ECLI:NL:RVS:2015:192, Raad van State, 28-01-2015, 201404615/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-01-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 februari 2013 heeft de minister [appellant] een boete van € 11.250,00 opgelegd wegens vier overtredingen van artikel 4:3, eerste lid, van de Arbeidstijdenwet (hierna: Atw).

201404615/1/A3.
    Datum uitspraak: 28 januari 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 18 april 2014 in zaak nr. 13/4293 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de minister van Infrastructuur en Milieu.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 25 februari 2013 heeft de minister [appellant] een boete van € 11.250,00 opgelegd wegens vier overtredingen van artikel 4:3, eerste lid, van de Arbeidstijdenwet (hierna: Atw).
    
    Bij besluit van 24 juni 2013 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 18 april 2014 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 november 2014, waar [appellant], bijgestaan door mr. H.J.J. Hendrikse, advocaat te Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. W. Autar, werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 4:3, eerste lid, van de Atw voert een werkgever en een persoon als bedoeld in artikel 2:7, eerste lid, een deugdelijke registratie terzake van de arbeids- en rusttijden welke het toezicht op de naleving van deze wet en de daarop berustende bepalingen mogelijk maakt.
    
    Ingevolge artikel 5:12, tweede lid, aanhef en onder a, kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur, met uitzondering van arbeid verricht door defensiepersoneel, regels worden gesteld die afwijken van, in de plaats komen van of strekken tot aanvulling van het bij paragraaf 5.2 "Arbeids- en rusttijden" bepaalde, ten aanzien van arbeid verricht door personen, werkzaam in of op railvoertuigen of motorrijtuigen.
    
    Ingevolge artikel 10:1 wordt het niet naleven van artikel 4:3, eerste lid, als overtreding aangemerkt.
    
    Ingevolge artikel 10:5, tweede lid, legt een daartoe aangewezen ambtenaar de bestuurlijke boete op aan de natuurlijke persoon of rechtspersoon op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet en de daarop berustende bepalingen, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als overtreding.
    
    Ingevolge het derde lid, gelden de ter zake van deze wet en de daarop berustende bepalingen gestelde overtredingen ten opzichte van elke persoon, met of ten aanzien van wie de overtreding is begaan, en met betrekking tot elke dag in de loop waarvan deze overtreding is begaan.
    
    Ingevolge artikel 10:7, zesde lid, stellen de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de minister van Infrastructuur en Milieu tezamen beleidsregels vast waarin voor overtredingen begaan door personen, bedoeld in artikel 5:12, tweede lid, de boetebedragen voor die overtredingen worden vastgesteld.
    
    Ingevolge artikel 2.4:4, eerste lid, aanhef en onder a, van het Arbeidstijdenbesluit vervoer (hierna: het Atbv) is het de werkgever, de werknemer en de persoon, bedoeld in artikel 2:7, eerste lid, van de wet, verboden in of op controlemiddelen onjuiste gegevens of onjuiste aantekeningen te stellen, te doen stellen, of toe te laten dat zij daarin of daarop gesteld worden.
    
    Volgens artikel 1, eerste lid, van de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit vervoer (wegvervoer) is deze beleidsregel van toepassing op alle overtredingen die als zodanig bij of krachtens de Arbeidstijdenwet zijn aangemerkt en die betrekking hebben op arbeid verricht door personen als bedoeld in artikel 5:12, tweede lid, onderdeel a, van de Arbeidstijdenwet en arbeid in bedrijven of inrichtingen die rechtstreeks betrekking heeft op arbeid verricht in of op motorrijtuigen als bedoeld in artikel 5:12, tweede lid, onderdeel a, van de Arbeidstijdenwet.
    
    Volgens het tweede lid wordt bij de berekening van een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 10:5 van de Atw voor alle overtredingen als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die gelden voor de onderscheiden onderwerpen in de ‘Tarieflijst normbedragen bestuurlijke boete wegvervoer’ die als bijlage 1 bij deze beleidsregel is gevoegd.
    
    Volgens artikel 5, aanhef en onder a, bedraagt de boete voor taxivervoer als bedoeld in artikel 1, onder j, van de Wet personenvervoer 2000, die maximaal per boetebeschikking kan worden opgelegd voor de werkgever als natuurlijke persoon € 11.250,00.
    
