ECLI:NL:RVS:2019:2754, Raad van State, 14-08-2019, 201900255/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-08-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij uitspraak van 6 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1848, heeft de Afdeling het besluit van provinciale staten van 15 december 2017, waarbij het inpassingsplan "Gebiedsontwikkeling Ooijen-Wanssum, herziening 2017" is vastgesteld, vernietigd voor zover het betreft het plandeel met de gebiedsaanduiding "overige zone - intrekkingsgebied 1" voor het perceel Pluisbergweg 5.

201900255/1/R1.
    Datum uitspraak: 14 augustus 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    V-snaar Projecten B.V., gevestigd te IJsselsteyn, gemeente Venray,
    appellante,
    en
    provinciale staten van Limburg,
    verweerders.
    Procesverloop
    Bij uitspraak van 6 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1848, heeft de Afdeling het besluit van provinciale staten van 15 december 2017, waarbij het inpassingsplan "Gebiedsontwikkeling Ooijen-Wanssum, herziening 2017" is vastgesteld, vernietigd voor zover het betreft het plandeel met de gebiedsaanduiding "overige zone - intrekkingsgebied 1" voor het perceel Pluisbergweg 5.
    Bij besluit van 9 november 2018 hebben provinciale staten het inpassingsplan "Pluisbergweg 5" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft V-snaar Projecten beroep ingesteld.
    Provinciale staten hebben een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 mei 2019, waar V-snaar Projecten, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en mr. R.A.M. Verkoijen, advocaat te Deurne, en provinciale staten, vertegenwoordigd door mr. M. Jansen Schoonhoven, ing. H.P.D. Lahaye en ing. J.H.T. Lucassen, zijn verschenen.
    De Afdeling heeft provinciale staten in de gelegenheid gesteld om na de zitting informatie toe te zenden. Provinciale staten hebben deze informatie bij brief van 28 mei 2019 aan de Afdeling toegezonden.
    Met toestemming van partijen is een nadere zitting achterwege gelaten, waarna de Afdeling het onderzoek heeft gesloten. 
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Provinciale staten hebben bij besluit van 13 mei 2016 het inpassingsplan "Gebiedsontwikkeling Ooijen-Wanssum" vastgesteld en dit plan bij besluit van 11 november 2016 op onderdelen gewijzigd. Dat plan voorziet in de ontwikkeling van het gebied in en rondom Ooijen en Wanssum. De gebiedsontwikkeling houdt onder meer de aanleg en de ontwikkeling van natuur en aanpassingen in de waterkeringen langs de Maas in. In dat plan was aan het perceel Pluisbergweg 5 de bestemming "Natuur" zonder bouwvlak toegekend.
        Bij besluit van 15 december 2017 hebben provinciale staten het inpassingsplan "Gebiedsontwikkeling Ooijen-Wanssum, herziening 2017" vastgesteld, waarbij voornoemd plan gedeeltelijk is herzien. Omdat onder meer op het perceel Pluisbergweg 5 geen ontwikkelingen meer in het kader van de gebiedsontwikkeling Ooijen en Wanssum waren voorzien, is bij de herziening aan het perceel de gebiedsaanduiding "overige zone - intrekkingsgebied 1" toegekend. Provinciale staten hadden daarmee beoogd om weer aan te sluiten bij het vorige planologische regime, de beheersverordening "Buitengebied Meerlo", vastgesteld op 4 juni 2013. In de beheersverordening was ter plaatse de bestemming "Agrarisch - Agrarisch bedrijf" met de aanduiding "bouwvlak" toegekend.
