ECLI:NL:RBOVE:2025:4291, Rechtbank Overijssel, 01-07-2025, ak_24_3258
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2025-07-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Deze uitspraak gaat over een door het college opgelegde preventieve last onder dwangsom inhoudende dat de woning van eiseres niet mag worden verbouwd ten behoeve van kamerverhuur en de woning niet mag worden bewoond door meer dan één huishouden. Eiseres voert aan dat er geen sprake zal zijn van kamerverhuur, maar van bestendige bewoning en onderlinge verbondenheid tussen de beoogde huisgenoten, waardoor er geen strijd zal zijn met het bestemmingsplan. De rechtbank komt tot het oordeel dat het college er terecht en op goede gronden vanuit is gegaan dat er klaarblijkelijk gevaar dreigt dat kamerverhuur zal gaan plaatsvinden in de woning en dat deze gebruikt zal gaan worden voor meer dan één huishouden.

RECHTBANK OVERIJSSEL
    
    
      Zittingsplaats Zwolle
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ZWO 24/3258 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
    
      [eiseres], uit [woonplaats 1], eiseres
    (gemachtigde: [gemachtigde]),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Zwolle, het college.
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [derde belanghebbende] uit [woonplaats 2].
    
    
    
    Samenvatting
    
    
      Deze uitspraak gaat over een door het college opgelegde preventieve last onder dwangsom inhoudende dat de woning van eiseres niet mag worden verbouwd ten behoeve van kamerverhuur en de woning niet mag worden bewoond door meer dan één huishouden. Eiseres voert aan dat er geen sprake zal zijn van kamerverhuur, maar van bestendige bewoning en onderlinge verbondenheid tussen de beoogde huisgenoten, waardoor er geen strijd zal zijn met het bestemmingsplan. De rechtbank komt tot het oordeel dat het college er terecht en op goede gronden vanuit is gegaan dat er klaarblijkelijk gevaar dreigt dat kamerverhuur zal gaan plaatsvinden in de woning en dat deze gebruikt zal gaan worden voor meer dan één huishouden. 
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      1.1.
      Op 11 september 2023 heeft [derde belanghebbende] een verzoek om handhaving bij het college ingediend omdat bij de woning aan de [adres] (hierna: de woning) sprake zou zijn van illegale woningsplitsing.
      
    
    
      1.2.
      Bij brief van 25 oktober 2023 heeft het college aangekondigd voornemens te zijn een preventieve last onder dwangsom op te leggen. Bij brief van 6 november 2023 heeft eiseres haar zienswijze hierover naar voren gebracht.
      
    
    
      1.3.
      Bij het primaire besluit van 21 december 2023 heeft het college aan eiseres de preventieve last onder dwangsom opgelegd. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt. 
      
    
    
      1.4.
      Bij het bestreden besluit van 12 juli 2024 op het bezwaar van eiseres is het college bij de oplegging van de preventieve last onder dwangsom gebleven onder aanvulling van de motivering daarvan. 
      
    
    
      1.5.
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.   
      
    
    
      1.6.
      De rechtbank heeft het beroep op 14 april 2025 op zitting behandeld. Hierbij was eiseres samen met haar moeder aanwezig en het college heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 1] en [naam 2]. 
      
      
    
  
  
    Aanleiding
    
    
      2. Eiseres is eigenaresse van de woning. Voor het perceel geldt sinds 13 mei 2013 het bestemmingsplan ‘Assendorp’ (hierna: het bestemmingsplan). Eiseres heeft op de begane grond van de woning een muur geplaatst, waardoor er een aparte kamer is ontstaan. Daarnaast heeft eiseres een vergunningaanvraag ingediend bij het college voor het plaatsen van een dakopbouw en een badkamer. 
    
    
    
      Het college heeft naar aanleiding het handhavingsverzoek op 10 oktober 2023 telefonisch contact opgenomen met eiseres. Zij heeft toen aangegeven het pand te willen gebruiken voor kamerverhuur. Op 12 en 16 oktober 2023 is er telefonisch contact geweest tussen de moeder van eiseres en het college. Ook zij heeft aangegeven dat het de bedoeling is om kamers te verhuren aan studiegenoten. 
    
    
    
      Op 21 december 2023 heeft het college aan eiseres een preventieve last onder dwangsom opgelegd, inhoudende:
      
        U dient ervoor te zorgen dat u artikel 2.1 lid 1 sub c Wabo niet overtreedt. Dit kunt u doen door de woning aan de [adres] niet te verbouwen met het oogpunt om kamerverhuur toe te passen en de woning niet te (laten) bewonen door meer dan één huishouden.
      
