ECLI:NL:RVS:2024:4274, Raad van State, 23-10-2024, 202205445/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-10-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 januari 2020 heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat de aanvraag van [appellant] voor de hernieuwde afgifte van een zogenoemde typebevoegdverklaring Airbus 320 ingewilligd. [appellant] heeft op 11 december 2019 een aanvraag ingediend om in aanmerking te komen voor de hernieuwde afgifte van de bevoegdverklaring A320(Pilot-in-Command, VFR/IFR). Bij besluit van 13 januari 2020 heeft Kiwa N.V., dat door de minister daartoe gemachtigd en gemandateerd is, de aanvraag ingewilligd en het vliegbrevet afgegeven. Omdat [appellant] (nog) niet heeft voldaan aan het vereiste van Performance Based Navigation is in het besluit opgenomen dat de einddatum van de Instrument Rating (hierna: IR) vastgesteld wordt op 25 augustus 2020. Dit is ook op het vliegbrevet vermeld. Op 4 februari 2020 heeft [appellant] Kiwa verzocht om een zogenoemde license verification letter. Met een verificatiebrief kan de aanvrager aantonen dat zijn vliegbrevet authentiek en geldig is. Kiwa geeft een document af met alle bevoegdheden van de brevethouder met een no incident en no accident report.

202205445/1/A2
    Datum uitspraak: 23 oktober 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in [woonplaats] [land],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 2 augustus 2022, zaak nr. 21/3004, en de uitspraak van 26 oktober 2022 in zaak nr. 21/3658 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de minister van Infrastructuur en Waterstaat.
    Procesverloop
    Bij besluit van 13 januari 2020 heeft de minister de aanvraag van [appellant] voor de hernieuwde afgifte van een zogenoemde typebevoegdverklaring Airbus 320 ingewilligd.
    Bij brief van 27 februari 2020 heeft de minister aan [appellant] opnieuw een hernieuwde bevoegdverklaring Airbus 320 toegezonden.
    Bij besluit van 9 maart 2021 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 2 augustus 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 26 oktober 2022 heeft de rechtbank het verzoek van [appellant] om schadevergoeding afgewezen.
    Tegen deze uitspraken heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 september 2024, waar [appellant] via een videoverbinding, bijgestaan door mr. A. Durmus, advocaat te Den Haag, en de minister, vertegenwoordigd door mr. N. Polat en K. Spaans, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       [appellant] heeft op 11 december 2019 een aanvraag ingediend om in aanmerking te komen voor de hernieuwde afgifte van de bevoegdverklaring A320(Pilot-in-Command, VFR/IFR) (hierna: het vliegbrevet).
    2.       Bij besluit van 13 januari 2020 heeft Kiwa N.V. (hierna: Kiwa), dat door de minister daartoe gemachtigd en gemandateerd is, de aanvraag ingewilligd en het vliegbrevet afgegeven. Omdat [appellant] (nog) niet heeft voldaan aan het vereiste van Performance Based Navigation (hierna: PBN) is in het besluit opgenomen dat de einddatum van de Instrument Rating (hierna: IR) vastgesteld wordt op 25 augustus 2020. Dit is ook op het vliegbrevet vermeld.
    3.       Op 4 februari 2020 heeft [appellant] Kiwa verzocht om een zogenoemde license verification letter (hierna: verificatiebrief). Met een verificatiebrief kan de aanvrager aantonen dat zijn vliegbrevet authentiek en geldig is. Kiwa geeft een document af met alle bevoegdheden van de brevethouder met een no incident en no accident report.
    4.       Kiwa heeft vervolgens geconstateerd dat in het eigen registratiesysteem is vermeld dat de IR is toegekend tot 30 november 2020, terwijl dit op grond van de van toepassing zijnde regelgeving 25 augustus 2020 moet zijn. Hieruit heeft Kiwa afgeleid dat aan [appellant] een onjuist vliegbrevet zou zijn afgegeven. Daarom heeft Kiwa bij e-mail van 17 februari 2020 [appellant] verzocht om binnen 2 weken het brevet terug te sturen en daarbij aangegeven dat hij na ontvangst een correct vliegbrevet zou ontvangen. Ook heeft Kiwa aangegeven te wachten met het versturen van de verificatiebrief.
    5.       [appellant] en Kiwa hebben in de periode van 18 februari 2020 tot en met 25 februari 2020 per e-mail nader gecorrespondeerd, waarbij Kiwa telkens heeft benadrukt dat [appellant] het vliegbrevet terug moet zenden. [appellant] heeft hierbij aangegeven dat niet te kunnen doen zonder verdere schade te lijden. [appellant] heeft Kiwa verder verzocht om te verduidelijken of dit betekent dat zijn vliegbrevet is ingetrokken. Ook heeft hij verzocht om een verklaring waaruit blijkt dat hem geen verwijt treft, zodat hij die kan overleggen aan zijn (potentiële) werkgever.
