ECLI:NL:RVS:2014:4273, Raad van State, 26-11-2014, 201402614/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-11-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 25 oktober 2012 en 9 november 2012 heeft het college aan [appellante] met toepassing van artikel 1.72 van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (hierna: de Wkkp) bestuurlijke boetes van ieder € 2.000,00 opgelegd.

201402614/1/A2.
    Datum uitspraak: 26 november 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 11 februari 2014 in zaak nr. 13/3250 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluiten van 25 oktober 2012 en 9 november 2012 heeft het college aan [appellante] met toepassing van artikel 1.72 van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (hierna: de Wkkp) bestuurlijke boetes van ieder € 2.000,00 opgelegd.
    
    Bij besluit van 16 mei 2013 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 11 februari 2014 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 september 2014, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. J.T.F. van Berkel, werkzaam bij DAS Rechtsbijstand en het college, vertegenwoordigd door H. Leijten, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder beleidsregel verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.
    
    Ingevolge artikel 4:81, eerste lid, kan een bestuursorgaan beleidsregels vaststellen met betrekking tot een hem toekomende of onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende, dan wel door hem gedelegeerde bevoegdheid.
    
    Ingevolge artikel 5:46, tweede lid, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten, tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
    
    Ingevolge artikel 1.45, tweede lid, van de Wkkp dient de houder van een gastouderbureau een aanvraag in voor degene die door zijn tussenkomst voornemens is gastouderopvang te bieden. De aanvraag, bedoeld in de eerste volzin, wordt namens de gastouder gedaan bij het college van burgemeester en wethouders van de gemeente van vestiging van de voorziening voor gastouderopvang.
    
    Ingevolge artikel 1.47, eerste lid, doet de houder van een gastouderbureau van wijzigingen in de gegevens die bij de aanvraag, bedoeld in artikel 1.45, tweede lid, zijn verstrekt, onverwijld mededeling aan het college van burgemeester en wethouders. Het college draagt er zorg voor dat deze wijzigingen worden doorgevoerd in het register kinderopvang.
    
    Ingevolge het tweede lid deelt het college van burgemeester en wethouders de houder van het gastouderbureau mee dat de wijziging in het register kinderopvang heeft plaatsgevonden.
    
    Ingevolge artikel 1.72, eerste lid, kan het college de houder die een verplichting als bedoeld bij of krachtens afdeling 3 niet nakomt een bestuurlijke boete opleggen van ten hoogste € 45.000,00.
    
    Ingevolge artikel 7, derde lid, van het Besluit registers kinderopvang en peuterspeelzaalwerk meldt de houder van een gastouderbureau het college de beëindiging van een bemiddelingsrelatie met een geregistreerde voorziening voor gastouderopvang.
    
    Volgens het Afwegingsmodel Handhaving Kinderopvang van de gemeente Utrecht 2011 (hierna: het Afwegingsmodel) wordt een overtreding van artikel 1.47, eerste lid, van de Wkkp bestraft met het opleggen van een boete van € 2.000,00.
    
    2. [appellante] exploiteert een gastouderbureau met een aantal vestigingen. Op 27 september 2010 heeft zij de wijziging doorgegeven dat de vestiging [appellante] Utrecht is opgeheven en dat de gastouders van die vestiging zijn overgenomen door [appellante] Nijmegen.
    
    Een toezichthouder van de GGD Utrecht heeft op 9 oktober 2012 een huisbezoek afgelegd bij een gastouder, geregistreerd als voorziening voor gastouderopvang te Utrecht, en geconstateerd dat zij sinds de overname van [appellante] Utrecht door [appellante] Nijmegen niet meer actief is voor [appellante]. Op basis daarvan heeft het college bij het na bezwaar gehandhaafde besluit van 9 november 2012 aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 2.000,00 wegens het niet onverwijld doorgeven van wijzigingen als bedoeld in artikel 1.47, eerste lid, van de Wkkp.
    