      
        
        Voldoet u niet, niet volledig, of niet tijdig aan deze lastgeving dan verbeurt u een
      
      
        dwangsom van € 1.500 per week met een maximum van € 15.000,-. Dit geldbedrag
      
      
        kunnen wij, verhoogd met de extra kosten in verband met de invordering van het
      
      
        geldbedrag, invorderen. Mocht de dwangsom verbeurd worden, dan ontvangt u
      
      
        daarover een apart invorderingsbesluit.
      
    
    
    
  
  
    De standpunten van partijen 
    
    3. Eiseres voert aan dat het door haar beoogde gebruik van de woning niet in strijd is met het bestemmingsplan nu deze vorm van samenleven voldoet aan de door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) geformuleerde criteria. Het college heeft zich teveel laten leiden door het feit dat de potentiële bewoners studenten zijn. Hieruit leidt het college onterecht af dat er sprake is van studentenhuisvesting. Maar eiseres stelt dat in haar geval sprake is van bestendige bewoning. De behoefte om samen een woning te bewonen vloeit namelijk niet voort uit de noodzaak om gedurende een studietijd over woonruimte te beschikken, maar uit een reeds bestaande vriendschappelijke band. Bovendien is niet besloten dat deze vorm van samenleven wordt beëindigd na het behalen van het diploma. 
    
    4. Het college reageert hierop door aan te geven dat het zich niet heeft laten leiden door het feit dat de potentiële bewoners studenten zijn. Het college is afgegaan op de toelichting die eiseres en haar moeder hebben gegeven op 4 april 2024. Op basis hiervan heeft het college geconcludeerd dat het pand niet zal worden bewoond door een groep bewoners die met elkaar een huishouden vormen in de zin van het bestemmingsplan. Dat tussen eiseres en de door haar beoogde huisgenoten sprake is van een uitdrukkelijke wens om met elkaar de woning te bewonen, maakt nog niet dat zij een huishouden vormen in de zin van het bestemmingsplan.
    
    
  
  
    De beoordeling door de rechtbank
    
    5. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór 1 januari 2024 een last onder dwangsom is opgelegd, is op die opgelegde last onder dwangsom (en de invordering daarvan) het recht van toepassing, zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet.  En dat recht blijft ook van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven. Dat is allemaal bepaald in artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet. Bij het primaire besluit van 21 december 2023 heeft het college aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    
    6. De rechtbank beoordeelt het bestreden besluit. Bij het bestreden besluit heeft het college de aan eiseres opgelegde preventieve last onder dwangsom in stand gelaten onder aanvulling van de motivering daarvan. De preventieve last is opgelegd ter voorkoming dat artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) wordt overtreden. De last houdt in dat de woning van eiseres niet mag worden verbouwd ten behoeve van kamerverhuur en de woning niet mag worden bewoond door meer dan één huishouden. Indien er niet, niet tijdig of onvolledig aan de last wordt voldaan, dan wordt een dwangsom verbeurd van €1.500,- per week met een maximum van €15.000,-. 
    
    7. De rechtbank overweegt hierover het volgende. 
    
    
      7.1.
      Een herstelsanctie, zoals de preventieve last onder dwangsom in deze zaak, kan worden opgelegd in het geval van een dreigende overtreding, ofwel wanneer het gevaar voor de overtreding klaarblijkelijk dreigt. 
      
    
    
      7.2.
      Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat een besluit tot het opleggen van een preventieve last onder dwangsom alleen dán kan worden genomen:
      
        
          als zich een gevaar voordoet van een overtreding van een wettelijk voorschrift;
        
        
          die met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal plaatsvinden.
        
      
      
    
    
      7.3.
      Het wettelijk voorschrift dat van toepassing is in deze zaak, is artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Daarin staat dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
      
    
    
      7.4.
      De bestemming van het perceel in deze zaak is geregeld in het bestemmingsplan. Het perceel heeft hierin de bestemming “Wonen”. 
      
    
    
      7.5.
      
        Artikel 21.1, onder a, van de planregels bepaalt dat de voor “Wonen” aangewezen gronden onder andere zijn bestemd voor: 
        a. eengezinshuizen al dan niet in combinatie met ruimte voor beroep of bedrijf aan huis. 
        In artikel 1.37 van de planregels staat dat een “eengezinshuis” betreft: een gebouw, dat één woning omvat. Volgens artikel 1.98 van de planregels wordt onder een “woning” verstaan: een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden. 
      
