ECLI:NL:RVS:2019:548, Raad van State, 20-02-2019, 201804451/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-02-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 mei 2016 heeft de raad beslist op een verzoek van [appellant] om openbaarmaking van informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob).

201804451/1/A3.
    Datum uitspraak: 20 februari 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 16 april 2018 in zaak nr. 17/3793 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de raad van bestuur van het Erasmus MC.
    Procesverloop
    Bij besluit van 12 mei 2016 heeft de raad beslist op een verzoek van [appellant] om openbaarmaking van informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob).
    Bij besluit van 12 september 2016 heeft de raad het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 16 april 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De raad heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 januari 2019, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door mr. M.A. Voskamp, mr. J. Groot en dr. J.M. Fentener van Vlissingen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.    De van belang zijnde bepalingen uit de Wob, de Wet op de dierproeven, de Dierproevenregeling 2014 en het Dierproevenbesluit 1985 zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    2.    Op 8 februari 2016 heeft [appellant] de raad verzocht om openbaarmaking van documenten die gaan over of betrekking hebben op veterinaire dossiers van apen bij het Erasmus Medisch Centrum vanaf 2011 tot en met de datum van het Wob-verzoek.
    3.    In het besluit van 12 mei 2016 heeft de raad zich ten aanzien van de veterinaire status van apen op het standpunt gesteld dat er in de genoemde periode geen statussen met veterinaire incidenten over de gezondheid van apen zijn opgemaakt zodat het verzoek niet kan worden gehonoreerd.
        De raad heeft het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij het volgende redengevend geacht. Voor zover veterinaire statussen worden geopend in het kader van diergeneeskundig handelen, is die informatie vertrouwelijk gelet op hoofdstuk 1 van de Code voor de Dierenarts. Dit betekent dat deze informatie niet openbaar kan worden gemaakt. Verder kan niet worden gevergd dat alle informatie over apen wordt geprint en vervolgens weer weggelakt waardoor er feitelijk niets meer overblijft dan de informatie waarover [appellant] al beschikt. In dat kader wijst de raad op artikel 7, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob.
    4.    De raad heeft in een brief van 14 december 2017 toegelicht hoe hij uitvoering geeft aan artikel 9, eerste lid, van de Dierproevenregeling 2014 en op welke wijze hij aantekening houdt van de daar genoemde gegevens. De gegevens die [appellant] heeft gevraagd liggen besloten in de gegevens die jaarlijks in een tabel aan de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit worden verstrekt en die al aan [appellant] is verstrekt.
        Volgens de rechtbank blijkt hieruit op welke wijze de raad de door [appellant] bedoelde gegevens over apen registreert. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat er meer gegevens beschikbaar zijn dan al zijn overgelegd. De raad heeft dan ook voldaan aan [appellant]’ Wob-verzoek, aldus de rechtbank.
    5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de raad niet alle onder het Wob-verzoek vallende gegevens heeft openbaar gemaakt. De verstrekte stukken zijn samengestelde staten die de raad op grond van artikel 8 van de Dierproevenregeling 2014 moest overleggen. De informatie die de raad op grond van artikel 9 van de Dierproevenregeling 2014 en artikel 10, derde lid, van het Dierproevenbesluit 1985 moest vastleggen ontbreekt in deze staten. Omdat de raad die gegevens wel registreert, zoals blijkt uit de brief van 14 december 2017, had de raad die gegevens openbaar moeten maken, aldus [appellant].
    5.1.    In de artikelen 8 en 9 van de Dierproevenregeling 2014 is neergelegd welke gegevens de raad moet registeren over de bij hem aanwezige apen. Voor deze registratieplicht zijn registratieformulieren opgesteld die moeten worden ingevuld. Deze zijn terug te vinden in tabel 7 bij de Dierproevenregeling 2014. Formulier 3 uit die tabel gaat over dierproeven die zijn verricht en geëindigd in een bepaald verslagjaar. Uit de toelichting op deze regeling blijkt dat dit registratieformulier is vastgesteld ter uitvoering van de registratieplicht uit artikel 8 van de Dierproevenregeling 2014 (Stcrt. 2014, 34746, p. 38). Daarnaast bevat artikel 9 van de Dierproevenregeling 2014 aanvullende registratievereisten.
