ECLI:NL:RVS:2022:3007, Raad van State, 19-10-2022, 202106043/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-10-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 juni 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer een aanvraag van [wederpartij] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.  [wederpartij] is sinds 23 mei 2002 eigenaar van de woning aan de [locatie] te Badhoevedorp (hierna: de woning). Bij brief van 19 september 2018 heeft hij bij het college een aanvraag ingediend om tegemoetkoming in planschade die hij in de vorm van waardevermindering van de woning heeft geleden door de inwerkingtreding van het bij raadsbesluit van 4 juli 2013 vastgestelde bestemmingsplan Badhoevedorp Lijnden-Oost. Ter toelichting van de aanvraag heeft hij aangevoerd dat dit bestemmingsplan het mogelijk heeft gemaakt om op het perceel aan de Meidoornweg 2 te Badhoevedorp (hierna: het plangebied), waar voorheen alleen een kantoor was toegestaan, een hotel te realiseren en dat hij hierdoor in een nadeliger planologische situatie is terechtgekomen.

202106043/1/A2.
    Datum uitspraak: 19 oktober 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 5 augustus 2021 in zaak nr. 20/634 in het geding tussen:
    [wederpartij]
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 juni 2019 heeft het college een aanvraag van [wederpartij] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    Bij besluit van 18 februari 2020 heeft het college, voor zover thans van belang, het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 5 augustus 2021 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 18 februari 2020 vernietigd en het college opgedragen om binnen tien weken een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 4 november 2021 heeft het college het door [wederpartij] tegen het besluit van 11 juni 2019 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    [wederpartij] heeft gronden ingediend tegen het besluit van 4 november 2021.
    De Afdeling heeft het college verzocht schriftelijk inlichtingen te geven.
    Het college heeft een reactie ingediend.
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 september 2022, waar het college, vertegenwoordigd door mr. J.C. Binnerts, advocaat te Haarlem, en mr. T.A.C. van Diepen, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. D. Pool, zijn verschenen.
    Na de zitting heeft het college, met voorafgaande toestemming van de andere partij, een nader stuk ingediend, dat aan de andere partij is toegezonden.
    Overwegingen
    1.       Het op deze zaak betrekking hebbend wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    2.       [wederpartij] is sinds 23 mei 2002 eigenaar van de woning aan de [locatie] te Badhoevedorp (hierna: de woning). Bij brief van 19 september 2018 heeft hij bij het college een aanvraag ingediend om tegemoetkoming in planschade die hij in de vorm van waardevermindering van de woning heeft geleden door de inwerkingtreding van het bij raadsbesluit van 4 juli 2013 vastgestelde bestemmingsplan Badhoevedorp Lijnden-Oost (hierna: het nieuwe bestemmingsplan). Ter toelichting van de aanvraag heeft hij aangevoerd dat dit bestemmingsplan het mogelijk heeft gemaakt om op het perceel aan de Meidoornweg 2 te Badhoevedorp (hierna: het plangebied), waar voorheen alleen een kantoor was toegestaan, een hotel te realiseren en dat hij hierdoor in een nadeliger planologische situatie is terechtgekomen.
    besluitvorming van het college
    3.       Het college heeft voor het op de aanvraag te nemen besluit advies gevraagd aan Thorbecke B.V. (hierna: Thorbecke).      
    In een advies van 29 mei 2019 heeft Thorbecke een vergelijking gemaakt tussen de planologische mogelijkheden van het plangebied onder het nieuwe bestemmingsplan en het onmiddellijk daaraan voorafgaande regime van het bij raadsbesluit van 21 maart 1985 vastgestelde bestemmingsplan Badhoevedorp, eerste herziening en aanvulling (hierna: het oude bestemmingsplan). Uit deze vergelijking heeft zij de conclusie getrokken dat met de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan op 4 november 2013 (hierna: de peildatum) voor [wederpartij] een geringe planologische verslechtering is ontstaan. Het nadeel bestaat uit een geringe  toename van lichthinder en verkeershinder en een vermindering van de situeringswaarde van de woning.
    Op basis van de conclusies uit de planvergelijking heeft een taxatie plaatsgevonden van de schade die door [wederpartij] is geleden. Volgens deze taxatie is de waarde van de woning als gevolg van de planologische verslechtering op de peildatum gedaald van € 1.015.000,00 naar € 995.000,00 en heeft [wederpartij] een schade van € 20.000,00 geleden.