        Bij uitspraak van 6 juni 2018 heeft de Afdeling het besluit van 15 december 2017 vernietigd, voor zover het de gebiedsaanduiding "overige zone - intrekkingsgebied 1" voor het perceel Pluisbergweg 5 betreft, omdat de voorheen geldende beheersverordening niet kan komen te herleven met de intrekking van het inpassingsplan. In die uitspraak is onder meer ingegaan op de wens van V-snaar Projecten om de zekerheid te verkrijgen dat op het perceel Pluisbergweg 5 dezelfde planologische mogelijkheden worden geboden als vóór de vaststelling van het inpassingsplan van 13 mei 2016. In dat kader heeft de Afdeling overwogen dat provinciale staten voor het perceel een inpassingsplan hadden moeten vaststellen met de gebruiks- en bouwmogelijkheden uit de beheersverordening die zij ter plaatse planologisch aanvaardbaar vinden. Verder heeft de Afdeling provinciale staten opgedragen om binnen 20 weken na de verzending van de uitspraak en met inachtneming daarvan voor het vernietigde plandeel een nieuw besluit te nemen. Ter uitvoering van de uitspraak hebben provinciale staten het voorliggende inpassingsplan vastgesteld. Aan het perceel Pluisbergweg 5 zijn de bestemmingen "Agrarisch - Agrarisch bedrijf" en "Agrarisch met waarden" toegekend.
    2.    V-snaar Projecten exploiteert een glastuinbouwbedrijf op het perceel Pluisbergweg 5 en kan zich niet verenigen met het plan, omdat het plan volgens haar ten onrechte niet geheel overeenkomt met de beheersverordening. Hierdoor wordt zij beperkt in haar gebruiks- en bouwmogelijkheden. Ook wenst zij te bereiken dat de zekerheid bestaat dat het plan uitvoerbaar is.
    3.    Op deze zaak is de Crisis- en herstelwet van toepassing.
    Toetsingskader
    4.    Bij de vaststelling van een inpassingsplan moeten provinciale staten bestemmingen aanwijzen en regels geven die provinciale staten uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig achten. Provinciale staten hebben daarbij beleidsruimte en moeten de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het inpassingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of provinciale staten zich in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    Strijd met Omgevingsverordening
    5.    V-snaar Projecten betoogt dat het inpassingsplan in strijd is met artikel 2.12.2, eerste lid, van de Omgevingsverordening Limburg 2014 (hierna: de Omgevingsverordening), omdat het plangebied niet is gelegen in een als ontwikkelingsgebied glastuinbouw aangewezen gebied. Ook betoogt zij dat het plan in strijd is met artikel 2.6.2 van de Omgevingsverordening. Het plangebied ligt in de zogenoemde Goudgroene natuurzone, zodat provinciale staten ten onrechte geen onderzoek hebben uitgevoerd naar de wezenlijke kenmerken en waarden van het gebied, aldus V-snaar Projecten.
    5.1.    Artikel 2.1.1 van de Omgevingsverordening luidt: "In dit hoofdstuk (lees: hoofdstuk 2 van de Omgevingsverordening) wordt verstaan onder: Ruimtelijk plan:
    - bestemmingsplan als bedoeld in artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening;
    - een wijzigings- of uitwerkingsplan als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, onder a of b, van de Wro;
    - beheersverordening als bedoeld in artikel 3.38 van de Wet ruimtelijke ordening;
    - omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2° van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken onder toepassing van het bepaalde in lid 9 of lid 11 van artikel 4, Bijlage II van het
    Besluit omgevingsrecht (Bor);
    - omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 3° van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken;
    - een projectuitvoeringsbesluit als bedoeld in artikel 2.10 van de Crisis- en herstelwet."
        Artikel 2.6.2 luidt: "Een ruimtelijk plan dat betrekking heeft op een gebied dat deel uitmaakt van de Goudgroene natuurzone, maakt geen nieuwe activiteiten dan wel wijziging van bestaande activiteiten mogelijk die de wezenlijke kenmerken en waarden van het gebied aantasten."
        Artikel 2.12.2 luidt:
    "1. Een ruimtelijk plan voorziet niet in de nieuwvestiging van een glastuinbouwbedrijf buiten een op de kaarten behorende bij deze verordening als ontwikkelingsgebied glastuinbouw aangewezen gebied.
    [...]."
