ECLI:NL:RVS:2018:644, Raad van State, 28-02-2018, 201800112/1/A3 en 201800112/2/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-02-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 juli 2017 heeft de burgemeester besloten over te gaan tot inbeslagname van [hond].

201800112/1/A3 en 201800112/2/A3.
    Datum uitspraak: 28 februari 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te Doorn, gemeente Utrechtse Heuvelrug,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 14 december 2017 in zaak nr. 17/4290 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de burgemeester van Utrechtse Heuvelrug.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 20 juli 2017 heeft de burgemeester besloten over te gaan tot inbeslagname van [hond].
    
    Bij besluit van 5 oktober 2017 heeft de burgemeester het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 14 december 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    [appellante] heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 15 februari 2018, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. S.D. van Reenen, werkzaam bij DAS Rechtsbijstand, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. E. Kemperman en N. Bies, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
    
    Voorgeschiedenis
    
    2.    [appellante] is eigenaresse van [hond], een Boeren Fox. Op 4 april 2016 heeft [hond] het buurmeisje van 4 jaar oud in het gezicht gebeten. Volgens een mutatierapport, opgemaakt door de politie Midden-Nederland, heeft [appellante] daarover verklaard dat de poortdeur aan de achterzijde van de woning, tijdens het wegzetten van de kliko’s, niet goed was afgesloten, dat [hond] vervolgens ontsnapte en het buurmeisje in haar gezicht beet. Naar aanleiding van dit bijtincident heeft een hondengeleider van de politie op 9 april 2016 een onderzoek ingesteld naar het bijtincident, waarbij hij ook de woning van [appellante] heeft bezocht. Volgens het proces-verbaal van bevindingen van 6 mei 2016 is de hondengeleider tijdens dit onderzoek door [hond] gebeten, terwijl hij het gedrag van [hond] in de tuin onderzocht.
    
    2.1.    In datzelfde proces-verbaal van bevindingen, heeft de hondengeleider melding gemaakt van een ander bijtincident dat plaatsvond op 30 april 2016. Uit de bevindingen van collega’s is gebleken dat een vrouw naar haar auto liep met haar hond en dat ze vervolgens is aangevallen door [hond] die los op straat liep. Naar aanleiding van dit tweede incident, heeft de hondengeleider de burgemeester geadviseerd aan de eigenaresse de verplichtingen op te leggen [hond] kort aangelijnd te houden en een muilkorf te laten dragen, aldus het proces-verbaal van 6 mei 2016. Daarop heeft de burgemeester deze verplichtingen bij besluit van 23 mei 2016 aan [appellante] opgelegd.
    
    2.2.    In aanvulling op voormeld besluit van 23 mei 2016, is [hond] vervolgens onderzocht door een gedragsdeskundige van de Faculteit Diergeneeskunde van de Universiteit Utrecht. Uit de Risico-inschatting van de gedragsdeskundige van 11 juli 2016 volgt dat het risico voor de maatschappij zonder aanvullende maatregelen zeer hoog is naar kinderen en hoog naar volwassenen. Verder heeft de gedragsdeskundige een aantal aanbevelingen gedaan.
    
    2.3.    Naar aanleiding van deze Risico-inschatting en de daarin gegeven aanbevelingen, heeft de burgemeester [appellante] bij besluit van 2 augustus 2016 opgedragen om maatregelen te nemen. Die maatregelen bestaan onder andere uit de verplichting om maatregelen te nemen die voorkomen dat [hond] van het erf kan ontsnappen. In dit besluit heeft de burgemeester ook aangekondigd dat in het geval aan de maatregelen niet wordt voldaan, hij over zal gaan tot inbeslagname van [hond].
    
    2.4.    Op 13 juli 2017 heeft zich, zo volgt uit een proces-verbaal van bevindingen van 18 juli 2017, een nieuw bijtincident voorgedaan. Volgens het proces-verbaal heeft een medewerker van een aannemersbedrijf de woning bezocht om werkzaamheden voor de woningbouwvereniging te verrichten. Op het moment dat de medewerker de woning betrad en hij in de gang stond, ging de deur van de woonkamer open en stoof [hond] al blaffend de gang in. De medewerker is vervolgens gebeten en moest zich onder doktersbehandeling stellen. In dit proces-verbaal is ook vermeld dat uit de wijk signalen zijn ontvangen dat [hond] regelmatig buiten zou lopen zonder muilkorf.
    
