ECLI:NL:RVS:2020:1520, Raad van State, 01-07-2020, 201905038/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-07-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 maart 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Haren [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om op het perceel [locatie] te Haren, het balkon, zoals op de bijlage bij het besluit aangegeven, te verwijderen en in het bijgebouw op de eerste verdieping de keuken, de badkamer en het toilet te verwijderen. Op het perceel staat een woning met een aangebouwde bedrijfsruimte. Die bedrijfsruimte wordt in de stukken aangeduid als bijgebouw. Dit bijgebouw bestaat uit een begane grond en een verdieping. [appellant] heeft de eerste verdieping van het bijgebouw verhuurd voor bewoning. Aan de achterzijde van het bijgebouw heeft [appellant] een balkon gebouwd. De woning heeft huisnummer [locatie 2] en het bijgebouw nummer [locatie 1]. [appellant] was eigenaar van het perceel in de relevante periode waarin de lasten onder dwangsom zijn opgelegd. Het college is eerder, bij besluit van 4 maart 2013, opgetreden tegen het balkon. Dit besluit is in rechte onaantastbaar.

201905038/1/R3.
    Datum uitspraak: 1 juli 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Wergea, gemeente Leeuwarden,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 14 juni 2019 in zaak nr. 18/2394 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Haren (nu: Groningen; hierna: het college).
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 maart 2018 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om op het perceel [locatie] te Haren, het balkon, zoals op de bijlage bij het besluit aangegeven, te verwijderen en in het bijgebouw op de eerste verdieping de keuken, de badkamer en het toilet te verwijderen.
    Bij besluit van 27 juli 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 28 maart 2018 onder aanpassing van de motivering in stand gelaten.
    Bij besluit van 27 maart 2019 heeft het college het besluit van 27 juli 2018 gewijzigd, in die zin dat de bij besluit van 28 maart 2018 opgelegde last over het balkon wordt ingetrokken en de begunstigingstermijn van de last over het gebruik van de eerste verdieping van het bijgebouw wordt verlengd tot 1 juni 2019.
    Bij uitspraak van 14 juni 2019 heeft de rechtbank het volgende geoordeeld.
        De rechtbank heeft het door [appellant] ingestelde beroep, voor zover gericht tegen het besluit van 27 juli 2018, voor zover dat gaat over het balkon, gegrond verklaard en dat besluit in zoverre vernietigd. De rechtbank heeft daarnaast het beroep, voor zover dat van rechtswege is gericht tegen het besluit van 27 maart 2019 over het balkon, niet-ontvankelijk verklaard.
        De rechtbank heeft verder het beroep, voor zover gericht tegen het besluit van 27 juli 2018 over het gebruik van de eerste verdieping van het bijgebouw, gegrond verklaard en de rechtsgevolgen van dat besluit in stand gelaten. Zij heeft daarnaast het beroep, voor zover dat van rechtswege is gericht tegen het besluit van 27 maart 2019 over het gebruik van de eerste verdieping van het bijgebouw, ongegrond verklaard.
        De rechtbank heeft het verzoek om schadevergoeding afgewezen.
        Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 juni 2020, waar het college, vertegenwoordigd door mr. drs. I. Simonides, is verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Op het perceel staat een woning met een aangebouwde bedrijfsruimte. Die bedrijfsruimte wordt in de stukken aangeduid als bijgebouw. Dit bijgebouw bestaat uit een begane grond en een verdieping. [appellant] heeft de eerste verdieping van het bijgebouw verhuurd voor bewoning. Aan de achterzijde van het bijgebouw heeft [appellant] een balkon gebouwd.
        De woning heeft huisnummer [locatie 2] en het bijgebouw nummer [locatie 1]. [appellant] was eigenaar van het perceel in de relevante periode waarin de lasten onder dwangsom zijn opgelegd.
    2.    Het college is eerder, bij besluit van 4 maart 2013, opgetreden tegen het balkon. Dit besluit is in rechte onaantastbaar. [appellant] heeft niet aan de last voldaan.
        Op 1 april 2017 heeft [belanghebbende], die op het perceel [locatie 3] woont, het college verzocht handhavend op te treden tegen het balkon.