        De tabel die de raad heeft openbaar gemaakt en aan [appellant] heeft verstrekt, is een ingevuld registratieformulier 3 en ziet dus op de registratieplicht uit artikel 8 van de Dierproevenregeling 2014. De raad heeft ter zitting bij de Afdeling toegelicht dat naast de in de verstrekte tabel geregistreerde gegevens alleen gegevens over apen worden geregistreerd bij incidenten. Het gaat dan bijvoorbeeld om een zieke aap die naar de dierenarts moet. In dat geval worden er gegevens in het dossier van de desbetreffende aap opgenomen. Verder worden bijzonderheden over een aap genoteerd, zoals agressief gedrag tegenover een ander dier. Dergelijke registraties in het kader van incidenten zijn volgens de raad veterinaire gegevens. Alle gegevens over regulier onderzoek met apen vallen volgens de raad niet onder veterinaire gegevens. In dit geval zijn er buiten de reguliere onderzoeken geen incidenten geweest, zodat er geen veterinaire gegevens zijn aangetroffen, aldus de raad. Om die reden heeft de raad alleen de tabel verstrekt.
        De Afdeling is van oordeel dat de raad met deze uitleg een onjuiste en te beperkte invulling heeft gegeven aan het verzoek van [appellant]. Uit de bewoordingen van het verzoek blijkt dat het hem te doen is om de afzonderlijke dossiers per aap. De hem verstrekte tabel bevat een totaaloverzicht maar de gegevens hierin zijn niet herleidbaar tot de afzonderlijke apen. Al in het bezwaarschrift heeft [appellant] vermeld dat de raad een te beperkte en onjuiste invulling heeft gegeven aan zijn verzoek. Hij heeft daarin aangegeven dat zijn verzoek meer omvat dan alleen informatie over veterinaire incidenten met betrekking tot de gezondheid van apen. In beroep en hoger beroep heeft hij herhaald dat de raad zijn verzoek te beperkt heeft opgevat. Volgens hem ontbreken de gegevens die op grond van artikel 9 van de Dierproevenregeling 2014 van elk dier, en dus elke aap, moeten worden geregistreerd.
        In de brief van de raad van 14 december 2017 staat het volgende: "De niet-menselijke primaten binnen het Erasmus MC zijn uniek geïdentificeerd, dat wil zeggen dat van elk dier apart aantekening wordt gehouden van de gegevens bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Dierproevenregeling 2014. Daarbij kan sprake zijn van meerdere data-bestanden, bijvoorbeeld als ook in het kader van de betreffende dierproef gegevens van het dier worden verzameld. Daarnaast wordt apart, in het kader van het levensloopdossier als bedoeld in artikel 9, tweede lid, van de Dierproevenregeling 2014, selectief aantekening gehouden van relevante gegevens met betrekking tot het dier zoals vereist, bijvoorbeeld gegevens die in het kader van mogelijk hergebruik van belang zijn. Dit vereiste is een nieuw element in de wet na de transpositie van de Dierproevenrichtlijn 2010/63 (eind 2014). Echter, een verplichting tot statistische rapportage bestond al veel langer en er werden ook al gegevens geregistreerd met betrekking tot de dieren op basis van wettelijke vereisten en met oog op goede dierhouderijpraktijk." Ook in het besluit van 12 september 2016 en het verweerschrift in beroep staat dat de raad aantekening houdt van de gegevens van apen in verschillende databestanden.
        Uit het voorgaande volgt naar het oordeel van de Afdeling dat het in bezwaar gehandhaafde besluit van 12 mei 2016 geen adequate reactie is op het verzoek van [appellant], omdat dat betrekking heeft op tot afzonderlijke apen herleidbare gegevens, de raad aangeeft dat gegevens per aap worden geregistreerd, maar aan [appellant] alleen één tabel ter beschikking is gesteld. Indien de aard en de omvang van het verzoek niet duidelijk was voor de raad, lag het op zijn weg om contact op te nemen met [appellant] en hem te vragen het verzoek te preciseren, gelet op het bepaalde in artikel 3, vierde lid, van de Wob. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
        Het betoog slaagt.
    6.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. In het hierna volgende zal de Afdeling de bij de rechtbank aangevoerde gronden behandelen voor zover deze nog bespreking behoeven.
    7.    In beroep heeft [appellant] het volgende aangevoerd. De raad heeft de gevraagde gegevens ten onrechte geweigerd met een beroep op hoofdstuk 1 van de Code voor de Dierenarts. De raad meent ten onrechte dat die Code aan de openbaarmaking van veterinaire statussen in de weg staat vanwege vertrouwelijkheid. De Code voor de Dierenarts is geen wet in formele zin die de werking van de Wob terzijde stelt. Volgens [appellant] zijn de dossiers bovendien niet opgemaakt in het kader van diergeneeskundig handelen. Verder betoogt [appellant] dat de raad zich ten onrechte op het standpunt stelt dat niet kan worden gevergd alle informatie over apen uit te printen en vervolgens weer weg te lakken waardoor feitelijk geen informatie overblijft, gelet op artikel 7, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob. Deze bepaling uit de Wob moet zeer beperkt worden uitgelegd en mag niet leiden tot het achterhouden van relevante informatie die niet krachtens artikel 10 of 11 van de Wob kan worden geweigerd, aldus [appellant].
