ECLI:NL:RVS:2016:1133, Raad van State, 26-04-2016, 201503756/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-04-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 januari 2011 heeft het college aan [wederpartij] een vergunning verleend voor het innemen van een standplaats in 2011.

201503756/1/A3.
    Datum uitspraak: 26 april 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    het college van burgemeester en wethouders van Huizen,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 17 maart 2015 in zaken nrs. 14/2185 en 13/1789 in het geding tussen:
    
    [wederpartij], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 18 januari 2011 heeft het college aan [wederpartij] een vergunning verleend voor het innemen van een standplaats in 2011.
    
    Bij besluit van 13 februari 2014 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 18 juni 2012 heeft het college aan [wederpartij] een vergunning verleend voor het innemen van een standplaats in 2012 en het plaatsen van vijftien publicatieborden op daartoe aangewezen plaatsen.
    
    Bij besluit van 8 februari 2013 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 17 maart 2015 heeft de rechtbank de door [wederpartij] tegen de besluiten van 8 februari 2013 en 13 februari 2014 ingestelde beroepen gegrond verklaard, die besluiten vernietigd, de besluiten van 18 januari 2011 en 18 juni 2012 herroepen, voor zover daarbij de aanvragen voor het plaatsen van publicatieborden zijn afgewezen, en bepaald dat aan [wederpartij] vergunningen worden verleend voor het plaatsen van publicatieborden zoals hem dat ook in 2010 was toegestaan en dat de uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 februari 2016, waar het college, vertegenwoordigd door mr. R.D. Boesveld, advocaat te Haarlem, en mr. M.A. van Lunteren, werkzaam bij de gemeente, en [wederpartij] zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 2:10, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Huizen (hierna: APV) is het verboden de weg, een weggedeelte of een openbare plaats anders te gebruiken dan overeenkomstig de publieke functie daarvan als:
    
    a. het beoogde gebruik schade toebrengt aan de weg of openbare plaats, gevaar oplevert voor de bruikbaarheid van de weg of de openbare plaats of voor het doelmatig en veilig gebruik daarvan, dan wel een belemmering kan vormen voor het doelmatig beheer en onderhoud van de weg of openbare plaats;
    
    b. het beoogde gebruik hetzij op zichzelf, hetzij in verband met de omgeving niet voldoet aan redelijke eisen van welstand.
    
    Ingevolge het derde lid kan het bevoegd bestuursorgaan ontheffing verlenen van het in het eerste lid gestelde verbod.
    
    Ingevolge het zesde lid is het in afwijking van het eerste en derde lid verboden zonder vergunning van het college op of aan de weg reclame- of publicatieborden te plaatsen.
    
    2. De aanvraag met betrekking tot 2011.
    
    [wederpartij] is eigenaar van Kenmerk Autoruitenservice, een bedrijf dat op verschillende plaatsen autoruiten repareert en kentekens graveert. Voor het jaar 2011 heeft [wederpartij] een vergunning aangevraagd om net als in de voorgaande jaren een standplaats in te nemen op een parkeerterrein in de gemeente Huizen ten behoeve van deze werkzaamheden en om publicatieborden te plaatsen. Met deze borden wil [wederpartij] de rijroute naar zijn standplaats uitzetten. Bij het besluit van 18 januari 2011 heeft het college de standplaatsvergunning verleend ten behoeve van de werkzaamheden op twee parkeerplaatsen voor vijf dagen per week, maar daarin niets bepaald over het gebruik van publicatieborden. Bij besluit van 15 juni 2011, waarin het bezwaar van [wederpartij] ongegrond is verklaard, heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het gebruik van publicatieborden op de door [wederpartij] gewenste wijze niet is toegestaan op grond van de beleidsnotitie publicatieborden (hierna: beleidsnotitie).
    