      
    
    
      7.6.
      Gelet op het voorgaande dient de rechtbank te beoordelen of het college er terecht en op goede gronden vanuit is gegaan dat er klaarblijkelijk gevaar dreigt dat er in de woning kamerverhuur zal gaan plaatsvinden en dat die woning gebruikt zal gaan worden voor meer dan één huishouden. 
      
    
    
      7.7.
      Uit de telefoonnotitie van het telefoongesprek dat een ambtenaar van de gemeente op 10 oktober 2023 met eiseres heeft gevoerd, blijkt dat eiseres van plan is om de woning te gebruiken tijdens haar studie. Op de begane grond is er een kamer gemaakt voor de verhuur, op de eerste verdieping zijn twee kamer, waarvan eiseres er één bewoont en op zolder worden er nog twee kamers gerealiseerd als de dakopbouw klaar is. De badkamer, keuken en toilet zullen worden gedeeld door alle bewoners. 
      
    
    
      7.8.
      Verder blijkt uit het onderhavige dossier dat, om de kamer op de begane grond te realiseren, al een muur is geplaatst in de woning. Daarnaast heeft eiseres voor de dakopbouw al een vergunning ontvangen. Voor de badkamer inclusief brandwerende scheiding heeft eiseres ook al een vergunning aangevraagd. 
      
    
    
      7.9.
      De rechtbank is van oordeel, dat het college gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om een preventieve last onder dwangsom op te leggen aangezien het college de conclusie kon trekken dat er klaarblijkelijk gevaar voor overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo dreigde. Het college had immers concrete aanwijzingen dat de woning gebruikt zou gaan worden ten behoeve van kamerverhuur, namelijk: 
      
        
          het telefoongesprek met eiseres op 10 oktober 2023;
        
        
          de muur die op de begane grond van de woning is geplaatst; en
        
        
          de badkamer inclusief brandwerende scheiding waarvoor eiseres een vergunning heeft aangevraagd. 
        
      
      Het college kon op grond hiervan vaststellen dat de overtreding met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal plaatsvinden. Dat volgt uit wat eiseres daarover in het telefoongesprek op 10 oktober 2023 heeft gezegd en uit het feit dat al concrete stappen zijn genomen om de kamerverhuur te realiseren, namelijk het plaatsen van de muur en de aanvraag van twee vergunningen. 
      
    
    
      7.10.
      De rechtbank stelt vast dat de gronden die eiseres aanvoert alle zien op een toekomstige, nog onzekere situatie. Eiseres voert aan dat het door haar beoogde gebruik van de woning niet in strijd zal zijn met het bestemmingsplan, maar dat er volgens haar sprake zal zijn van bestendige bewoning. Wat daar verder ook van zij, een preventieve last onder dwangsom kan in dit geval worden opgelegd omdat er concrete vrees bestaat dat kamerbewoning zal gaan plaatsvinden. Wat eiseres in de toekomst zal gaan doen met de woning en wat haar plannen daaromtrent zijn, is daarbij van minder belang mits zij zich maar aan de last onder dwangsom houdt. Afgezien daarvan is het nog maar vraag of en in hoeverre eiseres erin zal slagen om met het door haar beoogde gebruik van de woning niet in strijd met het bestemmingsplan te komen. Desgevraagd kon zij namelijk op de zitting nog niet zeggen met wie ze wilde gaan samenwonen en onder welke (juridische) voorwaarden. De plannen, zoals eiseres die nu stelt voor ogen te hebben, zijn dus nog weinig concreet. De door eiseres aangevoerde gronden kunnen hoe dan ook niet slagen.  
      
    
    
      7.11.
      Al met al is de rechtbank van oordeel dat het college er terecht en op goede gronden vanuit is gegaan dat er klaarblijkelijk gevaar dreigt dat er in de woning kamerverhuur zal gaan plaatsvinden en dat die woning gebruikt zal gaan worden voor meer dan één huishouden. Het college heeft dan ook kunnen overgaan tot oplegging van de preventieve last onder dwangsom aan eiseres. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. F. Koster, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. B.A.G. Bulte, griffier.
    
    
    
      Uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
     Eiseres noemt hierbij specifiek de uitspraak van de Afdeling van 31 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2525.
  
  
     Dit staat in artikel 5:7 en 5:31d van de Awb. 
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 24 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1322.