    7.1.    Databestanden vallen onder de definitie van ‘document’ in artikel 1, onder a, van de Wob. Voor zover de raad wijst op artikel 7, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob en zich op het standpunt heeft gesteld dat niet kan niet worden gevergd dat alle informatie over apen wordt geprint en vervolgens weer weggelakt waardoor er feitelijk niets meer overblijft dan de informatie waarover [appellant] al beschikt, overweegt de Afdeling dat artikel 7, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob over de vorm van verstrekken gaat, te weten het geven van een kopie, inzage, een uittreksel, samenvatting of inlichtingen uit de documenten. Indien de raad heeft bedoeld te zeggen dat de Wob niet tot het vervaardigen van een nieuw document verplicht, overweegt de Afdeling dat het in dit geval niet gaat om het vervaardigen van een nieuw document. De raad beschikt over databestanden en zal moeten beoordelen welke gegevens daaruit onder het verzoek van [appellant] vallen en of die gegevens openbaar kunnen worden gemaakt.
    7.2.    Zoals de Afdeling meermalen heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:715), wijkt de Wob als algemene openbaarmakingsregeling voor bijzondere regelingen, indien deze zijn neergelegd in een formele wet en indien de bijzondere regeling bovendien uitputtend van aard is. Dat laatste is het geval indien de regeling ertoe strekt te voorkomen dat door toepassing van de Wob afbreuk zou worden gedaan aan de goede werking van de materiële bepalingen in de bijzondere wet.
        [appellant] betoogt terecht dat de raad zich niet op de vertrouwelijkheid van de gegevens op grond van de Code voor de Dierenarts kan beroepen, reeds omdat de Code voor de Dierenarts geen wet in formele zin is en de Wob dus niet opzij kan zetten.
    7.3.    Het betoog slaagt.
    8.    Het beroep is gegrond. Het besluit van 12 september 2016 komt voor vernietiging in aanmerking. De raad moet opnieuw op het bezwaar van [appellant] beslissen met inachtneming van deze uitspraak. Omdat de raad de omvang van het verzoek niet goed heeft beoordeeld, betekent dit feitelijk dat de raad opnieuw op het Wob-verzoek van [appellant] moet beslissen. Indien de aard en de omvang van het verzoek hem nog altijd niet geheel duidelijk is, dient hij hierover contact op te nemen met [appellant]. Vervolgens dient de raad met inachtneming van het in artikel 10 en 11 van de Wob bepaalde te beoordelen of de onder het verzoek vallende informatie openbaar kan worden gemaakt. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het te nemen nieuwe besluit op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    9.    De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 16 april 2018 in zaak nr. 17/3793;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.    vernietigt het besluit van de raad van bestuur van het Erasmus MC van 12 september 2016, kenmerk RvB 366972/16.42.02-04;
    V.    bepaalt dat tegen het door de raad van bestuur van het Erasmus MC te nemen nieuwe besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VI.    veroordeelt de raad van bestuur van het Erasmus MC tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.048,00 (zegge: tweeduizend achtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.    gelast dat de raad van bestuur van het Erasmus MC aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 421,00 (zegge: vierhonderdeenentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. H. Bolt en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Niane-van de Put, griffier.
    w.g. Van Ettekoven    w.g. Niane-van de Put
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 20 februari 2019
    805.
    Wob
    Artikel 1
    In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    a. document: een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat;
    […]
    Artikel 3
    1. Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
    […]
    4. Indien een verzoek te algemeen geformuleerd is, verzoekt het bestuursorgaan de verzoeker zo spoedig mogelijk om zijn verzoek te preciseren en is het hem daarbij behulpzaam.
    […]
    Artikel 7
    1. Het bestuursorgaan verstrekt de informatie met betrekking tot de documenten die de verlangde informatie bevatten door:
    a. kopie ervan te geven of de letterlijke inhoud ervan in andere vorm te verstrekken,
    b. kennisneming van de inhoud toe te staan,
    c. een uittreksel of een samenvatting van de inhoud te geven, of
    d. inlichtingen daaruit te verschaffen.
    2. Het bestuursorgaan verstrekt de informatie in de door de verzoeker verzochte vorm, tenzij:
    a. het verstrekken van de informatie in die vorm redelijkerwijs niet gevergd kan worden;
    […]
    Wet op de dierproeven
    Artikel 15
    De fokker, de leverancier en de gebruiker zijn verplicht omtrent het fokken, het verwerven, het leveren, het vrijlaten of ter adoptie vrijgeven, het houden en het doden van dieren en omtrent projecten waarin dieren worden gebruikt aantekening te houden en aan Onze Minister gegevens te verstrekken, een en ander overeenkomstig bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te dien aanzien te stellen regelen. Bij of krachtens de maatregel kunnen nadere onderwerpen worden aangewezen waaromtrent aantekening moet worden gehouden.
