ECLI:NL:RVS:2015:17, Raad van State, 14-01-2015, 201401884/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-01-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 januari 2013 heeft de minister [appellante] een boete opgelegd van € 88.000,00 wegens twintig overtredingen van artikel 4:3, eerste lid, van de Arbeidstijdenwet (hierna: de Atw).

201401884/1/A3.
    Datum uitspraak: 14 januari 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 22 januari 2014 in zaak nr. 13/6135 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de minister van Infrastructuur en Milieu.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 3 januari 2013 heeft de minister [appellante] een boete opgelegd van € 88.000,00 wegens twintig overtredingen van artikel 4:3, eerste lid, van de Arbeidstijdenwet (hierna: de Atw).
    
    Bij besluit van 4 juli 2013 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 22 januari 2014 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 september 2014, waar [appellante], vertegenwoordigd door haar [bestuurder] en [medewerker], bijgestaan door mr. K. Vierhout, advocaat te Haarlem, en de minister, vertegenwoordigd door mr. W. Autar en J. van der Laarse, beiden werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 4:3, eerste lid, van de Atw voeren een werkgever en een persoon als bedoeld in artikel 2:7, eerste lid, van deze wet een deugdelijke registratie ter zake van de arbeids- en rusttijden welke het toezicht op de naleving van deze wet en de daarop berustende bepalingen mogelijk maakt.
    
    Ingevolge artikel 10:1, eerste lid, wordt het niet naleven van artikel 4:3, eerste lid, als overtreding aangemerkt.
    
    Ingevolge artikel 10:5, derde lid, gelden de ter zake van deze wet en de daarop berustende bepalingen gestelde overtredingen ten opzichte van elke persoon, met of ten aanzien van wie de overtreding is begaan, en met betrekking tot elke dag in de loop waarvan deze overtreding is begaan.
    
    Ingevolge artikel 2.3:1 van het Arbeidstijdenbesluit vervoer (hierna: Atbv) zijn met uitsluiting van het Arbeidstijdenbesluit dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen van toepassing op iedere verplaatsing, die geheel of gedeeltelijk over voor openbaar gebruik toegankelijke wegen plaats vindt in lege of beladen toestand, alsmede de direct daarmee samenhangende werkzaamheden van:
    
    a. een vrachtauto waarvan het kentekenbewijs een laadvermogen van meer dan 500 kilogram vermeldt, alsmede een losse trekker;
    
    (…).
    
    Ingevolge artikel 2.6:1, eerste lid, onder b, kan de minister, indien daartoe gegronde redenen aanwezig zijn, vrijstelling verlenen van de verplichting tot het installeren van een controlemiddel, voor zover dit niet in strijd is met verordening (EG) nr. 561/2006.
    
    In de Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete, die als bijlage 1 bij de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit vervoer (wegvervoer) is gevoegd, is het boetenormbedrag voor overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw gesteld op € 4.400,00 per persoon per overtreding per dag.
    
    2. De minister heeft aan de boeteoplegging een door een inspecteur van de Inspectie Leefomgeving en Transport opgesteld boeterapport van 31 augustus 2012 ten grondslag gelegd. In het boeterapport staat vermeld dat de inspecteur bij een bedrijfsinspectie op 7 juni 2012 en volgende dagen op basis van uitdraaien van boordcomputers heeft geconstateerd dat in de periode van 30 januari tot en met 26 februari 2012 twintig maal ten behoeve van de onderneming van [appellante] vervoerswerkzaamheden zijn verricht, maar heeft hiervan geen digitale data en/of registratiebladen in de bedrijfsadministratie aangetroffen. Nu de inspecteur aan de hand van de ter inzage gegeven bedrijfsadministratie niet kon vaststellen wie de betreffende werkzaamheden had verricht, was toezicht op de arbeids- en rusttijden als bedoeld in artikel 4:3, eerste lid, van de Atw niet mogelijk, hetgeen beboetbare overtredingen oplevert, aldus de minister.
    