    In artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) is bepaald dat van de schade in ieder geval een gedeelte, gelijk aan 2 procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade, onder het normale maatschappelijke risico valt en voor rekening van de aanvrager blijft. Dit wettelijk minimumforfait is in dit geval gelijk aan € 20.300,00. Omdat de waardevermindering van de woning niet hoger is dan deze drempel, bestaat geen aanleiding voor het toekennen van een tegemoetkoming, aldus Thorbecke.
    4.       Het college heeft het advies van 29 mei 2019 aan het besluit van 11 juni 2019 ten grondslag gelegd en dat besluit in bezwaar gehandhaafd onder verwijzing naar een advies van de vaste commissie van advies voor de bezwaarschriften (hierna: de bezwaarcommissie) van 18 februari 2020.
    uitspraak van de rechtbank
    5.       Naar aanleiding van het beroep tegen het besluit van 18 februari 2020 heeft de rechtbank onder meer het volgende overwogen.
    bezichtiging van de woning
    5.1.    Uit de Procedureverordening voor advisering tegemoetkoming in planschade 2008 (hierna: de Procedureverordening) volgt dat de voorbereiding van het advies over de aanvraag om een tegemoetkoming in planschade in grote lijnen bestaat uit twee fasen. Eerst wordt de vraag beantwoord of sprake is van een voor de aanvrager nadeligere planologische situatie. Indien dat het geval is, geeft de adviseur een weergave van de aan de verslechtering ten grondslag liggende redenen. Indien wordt geconcludeerd dat van een planologische verslechtering sprake is, moet vervolgens, voor de bepaling van de hoogte van de planschade, een taxatie plaatsvinden van de waarde van de onroerende zaak voor en na de planologische wijziging.
    Gelet op artikel 6, vierde en vijfde lid, van de Procedureverordening moet zowel bij de beoordeling van de vraag of sprake is van een planologische verslechtering als bij de taxatie (de geldelijke waardering van de woning voor en na inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan) een bezoek op locatie plaatsvinden. Uit het advies van Thorbecke blijkt echter dat de woning niet is bezocht voor de vaststelling van het nadeel. Nadat werd geconcludeerd dat sprake is van een nadeel, is de taxatie overgelaten aan de taxateur. [wederpartij] betoogt terecht dat artikel 6, vierde lid, van de Procedureverordening niet is nageleefd. Dat [wederpartij] geen aanleiding heeft gezien de hoorzitting bij te wonen, ontsloeg de adviseur niet van zijn verplichting om de woning te bezichtigen alvorens conclusies te trekken over het (eventuele) nadeel. Daarbij wordt opgemerkt dat ook de bezwaarcommissie van mening was dat het college de uitleg over privacy en geluid nader moest motiveren door de woning alsnog door de adviseur te laten bezoeken conform artikel 6, vierde lid, van de Procedureverordening. Van dat advies heeft het college zich ten onrechte niets aangetrokken.
    Het beroep is gegrond, omdat het college artikel 6, vierde lid, van de Procedureverordening en artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft geschonden.
    planvergelijking
    5.2.    Het college heeft niet bestreden dat de gronden van het plangebied door de functiewijziging van kantoor naar hotel intensiever kunnen worden gebruikt en dat daardoor een toename van geluidhinder aannemelijk is. Het college heeft in navolging van Thorbecke gesteld dat ten noorden van de woning een bedrijventerrein is gelegen en dat een toename aan geluid als gevolg van de planologische wijziging daardoor opgaat in het bestaande omgevingsgeluid. Het college heeft die stelling niet met overtuigend bewijsmateriaal onderbouwd. Aan het besluit kleeft ook in zoverre een gebrek dat tot vernietiging leidt. Het college heeft artikel 3:2 van de Awb, in combinatie met artikel 6.1 van de Wro, geschonden. Ook op dit punt geldt overigens dat de bezwaarcommissie van mening was dat het college de uitleg over (privacy en) geluid nader moet motiveren door de woning alsnog door de adviseur te laten bezoeken conform artikel 6, vierde lid, van de Procedureverordening. Het is niet begrijpelijk dat het college dit advies tot nader onderzoek, onderbouwing en motivering niet heeft gevolgd.
