ECLI:NL:RVS:2018:2101, Raad van State, 27-06-2018, 201703371/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-06-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 april 2014 heeft het dagelijks bestuur van het stadsdeel Centrum aan De Hoofdstad bekendgemaakt dat de door haar op 7 november 2013 aangevraagde omgevingsvergunning voor het ten behoeve van short stay in afwijking van het bestemmingsplan gebruiken van het appartement Prinsengracht 540-3 te Amsterdam van rechtswege is gegeven.

201703371/1/A1.
    Datum uitspraak: 27 juni 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    B.V. Automobielbedrijf- en Handelsonderneming ‘De Hoofdstad’ (hierna: De Hoofdstad) en Vondel Hotels Short Stay B.V. (hierna: Vondel Hotels), beide gevestigd te Amsterdam,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 3 april 2017 in zaak nr. 16/4300 in het geding tussen:
    
    De Hoofdstad en Vondel Hotels,
    
    en
    
    het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Centrum van de gemeente Amsterdam.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 9 april 2014 heeft het dagelijks bestuur van het stadsdeel Centrum aan De Hoofdstad bekendgemaakt dat de door haar op 7 november 2013 aangevraagde omgevingsvergunning voor het ten behoeve van short stay in afwijking van het bestemmingsplan gebruiken van het appartement Prinsengracht 540-3 te Amsterdam van rechtswege is gegeven.
    
    Bij besluit van 31 mei 2016 heeft het algemeen bestuur opnieuw beslist op het door Huurdersvereniging Centrum daartegen gemaakte bezwaar. Daarbij is het bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 9 april 2014 herroepen en de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd.
    
    Bij uitspraak van de rechtbank van 3 april 2017 is het beroep, voor zover door Vondel Hotels ingesteld, niet-ontvankelijk verklaard en het beroep, voor zover door De Hoofdstad ingesteld, ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben De Hoofdstad en Vondel Hotels hoger beroep ingesteld.
    
    Het algemeen bestuur heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Hoofdstad en Vondel Hotels hebben een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 april 2018, waar De Hoofdstad en Vondel Hotels, bijgestaan door mr. J.C. Ellerman, advocaat te Amsterdam, en De Hoofdstad voorts vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het algemeen bestuur, vertegenwoordigd door mr. H.D. Hosper, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    De Hoofdstad is eigenares van het appartement Prinsengracht 540-3 te Amsterdam en de appartementen Prinsengracht 540-1, 540-2, 542-2 en 542-3. Deze laatste appartementen worden gebruikt voor zogenoemd short stay, wat inhoudt dat deze zelfstandige woningen structureel worden gebruikt voor tijdelijke bewoning door een huishouden voor een aaneengesloten periode voor tenminste vijf dagen en maximaal zes maanden. Vondel Hotels is de exploitant van deze appartementen. Om het appartement 540-3 ook te mogen laten gebruiken voor short stay heeft De Hoofdstad op 7 november 2013 de aanvraag om omgevingsvergunning gedaan. Zij heeft gelijktijdig een vergunning voor het tijdelijk onttrekken van het appartement Prinsengracht 540-3 (hierna: het appartement) aan de woningvoorraad aangevraagd. Deze vergunning is op 20 februari 2014 verleend.
    
        Vast staat dat het gebruik van het appartement voor short stay in strijd is met het bestemmingsplan "Zuidelijke Binnenstad". Omdat het algemeen bestuur niet tijdig heeft beslist op de aanvraag om omgevingsvergunning, is deze ingevolge artikel 4:20b, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) van rechtswege gegeven.
    