        Naar aanleiding van dit handhavingsverzoek is op 26 juli 2017 een controle op het perceel uitgevoerd en is geconstateerd dat zonder omgevingsvergunning een balkon is gebouwd en dat de eerste verdieping van het bijgebouw is verbouwd en in gebruik is genomen als zelfstandige wooneenheid. Op 22 en 26 februari 2018 is opnieuw een controle uitgevoerd. Tijdens beide controles is geconstateerd dat de wooneenheid nog steeds aanwezig is en dat het balkon nog niet is verwijderd.
    3.    Vervolgens heeft het college handhavend opgetreden, zoals weergegeven in het procesverloop aan het begin van deze uitspraak. Het college stelt zich op het standpunt dat het gebruik van de eerste verdieping van het bijgebouw in strijd is met artikel 3.1, onder a, van de beheersverordening "Haren-Midden", zodat [appellant] handelt in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). Het college heeft [appellant] gelast de keuken, de badkamer en het toilet op de eerste verdieping van het bijgebouw te verwijderen. Het college stelt zich verder op het standpunt dat [appellant] het balkon zonder de vereiste omgevingsvergunning heeft gebouwd, zodat sprake is van strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo. Het college heeft [appellant] gelast het balkon in zijn geheel te verwijderen.
    4.    Niet in geschil is dat [appellant], nadat hij bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van 28 maart 2018, het balkon heeft verwijderd.
    5.    Het college heeft bij besluit van 27 maart 2019 het besluit van 27 juli 2018 gewijzigd en de last over het balkon ingetrokken. Het college heeft bij dat besluit ook de begunstigingstermijn die was verbonden aan de last over het gebruik van de eerste verdieping van het bijgebouw verlengd tot 1 juni 2019.
    6.    De rechtbank heeft overwogen dat, omdat [appellant] gedurende de bezwaarfase het balkon heeft verwijderd, het college in het besluit op bezwaar van 27 juli 2018 de last over het balkon ten onrechte in stand heeft gelaten. De rechtbank heeft het beroep tegen het besluit van 27 juli 2018 daarom in zoverre gegrond verklaard en dat besluit in zoverre vernietigd.
        De rechtbank heeft overwogen dat [appellant] op dit punt geen belang heeft bij een beoordeling van het beroep van rechtswege tegen het besluit van 27 maart 2019, aangezien het college bij dat besluit de last over het balkon heeft ingetrokken. De rechtbank heeft het beroep van rechtswege in zoverre niet-ontvankelijk verklaard.
        De rechtbank heeft overwogen dat het college bevoegd was handhavend op te treden tegen het gebruik van de eerste verdieping van het bijgebouw. Omdat het college volgens de rechtbank pas in beroep voldoende heeft gemotiveerd dat [appellant] geen geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel kan doen, heeft de rechtbank het beroep van [appellant] tegen het besluit van 27 juli 2018 gegrond verklaard, maar de rechtsgevolgen van het besluit in stand gelaten.
    Relevante regelgeving
    7.    Ter plaatse geldt de beheersverordening "Haren-Midden".
        Artikel 3.1, onder a, luidt:
    "a. De binnen het verordeningsgebied gelegen gronden en bestaande bouwwerken mogen worden gebruikt overeenkomstig het bestaand gebruik."
        Artikel 1 luidt:
    "In deze regels wordt verstaan onder:
    […];
    1.14 bestaand:
    a. bestaand gebruik: het gebruik van de gronden en bouwwerken dat aanwezig is op het tijdstip van de vaststelling van de verordening of zoals dat kan worden gebruikt krachtens een verleende omgevingsvergunning voor het gebruik, daaronder valt niet het gebruik dat reeds in strijd was met het daarvoor geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan;
    […]."
        Ingevolge het voorheen geldende bestemmingsplan "Haren-Midden" rustte op het perceel de bestemming "Woondoeleinden I".
        Artikel 4, onder A, van de voorschriften luidde:
    "De op de kaart voor "Woondoeleinden I "aangewezen gronden zijn bestemd voor
    1. woonhuizen
    […];
    3. Aan- en uitbouwen en bijgebouwen;
    […]."