    5.2.    Niet in geschil is dat het plangebied niet is gelegen in een als ontwikkelingsgebied glastuinbouw aangewezen gebied. Evenmin is in geschil dat de gronden zijn aangemerkt als Goudgroene natuurzone. In artikel 2.1.1 van de Omgevingsverordening wordt een aantal plannen en besluiten genoemd die bij de toepassing van de Omgevingsverordening - in het bijzonder hoofdstuk 2 - worden aangemerkt als ruimtelijk plan. De Afdeling overweegt dat artikel 2.12.2 van de Omgevingsverordening niet van toepassing is op een inpassingsplan als bedoeld in artikel 3.26 van de Wet ruimtelijke ordening, omdat een inpassingsplan - gelet op artikel 2.1.1 van de Omgevingsverordening - niet wordt aangemerkt als een ruimtelijk plan als bedoeld artikel 2.12.2 van de Omgevingsverordening. Ditzelfde geldt ten aanzien van artikel 2.6.2 van de Omgevingsverordening. Gelet hierop zijn provinciale staten daaraan bij het vaststellen van het inpassingsplan niet rechtstreeks gebonden.
        De betogen falen in zoverre.
    5.3.    Het voorgaande laat onverlet dat provinciale staten de omstandigheid dat het plangebied is aangewezen als Goudgroene natuurzone en dat het perceel niet is gelegen in een als ontwikkelingsgebied glastuinbouw aangewezen gebied, bij de vaststelling van het plan dienden te betrekken en dat ook hebben gedaan. Over de Goudgroene natuurzone is in de plantoelichting opgenomen dat de wezenlijke kenmerken van het gebied niet worden aangetast en dat natuurcompensatie conform de beleidsregel "Beleidsregel natuurcompensatie", vastgesteld op 17 maart 2015, niet nodig is, omdat het plan geen nieuwe activiteit of wijziging van een bestaande activiteit mogelijk maakt. Ten aanzien van de nieuwvestiging van een glastuinbouwbedrijf hebben provinciale staten toegelicht dat het glastuinbouwbedrijf reeds is toegestaan en dat het bedrijf op grond van het overgangsrecht mag worden voortgezet.
        De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het standpunt van provinciale staten onjuist is. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat provinciale staten de belangen bij instandhouding van de natuur onvoldoende in de afwegingen hebben betrokken.
        De betogen falen.
    Beleidsregels Grote Rivieren
    6.    V-snaar Projecten betoogt dat artikel 6 van de Beleidsregels grote rivieren (hierna: de Beleidsregels) in de weg staat aan de uitvoerbaarheid van het plan, omdat een glastuinbouwbedrijf dient te worden aangemerkt als een niet-riviergebonden activiteit waarvoor geen toestemming wordt gegeven. Zij voert aan dat aan het perceel de bestemming "Natuur" zonder bouwvlak was toegekend en de kassen derhalve niet mogen worden herbouwd.
    6.1.    Artikel 6 van de Beleidsregels luidt: "Voor niet-riviergebonden activiteiten in het gedeelte van het rivierbed waarop het stroomvoerend regime van toepassing is, wordt geen toestemming gegeven, tenzij, onverminderd het bepaalde in artikel 7, sprake is van:
    a. een groot openbaar belang en de activiteit niet redelijkerwijs buiten het rivierbed kan worden gerealiseerd;
    b. een zwaarwegend bedrijfseconomisch belang voor bestaande grondgebonden agrarische bedrijven en de activiteit redelijkerwijs niet buiten het rivierbed kan worden gerealiseerd;
    c. verduurzaming van de energievoorziening van bestaande activiteiten in het rivierbed;
    d. opwekking van zonne- of windenergie en de activiteit niet redelijkerwijs buiten het rivierbed kan worden gerealiseerd; of
    e. activiteiten die per saldo meer ruimte voor de rivier opleveren op een rivierkundig bezien aanvaardbare locatie."
        Artikel 7, eerste lid, luidt:
    "1. De toestemming, bedoeld in artikel 3, wordt alleen gegeven indien:
    a. er sprake is van een zodanige situering en uitvoering van de activiteit dat het veilig functioneren van het waterstaatswerk gewaarborgd blijft;
    b. er geen sprake is van een feitelijke belemmering voor vergroting van de afvoercapaciteit, en
    c. er sprake is van een zodanige situering en uitvoering van de activiteit dat de waterstandsverhoging of de afname van het bergend vermogen zo gering mogelijk is.
    [...]."
        Artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, luidt:
    "1. In deze beleidsregels wordt verstaan onder:
    a. toestemming: de toelaatbaarheid vanuit rivierkundig opzicht bezien, nodig voor het verkrijgen van een vergunning als bedoeld in artikel 6.12 van het Waterbesluit;
    [...]."
        Artikel 3, aanhef en onder b, luidt: "In het rivierbed wordt, onverminderd het bepaalde in artikel 7, eerste lid, toestemming gegeven voor:
    [...];
    b. het slopen en vervangen van bebouwing door bebouwing van gelijke omvang;
    [...]."
        Artikel 6, lid 6.1, van de planregels luidt: "De voor 'Waterstaat - Stroomvoerend deel rivierbed' aangewezen gronden zijn, behalve voor de andere daar voorkomende bestemming(en), waarbij artikel 9.1 in acht dient te worden genomen, mede bestemd voor:
    a. de bescherming en het behoud van het stroomvoerend vermogen van het rivierbed, waaronder het waarborgen van een veilige afvoer van en berging van rivierwater onder normale en maatgevende hoogwaterstanden, van sediment en van ijs en het vergroten van de afvoercapaciteit van de rivier;
    b. de waterhuishouding."
        Artikel 6, lid 6.2, luidt:
    "a. Op of in de voor 'Waterstaat - Stroomvoerend deel rivierbed' aangewezen gronden mag niet worden gebouwd.
    b. Het bepaalde onder a geldt niet voor:
    1. bestaande bebouwing, mits het bebouwd grondoppervlak niet wordt vergroot;
    2. herbouw van gesloopte of anderszins tenietgegane bestaande bebouwing, mits het bebouwd grondoppervlak niet wordt vergroot."
        Artikel 6, lid 6.3, luidt: "Het bevoegd gezag kan middels een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in artikel 6.2 onder a ten behoeve van het bouwen van bebouwing op basis van de onderliggende enkelbestemming, met dien verstande dat:
    a. geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de bescherming en het behoud van het stroomvoerend vermogen van het rivierbed;
    b. vooraf schriftelijk advies is ingewonnen bij Rijkswaterstaat."
    6.2.    Vaststaat dat het plangebied in het gedeelte van het rivierbed ligt waarvoor een "stroomvoerend regime" geldt. Aan de gronden is derhalve de dubbelbestemming "Waterstaat - Stroomvoerend deel rivierbed" toegekend. Ingevolge de planregels mag in het gebied niet worden gebouwd, behoudens de uitzonderingen zoals opgenomen in artikel 6, lid 6.2, onder b, en artikel 6, lid 6.3, van de planregels. Provinciale staten hebben willen waarborgen dat de bestaande omvang van de bebouwing niet wordt vergroot. Zij hebben toegelicht dat over de inhoud van het plan afstemming heeft plaatsgevonden met Rijkswaterstaat en dat Rijkswaterstaat daarmee heeft ingestemd. In dat verband wijzen zij op de e-mailwisseling met Rijkswaterstaat waaruit blijkt dat Rijkswaterstaat op 6 februari 2019 akkoord is gegaan met de inhoud van de relevante passages van het verweerschrift. Daarin is vermeld dat over de inhoud van het inpassingsplan afstemming heeft plaatsgevonden met Rijkswaterstaat, dat zij hebben ingestemd met de inhoud van plan en dat van strijd met de Beleidslijn grote rivieren en de goede ruimtelijke ordening geen sprake is. Ook heeft Rijkswaterstaat gewezen op artikel 3, onder b, van de Beleidsregels op grond waarvan de mogelijkheid bestaat om bestaande bebouwing te slopen en te vervangen. In dat verband hebben provinciale staten toegelicht dat, hoewel het perceel na de uitvoering van de gebiedsontwikkeling buitendijks blijft liggen, het plan slechts leidt tot een beperkte toename van de overstromingsfrequentie. Dit betekent dat de kassen na een eventuele overstroming nog steeds geëxploiteerd kunnen worden.
        De Afdeling stelt vast dat de Beleidsregels - gelet op artikel 3, onder b - zich niet verzetten tegen de voorziene ontwikkeling indien wordt voldaan aan de voorwaarden zoals opgenomen in artikel 7, eerste lid, van de Beleidsregels. Gelet op de gegeven toelichting en de vastgestelde planregels ziet de Afdeling geen grond om eraan te twijfelen dat aan die voorwaarden is voldaan. Gelet op het voorgaande hebben provinciale staten zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de Beleidsregels op voorhand niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staan.