    Volgens artikel 6, zoals dat luidde ten tijde van belang, wordt ingeval van overtreding van artikel 2.4:4, onderdeel a, van het Atbv, indien paragraaf 2.5 "Arbeids- en rusttijden" van dat besluit niet is overtreden, de bestuurlijke boete, bedoeld in bijlage 1, gematigd tot € 50,00 per overtreding.
    
    De in bijlage 1 vermelde bedragen zijn per feit gespecificeerd in de Boetecatalogus, editie 2012. Hierin is vermeld dat voor het niet voeren van een deugdelijke registratie als bedoeld in artikel 4:3, eerste lid, van de Atw een boete wordt opgelegd van € 4.400,00 per chauffeur per dag.
    
    2. Naar aanleiding van bij de Inspectie Leefomgeving en Transport ontvangen signalen van mogelijke fraude met de registratie van arbeidstijden bij de luchthaven Schiphol en in Amsterdam zijn in samenwerking met de Koninklijke Marechaussee transportinspecties uitgevoerd. Tijdens de inspecties zijn de signalen van fraude bevestigd. Naar aanleiding van de uitgevoerde transportinspecties heeft op 10 november 2012 een bedrijfsinspectie bij het [taxibedrijf] van [appellant], gevestigd te [plaats], plaatsgevonden, waarbij de periode van 27 augustus 2012 tot en met 23 september 2012 is onderzocht. Uit het op ambtsbelofte opgemaakte boeterapport volgt dat de rapporteur heeft geconstateerd dat er taxivervoer werd verricht dat niet op de dagrittenstaten en weekstaten stond vermeld. Daardoor was de registratie ondeugdelijk en toezicht op de naleving van de arbeids- en rusttijden niet mogelijk, aldus het boeterapport.
    
    Aan het in bezwaar gehandhaafde besluit van 25 februari 2013 heeft de minister, onder verwijzing naar het boeterapport, ten grondslag gelegd dat vier overtredingen van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw zijn geconstateerd. Per overtreding is een boete van € 4.400,00 opgelegd, hetgeen een totale boete van € 17.600,00 oplevert. Op grond van artikel 5 van de Beleidsregel is het boetebedrag bijgesteld tot het in de aanhef en onder a, van dat artikel vermelde maximum van € 11.250,00.
    
    3. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij artikel 4:3, eerste lid, van de Atw heeft overtreden. Volgens [appellant] gaat het hier om overtreding van artikel 2.4:4, eerste lid, aanhef en onder a, van het Atbv. Op grond van artikel 5, tweede lid, (lees: artikel 6) van de Beleidsregel, zoals die luidde ten tijde van belang, had de minister de boete moeten matigen tot € 50,00 per overtreding, aldus [appellant].
    
    3.1. De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat uit het boeterapport volgt dat op verschillende data werkzaamheden zijn verricht die noch in de weekstaten, noch in de dagrittenstaten zijn geregistreerd. Deze ritten, die, zoals uit het ritafhandelingssysteem van [bedrijf] volgt, door het taxibedrijf van [appellant] zijn afgehandeld, zijn nergens in de administratie van [appellant] terug te vinden.
    
    Artikel 2.4:4, eerste lid, aanhef en onder a, van het Atbv bepaalt kortgezegd dat het verboden is onjuistheden in of op controlemiddelen op te nemen. De minister heeft terecht betoogd dat aan deze bepaling toepassing wordt gegeven als op het controlemiddel, in dit geval de weekstaat, de gegevens van de dagrittenstaten niet of niet juist zijn geregistreerd. Alsdan is aan de hand van de naar waarheid ingevulde dagrittenstaten controle op naleving van de arbeids- en rusttijden nog mogelijk. Nu in dit geval de ritten ook niet op de dagrittenstaten zijn geregistreerd heeft de rechtbank met juistheid geoordeeld dat de minister terecht artikel 2.4:4, eerste lid, van het Atbv niet van toepassing heeft geacht. Daarbij heeft de rechtbank terecht overwogen dat [appellant] geen deugdelijke registratie van de arbeids- en rusttijden heeft gevoerd en dat toezicht op de naleving daarvan derhalve niet mogelijk was. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat die constatering niet juist is. Dit levert een overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw op. De verwijzing van [appellant] naar de uitspraak van 13 juli 2011 van de Afdeling in zaak nr. 201010151/1/H3 leidt niet tot een ander oordeel, aangezien in die zaak, ondanks de onjuiste registraties, wel kon worden vastgesteld dat de arbeids- en rusttijden niet waren overtreden. Nu de overtredingen moeten worden gekwalificeerd als overtredingen van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw bestaat geen grond om de boete op grond van artikel 6 van de Beleidsregel te matigen tot € 50,00 per overtreding.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. Voorts betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de opgelegde boete het voortbestaan van zijn bedrijf ernstig in gevaar zal brengen. De opgelegde boete bedraagt bijna het nettoresultaat dat hij in 2012 heeft behaald en is daarom in strijd met het evenredigheidsbeginsel, aldus [appellant].
    