    Bij uitspraak van 24 juli 2012 in zaak nr. 11/3593 heeft de rechtbank Amsterdam het besluit van 15 juni 2011 vernietigd en het college opgedragen opnieuw op bezwaar te besluiten. Zij heeft geoordeeld dat de beleidsnotitie het gebruik van publicatieborden beperkt naar plaats en in tijd, maar dat de gestelde beperkingen onvoldoende zijn gerelateerd aan de in artikel 2:10 van de APV genoemde belangen van verkeersveiligheid en welstand. De beperking naar plaats is onvoldoende gemotiveerd. De beleidsnotitie dient ten aanzien van de beperking in tijd buiten toepassing te worden gelaten, aldus de rechtbank.
    
    Bij besluit van 12 september 2012 heeft het college het bezwaar van [wederpartij] opnieuw ongegrond verklaard. Daaraan heeft het een advies van de welstandscommissie van 22 augustus 2012 ten grondslag gelegd, waarin is vermeld dat de commissie van oordeel is dat de beleidsnotitie overeenkomstig het terughoudende welstandsbeleid is opgesteld en dat zij positief adviseert over de beleidsnotitie.
    
    Bij uitspraak van 24 december 2013 in zaak nr. 12/5251 heeft de rechtbank het besluit van 12 september 2012 vernietigd en het college opgedragen opnieuw op bezwaar te besluiten. Zij is van oordeel dat het college met de integrale overname van het advies niet heeft gemotiveerd waarom de plaatsing van publicatieborden op andere dan in de beleidsnotitie aangewezen plekken afbreuk doet aan de in artikel 2:10 van de APV genoemde belangen. Bovendien heeft het college de in de beleidsnotitie neergelegde beperking in tijd in strijd met de uitspraak van 24 juli 2012 opnieuw aan [wederpartij] tegengeworpen, aldus de rechtbank.
    
    Bij het besluit van 13 februari 2014 heeft het college opnieuw het bezwaar van [wederpartij] ongegrond verklaard. De raad van de gemeente Huizen had voordien aan artikel 2:10 van de APV een zevende lid toegevoegd waarin aan het college de bevoegdheid is gegeven nadere regels te stellen onder meer ten aanzien van de plaats en periode voor het plaatsen van publicatieborden. Het college heeft het gewijzigde artikel 2:10 van de APV toegepast, waarmee het door de rechtbank geconstateerde gebrek is hersteld. Met de nieuwe regelgeving zijn de beperkingen naar plaats en in tijd van het gebruik van publicatieborden deugdelijk gemotiveerd, aldus het college.
    
    Bij de uitspraak van 17 maart 2015 heeft de rechtbank Midden-Nederland het besluit van 13 februari 2014 vernietigd. Volgens de rechtbank verzet de rechtszekerheid zich tegen toepassing van de nieuwe regelgeving op het bezwaar van [wederpartij]. Zij heeft geoordeeld dat het college in het besluit van 13 februari 2014 nog altijd geen belangenafweging heeft gemaakt, maar heeft volstaan met verwijzing naar nieuwe regelgeving. Het college heeft niet gemotiveerd waarom het gebruik van publicatieborden op andere plaatsen dan welke in de beleidsnotitie zijn genoemd afbreuk doet aan de in artikel 2:10 van de APV genoemde belangen. Gelet op de lange loop van de procedure heeft de rechtbank het besluit van 18 januari 2011 herroepen, voor zover daarbij de aanvraag voor het plaatsen van publicatieborden is afgewezen, en bepaald dat [wederpartij] vergunning wordt verleend voor het plaatsen van publicatieborden zoals hem dat ook in 2010 was toegestaan.
    
    De aanvraag met betrekking tot 2012.
    
    Bij het besluit van 18 juni 2012 heeft het college [wederpartij] een vergunning verleend voor het innemen van een standplaats elke vrijdag van de week en voor het plaatsen van maximaal vijftien publicatieborden voor viermaal tien dagen op aangewezen plaatsen voor de rest van 2012. Bij het besluit van 8 februari 2013 heeft het college het door [wederpartij] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Daartoe heeft het van belang geacht dat de welstandscommissie reeds sinds 2004 een wildgroei van publicatieborden en daarmee ontsiering van de publieke ruimte wil voorkomen. Dit blijkt ook uit het advies van de welstandscommissie van 22 augustus 2012 en is bovendien neergelegd in de nieuwste welstandsnota van 2013. Verder stelt het college zich op het standpunt dat beperking in tijd van het gebruik van publicatieborden ook is toegestaan omdat de APV voorziet in de mogelijkheid van tijdelijke vergunningen.
    