    Ook wat betreft de effecten van een (eventuele) geluidtoename zal nader onderzoek moeten plaatsvinden. Daaraan kan niet afdoen dat in het verweerschrift van 17 december 2020 is gesteld dat de maximale oppervlakte voor horeca tot 200 m² is beperkt, dat bij de beoordeling van de geluidtoename met deze maximale vloeroppervlakte rekening is gehouden en dat de toename van geluid zodanig gering zou zijn dat - gelet op de afstand van 30 m tussen de woning en het hotel - deze waarschijnlijk niet waarneembaar is en zal opgaan in het vóór de planologische verslechtering al aanwezige omgevingsgeluid dat al relatief veel is door het industrieterrein Schiphol, de snelwegen A4 en A9, de drukke ontsluitingswegen daaromheen, het bedrijventerrein en het vliegtuigverkeer. Deze stellingen zijn immers niet gebaseerd op toereikend onderzoek en toereikende onderbouwing met bewijs. Daarbij wordt nog opgemerkt dat de (eventuele) geluidtoename, naar niet in geschil is, vooral te verwachten is in de avond en nacht en daarmee een andere situatie oplevert dan onder het oude bestemmingsplan.
    toezending conceptadvies
    5.3.    Ook het betoog dat het college het conceptadvies niet heeft toegezonden, maar enkel beschikbaar heeft gesteld, waardoor [wederpartij]  geen zienswijze heeft kunnen indienen, treft doel. Van toezenden was geen sprake. Voorts is niet gebleken dat de adviseur deze wijze van beschikbaar stellen vooraf heeft afgestemd met de gemachtigde. Weliswaar is het conceptadvies aan de gemachtigde ter beschikking gesteld in een beveiligd portaal en is hem tegelijkertijd op 26 april 2019 een e-mail gezonden met een link om het conceptadvies te downloaden, maar [wederpartij] heeft ook, onbetwist, gesteld dat de gemachtigde automatisch een afwezigheidsbericht heeft verzonden in verband met zijn afwezigheid wegens vakantie. Onder die omstandigheden komt het feit dat [wederpartij] niet de gelegenheid heeft gehad op het conceptadvies te reageren voor rekening van het college. Hierbij wordt wel nog opgemerkt dat deze beroepsgrond op zichzelf geen grond meer hoeft te vormen om tot gegrondverklaring en vernietiging te komen, omdat hiervoor op andere gronden al tot gegrondverklaring en nader onderzoek is geconcludeerd. Die andere gronden brengen met zich dat [wederpartij] nog de gelegenheid moet krijgen om zich over de bevindingen van het college uit te laten, zodat het belang bij deze beroepsgrond nog slechts beperkte waarde heeft, aldus de rechtbank.
    hoger beroep
    6.       Het college is het niet eens met de overwegingen van de rechtbank met betrekking tot de bezichtiging van de woning, de planvergelijking en de toezending van het conceptadvies. Het college heeft de Afdeling verzocht het hoger beroep gegrond te verklaren en de uitspraak van de rechtbank te vernietigen.
    De Afdeling zal de hogerberoepsgronden hierna bespreken en afsluiten met een conclusie.
    bezichtiging van de woning
    7.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de woning niet door een adviseur is bezichtigd ten behoeve van de vaststelling van het planologische nadeel en dat daarom in strijd met artikel 6, vierde lid, van de Procedureverordening is gehandeld. Het college voert aan dat Thorbecke is aangewezen als adviseur voor de advisering over het op de aanvraag te nemen besluit als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Procedureverordening. Op grond van artikel 6, vierde en vijfde lid, van de Procedureverordening is de adviseur gehouden om de situatie ter plaatse te bezichtigen en om met de aanvrager een afspraak te maken ten behoeve van de taxatie van de bij de aanvraag betrokken onroerende zaak. Hieruit volgt niet dat de bezichtiging en de taxatie los van elkaar moeten plaatsvinden. Op dit punt is de uitspraak van de rechtbank dus onjuist. Verder heeft de taxateur van Thorbecke de locatie bezichtigd en de nodige foto's gemaakt van de woning in relatie tot de omgeving en specifiek het hotel. Daarom was het niet nodig dat een andere medewerker van Thorbecke alsnog voor de afzonderlijke bezichtiging zou langsgaan.
    7.1.    De rechtbank heeft niet overwogen dat de bezichtiging en taxatie los van elkaar moeten plaatsvinden. Het betoog berust in zoverre op een verkeerde lezing van de aangevallen uitspraak.
    7.2.    De adviseur als bedoeld als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder b, van de Procedureverordening, gelezen in verbinding met artikel 6.1.1.1, aanhef en onder c, van het Besluit ruimtelijke ordening, kan een natuurlijke persoon of een rechtspersoon zijn. De keuze tussen een natuurlijke persoon of een rechtspersoon wordt overlaten aan het college.
    7.3.    Uit het advies van 29 mei 2019 valt af te leiden dat Thorbecke de door het college aangewezen adviseur is. In het advies is vermeld dat Thorbecke van de gemeente Haarlemmermeer opdracht heeft gekregen om als onafhankelijke deskundige een advies uit te brengen over de door [wederpartij] ingediende aanvraag om tegemoetkoming in planschade. Het advies is namens Thorbecke opgesteld door mr. S. Werensteijn en mr. T.G. Dolfijn, juristen in dienst van Thorbecke, en W. de Jager, taxateur in dienst van Thorbecke (hierna: De Jager).
