ECLI:NL:RVS:2017:1317, Raad van State, 17-05-2017, 201603970/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-05-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 juni 2015 heeft de burgemeester bevolen de seksinrichting voor raamprostitutie aan de [locatie] te Den Haag (hierna: de seksinrichting) voor de duur van drie maanden te sluiten, met ingang van 16 juni 2015 om 12.00 uur.

201603970/1/A3.
  Datum uitspraak: 17 mei 2017
  
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
  
  
    Uitspraak op het hoger beroep van:
  
  
    [appellant], wonend te [woonplaats],
  
  
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 15 april 2016 in zaak nr. 15/7007 in het geding tussen:
  
  
    [appellant]
  
  
    en
  
  
    de burgemeester van Den Haag.
  
  
    Procesverloop
  
  
    Bij besluit van 15 juni 2015 heeft de burgemeester bevolen de seksinrichting voor raamprostitutie aan de [locatie] te Den Haag (hierna: de seksinrichting) voor de duur van drie maanden te sluiten, met ingang van 16 juni 2015 om 12.00 uur.
  
  
    Bij besluit van 31 augustus 2015 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
  
  
    Bij uitspraak van 15 april 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
  
  
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
  
  
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
  
  
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 maart 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.G. Evers, juridisch adviseur te Leiden, en de burgemeester, vertegenwoordigd door K. Ypenburg, zijn verschenen.
  
  
        Overwegingen
  
  1. De relevante bepalingen uit de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), de Gemeentewet, het Wetboek van Strafrecht. de Algemene plaatselijke verordening voor de gemeente Den Haag (hierna: Apv) en de relevante onderdelen uit het Handhavingsarrangement seksinrichtingen en escortbedrijven (hierna: het beleid) zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
  
    Inleiding
  
  2.    [ appellant] is exploitant en beheerder van de seksinrichting en hij beschikt over een vergunning voor de exploitatie ervan. De Koninklijke Marechaussee (hierna: KMar) heeft in het kader van het onder de projectnaam Wimber opgestarte opsporingsonderzoek op 2 juni 2015 een inval gedaan in de seksinrichting.
  
        Een door de KMar op 2 juni 2015 opgestelde bestuurlijke rapportage over Wimber (hierna: het rapport) vermeldt dat Wimber is opgestart op grond van informatie over Hongaarse vrouwen die in de raamprostitutie in Den Haag werden uitgebuit. Het rapport gaat over meer dan één seksinrichting. Over de seksinrichting vermeldt het rapport dat slachtoffers die daar werkzaam zijn van 's ochtends tot 's nachts en meer dan één dag achter elkaar, soms twee á drie weken achtereen, blijken te werken en dat één slachtoffer daar een periode van enkele maanden heeft gewerkt zonder ingeschreven te hebben gestaan bij de Kamer van Koophandel (hierna: KvK).
  
  
        Een door de KMar op 9 juni 2015 opgestelde aanvullende bestuurlijke rapportage (hierna: het aanvullend rapport) vermeldt dat de boekhouding van de seksinrichting op 2 juni 2015 in beslag is genomen om inzicht te krijgen in de afgedragen gelden voor de huur van werkruimten en in de door de slachtoffers gewerkte dagen over de periode van 1 januari 2010 tot 2 juni 2015. Voorts geeft het aanvullend rapport verklaringen weer die [appellant] heeft afgelegd toen hij op 5 juni 2015 als verdachte is verhoord. Daarbij heeft [appellant] onder meer verklaard dat hij de vrouwen op twee aan hem getoonde foto's herkent, dat de ene vrouw ongeveer één jaar en de andere vrouw al drie of vier jaar in de seksinrichting werkzaam is. Voorts heeft hij verklaard dat hij een hem getoonde foto van de verdachte herkent, dat hij de verdachte wel eens heeft zien lopen met een Hongaarse vrouw die bij hem werkzaam is geweest en dat hij daar met de zedenpolitie over heeft gesproken voordat het negatieve werkadvies, dat later weer is ingetrokken, aan die vrouw werd gegeven. Uit het door [appellant] in hoger beroep overgelegde op 5 juni 2015 op ambtseed opgemaakte proces-verbaal van dat verhoor blijkt dat [appellant] [persoon A] en [persoon B] als in de seksinrichting werkzame sekswerkers, alsmede de verdachte [persoon C] op de tijdens dat verhoor aan hem getoonde foto's heeft herkend. [appellant] is na dat verhoor niet als verdachte in de zaak Wimber vervolgd. Uit de door [appellant] in hoger beroep overgelegde op ambtseed en ambtsbelofte opgemaakte processen-verbaal van de getuigenverhoren van [persoon A] blijkt dat [persoon A] een relatie met [persoon C] heeft en dat [persoon A] desgevraagd te kennen heeft gegeven dat [naam] haar naam was ten tijde van een huwelijk dat inmiddels is beëindigd. Ter zitting van de Afdeling heeft de burgemeester te kennen gegeven dat de zaak Wimber op meer dan één verdachte ziet, maar dat [persoon C] de enige verdachte is die in verband wordt gebracht met slachtoffers van mensenhandel in de seksinrichting. Ten tijde van de zitting van de Afdeling had een inhoudelijke behandeling van de strafzaak van [persoon C] door de strafrechter nog niet plaatsgevonden.
  
