ECLI:NL:RBMNE:2025:2686, Rechtbank Midden-Nederland, 26-05-2025, UTR 25/2609 en UTR 24/7873
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2025-05-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom ivm omzetten naar onzelfstandige woonruimte zonder een daarvoor bedoelde vergunning. De voorzieningenrechter komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het gebruik van de woning als hotel/pension voor een poule van internationale (bus)chauffeurs in strijd is met het bestemmingsplan en de Huisvestingsverordening en dat dus sprake is van een overtreding. Dat het huurcontract één van deze chauffeurs aanmerkt als hoofdhuurder maakt dat niet anders, omdat uit de feiten en omstandigheden op geen enkele wijze blijkt dat hij de woning als huishouden gebruikt en dat hij enige (bijzondere) zeggenschap heeft over de manier waarop de woning wordt gebruikt. Het college heeft de last verder in redelijkheid kunnen opleggen. Eiser krijgt geen gelijk en het beroep is dus ongegrond.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Utrecht
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: UTR 25/2609 en UTR 24/7873
      
        
        uitspraak van de voorzieningenrechter van 26 mei 2025 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
      
    
    
    
      [eiser], uit [woonplaats], eiser
    (gemachtigde: mr. S.C.A. Nuijen),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Gooise Meren,
    (gemachtigde: mr. B.M. Plat).
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over een last onder dwangsom die aan eiser is opgelegd. Eiser is het niet eens met dit besluit. Hij heeft daarom beroep ingesteld en verzocht om een voorlopige voorziening. Hij voert een aantal gronden aan. Aan de hand van deze gronden beoordeelt de voorzieningenrechter of het college de last in redelijkheid heeft kunnen opleggen. 
    
    
      1.1
      De voorzieningenrechter komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het gebruik van de woning aan de [adres] in [woonplaats] in strijd is met het bestemmingsplan en de Huisvestingsverordening en dat dus sprake is van een overtreding. Het college heeft de last verder in redelijkheid kunnen opleggen. Eiser krijgt geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Omdat de voorzieningenrechter uitspraak doet op het beroep, wijst hij het verzoek om een voorlopige voorziening af. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Met het bestreden besluit van 6 november 2024 op het bezwaar van eiser is de burgemeester bij de opgelegde last onder dwangsom gebleven. Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening.
    
    
    
      2.1.
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 16 mei 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, mr. A. Smetsers als waarnemer van de gemachtigde van eiser, een medewerker van het accountantskantoor van eiser ([medewerker]) en de gemachtigde van het college. 
      
    
    
