tabel 1: Bestuurlijke boete bij overtreding van artikel 30, lid 1 sub a en b van de Huisvestingswet
    
    
    
      
        
      
    
    
      Beleidsnotitie Bestuurlijke boete Huisvestingswet Rotterdam 2013
    
    
    5. De hoogte van de boete
    
    
      [-]
    
    
    
      ‘Vanuit een bedrijfsmatige exploitatie’ Overtredingen die vanuit een bedrijfsmatige exploitatie worden begaan, worden zwaarder beboet. [-] Bij woonruimteonttrekking ten behoeve van een hennepkwekerij is altijd sprake van bedrijfsmatige exploitatie.