ECLI:NL:RVS:2019:2752, Raad van State, 14-08-2019, 201806636/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-08-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 maart 2017 heeft het college geweigerd aan [appellante] een omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruik van het pand als burgerwoning met een aan deze burgerwoning aan huis verbonden bedrijfsmatige activiteit op het perceel [locatie 1] te Elst (hierna: het perceel).

201806636/1/A1.
    Datum uitspraak: 14 augustus 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te Elst, gemeente Overbetuwe,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 3 juli 2018 in zaak nr. 17/5635 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Overbetuwe.
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 maart 2017 heeft het college geweigerd aan [appellante] een omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruik van het pand als burgerwoning met een aan deze burgerwoning aan huis verbonden bedrijfsmatige activiteit op het perceel [locatie 1] te Elst (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 11 september 2017 heeft het college, voor zover van belang, het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 3 juli 2018 heeft de rechtbank, voor zover van belang, het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college en [belanghebbende A] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [belanghebbende A] en [appellante] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 mei 2019, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. I.E. Nauta, advocaat te Deventer, vergezeld door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door R.M. Willemse en T. Korts, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord [belanghebbende B], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. M.J.O. Copier, advocaat te Nijmegen.
    Overwegingen
        Inleiding
    1.    [appellante] is eigenaresse van het perceel en het daarop staande pand. Op het perceel geldt het bestemmingsplan "Elst, bedrijventerrein De Aam" (hierna: het bestemmingsplan) met de bestemming "Bedrijventerrein", de dubbelbestemming "Waarde - Archeologische verwachting 1" en de functieaanduiding "bedrijf tot en met categorie 2". Op 19 januari 2017 heeft [appellante] een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend om te mogen handelen in strijd met de regels ruimtelijke ordening. Het verlangde gebruik is volgens de aanvraag wonen met aan het woonhuis gebonden bedrijfsmatige activiteiten.
        Het college stelt zich op het standpunt dat het wijzigen van een bedrijfswoning naar een burgerwoning met een praktijkruimte in strijd is met het bestemmingsplan. Het college wil geen omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan verlenen, omdat de wijziging van de bestemming van het perceel naar de bestemming "Wonen" leidt tot een vergaande beperking van omliggende bedrijven. Daarnaast kan voor de woonbestemming geen goed woon- en leefklimaat worden bereikt dat passend is bij de bestemming, aldus het college.
    Aangevallen uitspraak
    2.    De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak overwogen dat het college de aanvraag van [appellante] terecht heeft opgevat als een aanvraag om het pand te gebruiken als burgerwoning met een aan huis verbonden bedrijfsmatige activiteit. Verder heeft de rechtbank overwogen dat het gebruik van het pand als burgerwoning in strijd is met het bestemmingsplan. Volgens de rechtbank is het niet mogelijk om een vergunning te verlenen voor een deel van een aangevraagde activiteit. [appellante] is weliswaar niet opgekomen tegen de weigering van omgevingsvergunning voor het gebruik van de bedrijfswoning als burgerwoning, maar uit de uitspraak van de Afdeling van 23 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:755 volgt dat het niet mogelijk is omgevingsvergunning te verlenen voor een aan huis verbonden bedrijfsmatige activiteit en deze te weigeren voor burgerbewoning. De aanvraag betreft immers de gehele activiteit ‘handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening’, waartoe beide voornoemde ‘delen’ behoren. Derhalve is de rechtbank van oordeel dat, omdat burgerbewoning van het pand verboden is, de omgevingsvergunning terecht is geweigerd en komt zij niet toe aan een toetsing van de weigering een aan huis verbonden bedrijfsmatige activiteit te vergunnen.