      2.2.
      Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist hij ook op het beroep van eiser daartegen.
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    3. Het college heeft aan eiser een last onder dwangsom opgelegd omdat toezichthouders van de gemeente tijdens een controle op 23 januari 2024 hebben vastgesteld dat in de woning aan de [adres] in [woonplaats] onzelfstandige bewoning plaatsvond, zonder dat daarvoor de vereiste omzettingsvergunning is verleend. Omdat dat in strijd is met artikel 21, eerste lid, onder c, van de Huisvestingswet 2014 en artikel 6.1.2, eerste lid, onder d, van de Huisvestingsverordening Gooi en Vechtstreek 2024 (hierna: de Huisvestingsverordening) heeft het college hiervoor bij besluit van 16 mei 2024 aan eiser een last onder dwangsom opgelegd. In dit besluit (hierna: de last onder dwangsom) heeft het college eiser gelast om vóór 1 december 2024 de onzelfstandige bewoning te staken en gestaakt te houden. Daarbij is aangegeven dat eiser aan deze last gevolg kan geven door de woning volgens de regels te (laten) gebruiken. Dat betekent dat de woning niet meer – zonder vergunning – kamergewijs mag worden gebruikt of verhuurd. Aan het niet (geheel) voldoen aan de last heeft het college een dwangsom verbonden van € 1.500,- per geconstateerde overtreding met een maximum van € 15.000,-. Spoedeisend belang 
    4. De voorzieningenrechter vindt dat er sprake is van een spoedeisend belang bij het verzoek om voorlopige voorziening. Op de zitting heeft eiser zijn financiële situatie laten toelichten door een medewerker van zijn accountantskantoor. Daaruit volgt in ieder geval dat eisers financiële situatie niet zo rooskleurig is dat hij de financiële gevolgen van het verbeuren van dwangsommen wel kan dragen. Omdat het college controles blijft uitoefenen en daardoor dwangsommen worden verbeurd, zal de voorzieningenrechter de zaak van eiser inhoudelijk behandelen.    De gronden van eiser  
    5. Eiser voert aan dat hij geen overtreding heeft begaan. Volgens het bestemmingsplan en de Huisvestigingsverordening mag er worden gewoond door één huishouden, maar dat begrip is niet gedefinieerd. Volgens eiser moet daar in ieder geval onder worden begrepen een hospita-situatie, waarbij personen ‘inwonen’ bij de hoofdgebruiker van de woning. Daarvan is – in ieder geval sinds het gewijzigde huurcontract van 1 april 2024 – sprake. De heer [A] (hierna: “[A]”) is de hoofdgebruiker, en het is hem krachtens de huurovereenkomst toegestaan om mensen (met name diens collega’s) in de woning te laten logeren. Dat [A] niet bij de controles is aangetroffen maakt dat niet anders, omdat hij aan het werk was en zijn inwonende gasten de woning waarnamen tot diens terugkomst. De uitleg van het begrip huishouden mag volgens eiser in ieder geval niet zo ver gaan dat het de vrijheid tot het inrichten van het privéleven beperkt. 
    6. Verder is volgens eiser sprake van strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel omdat het college na het voornemen tot het opleggen van de last niet opnieuw een controle heeft uitgevoerd bij de woning. Eiser had immers aan het college laten weten dat hij per 1 april 2024 het gebruik van de woning had gewijzigd door het aangaan van een nieuw huurcontract. Voor zover het gebruik daarvoor al een overtreding opleverde, was die  daarmee hersteld. 
    7. Tot slot stelt eiser zich op het standpunt dat de Huisvestingsverordening onverbindend moet worden verklaard omdat ingevolge artikel 2 van de Huisvestingswet voor het vergunningplichtig maken van het omzetten van woonruimte vereist is dat wordt onderbouwd dat sprake is van een noodzaak tot bestrijding van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte dan wel een noodzaak voor het behoud van de leefbaarheid van de woonomgeving. Dat heeft het college volgens eiser onvoldoende gedaan. Heeft het college een overtreding kunnen vaststellen? 
