ECLI:NL:RVS:2020:1606, Raad van State, 08-07-2020, 201909198/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-07-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 oktober 2018 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid [appellante] een boete opgelegd van € 1.250,00 wegens het niet tijdig voldoen aan de inburgeringsplicht als bedoeld in artikel 7, eerste lid, van de Wet inburgering. Bij brief van 29 november 2013 heeft de minister [appellante] meegedeeld dat zij inburgeringsplichtig is, dat haar inburgeringstermijn op 27 augustus 2013 is gestart en dat zij voor 26 augustus 2016 aan deze plicht moet hebben voldaan. Bij brief van 19 juni 2015 heeft de minister de inburgeringstermijn verlengd en [appellante] meegedeeld dat zij voor 18 november 2016 moet voldoen aan de inburgeringsplicht. Bij brief van 17 januari 2017 heeft de minister het verzoek van [appellante] van 10 november 2016 tot verlenging van de inburgeringstermijn wegens haar zwangerschap ingewilligd en de inburgeringstermijn verlengd tot 8 mei 2017. Omdat [appellante] niet voor die datum aan de inburgeringsplicht heeft voldaan, heeft de minister haar bij besluit van 2 oktober 2018.

201909198/1/V6.
    Datum uitspraak: 8 juli 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 11 november 2019 in zaak nr. 19/1106 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    Procesverloop
    Bij besluit van 2 oktober 2018 heeft de minister [appellante] een boete opgelegd van € 1.250,00 wegens het niet tijdig voldoen aan de inburgeringsplicht als bedoeld in artikel 7, eerste lid, van de Wet inburgering (hierna: de Wi).
    Bij besluit van 11 maart 2019 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard voor zover het de hoogte van de boete betreft en deze vastgesteld op € 1.000,00.
    Bij uitspraak van 11 november 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 juni 2020, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. J. van de Wiel, advocaat te Eindhoven, en de minister, vertegenwoordigd door mr.drs. E.H.A. van den Berg, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.    Bij brief van 29 november 2013 heeft de minister [appellante] meegedeeld dat zij inburgeringsplichtig is, dat haar inburgeringstermijn op 27 augustus 2013 is gestart en dat zij voor 26 augustus 2016 aan deze plicht moet hebben voldaan. Bij brief van 19 juni 2015 heeft de minister de inburgeringstermijn verlengd en [appellante] meegedeeld dat zij voor 18 november 2016 moet voldoen aan de inburgeringsplicht. Bij brief van 17 januari 2017 heeft de minister het verzoek van [appellante] van 10 november 2016 tot verlenging van de inburgeringstermijn wegens haar zwangerschap ingewilligd en de inburgeringstermijn verlengd tot 8 mei 2017. Omdat [appellante] niet voor die datum aan de inburgeringsplicht heeft voldaan, heeft de minister haar bij besluit van 2 oktober 2018 een boete opgelegd van € 1.250,00. Bij besluit van 11 maart 2019 heeft de minister de boete gematigd tot € 1.000,00, omdat [appellante] vrijstelling heeft gekregen voor het examenonderdeel spreken.
    2.    De rechtbank heeft overwogen dat F. Knol, medisch adviseur van de Dienst Uitvoering Onderwijs, de door [appellante] overgelegde medische informatie al in een eerdere procedure over de verlenging van de inburgeringstermijn heeft beoordeeld en zij geen nieuwe medische informatie heeft overgelegd. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister de boete terecht niet verder heeft gematigd, omdat [appellante] minder dan 150 uren onderwijs bij een instelling met het Blik op Werk keurmerk heeft gevolgd.
    3.    [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de minister van de boete had moeten afzien, althans deze verder had moeten matigen, omdat sprake is van het ontbreken van verwijtbaarheid dan wel van een verminderde mate ervan. [appellante] voert aan dat zij sinds haar aankomst in Nederland psychische klachten heeft, zij medicatie gebruikt tegen spannings- en pijnklachten, zij schildklierproblemen heeft en daarnaast ook een partner heeft met medische klachten. Haar zwangerschap was gecompliceerd en na de bevalling bestond het vermoeden dat haar kind een medische aandoening aan het hart had. Volgens [appellante] heeft de rechtbank niet onderkend dat deze omstandigheden ervoor hebben gezorgd dat zij minder energie en aandacht aan de inburgering heeft kunnen besteden en zij er daarom langer over heeft gedaan om aan de inburgeringsplicht te voldoen.
        [appellante] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het beleid van de minister dat een boete alleen voor matiging in aanmerking komt als een inburgeringsplichtige ten minste 150 uren onderwijs heeft gevolgd bij een instelling met het Blik op Werk keurmerk in strijd is met artikel 5:46 van de Awb. [appellante] voert aan dat de minister in dit geval had moeten afwijken van dit beleid, omdat zij, naast 123 lesuren voor de inburgeringscursus bij een onderwijsinstelling met een Blik op Werk keurmerk, ook onderwijs heeft gevolgd bij een buurtcentrum en bij een taalcoach van het Rode Kruis. Daarnaast heeft de rechtbank niet onderkend dat de ernst van de overtreding gering is, omdat zij binnen een half jaar na afloop van de inburgeringstermijn alle vereiste onderdelen van het inburgeringsexamen heeft behaald.