    4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de door [appellant] genoemde uitspraak van 18 juni 2014 in zaak nr. 201304529/1/A3 en in de uitspraak van 15 oktober 2014 in zaak nr. 201311466/1/A3) gaat het bij het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van de minister. De minister moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De minister kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen inzake het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, dient de minister bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete in aanvulling op of in afwijking van het beleid zodanig te worden vastgesteld, dat het bedrag daarvan passend en geboden is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van de minister met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
    
    4.2. Zoals de Afdeling voorts in de hiervoor genoemde uitspraak van 15 oktober 2014 heeft overwogen, vormt het feit dat de opgelegde boete zwaarwegende financiële consequenties heeft geen reden tot matiging van de opgelegde boete over te gaan indien de beboete werkgever niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij door de opgelegde boete onevenredig wordt getroffen.
    
    Zoals in het besluit van 24 juni 2013 is vermeld, voert de minister een zeer terughoudend beleid bij het in afwijking van de Beleidsregel matigen van een boete. Slechts in zeer uitzonderlijke gevallen wordt de boete gematigd. De Afdeling heeft in de uitspraak van 15 oktober 2014 overwogen dat zij dit beleid niet onredelijk of anderszins onrechtmatig acht. Daarbij heeft zij in aanmerking genomen dat door dit beleid concurrentievervalsing wordt tegengegaan en het niet-naleven van arbeidstijdenregels ook door weinig florerende ondernemingen wordt ontmoedigd.
    
    [appellant] heeft ter motivering van zijn standpunt dat hij onevenredig wordt getroffen jaarrekeningen van 2010 tot en met 2012 overgelegd. De minister heeft zich in het besluit van 24 juni 2013 terecht op het standpunt gesteld dat daaruit niet is gebleken dat de boete zal leiden tot staking van de bedrijfsactiviteiten. Wel is gebleken dat het bedrijf van [appellant] groeit. Gelet op deze omstandigheid en de mogelijkheid om met de minister een betalingsregeling te treffen, heeft [appellant] volgens de minister niet aannemelijk gemaakt dat hij onevenredig zwaar wordt getroffen door de opgelegde boete. De minister heeft zich in redelijkheid op dit standpunt kunnen stellen. In hoger beroep heeft [appellant], behalve een verwijzing naar de overgelegde jaarrekeningen, niet nader gemotiveerd waarom hij door de opgelegde boete onevenredig wordt geraakt. [appellant] heeft ter zitting bij de Afdeling verklaard dat zijn bedrijf thans nog bestaat en dat hij inmiddels een betalingsregeling heeft getroffen. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat hij niet aannemelijk heeft gemaakt dat de opgelegde boete het voortbestaan van zijn bedrijf ernstig in gevaar zal brengen.
    
    Voorts wordt overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw in de Beleidsregel aangemerkt als een heel belangrijke inbreuk. De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat een dergelijke inbreuk zowel de eerste keer als een volgende keer direct moet worden beboet. Ook in de Beleidsregel wordt geen onderscheid gemaakt tussen eerste en latere overtredingen. Dat aan [appellant], zoals hij heeft aangevoerd, niet eerder een boete is opgelegd, is derhalve in dit geval geen omstandigheid die wordt meegenomen in de beoordeling van de vraag of de opgelegde boete evenredig is. Ook de door [appellant] gestelde omstandigheid dat niet is gebleken dat hij de arbeids- en rusttijden heeft overtreden, wordt daarbij niet betrokken, nu een aantal ritten niet in de registratie is opgenomen en daarvan derhalve de arbeids- en rusttijden niet gecontroleerd konden worden. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling met de rechtbank geen reden om de boete onevenredig te achten.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. J.W. van de Gronden, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Neuwahl
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 januari 2015
    
    280-773.