    Een toezichthouder van de GGD Utrecht heeft op 16 oktober 2012 een huisbezoek afgelegd bij een andere gastouder, evenzeer geregistreerd als voorziening voor gastouderopvang te Utrecht, en geconstateerd dat zij al een jaar geen kinderen opvangt via [appellante] Nijmegen en er ook geen zicht is op plaatsing van nieuwe kinderen. Op basis daarvan heeft het college bij het na bezwaar gehandhaafde besluit van 25 oktober 2012 aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 2.000,00 wegens het niet onverwijld doorgeven van wijzigingen als bedoeld in artikel 1.47, eerste lid, van de Wkkp.
    
    3. [appellante] betoogt dat dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat het college op goede gronden de boete heeft opgelegd conform het ten tijde in geding geldende beleid, neergelegd in het Afwegingsmodel. Zij voert daartoe aan dat de rechtbank heeft miskend dat in dit geval niet vaststaat dat het Afwegingsmodel is vastgesteld en is gepubliceerd, zodat de regels neergelegd in het Afwegingsmodel geen beleidsregels zijn als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, gelezen in verbinding met artikel 4:81, van de Awb en daarom niet mochten worden betrokken bij de oplegging van de bestuurlijke boetes.
    
    3.1. Het Afwegingsmodel bevat beleid met betrekking tot onder meer de aan het college toekomende bevoegdheid om een boete op leggen als bedoeld in artikel 1.72, eerste lid, van de Wkkp. Op grond van de overgelegde stukken en het verhandelde ter zitting is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat niet is komen vast te staan dat het Afwegingsmodel door het college op de juiste wijze is vastgesteld als bedoeld in artikel 4:81, eerste lid van de Awb, nu de daartoe benodigde paraaf van één collegelid op het ontwerpbesluit ontbreekt en de door het college gegeven toelichting over het ontbreken van de paraaf ter zitting niet overtuigend is geweest. Daardoor missen de daarin vervatte regels over het opleggen van een boete rechtswerking als zijnde beleidsregels. Nu echter wel is komen vast te staan dat deze regels als een vaste gedragslijn worden gehanteerd, waarbij op de gebruikelijke wijze kennis is gegeven van die regels door publicatie op de website van de gemeente en van die kennisgeving mededeling is gedaan in het huis-aan-huis-blad van de gemeente, ziet de Afdeling in het betoog van [appellante] over de wijze van vaststelling en publicatie geen grond voor het oordeel dat het Afwegingsmodel niet mocht worden betrokken bij de oplegging van de bestuurlijke boetes. Hierbij is van belang dat in besluit op bezwaar de hoogte van de opgelegde boete met aanhalen van de relevante passage uit het Afwegingsmodel en met op de zaken toegespitste overwegingen is gemotiveerd.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. [appellante] betwist niet langer dat de overtredingen haar kunnen worden verweten. Het geschil spitst zich toe op de vraag of de opgelegde boetes evenredig zijn. Zij voert daartoe aan dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de overtredingen, zonder een waarschuwing vooraf, zijn bestraft met het opleggen van boetes van ieder € 2.000,00. In het Afwegingsmodel is geen enkele afweging gemaakt over de hoogte van de boete. Zij heeft, nadat zij ermee bekend was geraakt dat zij de wijzigingen aangaande de gastouders niet had doorgegeven, dit alsnog onverwijld gedaan, aldus [appellante].
    
    4.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het bij het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 1.47 van de Wkkp gaat om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van het college. Het bestuursorgaan moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Awb, het bepalen van de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Het college kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen inzake het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, dient het college bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat het bedrag daarvan passend en geboden is.
    