    8. De voorzieningenrechter gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Eiser is eigenaar van diverse panden in [woonplaats], waaronder de woning aan de [adres]. Op 23 januari 2024 hebben toezichthouders van de gemeente een controle gedaan in deze woning naar aanleiding van klachten uit de buurt. De woning werd op dat moment gehuurd door het bedrijf “[bedrijf]”. [A] is in het huurcontract met [bedrijf] aangemerkt als de hoofdbewoner. [A] is een werknemer van [bedrijf]. [bedrijf] betaalde de huurpenningen aan eiser. Er zijn in de woning twee personen aangetroffen met de Poolse nationaliteit. Deze personen hebben verklaard werkzaam te zijn voor [bedrijf] als (bus)chauffeur en dat zij in die hoedanigheid door hun werkgever in een roulerend schema zijn gehuisvest in (een kamer in) deze woning. Zij verklaarden telkens in andere slaapkamers te worden geplaatst. Deze personen hebben geen huurcontract en dragen persoonlijk geen huurpenningen af. Verder verklaarden zij geen gezamenlijke huishouding te voeren of een duurzame relatie te hebben met elkaar, of met de overige bewoners. De woning bestaat uit zes (slaap)kamers. In die kamers zijn in totaal elf bedden aangetroffen, en een enkele kast. Verder staan er in de woonkamer een bank, een tafel met stoelen en vier koelkasten met op elke plank een sticker met een naam. Ook staan er (stelling)kasten met planken met boodschappen met namen van de bewoners op de plank. Er staat niemand ingeschreven in de Basisregistratie personen (Brp) op het adres. 
    9. Nadat het college op 8 maart 2024 is overgegaan tot het uiten van een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom zijn met eiser op zijn verzoek gesprekken gevoerd over de aangetroffen situatie en de mogelijkheden tot legalisatie ervan. Daarin heeft eiser zich volgens het college nogal dwingend opgesteld, in die zin dat hij niet bereid was om iets aan de situatie te wijzigen omdat hij van mening was dat deze manier van bewoning is toegestaan. Deze houding van eiser was voor het college aanleiding om te concluderen dat eiser niet zou gaan voldoen aan de last, en dat de overtreding dus zou blijven voortduren. 
    10. Vervolgens heeft eiser per 1 april 2024 een nieuw huurcontract opgesteld voor de woning aan de [adres]. Anders dan voorheen huurt [A] (in plaats van [bedrijf]) vanaf dat moment de woning. Hij wordt aangemerkt als huisbaas/hoofdbewoner. Het is [A] volgens dit contract toegestaan om de woning te delen met één of meer collega’s. De voorwaarden daarvoor staan in artikel 31 van de huurovereenkomst. Zoals eiser op zitting heeft bevestigd is daarmee de feitelijke situatie niet gewijzigd. De huurpenningen worden nog steeds betaald door [bedrijf], dat ook meegetekend heeft op het huurcontract. De woning wordt verder nog steeds gebruikt door [A] en zijn collega’s in wisselende samenstellingen.Het controlemoment 
    11. Gelet op de proceshouding van eiser in de bezwaarfase heeft het college naar het oordeel van de voorzieningenrechter in dit geval na het voornemen tot het opleggen van de last onder dwangsom niet opnieuw een controle hoeven uitvoeren in de woning. Eiser heeft in die fase meerdere keren aan het college laten weten dat hij niet voornemens was om in te grijpen in de wijze waarop de woning op dat moment werd gebruikt. Hij meende namelijk in zijn recht te staan. Op de zitting heeft eiser dit nogmaals bevestigd. Uit deze feiten en omstandigheden heeft het college in redelijkheid kunnen afleiden dat de overtreding voortduurde ook na de in het voornemen genoemde begunstigingstermijn. Bovendien blijkt uit de nadere controle die is uitgevoerd op 15 februari 2025 dat de situatie in de woning tot op heden ongewijzigd is. Van strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel bij het opleggen van de last is dus geen sprake. Deze beroepsgrond slaagt niet. Een huishouden 
    12. Vast staat dat in zowel het bestemmingsplan als de Huisvestingsverordening is opgenomen dat de woning slechts mag worden gebruikt door één “huishouden”. De enige uitzondering daarop is zogenaamde “inwoning” door een ander huishouden. Dat is in zoverre niet in geschil. Wat partijen verdeeld houdt is hoe dat begrip “huishouden” moet worden uitgelegd. 
    13. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college in redelijkheid heeft overwogen dat de aangetroffen situatie in de woning een overtreding is van zowel het bestemmingsplan als de Huisvestingsverordening. Er mag in de woning slechts één huishouden verblijven, tenzij sprake is van inwoning. Dit betekent dus dat bewoning op een manier die buiten deze kaders valt, niet is toegestaan. 
    14. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) volgt dat bij de vraag of een woning is omgezet van een zelfstandige woning in onzelfstandige woonruimten, doorslaggevend is hoe de bewoners de woning feitelijk bewonen. Het gaat dus niet om de inhoud van de huurovereenkomsten die de bewoners hebben gesloten. Volgens de Afdeling kan het begrip huishouden mede worden ingevuld aan de hand van algemeen spraakgebruik en is daarbij van belang of er continuïteit in de samenstelling van de bewoners is, of de bewoners invloed hebben op waar ze wonen en of ze de intentie hebben om na afloop van hun werkzaamheden de samenwoning voort te zetten.
    