        Het betoog faalt.
    Toezegging
    7.    V-snaar Projecten betoogt dat provinciale staten in strijd met het vertrouwensbeginsel hebben gehandeld, omdat aan haar perceel de dubbelbestemming "Waterstaat - Stroomvoerend deel rivierbed" is toegekend, terwijl in de reactie op de zienswijze tegen het inpassingsplan van 15 december 2017 is toegezegd dat de dubbelbestemming "Waterbergend rivierbed" zou worden opgenomen.
    7.1.    Provinciale staten stellen dat het perceel is gelegen in het stroomvoerend deel van de Maas, dat aan het perceel in de beheersverordening ook de dubbelbestemming "Waterstaat - Stroomvoerend deel rivierbed" was toegekend en dat de tekst in de zienswijzennota een verschrijving betreft.
    7.2.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, dient, om aan te nemen dat een toezegging is gedaan, degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk te maken dat sprake is van uitlatingen en/of gedragingen van ambtenaren die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend. Daarbij is van belang dat op degene die een beroep op het vertrouwensbeginsel doet een onderzoeksplicht rust.
    7.3.    In haar zienswijze van 22 augustus 2017 tegen het ontwerp van het inpassingsplan van 15 december 2017 heeft V-snaar Projecten verzocht om het perceel overeenkomstig de voormalige agrarische bestemming te bestemmen en de dubbelbestemming "Stroomvoerend deel rivierbed" te laten vervallen. In de reactie op deze zienswijze is vermeld dat wordt tegemoetgekomen aan de zienswijze door het regime van het inpassingsplan van 11 november 2016 in te trekken. Verder is in de zienswijzennota vermeld dat hierdoor de eerder geldende bestemmingen ter plaatse weer gaan gelden, waaronder de dubbelbestemming "Waterbergend rivierbed".
        Niet in geschil is dat in de beheersverordening aan het perceel de dubbelbestemming "Waterstaat - Stroomvoerend deel rivierbed" was toegekend. Nu in de zienswijzennota is vermeld dat wordt teruggevallen op de vorige bestemmingen en daarbij - in afwijking van de daar geldende dubbelbestemming "Waterstaat - Stroomvoerend deel rivierbed" - de dubbelbestemming "Waterbergend rivierbed" wordt genoemd, kan deze uitlating naar het oordeel van de Afdeling niet worden opgevat als een welbewuste standpuntbepaling van provinciale staten. Gegeven deze tegenstrijdigheid heeft V-snaar Projecten aan de uitlating in de zienswijzennota, zonder daarover navraag te doen, geen gerechtvaardigd vertrouwen kunnen ontlenen dat de dubbelbestemming "Waterbergend rivierbed" zou worden toegekend. Gelet hierop ziet de Afdeling in hetgeen is aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het besteden besluit in strijd met het vertrouwensbeginsel is vastgesteld.
        Het betoog faalt.
    Beperking bebouwingsmogelijkheden
    8.    V-snaar Projecten betoogt dat zij wordt beperkt in haar bebouwingsmogelijkheden, omdat de in het voorliggende plan opgenomen afwijkingsbevoegdheid niet overeenkomt met die van de beheersverordening. Zij voert primair aan dat het voorliggende plan niet de mogelijkheid biedt om meer dan 10% af te wijken, terwijl dit op grond van de beheersverordening wel mogelijk was. Subsidiair betoogt zij dat - voor zover afwijking met meer dan 10% zou zijn toegestaan - de afwijkingsbevoegdheid ten onrechte de voorwaarde bevat dat vooraf schriftelijk advies dient te worden ingewonnen bij Rijkswaterstaat.
    8.1.    Provinciale staten stellen dat zowel de beheersverordening als het inpassingsplan onder voorwaarden de mogelijkheid bevatten om tot maximaal 10% af te wijken van de toegestane maten. Op grond van artikel 6, lid 6.3, in samenhang gelezen met artikel 6, lid 6.2, van de planregels is in het voorliggende geval ook mogelijk om een nieuwe ontwikkeling te realiseren dan wel bestaande bouwwerken te vergroten, zodat V-snaar Projecten niet wordt beperkt in haar bebouwingsmogelijkheden.