    Besluitvorming
    
    3.    Dit laatste bijtincident is voor de burgemeester, mede gezien de eerdere incidenten, aanleiding geweest [hond] bij besluit van 20 juli 2017 in beslag te nemen.
    
    3.1.    Dat besluit heeft de burgemeester bij besluit van 5 oktober 2017 gehandhaafd. Volgens de burgemeester hebben de bijtincidenten die zich tussen 4 april 2016 en 13 juli 2017 hebben voorgedaan, geleid tot een verstoring van de openbare orde en onrust in de buurt.
    
    Aangevallen uitspraak
    
    4.    De rechtbank heeft, onder verwijzing naar rechtspraak van de Afdeling, geoordeeld dat de burgemeester mocht overgaan tot inbeslagname van [hond]. Daarbij heeft zij van belang geacht dat de burgemeester daartoe heeft besloten om het risico op nieuwe bijtincidenten op dat moment weg te nemen, dat de eerder opgelegde maatregelen onvoldoende bleken om nieuwe bijtincidenten te voorkomen en dat [appellante] in een kinderrijke buurt woont. Dat het laatste bijtincident in de woning plaatsvond, leidt niet tot een ander oordeel, aldus de rechtbank.
    
    Het geschil in hoger beroep
    
    5.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de burgemeester ten onrechte gebruik heeft gemaakt van de in artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet neergelegde bevoegdheid. Omdat het bijtincident van 13 juli 2017 in de woning plaatsvond, is de openbare orde, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, niet verstoord en bestaat evenmin een vrees voor zo’n verstoring. Met het argument van de burgemeester dat haar woning benaderbaar moet zijn zonder vrees om te worden gebeten, wordt de reikwijdte van het begrip openbare orde volgens [appellante] te ver opgerekt. Bovendien heeft zij een bench in huis die wordt gebruikt bij bezoek. Helaas zat, wat het laatste bijtincident betreft, de deur naar de woonkamer niet goed dicht en kon [hond] ontsnappen. De rechtbank heeft verder ten onrechte de onrust in de woonomgeving van belang geacht. [hond] wordt namelijk altijd aangelijnd en met een muilkorf uitgelaten. Zij houdt zich aan alle maatregelen en is bereid aanvullende maatregelen te treffen. Ook volgt zij de adviezen van de gedragsdeskundige op en toont zij voldoende verantwoordelijkheid in de opvoeding en de training van [hond], aldus [appellante]. De inbeslagname is daarom disproportioneel en de burgemeester heeft geen rekening gehouden met haar belangen en de belangen van [hond].
    
    -    Het relevante juridische kader
    
    5.1.    Artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet luidt als volgt:
    
    De burgemeester is bevoegd bij verstoring van de openbare orde of bij ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, de bevelen te geven die noodzakelijk te achten zijn voor de handhaving van de openbare orde.
    
    5.2.    Zoals de rechtbank terecht onder verwijzing naar rechtspraak van de Afdeling heeft overwogen (uitspraak van 2 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3689), heeft artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet volgens de geschiedenis van de totstandkoming ervan betrekking op situaties waarin enerzijds geen overtreding van wettelijke voorschriften ter bewaring van de openbare orde plaatsvindt, terwijl anderzijds sprake is van een zodanige inbreuk op orde en rust dat niet meer van een aanvaardbaar niveau daarvan gesproken kan worden. Daartegen moet kunnen worden opgetreden. De bepaling dient er toe de burgemeester ook in dergelijke gevallen bevoegd te verklaren tot handelen. De burgemeester kan echter op basis van deze bepaling niet naar willekeur maatregelen ter bewaring van de openbare orde nemen. Er moet zich een verstoring van die orde of ernstige vrees daarvoor voordoen en de bevelen moeten noodzakelijk zijn voor de handhaving van de openbare orde. Voorts mogen de bevelen niet van wettelijke voorschriften afwijken en moeten ze proportioneel en subsidiair zijn (Kamerstukken I 1990/91, 19 403, nr. 64b, blz. 16-17).
    