    3. [appellante] voert aan dat de rechtbank haar ten onrechte niet heeft gevolgd in het betoog dat zij niet verantwoordelijk is voor de overtredingen, omdat niet aannemelijk is gemaakt dat de voertuigen onder haar verantwoordelijkheid vallen en evenmin dat de werknemers bij haar in dienst zijn.
    
    3.1. [appellante] heeft met haar betoog de inhoud van het boeterapport niet onderkend. Volgens dit rapport heeft [appellante] de inspecteur haar bedrijfsadministratie overhandigd, nadat hij haar had medegedeeld dat het onderzoek betrekking had op naleving van de arbeids- en rusttijden door haar als werkgever. Op basis van die bedrijfsadministratie en een gegeven toelichting van haar directeur heeft de inspecteur vastgesteld dat in het controletijdvak 91 personen als vrachtwagenchauffeur in dienstbetrekking werkzaam waren en ten behoeve van de onderneming vervoerswerkzaamheden hebben verricht en dat daarvoor 79 vrachtwagens zijn gebruikt. Vervolgens heeft de inspecteur vastgesteld dat met een aantal van deze vrachtwagens op genoemde tijden werkzaamheden zijn verricht, maar dat uit de bedrijfsadministratie niet valt op te maken wie deze werkzaamheden had verricht. Het boeterapport is op ambtseed opgemaakt. In beginsel dient van een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal te worden uitgegaan. Dit is slechts anders indien er bijzondere omstandigheden zijn die nopen tot afwijking van dit uitgangspunt. [appellante] heeft dergelijke omstandigheden niet aangevoerd.
    
    Het betoog faalt derhalve.
    
    4. Voorts betoogt [appellante] dat de rechtbank haar ten onrechte niet heeft gevolgd in het betoog dat de overtredingen onvoldoende zijn bewezen. Zij voert aan dat een ondeugdelijke registratie van arbeids- en rusttijden niet bewezen kan worden met gegevens van enkele voertuigen, omdat arbeids- en rusttijden door chauffeurs worden gemaakt. De enkele omstandigheid dat digitale data in de bedrijfsadministratie ontbreken is volgens haar voorts onvoldoende voor de conclusie dat zich een dermate ondeugdelijke registratie voordoet dat toezicht op naleving van de Atw onmogelijk is, temeer nu er slechts kleine hiaten in haar bedrijfsadministratie zijn. Zij verwijst tenslotte naar de bijlagen van het boeterapport waaruit volgens haar duidelijk blijkt welke chauffeurs de werkzaamheden hebben uitgevoerd.
    
    4.1. [appellante] heeft met haar betoog niet onderkend dat, indien uit de boordcomputergegevens blijkt dat met een voertuig is gereden, dit logischerwijze betekent dat er een bestuurder achter het stuur van het voertuig heeft gezeten. Van deze chauffeur moeten de arbeids- en rusttijden worden verantwoord in de bedrijfsadministratie door middel van digitale bestanden van de bestuurderskaart en voertuigunit. Deze bestanden waren er niet, althans niet van de in het boeterapport omschreven gevallen. Anders dan [appellante] heeft gesteld met verwijzing naar de bijlagen van het boeterapport, kan op grond van haar bedrijfsadministratie alleen worden vastgesteld dat op genoemde data en tijden vervoerswerkzaamheden met de vrachtwagens zijn verricht, maar niet wie die werkzaamheden heeft verricht. Hierdoor was het toezicht op de naleving van de arbeids- en rusttijden niet mogelijk. De omstandigheid dat de hiaten in de bedrijfsadministratie steeds betrekking hebben op korte tijdsperiodes, zoals [appellante] heeft gesteld, maakt dat niet anders.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. [appellante] betoogt verder dat de rechtbank, door te overwegen dat de beboetbare feiten vervoerswerkzaamheden betreffen die zijn uitgevoerd met tachograaf-plichtige voertuigen, heeft miskend dat niet iedere bestuurder van een vrachtauto een tachograaf hoeft te gebruiken omdat er een aantal internationale en nationale vrijstellingen is.
    