        Artikel 4, onder E, aanhef en onder 2, luidt:
    "Tot een gebruik, strijdig met deze bestemming, zoals bedoeld in artikel 35 lid A, wordt in ieder geval gerekend het gebruik van bijgebouwen als zelfstandige woning."
    Beoordeling van het hoger beroep
    8.    [appellant] heeft in augustus 2019 het perceel verkocht. Omdat hij heeft gesteld schade te hebben geleden door de opgelegde lasten en tot op zekere hoogte aannemelijk is gemaakt dat hij daadwerkelijk schade heeft geleden als gevolg van de opgelegde lasten, heeft [appellant] belang bij een uitspraak op zijn hoger beroep.
    9.    De Afdeling stelt vast dat [appellant] in zijn hogerberoepschrift opkomt tegen vrijwel alle overwegingen van de rechtbank.
        In de overwegingen 1.2 tot en met 1.18 is het verloop van de procedure weergegeven. Voor zover [appellant] zich richt tegen deze overwegingen, overweegt de Afdeling dat niet is gebleken dat de weergave van het verloop van de procedure feitelijke onjuistheden bevat. Dat in de aangevallen uitspraak niet is weergegeven wat er zich voorafgaand aan deze handhavingsprocedure heeft afgespeeld, maakt deze overwegingen niet onjuist.
        In de overwegingen 2.1 en 2.2 heeft de rechtbank overwogen dat het besluit van 27 maart 2019 een besluit is als bedoeld in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht. Dat oordeel is juist. [appellant] benadrukt in zijn hogerberoepschrift ook alleen dat hij belang heeft bij de beoordeling van zijn beroep van rechtswege tegen dat besluit.
        De Afdeling zal hierna ingaan op wat [appellant] in zijn hogerberoepschrift heeft aangevoerd tegen de inhoudelijke oordelen van de rechtbank. Daarbij betrekt de Afdeling alles wat [appellant] heeft gezegd over de overwegingen onder 1.2 tot en met 2.2.
    Het balkon
    10.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd was handhavend op te treden tegen het balkon. Hij voert daarover aan dat voor het plaatsen van het balkon aan een woning geen omgevingsvergunning nodig is. Volgens [appellant] mag achter elke woning over de volle breedte, tot 2,50 m diep, vergunningvrij worden gebouwd. Het balkon was slechts 2,50 m breed en 2,20 m diep, aldus [appellant].
    10.1.    Het balkon kan niet op grond van artikel 2 of artikel 3 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht omgevingsvergunningvrij worden gebouwd. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat het bouwen van het balkon omgevingsvergunningplichtig was. Aangezien het balkon zonder omgevingsvergunning is gebouwd, was het college bevoegd daartegen handhavend op te treden.
        Het betoog faalt.
    11.    [appellant] betoogt verder tevergeefs dat de rechtbank het beroep van rechtswege tegen het besluit van 27 maart 2019, waarbij het college de last over het balkon heeft ingetrokken, ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Aangezien het college de last over het balkon bij dat besluit heeft ingetrokken, heeft de rechtbank terecht overwogen dat [appellant] in zoverre geen belang heeft bij een beoordeling van het beroep van rechtswege.
    Het gebruik van de eerste verdieping
    12.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college bevoegd is handhavend op te treden tegen het gebruik van de eerste verdieping van het bijgebouw. Hij voert daarover aan dat die verdieping niet in gebruik is als tweede woning. Volgens [appellant] was het nooit de bedoeling om het bijgebouw als een eengezinswoning te verhuren. Hij heeft kamers verhuurd uit noodzaak, om zijn inkomen aan te vullen.
    12.1.    Gelet op artikel 3.1, onder a, van de beheersverordening, gelezen in samenhang met artikel 1.14, onder a, van de beheersverordening en artikel 4, onder A en E, van de voorschriften van het voorheen geldende bestemmingsplan "Haren-Midden" is het gebruik van een bijgebouw als zelfstandige woning in strijd met de beheersverordening. Dit wordt door [appellant] op zichzelf niet betwist. [appellant] betwist dat de eerste verdieping van het bijgebouw op het perceel als een zelfstandige woning in gebruik was.