  
    Het besluit van 15 juni 2015
  
  3. Onder verwijzing naar het rapport en het aanvullend rapport vermeldt het besluit van 15 juni 2015 dat in elk geval sinds 2010 twee Hongaarse sekswerkers in de seksinrichting werkzaam zijn geweest, waarvan is gebleken dat het zeer aannemelijk is dat zij door een verdachte in Wimber werden uitgebuit. De controle van de slachtoffers vond voornamelijk in Hongarije plaats door de verdachte. De werkzaamheden van de slachtoffers vonden echter plaats in de seksinrichting. Inmiddels is bekend geworden dat een derde slachtoffer tot zeer recentelijk in de seksinrichting werkzaam is geweest. De in beslag genomen boekhouding geeft blijk van buitensporige werkdagen. De slachtoffers werkten zeven dagen in de week van 11.00 uur tot middernacht en op vrijdag en zaterdag tot 01.00 uur. Zij moesten zelfs werken als zij ziek of ongesteld waren. Gemiddeld werkten de slachtoffers drie weken achter elkaar, waarna zij voor één week teruggingen naar Hongarije, vermoedelijk om het geld af te dragen aan de hoofdverdachte. De burgemeester stelt zich op het standpunt dat de lange werkdagen achtereen duidelijke signalen zijn van uitbuiting die voor [appellant] ten minste aanleiding hadden moeten zijn om zijn controleverplichtingen na te komen. [appellant] is hier ernstig tekortgeschoten en heeft derhalve onvoldoende maatregelen genomen om mensenhandel en uitbuiting in de seksinrichting te voorkomen. De burgemeester heeft de sluiting van de seksinrichting gebaseerd op artikel 3.7, eerste lid, van de Apv, gelezen in samenhang met artikel 3.8, tweede lid, aanhef en onder a, en het beleid. Bij zijn belangenafweging heeft de burgemeester betrokken dat [appellant] bij het team commerciële zeden over één slachtoffer zijn zorgen heeft geuit, maar andere signalen heeft genegeerd, zodat [appellant] in enige mate heeft getracht mensenhandel in de seksinrichting te voorkomen. Deze verzachtende omstandigheid leidt tot een sluiting voor de duur van drie in plaats van zes maanden.
  
    Het besluit van 31 augustus 2015
  
  4. Bij het besluit van 31 augustus 2015 heeft de burgemeester het besluit van 15 juni 2015 gehandhaafd. Daartoe heeft hij verwezen naar het advies van de adviescommissie bezwaarschriften van 26 augustus 2015 (hierna: het advies) en de daarin vermelde motivering onderschreven en overgenomen. Het advies vermeldt dat de seksinrichting is gesloten, omdat daar slachtoffers van mensenhandel hebben gewerkt. Verder vermeldt het advies dat uit de in beslag genomen boekhouding blijkt dat de slachtoffers de kamers hele dagen, zes of zeven dagen per week, voor een langere periode achter elkaar huurden, hetgeen niet wil zeggen dat zij hele dagen werkten, maar wel dat zij uitzonderlijk veel dagen achter elkaar werkten. Voorts vermeldt het advies dat uit door de burgemeester overgelegde uittreksels uit het Handelsregister blijkt dat [naam], zeker vijf maanden achtereen niet bij de KvK ingeschreven heeft gestaan, terwijl in de branche gebruikelijk is dat een exploitant om de twee of drie maanden controleert of zijn huurders nog bij de KvK staan ingeschreven. Aan door [appellant] in bezwaar overgelegde schriftelijke verklaringen, afgelegd door [persoon B] op 9 augustus 2015 en door [persoon A] op 10 augustus 2015, waarin [persoon B] en [persoon A] ten overstaan van een Hongaarse advocaat ieder voor zich te kennen geven dat zij zich geen slachtoffers van mensenhandel voelen en dat zij vrijwillig in de seksinrichting hebben gewerkt, hecht de commissie weinig gewicht. Daartoe vermeldt het advies onder meer dat de commissie niet kan overzien onder welke omstandigheden deze verklaringen zijn afgelegd. In aanvulling op het advies heeft de burgemeester zich in het besluit van 31 augustus 2015 op het standpunt gesteld dat de omstandigheid dat iemand zich geen slachtoffer van mensenhandel voelt niet bepalend is voor de vraag of deze persoon in strafrechtelijke zin slachtoffer van mensenhandel is. Voorts wijst de burgemeester erop dat de verdachten in Wimber nog steeds vast zitten en inmiddels aan Nederland zijn uitgeleverd.
  