    8.2.    Artikel 5, lid 5.3.1 van de beheersverordening, luidt: "Het bevoegd gezag kan met een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in artikel 5.2 voor de bouw van gebouwen en/of bouwwerken, geen gebouw zijnde, uitsluitend indien dit is toegestaan ingevolge de voor het betreffende besluitsubvlak geldende regels, voor zover het betreft:
    a. een uitbreiding van bestaande bouwwerken en het bestaande bebouwde oppervlak met dezelfde functie niet meer dan 10% wordt vergroot;
    b. een nieuwe ontwikkeling dan wel vergroting van bestaande bouwwerken met dezelfde functie groter dan 10%, met dien verstande dat:
    [...]."
        Artikel 6, lid 6.2, van de planregels luidt:
    "a. Op of in de voor 'Waterstaat - Stroomvoerend deel rivierbed' aangewezen gronden mag niet worden gebouwd.
    b. Het bepaalde onder a geldt niet voor:
    1. bestaande bebouwing, mits het bebouwd grondoppervlak niet wordt vergroot;
    2.  herbouw van gesloopte of anderszins tenietgegane bestaande bebouwing, mits het bebouwd grondoppervlak niet wordt vergroot."
        Artikel 6, lid 6.3, van de planregels luidt: "Het bevoegd gezag kan middels een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in artikel 6.2 onder a ten behoeve van het bouwen van bebouwing op basis van de onderliggende enkelbestemming, met dien verstande dat:
    a. geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de bescherming en het behoud van het stroomvoerend vermogen van het rivierbed;
    b. vooraf schriftelijk advies is ingewonnen bij Rijkswaterstaat."
    8.3.    Niet in geschil is dat zowel in de beheersverordening als in het voorliggende plan een afwijkingsbevoegdheid is opgenomen om maximaal 10% af te wijken van het plan. Over de uitbreiding van meer dan 10% overweegt de Afdeling dat in artikel 6, lid 6.3, van de planregels de mogelijkheid is opgenomen om onder voorwaarden af te wijken van artikel 6, lid 6.2, van de planregels. Nu in artikel 6, lid 6.3, van de planregels geen maximumpercentage is opgenomen, is uitbreiding van meer dan 10% onder voorwaarden mogelijk.
        Het betoog faalt in zoverre.
    8.4.    Voor zover het betoog betrekking heeft op de in artikel 6, lid 6.3, van de planregels opgenomen voorwaarde overweegt de Afdeling als volgt. De Afdeling stelt vast dat artikel 5, lid 5.3.1, van de beheersverordening en artikel 6, lid 6.2, en lid 6.3, van de planregels betrekking hebben op gronden met de dubbelbestemming "Waterstaat - Stroomvoerend deel rivierbed". Provinciale staten hebben met het opnemen van deze dubbelbestemming toepassing gegeven aan het waterbeleid van het Rijk. Verder stelt de Afdeling vast dat voor het bouwen in het rivierbed op grond van artikel 6.12 van het Waterbesluit, gelezen in samenhang met artikel 2.4.1 van het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening en artikel 3.1 van de Waterwet een watervergunning nodig is. In het licht hiervan acht de Afdeling niet onredelijk dat in artikel 6, lid 6.3, van de planregels de voorwaarde is opgenomen dat in het kader van de afwijkingsbevoegdheid vooraf schriftelijk advies dient te worden ingewonnen bij Rijkswaterstaat.
        Het betoog faalt.