    6.       Bij brief van 27 februari 2020 heeft de minister naar aanleiding van de e-mailcorrespondentie aan [appellant] een nieuw vliegbrevet afgegeven. In de brief staat dat de aanvraag van 26 februari 2020 om in aanmerking te komen voor de correctie van een ATPL(A) is gehonoreerd. Op het vliegbrevet is ook dit keer vermeld dat de IR geldig is tot 25 augustus 2020, waarmee het vliegbrevet identiek is aan het eerder op 13 januari 2020 afgegeven vliegbrevet.
    7.       Op 20 maart 2020 heeft [appellant] bezwaar gemaakt tegen de brief van 27 februari 2020, waarin hij ook betwist dat hij zelf een aanvraag heeft ingediend voor een correctie van het vliegbrevet. Ook stelt hij daarin Kiwa aansprakelijk voor de door hem geleden schade. In de aanvulling op zijn verzoek om schadevergoeding stelt [appellant] ongeveer € 18.053,- per maand schade te lijden exclusief wettelijke rente.
    8.       Bij besluit van 9 maart 2021 is het bezwaar door de minister ongegrond verklaard. De minister heeft geconstateerd dat de toekenning van de IR tot 25 augustus 2020, zoals vermeld in het besluit van 13 januari 2020, juist was. In Verordening (EU) 2016/539 is bepaald dat vliegers vanaf 25 augustus 2020 een PBN-aantekening in hun bevoegdverklaring voor instrumentvliegen moeten laten opnemen. [appellant] heeft niet aangetoond dat hij voldoet aan de PBN-vereisten, zodat de einddatum van de IR van rechtswege op 25 augustus 2020 is gesteld. Verder heeft de minister toegelicht dat door een onjuiste datum in het registratiesysteem van Kiwa het erop leek dat de IR was toegekend tot 30 november 2020 in plaats van tot 25 augustus 2020. Hierdoor veronderstelde Kiwa dat het brevet een foutieve datum bevatte. Daarom heeft Kiwa [appellant] gevraagd om het brevet terug te sturen, zodat Kiwa een brevet met de juiste data kon verstrekken. Kiwa heeft vervolgens nogmaals een brevet aan [appellant] verzonden. Naderhand is gebleken dat het eerste brevet de juiste data bevatte, waardoor de omwisseling niet nodig was. Volgens de minister is [appellant] door Kiwa duidelijk geïnformeerd dat het ging om een fysieke omwisseling van het brevet en dat zijn bevoegdheid hem niet was ontnomen. Omdat [appellant] altijd bevoegd was om te vliegen, wijst de minister het verzoek om schadevergoeding af.
    Oordeel van de rechtbank
    9.       De rechtbank stelt vast dat [appellant] is opgekomen tegen een besluit waarbij aan hem een hernieuwd vliegbrevet is toegekend. Ook stelt zij vast dat het vliegbrevet van [appellant] niet is herroepen. De rechtbank acht daarbij van belang dat [appellant] vanaf de afgifte van het vliegbrevet bij het besluit van 13 januari 2020 bevoegd is gebleven om te vliegen. Daarom beoordeelt de rechtbank slechts of het vliegbrevet dat aan hem bij brief van 27 februari 2020 is afgegeven juist is. Volgens de rechtbank is dat het geval, omdat de afloopdatum van de IR door de minister op juiste gronden op 25 augustus 2020 is vastgesteld.
    10.     Verder heeft de rechtbank in een afzonderlijke uitspraak het verzoek om schadevergoeding afgewezen, omdat zij heeft geoordeeld dat het vliegbrevet van 27 februari 2020 op juiste gronden is afgegeven.
    De brief van 27 februari 2020
    11.     De Afdeling ziet zich ambtshalve voor de vraag gesteld of de brief van 27 februari 2020 een besluit is.
    12.     Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen onder 2.3 in de uitspraak van 20 december 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AZ4829, is een herhaald besluit slechts een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, indien het gericht is op rechtsgevolgen waarop een eerder besluit niet gericht is. Hiervan uitgaande kan de brief van 27 februari 2020 niet als een besluit worden aangemerkt.
    13.     Bij besluit van 13 januari 2020 was al door de minister een vliegbrevet toegekend, waarbij de einddatum van de IR al was vastgesteld op 25 augustus 2020. Met de brief van 27 februari 2020, waarbij de minister opnieuw een vliegbrevet heeft verzonden aan [appellant], is daarin geen verandering gekomen. De brief is niet gericht op andere rechtsgevolgen dan die door het besluit van 13 januari 2020 zijn teweeggebracht. De brief is slechts een blote herhaling van  het eerdere besluit van 13 januari 2020. De verstrekking daarbij van het identieke vliegbrevet is slechts een feitelijke handeling. In zoverre is de brief van 27 februari 2020 geen besluit in de zin van de Awb.