    7.4.    In het advies is vermeld dat de adviseur zich door middel van foto's van de taxateur heeft georiënteerd, dat de inpandige opname op 10 april 2019 heeft plaatsgevonden en dat de fotorapportage als bijlage 4 is bijgevoegd. Dat het bezoek van De Jager primair heeft plaatsgevonden in het kader van de taxatie, laat onverlet dat met dat bezoek tevens is voldaan aan de in artikel 6, vierde lid, van de Procedureverordening gesteld eis dat de door het college aangewezen adviseur de situatie ter plaatse heeft bezichtigd. De Jager is immers in dienst van Thorbecke. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    Het betoog slaagt in zoverre.
    planvergelijking
    8.       Het college betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het niet met overtuigend bewijsmateriaal heeft onderbouwd dat de toename aan geluid als gevolg van de planologische verandering opgaat in het bestaande omgevingsgeluid. Het college vindt dat de rechtbank hier een te zware bewijslast heeft opgelegd en dat het zich redelijkerwijs op het advies van 29 mei 2019 heeft kunnen baseren. Verder is in het verweerschrift van 17 december 2020 in samenspraak met Thorbecke een nadere onderbouwing gegeven van de planvergelijking op de aspecten privacy en geluid. Niet is vereist dat, zoals de rechtbank heeft overwogen, de inhoud van het verweerschrift is gebaseerd op een toereikend onderzoek en toereikende onderbouwing met bewijs, aldus het college.
    8.1.    Het bestuursorgaan mag op het advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Awb voor de wettelijk adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Indien een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het bestuursorgaan de adviseur een reactie op wat over het advies is aangevoerd.
    8.2.    In het advies van 29 mei 2019 is over de geluidhinder vermeld dat ten noorden van de woning een bedrijventerrein is gelegen, waardoor een toename aan geluid als gevolg van de planologische wijziging opgaat in het bestaande omgevingsgeluid. Uit het aanvullend bezwaarschrift van 7 augustus 2019 blijkt dat [wederpartij] het niet eens is met die conclusie. Hij heeft aangevoerd dat sprake is van een toename van verkeersbewegingen met 35 procent, dat de toevoeging van horeca onjuist is ingeschat, dat de openingstijden van 07.00 tot en met 02.00 uur zijn en dat de openingstijden met name in de nachtelijke uren voor veel overlast en hinder zorgen die onder het oude planologische regime niet mogelijk was.
    8.3.    Dat ten noorden van de woning een bedrijventerrein is gelegen, leidt niet logischerwijs tot de conclusie dat een toename aan geluid als gevolg van de planologische wijziging opgaat in het bestaande omgevingsgeluid. Omdat [wederpartij] die conclusie in bezwaar gemotiveerd heeft bestreden, had het op de weg van het college gelegen om, ter voorbereiding van het besluit op bezwaar, Thorbecke om een reactie vragen. Het college heeft dat niet gedaan. Het college heeft in het besluit van 18 februari 2020, gelezen in samenhang met het advies van de bezwaarcommissie, onverkort vastgehouden aan die conclusie, hoewel in het advies van de bezwaarcommissie is vermeld dat niet duidelijk is of in de avond sprake is van geluidoverlast vanuit het bedrijventerrein. Daar komt bij dat, zoals de rechtbank heeft overwogen, niet in geschil is dat de geluidtoename vooral te verwachten is in de avond en nacht en daarmee een andere situatie oplevert dan onder het oude bestemmingplan. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het advies van 29 mei 2019 geen overtuigend bewijsmateriaal is voor de conclusie dat een toename aan geluid als gevolg van de planologische wijziging opgaat in het bestaande omgevingsgeluid.
    Verder is het verweerschrift van 17 december 2020 geen advies van een deskundige en is bij dat verweerschrift ook geen advies van een deskundige gevoegd ter nadere onderbouwing van de stellingen in het verweerschrift. Ten tijde van de aangevallen uitspraak was niet gebleken dat de inhoud van het verweerschrift is gebaseerd op een toereikend onderzoek en een toereikende onderbouwing van een deskundige.