      15. Dat de hoofdhuurder [A] moet worden aangemerkt als een huishouden volgt de voorzieningenrechter niet. Hoewel het op zichzelf mogelijk is dat één persoon een huishouden vormt, volgt dat in dit geval niet uit de geconstateerde feiten en omstandigheden. Het college heeft bij deze conclusie kunnen betrekken dat [A] niet staat ingeschreven in de Brp op het adres en dat hij tot nu toe bij controles niet in de woning is aangetroffen. Verder is op de zitting gebleken dat het aanzienlijke huurbedrag (volgens de huurovereenkomst € 4.200,- per maand en volgens de verklaring van eiser ter zitting € 3.000,- per maand indien [A] zich “netjes” gedraagt) niet door [A] zelf wordt betaald maar nog steeds door zijn werkgever [bedrijf]. Uit niets blijkt dat [A] als hoofdhuurder enige zeggenschap heeft over wat er met de woning gebeurt of dat hij de woning (grotendeels) voor zichzelf zou kunnen gebruiken als hij dat zou willen. Verklaard is immers dat [bedrijf] bepaalt wie er in de woning slaapt. Dat [A] op enige andere wijze een bijzondere status heeft ten opzichte van de overige (tijdelijke) bewoners, is niet gebleken, terwijl hij wel verregaande contractuele verplichtingen lijkt te zijn aangegaan jegens eiser. 
      15. Verder heeft het college kunnen concluderen dat ook uit de feitelijk aangetroffen situatie en de inrichting van de woning niet blijkt dat [A] de woning als huishouden gebruikt. De woning is namelijk niet als zodanig ingericht. Er zijn weinig tot geen persoonlijke spullen van [A] (of van andere bewoners) aangetroffen. De woning is sober gemeubileerd en de planken in de (koel)kasten zijn ingedeeld op naam. In de slaapkamers zijn slechts bedden aangetroffen (elf stuks) en een enkele kast. De kamers zijn niet persoonlijk ingericht en welke kamer [A] zou gebruiken is ook niet komen vast te staan. Daar komt nog bij dat eiser op zitting heeft verklaard dat er in totaal ongeveer achttien mensen van [bedrijf] in een poule gebruik maken van de woning, en dat het bij alle vier de woningen van eiser in de straat gaat om ongeveer honderd chauffeurs in ploegendienst. De voorzieningenrechter vindt het volstrekt ongeloofwaardig dat [A] met al deze mensen een persoonlijke en bijzondere vriendschapsrelatie onderhoudt. Dat dit niet zo is, blijkt ook wel uit de verklaringen die de aangetroffen werknemers bij de controles hebben afgelegd. De stelling van eiser dat de groep chauffeurs die in ploegendienst van de woning gebruik maken moeten worden aangemerkt als logees van [A], vindt de voorzieningenrechter dan ook niet navolgbaar. Al met al kan het naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet anders zijn dan dat de gepresenteerde contractuele situatie en het naar voren brengen van [A] als ‘huishouden’ uitsluitend is bedoeld om het werkelijke gebruik van de woning te verhullen. 
      15. Dat het [A] volgens de huurovereenkomst is toegestaan om de woning te delen met collega’s, maakt het voorgaande niet anders. De tekst van het huurcontract is immers niet leidend voor de vraag of sprake is van een huishouden. Daarvoor moet primair worden gekeken naar het feitelijke gebruik. Bovendien staat er in artikel 31 van de overeenkomst dat dit gebruik gebonden is aan voorwaarden. Het delen van de woning mag volgens het huurcontract alleen als deze collega’s hun eigen slaapkamer hebben, en er geldt een maximum van 4 huishoudens tegelijk. Gelet op de aangetroffen situatie tijdens de controles werd zelfs daaraan niet voldaan, wat betekent dat het feitelijk gebruik zelfs in strijd is met hetgeen bepaald in de huurovereenkomst. 
      15. Omdat [A], noch de overig aangetroffen personen, kunnen worden aangemerkt als een huishouden, is sprake van bewoning in strijd met zowel het bestemmingsplan als de Huisvestingsverordening. Dat sprake zou zijn van een hospita-situatie is gelet op het voorgaande uitgesloten. Daarvoor moet immers sprake zijn van een huishouden dat een deel van de woning verhuurt aan een ander huishouden. De beroepsgronden slagen niet. Het onderzoek naar schaarste en leefbaarheid