    In de uitspraak van 17 maart 2015 heeft de rechtbank ook geoordeeld over de aanvraag van [wederpartij] voor 2012. Zij is van oordeel dat aan het besluit van 8 februari 2013 dezelfde overwegingen ten grondslag liggen als aan het besluit van 12 september 2012 dat zag op de aanvraag met betrekking tot 2011. Laatstgenoemd besluit is bij de uitspraak van 24 december 2013 vernietigd. Om dezelfde redenen als in die uitspraak heeft de rechtbank het besluit van 8 februari 2013 vernietigd. Zij heeft vervolgens het besluit van 18 juni 2012 herroepen, voor zover daarbij de aanvraag voor het plaatsen van publicatieborden is afgewezen, en bepaald dat [wederpartij] vergunning wordt verleend voor het plaatsen van publicatieborden zoals hem dat ook in 2010 was toegestaan.
    
    3. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte van de hoofdregel uit artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht is afgeweken. Het college heeft in het besluit van 13 februari 2014 terecht de nieuwe regelgeving toegepast. Er zijn geen bijzondere omstandigheden die maken dat het bezwaar had moeten worden beoordeeld naar het recht zoals dat gold ten tijde van het besluit van 18 januari 2011, aldus het college.
    
    3.1. De rechtbank heeft overwogen dat van de hoofdregel dat bij een heroverweging in bezwaar moet worden getoetst aan het recht, zoals dat op dat moment geldt, moet worden afgeweken gelet op de rechtszekerheid. De Afdeling is van oordeel dat deze hoofdregel in dit geval niet geldt. Hiertoe is van belang dat de betrokken aanvraag van [wederpartij] ziet op het jaar 2011. De beoordeling van deze aanvraag en het desbetreffende besluit op bezwaar dient te geschieden naar het recht dat gold in dat kalenderjaar. De aanvraag ziet op een periode die reeds voorbij was op het moment waarop bij het besluit van 13 februari 2014 hierop opnieuw werd beslist. Hierop kunnen niet met terugwerkende kracht na deze periode vastgestelde regels ten aanzien van de beoordeling van aanvragen worden toegepast. De rechtbank is terecht tot de conclusie gekomen dat op het besluit van 13 februari 2014, dat ziet op de aanvraag met betrekking tot 2011, de oude APV en de beleidsnotitie van toepassing zijn en niet de gewijzigde APV die op 22 december 2013 in werking is getreden. Nu het college in het besluit van 13 februari 2014 ten onrechte de gewijzigde APV van toepassing heeft geacht, heeft de rechtbank dit besluit terecht vernietigd na gegrondverklaring van het beroep van [wederpartij].
    
    Het betoog faalt.
    
    4. Het college betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte zelf in de zaken heeft voorzien door aan [wederpartij] vergunningen te verlenen voor het plaatsen van publicatieborden. Er is beleidsvrijheid voor het college om in afwijking van het restrictieve beleid vergunningen te verlenen. Het college moet immers de verkeersveiligheid en de welstandseisen afwegen tegen de belangen van [wederpartij] om op andere plaatsen dan de daartoe aangewezen plaatsen publicatieborden te plaatsen, aldus het college.
    
    4.1. In de uitspraak van 24 december 2013 is het college opgedragen opnieuw op bezwaar te besluiten ten aanzien van de aanvraag voor het jaar 2011. Het college had nog ruimte om te motiveren waarom het plaatsen van publicatieborden op niet aangewezen plaatsen in strijd is met de in artikel 2:10 van de APV genoemde belangen. Weliswaar heeft het college geen motivering gegeven in het besluit van 13 februari 2014, maar bij de rechtbank heeft het een advies van Team Verkeer van 11 augustus 2014 ingebracht waarin wel een nadere motivering is gegeven. De rechtbank heeft dit advies ten onrechte niet bij de beoordeling betrokken. Ook bij de beoordeling van het besluit van 8 februari 2013, waarvan het college de vernietiging door de rechtbank niet bestrijdt, heeft de rechtbank dit nagelaten.
    