    5.1. [appellante] heeft met haar betoog de inhoud van het op ambtseed opgemaakt boeterapport niet onderkend. Volgens dit rapport heeft de inspecteur bij de bedrijfsinspectie geconstateerd dat de vrachtauto’s waarvan de kentekens zijn vermeld, vrachtauto’s zijn als bedoeld in artikel 2.3:1 van het Atbv en dat voor deze vrachtauto’s een aantal nader genoemde uitzonderings- en vrijstellingsbepalingen niet van toepassing is. De inspecteur heeft aldus geconstateerd dat de vrachtauto’s tachograaf-plichtig zijn. In de enkele stelling van [appellante] dat er een aantal internationale en nationale vrijstellingen is, heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor twijfel aan de juistheid daarvan, nu de aangevoerde stelling niet nader gespecificeerd is.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. [appellante] voert verder aan dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op haar betoog dat de minister in het besluit van 4 juli 2013 zonder nadere motivering heeft gesteld dat in de vrachtauto’s niet het type tachograafinstallaties aanwezig was dat de 29 seconden rijtijd niet zou registreren. Volgens haar is daarom niet uitgesloten dat de ondeugdelijke registratie het gevolg is van de wijze van registreren door de tachograaf.
    
    6.1. Hoewel [appellante] terecht constateert dat de rechtbank niet op dit betoog is ingegaan, kan het niet leiden tot het ermee beoogde doel. De minister heeft zich in het besluit van 4 juli 2013 op het standpunt gesteld dat in de vrachtauto’s waarvan de kentekens in het boeterapport zijn opgenomen, niet het type digitale tachograafinstallatie aanwezig was dat 29 seconden rijtijd niet als rijtijd registreert. De minister heeft gemotiveerd uiteengezet dat de voertuigen voorzien waren van tachograafinstallaties waarvan de productiedata vóór 1 oktober 2010 waren gelegen en die enkele seconden rijden nog als een volle minuut rijden registeren. [appellante] heeft de juistheid van die productiedata niet bestreden.
    
    Het betoog faalt derhalve.
    
    7. [appellante] betoogt tot slot dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zich geen bijzondere omstandigheden voordoen die matiging van de opgelegde boete billijken, nu geen sprake was van een dermate ondeugdelijke registratie dat toezicht op naleving van de Atw en de daarop berustende bepalingen onmogelijk was. Zij voert aan dat uiteindelijk materieel aan de norm is voldaan.
    
    7.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 21 juli 2010 in zaak nr. 201001016/1/H3), gaat het bij het opleggen van een bestuurlijke boete wegens overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van de minister. Het bestuursorgaan moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, de hoogte van de bestuurlijke boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De minister kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen inzake het al dan niet opleggen van een bestuurlijke boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, dient de minister bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de bestuurlijke boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat het bedrag daarvan passend en geboden is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuur met betrekking tot de bestuurlijke boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
    
    7.2. Naar het oordeel van de Afdeling zijn de beleidsregels inzake de berekening van de boete wegens overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw niet onredelijk. Daarbij is in aanmerking genomen het belang van deze bepaling voor de controle op de naleving van regels inzake rij- en rusttijden in het wegvervoer en daarmee voor de verkeersveiligheid. De boete die aan [appellante] is opgelegd wegens overtreding van artikel 4:3, eerste lid, is gelijk aan twintig maal het boetebedrag dat volgens bijlage 1 bij de beleidsregels wordt opgelegd bij overtreding van dit artikel. Aangezien [appellante] twintig maal overtreding van die bepaling is tegengeworpen, is de haar opgelegde boete in overeenstemming met het gevoerde beleid. In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat in afwijking van het beleid een lagere boete had moeten worden opgelegd. [appellante] heeft niet onderkend dat zonder deugdelijke registratie niet is vast te stellen dat aan de materiële normen van de Atw zou zijn voldaan, zoals zij heeft gesteld.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. J.W. van de Gronden, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.E. Larsson-van Reijsen, griffier.
    
    w.g. Slump w.g. Larsson-van Reijsen
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 januari 2015
    
    344.