        Een verstoring van de openbare orde of ernstige vrees daarvoor kan worden veroorzaakt door uiteenlopende feiten en omstandigheden, die in voormelde bepaling niet nader zijn omschreven. Indien zich een dergelijke situatie voordoet, is de burgemeester bevoegd om de bevelen te geven die noodzakelijk te achten zijn voor de handhaving van de openbare orde. Welke inhoud en reikwijdte dergelijke bevelen mogen hebben, is in de bepaling evenmin nader omschreven. Derhalve is in artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet aan de burgemeester een aanzienlijke beoordelingsruimte gelaten om te bepalen of de openbare orde is verstoord dan wel ernstige vrees daarvoor bestaat en welke maatregelen daartegen moeten worden genomen. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling, waarin onder meer is vermeld dat de bepaling "is gericht op de voorkoming en bestrijding van allerlei ordeverstoringen" en "dat bevelen in zijn algemeenheid een meer ad hoc karakter dragen dan voorschriften" (Kamerstukken I 1990/91, 19 403, nr. 64b, blz. 16-18), volgt dat de wetgever hiervoor bewust heeft gekozen. Indien de burgemeester zich onverwacht geconfronteerd ziet met een verstoring van de openbare orde of indien daar ernstige vrees voor bestaat, heeft hij op grond van deze bepaling de bevoegdheid om daartegen op te treden door het geven van bevelen die op de desbetreffende situatie zijn toegesneden. Niettemin dient de burgemeester bij de uitleg en de aanwending van de in artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet neergelegde bevoegdheid rekening te houden met het feit dat de bevelen zeer beperkt voorzienbaar zijn en dat daardoor afbreuk kan worden gedaan aan de rechtszekerheid.
    
    -    De inbeslagname
    
    5.3.    Directe aanleiding voor de inbeslagname door de burgemeester is, zoals de rechtbank terecht heeft vastgesteld, het incident dat plaatsvond op 13 juli 2017. Dat incident, bezien in het licht van de hiervoor omschreven eerdere incidenten, heeft de burgemeester doen besluiten [hond] in beslag te nemen. Met de rechtbank is de voorzieningenrechter van oordeel dat de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat zich door deze incidenten een verstoring van de openbare orde voordeed, of in elk geval de ernstige vrees daartoe. Dat het incident van 13 juli 2017 in de woning plaatsvond, leidt niet tot een ander oordeel. Uit het proces-verbaal van bevindingen van 18 juli 2017 volgt dat de medewerker van het aannemersbedrijf in de gang van de woning stond en dat [hond] uit de woonkamer is ontsnapt, de gang instoof en de medewerker vervolgens beet. Verder zijn eerdere incidenten het gevolg geweest van een ontsnapping van [hond] uit de woning of van het erf. Hiermee is het risico op bijtincidenten, anders dan [appellante] betoogt, niet beperkt tot de woning of het erf van [appellante], maar bestaat ten minste de ernstige vrees dat de openbare orde wordt verstoord in de zin van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet. Daarbij is bovendien een relevante factor, zoals de burgemeester terecht stelt, dat de woning vanaf de openbare weg benaderbaar moet zijn voor bijvoorbeeld de postbode en de hulpdiensten. Dat [appellante], naar zij stelt, alle verzochte maatregelen heeft getroffen en dat zich daarom geen verstoring van de openbare orde voordoet, heeft de rechtbank terecht niet doorslaggevend geacht. Deze maatregelen hebben een nieuw bijtincident namelijk niet kunnen voorkomen. De rechtbank heeft bovendien op goede gronden bij haar oordeel betrokken dat de burgemeester bij zijn beoordeling niet alleen de bijtincidenten heeft meegewogen, maar ook de onrust die hierdoor is ontstaan in de woonomgeving van [appellante]. De burgemeester heeft, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, aannemelijk gemaakt dat meerdere buurtbewoners zich erg onprettig voelden en angstig zijn voor nieuwe incidenten. Ook heeft de burgemeester, anders dan [appellante] betoogt, bezien in het licht van de Risico-inschatting bij zijn besluitvorming mogen meewegen dat zij in een kinderrijke buurt woont. Ten slotte is de voorzieningenrechter met de rechtbank van oordeel dat de inbeslagname voor [appellante] voorzienbaar was, omdat zij daarvoor is gewaarschuwd in het besluit van 2 augustus 2016.
    
        Het betoog faalt.
    
    Slotsom
    
    6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    6.1.    Gelet hierop bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
    
    6.2.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II.    wijst het verzoek af.
    
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. R. Grimbergen, griffier.
    
    w.g. Wortmann    w.g. Grimbergen
    voorzieningenrechter    Griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 februari 2018
    
    581.