    4.2. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling met het oog op finale geschilbeslechting onderzoeken of de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten van 13 februari 2014 en 8 februari 2013 in stand kunnen worden gelaten.
    
    4.3. In het advies van 11 augustus 2014 heeft Team Verkeer negatief geadviseerd over het plaatsen van publicatieborden op de door [wederpartij] gewenste kruispunten en rotondes. Volgens het advies komt de verkeersveiligheid in gevaar indien publicatieborden op kruispunten en rotondes van hoofdontsluitingswegen worden geplaatst. Door het plaatsen van de publicatieborden kan het uitzicht op kruisend verkeer worden belemmerd. Bovendien wordt het verkeer door de veelheid van informatie op kruisingen en rotondes afgeleid, aldus Team Verkeer. Ter zitting bij de Afdeling heeft het college verklaard dat met de aangewezen plekken voor publicatieborden geprobeerd is om een goede rijroute aan te wijzen waarbij de verkeersveiligheid niet in gedrang komt. Gelet op de motivering in het advies van Team Verkeer en de verklaring ter zitting is de Afdeling van oordeel dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat het plaatsen van publicatieborden op de door [wederpartij] gewenste plaatsen het doelmatig en veilig gebruik van de wegen in gevaar brengt. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de weigering om publicatieborden te plaatsen op niet daartoe aangewezen plekken gelet op de verkeersveiligheid dient te worden gehandhaafd.
    
    Voor zover [wederpartij] zich bij de rechtbank heeft beroepen op het gelijkheidsbeginsel, overweegt de Afdeling dat dit niet slaagt. Weliswaar heeft hij stukken overgelegd waaruit blijkt dat aan [bedrijf], een concurrent, publicatieborden zijn vergund buiten de aangewezen plaatsen, maar niet is gesteld dat zich op die plaatsen net als op de door [wederpartij] gewenste plaatsen verkeersproblemen voordeden.
    
    Gelet op het voorgaande had de rechtbank aanleiding moeten zien de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten van 13 februari 2014 en 8 februari 2013 in stand te laten. Zij heeft ten onrechte zelf voorziend vergunningen verleend aan [wederpartij] voor de publicatieborden.
    
    Het betoog slaagt.
    
    5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover daarin de besluiten van 18 januari 2011 en 18 juni 2012 zijn herroepen en is bepaald dat aan [wederpartij] vergunningen worden verleend voor het plaatsen van publicatieborden zoals hem dat ook in 2010 was toegestaan en dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten van 13 februari 2014 en 8 februari 2013 in stand laten. Gelet op hetgeen onder 3.1 is overwogen, zal de uitspraak van de rechtbank voor het overige voor zover aangevallen worden bevestigd.
    
    6. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 17 maart 2015 in zaken nrs. 14/2185 en 13/1789, voor zover daarin de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Huizen van 18 januari 2011, kenmerk /omg/wb, en 18 juni 2012, kenmerk vg/wb, zijn herroepen en is bepaald dat aan [wederpartij] vergunningen worden verleend voor het plaatsen van publicatieborden zoals hem dat ook in 2010 was toegestaan en dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;
    
    III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van de door de rechtbank vernietigde besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Huizen van 13 februari 2014, kenmerk th/mvl, en 8 februari 2013, kenmerk th/mvl, in stand blijven;
    
    IV. bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige, voor zover aangevallen;
    
    V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Huizen tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 543,70 (zegge: vijfhonderddrieënveertig euro en zeventig cent).
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. J.W. van de Gronden, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, griffier.
    
    w.g. Borman w.g. De Vries
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 april 2016
    
    582-805.