    Het betoog slaagt niet.
    toezending conceptadvies
    9.       Het college betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het conceptadvies niet aan de gemachtigde is toegezonden en dat daarom in strijd met artikel 6, zevende lid, van de Procedureverordening is gehandeld. Het college voert aan dat het conceptadvies op een beveiligd portaal aan de gemachtigde ter beschikking is gesteld en dat hij op 26 april 2019 een e-mail heeft ontvangen met een link om het te downloaden. Dat niet tijdig gebruik is gemaakt van de mogelijkheid om het conceptadvies te downloaden, betekent niet dat het conceptadvies niet is toegezonden. Daar komt bij dat in artikel 6, achtste lid, van de Procedureverordening is bepaald dat (de gemachtigde van) de aanvrager in de gelegenheid wordt gesteld om binnen vier weken na de  toezending van het conceptadvies schriftelijk hierop te reageren. Deze gelegenheid is in dit geval geboden. Dat de gemachtigde deze gelegenheid niet heeft benut, kan, anders dan de rechtbank concludeert, niet voor rekening van het college komen.
    9.1.    Of, zoals de rechtbank heeft overwogen, het conceptadvies niet aan de gemachtigde is toegezonden, is niet van belang. Zelfs indien in strijd met artikel 6, zevende lid, van de Procedureverordening zou zijn gehandeld, zou dat gebrek slechts aan het besluit van 11 juni 2019 kleven en, mede gelet op artikel 6:22 van de Awb, geen reden zijn om dat besluit te herroepen, omdat [wederpartij] in bezwaar de gelegenheid heeft gehad om een reactie op het definitieve advies te geven. Dat betekent dat het door [wederpartij] in beroep gestelde gebrek - daargelaten of het oordeel van de rechtbank op een juiste uitleg van artikel 6, zevende lid, van de Procedureverordening is gebaseerd - alleen al hierom op zichzelf niet tot gegrondverklaring van het beroep en vernietiging van het besluit van 18 februari 2020 had kunnen leiden. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
    Het betoog slaagt in zoverre.
    conclusie
    10.     Hoewel het betoog gedeeltelijk slaagt, laat dat onverlet dat, gelet op overweging 8.3 van deze uitspraak, de rechtbank terecht tot het oordeel is gekomen dat aan het besluit van 18 februari 2020 een gebrek kleeft dat tot gegrondverklaring van het beroep en vernietiging van dat besluit moet leiden.
    Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, wordt bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    beroep
    11.     Naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank heeft het college opnieuw advies gevraagd aan Thorbecke.
    In een advies van 18 oktober 2021 heeft Thorbecke opnieuw een vergelijking gemaakt tussen de planologische mogelijkheden van het plangebied onder het oude en nieuwe bestemmingsplan. Uit de vergelijking heeft zij de conclusie getrokken dat de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan heeft gezorgd voor een beperkt nadeel voor [wederpartij] en dit nadeel in zijn totaliteit wordt gekwalificeerd als lichte tot middelzware planschade, bestaande uit een beperkte toename van geluidhinder, een beperkte aantasting van de privacy, een geringe toename van lichthinder en verkeershinder en een verminderde situeringswaarde van de woning.
    Op basis van de conclusies uit de planvergelijking heeft een taxatie plaatsgevonden van de schade die door [wederpartij] is geleden. Volgens deze taxatie is de waarde van de woning als gevolg van de planologische verslechtering op de peildatum gedaald van € 1.015.000,00 naar € 980.000,00 en heeft [wederpartij] een schade van € 35.000,00 geleden.
    In verband met het normale maatschappelijke risico is vermeld dat de aard van de onderhavige ontwikkeling, te weten de realisatie van een hotelfunctie in grootstedelijk gebied in de buurt van Schiphol, in zijn algemeenheid een normale maatschappelijke ontwikkeling is, waarmee [wederpartij] rekening kon houden. Verder lag de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen, omdat die, gelet op het volgende, paste binnen het langjarig gevoerde gemeentelijk beleid en binnen de bestaande stedenbouwkundige structuur van de omgeving. Uit de toelichting bij het nieuwe bestemmingsplan volgt dat de gemeente Haarlemmermeer in 2006 haar hotelbeleid heeft geactualiseerd en daarbij onder meer heeft bepaald dat de gemeente tot 2016 de realisatie van circa 3.600 extra hotelkamers mogelijk maakt en deze onder meer faciliteert op of in de directe nabijheid van Schiphol en kantoor- en bedrijventerreinen. Verder is het bouwvlak hetzelfde gebleven en is de toegestane bouwhoogte niet significant gewijzigd. Daarom is het redelijk om de forfaitaire drempel met toepassing van artikel 6.2, eerste lid, van de Wro te verhogen naar 5 procent van de waarde van de woning, onmiddellijk voorafgaand aan het ontstaan van de schade. De drempel is gelijk aan € 50.750,00. Omdat de waardevermindering van de woning niet hoger is dan de drempel, bestaat geen aanleiding voor het toekennen van een tegemoetkoming, aldus Thorbecke.