    Artikel 15a
    1. De fokker, de leverancier en de gebruiker houden voor elke hond, kat en niet-menselijke primaat aantekening van de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aangewezen gegevens.
    2. Voor elke hond, kat en niet-menselijke primaat wordt een individueel levensloopdossier bijgehouden dat het dier vergezelt zolang het dier onder de toepassing van deze wet valt en dat voldoet aan bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen eisen.
    3. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels gesteld worden met betrekking tot het aanbrengen van merktekens bij de in het eerste lid genoemde dieren ten behoeve van de identificatie van deze dieren in verband met het bijhouden van een registratie over deze dieren.
    Dierproevenregeling 2014
    Artikel 8
    1. De fokker, de leverancier en de gebruiker houden aantekening van de volgende gegevens:
    a. het aantal dieren, per soort, dat werd gefokt, verworven, geleverd, gebruikt in dierproeven, vrijgelaten of geadopteerd;
    b. de herkomst van de dieren, inclusief of zij met het oog op gebruik in dierproeven werden gefokt;
    c. het gebruik dat van de dieren wordt gemaakt;
    d. de datum waarop de dieren zijn verworven, geleverd, vrijgelaten of geadopteerd;
    e. van wie de dieren zijn betrokken;
    f. de naam en het adres van de afnemer van de dieren;
    g. het aantal dieren, per soort, dat in elke inrichting is gestorven of gedood; voor de gestorven dieren dient de doodsoorzaak, indien bekend, te worden genoteerd; en
    h. voor gebruikers: de projecten waarin dieren worden gebruikt.
    2. De in het eerste lid bedoelde gegevens worden bewaard tot vijf jaren na afloop van het kalenderjaar waarop de gegevens betrekking hebben.
    3. De fokker, de leverancier en de gebruiker verstrekken de Minister jaarlijks uiterlijk op 15 maart de in bijlage 7 bij deze regeling genoemde gegevens over het voorafgaande kalenderjaar.
    Artikel 9
    1. In aanvulling op het bepaalde in artikel 8 houden de fokker, de leverancier en de gebruiker over elke hond, kat en niet-menselijke primaat die zij houden aantekening van de volgende gegevens:
    a. identiteit;
    b. geboorteplaats en -datum, indien beschikbaar;
    c. antwoord op de vraag of het dier met het oog op het gebruik in dierproeven is gefokt; en
    d. ingeval van niet-menselijke primaten, antwoord op de vraag of het dier een nakomeling is van niet-menselijke primaten die in gevangenschap zijn gefokt of afkomstig zijn uit zichzelf in stand houdende fokkolonies.
    2. Het levensloopdossier wordt geopend bij de geboorte van het dier, of zo spoedig mogelijk daarna, en bevat alle relevante gegevens over de voortplantingsactiviteit, de diergeneeskundige toestand en het sociaal gedrag van het dier in kwestie en over de projecten waarin het is gebruikt.
    3. De fokker, leverancier en gebruiker bewaren de in het eerste en tweede lid bedoelde gegevens nog ten minste drie jaar lang na de dood of de adoptie van het dier. In geval van adoptie geeft de instelling de relevante gegevens over de diergeneeskundige toestand en het sociaal gedrag uit het levensloopdossier met het dier mee.
    Dierproevenbesluit 1985, zoals dit luidde tot 18 december 2014
    Artikel 10
    1. De vergunninghouder is met betrekking tot de proefdieren waarover hij beschikt, verplicht aantekening te houden van:
    a. het aantal, de soort en de datum van verwerving van de dieren;
    b. de herkomst van de dieren;
    c. het gebruik dat van de dieren is gemaakt;
    d. de reden en de datum van afvoer der dieren.
    2. De in het vorige lid bedoelde gegevens dienen te worden bewaard tot vijf jaren na afloop van het kalenderjaar waarop de gegevens betrekking hebben.
    3. Voorzover het een paard, een aap, een hond of een kat betreft dienen de in het eerste lid bedoelde gegevens voor ieder dier afzonderlijk te worden bijgehouden. Daartoe dienen deze dieren door het aanbrengen van merktekens of anderszins identificeerbaar te zijn.
    […]
    6. Onze Minister stelt vast welke gegevens omtrent de proefdieren en de verrichte proeven de vergunninghouder hem dient te verstrekken; deze gegevens dienen jaarlijks over het voorafgaande kalenderjaar te worden verstrekt.