        Bij het besluit op bezwaar van 31 mei 2016 heeft het algemeen bestuur het besluit van 9 april 2014 herroepen en de van rechtswege gegeven omgevingsvergunning alsnog geweigerd. Bij dit besluit heeft het algemeen bestuur onder meer aansluiting gezocht bij het door de raad van de gemeente Amsterdam vastgestelde beleid voor short stay, neergelegd in de notitie ‘Beleid shortstay‘ van juli 2012 (hierna: de Beleidsnotitie 2012) en de notitie ‘Uitvoeringsnotitie Shortstay’ van oktober 2012 (hierna: de Uitvoeringsnotitie). In de Uitvoeringsnotitie zijn voor de stadsdelen Centrum en Zuid quota neergelegd voor het aantal te verlenen vergunningen voor short stay. Het beleid ziet met name op de mogelijkheid om vergunningen voor onttrekking van woningen aan de woningvoorraad te verlenen. Het algemeen bestuur past het beleid ook toe bij de vraag of omgevingsvergunning voor gebruik ten behoeve van short stay kan worden verleend. Het algemeen bestuur is ervan uitgegaan dat voor de vraag of in een concreet geval short stay kan worden toegestaan een belangenafweging dient plaats te vinden, waarbij een vastgesteld quotum geen allesbepalende rol speelt. Bij de verrichte belangenafweging heeft zij de bevindingen betrokken van een in 2013 verrichte evaluatie van het beleid voor short stay. Die bevindingen zijn neergelegd in de notitie ‘Beleidsnotitie short stay 2014’ (hierna: de Beleidsnotitie 2014). Op grond van de evaluatie heeft het algemeen bestuur zich op het standpunt gesteld dat er inmiddels voldoende verblijfsmogelijkheden voor short stay zijn en dat appartementen voor short stay vaak worden gebruikt voor toeristische verhuur, wat tot meer overlast voor de omgeving daarvan leidt. Het algemeen bestuur heeft daarom besloten geen omgevingsvergunningen meer af te geven voor het gebruik van een woning voor short stay en de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd.
    
        De rechtbank heeft het beroep, voor zover ingesteld door Vondel Hotels, niet-ontvankelijk verklaard. Volgens de rechtbank is zij geen belanghebbende bij het besluit op bezwaar, aangezien zij als beoogd exploitant slechts een financieel, van De Hoofdstad afgeleid, belang heeft. De rechtbank is verder van oordeel dat het algemeen bestuur bij het besluit op bezwaar in redelijkheid, op grond van de gegeven motivering, het besluit van 9 april 2014 heeft kunnen herroepen en de gevraagde omgevingsvergunning alsnog heeft kunnen weigeren.
    
    Ontvankelijkheid beroep, voor zover ingesteld door Vondel Hotels,
    
    2.    Vondel Hotels betoogt dat de rechtbank het beroep, voor zover door haar ingesteld, ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Zij stelt een eigen belang bij het besluit op bezwaar te hebben en niet slechts een van De Hoofdstad afgeleid belang. Daarbij verwijst Vondel Hotels naar de uitspraak van de Afdeling van 15 januari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:72).
    
    2.1.    Artikel 1:2, eerste lid, van de Awb luidt: "Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken."
    
    2.2.    Vondel Hotels heeft ter zitting onbetwist gesteld dat zij ten tijde van het besluit op bezwaar het appartement met de vier andere appartementen aan de Prinsengracht van De Hoofdstad huurde om deze te exploiteren als appartementen voor short stay. Zij heeft verder ter zitting gesteld dat het appartement Prinsengracht 540-3 was ingericht voor gebruik ten behoeve van short stay en ook twee jaar daadwerkelijk daarvoor in gebruik is geweest. Het algemeen bestuur heeft dit niet weersproken.
    
        Vondel Hotels heeft als verhuurster van het appartement, indien dat is ingericht en kan worden gebruikt ten behoeve van short stay, een rechtstreeks bij een beslissing om het als zodanig te mogen laten gebruiken betrokken belang. Zij kan naar verwachting immers bij een gebruik voor short stay hogere huurprijzen vragen dan bij woongebruik. Haar belang het appartement te mogen laten gebruiken voor short stay is in zoverre niet slechts een van De Hoofdstad als eigenares van het appartement afgeleid belang, maar een eigen belang dat voortvloeit uit haar hoedanigheid van verhuurster.
    
        Uit de stukken blijkt dat het algemeen bestuur in augustus 2015 heeft geconstateerd dat het appartement in gebruik was ten behoeve van short stay. Gelet op de onbetwiste stelling ter zitting van Vondel Hotels dat het gebruik voor short stay al gedurende twee jaar plaatsvond, vond dit gebruik ook al plaats ten tijde van het besluit op bezwaar van 31 mei 2016. De Afdeling stelt vast dat Vondel Hotels op dat moment niet slechts de beoogde exploitant was, waarvan de rechtbank is uitgegaan, maar het appartement al daadwerkelijk exploiteerde. Zij had toen dan ook een rechtstreeks bij het besluit op bezwaar betrokken eigen belang. Voor het niet-ontvankelijk verklaren van het beroep wegens het ontbreken van een rechtstreeks bij het besluit op bezwaar betrokken belang van Vondel Hotels, bestond dus geen aanleiding. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
        Het betoog slaagt.
    