    Hoger beroep
    3.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan haar betoog dat het college haar aanvraag buiten behandeling had moeten laten. Daartoe voert zij aan dat de rechtbank haar aanvraag om omgevingsvergunning onjuist heeft uitgelegd. Volgens [appellante] ziet de aanvraag niet op het gebruik van het pand als burgerwoning én aan huis verbonden bedrijfsmatige activiteiten, maar alleen op het gebruik van het pand voor bedrijfsactiviteiten in een woning. Zij geeft in de aanvraag geen kwalificatie aan het begrip ‘wonen’, ook niet in haar beschrijving van de goederenrechtelijke relatie tussen [locatie 1] enerzijds en [locatie 2] en [locatie 3] anderzijds. Het gebruik van het pand voor aan huis verbonden bedrijfsmatige activiteiten is op grond van artikel 4.1.1, aanhef en onder y, van de planregels rechtstreeks toegestaan, zodat daarvoor geen omgevingsvergunning nodig is. Omdat wonen inherent is aan een aan huis verbonden beroep of bedrijf is volgens [appellante] ook het wonen rechtstreeks toegestaan. Bovendien past een beoogd gebruik als een praktijk aan huis binnen de in artikel 4.1.1 van de planregels opgenomen hoofdfunctie ‘bedrijfswoning’, aldus [appellante]. Door op dit betoog niet in te gaan, handelt de rechtbank volgens [appellante] in strijd met artikel 8:69 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
        Voor zover de aanvraag wel moet worden aangemerkt als een aanvraag om het pand te gebruiken als burgerwoning met aan huis verbonden bedrijfsmatige activiteiten en de omgevingsvergunning terecht is geweigerd alleen al omdat burgerbewoning van het pand verboden is, betoogt [appellante] verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij vanwege de onlosmakelijke samenhang tussen de aangevraagde activiteiten niet toekomt aan een toetsing van de weigering een aan huis verbonden bedrijfsmatige activiteit te vergunnen. Omdat een aan huis verbonden bedrijfsmatige activiteit op grond van artikel 4.1.1, aanhef en onder y, van de planregels rechtstreeks is toegestaan en deze activiteit in de planregels wordt gescheiden van de activiteit ‘wonen’, is de rechtbank bevoegd zich over dit onderdeel van de aanvraag uit te spreken. De door de rechtbank gemaakte vergelijking met de uitspraak van de Afdeling van 23 maart 2016 gaat dan ook niet op, aldus [appellante]. Daarnaast voert zij aan dat de rechtbank heeft miskend dat zij wel is opgekomen tegen de weigering om een omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruik van de bedrijfswoning als burgerwoning. Door dit niet in haar uitspraak te betrekken heeft de rechtbank ook op dit punt in strijd met artikel 8:69 van de Awb gehandeld.
    3.1.    Artikel 1 van de planregels luidt:
    "In deze regels wordt verstaan onder:
    […];
    1.7 aan huis verbonden beroeps- of bedrijfsactiviteit: een beroeps- of bedrijfsactiviteit, waarvan de activiteiten niet specifiek publiekgericht zijn, en dat op kleine schaal in een woning en/of de daarbij behorende bijgebouwen wordt uitgeoefend, waarbij de woning in overwegende mate haar woonfunctie behoudt en de desbetreffende activiteit een ruimtelijke uitstraling heeft die in overeenstemming is met de woonfunctie ter plaatse;
    […]."
        Artikel 4.1.1 luidt:
    "De voor "Bedrijventerrein" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. bedrijven ter plaatse van de aanduidingen:
    'bedrijf tot en met categorie 2' bedrijven in de categorieën 1 en 2 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten B behorende bij deze regels (bijlage 1);
    […];
    n. bestaande (vergunde) bedrijfswoningen;
    […];
    y. de uitoefening van aan huis verbonden beroeps- of bedrijfsactiviteit;
    een en ander met de bijbehorende voorzieningen;
    […]."
        Artikel 4.4.7 luidt:
    "Onder gebruik in strijd met de bestemming wordt in ieder geval begrepen het gebruik van de gronden en/of opstallen binnen deze bestemming ten behoeve van:
    a. zelfstandige bewoning en afhankelijke woonruimte, voor zover het betreft bijgebouwen;
    b. het gebruik van ruimten binnen een woning en/of bijgebouwen voor de uitoefening van een publieksgerichte beroeps- of bedrijfsactiviteit aan huis."