    12.2.    Uit de rapporten van 26 juli 2017 en 26 februari 2018 en de daarbij behorende foto's blijkt dat de eerste verdieping van het bijgebouw bestond uit een woonkamer, drie slaapkamers, een badkamer met douche en toilet, een keuken en een washok. Deze wooneenheid had een eigen toegang. [appellant] had deze ruimte verhuurd. Hij betwist niet dat er in het bijgebouw een tweede huishouden woonachtig was. Onder deze omstandigheden heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat de eerste verdieping van het bijgebouw in gebruik was als zelfstandige woning. Dit is in strijd met de beheersverordening. Dat [appellant] niet de intentie had om te handelen in strijd met de beheersverordening, doet niet af aan het feit dat die strijd zich wel voordoet. Dit betekent dat [appellant] heeft gehandeld in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo en dat het college bevoegd was daartegen handhavend op te treden.
        Het betoog faalt.
    13.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    14.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college handelt in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Hij voert aan dat het college onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de door hem genoemde gevallen. Het college heeft alleen gekeken of, en zo ja, welke vergunningen er zijn verleend.
    14.1.    De rechtbank heeft overwogen dat het college in het besluit op bezwaar onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het beroep van [appellant] op het gelijkheidsbeginsel faalt. De rechtbank heeft het college in de gelegenheid gesteld dit gebrek te herstellen. Bij brief van 19 maart 2019 heeft het college nader gemotiveerd waarom het beroep op het gelijkheidsbeginsel faalt. De rechtbank heeft hierover overwogen dat het college met deze motivering alsnog voldoende heeft gemotiveerd waarom in het licht van het gelijkheidsbeginsel geen aanleiding bestaat om van handhaving af te zien.
    14.2.    [appellant] heeft in het kader van zijn beroep op het gelijkheidsbeginsel gewezen op de situaties op de percelen [locatie 3], [locatie 4] en [locatie 5].
        In de brief van het college van 19 maart 2019 staat dat op de door [appellant] genoemde percelen - rechtens of feitelijk - geen sprake is van zelfstandige bewoning van een bijgebouw, of anderszins van dubbele bewoning. Het college merkt ten eerste, onder verwijzing naar de voor deze percelen verleende bouwvergunningen, op dat het college in het verleden voor wat betreft deze percelen niet met het verlenen van een vergunning is afgeweken van het verbod op het zelfstandig bewonen van een bijgebouw. Het college merkt ten tweede op dat uit de basisregistratie persoonsgegevens blijkt dat op deze percelen sprake is van (één-)gezinsbewoning.
    14.3.    Uit de brief van 19 maart 2019 en de ter zitting gegeven toelichting daarop blijkt dat het college enerzijds heeft bezien of er op de door [appellant] genoemde percelen sprake is van een situatie waarin de zelfstandige bewoning van een bijgebouw is vergund en anderzijds of er op deze percelen feitelijk, en dus onrechtmatig, sprake is van zelfstandige bewoning van een bijgebouw. Anders dan [appellant] betoogt, heeft het college dus niet volstaan met het doen van onderzoek naar verleende vergunningen. Uit het door het college verrichte onderzoek naar de feitelijke situatie op deze percelen, blijkt niet dat aldaar meer dan één huishouden woont. [appellant] heeft dat ook niet bestreden.
        De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college in zijn brief van 19 maart 2019 voldoende heeft gemotiveerd dat er geen sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel.
        Het betoog faalt.
    15.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de last, voor zover deze betrekking heeft op het gebruik van de eerste verdieping van het bijgebouw te verstrekkend is. Hij voert aan dat de keuken, de badkamer en de toiletruimte ook kunnen worden gebruikt ten behoeve van bijvoorbeeld een kantoor, werkplaats of atelier, terwijl dat gebruik volgens hem op grond van de beheersverordening is toegestaan. Volgens [appellant] heeft hij niet verklaard dat hij het gebruik van de eerste verdieping als zelfstandige woning wil voortzetten, maar wel dat hij een deel van zijn woning wil verhuren.
    15.1.    Het college heeft [appellant] gelast het strijdige gebruik van de eerste verdieping te beëindigen door de keuken, de badkamer en het toilet te verwijderen. Het heeft zich, onder verwijzing naar het advies van de commissie bezwaarschriften van 11 juli 2018, op het standpunt gesteld dat het noodzakelijk is deze voorzieningen te verwijderen teneinde bewoning van het bijgebouw in de toekomst te voorkomen. Volgens het college is alleen de verwijdering van de keuken daartoe niet afdoende. Het heeft daarbij betrokken dat [appellant] heeft verklaard dat hij het gebruik van de zelfstandige wooneenheid in het bijgebouw wil voortzetten.