    Beleid en belangenafweging
    
    3.    De Hoofdstad betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het algemeen bestuur ten onrechte de omgevingsvergunning heeft geweigerd, terwijl het gebruik ten behoeve van short stay in overeenstemming is met het beleid dat het algemeen bestuur heeft toegepast. Daarbij stelt zij dat het quotum voor vergunningverlening voor short stay voor het gebied waarin het appartement ligt, ten tijde van de indiening van de aanvraag nog niet was bereikt. Het beleid biedt volgens De Hoofdstad geen ruimte voor een belangenafweging in het individuele geval. Zij betoogt dat het algemeen bestuur daarom geen betekenis heeft mogen toekennen aan de uitkomsten van een in 2013 verrichte evaluatie van het beleid voor short stay.
    
    3.1.    Ten tijde van het besluit op bezwaar van 31 mei 2016 was het beleid, neergelegd in de Beleidsnotitie 2014 in werking getreden. Dit beleid is niet van toepassing op de aanvraag om omgevingsvergunning van 7 november 2013. In de Beleidsnotitie 2014 staat namelijk dat een aanvraag om een vergunning die voor de bekendmaking van het beleid op 14 januari 2014 is ingediend, moet worden beoordeeld op basis van het oude beleid, waarmee wordt bedoeld het beleid, neergelegd in de Beleidsnotitie 2012 en de Uitvoeringsnotitie.
    
        De Afdeling heeft in de uitspraak van 29 november 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:3262) overwogen dat het beleid, neergelegd in genoemde notities ten aanzien van onttrekkingsvergunningen geen ruimte biedt voor een individuele belangenafweging naast de aan het beleid ten grondslag liggende belangenafweging op basis waarvan het quotum is vastgesteld. Dat betekent dat zolang het quotum nog niet is bereikt, als uitgangspunt heeft te gelden dat het belang van de aanvrager van een onttrekkingsvergunning zwaarder weegt dan het belang van het behoud en de samenstelling van de woningvoorraad.
    
        De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat dit anders zou zijn, bij toepassing van het beleid bij de toetsing of omgevingsvergunning voor gebruik ten behoeve van short stay kan worden verleend. Er moet dus worden geoordeeld dat het algemeen bestuur ten onrechte een individuele belangenafweging heeft verricht en daarbij de uitkomsten van de in 2013 verrichte evaluatie van het beleid voor short stay heeft betrokken.
    
        Het algemeen bestuur heeft ter zitting desgevraagd te kennen gegeven dat het gebruik van het appartement voor short stay voldoet aan de in de Beleidsnotitie 2012 en de Uitvoeringsnotitie opgenomen criteria voor vergunningverlening. Het in de Uitvoeringsnotitie vastgestelde quotum van zestig vergunningen short stay voor het gebied Grachtengordel-Zuid, waarin het appartement ligt, wordt bij verlening van de omgevingsvergunning niet overschreden.
    
        Gelet op wat hiervoor is overwogen, bestond er voor het algemeen bestuur geen grond om de gevraagde omgevingsvergunning op grond van het beleid te weigeren. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
        Het betoog slaagt.
    
    Conclusie
    
    4.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit op bezwaar van 31 mei 2016 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking. Het algemeen bestuur dient met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen opnieuw te beslissen op het bezwaar van Huurdersvereniging Centrum tegen het besluit van 9 april 2014. Daarbij dient het algemeen bestuur ervan uit te gaan dat het aangevraagde gebruik niet kan worden geweigerd wegens strijd met het beleid, neergelegd in de Beleidsnotitie 2012 en de Uitvoeringsnotitie.
    
    5.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
    6.    Het algemeen bestuur dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 3 april 2017 in zaak nr. 16/4300;
    
    III.    verklaart het door B.V. Automobielbedrijf- en Handelsonderneming De Hoofdstad en Vondel Hotels Short Stay B.V. bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel Centrum van de gemeente Amsterdam van 31 mei 2016, kenmerk JZ 98-14-1161;
    
    V.    veroordeelt het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel Centrum van de gemeente Amsterdam tot vergoeding van bij B.V. Automobielbedrijf- en Handelsonderneming De Hoofdstad en Vondel Hotels Short Stay B.V. in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.004,00 (zegge: tweeduizend vier euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
    
    VI.    gelast dat het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel Centrum van de gemeente Amsterdam aan B.V. Automobielbedrijf- en Handelsonderneming De Hoofdstad en Vondel Hotels Short Stay B.V. het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 834,00 (zegge: achthonderdvierendertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. J.C. Kranenburg en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
    
    w.g. Troostwijk    w.g. Van Heusden
    Voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 27 juni 2018
    
    163-845.