    3.2.    [appellante] heeft in haar aanvraag van 19 januari 2017 het project als volgt omschreven: "Het woonhuis aan de [locatie 1], te Elst heeft momenteel de bestemming bedrijfswoning liggend in het plangebied ‘Elst Bedrijventerrein De Aam’ en ‘Overbetuwe, Parapluplan bedrijventerrein’. De aanvraag heeft als doel te bewerkstelligen een vergunning te krijgen om te mogen handelen in strijd met de regels ruimtelijke ordening. Het verlangde gebruik is wonen met aan woonhuis gebonden bedrijfsmatige activiteiten." Daarnaast staat in de aanvraag het volgende vermeld ten aanzien van het beoogde gebruik van de gronden of het bouwwerk: "Het beoogde gebruik is wonen met een aan het woonhuis gerelateerde bedrijfsmatige activiteit. De potentiële koper wenst er te gaan wonen en aan huis een praktijk te houden voor ‘mindfullness’."
        De aanvraag ziet naar het oordeel van de Afdeling gelet op de daarin opgenomen omschrijving van de activiteiten, anders dan [appellante] betoogt, en zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, op gebruik van het pand als burgerwoning met aan huis verbonden bedrijfsmatige activiteiten. Hetgeen in de aanvraag is opgenomen over de goederenrechtelijke relatie met de panden [locatie 2] en [locatie 3] maakt dat niet anders, te minder nu [appellante] zelf stelt dat deze opmerking niet ziet op het beoogde gebruik van het pand als burgerwoning.
        Voorts heeft de aanvraag betrekking op de activiteit handelen in strijd met het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). Het in gebruik nemen van het pand als burgerwoning en het gebruik van die woning voor een aan huis verbonden bedrijfsmatige activiteit vormen tezamen de aanvraag voor het handelen in strijd met voornoemd artikel. De rechtbank heeft in dit geval terecht overwogen dat het niet mogelijk is om voor één onderdeel van die aangevraagde activiteit een omgevingsvergunning te verlenen of te weigeren. Het college dient te beslissen op de aanvraag zoals die is ingediend.
        Het betoog faalt in zoverre.
    3.3.    De Afdeling overweegt verder dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het gebruik van het pand als burgerwoning in strijd is met artikel 4.1.1 van de planregels. Omdat, zoals hiervoor onder 3.2. is overwogen, het gebruik van het pand als burgerwoning met een aan huis verbonden beroepsmatige activiteit als één aanvraag dient te worden aangemerkt, is reeds vanwege het met het bestemmingsplan strijdige gebruik als burgerwoning voor deze aanvraag een omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan nodig. De omstandigheid dat het bestemmingsplan binnen de bestemming "Bedrijventerrein" de uitoefening van een aan huis verbonden bedrijfsactiviteit volgens [appellante] zelfstandig mogelijk maakt, leidt niet tot een ander oordeel. Die omstandigheid betekent, anders dan [appellante] betoogt, niet dat in een bedrijfswoning door een burger met een beroep of een bedrijf aan huis mag worden bewoond. Zoals het college ter zitting ook heeft toegelicht, is het wél mogelijk om een aan huis verbonden bedrijfsmatige activiteit uit te voeren bij een bedrijfswoning. Dat voor de woning op het perceel in het verleden een vergunning is verleend voor een bedrijfswoning en een dergelijke woning ingevolge de planregels is toegestaan, leidt evenmin tot een ander oordeel. Aangevraagd is immers een burgerwoning met een aan die woning verbonden bedrijfsmatige activiteit. Reeds hierom gaat ook de ter zitting door [appellante] gemaakte vergelijking met de uitspraak van de Afdeling van 2 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2069, niet op.
        Omdat het gebruik van het pand, zoals is aangevraagd, in strijd is met het bestemmingsplan en daarvoor een omgevingsvergunning nodig is, heeft het college de aanvraag terecht niet buiten behandeling gelaten. De rechtbank is, op andere gronden, tot hetzelfde oordeel gekomen, zodat in zoverre geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de rechtbank in strijd met artikel 8:69 van de Awb de grondslag van het beroepschrift heeft verlaten.
        Het betoog faalt in zoverre ook.