    Het bouwvlak
    9.    V-snaar Projecten betoogt dat de koppeling tussen haar bouwvlak en het tegenover gelegen perceel Pluisbergweg 3 ten onrechte is komen te vervallen. Zij voert aan dat het laten vervallen van de koppeling gevolgen heeft voor de bedrijfsvoering, omdat de mogelijkheid voor het realiseren van een bedrijfswoning is vervallen. Verder is nu sprake van een solitaire woning van derden waarbij op korte afstand sprake is van aan- en afrijdend verkeer, zodat haar bedrijf niet meer aan de geldende geluidsvoorschriften kan voldoen, aldus V-snaar Projecten. Daarnaast betoogt V-snaar Projecten dat op grond van de beheersverordening sprake was van een bouwvlak van 1 hectare. In het voorliggende inpassingsplan is het bouwvlak verkleind tot 0,75 hectare, omdat een gedeelte van het bouwvlak aan de oostzijde is geschrapt, aldus V-snaar Projecten.
    9.1.    Over het betoog dat ten onrechte sprake is van een ontkoppeld bouwvlak hebben provinciale staten toegelicht dat het perceel van V-snaar Projecten ten tijde van de vaststelling van de beheersverordening toebehoorde aan de eigenaar van het perceel Pluisbergweg 3. V-snaar Projecten heeft vervolgens het perceel Pluisbergweg 5 verworven, maar niet de woning op het perceel Pluisbergweg 3, zodat daarmee de feitelijke koppeling tussen beide percelen is geëindigd, aldus provinciale staten.
    V-snaar Projecten heeft dit niet weersproken. Provinciale staten hebben voorts gesteld dat de afstand tussen de woning op het perceel Pluisbergweg 3 en het perceel van V-snaar Projecten voldoet aan de richtafstand uit de brochure "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: de VNG-brochure), zodat V-snaar Projecten in zoverre niet wordt beperkt in haar bedrijfsvoering. De Afdeling stelt vast dat voor bedrijfsactiviteiten die behoren tot milieucategorie 2 volgens de VNG-brochure een richtafstand van 30 m geldt. De afstand van het bedrijf tot de woning bedraagt ongeveer 50 m. Omdat aan de richtafstand uit de VNG-brochure ruimschoots wordt voldaan, hebben provinciale staten zich op het standpunt mogen stellen dat V-snaar Projecten in zoverre niet wordt beperkt in haar bedrijfsvoering. Gelet op deze feiten en omstandigheden hebben provinciale staten naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid kunnen afzien van het toekennen van een gekoppeld bouwvlak.
        Het betoog faalt.
    9.2.    V-snaar Projecten stelt terecht dat het bouwvlak is verkleind ten opzichte van het voorheen geldende planologische regime. Provinciale staten hebben toegelicht dat een deel van het bouwblok op het naastgelegen perceel is gelegen dat in eigendom is van de provincie Limburg. Niet is gesteld dat dat gedeelte nog in gebruik is bij V-snaar Projecten. Gelet hierop hebben provinciale staten naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid een kleiner bouwvlak kunnen toekennen.
        Het betoog faalt.
    Planregels
    10.    V-snaar Projecten betoogt dat in artikel 3, lid 3.1, en artikel 3, lid 3.4.1, van de planregels onderling tegenstrijdig zijn. Volgens artikel 3, lid 3.1, onder b, van de planregels is een niet-agrarische nevenactiviteit van maximaal 200 m2 toegestaan. In artikel 3, lid 3.4.1, onder b, van de planregels is vermeld dat maximaal 100 m2 van het vloeroppervlak mag worden aangewend voor een bed & breakfast, terwijl de planregel betrekking heeft op het afwijken van de maximale oppervlakte van 200 m2. In zoverre zijn de planregels in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, aldus V-snaar Projecten.
    10.1.    Artikel 3, lid 3.1, onder b, van de planregels luidt: "De voor 'Agrarisch - Agrarisch bedrijf' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    [...];
    b. een niet-agrarische nevenactiviteit tot een vloeroppervlak van maximaal 25% van de bestaande bebouwing, maar nooit meer dan 200 m2. Voor zover deze niet-agrarische nevenactiviteit plaatsvindt in de vorm van detailhandel, mag het uitsluitend detailhandel betreffen in agrarische producten die op het eigen bedrijf of in de directe omgeving daarvan zijn geproduceerd en/of bewerk;
    [...]."