    12.     Het college heeft het advies van 18 oktober 2021 aan het besluit van 4 november 2021 ten grondslag gelegd.
    13.     Het besluit van 4 november 2021 is, gelet op artikel 6:19 van de Awb, gelezen in verbinding met artikel 6:24 van die wet, eveneens voorwerp van dit geding.
    14.     [wederpartij] heeft bij brief van 30 november 2021 een zienswijze ingediend met beroepsgronden tegen het besluit van 4 november 2021. Volgens [wederpartij] heeft het college de onder het normale maatschappelijke risico vallende schade ten onrechte op 5 procent van de waarde van de woning, onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade, vastgesteld. In de brief van 30 november 2021 is ter toelichting hiervan het volgende vermeld.
    In zijn algemeenheid is het misschien wel een normale ontwikkeling dat er steeds meer hotels bijkomen, zeker in de directe omgeving van Schiphol, maar dat geldt niet voor de omzetting van bestaande kantoren in hotels. Verder lag deze omzetting in dit specifieke geval ook niet in de lijn der verwachting. Weliswaar is in het gemeentelijke beleid vastgelegd dat de gemeente extra hotelkamers mogelijk maakt en onder meer faciliteert op kantoor- en bedrijventerreinen, maar daarmee is niet gezegd dat iedereen die nabij een kantoor woont rekening moet houden met de mogelijkheid dat dit een hotel wordt. Verder paste de ontwikkeling ook niet in de directe omgeving met alleen grondgebonden woningen.
    14.1.  Voor het antwoord op de vraag of schade binnen het normale maatschappelijke risico valt, als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de Wro, is onder meer van belang of de desbetreffende planologische ontwikkeling een normale maatschappelijke ontwikkeling is, waarmee de aanvrager rekening had kunnen houden in de zin dat de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop de ontwikkeling zich zou voordoen. Hierbij komt in ieder geval betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid paste en aan de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel.
    14.2.  Indien de desbetreffende planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, betekent dat op zichzelf nog niet dat de gevolgen van de ontwikkeling geheel onder het normale maatschappelijke risico vallen. In dit verband komt tevens betekenis toe aan het antwoord op de vraag of de schade in de vorm van waardevermindering onevenredig is in verhouding tot de waarde van de onroerende zaak. Dit zijn verschillende aspecten die bij de beoordeling van het normale maatschappelijke risico worden betrokken en elkaar niet uitsluiten.
    14.3.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de overzichtsuitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, onder 8.10), is de vaststelling van de omvang van het normale maatschappelijke risico in de eerste plaats aan het bestuursorgaan, dat daarbij beoordelingsruimte toekomt. Het bestuursorgaan dient deze vaststelling naar behoren te motiveren. Indien de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, toetst de rechter deze motivering en kan hij, indien deze motivering niet volstaat, in het kader van de definitieve beslechting van het geschil met toepassing van artikel 8:41a van de Awb de omvang van het normale maatschappelijke risico zelf vaststellen door in een concreet geval zelf te bepalen welke drempel of korting redelijk is.
    14.4.  Uit de jurisprudentie van de Afdeling volgt dat de hoogte van de drempel primair wordt bepaald door het antwoord op de vraag of en zo ja, in hoeverre de desbetreffende planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, met dien verstande dat, gelet op artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro, de drempel bij indirecte planschade - planschade door een planologische verandering op de gronden van derden - minstens 2 procent van de waarde van de onroerende zaak is. Voor het antwoord op voormelde vraag is in ieder geval van belang of en zo ja, in hoeverre de planologische ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en binnen het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid paste.
    Indien geheel aan beide indicatoren wordt voldaan, mag het bestuursorgaan een drempel van 5 procent van de waarde van de onroerende zaak toepassen. Indien aan één van beide indicatoren maar voor een deel wordt voldaan, is het hanteren van een drempel van 4 procent in beginsel aangewezen. Indien aan één van beide indicatoren in het geheel niet wordt voldaan of indien aan beide indicatoren deels wordt voldaan, is het hanteren van een drempel van 3 procent in beginsel aangewezen. Indien slechts aan één van beide indicatoren voor een deel wordt voldaan, of indien aan beide indicatoren in het geheel niet wordt voldaan, is in beginsel het toepassen van het minimumforfait van 2 procent, zoals bedoeld in artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro, aangewezen. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 3 november 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:2402) onder 7.15.