    3.4.    Het college heeft in het besluit van 29 maart 2017, zoals in stand gelaten bij het besluit op bezwaar van 11 september 2017, vervolgens bezien of het in afwijking van het bestemmingsplan omgevingsvergunning wil verlenen. De rechtbank heeft in dit verband evenwel ten onrechte overwogen dat [appellante] niet is opgekomen tegen de weigering om een omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruik van de bedrijfswoning als burgerwoning, zodat met de constatering dat de burgerbewoning van het pand verboden is, de omgevingsvergunning terecht is geweigerd. Uit het bij de rechtbank ingediende beroepschrift blijkt dat [appellante] wel is opgekomen tegen de weigering om een omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruik van de woning als burgerwoning. Dit betekent dat de rechtbank ten onrechte niet heeft beoordeeld of het college in redelijkheid de omgevingsvergunning voor de afwijking van het bestemmingsplan heeft kunnen weigeren.
        Het betoog slaagt.
    4.    De Afdeling zal thans beoordelen of het college de omgevingsvergunning voor het handelen in strijd met het bestemmingsplan in redelijkheid heeft kunnen weigeren.
    Weigering omgevingsvergunning
    5.    [appellante] betoogt dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren om medewerking te verlenen aan een afwijking van het bestemmingsplan. [appellante] betoogt dat haar aanvraag niet in strijd is met de door het college aan de weigering, zoals in stand gelaten bij het besluit op bezwaar van 11 september 2017, ten grondslag gelegde beleidsregel "Beleidsregel planologische afwijkingsmogelijkheden gemeente Overbetuwe 2017" (hierna: de beleidsregel). Zij voert aan dat uit de besluitvorming niet blijkt met welk artikellid uit de beleidsregel zij in strijd handelt. Volgens haar is er geen strijd met de beleidsregel. Zij stelt dat er geen onevenredige aantasting van het woon- en leefklimaat plaatsvindt, de activiteit voor de omliggende bedrijven niet tot gevolg heeft dat zij in hun bestaande milieurechten worden beperkt en ook niet is gebleken dat de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende percelen onevenredig worden beperkt. De omstandigheid dat in het advies van 22 maart 2017 van de Omgevingsdienst Regio Arnhem (hierna: de ODRA) wordt geconstateerd dat tussen omliggende bedrijven en de woning op het perceel niet wordt voldaan aan de richtafstanden uit de brochure "Bedrijven en Milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: de VNG-brochure) is onvoldoende voor de conclusie dat sprake is van een onevenredige beperking van de gebruiksmogelijkheden van de omliggende percelen, zo stelt [appellante]. Volgens haar blijkt uit de in haar opdracht opgestelde notitie van Alcedo van 28 juni 2017 en de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening 1998 (hierna: de Handreiking) dat de richtwaarden voor bedrijfswoningen en burgerwoningen op niet gezoneerde industrieterreinen hetzelfde zijn, te weten 55 dB(A), zodat het wijzigen van de woning op het perceel naar een burgerwoning niet bezwaarlijk is. Daarnaast voert [appellante] aan dat de Nota Bedrijven en Geluid van de gemeente Overbetuwe (hierna: de Nota) van 23 april 2009 niet aan toewijzing van de omgevingsvergunning voor het handelen in strijd met het bestemmingsplan in de weg staat. [appellante] voert voorts aan dat een van de omliggende bedrijven, [belanghebbende A], al beperkt is in haar uitbreidingsmogelijkheden door een woning aan Industrieweg Oost 5, drie woningen aan de oostzijde van het perceel van [appellante] en de mogelijkheid om twee woningen te realiseren aan Energieweg 10.
    5.1.    De beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onderdeel 2°, van de Wabo omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan behoort tot de bevoegdheid van het college, waarbij het college beleidsruimte toekomt.