    De rechtbank heeft evenzeer terecht overwogen dat artikel 6 van het EVRM met zich brengt dat de rechter zonder terughoudendheid toetst of het besluit van het bestuur met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
    
    4.2. Uit het Afwegingsmodel blijkt dat het college het opleggen van een bestuurlijke boete in ieder geval aangewezen acht in geval van overtreding van een of meer van de kwaliteitseisen bevattende bepalingen van hoofdstuk 1, afdeling 3, van de Wkkp, waaronder artikel 1.47, eerste lid, en dat het college deze overtreding bestraft met het opleggen van een boete van € 2.000,00. De in dit Afwegingsmodel opgenomen boetebedragen zijn richtlijnen. Per geconstateerde overtreding zal bepaald moeten worden of het genoemde boetebedrag proportioneel is. Het college stemt de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het college houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd, aldus het Afwegingsmodel. In het Afwegingsmodel zijn bovendien boeteverhogende en boeteverlagende omstandigheden opgenomen. Deze in het Afwegingsmodel opgenomen regels zijn op zichzelf in overeenstemming met de aan het beleid te stellen eisen als hiervoor onder 4.1 bedoeld en als zodanig niet onredelijk, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen. Dat het college in het Afwegingsmodel geen afweging heeft gemaakt over de hoogte van de op te leggen boete bij overtreding van artikel 1.47, eerste lid, van de Wkkp, maakt niet dat het Afwegingsmodel op dit punt onredelijk is. Gelet op de boete van ten hoogste € 45.000,00 die het college ingevolge artikel 1.72, eerste lid, van de Wkkp per overtreding van artikel 1.47, eerste lid, van de Wkkp mocht opleggen, acht de Afdeling de in het Afwegingsmodel neergelegde boete van € 2.000,00 op zichzelf niet disproportioneel. Bovendien blijkt uit het Afwegingsmodel dat het college bij de toepassing van het Afwegingsmodel in elk voorkomend geval dient te beoordelen of de op te leggen boete passend en geboden is, zodat de door [appellante] bedoelde afweging alsnog bij de besluitvorming over de oplegging van de boete plaatsvindt.
    
    4.3. Het college heeft zich in de besluiten van 25 oktober 2012 en van 9 november 2012 op het standpunt gesteld dat de gemeente Utrecht groot belang hecht aan een goede kwaliteit van de kinderopvang en erop gewezen dat het college verantwoordelijk is voor de juistheid van het register kinderopvang als bedoeld in artikel 1.47, eerste lid, van de Wkkp. In het besluit op bezwaar heeft het college voorts te kennen gegeven dat het groot belang hecht aan het actueel houden van dit register, nu ouders moeten kunnen uitgaan van de juistheid van het register en het actueel houden ervan bijdraagt aan een efficiënte inzet van de beschikbare handhavingscapaciteit. Uit het Afwegingsmodel volgt dat het college in beginsel een overtreding van artikel 1.47, eerste lid, van de Wkkp bestraft met een boete van € 2.000,00. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat in dit geval de hoogte van die boete per overtreding niet disproportioneel is en aldus alsnog de door [appellante] bedoelde afweging gemaakt over van de hoogte van de boetes.
    
    De rechtbank heeft in hetgeen [appellante] heeft aangevoerd terecht geen aanleiding gezien voor de conclusie dat het college ten onrechte is overgegaan tot het opleggen van de boetes van ieder € 2.000,00 of dat het college het besluit van 16 mei 2013 onvoldoende heeft gemotiveerd. Zij heeft daartoe terecht overwogen dat [appellante] geen omstandigheden heeft aangevoerd op grond waarvan aanleiding bestond om de boetes te matigen. Dat [appellante], zoals zij heeft aangevoerd, na het bekend worden met de overtredingen alsnog onverwijld de wijzigingen betreffende de gastouders aan het college heeft doorgegeven, maakt het voorgaande niet anders. Er bestaat geen rechtsregel op grond waarvan het college [appellante] voorafgaand aan het opleggen van de boetes behoorde te waarschuwen of haar een hersteltermijn behoorde te bieden.
    
    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college in dit geval in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om de bestuurlijke boetes op te leggen en dat de hoogte daarvan niet onevenredig is.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Poot, griffier.
    
    w.g. Vlasblom w.g. Poot
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 november 2014
    
    18-680.