    Het hoger beroep
  
  5.    [ appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat tijdelijke sluiting van de seksinrichting is gerechtvaardigd omdat slachtoffers van mensenhandel in de seksinrichting werkzaam zijn geweest. [appellant] voert daartoe aan dat het rapport en het aanvullend rapport onvoldoende aanknopingspunten bevatten voor de conclusie dat slachtoffers van mensenhandel in de seksinrichting werkzaam zijn geweest. [appellant] stelt dat uit het proces-verbaal van zijn verhoor van 5 juni 2015 alleen kan worden afgeleid dat bij de KMar een vermoeden bestaat dat twee vrouwen die in de seksinrichting werkzaam zijn geweest, te weten [persoon B] en [persoon A], slachtoffers van mensenhandel zijn. Voorts legt [appellant] zes processen-verbaal over van getuigenverhoren van [persoon B] en [persoon A] die op 3 juni 2015, 12, 13 en 29 oktober 2015 en 2 november 2015 hebben plaatsgevonden. Daaruit blijkt dat [persoon B] en [persoon A] ieder voor zich ten stelligste hebben ontkend slachtoffer van mensenhandel te zijn. De voorlopige hechtenis van [persoon C] is inmiddels geschorst, waarna [persoon C] weer met [persoon A] en haar kind in Hongarije is gaan wonen. Voorts hebben [persoon B] en [persoon A] hun werkzaamheden in de seksinrichting hervat na afloop van de door de burgemeester bevolen tijdelijke sluiting van de seksinrichting. Ten slotte legt [appellant] de in bezwaar overgelegde verklaringen over die [persoon B] en [persoon A] ten overstaan van een Hongaarse advocaat hebben afgelegd en stelt hij dat daaruit blijkt dat [persoon B] en [persoon A] nimmer slachtoffers van mensenhandel zijn geweest.
  
    5.1.    Ingevolge artikel 3:7, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 3:2, van de Apv is de burgemeester bevoegd om in de in de eerste bepaling genoemde gevallen een seksinrichting al dan niet tijdelijk geheel of gedeeltelijk te sluiten. Deze bevoegdheid is nader ingevuld in het beleid. Volgens het beleid geeft de burgemeester een bevel tot tijdelijke sluiting van een seksinrichting voor drie, zes of twaalf maanden, indien daarin voor de eerste keer een zeer ernstig incident als mensenhandel heeft plaatsgevonden. Hoewel de vraag of een exploitant en een beheerder van een seksinrichting voldoende toezicht hebben gehouden een rol kan spelen bij het bepalen van de duur van de sluiting, is het antwoord op deze vraag niet bepalend voor het oordeel of een dergelijk incident heeft plaatsgevonden. Het ligt op de weg van de burgemeester aannemelijk te maken dat dat incident heeft plaatsgevonden. De Afdeling acht dit beleid niet onredelijk. In deze zaak moet de burgemeester aannemelijk maken dat ten minste één sekswerker als slachtoffer van mensenhandel in de seksinrichting werkzaam is geweest.
  