    5.2.    Het college heeft aan zijn besluit tot weigering van de omgevingsvergunning, zoals dat in stand is gelaten bij het besluit op bezwaar van 11 september 2017, de beleidsregel ten grondslag gelegd. Volgens artikel 10.4 in samenhang gelezen met artikel 2, aanhef en eerste lid, aanhef en onder a, c en d, van die beleidsregel kan het college vergunning verlenen voor het gebruik van een bestaand ander gebouw binnen de bebouwde kom ten behoeve van bewoning indien, onderscheidenlijk, er geen onevenredige aantasting plaatsvindt van het woon- en leefmilieu, de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende percelen niet onevenredig worden beperkt en de activiteit voor omliggende bedrijven niet tot gevolg heeft dat zij in hun bestaande milieurechten worden beperkt. Naar het oordeel van de Afdeling volgt uit de besluitvorming van het college en het daaraan ten grondslag gelegde advies van de ODRA van 22 maart 2017 dat het college hoofdzakelijk heeft beoordeeld of de gevraagde omgevingsvergunning voldoet aan het in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder c, van de beleidsregel neergelegde criterium dat de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende percelen niet onevenredig mogen worden beperkt.
    5.3.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college in redelijkheid, onder verwijzing naar het advies van de ODRA van 22 maart 2017, kunnen weigeren de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. Het college heeft ter motivering daarvan kunnen aansluiten bij de in de VNG-brochure opgenomen aanbevolen afstanden.
        In de VNG-brochure zijn richtafstanden gegeven ten opzichte van een milieugevoelige bestemming om hinder van milieufactoren, zoals geur, stof, geluid en gevaar, uit te sluiten of althans tot een aanvaardbaar niveau te beperken. Volgens de VNG-brochure worden de richtafstanden gemeten tussen enerzijds de grens van de bestemming die bedrijven toelaat en anderzijds de uiterste situering van de gevel van een woning.
        Bij de beoordeling van de gevolgen van het toestaan van een burgerwoning op het perceel heeft het college de mogelijkheden die het bestemmingsplan biedt maximaal kunnen invullen. Op het bedrijventerrein waarop het pand op het perceel waarvoor omgevingsvergunning is aangevraagd ligt, zijn onder meer bedrijven met milieucategorie 4.2 toegestaan. Nu de omgeving van het perceel kan worden aangemerkt als gemengd gebied, wat tussen partijen niet in geschil is, kan de in de VNG-brochure opgenomen richtafstand met één afstandstap worden verlaagd van 300 m tot 200 m. Vast staat dat de afstand van het pand op het perceel tot de grens van de categorie 4.2-zone 100 m bedraagt, zodat aan de in de VNG-brochure aanbevolen afstand niet wordt voldaan. Gezien deze afstand wenst het college, ter bescherming van het woon- en leefklimaat van burgerwoningen op een bedrijventerrein, vast te houden aan een geluidbelasting van 50 dB(A), zoals ook volgt uit de VNG-brochure. Dit acht de Afdeling niet onredelijk. Dat naar [appellante] stelt in de Handreiking een geluidbelasting van 55 dB(A) wordt aanbevolen voor woningen op een niet gezoneerd industrieterrein, leidt niet tot een ander oordeel. Een bestuursorgaan is niet verplicht om de Handreiking te hanteren, vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 27 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:952. Het beroep van [appellante] op de in de Nota opgenomen ambitiewaarden van 55 dB(A) voor woningen op een bedrijventerrein, leidt evenmin tot een ander oordeel. Dit onderdeel van de Nota ziet op bestaande woningen op een bedrijventerrein en niet op planologisch nieuw te vestigen burgerwoningen zoals hier aan de orde.
        Omdat door het gebruik van het pand op het perceel als burgerwoning de omliggende bedrijven beperkt worden in hun (toekomstige) bedrijfsactiviteiten en ook het maximale gebruik van de mogelijkheden die het bestemmingsplan biedt daardoor wordt beperkt, heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het toestaan van een burgerwoning op het perceel leidt tot een onevenredige beperking van de (toekomstige) activiteiten van de omliggende bedrijven.
        Het betoog faalt.
    Conclusie en slotoverwegingen
    6.    Weliswaar slaagt hetgeen door [appellante] is aangevoerd, gelet op wat hiervoor onder 3.4 is overwogen, maar omdat de weigering omgevingsvergunning te verlenen in stand blijft en derhalve de beslissing van de rechtbank juist is, dient het hoger beroep van [appellante] ongegrond te worden verklaard. De uitspraak, voor zover aangevallen, dient, met verbetering van de gronden, te worden bevestigd.
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. A. ten Veen, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
    w.g. Van Diepenbeek    w.g. Montagne
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 14 augustus 2019
    374-884.