    15.2.    Het college heeft in dit geval in redelijkheid kunnen gelasten om de keuken, de badkamer en het toilet te verwijderen, omdat met verwijdering van slechts één van deze voorzieningen het bijgebouw eenvoudig geschikt kan worden gemaakt voor zelfstandig wonen. Dat de voorzieningen ook kunnen worden gebruikt ten behoeve van gebruik overeenkomstig de bestemming, is geen reden om hier anders over te oordelen. Zoals de rechtbank ook heeft overwogen, heeft [appellant] niet onderbouwd dat hij de voorzieningen daadwerkelijk voor een laatstbedoeld gebruik wil aanwenden. Hierbij is van belang dat uit de stukken blijkt dat [appellant] juist heeft verklaard dat hij het huidige gebruik wil voortzetten. Dit gebruik is, zoals hiervoor is overwogen, in strijd met de beheersverordening.
        Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de opgelegde last te verstrekkend is.
        Het betoog faalt.
    Overige gronden
    16.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de dwangsommen niet redelijk zijn en niet zijn gebaseerd op de juiste feiten.
    16.1.    Zoals hiervoor is overwogen, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat een zelfstandige bewoning van de eerste verdieping van het bijgebouw in strijd is met de beheersverordening, dat het daarom bevoegd was daartegen handhavend op te treden en dat het in redelijkheid gebruik kon maken van die bevoegdheid. Voor het oordeel dat het college bij het bepalen van de hoogte van de dwangsommen is uitgegaan van onjuiste feiten, bestaat dan ook geen aanleiding.
        Het college heeft ter zitting van de Afdeling verklaard dat het bij het bepalen van de hoogte van de dwangsommen heeft aangesloten bij de normale werkwijze die in dit soort gevallen door het college wordt gehanteerd. Daarbij is onder meer betrokken dat [appellant] huurinkomsten heeft genoten, zodat de dwangsommen hoog genoeg moeten zijn om voor hem een prikkel te vormen om wat illegaal is te beëindigen. De Afdeling ziet in het door [appellant] aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat het bedrag van de dwangsommen niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
        Het betoog faalt.
    17.    [appellant] betoogt tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte het college niet heeft veroordeeld tot vergoeding van de door hem geleden schade. Zoals hiervoor is overwogen, was het college bevoegd handhavend op te treden tegen de bouw en het gebruik van het balkon en het gebruik van de eerste verdieping van het bijgebouw als zelfstandige bewoning. De rechtbank heeft terecht overwogen dat er geen grond bestaat voor vergoeding van de gestelde geleden schade.
    18.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college zijn zienswijze tegen de brief waarbij het college heeft aangekondigd voornemens te zijn om een last onder dwangsom op te leggen, terzijde heeft gelaten.
    18.1.    Bij brief van 23 februari 2018 heeft het college [appellant] meegedeeld dat een toezichthouder van de gemeente heeft geconstateerd dat op de eerste verdieping van het bijgebouw op het perceel een tweede woning is gerealiseerd en dat het eerder geconstateerde zonder vergunning gebouwde balkon nog steeds aanwezig is en gebruikt wordt. In die brief heeft het college aangekondigd dat het het voornemen heeft om een last onder dwangsom op te leggen. Het college heeft [appellant] in de gelegenheid gesteld een zienswijze in te dienen. [appellant] heeft bij brief van 1 maart 2018 van die gelegenheid gebruik gemaakt. In het besluit van 28 maart 2018 is het college op die zienswijze ingegaan.
        De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college de zienswijze van [appellant] terzijde heeft gelaten. Dat het college [appellant] niet heeft gevolgd en niet naar aanleiding van de zienswijze van handhavend optreden heeft afgezien, betekent niet dat het college de zienswijze terzijde heeft gelaten.
        Het betoog faalt.
    Conclusie
    19.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    20.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. D.A. Verburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 1 juli 2020
    473.