  
    5.2.    De seksinrichting komt in het rapport slechts zijdelings aan de orde. Het vermelde in het rapport dat één slachtoffer ook moest werken als zij ziek of ongesteld was, heeft, anders dan in het besluit van 15 juni 2015 is vermeld, geen betrekking op de seksinrichting. Blijkens het rapport en het aanvullend rapport neemt de KMar aan dat vrouwen in de seksinrichting als slachtoffers van mensenhandel werkzaam zijn geweest, gezien de duur van de werkdagen van deze vrouwen, de hoeveelheid dagen die deze vrouwen achter elkaar hebben gewerkt en de omstandigheid dat één van deze vrouwen in de seksinrichting heeft gewerkt zonder ingeschreven te hebben gestaan bij de KvK. Het besluit van 15 juni 2015 maakt onder verwijzing naar het rapport en het aanvullend rapport melding van twee slachtoffers. De constatering in dat besluit dat inmiddels een derde slachtoffer bekend is geworden, heeft de burgemeester niet onderbouwd. In het besluit van 31 augustus 2015 neemt de burgemeester het standpunt in dat uit de omstandigheid dat de desbetreffende vrouwen hele dagen kamers huurden niet volgt dat zij hele dagen hebben gewerkt. Met dit standpunt is de burgemeester teruggekomen op hetgeen in het rapport en het besluit van 15 juni 2015 over de duur van de werkdagen is vermeld. Door voormelde aanname van de KMar over te nemen in het besluit van 31 augustus 2015 en daaraan ten grondslag te leggen dat de desbetreffende vrouwen uitzonderlijk veel dagen achter elkaar in de seksinrichting hebben gewerkt, te weten gemiddeld drie opeenvolgende werkweken van zes á zeven dagen waarna de vrouwen één week teruggingen naar Hongarije, dat één vrouw vijf maanden zonder inschrijving bij de KvK in de seksinrichting heeft gewerkt en dat [persoon C] voor mensenhandel wordt vervolgd, heeft de burgemeester niet aannemelijk gemaakt dat ten minste één sekswerker als slachtoffer van mensenhandel in de seksinrichting werkzaam is geweest. Deze feiten en omstandigheden bevatten naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende aanknopingspunten om het standpunt van de burgemeester over mensenhandel in de seksinrichting te kunnen rechtvaardigen. Het besluit van 31 augustus 2015 is derhalve ondeugdelijk gemotiveerd. Daaraan doet niet af dat de burgemeester ter staving van dat standpunt in hoger beroep heeft verwezen naar de inhoud van de in de processen-verbaal van de getuigenverhoren van [persoon B] en [persoon A] weergegeven telefoongesprekken die in de periode van 29 oktober 2014 tot en met 1 juli 2015 zijn afgetapt. Daartoe is redengevend dat de burgemeester ter zitting van de Afdeling te kennen heeft gegeven dat hij, in weerwil van de mogelijkheid daartoe, het dossier van het opsporingsonderzoek Wimber, waar die telefoontaps deel van uitmaken, nimmer heeft opgevraagd, zodat hij die telefoontaps niet aan het besluit van 31 augustus 2015 ten grondslag heeft gelegd. De ontkenning van [persoon B] en [persoon A] dat zij slachtoffers van mensenhandel zijn acht de Afdeling in dit kader niet van doorslaggevend belang, omdat deze ontkenning op zichzelf bezien niet bepalend is voor de vraag of [persoon B] en [persoon A] als slachtoffers van mensenhandel in de seksinrichting werkzaam zijn geweest.
  
  
        Het betoog slaagt.
  
  6. Het hoger beroep is gegrond. Het betoog van [appellant] dat de rechtbank ten onrechte en ongemotiveerd zijn verzoek om [persoon B] en [persoon A] als getuigen te horen, heeft afgewezen, behoeft geen bespreking. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 31 augustus 2015 van de burgemeester alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking.
  7. De burgemeester moet met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op het door [appellant] gemaakte bezwaar nemen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
  8. De burgemeester dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
  
    Beslissing
  
  
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
  
  
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
  
  
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 15 april 2016 in zaak nr. 15/7007;
  
  
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
  
  
    IV.    vernietigt het besluit van de burgemeester van Den Haag van 31 augustus 2015, kenmerk B.3.15.1823.001;
  
  
    V.    bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
  
  
    VI.    veroordeelt de burgemeester van Den Haag tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.980,00 (zegge: negentienhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
  
  
    VII.    gelast dat de burgemeester van Den Haag aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 418,00 (zegge: vierhonderdachttien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
  
  
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.J.C. Robben, griffier.
  
  
    w.g. Slump    w.g. Robben
    voorzitter    griffier
  
  
    610.
  
  
    BIJLAGE
  
  
    Awb
    
    
      Artikel 7:12 
    
    1. De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. […]
    
    
      Artikel 8:113 
    
    2. Indien de uitspraak van de hogerberoepsrechter ertoe strekt dat het bestuursorgaan een nieuw besluit neemt, kan de uitspraak tevens inhouden dat beroep tegen dat besluit slechts kan worden ingesteld bij de hogerberoepsrechter.
    