    14.     Zoals [appellant] op zich terecht betoogt, ligt het voorgaande anders, indien sprake is van een intrekking van het besluit van 13 januari 2020. In dat geval is de brief van 27 februari 2020 wel een besluit, omdat een intrekking de rechtsgevolgen van het besluit van 13 januari 2020 ongedaan maakt.
    15.     Uit de correspondentie tussen Kiwa en [appellant] in de periode van 17 februari 2020 tot en met 25 februari 2020 maakt de Afdeling niet op dat de minister het besluit van 13 januari 2020 heeft ingetrokken. Hierbij is van belang dat er een onderscheid moet worden gemaakt tussen een besluit tot afgifte van een vliegbrevet en intrekking daarvan enerzijds en de daadwerkelijke afgifte van het vliegbrevet (het document) anderzijds. Bij het besluit van 13 januari 2020 had de minister al besloten om de einddatum van de IR op het vliegbrevet vast te stellen op 25 augustus 2020 en daarbij als bijlage het vliegbrevet toegevoegd met de correcte datum. Uit de e-mailcorrespondentie leidt de Afdeling af dat Kiwa op basis van de eigen registratiesystemen in de veronderstelling verkeerde dat op het vliegbrevet een onjuiste datum was gezet. Daarom verzocht zij [appellant] het vliegbrevet op te sturen dan wel op het hoofdkantoor in Rijswijk te komen omruilen. De e-mail van 17 februari 2020 is dus geen intrekking van het besluit van 13 januari 2020, zodat de brief van 27 februari 2020 ook daarom een blote herhaling is van dat besluit.
    16.     De Afdeling stelt vast dat [appellant] geen bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van 13 januari 2020, waarbij positief op zijn aanvraag is beslist. Het bezwaar is gericht tegen de brief van 27 februari 2020. Omdat dit geen besluit is als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, had de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk moeten verklaren in het besluit van 9 maart 2021. Dit heeft de rechtbank niet onderkend.
    De bevoegdheid van de rechtbank en het verzoek om schadevergoeding
    17.     De rechtbank heeft ook niet onderkend dat zij op grond van artikel 8:88 Awb niet bevoegd was om kennis te nemen van het verzoek om schadevergoeding.
    18.     In artikel 8:88, eerste lid, van de Awb, is bepaald dat de bestuursrechter bevoegd is op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van een onrechtmatig besluit of een andere onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit.
    19.     De door [appellant] gestelde schadeoorzaak is de brief van 27 februari 2020; dit is geen besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Ook de beweerdelijk onjuiste informatieverstrekking door de minister naar aanleiding van de fout in het registratiesysteem van Kiwa is geen schadeoorzaak als bedoeld in artikel 8:88 van de Awb. Dat betekent dat [appellant] geen schadeoorzaken heeft gesteld als bedoeld in artikel 8:88, eerste lid, van de Awb. Daaruit volgt dat de bestuursrechter geen uitspraak kan doen omtrent vergoeding van de daardoor veroorzaakte schade. [appellant] kan zijn vordering tot schadevergoeding uitsluitend aan de burgerlijke rechter voorleggen.
    Conclusie
    20.     Het hoger beroep tegen de uitspraak van 2 augustus 2022 in zaak nr. 21/3004 is gegrond. De aangevallen uitspraak wordt vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep bij de rechtbank tegen het besluit van 9 maart 2020 gegrond verklaren, het besluit van 9 maart 2020 vernietigen, het bezwaar tegen de brief van 27 februari 2020 niet-ontvankelijk verklaren en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    21.     Ook het hoger beroep tegen de uitspraak van 26 oktober 2022 in zaak nr. 21/3658 is gegrond. De aangevallen uitspraak wordt vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de rechtbank onbevoegd verklaren om van het verzoek om schadevergoeding kennis te nemen.
    22.     De minister moet de proceskosten van [appellant] vergoeden.
    23.    
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart de hoger beroepen gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 2 augustus 2022 in zaak nr. 21/3004;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van 9 maart 2021 gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van de minister van 9 maart 2021;
    V.      verklaart het bezwaar tegen de brief van 27 februari 2020 niet-ontvankelijk;
    VI.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VII.     vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 26 oktober 2022 in zaak nr. 21/3658;
    VIII.    verklaart de rechtbank onbevoegd om van het verzoek om schadevergoeding kennis te nemen;
    IX.     veroordeelt de minister van Infrastructuur en Waterstaat tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.500,- geheel toe te rekenen aan kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    X.      gelast dat de minister van Infrastructuur en Waterstaat aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 455,- vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
    w.g. Scholten-Hinloopen
    voorzitter
    w.g. Planken
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 23 oktober 2024
    299-1120