        Artikel 3, lid 3.4.1, onder b, luidt: "Het bevoegd gezag kan een omgevingsvergunning verlenen voor afwijking van het bepaalde in artikel 3.1, onder b, ten behoeve van een grotere oppervlakte dan 200 m2 aan niet-agrarische nevenactiviteiten bij een agrarisch bedrijf, zoals het verstrekken van logies en ontbijtvoorzieningen, kleinschalige horeca, het verzorgen van een pleisterplaats, exposities, verhuur van fietsen, huifkarren en dergelijke dan wel nevenactiviteiten in de vorm van zorgverlening, onder de volgende voorwaarden:
    [...];
    b. indien het betreft logies en ontbijtvoorzieningen (bed & breakfast), mag per bedrijf maximaal 100 m2 van het vloeroppervlak worden aangewend voor de nevenactiviteit;
    [...]."
    10.2.    Provinciale staten stellen dat artikel 3, lid 3.1, onder b, van de planregels in samenhang met artikel 3, lid 3.4.1, onder b, van de planregels zo moet worden gelezen dat bij een omgevingsvergunning voor niet-agrarische nevenactiviteiten waarvan de totale vloeroppervlakte meer bedraagt dan 200 m2, maximaal 100 m2 van het vloeroppervlak mag worden gebruikt voor bed & breakfast. Naar het oordeel van de Afdeling is dit een juiste uitleg van de bedoelde planregels. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de planregels onderling tegenstrijdig zijn.
        Het betoog faalt.
    Afdeling 3.4 van de Awb
    11.    V-snaar Projecten betoogt dat de voorbereidingsprocedure onzorgvuldig is verlopen, nu niet opnieuw een ontwerpplan ter inzage is gelegd. Daartoe voert zij aan dat aan de westzijde van het perceel de bestemming "Agrarisch met waarden" en de dubbelbestemmingen "Waterstaat - Stroomvoerend deel rivierbed" en "Waarde - Archeologie" zijn toegekend, terwijl aan deze gronden in de beheersverordening de medebestemming "Waterstaat - Stroomvoerend deel rivierbed" en de aanduiding "Waarde - Archeologie" waren toegekend.
    11.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 7 september 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU5143, staat het in geval van vernietiging van een besluit door de bestuursrechter het bevoegd gezag in beginsel vrij om bij het nemen van een nieuw besluit terug te vallen op de reeds gevoerde procedure die aan het vernietigde besluit ten grondslag lag, dan wel de gehele procedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) opnieuw te doorlopen. Er kunnen zich echter omstandigheden voordoen waarin het uit een oogpunt van zorgvuldige voorbereiding van een besluit, mede gelet op de aard en ernst van de gebreken die tot vernietiging hebben geleid en het verhandelde in die eerste procedure, niet passend moet worden geoordeeld indien het bevoegd gezag ermee volstaat terug te vallen op de eerdere procedure en niet een nieuw ontwerpbesluit opstelt en ter inzage legt. Dit is bijvoorbeeld het geval indien ten opzichte van het ontwerpbesluit sprake is van een wezenlijk ander plan of van wijzigingen die niet als van ondergeschikte aard kunnen worden aangemerkt.
        De Afdeling heeft provinciale staten bij uitspraak van 6 juni 2018 opgedragen om een nieuw inpassingsplan vast te stellen en daarbij overwogen dat het nieuw te nemen besluit niet overeenkomstig afdeling 3.4 van de Awb hoeft te worden voorbereid. Provinciale staten hebben dit gevolgd. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat provinciale staten niettemin een nieuw ontwerpbesluit ter inzage hadden moeten leggen. Met het voorliggende plan hebben provinciale staten, net zoals in het ontwerpplan, beoogd om de gebruiks- en bouwmogelijkheden uit de beheersverordening over te nemen. De Afdeling stelt vast dat ten opzichte van het ontwerpplan weliswaar wijzigingen zijn aangebracht in het vastgestelde plan, maar dat - gelet op het voorgaande - geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat sprake is van een wezenlijk ander plan of van wijzigingen die niet als van ondergeschikte aard kunnen worden aangemerkt.
        Het betoog faalt.
    Conclusie
    12.    Het beroep is ongegrond.
    13.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. B.J. Schueler en mr. A. ten Veen, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
    w.g. Van Diepenbeek    w.g. Sparreboom
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 14 augustus 2019
    195-909.