    14.5.  Op de zitting van de Afdeling heeft [wederpartij] te kennen gegeven dat hij zich niet langer op het standpunt stelt dat de ontwikkeling op zichzelf geen normale maatschappelijke ontwikkeling is en dat hij niet bestrijdt dat de ontwikkeling op deze specifieke locatie naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving paste. Partijen zijn dus slechts nog verdeeld over het antwoord op de vraag of en zo ja, in hoeverre de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid paste.
    14.6.  Op 2 mei 2006 heeft het college de nota Actualisatie hotelbeleid (hierna: de nota) vastgesteld. In de nota heeft het college onder meer de volgende beleidsuitgangspunten vermeld. Tot het jaar 2016 wil het college de realisatie van circa 3.600 extra hotelkamers faciliteren, uitgaande van de geprognosticeerde groei van Schiphol en de ontwikkelingen van kantoor- en bedrijventerreinen en binnen de bestaande planologische mogelijkheden, waarvan circa 1.000 kamers ten behoeve van de ontwikkeling van lowbudget en air crew hotels. Het college wil hotelontwikkelingen met name faciliteren op of in de directe nabijheid van centrumgebieden (Hoofddorp en Nieuw Vennep), openbaarvervoersknooppunten, kantoor- en bedrijventerreinen en de luchthaven Schiphol (inclusief terminal).
    14.7.  De ontwikkeling op de specifieke locatie van het plangebied is in strijd met de nota. Uit de nota blijkt immers dat het college het beleidsvoornemen heeft om de uitbreiding van het aantal hotelkamers binnen de bestaande planologische mogelijkheden te faciliteren. Daarvan uitgaande, lag het op grond van de nota niet in de lijn der verwachtingen dat het planologische regime in het plangebied wordt gewijzigd, teneinde een hotel in het plangebied te kunnen realiseren. Dat betekent dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat de ontwikkeling in het plangebied naar haar aard en omvang geheel of gedeeltelijk binnen het gedurende een reeks van jaren gevoerde gemeentelijke beleid paste.
    14.8.  Uit het voorgaande volgt dat het college onvoldoende draagkrachtig heeft gemotiveerd dat de door [wederpartij] geleden schade geheel onder het normale maatschappelijke risico valt.
    Het betoog slaagt.
    conclusie
    15.     Het beroep is gegrond. Het besluit van 4 november 2021 wordt vernietigd wegens schending van artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
    definitieve beslechting van het geschil
    16.     De Afdeling ziet aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien.
    17.     De woning had op de peildatum een waarde van € 1.015.000,00 onder het oude planologische regime en € 980.000,00 onder het nieuwe planologische regime. [wederpartij] heeft als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan een schade in de vorm van waardevermindering van de woning van € 35.000,00 geleden. Op grond van overweging 14.4 van deze uitspraak wordt een drempel van 3 procent van de waarde van de woning onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade toegepast. De drempel is gelijk aan € 30.450,00. De Afdeling zal het besluit van 11 juni 2019 herroepen en de tegemoetkoming in planschade vaststellen op € 4.550,00, te vermeerderen met de wettelijke rente over dit bedrag met ingang van 20 september 2018, zijnde de dag van ontvangst van de aanvraag, tot aan de dag van uitbetaling. Dit brengt verder met zich, gelet op artikel 6.4, vierde lid, van de Wro, dat het college het door [wederpartij] betaalde recht moet terugstorten.
    18.     De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 4 november 2022.
    proceskosten
    19.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
    II.       verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer van 4 november 2021 gegrond;
    III.      vernietigt dat besluit;
    IV.      herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer van 11 juni 2019;
    V.       bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer aan [wederpartij] een tegemoetkoming in planschade toekent van € 4.550,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 20 september 2018 tot aan de dag van uitbetaling;
    VI.      bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 4 november 2021;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 541,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.897,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IX.      bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer een griffierecht van € 541,00 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, voorzitter, en mr. B. Meijer en mr. W. den Ouden, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    w.g. Van Ravels
    voorzitter
    w.g. Hazen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 19 oktober 2022
    452
     
    BIJLAGE
     
    Wet ruimtelijke ordening
    Artikel 6.1
    1. Burgemeester en wethouders kennen degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
    2. (…).