      15. De voorzieningenrechter volgt eiser verder niet in zijn stelling dat de Huisvestingsverordening onverbindend is omdat onvoldoende zou zijn onderbouwd dat een vergunningplicht bij omzetting naar onzelfstandige woonruimte noodzakelijk is voor alle woningen in de gemeente. Uit de toelichting op de Huisvestingsverordening, en dat wat het college daar op zitting nader over heeft toegelicht, volgt genoegzaam dat hier onderzoek naar is gedaan door de Provinciale Metropoolregio Amsterdam en door het adviesbureau  Companen. Uit dat onderzoek volgt dat sprake is van schaarste aan woonruimte in deze regio, en met name in [woonplaats] en [woonplaats]. Omdat [woonplaats] een vestingstad is bestaan er weinig tot geen uitbreidingsmogelijkheden. Met een vergunningplicht is bovendien bij uitstek bedoeld om een situatie zoals deze te voorkomen en/of reguleren. Het is verder ook niet zo dat omzetting naar onzelfstandige woonruimte nooit mag in [woonplaats]. Daarvoor zal echter een vergunning moeten worden aangevraagd. De voorzieningenrechter vindt dat de besluitvorming op dit punt niet onzorgvuldig is geweest. De beroepsgrond slaagt niet. Legalisatie 
      15. Dat de last niet zou mogen worden opgelegd omdat concreet zicht op legalisatie zou bestaan, is tot slot niet aannemelijk geworden. Op de zitting is gebleken dat eiser wel een omzettingsvergunning heeft aangevraagd, maar dat deze buiten behandeling is gesteld omdat de gevraagde aanvullende stukken niet zijn aangeleverd. Het college heeft bovendien aangegeven dat een dergelijke vergunning voor de bestaande situatie zeer waarschijnlijk niet zal worden afgegeven. De beroepsgrond slaagt niet. Evenredigheid 
      15. De voorzieningenrechter ziet in de stelling van eiser dat hij door de last noodgedwongen mensen op straat zou moeten zetten geen reden voor het oordeel dat het college had moeten afzien van het opleggen van de last. Het is de verantwoordelijkheid van eiser om te voldoen aan de wettelijke regels voor het verhuren van zijn woning. Daarnaast is het naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet zo dat eiser als gevolg van de last mensen op straat moet zetten. Als – zoals eiser stelt – [A] het huishouden vormt dat de woning huurt, dan mag hij daar gewoon blijven wonen. Maar wel in zijn eentje. Het is niet de bedoeling dat hij (of [bedrijf]) de woning als hotel/pension gebruikt voor zijn collega’s. Omdat die collega’s in strijd met de geldende regels in de woning verbleven zullen zij (al dan niet door tussenkomst van [bedrijf]) een ander tijdelijk onderkomen moeten zoeken. Conclusie en gevolgen
      15. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het besluit waarin eiser gelast wordt het strijdig gebruik van de woning te (laten) beëindigen in stand blijft. Omdat het beroep ongegrond is, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. Eiser krijgt het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten. 
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    
      
        verklaart het beroep ongegrond;
      
      
        wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.W. Veenendaal, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. B.L. Kosterman-Meijer, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 26 mei 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open. 
    
  
  
     Artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dat mogelijk.
  
  
     Zie de uitspraken van de Afdeling van 5 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3985 en 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:334.
  
  
     Zie de Afdeling in haar uitspraak van 26 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3443.