    3.1.    Het gaat bij het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 7, eerste lid, van de Wi om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van de minister. De minister moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Awb, de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
        De minister kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen inzake het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, moet de minister bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, moet de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van de minister met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
    3.2.    In situaties waarin verwijtbaarheid volledig ontbreekt bestaat geen grond voor boeteoplegging. Die situatie doet zich in elk geval voor indien de overtreder aannemelijk heeft gemaakt dat hij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de opgelegde boete te matigen.
    3.3.    De rechtbank heeft terecht, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1239, overwogen dat [appellante] de door haar gestelde medische klachten niet aannemelijk heeft gemaakt, omdat zij geen nieuwe medische informatie heeft overgelegd. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, heeft Knol de door [appellante] genoemde medische klachten in een eerdere procedure al beoordeeld. Volgens de rapportage van Knol van 3 december 2017 werd [appellante] succesvol behandeld door een internist voor haar schildklierproblematiek en verliep haar zwangerschap normaal. Ook de medische klachten van haar partner stonden de scholing van [appellante] niet in weg. Zij heeft geen medische stukken overgelegd, waaruit volgt dat haar medische situatie is veranderd. Voor zover [appellante] betoogt dat zij wegens psychische klachten niet in staat is geweest voldoende inspanningen te verrichten om binnen de inburgeringstermijn aan haar inburgeringsplicht te voldoen, heeft zij dit betoog evenmin onderbouwd met medische gegevens. Dat [appellante] door de aangevoerde individuele omstandigheden, waaronder de zorgen die zij heeft voor haar partner en kind, minder energie en aandacht aan de inburgering heeft kunnen besteden, doet er niet aan af dat uit het rapport volgt dat zij objectief medisch gezien in staat was om binnen de gegeven inburgeringstermijn te kunnen inburgeren. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat het niet tijdig voldoen aan de inburgeringsplicht haar valt te verwijten.
        De minister heeft verder in het besluit van 11 maart 2019 toegelicht dat hij invulling heeft gegeven aan artikel 5:46 van de Awb door beleid te ontwikkelen over de matiging van een boete, waarbij hij bij het bepalen van de hoogte van een boete rekening houdt met het aantal examenpogingen, de gevolgde cursussen aan een instelling met een Blik op Werk keurmerk en/of het aantal examens dat de inburgeringsplichtige heeft behaald. Dit beleid heeft de minister vastgelegd in de Beleidsregel boetevaststelling inburgering, waaruit volgt dat hij de boete niet matigt als de betrokkene minder dan 150 uren voor de inburgeringscursus heeft gevolgd bij een instelling met het Blik op Werk keurmerk. De Afdeling acht dit beleid niet onredelijk. Niet in geschil is dat [appellante] 123 lesuren voor de inburgeringscursus heeft gevolgd bij een instelling met een Blik op Werk keurmerk, zodat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de minister de boete terecht niet heeft gematigd op deze grond. Het betoog van [appellante] dat zij ook onderwijs heeft gevolgd bij instellingen zonder Blik op Werk keurmerk, leidt niet tot een ander oordeel, omdat uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wi (Kamerstukken II 2011/12, 33 086, nr. 3, blz. 9) volgt dat het Blik op Werk keurmerk waarborgt dat een inburgeringscursus van voldoende kwaliteit is. Bij de door [appellante] gevolgde cursussen aan instellingen zonder Blik op Werk keurmerk is die kwaliteit niet gewaarborgd. Deze cursussen kunnen dus niet op één lijn worden gesteld met cursussen van instellingen die het keurmerk wel hebben. Het volgen van die cursussen kan dan ook niet leiden tot matiging van de opgelegde. Dat [appellante] inmiddels wel is ingeburgerd, laat de ernst en verwijtbaarheid van de overtreding onverlet, aangezien zij na afloop van de inburgeringstermijn is ingeburgerd.
        Het betoog faalt.
    4.    Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L. Groenendijk, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 8 juli 2020
    164-899.
     
    BIJLAGE
     
    Beleidsregel boetevaststelling inburgering
    Artikel 1
    1. Bij de vaststelling van de hoogte van de boete, bedoeld in artikel 34, aanhef en onderdelen c en d, van de Wet inburgering wordt gekeken naar:
    a. het aantal uren dat de inburgeringsplichtige heeft deelgenomen aan een inburgeringscursus of een cursus Nederlands als tweede taal bij een instelling met het Blik op Werk keurmerk;
    b. het aantal keren dat de inburgeringsplichtige de onderdelen van het inburgeringsexamen of staatsexamen Nederlands als tweede taal heeft afgelegd.
    2. De hoogte van de boete wordt vastgesteld aan de hand van de boetetabel zoals opgenomen in de bijlage bij deze beleidsregel.
    Bijlage behorende bij artikel 2