  
  
    Gemeentewet
    
    
      Artikel 172 
    
    1. De burgemeester is belast met de handhaving van de openbare orde. 
    2. De burgemeester is bevoegd overtredingen van wettelijke voorschriften die betrekking hebben op de openbare orde, te beletten of te beëindigen. Hij bedient zich daarbij van de onder zijn gezag staande politie. 
    3. De burgemeester is bevoegd bij verstoring van de openbare orde of bij ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, de bevelen te geven die noodzakelijk te achten zijn voor de handhaving van de openbare orde. 
    
    
      Artikel 174 
    
    1. De burgemeester is belast met het toezicht op de openbare samenkomsten en vermakelijkheden alsmede op de voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven. 
    2. De burgemeester is bevoegd bij de uitoefening van het toezicht, bedoeld in het eerste lid, de bevelen te geven die met het oog op de bescherming van veiligheid en gezondheid nodig zijn. 
    3. De burgemeester is belast met de uitvoering van verordeningen voor zover deze betrekking hebben op het in het eerste lid bedoelde toezicht.
    
  
  
    Wetboek van Strafrecht
    
    
      Artikel 273f in Titel XVIII (Misdrijven tegen de persoonlijke vrijheid)
      1 Als schuldig aan mensenhandel wordt met gevangenisstraf van ten hoogste twaalf jaren of geldboete van de vijfde categorie gestraft:
      […].
    
    
  
  
    Apv
    
    
      Artikel 3:2
      In [hoofdstuk 3 van de Apv] wordt verstaan onder bevoegd bestuursorgaan: het college of, voor zover het betreft voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende ervan als bedoeld in artikel 174 van de Gemeentewet, de burgemeester.
    
    
    
      Artikel 3:7 
    
    1. Met het oog op de in artikel 3:13, tweede lid, genoemde belangen of in geval van strijdigheid met de bepalingen in deze paragraaf kan het bevoegd bestuursorgaan van een afzonderlijke seksinrichting -al dan niet tijdelijk- de gedeeltelijke of algehele sluiting bevelen.
    Artikel 3:8 2. De exploitant en de beheerder zien er voortdurend op toe […] dat in de seksinrichting of bij de exploitatie van het escortbedrijf:a. geen strafbare feiten plaatsvinden, waaronder in ieder geval de feiten genoemd in de titels XIV (misdrijven tegen de zeden), XVIII (misdrijven tegen de persoonlijke vrijheid), XX (mishandeling), XXII (diefstal) en XXX (heling) van het Tweede Boek van het Wetboek van Strafrecht, in de Opiumwet en in de Wet wapens en munitie; enb. […].
    
    
      Artikel 3:13
    
    2. […]: 
    a. 	in het belang van de openbare orde;
    b. 	in het belang van het voorkomen of beperken van overlast;
    c.	in het belang van het voorkomen of beperken van aantasting van het 	woon- en leefklimaat;
    d. 	in het belang van de veiligheid van personen of goederen;
    e. 	in het belang van de verkeersvrijheid of -veiligheid;
    f. 	in het belang van de gezondheid of zedelijkheid;
    g. 	in het belang van de arbeidsomstandigheden van de prostituee;
    	[…].
    
  
  
    Het beleid
    
    
      
        I. Handhavingsarrangement seksinrichtingen.
        B. Exploitatie van een seksinrichting in strijd met de [Apv] of vergunningsvoorwaarden.
      
      
      
      
      
      
      
      
        
          
          
          
          
          
            
              
                Stap 1
              
              
                Stap 2
              
              
                Stap 3
              
              
                Stap 4
              
            
            
              
                Overtreding
              
              
                Constatering en actie toezichthouders
              
              
                Actie gemeente 
              
              
                Actie Openbaar Ministerie
              
            
            
              
                
                  Categorie 1: Zeer ernstige incidenten zoals:[…]Mensenhandel/mensensmokkel[…]
              
              
                Rapport opmaken
                […]
              
              
                1e keer: Bevel tot sluiten van de inrichting (3, 6 of 12 maanden).
                […]
              
              
                […]
              
            
          
        
      
      
        
        Toelichting sluitingsduur
        Een sluiting geldt in beginsel voor een periode van zes maanden. Ingeval er aanleiding is tot matiging kan de duur van de sluiting worden beperkt tot een periode van drie maanden. Mocht de ernst en de aard van de feiten en omstandigheden daartoe aanleiding geven dan kan de burgemeester besluiten tot een sluiting van twaalf maanden. […]