    Artikel 6.2
    1. Binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade blijft voor rekening van de aanvrager.
    2. In ieder geval blijft voor rekening van de aanvrager:
    a.       van schade in de vorm van een inkomensderving: een gedeelte gelijk aan twee procent van het inkomen onmiddellijk voor het ontstaan van de schade,
    b.       van schade in de vorm van een vermindering van de waarde van een onroerende zaak: een gedeelte gelijk aan twee procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade, tenzij de vermindering het gevolg is:
    1. van de bestemming van de tot de onroerende zaak behorende grond, of
    2. van op de onroerende zaak betrekking hebbende regels als bedoeld in artikel 3.1.
    Besluit ruimtelijke ordening
    Artikel 6.1.1.1
    In deze afdeling en de hierop berustende bepalingen wordt verstaan:
    a.       (…);
    b.       (…);
    c.       adviseur: een persoon of commissie, die geen deel uitmaakt van of werkzaam is onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan waaraan wordt geadviseerd, en die belast is met de advisering over de op de aanvraag te nemen beschikking.
    Procedureverordening voor advisering tegemoetkoming in planschade 2008
    Artikel 1. Begripsbepalingen
    In deze verordening wordt verstaan onder:
    a.       aanvrager: degene die een aanvraag om tegemoetkoming in de schade als bedoeld in artikel 6.1 Wet ruimtelijke ordening indient;
    b.       adviseur: de door het college van burgemeester en wethouders aan te wijzen persoon als bedoeld in artikel 6.1.1.1, onder c, Besluit ruimtelijke ordening;
    c.       adviescommissie: schadebeoordelingscommissie als bedoeld in artikel 3, vijfde lid, van deze verordening;
    d.       (…).
    Artikel 3. Adviseur of adviescommissie
    1. Voor de advisering over de op de aanvraag te nemen beschikking wordt door het college een adviseur aangewezen die beschikt over voldoende deskundigheid inzake advisering op het gebied van planschade.
    2. (…).
    3. Indien het college, na advies te hebben ingewonnen van de in het eerste lid bedoelde adviseur, van oordeel is dat de aanvraag betrekking heeft op planschade vanwege waardevermindering van een onroerende zaak en er, gezien de complexiteit, aard en omvang van de aanvraag, behoefte bestaat aan extra deskundigheid, wordt door het college een tweede adviseur aangewezen die deskundig is ter zake van de waardering van onroerende zaken en van waardevermindering daarvan als gevolg van een planologische verslechtering.
    4. (…).
    5. Bij aanwijzing van meerdere adviseurs vormen deze een adviescommissie, waarvan de in het eerste lid bedoelde adviseur voorzitter is.
    6. De adviescommissie wijst uit haar midden een rapporteur aan.
    Artikel 6. Werkwijze adviseur of adviescommissie
    1. (…).
    2. (…).
    3. De adviseur of de voorzitter van de adviescommissie organiseert één of meerdere hoorzittingen, waar de aanvrager en de in het tweede lid bedoelde ambtelijke vertegenwoordiger(s) in de gelegenheid worden gesteld de aanvraag toe te lichten, onderscheidenlijk de voor de advisering over de aanvraag relevante informatie te verschaffen, dan wel een standpunt van de gemeente over de aanvraag aan de adviseur of de adviescommissie kenbaar te maken. (…).
    4. De adviseur of de voorzitter van de adviescommissie bepaalt het tijdstip waarop de adviseur of de adviescommissie de situatie ter plaatse zal bezichtigen en nodigt de aanvrager voor de plaatsopneming uit.
    5. Ten behoeve van een taxatie van een bij de aanvraag betrokken onroerende zaak, wordt door de adviseur of de voorzitter van de adviescommissie met de aanvrager een afspraak gemaakt.
    6. Van de in het derde lid bedoelde hoorzitting en van de in het vierde lid bedoelde bezichtiging wordt door, dan wel onder verantwoordelijkheid van, de adviseur of de voorzitter van de adviescommissie een verslag gemaakt, dat onderdeel vormt van het uit te brengen advies.
    7. Alvorens een advies uit te brengen zendt de adviseur of de adviescommissie binnen zestien weken na de dagtekening van de opdracht tot advisering een concept daarvan aan de gemeente, aan de aanvrager, aan eventuele andere betrokken bestuursorganen en aan de belanghebbenden als bedoeld in artikel 6.4a, tweede en derde lid, van de wet. De adviseur of de voorzitter van de adviescommissie kan deze termijn onder opgaaf van redenen met een daarbij aan te geven termijn met ten hoogste vier weken verlengen.
    8. De aanvrager, eventuele andere betrokken bestuursorganen alsmede de belanghebbenden als bedoeld in artikel 6.4a, tweede en derde lid, van de wet worden in de gelegenheid gesteld om binnen vier weken na de toezending van het concept advies schriftelijk hierop te reageren.
    9. (…).
    10. (…).